EXAMEN EN DÉLÉGATION
M. Bernard Delcros, président, rapporteur. - Mes chers collègues, comme vous le savez, nous menons depuis plusieurs semaines un travail de fond pour mesurer la sous compensation des mesures successives d'exonération, de dégrèvement ou de suppression de fiscalité locale décidées au cours des trente dernières années. Ces mesures ont finalement privé les collectivités de recettes fiscales ; nous avons voulu savoir comment elles ont été compensées au moment où elles ont été décidées, et surtout comment ces compensations ont évolué dans le temps.
Le résultat de notre travail est saisissant : les collectivités locales accusent un manque à gagner de 26 milliards d'euros, soit le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), par rapport à ce qu'elles auraient perçu si ces mesures n'avaient pas été prises, et ce pour la seule année 2024 - imaginez le montant en cumulé ! Cette situation ne cesse de s'accentuer, les compensations d'exonérations fiscales étant chaque année revues à la baisse dans la loi de finances, s'agissant de variables d'ajustement.
Les nombreuses réformes et évolutions de la fiscalité locale se sont traduites historiquement par une multiplication d'exonérations, de dégrèvements et de suppressions d'impôts locaux. À chaque fois, des mécanismes de compensation différents, plus ou moins pénalisants pour les collectivités, ont été mis en place.
En 2006, la compensation de l'exonération de 20 % du foncier non bâti a ainsi été, dans un premier temps, indexée de façon dynamique sur l'évolution des bases, avant d'être indexée sur l'évolution de la DGF, qui a baissé entre 2014 et 2017. En 1999, la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (TP) a d'abord été compensée en référence aux bases de TP de 1999, puis indexée sur l'évolution de la DGF. En 2011, la suppression pure et simple de la TP a été compensée par la création de plusieurs impôts locaux - la cotisation foncière des entreprises (CFE) ou l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer), par exemple -, puis ajustée au moyen du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), qui est - bien sûr - resté figé dans le temps. À partir de 2018, la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales a été compensée, pour les communes, par le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des départements et, pour les départements et les intercommunalités, par une fraction de TVA. Plus récemment, la réduction puis la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ont été compensées par l'attribution d'une fraction de TVA, si bien qu'un peu plus de la moitié des recettes de TVA est désormais reversée aux collectivités ou au budget de la sécurité sociale.
Si ces mesures ont été généralement compensées à l'euro près au moment où elles ont été prises, les compensations se sont ensuite réduites au fil du temps. Plus grave encore, l'augmentation de 10 points de l'exonération partielle de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) n'a donné lieu à aucune compensation. Or, pour certaines communes rurales, la part de TFPNB représente plus de la moitié des recettes fiscales. Nous avons rectifié le tir l'année suivante, mais tout de même...
Il s'agit non pas de mettre en cause les choix politiques des gouvernements successifs, qui peuvent être légitimes, mais de mesurer leurs impacts sur les ressources nécessaires aux collectivités pour exercer leurs compétences.
Nous avons donc procédé à un exercice qui, à notre connaissance, n'avait jamais été réalisé : évaluer le montant que les collectivités auraient perçu si elles avaient conservé leur levier fiscal. Nous avons voulu mesurer, d'une part, l'écart entre le produit perçu par les collectivités aujourd'hui et les engagements initiaux pris par l'État ; d'autre part, l'écart entre le produit qu'elles auraient perçu si ces mesures n'avaient pas été prises.
Notre premier étonnement a été de constater que sur un sujet aussi important il existait peu d'éléments consolidés. Du fait de l'absence de données fiables, nous avons demandé l'accompagnement technique du cabinet Michel Klopfer - je remercie d'ailleurs les équipes qui ont travaillé sur ce sujet.
La compensation d'un impôt local n'est pas un cadeau fait aux collectivités ; c'est le corollaire de décisions prises à l'échelle nationale, qui ne doivent pas affecter le budget des collectivités qui n'en sont pas à l'origine. C'est vrai aussi bien l'année de la suppression de la ressource fiscale que dans le temps, car les bases fiscales sont dynamiques.
