B. LE CONTRÔLE RENFORCÉ DU PARLEMENT, UNE SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE
Depuis longtemps, les sciences politiques ont mis au jour la difficulté inhérente à l'exercice qui consiste à inscrire dans un cycle électoral court la définition à long terme de stratégies de politiques publiques.
1. Un contrôle au long cours sous l'égide de l'Office
Dans le cas du traitement des déchets radioactifs, l'instrument des lois de programmation, souvent utilisé dans d'autres domaines, est apparu inadéquat. Car la durée d'exploitation de Cigéo est sans commune mesure avec cette échelle de temps.
Aussi a-t-il fallu définir des instruments spécifiques de suivi de la filière nucléaire. L'un d'entre eux est le Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR). Il est transmis au Parlement qui en saisit l'Office pour évaluation, désormais tous les cinq ans. Forts de l'éclairage de la CNE2, les rapporteurs désignés en son sein en font l'analyse pour leurs collègues ; après les avoir entendus, l'Office délibère et adopte, le cas échéant sous une forme modifiée, le rapport sur le PNGMDR.
Outre l'exercice régulier de ses fonctions de contrôle sur le PNGMDR, le Parlement sera également saisi en tant que législateur sur les suites du projet Cigéo, si sa création est autorisée. Le code de l'environnement prévoit en effet, en son article L. 542-10-1, qu'à l'issue de la phase industrielle pilote, c'est-à-dire aux alentours de 2060, l'Office sera saisi des résultats de cette phase pilote et devra les évaluer ; le Gouvernement devra alors présenter un projet de loi adaptant les conditions d'exercice de la réversibilité du stockage et prenant en compte, le cas échéant, les recommandations de l'Office. Une autre loi sera nécessaire pour autoriser la fermeture définitive du stockage, à l'horizon 2150.
2. Les relais du Parlement dans la veille démocratique
Pour exercer sa fonction de vigie démocratique sur les sujets nucléaires, le Parlement dispose en France de relais importants.
La Commission nationale du débat public a pour mission de garantir le droit à l'information et à la participation du public, droit inscrit à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Autorité indépendante, elle organise des consultations qui concourent à une meilleure diffusion de l'information sur des projets ou des politiques publiques ayant un impact sur l'environnement. En garantissant le respect du principe du contradictoire dans les échanges se déroulant sous son égide, elle induit en effet les participants à mieux s'approprier les renseignements disponibles et diffusés dans un souci de transparence de l'information.
Le Haut comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire (HCTISN) joue également un rôle important au niveau national. Instance indépendante et pluraliste dans laquelle siègent l'ensemble des acteurs du monde nucléaire, il a pour mission de garantir et de promouvoir la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire. Les rapporteurs en ont entendu des représentants, au premier chef M. Michel Badré, qui préside au sein du HCTISN le groupe de suivi de Cigéo. Le comité comprend au demeurant deux sénateurs et deux députés, grâce à qui une liaison organique avec le Parlement se trouve assurée. Mme Marie-Claude Varaillas, M. Pierre Cazeneuve, Mme Dominique Voynet et M. Patrick Chaize en font actuellement partie à ce titre. Ces deux derniers sont à la fois membres du HCTISN et membres de l'Office.
Enfin, autour des installations nucléaires de base, des commissions locales d'information (CLI), chargées d'une mission générale de suivi, d'information et de concertation permettent d'informer les citoyens. Elles sont composées de représentants de la société civile (élus, associations, etc.). À Bar-le-Duc, les rapporteurs sont allés à la rencontre des membres du comité local d'information et de suivi (CLIS) de Bure, spécifique au laboratoire souterrain. Engagés parfois depuis très longtemps au sein de cette instance, ceux-ci disposent sans conteste d'une bonne connaissance des enjeux du dossier. Le CLIS de Bure n'est d'ailleurs pas qu'une instance de concertation. Disposant d'un petit budget, il a pu diligenter une expertise indépendante sur un point précis du dossier d'autorisation de création de Cigéo, à savoir les effets d'une intrusion humaine involontaire sur le site, par exemple lors d'un forage de reconnaissance, cinq cents ans après la fermeture de l'installation. Ce travail apporte un éclairage précieux sur l'évaluation du dossier de DAC conduite par l'ASNR, comme on le verra plus loin.
Le CLIS de Bure continuera d'exister auprès du laboratoire prolongé jusqu'en 2050. Mais, en vertu de la réglementation, une simple CLI devrait entretemps entrer en service auprès de l'INB nouvellement créée. Des pourparlers ont été engagés à la DGEC pour que ces deux structures n'en forment en fait qu'une seule. Le principe d'une fusion semblerait faire l'objet d'un accord, mais ses modalités sont encore en discussion. Cela lui garantirait au demeurant des ressources financières plus sûres qu'à une simple CLI, cette entité dépendant entièrement des départements financeurs. Les rapporteurs appuient cette idée de former une entité commune au laboratoire et aux installations souterraines, même si elle suppose le maintien d'un financement étatique.
