II. UN CONSTAT EDIFIANT : POUR LA SEULE ANNÉE 2024, 25,9 MILLIARDS D'EUROS DE RESSOURCES FISCALES PERDUES POUR LES COLLECTIVITÉS
La compensation des pertes liées aux exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale est souvent présentée comme garantie. En effet, lorsqu'une ressource fiscale est supprimée, réduite ou figée par une décision nationale, l'État s'engage à en neutraliser les effets financiers pour les collectivités concernées afin d'éviter qu'une réforme fiscale décidée au niveau national ne se traduise par une perte brutale de recettes locales. Elle constitue donc, en apparence, un instrument de protection des budgets locaux, mais il est à ce jour impossible de s'en assurer.
Cette impossibilité place les collectivités dans cette situation paradoxale où elles doivent élaborer des budgets sans pouvoir identifier clairement le niveau de ces compensations, ni leur évolution dans le temps.
Face à cette situation, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du sénat a donc voulu procéder à une évaluation des modalités de compensation en vigueur (les modalités de compensation protègent-elles les collectivités ?) et d'évaluer d'éventuelles pertes de recettes provoquées par le caractère figés de ces mécanismes ou par l'adoption de mécanismes d'ajustement budgétaire (l'État a-t-il maintenu ses engagements initiaux de compensation ?).
A. UN SYSTÈME DE COMPENSATION DEVENU INÉQUITABLE ET OPAQUE
Le point le plus frappant de cette problématique de la compensation des exonérations, dégrèvements et surpressions de fiscalité locale est l'absence de documents de suivi. Si l'on excepte l'analyse de la Cour des comptes sur les taxes foncières publiée en 2023 et celle sur la compensation de la suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE publiée en 2025, et une publication dédiée de l'observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGPL) datant de 2018, les données disponibles figurent essentiellement dans des documents publiés par le Gouvernement. Ces données gouvernementales, souvent agrégées, sont présentées par comme fidèles aux règles législatives en vigueur, mais ne proposent pas une analyse des évolutions des modes de compensation retenus, ni des produits perçus par les collectivités locales.
Cette approche globale ne répond pas toujours aux interrogations des collectivités locales. Pour une collectivité, les vraies questions sont les suivantes :
· quelle recette aurait-elle perçue si l'impôt avait été maintenu ?
· comment aurait évolué sa base fiscale ?
· aurait-elle pu voter un taux différent ?
· la compensation reçue suit-elle la dynamique réelle de son territoire ?
C'est ici qu'apparait la principale difficulté de vérification. En effet, si les collectivités peuvent comparer un montant compensé à une perte initiale, elles ne peuvent pas facilement mesurer la perte de dynamique fiscale, de pouvoir de taux ou de lien territorial.
Ce chapitre part donc d'un constat autant méthodologique que politique : les compensations de fiscalité locale constituent un objet majeur, mais encore insuffisamment étudié. Il ne s'agit pas de juger de l'opportunité politique des mesures prises au fil du temps, mais d'en retracer les mécanismes juridiques et financiers et d'interroger les angles morts qu'ils produisent. Les compensations préservent-elles réellement les ressources locales ou transforment-elles la nature du pouvoir fiscal des collectivités ? Les données disponibles permettent-elles d'apprécier ces effets dans la durée ? Quels territoires gagnent, perdent ou deviennent dépendants de dispositifs correcteurs ? Autant de questions qui invitent à traiter les compensations non comme de simples opérations de neutralisation budgétaire, mais comme l'un des révélateurs les plus significatifs de la recomposition contemporaine des finances locales.
1. Une compensation sous-calibrée
L'analyse des compensations de fiscalité locale se heurte d'emblée à un paradoxe. Rarement un sujet aura occupé une place aussi centrale dans les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales, tout en demeurant aussi faiblement documenté dans ses effets concrets, territorialisés et de long terme. Avec la multiplication des exonérations compensées, la réduction des impôts de production, la suppression de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation sur les résidences principales, de la CVAE, etc., les collectivités locales ont vu se transformer en profondeur la nature de leurs ressources. Pourtant, les travaux disponibles permettent davantage de décrire les grandes masses budgétaires que d'apprécier finement les effets redistributifs, dynamiques et politiques de ces compensations.
Les rapports de la Cour des comptes, du Sénat ou de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGPL) constituent à cet égard des points d'appui indispensables, mais ils révèlent aussi les limites de l'information en la matière. Ils documentent la montée en puissance des ressources transférées, notamment les fractions de TVA, la perte de lien entre impôt local et territoire, ou encore l'enchevêtrement croissant des dispositifs correcteurs. Mais ces analyses restent souvent contraintes par l'indisponibilité des données, par l'instabilité des périmètres fiscaux et par la difficulté à distinguer ce qui relève d'une compensation intégrale, d'un ajustement budgétaire, d'un mécanisme de garantie ou d'une simple substitution de ressources
Cette faible lisibilité des mécanismes de compensation et des montants budgétaires en jeu nourrit une préoccupation constante des associations d'élus qui soulignent régulièrement la perte de prévisibilité des recettes locales et l'affaiblissement de l'autonomie financière. Derrière la technicité des coefficients correcteurs, des dotations de compensation, des fractions d'imposition nationale ou des variables d'ajustement, c'est en effet une question plus large qui se dessine, que reste-t-il de la responsabilité fiscale locale lorsque la ressource est de moins en moins votée localement, de plus en plus garantie par l'État, et souvent évaluée selon des règles dont les effets territoriaux demeurent mal connus ?
a) Mesurer l'évolution des compensations : l'ajustement des concours d'État
Le premier constat de cette analyse est en défaveur des collectivités locales, il apparait que les concours de l'État versés au titre des compensations d'exonération, de dégrèvements et de suppression de fiscalité locale faisaient déjà l'objet de mesures d'ajustement avant les réformes de la taxe d'habitation et de la CVAE.
