B. DES MODALITÉS DE COMPENSATION HÉTÉROGÈNES, DIFFICILEMENT LISIBLES ET NE FAISANT PAS L'OBJET DE SUIVI
Les premières mesures d'exonération ou de suppression d'impositions locales remontent au premier acte de la décentralisation. S'y sont ajoutées des allocations compensatrices, depuis les années 1990, maintes fois modifiées et parfois intégrées à d'autres dotations ou allocations plus globales qui rendent les modalités de compensation peu lisibles. Le transfert d'une fraction d'impôt national aux collectivités, inauguré à l'occasion de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales puis étendue à celle de la CVAE, ajoute encore à la complexité d'un panorama des finances locales devenu très peu prévisible.
1. Des allocations compensatrices de diverses natures, devenues progressivement des variables d'ajustement budgétaires
Les allocations compensatrices se sont, au fil des réformes successives de la fiscalité locale, multipliées et sédimentées au point de former aujourd'hui un ensemble hétérogène dont la lisibilité s'est considérablement dégradée. Diverses dans leur nature et leurs règles d'évolution, les compensations semblent devenir des mécanismes de régulation budgétaire de l'État, qui en a fait des variables d'ajustement soumises à minoration.
a) Des allocations compensatrices de diverses natures
La diversité de nature de ces allocations compensatrices est le produit d'une accumulation de réformes successives, chaque mesure fiscale ayant donné naissance à son propre mécanisme compensatoire. Il en résulte une juxtaposition d'allocations obéissant à des règles de calcul, d'évolution et de financement distinctes.
Les allocations compensatrices ont concerné pour partie la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe d'habitation, la cotisation foncière des entreprises ou encore, avant sa suppression, la taxe professionnelle. Elles ont bénéficié aux communes, aux intercommunalités, aux départements ou aux régions selon la nature de l'impôt concerné et le niveau de collectivité affecté par la perte de base.
Leur mode de calcul repose souvent sur une logique de référence historique. La compensation est fréquemment déterminée à partir des bases exonérées, multipliées par un taux de référence, correspondant au taux voté par la collectivité à une année donnée. Cette méthode permet d'objectiver la perte initiale, mais elle présente une limite importante : elle ne garantit pas nécessairement que la compensation évolue comme l'aurait fait la recette fiscale si l'exonération n'avait pas été instaurée. Une collectivité peut donc percevoir une allocation compensatrice tout en perdant la dynamique future de la base ou du taux en raison de la perte de « l'effet taux ».
Les premières mesures de suppression ou d'exonération de fiscalité locale remontent au premier acte de la décentralisation et les compensations correspondantes ont été calculées dans un contexte budgétaire moins tendu. Les réformes récentes des compensations visent à réduire leur impact sur les finances de l'Etat, ce qui a conduit à les figer, les minorer ou les intégrer dans d'autres enveloppes comme la dotation globale de fonctionnement. Leur lien avec la mesure fiscale initiale s'est donc érodé, la compensation ne correspondant plus au produit exonéré ou supprimé et n'est plus toujours la contrepartie identifiable d'une perte fiscale, mais une composante parmi d'autres des concours financiers de l'État. Cette évolution rend le suivi plus difficile pour les collectivités, qui peuvent peiner à reconstituer l'origine exacte des montants perçus.
L'exemple le plus emblématique est celui de la dotation de compensation de la taxe professionnelle créée en 1987 au bénéfice des communes et des départements qui a été progressivement intégrée dans la dotation globale de fonctionnement (DGF). La réforme de 2010 qui a substitué la CET à la taxe professionnelle a conduit à la création de deux nouvelles allocations compensatrices : la DCRTP et le reversement du FNGIR. Ces dernières présentent une nature « hybride » étant à la fois des compensations et des allocations de péréquation.
