LISTE DES RECOMMANDATIONS
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N° |
Recommandations |
Destinataires de la recommandation |
Acteurs concernés |
Calendrier prévisionnel |
Support/action |
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1 |
Sanctuariser les compensations existantes, afin qu'elles ne soient plus des variables d'ajustement budgétaire lors de l'examen des prochaines lois de finances |
Gouvernement et associations d'élus locaux |
Gouvernement et associations d'élus locaux |
Immédiat |
Loi de finances |
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2 |
Modifier les règles de compensation afin que toute mesure future de suppression, exonération, abattement, dégrèvement ou réduction de fiscalité locale décidée au niveau national fasse l'objet d'une compensation intégrale, pérenne et dynamique au bénéfice des collectivités territoriales concernées et sans aucune perte de ressources dans la durée. |
Gouvernement et associations d'élus locaux |
Gouvernement et associations d'élus locaux |
Immédiat |
Loi de finances |
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3 |
Évaluer à compter de 2027 et tous les 3 ans le respect d'une compensation intégrale des nouvelles mesures d'exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale. Confier cette évaluation triennale à un tiers de confiance. |
Gouvernement, associations d'élus locaux, |
Gouvernement et associations d'élus locaux |
2027 |
Rapport d'évaluation |
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4 |
Prévoir, dès la loi de finances suivant cette évaluation triennale, et si nécessaire, la compensation intégrale de toute perte constatée pour les collectivités territoriales au cours des trois dernières années. |
Gouvernement |
Gouvernement et associations d'élus locaux |
2028 |
Loi de finances |
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5 |
· Garantir l'information du Parlement et des associations d'élus locaux de l'état des lieux triennal de la compensation des exonérations, suppressions et dégrèvements de fiscalité locale. |
Gouvernement |
Gouvernement et associations d'élus locaux |
2027 |
Rapport d'information |
AVANT PROPOS
POUR UNE RELATION APAISÉE ET TRANSPARENTE AVEC LES COLLECTIVITÉS LOCALES
La question de la compensation des pertes de fiscalité locale (exonérations, dégrèvements, suppressions) occupe aujourd'hui une place centrale dans les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales. Elle ne constitue pas seulement un sujet technique, réservé aux spécialistes de la fiscalité locale ou de la comptabilité publique. Elle touche directement à la capacité des collectivités à construire leur budget, à anticiper leurs ressources, à financer leurs politiques publiques et, plus largement, à exercer librement leurs compétences.
Depuis plusieurs décennies, les collectivités locales ont été confrontées à une succession de mesures fiscalité locale plus ou moins importantes : suppression de la part salariale de la taxe professionnelle en 1999, l'exonération de 20 % de la taxe sur le foncier non bâti en 2006, la suppression totale de la taxe professionnelle en 2011, la suppression de la taxe d'habitation à partir de 2018, la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Le principe affiché est simple : lorsqu'une ressource fiscale locale est supprimée, réduite ou neutralisée par une décision nationale, la collectivité qui n'en est pas à l'origine ne doit pas en supporter la perte financière.
Pourtant, du point de vue des collectivités, cette simplicité apparente masque une réalité beaucoup plus complexe. Les modalités de compensations ne forment pas un ensemble homogène. Elles prennent des formes multiples : allocations compensatrices, prélèvements sur recettes de l'État, fractions d'impôts nationaux, transferts de fiscalité, mécanismes correcteurs, ou encore dotations historiques. Certaines sont figées dans le temps, d'autres évoluent selon des bases ou des taux de référence variés pouvant être modifiés au fil du temps et parfois affectés d'un coefficient de minoration. Certaines compensent une perte initiale, tandis que d'autres prétendent préserver une dynamique dans la durée. Cette diversité rend difficile la compréhension globale du système et, plus encore, son suivi dans la durée.
La difficulté réside dans la nature même de la compensation. Pour l'État, compenser signifie souvent neutraliser une perte calculée à une date donnée, selon des mécanismes votés en lois de finances. Pour une collectivité, la question est plus large. Il ne s'agit pas seulement de savoir si un montant a bien été versé l'année de la réforme, mais de mesurer ce qui a été réellement perdu : une recette, une assiette fiscale, une dynamique territoriale, un pouvoir de taux, souvent un lien politique entre le contribuable local et le service public local. Une compensation peut donc être juridiquement conforme tout en étant ressentie localement comme incomplète, insuffisamment dynamique ou trop dépendante des choix budgétaires de l'État.