En effet, depuis la loi de finances pour 2009, les allocations compensatrices d'exonérations de fiscalité locale sont utilisées comme variables d'ajustement, c'est-à-dire que leur montant peut être minoré pour contribuer à l'équilibre global de l'enveloppe des concours de l'État. Cela explique pourquoi la compensation peut-être juridiquement acceptable, mais financièrement incomplète pour les collectivités.
(1) Les compensations d'exonération de fiscalité locale comme variable d'ajustement
Les modalités de compensation sont fixées par la loi. La méthodologie la plus fréquemment utilisée repose sur une logique qui vise à figer la situation.
En effet, en règle générale, la compensation versée aux collectivités lors de la mise en oeuvre d'une mesure de compensation nationale est calculée sur les bases d'imposition exonérées pour l'année en cours multipliées par le taux d'imposition historique, ce qui fige une partie des modalités de calcul de la compensation puisque les collectivités concernées perdent le bénéfice de l'effet taux sur cette partie de l'assiette. Elles conservent toutefois la dynamique des bases correspondantes.
Cette méthode de compensation conduit à une perte de recettes pour les collectivités par rapport à la situation antérieure, quand elles maitrisaient le levier fiscal. À cela se sont ajoutés, depuis le milieu des années 1990, les effets de l'ajustement éventuel des compensations. À partir de 1996, l'État a cherché à limiter la progression de certains de ses concours financiers aux collectivités : c'est l'origine de « l'enveloppe normée » et des variables d'ajustement. L'enveloppe dite normée correspond, historiquement, à toutes les dotations indexées de l'État (DGF, DGE, DDEC et DRES, DGD3(*)...) et à la DCTP (hors réduction pour création d'entreprises -RCE-). En étaient exclus : le FCTVA, les subventions des divers ministères, les amendes de police, les dégrèvements de fiscalité et la fiscalité transférée par l'État aux collectivités locales.
Le graphique ci-dessous illustre l'évolution du niveau des compensations d'exonération versées aux collectivités locales et parmi celles-ci, les compensations liées à la taxe professionnelle (comme la DCRTP et la DTCE4(*)) et celles afférentes aux autres impôts locaux, et, parmi elles, les compensations utilisées comme variables d'ajustement (en bleu clair pour la TP, en vert clair pour les autres taxes).
Graphique 1 - Évolution des allocations compensatrices versées aux collectivités locales (Md€)
Source : Cabinet Michel Kloper
Plusieurs étapes peuvent être distinguées. Jusqu'en 2007, seule la DCTP est ajustée, puis en 2008 et 2009, l'ajustement est élargi à certaines exonérations de taxes sur le foncier bâti et non bâti. En 2011, le montant des compensations a augmenté fortement du fait de la suppression de la taxe professionnelle. L'ajustement porte toujours sur la dotation unique des compensations spécifiques liée à l'ancienne taxe professionnelle (DUSCTP, remplaçant la DCTP du bloc communal) et sur les exonérations de taxes foncières.
Historique des « variables d'ajustement »
La loi de finances pour 2008 prévoyait de limiter la hausse de l'ensemble des concours de l'État aux collectivités au niveau de l'inflation. Dès lors, les hausses de certaines dotations au-delà de l'inflation prévue étaient compensées par la baisse d'autres dotations, dites « variables d'ajustement ».
La loi de finances pour 2009 a étendu le nombre de ces variables en vue de répartir plus équitablement les baisses de concours de l'État entre les dotations faisant l'objet d'une minoration et entre les catégories de collectivités auxquelles elles sont affectées. D'autres extensions sont intervenues par la suite, intégrant notamment la dotation pour transferts de compensation d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE, dite « dot² »), la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) et des dotations figées issues de la réforme de la taxe professionnelle de 2010 : dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et dotation de garantie des reversements aux fonds départementaux de péréquation (FDPTP).
Source : Cour des comptes Les finances publiques locales 2025 - Fascicule 2 p 33
Depuis 2017, les exonérations de taxes foncières ne sont plus ajustées. La DCRTP et la part de la DTCE encore non ajustée prennent le relais. En 2019, un ajustement ponctuel est également appliqué à la compensation du Versement Mobilité. En 2021, le montant des compensations d'exonération augmente de nouveau du fait de la compensation de la division par deux de l'imposition à la CFE et à la TFPB des locaux industriels. En 2026, le PLF prévoit d'ajuster ces deux nouvelles compensations (- 25 %).
Le graphique ci-dessous cherche à reconstituer, en cumulé depuis 1996 (et en euros courants), le montant effectif de l'ajustement appliqué à l'ensemble des compensations d'exonérations fiscales et suppression d'impôt.
Graphique 2 - comparaison allocations versées/allocation non ajustées (Md€ courants)
Source : Cabinet Michel Klopfer
Pour les compensations non forfaitaires (c'est-à-dire égales aux bases exonérées multipliées par les taux d'imposition de référence), la dotation avant ajustement est déduite en divisant le montant exécuté par le coefficient d'ajustement amalgamé (un coefficient de minoration).
Pour les compensations forfaitaires, l'ajustement est simplement égal à la variation cumulée de cette dotation par rapport à son montant d'origine. La DCTP a été traitée ici comme une dotation forfaitaire dès 1996.