3. Un contrôle démocratique, une exigence pour la filière
Dans la mesure où il faisait l'impasse sur le traitement ultime de ses déchets, le programme électronucléaire français n'avait pas, initialement, été pensé jusqu'à son terme, certains allant jusqu'à soutenir qu'au regard des volumes générés chaque année, le temps ne pressait pas pour consolider une solution solide et mature, sans chercher à brûler les étapes. Le manque fut progressivement corrigé dans les années 1980 puis, de manière décisive, en 1991 grâce à la loi Bataille. Depuis cette date, un dispositif a été prévu pour chercher - et pour trouver -, en accord avec la société civile et les communautés concernées, une solution acceptable d'enfouissement géologique.
S'il peut sembler parfois lourd, il permet néanmoins de s'assurer que les déchets nucléaires civils produits en France échapperont définitivement au sort des déchets britanniques et, dans une moindre mesure, belges, qui furent coulés entre 1950 et 1963 dans la fosse des Casquets située dans les eaux britanniques, à 15 km au nord-ouest du Cotentin.
Le contre-exemple absolu de StocaMine
Au cours des dernières décennies, l'État a déjà recouru une fois à l'enfouissement profond dans le but de stocker des déchets dangereux sur de très longues périodes. Bien que les déchets toxiques enfouis ne fussent pas de même nature que des déchets nucléaires, les insuffisances et les lacunes observées tant dans la conception que dans l'exploitation de ce site d'enfouissement apportent quelques enseignements sur les erreurs à éviter dans la conduite d'un projet industriel de cette ampleur transposable à la conception et la gestion de Cigéo.
Un lourd passif de conception et d'exploitation
Avant l'ouverture de StocaMine, la France ne possédait aucun centre de stockage pour les déchets hautement toxiques, dits de classe 0 (la classe 1 comprenant les déchets dangereux) : déchets arséniés, mercuriels, chromiques, phytosanitaires ou encore amiantés. Alors que l'activité minière liée à la potasse déclinait, la décision fut prise, à la fin des années 1980, de reconvertir le site des Mines domaniales de potasse d'Alsace en y créant un centre de stockage souterrain de déchets dangereux. Connu sous le nom de StocaMine, le site est implanté dans un gisement de sel qui était considéré comme imperméable à l'eau par les experts techniques de l'époque ; il fut choisi au vu de ces qualités géologiques, mais aussi du fait que les infrastructures existaient déjà.
Le site fut autorisé en 1997 par décret et StocaMine entra en fonctionnement en 1999. L'histoire du site est parsemée d'incidents d'exploitation. Pendant ses quatre années de fonctionnement, StocaMine connut notamment : en 1999 et en 2001, des grèves du personnel qui laissèrent les déchets en surface pour plusieurs semaines, alors que l'arrêté préfectoral fixait une limite maximale de 48 heures ; une explosion due au méthane lors du traçage d'une galerie en 2000 ; le stockage illégal de colis interdits. Un incendie qui se déclara en 2002 dans les installations souterraines eut pour conséquence l'interruption du stockage de déchets dans StocaMine.
Un bilan provisoire sévère dressé à l'Assemblée nationale en 2018
L'Assemblée nationale consacra des travaux à StocaMine en 2018. Une mission d'information commune à la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire et à la commission des affaires étrangères en dressa un bilan provisoire. Il apporte de nombreux éléments sur les dysfonctionnements de StocaMine.
D'abord, les règles initiales ne furent pas respectées, ainsi certaines prescriptions de l'autorisation préfectorale de 1997 relatives à la nature des déchets stockés et aux conditions de stockage ; le stockage de déchets interdits y contrevenait de manière flagrante. La cause de l'incendie de 2002 fut attribuée à des manquements aux règles de sécurité. Il témoignait en effet de lacunes dans la gestion du site, telles que l'acceptation de déchets indistinctement étiquetés « big bags » ou l'absence de contrôle de déchets au motif qu'ils étaient amiantés.
Le principe de réversibilité fut également pris en défaut. Sa mise en oeuvre ne put être garantie du fait de l'absence de traçabilité fiable des déchets, de la dégradation des contenants et des contenus et de l'effondrement progressif des galeries, par suite d'un phénomène de convergence. Sur le plan de la communication, l'obligation de réversibilité fut parfois présentée au grand public de manière inadéquate, voire fallacieuse, certains acteurs cherchant à entretenir l'idée que le stockage ne serait que temporaire.
De manière générale, cette expérience d'enfouissement en profondeur montre qu'il n'est pas sans amener des difficultés importantes. Mais le principal défaut de conception venait du choix d'un site ancien, déjà fragilisé, où l'activité minière initiale était de surcroît maintenue en parallèle du stockage.
Sur tous les points en cause, le projet Cigéo ne reproduit pas les erreurs de StocaMine. Survenu dans notre pays, dans un passé tout à fait récent, ce fiasco de grande ampleur maintient cependant à juste titre l'opinion publique en alerte quant aux dangers que réserve une entreprise d'enfouissage profond de déchets qui serait à la fois mal préparée, mal conçue et mal conduite.