Cette tension est particulièrement visible lorsque des impôts locaux sont remplacés par des fractions d'impôts nationaux, notamment des fractions de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Ces ressources, dont les dynamiques sont fluctuantes en fonction des exercices, ne sont pas maîtrisées par les collectivités. Leur produit dépend de la consommation et de facteurs économiques nationaux, de prévisions budgétaires, de régularisations et de règles d'affectation sur lesquelles les élus locaux n'ont aucune prise. Surtout, elles rendent les collectivités locales dépendantes de décision de gel de la dynamique de TVA prises au niveau national. À l'inverse, les impôts locaux, reposaient sur des bases territorialisées dynamiques et permettaient, au moins en partie, d'ajuster la ressource aux choix politiques locaux. Le remplacement d'une fiscalité locale par une recette nationale affectée modifie donc profondément la nature de l'autonomie financière locale.
Les collectivités sont ainsi placées dans une situation paradoxale. D'un côté, elles se voient promettre un mécanisme de compensation qui préserve leurs ressources De l'autre, elles disposent de moins en moins des leviers leur permettant d'en maîtriser l'évolution. Elles doivent élaborer leurs budgets à partir de mécanismes dont les règles de calcul sont souvent complexes, parfois modifiées en loi de finances, et dont la trajectoire dépend largement de décisions nationales. Cette situation renforce l'incertitude budgétaire et fragilise la capacité de programmation pluriannuelle, notamment pour les investissements.
La lisibilité du système constitue un second enjeu majeur. Pour apprécier si l'État a respecté ses engagements, encore faut-il pouvoir identifier précisément la perte compensée, la méthode retenue, l'année de référence, les bases prises en compte, le taux appliqué, les éventuelles minorations, les effets de dynamique et les ajustements opérés dans le temps. Or, ces données sont souvent techniques et peuvent s'avérer difficilement accessibles pour les exécutifs locaux, notamment du fait de l'absence de codification de la plupart des modalités de compensation figurant en lois de finances. Il faut ajouter à cela que les analyses disponibles dans les annexes budgétaires ne font que rarement état du manque à gagner cumulé supporté par les collectivités.
Même pour des collectivités dotées de services financiers expérimentés, la reconstitution complète d'un droit à compensation peut ainsi s'avérer difficile.
Cette complexité vient nourrir un sentiment de perte de maîtrise. Les collectivités peuvent recevoir une compensation sans être toujours en mesure de vérifier simplement si celle-ci correspond à la perte subie. Elles peuvent constater une progression ou une stagnation de leurs recettes sans pouvoir distinguer ce qui relève de la dynamique réelle de leur territoire, de la conjoncture nationale ou d'une règle technique de répartition. Elles peuvent enfin être confrontées à des mécanismes anciens, hérités de réformes fiscales antérieures, dont le lien avec la ressource initialement supprimée s'est progressivement estompé.
La problématique de la compensation revêt donc un véritable enjeu financier pour les collectivités. Elle interroge également le respect des engagements pris l'État vis-à-vis des collectivités en matière de neutralisation des pertes de recettes fiscales induites par les décisions prises au niveau national. Elle invite aussi à s'interroger sur la portée réelle du principe constitutionnel de libre administration, dès lors que les collectivités disposent de ressources certes dites garanties au niveau central, mais de moins en moins décidées localement.
Il ne s'agit pas de nier la nécessité de réformes fiscales nationales, ni de contester par principe l'intervention de l'État dans la définition de l'impôt. Il s'agit plutôt de souligner qu'une réforme affectant les ressources locales ne peut être pleinement acceptée que si la compensation est aussi dynamique que l'impôt supprimé, et que ses modalités sont claires et, vérifiable pour les collectivités concernées. À défaut, la compensation devient un objet budgétaire opaque : elle existe dans les textes, mais se laisse difficilement contrôler dans ses effets concrets.
C'est dans cette perspective que doit être posée la question centrale : les mécanismes actuels de compensation sont-ils sources de pertes de ressources pour les collectivités et sont-ils suffisamment transparents ?
