AVANT PROPOS DE RÉMY
POINTEREAU,
PREMIER VICE-PRÉSIDENT DÉLÉGUÉ,
CHARGÉ DE L'ÉVALUATION ET DE LA SIMPLIFICATION DES NORMES
APPLICABLES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Simplifier les normes applicables aux collectivités territoriales s'est imposé, au cours des dernières années, comme une condition essentielle de l'efficacité de l'action publique et de la capacité des élus locaux à conduire les projets dont nos territoires ont besoin.
Nul ne conteste l'utilité de la norme : elle protège, garantit l'égalité, assure la continuité de l'action publique et prévient les risques. Mais elle perd sa fonction lorsqu'elle devient trop abondante, trop instable, trop rigide ou déconnectée des réalités. Lorsqu'elle se superpose à d'autres prescriptions, qu'elle multiplie les procédures, allonge les délais et renchérit les projets, elle finit par entraver l'initiative au lieu de la sécuriser.
Cette difficulté se manifeste avec une acuité particulière pour les communes et les intercommunalités, notamment les plus petites d'entre elles. Elles doivent répondre aux attentes de leurs habitants, assurer la continuité des services publics, accompagner la transition écologique, produire ou réhabiliter des logements, soutenir l'activité économique et préserver leur patrimoine, tout en disposant de moyens humains et d'ingénierie souvent limités. Or la complexité normative pèse d'abord sur les collectivités qui ne disposent pas d'un service juridique ou technique suffisamment étoffé.
C'est pourquoi le Sénat, chambre des territoires, a entendu jouer pleinement son rôle. Par arrêté de son Bureau du 13 novembre 2014, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation s'est vu confier une mission spécifique d'évaluation et de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Depuis 2023, cette mission a pris une dimension nouvelle. Elle s'est structurée autour d'une méthode, d'outils, de rendez-vous réguliers et d'une conviction : la simplification ne peut procéder ni d'une décision isolée, ni d'un texte ponctuel. Elle suppose une mobilisation durable de tous les acteurs qui participent à la fabrication, à l'interprétation et à l'application de la norme.
Le rapport d'information présenté en janvier 2023 par Françoise Gatel et Rémy Pointereau, intitulé « Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l'addiction, osons une thérapie de choc ! », a constitué le point de départ de cette nouvelle étape. Il a permis une prise de conscience collective.
Les États généraux de la simplification, organisés par la délégation le 16 mars 2023, ont donné une traduction institutionnelle à cette ambition. Ils ont été conclus par la signature inédite d'une charte d'engagements communs entre le Sénat et le Gouvernement. Cette charte a fixé une orientation claire : donner davantage de visibilité sur les projets de textes, mieux associer le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), développer les études d'options, renforcer les formations à la légistique et mieux prendre en compte les conséquences financières des normes nouvelles pour les collectivités territoriales.
Notre ambition repose sur une idée simple : la qualité de la norme ne peut être garantie que par une action collective et coordonnée. Le Parlement, le Gouvernement, le secrétariat général du Gouvernement, le CNEN, le Conseil d'État, les administrations centrales et déconcentrées, les élus locaux eux-mêmes et leurs associations représentatives ont chacun une part de responsabilité dans cette oeuvre commune. La simplification est l'affaire de tous : elle doit donc devenir une exigence partagée de l'action publique.
Depuis 2023, la délégation a veillé à inscrire cette nouvelle dynamique dans la durée. Elle a d'abord organisé, en février 2024, une première matinée de sensibilisation consacrée aux conséquences de l'inflation normative sur le pouvoir d'agir des collectivités. Cette initiative répondait à un objectif précis : rappeler que les producteurs de normes doivent aussi être conscients des effets concrets de leurs décisions sur les communes, les départements, les régions et leurs groupements.
Le 4 avril 2024, le Sénat a ensuite accueilli un premier rendez-vous de la simplification consacré au suivi de la charte. Cette réunion, qui a permis d'associer les grands acteurs de la norme, a marqué le lancement de la cellule d'alerte dite « Cassiopée », conçue pour mieux informer les commissions permanentes du Sénat des avis rendus par le CNEN et pour renforcer la vigilance parlementaire sur les textes susceptibles de peser sur la libre administration ou les finances des collectivités territoriales.
Cet effort de sensibilisation a été renouvelé le 30 janvier 2025, sous le titre significatif « Simplification, tous responsables ! ». Cette réunion a mis en lumière les premiers résultats obtenus : une diminution des saisines du CNEN en urgence, un renforcement du dialogue entre le Sénat et cette instance, l'intégration de ses avis dans les dossiers législatifs et le développement des études d'options comme instrument d'une meilleure décision publique.
