B. DES MESURES INDISPENSABLES POUR LIMITER LES PERTES DE RECETTES SUBIES PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Dans son rapport consacré aux scénarios d'évolutions du financement des collectivités territoriales, réalisé en 2022 à la demande de la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes analyse un système « complexe et à bout de souffle », marqué par une sédimentation historique des recettes et un manque de lisibilité pour les élus comme pour les contribuables.
À cette occasion, la Cour avait estimé qu'aucune réforme profonde ne serait possible sans un climat de confiance entre l'État et les collectivités, une concertation mieux structurée et un meilleur partage des données. Elle évoquait la possibilité de créer une autorité indépendante ou de réformer le Comité des finances locales, afin d'organiser le dialogue, de lui permettre de donner un avis sur les critères de répartition des impôts nationaux partagés et de veiller au respect des principes de compensation. La Cour proposait aussi des « clauses de rendez-vous » sur les impôts nationaux partagés. L'idée était d'éviter que les règles de partage de la TVA, de la TICPE ou de la TSCA soient figées ou modifiées sans vision d'ensemble. Elle suggérait notamment qu'un suivi de la correcte compensation des transferts de compétences soit effectué chaque année, et qu'une loi organique puisse prévoir un rendez-vous régulier dans chaque loi de programmation des finances publiques.
Les constats de la Cour des comptes rejoignent les recommandations formulées par le Sénat à l'occasion de ses travaux sur les réformes de la fiscalité locale menées depuis le milieu des années 2010, et plus largement sur les finances locales. À titre d'illustration, le rapport réalisé sous l'autorité de Gérard Larcher, président du Sénat, préconisait notamment d' « améliorer la place des élus locaux dans la gouvernance des finances locales, compte tenu de la place croissante de la fiscalité partagée, par une concertation effective lors de la préparation des textes financiers »12(*).
1. Rétablir la confiance en matière de compensation des exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale
L'analyse de la Cour peut être complétée par le constat d'une relation dégradée entre l'État et les collectivités. Les associations représentant les collectivités locales auditionnées dans le cadre de la mission d'information ont très largement dénoncé leur insuffisante association aux décisions financières qui les concernent. La relation de confiance est « compromise » ou « abîmée », en raison d'une logique trop descendante de l'État. Le rétablissement de la confiance passe par plusieurs étapes : la sanctuarisation de la situation actuelle, le suivi des évolutions dans le temps pour les nouvelles réformes, le choix d'un tiers de confiance pour suivre ces évolutions, enfin la mise en oeuvre de mesures correctrices lorsqu'elles s'avèrent nécessaires.
a) Sanctuariser les compensations de fiscalité locale pour garantir la stabilité des ressources locales
La première étape du rétablissement de la confiance est la sanctuarisation des compensations existantes qui répond à une exigence fondamentale : garantir que les collectivités ne subiront plus, directement ou progressivement, le coût de réformes fiscales décidées par l'État. Sanctuariser les compensations existantes permettrait de mettre fin aux diminutions successives votées en lois de finances mais n'engendre pas un blocage de toute réforme ou de toute évolution de la fiscalité locale dans l'avenir.
Cette exigence est d'autant plus forte que les collectivités exercent des compétences essentielles, souvent obligatoires, dans des domaines où les besoins sont croissants : services publics de proximité, action sociale, aménagement, transition écologique, équipements scolaires, transports ou entretien du patrimoine public. La prévisibilité des ressources conditionne leur capacité à programmer leurs investissements, à maintenir la qualité du service public et à respecter leurs propres équilibres budgétaires.
Enfin, la sanctuarisation constituerait un instrument de clarification démocratique. Elle permettrait de distinguer les concours financiers librement modulables par l'État des compensations dues au titre de décisions fiscales nationales. Cette distinction renforcerait la lisibilité des finances locales et faciliterait le contrôle par les élus, le Parlement et les citoyens. En protégeant les compensations dans la durée, l'État reconnaîtrait que l'autonomie financière locale ne se mesure pas seulement au niveau global des ressources, mais aussi à la stabilité, à la sincérité et à la traçabilité des engagements pris envers les collectivités.