I. UN SYSTÈME DE COMPENSATION DEVENU ILLISIBLE ET COMPLEXE, PRODUIT DE RÉFORMES FISCALES SUCCESSIVES ET HÉTÉROGÈNES
La fiscalité locale française s'est construite par strates successives. De la séparation progressive entre fiscalité d'État et fiscalité locale au début du XXe siècle (lors de la création de l'impôt sur le revenu en 1917) jusqu'aux tentatives de modernisation conduites sous la Ve République, les ressources fiscales des collectivités ont régulièrement été réaménagées. Mais les réformes intervenues depuis plus de trente ans se distinguent par leur ampleur, leur rythme et leurs effets structurels.
La suppression de la taxe professionnelle, la réforme de la taxe d'habitation, la réduction des impôts de production, puis la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ont profondément transformé le levier fiscal des collectivités. Ces réformes ont été présentées comme des mesures de modernisation, d'allègement fiscal, de soutien au pouvoir d'achat ou de compétitivité économique. Elles ont également produit un effet plus profond : elles ont modifié la nature même des ressources locales.
Une part croissante des recettes perçues par les collectivités ne provient plus d'impôts dont elles connaissent les bases et maîtrisent le taux. La Cour des comptes analyse cette évolution comme un mouvement de déterritorialisation de l'impôt local, c'est-à-dire comme un affaiblissement du lien entre le territoire qui produit la ressource, le contribuable qui acquitte l'impôt et la collectivité qui en bénéficie. Les recettes dont disposent les collectivités moins territorialisées, moins modulables et davantage dépendantes de décisions nationales.
Les réformes fiscales ont certes été accompagnées de mécanismes de compensation destinés à éviter des pertes immédiates pour les collectivités. Mais cette compensation s'est traduite par une transformation substantielle de l'environnement budgétaire des collectivités. Les compensations par l'État des multiples exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale constituent en effet un système fragmenté, techniquement complexe et peu lisible. Cette complexité affaiblit la capacité des collectivités à anticiper leurs ressources, à vérifier le respect des engagements de compensation et, plus largement, à exercer une véritable maîtrise sur leur autonomie financière.
Deux questions centrales doivent être examinées : celle du niveau de compensation des collectivités et des modalités de ces compensations.
A. DES RESSOURCES LOCALES TRANSFORMÉES PAR DES RÉFORMES MAJEURES
Les principales réformes menées depuis 2010 ont transformé la nature de la fiscalité locale. La suppression de la taxe professionnelle a engagé la recomposition de la fiscalité économique locale. La réforme des valeurs locatives professionnelles a modernisé une partie des bases, sans résoudre la question des locaux d'habitation. La suppression de la taxe d'habitation a transformé la fiscalité des ménages et concentré le pouvoir fiscal communal sur la taxe foncière. La réduction des impôts de production et la suppression de la CVAE a, quant à elle, affaibli le lien entre activité économique et ressources des territoires. Enfin, la montée en puissance de la TVA comme ressource compensatoire a consacré le rôle des impôts nationaux transféré dans le financement local.
Ces réformes n'ont pas procédé d'un mouvement unique. Elles résultent d'une succession de séquences législatives, chacune assortie de ses propres mécanismes de compensation. L'État n'a pas retenu une technique uniforme, mais un assemblage de dispositifs : transferts d'impôts existants, affectation de fractions d'impôts nationaux, dotations budgétaires, prélèvements sur recettes, garanties individuelles et mécanismes correcteurs. Cette diversité répondait à plusieurs objectifs, préserver l'équilibre financier immédiat des collectivités, contenir le coût budgétaire pour l'État et respecter formellement le principe d'autonomie financière locale. Elle a toutefois contribué à rendre le système plus difficilement lisible.
1. Des réformes multiples ces dernières années
La réforme puis la suppression de la taxe professionnelle constitue le point de départ d'un mouvement contemporain de transformation en profondeur de la fiscalité locale. À partir de la fin des années 1990, les ressources fiscales des collectivités ont été recomposées autour d'un double mouvement, d'une part, la réduction ou la suppression d'impôts économiques ou résidentiels directement affectés aux collectivités, d'autre part, leur remplacement par des mécanismes de transfert de fiscalité locale, des dotations ou des fractions d'impôts nationaux.