Afin de permettre une meilleure lisibilité des modalités de compensation des mesures de fiscalité locale, il convient de garantir leur identification au sein de chaque loi de finances et rendre compte chaque année de leur évolution. Sans cette clarification, les collectivités ne peuvent pas apprécier si les pertes de fiscalité locale sont réellement compensées dans la durée. Les allocations compensatrices sont l'un des exemples les plus révélateurs du défaut de lisibilité des relations financières entre l'État et les collectivités : conçues pour garantir la neutralité des décisions fiscales nationales, elles sont devenues, avec le temps, des ressources dont l'origine et la dynamique sont difficiles à identifier.
b) Des compensations soumises à minoration
Les suppressions ou exonérations de fiscalité locale décidées au niveau national créent une perte de recettes locales que l'État s'engage à compenser, en principe intégralement. Or, depuis les vingt dernières années, un objectif global de discipline budgétaire s'est imposé. Dans cette optique, les concours financiers de l'État dont font partie les prélèvements sur recettes, sont regroupés dans une enveloppe normée dont le montant est plafonné. Au sein de cette enveloppe, les prélèvements sur recettes sont divisés en deux parties : les composantes dites protégées et les composantes d'ajustement. Les allocations compensatrices relèvent, le plus souvent de cette seconde catégorie et servent donc de variable d'ajustement pour équilibrer l'enveloppe globale des concours de l'État. Concrètement, si les composantes protégées connaissent une dynamique dépassant le plafond global fixé, alors les variables d'ajustement seront réduites. Les allocations compensatrices ont ainsi progressivement perdu leur caractère indemnitaire pour devenir des instruments de régulation budgétaire de l'État.
Chaque loi de finances fixe, à l'article relatif aux concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, un coefficient de minoration inférieur à un. Les collectivités doivent attendre le vote de la loi de finances initiale pour connaître le coefficient de minoration applicable, et donc, le montant des allocations qui leur seront versées au titre de l'année N. L'incertitude entourant le montant futur des compensations réduit la capacité des collectivités à anticiper l'évolution de leurs ressources.
Cette tendance à considérer les allocations compensatrices versées aux collectivités comme des variables d'ajustement s'est développée. Entre 1996 et 2007, seule la DCTP (hors réduction pour création d'établissement) était « ajustée ». À partir de 2008, les ajustements sont élargis à la réduction pour création d'établissement, à la compensation « bénéfices non commerciaux » de la TP ainsi qu'à l'exonération de 20 % de part régionale et départementale de TFPB pour les terres agricoles. En 2009, les exonérations de TP au titre des différents zonages (zone rurale à revitaliser, zone franche urbaine, quartiers prioritaires de la politique de la ville), de TFPB (en matière de zonage, de quartiers prioritaires de la politique de la ville ou celles en faveur des personnes de conditions modestes et pour les logements sociaux) et de taxe foncière sur les propriétés non bâties (terrains plantés en bois et pour les espaces classés Natura 2000) étaient ajustées. La compensation de l'abattement de TFPB de 30 % en quartier prioritaire de la politique de la ville est retirée des variables d'ajustement (le coefficient de minoration est gelé). À partir de 2017, les DCTP sont ajustées. Enfin, en 2018, les compensations de TFPB, de CFE, de CVAE et de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) cessent d'être ajustées (le coefficient de minoration est désormais gelé au niveau de 2017). L'ajustement porte donc intégralement sur les DCTP (dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle, dotation de transfert des compensations d'exonération, fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle). Ainsi, à mesure que les réformes se succèdent, le lien entre la perte fiscale effectivement supportée par les collectivités et le montant de la compensation versée par l'État tend à s'affaiblir. Les allocations compensatrices ne reflètent plus les pertes de recettes réelles subies par les collectivités mais résultent d'une construction budgétaire de plus en plus autonome.
L'application de coefficient de minoration fait ainsi subir aux collectivités une double perte. Premièrement, la compensation est souvent déjà éloignée des montants exonérés, lorsqu'elle est instaurée. Ainsi, en 2024, les différentes mesures ayant porté sur la TFPB ont, en cumulé, exonéré 4,525 Md€, et le montant de compensation ne s'élève qu'à 3,585 Md€. Deuxièmement, la compensation est souvent minorée. Après application des coefficients de minoration, les collectivités ne reçoivent que 2,417 Md€. Les réductions appliquées chaque année s'ajoutent les unes aux autres et conduisent, sur le long terme, à une diminution substantielle des compensations versées.