Cette sanctuarisation n'a pas vocation à empêcher toute réforme ou évolution de la fiscalité locale dans l'avenir. Elle fonde plutôt un nouveau mode de fonctionnement selon lequel chaque réforme fiscale devrait être accompagnée d'une présentation claire des modalités de calcul de la compensation, des années de référence retenues, des règles d'indexation et des effets attendus collectivité par collectivité et des effets sur les recettes des collectivités locales. La confiance ne peut reposer uniquement sur l'affirmation selon laquelle une réforme est compensée « à l'euro près », elle suppose que les collectivités puissent vérifier elles-mêmes ce que recouvre cette formule.
Recommandation n°1 : Sanctuariser les compensations existantes, afin qu'elles ne soient plus des variables d'ajustement budgétaire lors de l'examen des prochaines lois de finances.
b) Modifier les règles de compensation en vigueur
En règle générale, la compensation versée aux collectivités lors de la mise en place d'une mesure d'exonération nationale, à caractère temporaire ou permanent, est calculée, on l'a vu, sur la base des bases d'imposition exonérées pour l'année en cours multipliées par le taux d'imposition « historique », c'est-à-dire celui qui était appliqué la dernière année précédant l'entrée en vigueur de la mesure, et qui est donc durablement figé à ce niveau. Les collectivités concernées perdent donc tout effet taux sur cette partie de l'assiette fiscale, mais conservent la dynamique des bases correspondantes.
Si la mission se prononce dans le sens d'une sanctuarisation des compensations existantes. Cette position a pour objet de traiter le stock existant et ne vaut pas pour l'avenir. Les constats faits de modalités de calcul des compensations défavorables aux collectivités locales, d'introduction de coefficient de minoration ou de variables d'ajustement doivent être pris en compte. Une relation apaisée et transparente entre l'État et les collectivités locales suppose de recourir pour l'avenir à des modalités de compensation qui ne soient pas défavorables à ces dernières.
Cette deuxième recommandation constitue le prolongement de la première qui s'applique uniquement aux compensations existantes. Ainsi, afin de rétablir une pleine confiance entre l'État et les collectivités, les rapporteurs proposent de modifier les règles de compensation des futures réformes de la fiscalité locale.
Il s'agit ici de rompre avec la logique générale actuellement suivie. Les rapporteurs estiment nécessaire d'aller plus loin en créant des règles de compensation qui garantissent aux collectivités des recettes intégrales, dynamiques et pérennes pour toutes nouvelles mesures de fiscalité locale
Recommandation n°2 : Modifier les modalités de compensation afin que toute future mesure de suppression, exonération, abattement, dégrèvement ou réduction de fiscalité locale décidée au niveau national fasse l'objet d'une compensation intégrale, pérenne et dynamique au bénéfice des collectivités territoriales concernées et sans aucune perte de ressources dans la durée.
2. Suivre la compensation dans la durée
Le respect des engagements de l'État ne peut pas être apprécié uniquement à partir d'un montant versé une année donnée. Il doit être évalué dans la durée, au regard de la dynamique fiscale perdue et de l'autonomie financière réellement conservée.
Toutes les analyses disponibles montrent que dans la durée la compensation perçue par les collectivités locales s'inscrit dans un mouvement à la baisse. Cette attrition de la compensation versée peut être due aux modalités de compensation retenues (fiscalité gelée) au moment de la réforme, aux mesures d'exonérations complémentaires (cf. la non-compensation de la TFNB dans le PLF 2025), ou à la définition de nouvelles modalités de compensation comme l'action sur les « variables d'ajustements » et donc le recours à des minorations de compensations.
Ces situations, documentées, justifient qu'au nom du rétablissement de la confiance entre l'État et les collectivités locales, les compensations fassent l'objet d'un suivi dans le temps. Ce suivi aura plusieurs objectifs : s'assurer du respect des règles déterminées au moment de la mise en place de la compensation ; vérifier que les produits perçus par les collectivités sont au niveau attendu ; évaluer les pertes éventuelles entre le produit perçu au titre de la compensation et le produit qui aurait été perçu sans mesure d'exonération ou de suppression de fiscalité locale.
Toute perte de recette pour les collectivités locales constatée devra logiquement faire l'objet d'un ajustement lors de la loi de finances suivant cette évaluation.
a) Évaluer la compensation tous les 3 ans
Les relations financières entre l'État et les collectivités doivent être fondées sur des données partagées, stables, vérifiables et discutées contradictoirement. Le débat ne peut rester enfermé dans une « bataille des chiffres ». Il doit être organisé autour d'une procédure collective d'évaluation.