Ce mouvement s'est nettement accéléré à partir de 2010. En quelques années, les collectivités ont été confrontées à la suppression de la taxe professionnelle, à la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales, à la réduction de moitié des valeurs locatives des établissements industriels, puis à la suppression de la CVAE comme ressource locale.
L'accélération récente est donc autant qualitative que quantitative. Elle ne tient pas seulement au nombre de réformes adoptées, mais à leur effet cumulé sur le modèle fiscal local. Les collectivités n'ont pas simplement changé de ressources : elles ont perdu une partie des leviers leur permettant de relier leurs recettes à leur territoire, à leurs contribuables et à leurs choix politiques.
a) Les objectifs poursuivis par les réformes de la fiscalité locale
Les réformes de la fiscalité locale intervenues depuis 2010, et plus encore depuis 2018, ont été justifiées par plusieurs objectifs : moderniser des impôts jugés obsolètes, alléger la charge fiscale pesant sur les ménages et les entreprises, renforcer la compétitivité de l'économie, et simplifier un système devenu peu lisible.
Ces objectifs, pris isolément, peuvent apparaître cohérents. La taxe professionnelle était critiquée parce qu'elle pesait sur les équipements et biens mobiliers des entreprises, au risque de pénaliser l'investissement productif. La taxe d'habitation reposait sur des valeurs locatives anciennes et pesait de façon inégalitaire sur les habitants des communes. Les impôts de production étaient accusés de peser sur la compétitivité des entreprises, d'être complexes et peu lisibles.
Ces motivations montrent que ces réformes n'avaient pas pour objectif principal d'améliorer la fiscalité locale au bénéfice des collectivités ou de mieux adapter leurs ressources à leurs compétences. Elles poursuivaient d'abord des finalités nationales, notamment celles de soutenir le pouvoir d'achat des ménages, alléger la fiscalité des entreprises, renforcer la compétitivité et réduire certains impôts jugés économiquement défavorables.
La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales illustre cette logique. Elle a été présentée, au niveau central, comme une mesure de pouvoir d'achat et de justice fiscale. Elle a effectivement réduit la pression fiscale directe pesant sur les ménages concernés. Mais elle a aussi supprimé l'un des principaux liens fiscaux entre les habitants et le bloc communal. Pour les associations d'élus et pour la Cour des comptes, cette disparition pose une difficulté démocratique, la fiscalité locale n'est pas seulement une ressource, elle constitue également un instrument de responsabilité entre contribuables, élus et services publics locaux.
La réduction des impôts de production répond à une autre logique, celle de la compétitivité économique. La suppression de la taxe professionnelle, la réduction des bases industrielles puis la suppression de la CVAE s'inscrivent dans la volonté d'alléger les charges pesant sur les entreprises, notamment industrielles.
Ces réformes révèlent ainsi une tension constante. Du point de vue de l'État, elles répondent à des objectifs macroéconomiques ou sociaux. Du point de vue des collectivités, elles réduisent progressivement les leviers fiscaux locaux et affaiblissent le lien entre développement territorial et ressources perçues. Les collectivités peuvent être compensées financièrement, sans pour autant conserver la maîtrise de l'assiette, du taux ou de la dynamique de leurs recettes.
La neutralité financière affichée doit donc être distinguée de l'autonomie fiscale. Une compensation peut maintenir, ou annoncer maintenir, un niveau de recettes sans préserver le pouvoir fiscal correspondant. Cette distinction est soulignée par les associations d'élus. Le problème n'est pas seulement le montant de la compensation, mais le remplacement de ressources locales, territorialisées et modulables par des ressources nationales, attribuées en lois de finances et pilotées par l'État.