Les Assises de la simplification du 3 avril 2025 ont constitué une nouvelle étape. Placées sous le signe de l'adaptation des normes à la diversité des territoires, elles ont affirmé avec force que l'uniformité ne saurait être la seule réponse aux besoins locaux. La loi doit certes garantir l'unité de la République, mais elle doit aussi permettre la prise en compte de situations objectivement différentes, dès lors que l'intérêt général et l'égalité entre les citoyens y trouvent également leur compte.
Cette logique a conduit la délégation à promouvoir le renforcement du pouvoir préfectoral de dérogation aux normes. Le rapport de Rémy Pointereau et Guylène Pantel a débouché sur une proposition de loi visant à renforcer et sécuriser ce pouvoir afin de mieux adapter les règles aux territoires. Adoptée à l'unanimité par le Sénat le 10 juin 2025, cette initiative traduit une conception exigeante de la simplification : il ne s'agit pas d'abandonner la règle, mais de permettre son adaptation, dans un cadre motivé, proportionné et contrôlé, lorsque sa mise en oeuvre uniforme conduit à des blocages manifestes ou à des effets contre-productifs pour le développement de nos territoires.
L'année 2026 a amplifié cette dynamique. La matinée de sensibilisation du 19 février a permis de poursuivre le dialogue avec le secrétariat général du Gouvernement, le Conseil d'État et les administrations concernées. Elle a rappelé que la simplification ne se limite pas au contenu des textes. Elle dépend également de la manière dont l'administration accompagne les porteurs de projets, identifie les interlocuteurs compétents, interprète les règles et mobilise les marges de souplesse existantes.
Le colloque du 30 avril 2026, intitulé « Agir ensemble ! », a réuni le Sénat, le Gouvernement, le CNEN et les représentants des collectivités territoriales autour d'un double objectif : dresser le bilan des avancées intervenues depuis les Assises de 2025 et identifier les mesures législatives et réglementaires permettant de poursuivre le mouvement.
Cette rencontre a également permis de valoriser une démarche concrète, fondée sur les difficultés rencontrées dans les territoires. À la suite d'une consultation de l'ensemble des sénateurs, 110 contributions ont été recueillies émanant de différents groupes politiques. Elles ont fait apparaître des blocages récurrents, notamment dans les domaines de l'urbanisme et de la construction dans les communes les moins peuplées. Certaines propositions relevaient de mesures réglementaires ; d'autres appelaient une intervention législative. Cette méthode, qui part de l'expérience des élus et des réalités locales, a abouti, le 23 juin 2026, au dépôt d'une proposition de loi de simplification.
Comme l'a souligné Rémy Pointereau, premier vice-président de la délégation chargé de la simplification des normes, lors du « Rendez-vous de la simplification » du 4 avril 2024, la simplification constitue « une nécessité vitale pour redonner le pouvoir d'agir aux élus locaux et pour rendre l'autonomie à nos collectivités territoriales ». Cette formule résume l'esprit des travaux conduits depuis 2023. Simplifier, c'est permettre aux élus locaux de mettre en oeuvre, avec discernement et responsabilité, les politiques publiques attendues par leurs concitoyens. C'est rendre l'action publique plus lisible, plus rapide, plus accessible et plus efficace.
Cette tâche appelle nécessairement de la constance. Le combat contre l'inflation normative peut évoquer le mythe de Sisyphe : à mesure que les efforts de simplification produisent leurs effets sur le stock de normes existantes, de nouvelles lois, de nouveaux règlements ou de nouvelles procédures peuvent recréer de la complexité. Il convient donc d'agir simultanément sur le stock et sur le flux normatif. Simplifier le stock suppose d'identifier, de modifier ou d'abroger les règles devenues inutiles, disproportionnées ou inadaptées. Maîtriser le flux impose de transformer la fabrique de la norme elle-même, en améliorant l'évaluation préalable, le recours aux études d'options, la concertation avec les collectivités ainsi que le contrôle de la nécessité et de la proportionnalité des prescriptions nouvelles. Sans cette vigilance sur le flux, les progrès accomplis sur le stock risqueraient d'être progressivement effacés.
Depuis 2023, le Sénat et sa délégation aux collectivités territoriales ont ainsi contribué à installer la simplification au coeur du débat public et de la méthode d'élaboration de la norme. Ils ont structuré un dialogue exigeant avec le Gouvernement et les institutions compétentes, diffusé une culture de l'évaluation et fait émerger des solutions concrètes au service des élus locaux.
Cette action doit désormais se poursuivre avec une exigence constante : ne produire que les normes strictement nécessaires puis en apprécier, avec rigueur, les effets réels dans les territoires. La simplification doit ainsi devenir une discipline permanente, poursuivie inlassablement au service de la capacité d'agir des élus et de l'efficacité de l'action publique locale.