Le manque à gagner de 26 milliards d'euros que j'ai évoqué en préambule se répartit ainsi : 10 milliards d'euros pour le bloc communal, 12,7 milliards d'euros pour les départements et 3,2 milliards d'euros pour les régions. La perte de recettes des collectivités s'accélère chaque année, sous l'effet de la réduction de ces variables d'ajustement. Cela ne peut pas continuer ainsi !
Une autre difficulté tient à la diversité des modalités de compensation, qui nuit à la lisibilité du système et, plus encore, à son suivi dans la durée. Ces modalités - allocations compensatrices assises sur des prélèvements sur recettes de l'État, fractions d'impôts nationaux, transferts de fiscalité locale entre catégories de collectivités, remplacements par de nouveaux impôts ou encore fonds de répartition - ne forment pas un ensemble homogène. Certaines compensations sont figées dans le temps, d'autres évoluent selon des bases ou des taux de référence variables et sont souvent affectées d'un coefficient de minoration. Certaines compensent une perte initiale, tandis que d'autres sont censées préserver une dynamique dans la durée.
Ainsi, la diversité des modalités de compensation et la faiblesse de leur dynamique ont conduit à deux écueils : l'illisibilité du système ; une perte de recettes majeure et récurrente pour les collectivités locales. Il est bien sûr impossible de se satisfaire de cette situation, mais il n'est pas non plus question d'exiger le remboursement des 26 milliards d'euros perdus.
Mme Céline Brulin. - C'est tout de même tentant !
M. Bernard Delcros, président, rapporteur. - Je vous l'accorde, mais nous ne reviendrons pas sur le passé.
Aussi, nous proposons, premièrement, de sanctuariser les compensations existantes, afin qu'elles ne soient plus des variables d'ajustement budgétaire ; deuxièmement, de fixer des modalités de compensation pour le futur qui n'entraînent aucune perte de recettes pour les collectivités ; enfin, troisièmement, de faire évaluer les compensations, à compter de 2027, par un tiers de confiance tous les trois ans, et, en cas de perte constatée pour les collectivités, de permettre la compensation totale.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Quelque 26 milliards de pertes de recettes en 2024, 5,5 milliards d'euros d'écart entre engagements et versements, 7,7 milliards prévus en 2026 : ces chiffres ne sont pas une fatalité ; ils sont le résultat d'un système incontrôlé qui a dérapé et qu'il est urgent de réformer.
Les témoignages que nous avons recueillis lors de la table ronde réunissant des associations d'élus locaux confirment cette urgence. M. Jean-Léonce Dupont, président de la commission finances et fiscalité locales de Départements de France, a alerté sur la détérioration du délai de désendettement des départements, qui est passé de 2,4 à 6,7 ans entre 2022 et 2024, et sur la baisse de l'épargne nette, passée de 8,59 milliards d'euros à 1,76 milliard d'euros. De son côté, M. Antoine Homé, alors trésorier et co-président de la commission finances de l'Association des maires de France (AMF), a souligné que les communes, privées de la taxe d'habitation, avaient perdu un lien fiscal essentiel avec leurs administrés : la suppression de cette taxe pourrait faire penser que les services et équipements communaux sont gratuits. Enfin, M. Stéphane Perrin-Sarzier, président délégué de la commission administration générale de Régions de France, a insisté sur la nécessité de réformer la gouvernance des finances locales pour éviter que les régions ne deviennent de simples gestionnaires de budgets imposés.
Cela doit nous interpeller, car le rapport de notre mission d'information révèle une vérité crue : l'État n'a pas tenu ses promesses. Ce n'est pas une question de bonne ou de mauvaise volonté ; c'est une question de système, de méthode, de respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, consacré à l'article 72 de la Constitution.
Le système de compensation des exonérations, dégrèvements et autres réductions de fiscalité locale traverse une crise à trois facettes. Premièrement, les compensations sont moins fiables et plus aléatoires. Censées neutraliser les pertes de recettes, elles reposent sur des taux historiques figés et sur des coefficients de minoration qui s'accumulent d'année en année. En 2024, l'écart entre les engagements initiaux de l'État et les versements effectifs a atteint 5,5 milliards d'euros. Pour la TFPB, par exemple, le montant exonéré s'est élevé à 4,5 milliards d'euros, mais après minoration, les collectivités n'ont perçu que 2,4 milliards d'euros. L'État compense moins que la perte, et minore même la compensation. C'est une double peine pour les territoires.