Enfin, l'objectif de simplification demeure ambivalent. Les réformes ont supprimé des impôts contestés, mais elles ont aussi multiplié les mécanismes de remplacement : transfert de fiscalité entre catégories de collectivités, dotations de compensation, fractions d'impôt national, garanties individuelles, coefficient correcteur, fonds de neutralisation... Le contribuable voit parfois disparaître un impôt identifiable, mais les collectivités doivent gérer un système de ressources plus complexe, plus technique et plus dépendant des choix nationaux.
b) Les principales réformes
La première grande réforme de la période est la suppression de la taxe professionnelle, effective à compter de 2010. Créée en 1975, cette imposition constituait le principal impôt économique local. Elle a été remplacée par la contribution économique territoriale, composée de la cotisation foncière des entreprises, assise sur les valeurs locatives foncières, et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, assise sur la valeur ajoutée produite par les entreprises. À ces impositions se sont ajoutés plusieurs impôts de substitution, notamment l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux.
La réforme de 2010 n'a donc pas supprimé toute fiscalité économique locale, mais elle en a modifié la structure. La cotisation foncière des entreprises (CFE) a maintenu un lien foncier avec le territoire, tandis que la CVAE a introduit une ressource économique plus complexe, répartie selon des règles spécifiques entre catégories de collectivités. Cette réforme a également inauguré une logique appelée à se renforcer : lorsqu'un impôt local est supprimé ou réduit, l'État met en place des mécanismes de compensation ou de garantie, tels que la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et le fonds national de garantie individuelle, des ressources sur lesquelles les collectivités n'ont pas de pouvoir.
La réforme des valeurs locatives des locaux professionnels, entrée en vigueur à partir de 2017, a constitué une modernisation partielle des bases fiscales. Elle visait à actualiser des valeurs cadastrales anciennes et souvent déconnectées de la réalité économique. Elle a toutefois concerné les locaux professionnels, et non les locaux d'habitation. La question des bases fiscales du foncier bâti demeure donc largement ouverte, alors même que la taxe foncière est devenue l'un des principaux impôts locaux encore modulables par les communes.
La suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales constitue ensuite la réforme la plus emblématique de la fiscalité locale des ménages. Engagée à partir de 2018 et achevée en 2023, elle a supprimé un impôt direct acquitté par une large partie des habitants. Pour les communes, la compensation a reposé sur le transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties, complété par un coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts entre le produit transféré et le produit perdu. Pour les intercommunalités et les départements, la compensation s'est traduite par l'attribution de fractions de TVA.
Cette réforme a profondément modifié la fiscalité du bloc communal. Les communes conservent un levier fiscal important avec la taxe foncière, mais celle-ci supporte désormais une part accrue du financement local et concentre l'effort fiscal sur les propriétaires. Les intercommunalités et les départements, quant à eux, dépendent davantage d'une ressource nationale dont ils ne maîtrisent ni l'assiette ni le taux.
À partir de 2021, la réduction des impôts de production a ouvert une nouvelle séquence. La réduction de moitié des valeurs locatives des établissements industriels a diminué l'assiette de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des entreprises. L'objectif affiché était de renforcer la compétitivité industrielle et de soutenir l'investissement des entreprises. Pour les collectivités, cette réforme a réduit le lien entre implantation productive et produit fiscal local. Les compensations prévues par l'État ont permis d'éviter une perte immédiate de recettes mais elles ne restituent pas nécessairement la dynamique future des bases ni le plein effet des décisions de taux.
La suppression de la CVAE constitue enfin une réforme majeure de la fiscalité économique locale. La CVAE était critiquée pour sa complexité, mais elle conservait un lien avec la valeur ajoutée produite par les entreprises. Sa suppression, compensée aux collectivités par des fractions de TVA, accentue la substitution d'une ressource nationale à une ressource économique territorialisée. La collectivité peut bénéficier d'un produit dynamique si la TVA progresse, mais cette dynamique dépend de la consommation nationale et des arbitrages nationaux, non du développement économique propre au territoire.