Le graphique fait ressortir de manière claire l'effet de l'ajustement entamé par l'État à la fin des années 1990. Le phénomène le plus spectaculaire est l'accroissement de cet écart entre les compensations que l'État s'était engagé à verser et les allocations ajustées perçues par les collectivités à compter du début des années 2010. Ce phénomène est amplifié à compter des années 2020, il atteint le montant de 5,5 milliards d'euros en 2024 et poursuit sa croissance les années suivantes. Il devrait s'élever à 7,7 milliards en 2026 selon les données disponibles.
Le tableau suivant donne une photographie de l'ajustement des compensations en valeur 2024. Il permet de constater les effets de l'ajustement par niveau de collectivités et par taxe.
Tableau 3 - ajustement des compensations d'exonération par taxe et par échelon, en valeur 2024
Source : Cabinet Michel Klopfer
(2) L'analyse de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales
Ce constat fait à partir des données chiffrées de l'année 2024 s'inscrit dans la continuité d'analyses antérieures. En 2018, l'OFGPL5(*) avait procédé à une première évaluation du niveau de compensation. Près de 10 ans plus tard, et même sans actualisation des chiffres, les éléments de ce bilan peuvent être repris.
Dans son éditorial, André Laignel, Président de l'observatoire observait que : « les compensations des exonérations de fiscalité locale perçues par les collectivités, sous forme de dotations ou d'allocations compensatrices, ont diminué de 1,2 Md€ en 6 ans, soit -17 %. Ce repli est la conséquence directe du fonctionnement des relations financières entre l'État et les collectivités locales dans un cadre budgétaire contraint. Certaines dotations ou allocations, qu'on pensait figées, ont nettement diminué et certaines diminuent encore. Ces pratiques sont à mettre en regard du taux de compensation, déjà faible, des allocations compensatrices. Ce dernier s'établit en moyenne à 39 %, il signifie que les collectivités financent plus de 60 % (2,5 Mds€) des mesures d'exonérations accordées par l'État. Le plus souvent, les exonérations ciblent les populations ou zones économiques les plus en difficulté ; c'est légitime, mais, en conséquence, les collectivités les plus défavorisées au regard de ces critères sont aussi les plus directement touchées par ces compensations partielles.
Les collectivités amortissent donc une partie importante des conséquences financières des mesures législatives prises en matière d'allégements fiscaux, en plus de celles qu'elles assument logiquement au titre des abattements ou exonérations qu'elles votent. Chacun reconnaitra, je pense, que cette situation mérite d'être débattue au moment où l'une des principales ressources historiques des collectivités, la taxe d'habitation, est annoncée en fin de vie... »
Les premiers effets de la politique d'ajustement ont été évalués à cette occasion. L'observatoire constate que les montants alloués aux compensations d'exonérations ont diminué de 1,2 Md€ en 6 ans, soit depuis le début des années 2010 comme nous l'avons évoqué précédemment. Cette baisse est due à l'utilisation d'une partie de ces compensations comme variables d'ajustement dans le cadre des relations financières entre l'État et les collectivités locales. À titre d'exemple, les compensations ayant intégré les variables d'ajustement en 2009 sont minorées de 77,6 % en 2016.
L'observatoire souligne qu'à la date de publication de son étude :« les compensations d'exonérations (allocations ou dotations) versées par l'État devraient atteindre 5,8 Mds€, soit l'équivalent de 7 % des ressources fiscales directes ; 65 % prennent la forme de dotations de compensation et 35 % d'allocations compensatrices. » Procédant à une évaluation spécifique des allocations compensatrices, il estime qu'elles compensent, en moyenne, 39% de la perte de recette engendrée par les mesures d'exonérations législatives.
Après avoir évalué, l'évolution des produits perçus, l'OFGPL s'est ensuite intéressé au poids des compensations d'exonérations dans les ressources des collectivités. Ce poids est très variable, il est d'autant plus fort que la collectivité est petite et/ou que les revenus des habitants sont faibles. Il est également très lié à l'existence ou non d'une DCRTP, cette dernière concernant des territoires sur lesquels les nouvelles impositions économiques s'éloignent le plus des anciennes (notamment dans les territoires industriels avec peu d'entreprises de services).
Ces compensations fiscales représentent, en moyenne, 3,1 % des recettes de fonctionnement des collectivités en 2016 : 2,5 % pour les communes ; 5,1 % pour les groupements à fiscalité propre ; 3,1 % pour les départements ; 3,4 % pour les régions.
Derrière ces moyennes, des situations très disparates apparaissent. Cette part est supérieure à 5 % dans un tiers des communes et supérieure à 8 % dans une commune de moins de 500 habitants sur quatre. Les compensations d'exonérations liées aux impôts économiques représentent plus de 5,6 % des recettes de fonctionnement dans une communauté urbaine ou métropole sur quatre. Dans les départements, pour lesquels 75 % des compensations d'exonérations versées proviennent de la DCRTP, le poids de ces compensations fiscales varie de 0,2 % à 5,4 %. Dans les régions, ces ressources, exclusivement liées aux impôts économiques, représentent au maximum 7,3 % des recettes.
b) De quels produits auraient bénéficié les collectivités sans les suppressions de fiscalité décidées par l'État
Les analyses ponctuelles publiées par l'OFGPL ou par la Cour des comptes se concentrent sur le niveau de compensation que l'État s'est engagé à garantir. Les développements précédents soulignent que ces engagements ont fait l'objet d'ajustements et qu'en conséquence des compensations, dont les modalités de calcul n'étaient pas particulièrement favorables aux collectivités locales à l'origine, ont encore été réduites.
Avec le concours du cabinet Michel Klopfer, la DCT a souhaité approfondir l'analyse des pertes de recette subies par les collectivités locales en raison de ces exonérations, dégrèvements ou suppressions de fiscalité locale en nous concentrant principalement sur les quatre vieilles (taxe d'habitation, taxe professionnelle, foncier bâti, foncier non bâti).