En 2024, les compensations d'exonérations ont représenté 15,5 % du produit des taxes foncières, de la CFE et de la taxe d'habitation, contre 8,7 % en 2017. Cette pratique s'inscrit dans une logique de variables d'ajustement : les compensations, utilisées par l'État pour équilibrer son budget, sont réduites à de simples leviers financiers.
Depuis 2017, les exonérations de taxes foncières ne sont plus ajustées, mais la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (Dcrtp) et la dotation pour transferts de compensations d'exonérations (DTCE) ont pris le relais. Le projet de loi de finances pour 2026 prévoyait de réduire de 25 % les compensations liées à la division par deux de l'imposition à la CFE et à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des locaux industriels.
Deuxièmement, le remplacement des impôts locaux par des fractions de TVA a renforcé la dépendance des collectivités aux arbitrages de l'État. En 2024, les collectivités ont perçu 52,5 milliards d'euros de TVA, soit 16,8 % de leurs recettes fiscales. Cette ressource dynamique échappe totalement à leur contrôle. La Cour des comptes a estimé que la suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE a procuré un gain financier de 4,3 milliards d'euros aux collectivités en 2021-2022, mais celui-ci s'est réduit en raison d'un effet ciseaux entre la progression ralentie des recettes de TVA et la revalorisation des bases locales - de 3,9 % en 2024. En 2025, l'État a gelé le reversement de la TVA aux collectivités ; celles-ci recevront donc en 2026 une quote-part calculée sur ce montant gelé, qui pourrait s'avérer inférieure aux reversements antérieurs.
Troisièmement enfin, l'illisibilité du système empêche toute confiance entre l'État et les collectivités territoriales. En 2023, les ressources propres représentaient 72,5 % des ressources du bloc communal, 74,1 % des ressources départementales et 71,6 % des ressources régionales. Toutefois, ces ratios élevés masquent une réalité : les collectivités dépendent désormais de ressources nationales non maîtrisées localement. En 2025, dans son rapport annuel sur la situation financière des collectivités territoriales, la Cour des comptes affirme que la TVA est devenue la première recette de fonctionnement des départements et des intercommunalités ; elle représente désormais plus de la moitié des produits de fonctionnement des régions. La Cour a également relevé que les compensations d'exonérations, bien que représentant 39 % en moyenne de la perte de recettes engendrée, étaient souvent mal suivies et ne couvraient que partiellement les pertes engendrées.
Aussi, nous formulons trois recommandations pour rétablir la stabilité et la confiance. La première consiste à sanctuariser les compensations existantes - il faut savoir dire stop ! Il s'agit de garantir que les engagements pris par l'État ne seront plus utilisés comme des leviers de régulation de son propre déficit. Comme l'a dit M. Jean-Léonce Dupont, il n'y a pas de confiance entre l'État et les départements, car « aucune décision financière prise par Bercy [n'a] été favorable à la strate départementale ». La sanctuarisation permettrait de rétablir un climat de confiance, en distinguant clairement les concours financiers librement modulables par l'État des compensations dues au titre de décisions fiscales nationales. Les collectivités n'ont pas à être un levier d'ajustement des finances de l'État. Chaque compensation doit être identifiée, traçable et protégée des coupes budgétaires annuelles. Cela suppose de sortir les compensations des enveloppes normées et de les exclure des mécanismes de minoration. Cette mesure permettrait aux élus et aux citoyens de distinguer ce qui relève d'une compensation due de ce qui relève d'un concours discrétionnaire.