Il est donc proposé d'instaurer une clause triennale d'évaluation des compensations de fiscalité locale versées par l'État, qui aurait pour objet de mesurer, tous les trois ans, l'écart entre le montant effectivement versé aux collectivités et le produit qu'elles auraient pu percevoir en l'absence de réforme, d'exonération, d'abattement ou de suppression d'imposition locale décidé par l'État. Cette clause triennale répond à trois objectifs :
- le premier est un objectif de sincérité financière. Une compensation ne doit pas seulement être appréciée au moment de la réforme, mais dans la durée, au regard des ressources réellement perdues par les collectivités ;
- le deuxième est un objectif de prévisibilité. Les collectivités doivent pouvoir établir leurs budgets pluriannuels sur des bases stables et connaître les conditions dans lesquelles les compensations dont elles bénéficient pourront être réexaminées ;
- enfin, le troisième est un objectif de confiance. Dès lors que l'État décide une réforme fiscale affectant les ressources locales, il doit accepter que ses effets soient évalués contradictoirement et que les écarts constatés donnent lieu à correction.
La création d'un tel mécanisme de suivi ne remettrait pas en cause la compétence du législateur financier. Elle organiserait au contraire son information et renforcerait la qualité du débat budgétaire. Elle permettrait de distinguer clairement les choix assumés de contribution des collectivités au redressement des comptes publics, qui doivent être débattus comme tels, des compensations destinées à neutraliser une perte de fiscalité locale, qui ne doivent pas être progressivement érodées sans évaluation explicite.
Cette évaluation ne devrait pas se limiter à une comparaison comptable statique. Elle devrait intégrer :
- l'évolution des bases fiscales qui auraient été taxées ;
- l'évolution des taux de référence, lorsque la collectivité aurait conservé un pouvoir de taux ;
- l'inflation et la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives ;
- les effets de périmètre liés aux fusions, transferts de compétences, changements institutionnels, modifications d'assiette ;
- les éventuelles minorations appliquées aux compensations au titre des variables d'ajustement ;
- et les effets différenciés selon les catégories de collectivités et selon les territoires.
L'évaluation pourrait être conduite sous l'égide du CFL, ou de l'instance nationale qui lui succéderait le cas échéant, avec l'appui de OFGPL, de la direction générale des collectivités locales, de la direction générale des finances publiques et, lorsque cela est nécessaire, de la Cour des comptes. Les associations représentatives d'élus locaux seraient associées à toutes les étapes de la méthode, de la définition des indicateurs à l'examen des résultats.
Recommandation n°3 : Évaluer à compter de 2027 et tous les 3 ans le respect d'une compensation intégrale des nouvelles mesures d'exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale. Confier cette évaluation triennale à un tiers de confiance.
b) Rétablir la compensation intégrale
En 2022, la commission des finances du Sénat avait souligné la nécessité de réfléchir aux moyens de « mieux structurer la gouvernance des finances locales - enjeu qui revêt une importance croissante dans un contexte de recours accru à la fiscalité partagée -, simplifier le système et renforcer sa capacité à faire face aux crises ».
Ce point est central. Nous avons fait le constat de la complexité des relations financières entre l'État et les collectivités locales et de l'instauration d'une défiance sur les questions de compensations, qu'il s'agisse des compensations pour les transferts de compétences ou pour celles, au coeur de ce rapport, liées aux exonérations, dégrèvements ou suppression de fiscalité locale.
Enfin, le contrôle du respect des engagements de l'État suppose un tiers de confiance. En 2022, la Cour évoquait une autorité indépendante ou un CFL rénové ; le rapport de Commission d'enquête sur la libre administration des collectivités territoriales, privées progressivement de leurs recettes propres, et sur les leviers à mobiliser demain face aux défis de l'investissement dans la transition écologique et les services publics de proximité13(*) proposait un Conseil d'orientation des finances locales chargé de produire des données partagées et de suivre l'adéquation entre ressources et charges.
Le suivi des compensations liées aux suppressions, exonérations, dégrèvements ou réductions de fiscalité locale suppose en effet de disposer d'une évaluation précise, régulière et partagée des ressources qui doivent être attribuées aux collectivités. Elle ne peut reposer sur les seules données produites par l'État ni sur une lecture strictement budgétaire des montants versés. Elle doit s'inscrire dans un cadre renouvelé de gouvernance financière, associant pleinement les collectivités territoriales, afin de garantir la prévisibilité des ressources locales et de restaurer la confiance entre les élus locaux et l'État.