Ainsi, après avoir mesuré les conséquences des ajustements décidés par l'État, nous nous sommes fixés comme objectif d'évaluer le produit qu'auraient perçu les collectivités locales en l'absence de toute mesure de suppression de ces leviers fiscaux (Quelle recette auraient-elle perçu si l'impôt avait été maintenu ?). Les résultats de cette projection sont sans appel. La simulation, faite sur l'année 2024, fait apparaitre un écart entre le produit projeté que les collectivités auraient perçu sans réforme dont le montant s'élève à 25,9 milliards d'euros.
En volume l'écart mesuré entre produit effectivement perçu et produit projeté sans suppression provient sans surprise de la taxe professionnelle avec un montant estimé à plus de 22 milliards d'euros, soit 86 % de l'écart constaté (25,9 milliards). L'écart est donc plus faible sur le foncier bâti et non bâti dont les mécanismes de compensation se sont sédimentés au cours du temps. Il représente néanmoins 14 % des recettes pour le foncier non bâti. Sur la taxe d'habitation, l'écart est de 1,9 milliard, soit 6 % du produit perçu par les collectivités. L'écart peut sembler faible, mais la réforme est récente.
Au niveau des collectivités, en volume l'écart pèse très majoritairement sur le niveau communal (10 milliards) et départemental (12,7 milliards), et beaucoup plus que sur les régions (3,2 milliards). Ramené en pourcentage, cet écart est de 10 % pour les communes, mais de 27 % pour les départements et de 25 % pour les régions.
Tableau 4 - Impôts supprimés projetés/ressources effectives par taxe (données 2024, en Md€)
Source : Cabinet Michel Klopfer
La perte de recettes liées aux suppressions, exonérations et dégrèvements de fiscalité sur les quatre vieilles (taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti, taxe d'habitation et taxe professionnelle) est donc estimée à près de 26 milliards pour seule année 2024. La démonstration pourrait être poursuivie en reproduisant le calcul sur plusieurs années, le montant de la perte de recette pour les collectivités en serait fortement majoré.
Par ailleurs, dans une approche plus globale de l'ajustement des versements de l'État aux collectivités locales, cette perte de recettes fiscales devrait être rapprochée des ajustements opérés sur la DGF.
Le tableau suivant permet d'analyser, toujours sur l'année 2024, comment ces éléments se répartissent entre les différents niveaux de collectivités locales.
Tableau 5 - Impôts supprimés projetés/ressources effectives par échelon
Méthodologie de projection des impôts supprimés en valeur 2024
La taxe professionnelle :
o Projection du produit de la part salaires en valeur 1999 à partir de l'évolution de la masse salariale brute des salariés hors services non marchands en euros courants (INSEE) : 9,8 Md€ --> 22 Md€ (x 2,2)
o Projection de la base « Équipements et biens mobiliers »en valeur 2010 à partir de l'évolution du capital fixe brut des sociétés en euros courants (INSEE) : 25 Md€ --> 40 Md€ (x 1,4)
--> Attention : en réalité, la masse salariale et l'investissement des entreprises n'auraient pas évolué de la même manière en l'absence de suppression de la TP. Dès lors qu'il est supposé que celle-ci aurait eu un effet positif sur l'activité, ces valeurs auraient évolué de manière moins dynamique si l'impôt avait été maintenu.
o La CFE est intégrée telle quelle, en réintroduisant les exonérations post 2010 (exonération des contribuables dont le CA est inférieur à 5 000 € et abattement de 50 % des établissements industriels).
o Taux constants : rappelons qu'avec le mécanisme du ticket modérateur, les hausses de taux s'appliquaient à moins de 50 % des bases à la veille de la suppression de la TP.
La taxe d'habitation :
o Indexation des produits supprimés (TH régionale et TH sur les résidences principales) sur le coefficient forfaitaire de revalorisation des valeurs locatives cadastrales majoré d'un effet « bases physiques » de 0,5 %.
o Ici encore, taux constants.
La taxe sur le foncier bâti :
o Réintroduction du produit supprimé au titre de l'abattement de 50 % des établissements industriels.
La taxe sur le foncier non bâti est maintenue telle quelle.
Les dégrèvements : l'État prenait en charge, avant leur suppression, une part substantielle de la TP et de la TH ; pour mémoire, un coût de ces dégrèvements a donc également été projeté, proportionnellement au poids des dégrèvements observé avant la suppression de l'impôt. Il est à noter que pour la taxe professionnelle, une telle hypothèse suppose qu'il eut été mis fin au dégrèvement « investissements nouveaux ».
Source : cabinet Michel Klopfer
Les chiffres ainsi obtenus sont compatibles avec les évaluations faites par l'OFGPL dix ans plus tôt ainsi qu'avec les chiffres évoqués par le Président du comité des finances locales, précités.
Évidemment, cette méthodologie peut être discutée dans la mesure où il est difficile d'intégrer l'effet économique des réformes de fiscalité locale. Il n'en demeure pas moins que des tendances fortes de pertes de recettes sont indéniables.
2. Une analyse à approfondir taxe par taxe
Pour analyser la fiscalité locale, plusieurs critères peuvent être utilisés. Il est par exemple possible de distinguer les impôts en fonction des contribuables et de séparer les impôts pesant sur les ménages de ceux pesant sur les entreprises.