La deuxième recommandation est de modifier les règles de compensation pour garantir des compensations intégrales, pérennes et dynamiques. Le calcul des compensations sur la base de taux historiques figés et des bases de l'année de référence conduit à la perte de dynamique fiscale sur les assiettes concernées. Nous proposons que désormais toute suppression, exonération ou tout dégrèvement d'impôt local fasse l'objet d'une compensation qui préserve la dynamique des recettes supprimées. Prenons l'exemple des taxes foncières : en 2024, les compensations versées au titre de la TFPB ont atteint 2,5 milliards d'euros, mais l'écart entre le produit projeté sans suppression et le produit effectivement perçu s'est élevé à 1,4 milliard d'euros. Si la compensation était intégrale et dynamique, cet écart aurait pu être évité. Comme l'a rappelé M. Antoine Homé, la compensation d'un impôt local n'est pas un cadeau fait aux collectivités. C'est le corollaire de décisions prises à l'échelle nationale, qui ne doivent pas affecter le budget des collectivités.
La troisième recommandation vise à instaurer une évaluation triennale transparente des compensations. Cette clause triennale de bilan répond à trois objectifs : établir une plus grande sincérité financière, afin d'avoir un état des lieux clair et objectif des compensations ; donner de la prévisibilité aux collectivités ; et rétablir de la confiance entre l'État et les collectivités. Cette évaluation triennale permettra aux élus locaux et aux parlementaires de s'assurer que l'État respecte bien ses engagements en matière de compensation. Cela nous semble indispensable pour rétablir une situation de confiance. Les collectivités locales ne sont pas des opérateurs de l'État ; elles sont des acteurs autonomes, élus par les citoyens, et chargés de missions essentielles. Elles doivent disposer de compensations non ajustées, c'est-à-dire non réduites par l'État.
M. Thierry Cozic, rapporteur. - Le montant de 26 milliards d'euros de manque à gagner pour la seule année 2024 doit nous alerter, car il révèle une réalité implacable : l'État a transformé les compensations en instruments de régulation de son déficit, au détriment de l'autonomie financière des collectivités territoriales.
Prenons un exemple frappant : en 2024, l'exonération partielle de TFPNB a représenté un manque à gagner de 286 millions d'euros pour les collectivités. L'État s'était engagé à compenser 178 millions d'euros, mais après application des coefficients de minoration, les collectivités n'ont perçu que 117 millions d'euros. L'écart est de 169 millions d'euros pour cette seule taxe. Le montant peut sembler modeste, ou gigantesque, selon qu'on le compare au produit de la TFPNB ou au budget des communes. Or, nous le savons, les perdants sont surtout les petites communes rurales.
Nous en avons eu un exemple récent : l'augmentation de 20 % à 30 % du taux d'exonération pour les terres agricoles en 2025 n'a donné lieu à aucune compensation supplémentaire. Comme l'a souligné M. Antoine Homé, les collectivités paient le prix des réformes fiscales décidées à Paris, sans en avoir la maîtrise. Résultat, nos communes rurales ont vu leurs recettes fondre, sans avertissements ni justifications.
Depuis 1996, l'État utilise les compensations pour équilibrer son budget. En 2011, à la suite de la suppression de la taxe professionnelle, le montant des compensations a fortement augmenté ; c'est la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) qui a servi de variable d'ajustement. Aujourd'hui, la Dcrtp et la DTCE sont, elles aussi, soumises à des minorations.
En 2024, l'écart entre les engagements initiaux et les versements effectifs a atteint 5,5 milliards d'euros, et il devrait s'élever à 7,7 milliards d'euros en 2026.
Je partage les constats présentés par notre président Bernard Delcros et par notre collègue Nadine Bellurot : le système des compensations est devenu une variable d'ajustement budgétaire nationale. Pour présenter aux marchés financiers et à nos partenaires européens des niveaux de déficit jugés acceptables, l'État met les collectivités territoriales à contribution, après les avoir justement rendues tout à fait dépendantes des impôts nationaux, qui ont remplacé la fiscalité locale traditionnelle, dont les élus maîtrisaient les bases et les taux.