Le constat est aujourd'hui partagé par le plus grand nombre. Les enjeux auxquels sont confrontées les finances des collectivités locales justifient la mise en place d'une instance de dialogue dotée de compétences étendues afin de s'assurer que les élus soient suffisamment associés aux décisions financières qui les concernent.
La Cour des comptes plaide pour une meilleure association des collectivités territoriales à la préparation des projets de lois de finances et de programmation des finances publiques14(*).
La Cour des comptes présente deux pistes :
- la mise en place d'une autorité indépendante chargée d'émettre un avis sur les projets de lois relatifs aux collectivités territoriales et de veiller au respect des principes d'équilibre des finances locales, de compensation des transferts de compétences et suppressions de fiscalité et de réduction des inégalités entre collectivités ;
- la consolidation du comité des finances locales (CFL) comme instance de concertation sur les mesures du projet de loi de finances ayant un impact sur les collectivités territoriales et une déclinaison de ce comité par niveau de collectivités pour renforcer le dialogue sur les critères de répartition des impôts nationaux et sur la péréquation horizontale.
Les associations d'élus auditionnées par la commission des finances qui ont abordé la question ont indiqué leur préférence pour la seconde option, qui présente l'avantage de partir de l'existant et du CFL. Selon François Rebsamen, entendu au nom de France urbaine, celui-ci reste en effet une « émanation des collectivités territoriales » qui, cependant, « ne doit pas se perdre dans des analyses de décrets » et « doit plutôt se concentrer sur les lois de finances ».
Les élus locaux entendus par la mission ont, de façon quasi unanime, regretté le manque d'association des collectivités territoriales aux décisions financières qui les concernent. De ce fait, comme le relevait le rapport du groupe de travail de la présidence du Sénat sur la décentralisation en 2023, « des réformes aussi structurantes que la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales ont ainsi pu être présentées au Parlement sans réelle concertation préalable ».
En matière de fiscalité locale, la réforme de la taxe d'habitation peut être considérée comme l'expression paroxystique d'une absence d'écoute et de concertation des élus locaux, tant sa suppression s'est faite sans véritable concertation et générant de surcroit un jeu de chamboule tout dans l'affectation des imports locaux entre les différentes strates de collectivités locales.
De fait, une marge de progression existe pour permettre aux instances de dialogue existantes telles que le comité des finances locales (CFL) ou l'observatoire des finances locales, d'incarner et de mettre en oeuvre le dialogue indispensable pour rétablir le lien de confiance, au service de l'efficacité de l'action publique et de la démocratie locales.
Le comité des finances locales (CFL) : missions et composition
En application de l'article L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales, la première mission du CFL, qui a été institué en 1979, consiste à contrôler la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
Il est également chargé, aux termes de l'article L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales, « de fournir au Gouvernement et au Parlement les analyses nécessaires à l'élaboration des dispositions du projet de loi de finances intéressant les collectivités locales ».
Il est en outre doté par l'article L. 1211-3 précité d'un rôle consultatif : il peut être consulté par le Gouvernement « consulter sur tout projet de loi, tout projet d'amendement du Gouvernement ou sur toutes dispositions réglementaires à caractère financier concernant les collectivités locales. Pour les décrets, cette consultation est obligatoire. »
Le CFL est composé de 64 membres élus titulaires et suppléants au sein des assemblées parlementaires - deux sénateurs et deux députés y siègent - et des collectivités territoriales, ainsi que onze représentants de l'État et de leurs suppléants.
Il peut s'organiser en groupes de travail sur des thématiques dédiées, dont il s'autosaisit. Toutefois, contrairement au Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), il ne produit ni rapport public ni rapport d'activité.
D'après la Cour des comptes, le CFL ne dispose pas, en l'état actuel de ses attributions et de son fonctionnement, des informations et moyens permettant de répondre pleinement au besoin de dialogue financier entre l'État et les collectivités territoriales. Elle estime ainsi « [qu'une] refonte du CFL serait judicieuse pour confirmer son rôle de dialogue autour des finances locales ».
D'une part, si le comité des finances locales (CFL) joue un rôle important pour associer les représentants des collectivités territoriales à la répartition des dotations de l'État et recueillir leur avis sur les textes réglementaires, force est de constater que son mode de fonctionnement actuel ne permet pas d'associer pleinement les élus locaux et parlementaires à la préparation de l'ensemble des mesures fiscales et budgétaires qui les concernent dans le cadre des projets de lois de finances (PLF) et des projets de loi de programmation des finances publiques (LPFP).