Repères chronologiques essentiels
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Date |
Texte |
Contenu principal |
Modalité dominante de compensation |
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1999 |
Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998, art 44 |
Suppression sur une période de cinq années de la fraction des salaires et des rémunérations retenues à hauteur de 18 % dans l'assiette de la taxe professionnelle |
Création d'un prélèvement sur recettes calculé, pour chaque collectivité ou groupement bénéficiaire, à partir de la perte de bases des établissements existant au 1er janvier 1999, multipliée par le taux de taxe professionnelle applicable en 1998 |
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2010 |
Loi n° 2009-1673 |
Suppression de la taxe professionnelle, création de la contribution économique territoriale (CET correspondant à CFE + CVAE), des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) |
Remplacement par nouveaux impôts locaux + garanties individuelles + dotation budgétaire |
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2018 |
Loi n° 2017-1837 du |
Dégrèvement progressif de la taxe d'habitation pour 80 % des ménages |
Dégrèvement d'État, sans suppression immédiate de la ressource locale |
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Date |
Texte |
Contenu principal |
Modalité dominante de compensation |
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2020 |
Loi n° 2019-1479 du |
Suppression totale de la taxe d'habitation (TH) sur les résidences principales selon un calendrier échelonné jusqu'en 2023 et nouveau schéma de financement local à compter de 2021 |
Transfert de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) départementale aux communes + TVA aux EPCI, à la Ville de Paris et aux départements + coefficient correcteur |
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2021 |
Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020, art. 29 |
Réduction de moitié des valeurs locatives des locaux industriels pour la TFPB et la CFE à compter de 2021 |
Prélèvement sur recettes de l'État, calculé sur les taux 2020 |
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2023 |
Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022, art. 55 |
Suppression annoncée de la CVAE au 1er janvier 2024 et remplacement par fractions de TVA et Fonds national d'attractivité économique des territoires (FNAET) |
Part fixe de TVA + fonds national d'attractivité économique des territoires |
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2024 |
Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023, art. 79 |
Report de la suppression définitive de la CVAE au 1er janvier 2027 |
Maintien d'une trajectoire plus graduelle, compensation toujours fondée sur la TVA |
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Date |
Texte |
Contenu principal |
Modalité dominante de compensation |
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2025 |
Loi n° 2025-127 du |
Nouveau report de la suppression définitive de la CVAE au 1er janvier 2030 |
Étalement supplémentaire de la réforme et adaptation de la compensation TVA |
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2023-2024 |
Décrets n° 2023-1101 du 27 novembre 2023 et n° 2023-352 du 9 mai 2023, décret n° 2022-1008 du 15 juillet 2022 |
Précision des modalités de répartition du FNAET et adaptations réglementaires des dotations, de la péréquation et des indicateurs financiers |
Ajustements réglementaires des mécanismes de compensation et de répartition |
Les réformes engagées depuis la suppression de la taxe professionnelle ont transformé en profondeur le modèle fiscal local. Elles ont poursuivi des objectifs nationaux compréhensibles, mais ont réduit progressivement la part des ressources véritablement territorialisées et pilotables par les collectivités.
Les collectivités ont-elles simplement changé de ressources, ou ont-elles perdu une partie de leur autonomie fiscale ? La réponse ne peut être uniquement comptable. Même lorsque les pertes sont compensées, une collectivité peut perdre la maîtrise de l'évolution de ses recettes, le lien avec son territoire fiscal et la capacité d'ajuster ses ressources à ses choix politiques. Les réformes de la fiscalité locale depuis 2010 doivent donc être analysées non seulement comme des opérations de compensation financière, mais comme une recomposition durable du pouvoir fiscal local au profit de ressources davantage nationales, historiques et administrées.
2. Une dépendance accrue à des ressources nationales non maîtrisées localement
La transformation de la fiscalité locale a progressivement déplacé le centre de gravité des ressources des collectivités. Alors que celles-ci disposaient historiquement d'une part importante de recettes fiscales territorialisées, assises sur des bases locales et assorties d'un pouvoir de taux, elles dépendent désormais davantage de ressources décidées, réparties ou ajustées par l'État.
L'État a en effet varié les instruments de compensation selon la nature de l'impôt supprimé. La perte d'autonomie fiscale liée à ces réformes successives devait être compensée, dans le respect du principe d'autonomie financière, soit par l'affectation d'une ressource fiscale territorialisée, ainsi, pour la taxe d'habitation, les communes ont reçu la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties, soit par l'affectation d'une fraction d'impôt national, surtout de TVA.