Si l'analyse se concentre sur les modalités de compensation, une distinction méthodologique essentielle s'impose : les exonérations de taxes locales sont compensées par des allocations techniques, tandis que les suppressions d'impôts locaux sont compensées par des substitutions de ressources. Dans le premier cas, l'impôt subsiste, mais une partie de son assiette est neutralisée. Dans le second, l'impôt disparaît pour les collectivités, au profit d'une autre ressource, souvent nationale.
Cette distinction dans les modalités de compensation des exonérations et suppressions de fiscalité locale révèle une évolution profonde du système fiscal local. Les compensations d'exonérations, notamment en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, reposent sur des formules techniques qui indemnisent partiellement ou intégralement des pertes de bases, mais selon des règles souvent figées, hétérogènes et parfois minorées. Les compensations de suppressions, à l'inverse, substituent à l'impôt local une autre ressource, principalement des fractions de TVA. Dans les deux cas, la compensation ne se réduit pas à une question de montant : elle modifie la nature même de la ressource locale, en dissociant progressivement le produit perçu par les collectivités de leur pouvoir fiscal, de leur territoire et de leurs choix politiques. Dans les deux cas, la question de l'évaluation du niveau de la compensation se pose.
a) Les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties
Les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, acquittées tant par les professionnels que par les particuliers, constituent un pilier de la fiscalité locale. Établies sous la Révolution française avec d'autres contributions directes, la TFPNB et la TFPB sont dues par les propriétaires d'immeubles ou de terrains, quelle qu'en soit l'utilisation. Elles sont destinées depuis 2021 uniquement au bloc communal et sont acquittées tant par les professionnels que par les particuliers.
En 2024, les compensations au titre du foncier bâti atteignent 2,503 Md€. Le principal poste est l'abattement de 50 % des valeurs locatives des locaux industriels, qui représente 2,262 Md€ en 2024. Les compensations liées à la TFPB représentent 114 M€ en 2024, dont 101 M€ pour l'exonération des terres agricoles et des terres humides.
(1) La taxe foncière sur les propriétés bâties
La contribution immobilière, devenue en 1974 l'actuelle TFPB, a été transférée aux collectivités locales dès 1948. Assise sur la valeur locative cadastrale abattue de 50 %, elle est acquittée par toutes les personnes physiques ou morales propriétaires d'immeubles au 1er janvier. Elle peut être considérée comme un impôt local préservé dans la mesure où elle n'a pas subi de réformes systémiques. Son taux d'imposition est fixé par les communes et les établissements de coopération intercommunale.
Le rapport de La Banque Postale de 2019 sur la fiscalité directe locale notait6(*) l'importante dynamique de cette taxe : « En l'espace de 32 ans (entre 1986 et 2018), le produit de la TFPB a été multiplié par 6,7 et son poids dans les recettes fiscales est passé de 16 % à 22 %. En euros constants par habitant (en neutralisant l'inflation), son produit a été multiplié par 3,3. C'est l'impôt local qui a le plus progressé en comparaison de la CET, de la TH et de la TFPNB. »
Les modifications majeures pour la TFPB relèvent en effet d'un mouvement de spécialisation fiscale. Impôt partagé entre plusieurs échelons de collectivités territoriales, la TFPB a été concentrée sur le bloc communal au cours de la période récente, en deux étapes. Tout d'abord avec le transfert de la TFPB des régions aux départements en 2010, dans le cadre de la réforme de la TP, puis avec transfert de la TFPB des départements au bloc communal - avec les compensations d'exonérations afférentes - et l'attribution en contrepartie d'une quote-part de TVA nationale lors de la réforme de la taxe d'habitation.
Contrairement à la taxe professionnelle et à la taxe d'habitation, la TFPB n'a donc pas fait l'objet de mesures de suppression ou d'allègement d'ensemble, portant sur une part importante de son assiette. Pour autant, de nombreuses mesures d'exonération ciblées ont été introduites depuis le début des années 1990, qui font l'objet d'une compensation (donc pour les collectivités d'une perte de pouvoir de taux et d'un risque d'ajustement ultérieur, voire d'une perte spécifiquement liée aux modalités de calcul de la compensation). Ces dispositifs présentent selon le cas un caractère temporaire ou permanent.
En 2024, les compensations versées au titre de la TFPB totalisaient 2,5 Md€, dont 2,3 Md€ pour l'allègement des valeurs locatives des locaux industriels.
Tableau 6 - Allocations compensatrices versées aux communes au titre de 2024 : la taxe foncière sur les propriétés bâties
Source : Coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, DGFiP, rapport 2025
Tableau 7 - Allocations compensatrices versées aux communes, comparaison 2019-2024 : la taxe foncière sur les propriétés bâties
Source : Coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, DGFiP, rapports 2020 et 2025
Le tableau ci-dessus illustre les évolutions des exonérations de taxe foncière dans le temps et leur caractère incomplet.
Selon les données publiées par la DGFiP, le montant exonéré passe d'environ 1 milliard en 2019 à environ 4,5 milliards en 2015. La perte de recettes subies par les collectivités locales (c'est-à-dire l'écart entre le montant exonéré et le produit perçu au titre de la compensation d'exonération, appelée allocation après application du coefficient de minoration) durant la période ne fait que s'accroitre, elle s'élève à environ 900 millions en 2019 pour atteindre 2,4 milliards en 2024. Pour cette dernière année le montant versé aux collectivités ne représente que 53% du montant exonéré
Par ailleurs, si le taux apparent de couverture progresse entre 2019 et 2025, cette amélioration est la conséquence de la part croissante des allocations non soumises à minoration.
La taxe foncière sur les propriétés bâties illustre parfaitement les effets du mécanisme de minoration qui vide largement le principe de compensation en faisant supporter aux collectivités territoriales une part substantielle du coût des décisions fiscales prises par l'État.