D'autre part, le bilan des différentes structures de dialogue mises en place par l'exécutif ces dernières années apparaît pour le moins contrasté qu'il s'agisse de la Conférence nationale des territoires lancée en 2017, de la « conférence des finances publiques » instituée par la LPFP 2014-2017 jamais réunie ou encore de la « Conférence financière des territoires » lancée en avril 2025 dans la perspective de réaliser un diagnostic commun de l'état des finances publiques locales, dans le cadre de l'élaboration du PLF pour 2026..
Les élus locaux entendus par la mission ont exprimé un besoin accru de visibilité et prévisibilité s'agissant de la structure des recettes des collectivités territoriales et de l'évolution de leurs charges. Il importe à cet égard d'assurer une information plus transparente, complète et structurée des collectivités, notamment s'agissant des transferts de l'État aux collectivités, y compris, souligne la Cour de comptes, « le détail des fractions de TVA ayant pour objet de compenser des suppressions d'impôts locaux (taxe d'habitation sur les résidences principales et CVAE) ».
L'objectif réside dans l'établissement d'un diagnostic partagé des finances locales s'appuyant sur des données incontestables, condition sine qua non d'une gouvernance réussie. Il s'agit de dépasser la logique de « confrontation » et de « bataille des chiffres » précédemment mentionnée, afin de définir de façon concertée des orientations pluriannuelles (voir infra). Il s'agit également d'assurer l'adéquation, à moyen terme, des ressources des collectivités à l'évolution prévisionnelle de leurs dépenses de fonctionnement, laquelle fait parfois défaut en raison, le plus souvent, d'absence de données et de prévisibilité. À cet effet, il conviendrait de doter cette nouvelle instance de moyens et d'une expertise de haut niveau, garantissant l'objectivité et la fiabilité de ses analyses. Elle devrait ainsi disposer de services et capacité de commander des études, assortis d'un budget adéquat pour conduire ses missions d'expertise et d'analyse.
Les travaux d'évaluation triennale de ce tiers de confiance permettront d'assurer la prévisibilité et la lisibilité des recettes locales, indispensables pour garantir aux collectivités de bonnes conditions pour investir. La nouvelle instance serait ainsi chargée de veiller au respect des principaux fondamentaux du financement des collectivités territoriales, tels que l'équilibre des finances locales, la compensation financière des transferts et extensions de compétences ainsi que le suivi des effets des réformes et suppressions de la fiscalité locale.
Lorsque l'évaluation ferait apparaître une perte nette de recettes pour une ou plusieurs catégories de collectivités, une correction devrait être automatiquement proposée dans le PLF suivant. Cette correction pourrait prendre plusieurs formes : rebasage de la compensation, indexation sur un indicateur représentatif de la dynamique de la recette supprimée, sortie de la compensation du périmètre des variables d'ajustement, attribution d'une ressource fiscale de substitution, ou versement d'un complément de compensation.
Recommandation n° : 4. : Prévoir, dès la loi de finances suivant cette évaluation triennale, et si nécessaire, la compensation intégrale de toute perte constatée pour les collectivités territoriales au cours des trois dernières années à un tiers de confiance.
Le rapport triennal devrait être remis au Parlement avant le dépôt du projet de loi de finances de l'année concernée. Il présenterait, pour chaque compensation, le montant initialement garanti, le montant effectivement versé, l'évolution de la recette de référence, les écarts constatés et leur répartition entre catégories de collectivités. Il identifierait enfin les compensations devenues insuffisantes, celles qui ont perdu leur objet, ainsi que celles dont les modalités de calcul doivent être révisées. Afin d'assurer l'objectivité totale des chiffres qui seraient communiqués dans le cadre de cette évaluation, la mission d'information propose de confier ce travail triennal à un tiers de confiance.
Recommandation n° : 5. Garantir l'information du Parlement et des associations d'élus locaux de l'état des lieux triennal de la compensation des exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale.
* 12 Libre administration, simplification, libertés locales, 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur « pouvoir d'agir » Groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, juillet 2023
* 13 Libre administration des collectivités : une urgence démocratique et écologique, Rapport n° 834 (2024-2025), déposé le 8 juillet 2025, Thomas Dossus, rapporteur
* 14 Cour des comptes, Les scénarios de financement des collectivités territoriales, 2022