Enfin, les pouvoirs publics ont conservé, pour certaines réformes ou exonérations, une logique de compensation budgétaire par dotation ou prélèvement sur recettes de l'État. C'est le cas de la DCRTP, du prélèvement sur recettes créé en 2021 pour la réduction de moitié des valeurs locatives des locaux industriels et des multiples compensations d'exonérations de fiscalité directe locale, parfois gelées ou minorées. Cette coexistence de ressources fiscales substituées et de concours budgétaires traduit une hiérarchie implicite : la ressource fiscale de substitution a été préférée quand cela est possible; la dotation ou le prélèvement sur recettes (PSR) est utilisé quand la réforme touche à l'assiette, à des exonérations ciblées ou à des mécanismes trop techniques pour être compensés par un impôt local équivalent.
a) Une dépendance accrue à des recettes votées en loi de finances
Cette évolution ne signifie pas nécessairement une baisse immédiate des recettes. Elle modifie toutefois profondément leur nature. Les collectivités perçoivent de plus en plus des ressources qu'elles ne maîtrisent pas directement et dont l'évolution dépend largement des choix opérés en loi de finances.
La montée en puissance des fractions de TVA illustre cette dépendance. La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, la perte de la part départementale de taxe foncière et la suppression de la CVAE ont été compensées, pour plusieurs catégories de collectivités, par l'attribution de fractions d'un impôt national. Cette ressource peut se révéler dynamique lorsque la consommation progresse, bien que parfois dans une moindre mesure que la dynamique des bases elle-même. Elle demeure néanmoins étrangère au pouvoir fiscal local, les collectivités n'en votant ni le taux, ni l'assiette, ni les règles de répartition.
Tableau 1 - Évolution des fractions de TVA affectées aux collectivités territoriales
*THRP : taxe d'habitation sur les résidences principales
Source : Projet de loi de finances pour 2025 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances), Rapport général n° 144 (2024-2025), tome II, fascicule 1, déposé le 21 novembre 2024, https://www.senat.fr/rap/l24-144-21/l24-144-213.html
Cette dépendance est renforcée par le rôle central de la loi de finances annuelle. Les concours financiers de l'État, les prélèvements sur recettes, les dotations, les compensations d'exonérations et certaines modalités d'affectation de fiscalité nationale sont déterminés ou ajustés dans ce cadre. Même lorsqu'un mécanisme de compensation est prévu par la loi, ses paramètres peuvent évoluer : année de référence, taux retenu, indexation, modalités de répartition, minoration ou intégration dans une enveloppe plus large.
Il en résulte une incertitude structurelle pour les budgets locaux. Les collectivités doivent programmer leurs investissements, financer des équipements publics, aménager leur territoire et organiser leurs services dans un temps long. Or une partie croissante de leurs ressources dépend d'arbitrages nationaux annuels sur lesquels elles n'ont pas prise. Cette discordance entre le temps long de l'action locale et le temps court de la décision budgétaire nationale fragilise la programmation financière locale.
Le phénomène est d'autant plus sensible que les compensations fiscales perdent leur lisibilité avec le temps. Une ressource attribuée pour compenser une suppression d'impôt local peut progressivement être assimilée à une dotation ordinaire ou à une variable budgétaire. Lorsque les montants sont intégrés dans des enveloppes globales ou soumis à des ajustements, le lien avec la perte initialement compensée devient moins identifiable. Les collectivités peuvent alors difficilement distinguer ce qui relève d'une compensation due, d'un concours financier discrétionnaire ou d'un mécanisme de péréquation.
Cette dépendance à la ressources attribuée annuellement par le projet de loi de finances (PLF) affaiblit la portée concrète de l'autonomie financière locale. Juridiquement, les collectivités peuvent continuer à bénéficier de ressources propres au sens large, notamment lorsque des fractions d'impôts nationaux leur sont affectées. Mais politiquement et budgétairement, leur autonomie est plus limitée lorsque ces ressources sont décidées par l'État, selon des paramètres qu'elles ne contrôlent pas. Le pouvoir local porte alors moins sur la définition de la recette que sur l'usage d'un produit financier attribué.
La difficulté tient enfin à l'asymétrie d'information entre l'État et les collectivités. L'État dispose des données fiscales, des prévisions de rendement, des simulations et des outils permettant d'anticiper les effets d'une réforme. Les parlementaires, qui entérinent ces évolutions lors de l'adoption de la loi de finances annuelle, n'ont pas toujours accès à ces informations. Cette asymétrie nourrit la défiance : même lorsque la compensation est annoncée comme intégrale, les élus locaux peuvent difficilement en vérifier la trajectoire, la sincérité et les effets territoriaux.