S'ajoute une autre conséquence financière induite par le mécanisme de la compensation. En règle générale, la compensation versée lors de la mise en place d'une mesure d'exonération ou de suppression nationale (qu'elle soit temporaire ou permanente), est calculée au regard des bases d'imposition exonérées pour l'année en cours multipliées par le taux d'imposition historique, c'est-à-dire, celui qui était appliqué la dernière année précédant l'entrée en vigueur de la mesure. Il est donc durablement figé à ce niveau, et les collectivités perdent donc tout effet de taux.
Le périmètre des variables d'ajustement depuis 2020
Compensations minorées depuis 2008 :
· En matière de taxe professionnelle (TP) puis cotisation foncière des entreprises (CFE) : réduction pour création d'entreprises.
Compensations minorées à compter de 2009 :
· En matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) : les compensations des exonérations liées aux terrains ensemencés, plantés ou replantés en bois ;
· En matière de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) : les compensations liées aux exonérations des personnes de condition modeste, aux exonérations des logements pris à bail à réhabilitation, à l'abattement de 30 % sur les bases des logements à usage locatif situés dans un quartier prioritaire politique de la ville (QPV). À noter qu'à compter de 2016, la compensation de l'abattement de 30 % sur les bases de TFPB des logements sociaux dans les QPV n'est plus minorée, mais figée à son taux de compensation de 2014 ;
· En matière de CFE et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), par continuité de l'existant en matière de taxe professionnelle jusqu'en 2009 et prolongé en 2010 : les compensations des exonérations liées aux activités exercées en zones spécifiques (zones de revitalisation rurale, zones de redynamisation urbaine, zones franches urbaines).
Dotations de compensations d'allocations compensatrices (réforme TP) minorées depuis 2011 :
Depuis la loi de finances pour 2011, le périmètre des variables d'ajustement a également été élargi aux fractions de dotations de compensations d'allocations compensatrices (DUCSTP et Dot) relatives à des allocations compensatrices versées aux collectivités jusqu'en 2010 et faisant partie du périmètre des variables en 2010. Si l'intégralité de la DUCSTP est soumise à minoration depuis 2011, seule une partie de la dot² seulement est minorée depuis cette même date.
Compensations minorées à compter de 2015 :
En matière de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) : les compensations des exonérations liées aux quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Compensations minorées à compter de 2017 :
Depuis la loi de finances pour 2017, le périmètre des variables d'ajustement des concours financiers de l'État aux collectivités a été élargi à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des régions et des départements, aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et à la totalité de la dotation de compensation pour transferts des compensations d'exonération de fiscalité directe locale (« dot.2 »).
Compensations minorées à compter de 2019 :
Depuis la loi de finances pour 2019, le périmètre des variables d'ajustement des concours financiers de l'État aux collectivités a été élargi à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et des EPCI.
Compensations minorées à compter de 2020 :
Depuis la loi de finances pour 2020, le périmètre des variables d'ajustement des concours financiers de l'État aux collectivités est élargi au PSR destiné à compenser aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d'assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport.
Source : Rapport sur la situation des finances publiques locales, Annexe au projet de loi de finances pour 2026 p 61
Toutes les allocations compensatrices ne sont cependant pas soumises à minoration. Six allocations ne sont pas ajustées :
- la compensations de TFPNB des parts communales et intercommunales des terres agricoles ;
- la compensations de TFPB, de TFPNB, de CFE et de CVAE liées aux activités exercées dans les zones franches globales d'activités dans les DOM ;
- la compensations des dispositifs d'allègement de CVAE en Corse (abattement de la part communale et intercommunale et investissements des PME) ;
- la compensation des pertes de recettes pour les collectivités locales consécutives à la suppression de l'impôt sur les spectacles afférents aux réunions sportives, à compter du 1er janvier 2015 ;
- la compensation de l'abattement à la base voté par les conseils départementaux dans les zones de revitalisation rurale, de la réduction des seuils des fractions de valeurs taxables des fonds de commerce et de l'exonération des cessions de fonds de commerce, de clientèles des professions libérales et d'offices en matière de droit d'enregistrement ;
- et la compensation de l'exonération de la base minimum de CFE au profit des entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur ou égal à 5 000 € par an.