Dans un rapport consacré aux taxes foncières (les propriétés bâties et non bâties -TFPB et TFNP-), la Cour de comptes7(*) a examiné « des dispositifs d'exonération mal suivis, mal chiffrés et partiellement compensés ». Elle dresse deux constats :
· l'existence de nombreux dispositifs d'abattements, d'exonérations et de dégrèvements, dont le suivi « reste difficile à reconstituer » ;
· « ces abattements et exonérations sont partiellement compensés par l'État. Les dispositifs d'abattements à la charge de l'État sont évalués à près de 2 Md€ en 2021 (contre seulement 113 M€ en 2016) tandis que les exonérations compensées par l'État sont évaluées à 285 M€ ([contre] 504 M€ en 2016). Or, les documents budgétaires ne permettent pas de distinguer précisément les compensations liées aux différents dispositifs. En particulier, le montant des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales ne permet pas d'isoler les informations qui relèvent des taxes foncières ».
La Cour constate que : « [l]es montants reconstitués par la Cour, à partir des documents budgétaires et des fichiers REI [recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale], font état d'une diminution des compensations accordées par l'État, mais ne constituent qu'une vue partielle des produits réellement perdus pour les collectivités locales. En effet, un nombre significatif d'abattements et d'exonérations ne font l'objet d'aucun chiffrage. En outre, certaines compensations ne sont pas intégrales ».
La Cour rappelle que le législateur avait prévu la remise d'un rapport annuel au Parlement sur le coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, « mais le seul dont la Cour a été destinataire, produit par la DGFiP sur l'année 2016, se révèle incomplet. Ce rapport montre notamment une différence substantielle de chiffrage de la compensation des exonérations accordées aux personnes de condition modeste au regard des informations produites dans les documents budgétaires (près de 100 M€) de la même période. Toutefois, en appliquant la même méthode de recensement et s'appuyant sur le fichier REI pour l'année 2021, les informations portées sur les documents budgétaires sont globalement cohérentes. En revanche, il n'est pas possible de reconstituer le montant total des abattements et des exonérations pour l'année 2021 afin d'apprécier le taux de compensation. Une mise à jour rapide du rapport à partir des dernières données disponibles apparaît donc indispensable ainsi qu'une publication permettant d'améliorer son accessibilité ».
La Cour souligne également que : « s'agissant des exonérations, 20 dispositifs sont aujourd'hui évalués et sont par ailleurs identifiés comme faisant l'objet d'une compensation, dont 14 au titre de la TFPB. Ils représentent 173 M€ en 2021 contre 358 M€ en 2016, des montants qui se situeraient bien en deçà des coûts réels si l'on prend en compte les seuls éléments relatifs aux exonérations temporaires transmis par la DGFiP ».
La question de l'attrition des produits dus au titre de la compensation est donc clairement établie par la Cour des comptes. L'analyse proposée par la DCT complète cette première analyse en reconstituant le produit fiscal projeté pour la TFPB, c'est-à-dire le produit qu'auraient perçu les collectivités locales sans la mise en oeuvre des exonérations. L'écart entre le montant projeté sans suppression et le montant perçu s'élève à 1,4 milliard d'euros.
(2) La taxe foncière sur les propriétés non bâties
Identifiée dès 1890 au sein de la contribution immobilière, la TFPNB a également été transférée aux collectivités locales en 1948 avant de prendre sa forme actuelle en 1974. Elle est calculée sur la valeur locative des terrains assujettis, préalablement abattue de 20 %. Au-delà ses principes de taxation sont similaires à ceux de la TFPB : les propriétés publiques sont exonérées de TFPNB dès lors qu'elles sont affectées à un service public et improductives de revenus.
La TFPNB n'a pas non plus fait l'objet de mesure de suppression ou d'allègement d'ampleur portant sur certaines parties de son assiette. La TFPNB des régions et des départements a été transférée au bloc communal dans le cadre de la réforme de la TP via la création d'un impôt autonome, la taxe additionnelle au foncier non bâti. Son régime comprend de nombreuses exonérations sectorielles, qui peuvent être temporaires ou permanentes et qui sont compensées.
L'analyse proposée par la DCT permet de reconstituer le produit fiscal projeté, c'est-à-dire le produit qu'auraient perçu les collectivités locales sans la mise en oeuvre des exonérations à la TFPNB. L'écart entre le montant projeté sans suppression et le montant perçu s'élève à 200 millions d'euros.
Tableau 8 - Allocations compensatrices versées aux communes au titre de 2024 : la taxe foncière sur les propriétés non bâties
Source : Coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, DGFiP, rapport 2025
Tableau 9 - Allocations compensatrices versées aux communes, comparaison 2019-2024 : la taxe foncière sur les propriétés non bâties
Source : Coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux, DGFiP, rapports 2020 et 2025
L'examen par le Parlement, puis l'exécution de la loi de finances pour 2025, illustre toutes les difficultés qui découlent de ces modalités de compensation. Dans le PLF 2025, le Gouvernement a souhaité relever le taux d'exonération de la TFPNB sur les terres agricoles de 20 % à 30 %.
L'examen de cette mesure illustre la façon dont l'État ajuste silencieusement les compensations. En effet, depuis 2007, cette compensation a été indexée chaque année sur la croissance de la dotation globale de fonctionnement. Or, la DGF qui était indexée sur l'inflation jusqu'en 2011 a connu une baisse importante entre 2014 et 2017, puis s'est stabilisée entre 2018 et 2022 et a augmenté entre 2023 et 2024. Le taux d'évolution de la DGF entre 2024 et 2025 est quant à lui nul.