Ainsi, la dépendance accrue à des ressources non maîtrisées localement transforme la relation financière entre l'État et les collectivités. Celles-ci ne sont plus seulement confrontées à la perte de certains impôts locaux ; elles doivent désormais composer avec des ressources dont la dynamique dépend de décisions nationales récurrentes. Cette évolution renforce la nécessité de sécuriser les compensations, de rendre leurs règles d'évolution plus transparentes et de les inscrire dans un cadre pluriannuel. Sans cette stabilité, la compensation risque de devenir une garantie fragile, juridiquement affichée, mais budgétairement incertaine.
Dans un rapport publié en 20251(*), la Cour des comptes estimait que « les impôts dont les bases sont situées sur le territoire des collectivités concernées ont fortement diminué. Ils représentent toujours une part majoritaire des produits de fonctionnement du "bloc communal" (54 % en 2023), mais minoritaire pour les départements (20,1 %) et les régions (12,1 %). »
b) L'État premier contribuable local
Dans le projet de loi de finances pour 2026, le montant des dégrèvements, compensations d'exonérations et anciennes allocations compensatrices pris en charge par l'État au profit des collectivités territoriales est évalué à 9,4 Mds€. Ce montant comprend 4,6 Mds€ de dégrèvements, 4,4 Mds€ de compensations d'exonérations et 0,38 Md€ de dotations correspondant à d'anciennes allocations compensatrices.
Cette prévision confirme la forte diminution des dégrèvements consécutive aux réformes de la fiscalité locale. Entre 2017 et 2023, le montant agrégé des dégrèvements et compensations d'exonérations est passé de 13,2 à 8,8 Mds€, soit une baisse de 33,1 %. Il ne représentait plus en 2023 que 3,5 % des recettes réelles de fonctionnement des collectivités, contre 6 % en 2017. Cette contraction résulte essentiellement de la disparition des dégrèvements associés à la taxe d'habitation sur les résidences principales et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Les seuls dégrèvements sont ainsi passés de 11,2 Mds€ en 2017 à environ 4,3 Mds€ en 2023, soit une diminution de 61,7 %.
Les compensations d'exonérations ont, à l'inverse, fortement progressé, passant d'environ 2 Md€ en 2017 à 4,5 Mds€ en 2023. Cette augmentation résulte principalement de la compensation de la réduction de moitié des bases d'imposition des établissements industriels assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la cotisation foncière des entreprises, calculée à partir des taux d'imposition appliqués en 2020. Ce dispositif représentait environ 4,1 Mds€ en 2023.
Toutes les pertes résultant des exonérations législatives ne sont cependant pas intégralement compensées. Entre 2009 et 2017, certaines allocations compensatrices ont été minorées afin de contenir l'évolution globale des concours financiers de l'État. Si les coefficients de minoration sont gelés depuis 2018, l'augmentation des bases fiscales accroît mécaniquement, en valeur absolue, l'écart entre la perte des recettes subie par les collectivités et la compensation effectivement versée. Cet écart est ainsi passé de 0,5 Md€ en 2017 à 1,2 Md€ en 2022.
Malgré la diminution de leur montant global, les dégrèvements et les compensations représentent une part croissante du produit des principaux impôts directs locaux affectés au bloc communal. En 2023, ils procuraient 15,5 % du produit cumulé des taxes foncières, de la cotisation foncière des entreprises et de la taxe d'habitation, contre 8,7 % en 2017. Cette proportion atteignait 9,8% pour les taxes foncières et 38,3 % pour la cotisation foncière des entreprises, principalement sous l'effet de la compensation de la réduction des bases industrielles. Cette évolution traduit donc moins une augmentation générale du soutien de l'État qu'une dépendance croissante des recettes fiscales locales subsistantes à l'égard de mécanismes nationaux de compensation.
* 1 Cour des comptes, L'évolution de la répartition des impôts locaux entre ménages et entreprises et de la (dé)territorialisation de l'impôt, Communication à la commission des finances de l'Assemblée nationale, Janvier 2025