En revanche, l'absence de coefficient de minoration n'empêche pas ces allocations de compensation de rester déconnectées de la dynamique de la fiscalité locale qu'elles remplacent, soit en raison de la perte de « l'effet taux », soit en raison du mécanisme de compensation choisi.
Au-delà de la minoration, le mécanisme même de la compensation entraîne une érosion progressive des ressources locales. En effet, lorsque la compensation est calculée à partir d'un taux historique figé, les collectivités ne bénéficient plus des éventuelles évolutions ultérieures de leur taux d'imposition. Les bases exonérées continuent certes d'évoluer, mais la compensation demeure calculée sur la base d'un taux parfois fixé plusieurs décennies auparavant. Dès lors, l'écart entre le produit fiscal qui aurait été perçu en l'absence d'exonération et la compensation effectivement versée tend à se creuser au fil du temps.
2. Le recours au transfert de fractions d'impôts nationaux
Les allocations compensatrices ont longtemps été le seul vecteur juridique mobilisé par l'État pour compenser les pertes subies lors des réformes de la fiscalité locale. Les réformes récentes utilisent une nouvelle méthode de compensation : le transfert d'une fraction d'une imposition nationale.
a) Une logique visant à maintenir le principe de l'autonomie financière des collectivités locales
L'autonomie financière des collectivités territoriales, consacrée à l'article 72-2 de la Constitution constituant le corolaire du principe de libre administration, vise à leur donner des moyens financiers propres. Cette notion introduite par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 vise à préserver les collectivités territoriales contre toute immission de l'État dans leurs domaines de compétences.
La loi organique du 29 juillet 20042(*) définit l'autonomie financière des collectivités territoriales par des ratios obtenus en divisant les ressources dites propres des collectivités territoriales par le montant de toutes leurs ressources puis en multipliant le résultat par cent. Ils permettent de déterminer quelle est la part de ressources propres dont disposent les collectivités pour la gestion de leurs compétences. La loi organique de 2004 liste les sept ressources propres des collectivités territoriales : le produit des impositions de toutes natures (dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette,) des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers, des dons et legs. Le Conseil constitutionnel y ajoute les recettes fiscales issues de la péréquation financière.
L'autonomie financière impose seulement que la part des ressources propres de chaque échelon territorial ne soit pas inférieure à celle constatée au titre de l'année 2003 (soit 60,8 % pour le bloc communal, 58,6 % pour les départements et 41,7 % pour les régions).
Le choix de retenir les niveaux observés en 2003 comme seuil minimal d'autonomie financière a conduit à apprécier l'autonomie financière sous un angle essentiellement quantitatif. Dès lors que le volume de ressources qualifiées de propres demeure supérieur au seuil de référence, la Constitution est regardée comme respectée, y compris lorsque ces ressources résultent de fractions d'impôts nationaux ou d'impositions locales dont les collectivités ne maîtrisent plus ni l'assiette ni le taux.
La substitution de la contribution économique territoriale à la taxe professionnelle en 2010 en est l'une des principales illustrations. Les collectivités pouvaient voter un taux de TP dans les limites fixées par la loi. Avec la création de la CET, les collectivités perçoivent un taux forfaitaire de 7 % fixé au niveau national au titre de la CVAE, à l'exception du bloc communal qui bénéficiait toujours d'un pouvoir de taux sur la cotisation foncière des entreprises. Or le produit de la CET est considéré, au sens de la loi organique de 2004, comme une ressource propre.
De même, lors de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, la compensation des pertes subies par le bloc communal s'est effectuée par le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties vers les communes. La compensation de la perte du produit de cette taxe des départements a, elle, été compensée par le transfert d'une fraction de TVA nationale. Cette fraction nationale perçue par les départements est, selon le Conseil constitutionnel, une ressource propre au sens de la loi organique de 2004.