Il en découle que, dans la mesure où la DGF n'augmente pas entre 2024 et 2025, la perte de recettes consécutive à l'exonération n'est pas intégralement compensée par l'État, alors que les bases d'imposition du foncier non bâti sont revalorisées automatiquement chaque année pour prendre en compte l'inflation.
Dans un second temps, lors de l'exécution de la loi de finances, de nombreux maires ruraux ont découvert une baisse importante de leurs recettes fiscales par rapport à 2024 lorsqu'ils ont reçu la notification de leurs ressources fiscales pour 2025. Interrogé sur ce point le 11 juin 2025, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, M. Éric Lombard a reconnu une « erreur ne correspondant pas à la volonté du Gouvernement ».
Il ressort de cet épisode que malgré les modalités de compensation prévues de façon pérenne, aucune compensation n'a été versée en 2025 au titre de cette majoration du taux d'exonération, faisant supporter cette réforme aux collectivités locales.
Nous avons donc là une illustration de la façon dont l'État considère les règles de compensation des exonérations votées par le Parlement.
Par ailleurs, la taxe sur le foncier non bâti est un exemple parfait pour illustrer le décalage qui peut exister entre une approche globale, centralisée des finances locales et la réalité des territoires. Au regard des enjeux budgétaires du pays, le produit de la TFPNB peut paraître modeste (1,4 milliard d'euros en 2024, contre 44,5 milliards pour le foncier bâti par exemple), mais la réalité est tout autre sur le terrain. Pour les communes et notamment pour les petites communes, chaque perte de recettes liées à une moindre compensation (par exemple en 2025) se traduit par des difficultés pour élaborer leur budget, même si la perte ne représente que quelques milliers d'euros.
In fine, les compensations d'exonérations foncières maintiennent formellement les leviers fiscaux dans les mains de la collectivité, mais elles dégradent la lisibilité et parfois la sincérité de la ressource. Une partie de son produit dépend d'un calcul étatique, d'un taux historique, d'une minoration ou d'une enveloppe budgétaire.
b) Les cas particuliers de la taxe d'habitation et de la CVAE
La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales repose sur une logique de compensation très différente. Il ne s'agit plus de compenser une exonération ponctuelle, mais de remplacer une recette supprimée. La suppression de la CVAE marque également un changement majeur. Cette cotisation était complexe, mais conservait un lien avec la valeur ajoutée produite par les entreprises sur les territoires.
Dans les deux cas, la suppression a été en partie compensée par une fraction de TVA nationale. Là encore, la compensation est présentée comme protectrice, assurée par une ressource nationale réputée dynamique et faiblement volatile. Cette modalité de compensation peut pourtant être moins dynamique que l'aurait été l'impôt supprimé et prive la collectivité de son pouvoir de taux et d'assiette.
(1) La suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE
Dans un rapport récent, la Cour des comptes8(*) a analysé les modalités de suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE. Elle a rappelé que la suppression de la TH est intervenue en deux temps. Au titre des années d'imposition 2018 et 2019, les 80 % de foyers disposant du revenu fiscal de référence le moins élevé ont été dispensés progressivement du paiement de la TH au titre de leur résidence principale par la voie de dégrèvements d'office pris en charge par l'État. Pour les 20 % de ménages ayant le revenu fiscal de référence le plus élevé, la taxe a été supprimée selon des modalités similaires entre 2021 et 2023. Depuis 2023, plus aucun contribuable n'acquitte plus la taxe d'habitation sur les résidences principales.
La CVAE qui était l'un des trois impôts ayant remplacé la TH en 2010, avec la CFE et l'IFER, a été supprimée graduellement entre 2021 et 2027. Ces 2 réformes ont profondément modifié la problématique de la compensation. L'objectif n'est plus de compenser des exonérations et des dégrèvements, mais bien une suppression de fiscalité locale. Les compensations de suppressions d'impôts représentent des masses financières très importantes alors que les compensations d'exonérations sont plus limitées en montant.
Cette transformation a deux effets. Le premier est le choix des modalités de compensation. Celles-ci prennent principalement la forme de transferts d'impôts ou de fractions de TVA quand les autres modalités de compensation relèvent davantage d'allocations ou de prélèvements sur recettes.
Le second réside dans les impacts annexes de la réforme. L'OFGL précise par exemple que le remplacement de la taxe d'habitation sur les résidences principales par la TFPB départementale pour les communes, ou par une fraction de TVA pour les EPCI, ainsi que le remplacement de la TFPB des départements par une fraction de TVA, ont modifié le calcul des potentiels fiscal et financier.
(2) Une évolution défavorable de la compensation par un transfert de TVA
Dès janvier 2025, la Cour des comptes a publié un rapport proposant une première évaluation des effets de la suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE sur les finances des collectivités locales.
Selon la Cour : « Contrairement à une idée reçue, les suppressions de la taxe d'habitation sur les résidences principales et de la CVAE dans les recettes des collectivités n'ont pas été sous-compensées par l'État. Si certains mécanismes ont limité à la marge le montant des compensations assumées par l'État, la dynamique particulière des recettes de TVA en 2021 et en 2022, au sortir de la crise sanitaire "Covid", a fait bénéficier les collectivités d'un gain financier9(*). »
Trois dispositifs ont en effet réduit le montant des compensations à la charge de l'État :
· l'État n'a pas pris en charge les incidences des hausses de taux et des diminutions d'abattements sur les bases de la taxe d'habitation sur les résidences principales décidées par les collectivités après l'annonce de sa réforme. Ainsi, entre 2018 et 2020, l'État a compensé les dégrèvements sur la base des taux et des abattements en vigueur pour les impositions de 2017 ;
· l'État a limité le montant de la taxe d'habitation sur les résidences principales de 2020 à compenser à partir de 2021 en revalorisant forfaitairement les bases de cet impôt de 0,9 % (correspondant à l'évolution de l'indice des prix à la consommation harmonisé sur un an à fin septembre déterminé par l'Insee), au lieu de 1,2 % en faisant application de la règle d'indexation de droit commun (évolution de l'indice sur un an à fin novembre) ;
· l'État a fait bénéficier les intercommunalités, mais pas les départements de la dynamique positive de la fraction de TVA en 2021. C'est seulement à partir de 2022 que les départements ont bénéficié de la dynamique de la fraction de TVA qui leur est attribuée.