Ainsi, les suppressions de la taxe d'habitation et de la CVAE ont été compensées par l'attribution de fractions de TVA. En 2024, les collectivités ont perçu 52,5 milliards d'euros de TVA, ventilés entre toutes les strates territoriales, soit 16,8 % des recettes fiscales des collectivités. Pour le bloc communal, ce sont 14,9 milliards d'euros, dont 9,2 milliards d'euros pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au titre de la suppression de la taxe d'habitation ; pour les départements 21,6 milliards d'euros ; pour les régions 16 milliards d'euros, dont 10,9 milliards d'euros au titre de la suppression de la CVAE. Cette manne de TVA dépend entièrement des arbitrages de l'État et de dynamiques économiques nationales difficiles à prévoir. En 2025, l'État a gelé le reversement de la TVA aux collectivités territoriales ; celles-ci recevront en 2026 une quote-part calculée sur ce montant gelé, qui pourrait s'avérer inférieure aux reversements antérieurs.
L'illisibilité du système est devenue un problème démocratique. Je détaillerai deux de nos recommandations pour garantir la compensation intégrale et la transparence. Le suivi des compensations et leur évaluation triennale devront être confiés à un tiers de confiance. La Cour des comptes a proposé de créer une autorité indépendante ou de refondre le Comité des finances locales (CFL) pour en faire une instance de dialogue renforcé - cela pourrait être l'ébauche d'un tiers de confiance. Les associations d'élus auditionnées ont exprimé leur préférence pour la seconde option, à condition que le CFL soit doté de moyens accrus et qu'il se concentre sur l'analyse des lois de finances plutôt que de décrets techniques. Au reste, ce tiers de confiance pourrait être la Cour des comptes elle-même.
L'intermédiation du tiers de confiance permettrait de produire des données fiables sur les finances locales, de suivre l'adéquation entre les ressources et les charges des collectivités territoriales, de veiller au respect des principes de compensation et d'autonomie financière ; et de dresser un bilan triennal de la situation des compensations. Une évaluation indépendante ne serait pas remise en question et toute perte constatée ferait l'objet d'une compensation intégrale dans la loi de finances. Ainsi, si l'évaluation triennale fait apparaître une perte nette de recettes pour une ou plusieurs catégories de collectivités, une correction automatique devra être proposée dans la loi de finances suivante.
Il est ainsi envisageable de recalculer la compensation sur des bases actualisées, afin de mieux tenir compte de l'évolution des bases fiscales, d'indexer les compensations sur un indicateur représentatif de la dynamique de la recette supprimée, de sortir la compensation en cause du périmètre des variables d'ajustement pour éviter qu'elle ne soit utilisée comme un levier budgétaire et ainsi, la préserver dans le temps.
Il est également possible d'attribuer une ressource fiscale de substitution pour restaurer l'autonomie locale ou de verser un complément de compensation pour combler l'écart constaté. Ces différents leviers pourront être combinés selon les situations. Il appartiendra à l'État, en partenariat avec les élus locaux, de décider des modalités de mise en oeuvre en tenant compte des constats dressés.
Pour éviter que l'évaluation ne reste lettre morte, le Gouvernement devra joindre au projet de loi de finances une annexe spécifique présentant les suites données au rapport d'évaluation triennale. En cas d'absence de correction, cette annexe devra exposer les motifs d'une telle décision et en chiffrer les conséquences pour les collectivités concernées.
Enfin, notre dernière recommandation est de garantir la diffusion de l'état des lieux triennal au Parlement et aux associations d'élus locaux dans un format accessible et non dans des tableaux ou graphiques illisibles. La direction générale des collectivités locales (DGCL) n'a pas répondu à nos demandes d'évaluation de l'état des compensations et des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales. L'absence de données disponibles a justifié pleinement notre mission d'information.
Nous avons mis en évidence 26 milliards d'euros de pertes de recettes en 2024 et un écart de 5,5 milliards d'euros entre les engagements de l'État et les versements effectifs cette même année ; l'écart devrait atteindre 7,7 milliards en 2026. Ces chiffres ne sont pas une fatalité ; nous devons nous donner les moyens d'agir en faveur de nos collectivités.
M. Laurent Somon. - Les compensations sont souvent annoncées, mais elles n'arrivent jamais ! Les gouvernements successifs, toutes tendances politiques confondues, se sont livrés à ces pratiques. Il convient de ne pas oublier non plus les baisses considérables des dotations de fonctionnement intervenues entre 2014 et 2018. Résultat : la situation est extrêmement complexe pour les collectivités, alors qu'elles sont confrontées à un mur d'investissements, notamment pour mettre en oeuvre la transition écologique.
Il ne revient pas à la Cour des comptes d'assurer le suivi des compensations versées par l'État. En revanche, votre proposition consistant à confier ce travail au CFL me semble pertinente. Peut-être faut-il renforcer les moyens de cette instance ; en tout cas, le CFL est en mesure de réaliser une analyse fine de la situation et d'indiquer s'il existe un écart entre les annonces et la réalité. Il pourra également établir un bilan de la situation sur plusieurs années.
Les communautés de communes ont fusionné il y a quelques années pour atteindre le seuil de 15 000 habitants requis par la loi de 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe. Cela a entraîné des effets de bord considérables pour certaines communes, qui ont ensuite souffert de l'absence de revalorisation des compensations qui leur étaient dues par l'État.
Suppression de la taxe d'habitation, baisse des dotations, absence de compensations : il faut engager d'urgence une révision d'ensemble de la fiscalité locale. Malheureusement, nous savons qu'une telle réforme n'interviendra pas avant l'élection présidentielle, quelles que soient les missions engagées par le Gouvernement.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Nous partageons ce diagnostic. Dans le rapport, nous nous sommes bornés à l'analyse de la fiscalité et non à celle des transferts de compétences, dont l'enjeu est tout aussi considérable, ces derniers se chiffrant, eux aussi, en milliards d'euros. Une telle question pourrait d'ailleurs faire l'objet d'un prochain rapport d'information, mais il me semble difficile à mener dans les mois à venir, compte tenu des échéances électorales.
M. Thierry Cozic, rapporteur. - Nous avons volontairement laissé de côté la question des transferts de compétences nouvelles non compensés ; nous nous sommes concentrés sur la fiscalité locale. Le chiffre de 73 milliards d'euros - sur quinze ans - ne représente donc qu'une partie des pertes de recettes subies par les collectivités.
Je suis d'accord avec notre collègue Laurent Somon : il ne revient pas à la Cour des comptes d'assurer ce suivi. Si cette mission était confiée au CFL, il faudrait alors lui donner les moyens de l'exercer pleinement. Le CFL est l'instance la plus adaptée pour mener à bien ce travail en toute impartialité. L'État serait alors contraint de prendre ses responsabilités. C'est là que réside l'enjeu central de notre travail : comment obliger l'État à respecter ses engagements ?
Nadine Bellurot, Bernard Delcros et moi-même avons été surpris par l'ampleur de ce que nous avons découvert. Notre rapport arrive au bon moment : alors que les collectivités sont exsangues, leurs relations avec l'État doivent être remises à plat ; celui-ci ne doit plus décider unilatéralement pour les collectivités. Il y va de la survie des services publics que ces dernières assurent au quotidien.
M. Bernard Delcros, président, rapporteur. - Nous nous sommes limités aux questions de fiscalité locale ; nous pourrions travailler sur le sujet des transferts de compétences, abordé à maintes reprises lors des auditions.
Le montant de 73 milliards d'euros, évoqué par notre collègue Thierry Cozic, ne correspond pas à ce que les collectivités auraient perdu si ces mesures fiscales n'avaient pas été prises. Il s'agit uniquement des minorations qui ont été appliquées, au fil du temps, aux compensations.
Il serait difficile de calculer le cumul des pertes subies par les collectivités par rapport à la situation où elles n'auraient pas perdu de levier fiscal. Ainsi de la suppression de la taxe professionnelle, par exemple : il est impossible de mesurer l'impact que cette mesure a eu sur l'économie et, in fine, sur les recettes fiscales des collectivités.
En revanche, nous pouvons établir le montant cumulé des ajustements à la baisse décidés au fil des ans : 73 milliards d'euros, si la prévision de 7,7 milliards d'euros pour 2026 se confirme. Cette somme illustre que l'État n'a pas respecté ses engagements initiaux envers les collectivités locales.
Les recommandations sont adoptées.
La délégation adopte le rapport d'information et en autorise la publication.