Ainsi, d'un point de vue juridique, les réformes de la fiscalité locale compensées par le transfert d'une fraction du produit d'un impôt national respectent le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales. De fait, les documents budgétaires récents notent une constante progression de la part des ressources propres des collectivités depuis 2003. Seule l'année 2020 a marqué un recul de la part des ressources propres. Dans le contexte de crise covid, le ratio d'autonomie financière des départements s'est stabilisé à 74,7 % tandis que celui du bloc communal et des régions diminuait, légèrement du côté des communes et EPCI (0,8 point), et de manière plus prononcée pour les régions (-3,9 points). Depuis, les ratios étaient remontés mais se tassent de nouveau en 2023 pour les départements et les régions.
Tableau 2 - Les ratios d'autonomie financière des collectivités
Source : Rapport du Gouvernement au Parlement pris en application de l'article 5 de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 et relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales (rapport 2025, données de l'exercice 2023).
b) Le recours à la fraction d'impôt national est devenu commun et « délocalise » la ressource financière des collectivités locales
Le recours au transfert d'une fraction de fiscalité nationale en compensation d'une suppression ou d'une réduction d'une imposition locale est devenu de plus en plus fréquent. La première grande étape dans la mise en place de cette nouvelle procédure de compensation remonte à 2019 avec la loi de finances pour 2020, dont l'article 16 prévoit la suppression progressive de la taxe d'habitation et définit le nouveau dispositif de financement des collectivités territoriales concernées. Pour les communes, la perte de la TH a été compensée par le transfert de la part départementale de TFPB, assorti d'un coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts entre la ressource transférée et la perte subie. Les EPCI à fiscalité propre, la métropole de Lyon, la Ville de Paris et les départements ont été compensés par l'attribution d'une fraction de TVA.
Le mécanisme repose sur une logique de ratio. Pour les EPCI, la fraction de TVA est déterminée à partir du rapport entre, d'une part, la perte de TH de référence (calculée notamment à partir des bases 2020 et du taux intercommunal appliqué en 2017) et, d'autre part, le produit net de TVA encaissé en 2021. La loi prévoit ensuite que ce ratio est appliqué aux recettes nettes de TVA de l'année, avec régularisation lorsque le produit définitif est connu. Le texte comporte également une garantie : si le produit de TVA attribué pour une année donnée est inférieur au montant de référence, la différence est couverte par une attribution complémentaire prélevée sur la part de TVA revenant à l'État.
La Cour des comptes soulignait déjà dans son rapport sur les finances publiques locales de 2023 que la part de TVA accordée aux collectivités territoriales constituait désormais une recette majeure des collectivités puisqu'elle représentait 16,8 % des recettes fiscales des collectivités en 2023. Les produits de TVA constituaient, selon la Cour des comptes dans son rapport sur les finances publiques locales de 2024, la première ressource des collectivités. En 2025, la Cour des comptes estimait que la TVA est la première recette de fonctionnement des départements et des EPCI et constitue plus de la moitié des recettes des régions, preuve de son importance croissante pour les collectivités.
La Cour des comptes constate également que ces réformes ont transformé le rôle du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ». Alors que celui-ci retraçait à l'origine principalement les versements mensuels du produit des impôts directs locaux, il détaille désormais aussi le versement aux collectivités de fractions de TVA compensant les suppressions de taxe d'habitation sur les résidences principales et de CVAE. La Cour souligne ainsi que les réformes engagées depuis 2010, puis entre 2018 et 2023 ont bouleversé le panier de ressources des collectivités et la nature des flux transitant par ce compte.
Le rapport du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2025 relatif aux relations avec les collectivités territoriales indique que les collectivités bénéficient d'environ 52,5 milliards d'euros de TVA nationale en 2024, reconduits en 2025. Au titre de la réforme de la TH, les EPCI perçoivent 9,2 milliards de TVA, les départements 17,0 milliards d'euros, et la Ville de Paris 1,3 milliard d'euros. Au titre de la suppression des parts communales et départementales de la CVAE, la fraction de TVA transférée au bloc communal s'élève à 6,2 milliards d'euros et à 4,3 milliards d'euros pour l'échelon départemental.