Sur le plan strictement budgétaire, les collectivités n'ont pas nécessairement été perdantes à court terme. Les fractions de TVA attribuées en compensation ont pu se révéler dynamiques, en particulier dans les années de reprise de la consommation. De ce point de vue, les modalités de compensation ont parfois été plus favorables qu'une simple reconduction figée des produits supprimés.
Mais cette appréciation favorable doit être nuancée, car, le dynamisme de la TVA dépend de facteurs macroéconomiques nationaux, non de décisions locales et peut être remis en cause par les arbitrages de l'État. La Cour des comptes relève ainsi que le gel ou la modification des modalités d'indexation des fractions de TVA peut devenir un instrument de contribution des collectivités au redressement des finances publiques. La compensation cesse alors d'être un mécanisme de réparation ; elle devient un vecteur de dépendance financière.
Dans son rapport annuel sur les finances publiques locales de 2023, la Cour a estimé que l'attribution de recettes de TVA aux collectivités locales et à leurs groupements, en remplacement de l'ancienne THRP leur avait procuré un gain financier, estimé à 4,3 Md€10(*), en prenant pour base de comparaison le montant de la taxe d'habitation sur les résidences principales de 2020 et pour hypothèse une stabilité des taux d'imposition en 2021 et 2022. Les dispositifs visant à limiter le montant de la compensation pour l'État n'ont pas corrigé ce gain, imputable à la dynamique des recettes de TVA, qui ont crû plus fortement que l'augmentation nominale du PIB en 2021 et en 2022.
Depuis lors, le gain des collectivités s'est réduit en raison d'un « effet de ciseaux » entre d'une part la progression ralentie des recettes de TVA par rapport au PIB en 2023 et à nouveau en 2024 et, d'autre part, une forte revalorisation des bases des impôts locaux en fonction de l'inflation constatée (+ 3,9 % en 2024, après +7,1 % en 2023, +3,4 % en 2022 et +0,2 % en 2021). La dynamique initiale des recettes de TVA en 2021 et en 2022 pourrait avoir maintenu un gain global en 2024, toutefois plus réduit.
Les années suivantes ont illustré cette fragilité. En 2025, l'État a gelé la TVA reversée aux trois échelons locaux par rapport à 2024 en modifiant les modalités de reversement, en passant d'un reversement en N pour N à N+1. En 2026, les collectivités recevront donc leur quote-part de la TVA perçue par l'État en 2025, laquelle pourrait être à la baisse (à l'instar du produit national de TVA). De plus, et surtout, le PLF initial 2026 prévoyait d'écrêter à compter de 2026 le reversement à hauteur de l'inflation constatée en N-1, ce qui revenait à plafonner l'évolution de l'impôt national reversé à son seul effet volume. Cette mesure n'a finalement pas été adoptée, mais elle illustre les tentatives de l'État de contenir l'évolution des compensations.
La Cour alerte sur autre effet de cette modalité du calcul des compensations qui a pour effet de figer la situation entre collectivités :
« Sauf exception de portée limitée, les recettes de TVA compensant la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales des intercommunalités, de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des régions, des départements, des intercommunalités et de certaines communes (47 Md€) sont réparties de manière homothétique aux baisses de recettes qu'ont connues ces collectivités.
« La répartition des recettes de TVA entre les collectivités ignore ainsi pour l'essentiel l'incidence des divergences d'évolution de leur démographie, pourtant marquées, sur les charges qu'elles ont à couvrir. Si elle conforte aujourd'hui les collectivités en déprise démographique, elle va priver de plus en plus en ressources indispensables les collectivités dont la population s'accroît, et susciter ainsi de probables demandes de concours financiers de leur part auprès de l'État. La répartition homothétique de la compensation de la suppression de la CVAE (hors dynamique positive de cette imposition) a pour autre inconvénient de consolider dans les recettes des collectivités une répartition effectuée à partir de données d'effectifs de salariés déclarées par les entreprises qui étaient massivement erronées 11(*)».
* 3 Voir « liste des acronymes » page 83
* 4 Voir « liste des acronymes » page 83
* 5 Observatoire des finances et de la gestion publique locale, Cap sur...Les allégements de fiscalité directe locale et leurs compensations n°2 ? Avril 2018
* 6 La Banque postale, Regards sur la fiscalité locale (1986-2018), volume 1 contributions directes, 2019
* 7 Cour des comptes, les taxes foncières, Observations définitives, Exercices 2016-2021, janvier 2023
* 8 Cour des comptes, L'évolution de la répartition des impôts locaux entre ménages et entreprises et de la (dé)territorialisation de l'impôt, Communication à la commission des finances de l'Assemblée nationale janvier 2025
* 9 Cour des comptes, L'évolution de la répartition des impôts locaux entre ménages et entreprises et de la (dé)territorialisation de l'impôt, Communication à la commission des finances de l'Assemblée nationale, janvier 2025
* 10 Cour des comptes, Les finances publiques locales 2023, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements, Fascicule 1
* 11 Cour des comptes, Les finances publiques locales 2023, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements, Fascicule 1