Ce rapport du Sénat note que, malgré l'augmentation apparente du ratio d'autonomie financière, un sentiment de perte de maîtrise des élus locaux se développe. Il est dû à la part croissante de fiscalité nationale dans leurs ressources. Les fractions de TVA versées sont calculées à partir des prévisions inscrites en loi de finances, puis ajustées et régularisées au regard du produit effectivement encaissé. Une réponse ministérielle au Sénat rappelle que la fraction de TVA attribuée en compensation de la suppression de la CVAE donne lieu à trois actualisations annuelles en fonction des prévisions de recettes de TVA. Cette mécanique rend les recettes potentiellement dynamiques, mais aussi plus sensibles aux aléas macroéconomiques et aux arbitrages budgétaires nationaux. Cette potentielle dynamique peut également être moindre que celle de l'impôt local supprimé.
Les fractions de TVA ne constituent pas seulement un instrument de compensation. Elles traduisent également un changement de philosophie dans le financement local. Historiquement, les collectivités percevaient principalement des impôts dont l'assiette était localisée sur leur territoire. Les réformes récentes conduisent désormais à leur attribuer une quote-part d'un impôt national dont le rendement est partagé entre l'État et les collectivités, ce qui marque une rupture dans l'histoire des finances locales. Alors que les allocations compensatrices visaient traditionnellement à réparer la perte d'une ressource locale identifiée, les réformes récentes substituent progressivement à cette logique un modèle fondé sur le partage du rendement d'un impôt national. La question n'est donc plus seulement celle du niveau de compensation accordé aux collectivités, mais celle de la nature même des ressources qui leur sont attribuées et du degré de maîtrise qu'elles conservent sur leur financement.
3. Les mécanismes correcteurs visant à neutraliser les effets de transfert entre les collectivités
Afin d'éviter la création de situations de surcompensation ou de sous compensation en fonction de la situation de chaque collectivité, ces réformes fiscales nationales se sont accompagnées de la création de dispositifs de correction. Si ces mécanismes sont nécessaires, notamment pour rendre la réforme équitable pour les collectivités, ils contribuent à la complexification des finances locales.
a) Des dispositifs de garantie individuelle des ressources
La suppression de la TP et son remplacement par la CET et d'autres impositions locales ont donné lieu à la création de mécanismes de garanties des ressources individuelles destinés à éviter que la réforme ne crée de trop grandes disparités entre les collectivités dites gagnantes et celles dites perdantes. Un Fonds national de garantie individuelle des ressources a ainsi été institué. Il prévoyait une ponction sur les collectivités surcompensées par le nouveau panier de ressources au profit de celles qui auraient été sous compensées afin de parvenir à une stricte neutralité financière de la réforme. De même, la suppression de la CVAE s'est accompagnée de mécanismes de répartition de la dynamique de TVA, afin d'éviter des écarts trop importants entre territoires. Le législateur cherchait à concilier deux objectifs : compenser les pertes individuelles et organiser une répartition soutenable des nouvelles ressources.
Ces instruments présentent une caractéristique commune : ils reposent sur une photographie des ressources locales à la date de la réforme. Les montants de référence retenus pour calculer les prélèvements, reversements ou coefficients correcteurs sont généralement déterminés à partir de situations constatées lors de l'année de mise en oeuvre. Avec le temps, cette logique conduit à maintenir des mécanismes fondés sur une géographie fiscale parfois ancienne, qui ne correspond plus nécessairement à la réalité économique et/ou démographique des territoires concernés.
Ces mécanismes correcteurs sont nécessaires pour les collectivités qui verraient, en raison d'une réforme nationale, leur équilibre financier bouleversé. Mais, ils s'ajoutent aux autres dispositifs existants et contribuent donc à l'empilement, rendant encore plus illisibles les mécanismes de compensation. Pour les collectivités, l'enjeu n'est donc pas seulement de bénéficier d'une correction financière. Il est aussi de pouvoir comprendre, vérifier et anticiper les effets de cette correction. Un mécanisme correcteur peut garantir une neutralité budgétaire initiale, mais devenir, avec le temps, un facteur d'opacité, voire d'injustice. Plus la ressource locale dépend de paramètres historiques ou de formules de neutralisation, plus il devient difficile d'apprécier la réalité de l'autonomie fiscale et le respect effectif des engagements de compensation.
b) Le coefficient correcteur
Pour compenser la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, les communes ont bénéficié de la part départementale de TFPB, ce qui maintenait une ressource fiscale territorialisée et assortie d'un pouvoir de taux, pour les communes. Mais, dans certaines communes, le produit de taxe foncière départementale transféré était supérieur à la perte de taxe d'habitation, quand dans d'autres, il était inférieur. Sans mécanisme correcteur, la réforme aurait donc créé des gagnants et des perdants. Le coefficient correcteur constitue l'une des illustrations les plus abouties des mécanismes de neutralisation financière mis en place à l'occasion des réformes récentes de la fiscalité locale. À la différence des allocations compensatrices traditionnelles, il ne repose pas sur le versement d'une dotation de l'État, mais sur un mécanisme permanent de correction destiné à ajuster les effets du transfert d'une ressource fiscale entre collectivités.
Le coefficient correcteur a précisément été créé pour compenser cet écart en ajustant le produit de taxe foncière de chaque commune afin que le montant effectivement perçu corresponde à la perte de taxe d'habitation constatée. Les communes dont le transfert de taxe foncière est inférieur à la perte des produits issus de la taxe d'habitation bénéficient d'un complément. Dans le cas inverse, les communes qui perçoivent plus de produits issus de la fraction départementale de taxe foncière que le montant qu'elles percevaient au titre de la taxe d'habitation sont ponctionnées à hauteur de la différence constatée. Ce mécanisme permet d'ajuster la compensation en fonction des recettes de chaque collectivité prise individuellement et non globalement.
Concrètement, l'application de ce coefficient aux recettes de TFPB entraîne un complément de recettes pour les communes sous-compensées (10 522 communes, soit 30 % des communes, pour un montant total de 3,7 Md€ en 2021) et une minoration de recettes pour la plupart des communes surcompensées (1 670 communes, soit 51 %, pour 3,1 Md€ au total en 2021).
Ce mécanisme de correction vise la neutralisation initiale des effets d'un transfert d'assiette fiscale entre niveaux de collectivités (il ne s'agit pas là de répartir une dotation entre collectivités). Le coefficient correcteur permet de préserver l'équilibre financier de chaque commune au moment de la réforme, en tenant compte de la différence entre l'impôt supprimé et la ressource transférée. À ce titre, il est présenté comme une garantie de compensation « à l'euro près » pour les communes.
Bien que satisfaisant sur le plan financier, il introduit une complexité durable dans la lecture de la fiscalité communale. Le produit de taxe foncière inscrit au budget ne correspond plus seulement au montant des bases locales multipliées par le taux voté, mais dépend également de l'application d'un coefficient correcteur, calculé à partir de données historiques. La commune conserve un pouvoir de taux sur la taxe foncière, mais le produit effectivement perçu est affecté par une correction destinée à tenir compte d'une réforme passée. La fiscalité locale devient ainsi plus difficile à expliquer aux élus, aux contribuables et parfois aux services financiers eux-mêmes.
La difficulté est renforcée par le fait que le coefficient correcteur fige une situation de référence. Il neutralise les écarts existant au moment de la suppression de la taxe d'habitation, mais il ne reconstitue pas la dynamique que cette taxe aurait pu connaître à l'avenir. Par exemple, une commune dont la population aurait fortement augmenté, ou dont les bases de taxe d'habitation auraient progressé, ne retrouve pas nécessairement la trajectoire fiscale qu'elle aurait connue en l'absence de réforme. D'autres exemples pourraient illustrer une situation inverse.
* 2 Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales