Les inégalités systémiques outre-mer : pour un nouveau paradigme - Comptes rendus

Rapports de commission d'enquête

Rapport n° 810 (2025-2026), tome II, déposé le

N° 810

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Rapport remis à M. le Président du Sénat le 30 juin 2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission d'enquête (1) sur les inégalités systémiques auxquelles sont confrontés les collectivités ultra-marines et leurs habitants pour répondre aux enjeux de développement social et durable,

Présidente
Mme Viviane MALET,

Rapporteure
Mme Evelyne CORBIÈRE NAMINZO,

Sénatrices

Tome II - Comptes rendus

(1) Cette commission est composée de : Mme Viviane Malet, présidente ; Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure ; Mme Catherine Conconne, M. Philippe Grosvalet, Mmes Jocelyne Guidez, Micheline Jacques, MM. Victorin Lurel, Pierre Médevielle, Akli Mellouli, Thani Mohamed Soilihi, Mmes Annick Petrus, Lana Tetuanui, vice-présidents ; MM. Guillaume Chevrollier, Stéphane Demilly, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Georges Naturel, Saïd Omar Oili, Jean-Gérard Paumier, Pierre-Alain Roiron.

COMPTE RENDU DE LA RÉUNION CONSTITUTIVE

(Mardi 27 janvier 2026)

- Présidence de M. Jean-Gérard Paumier, président d'âge -

M. Jean-Gérard Paumier, président. - En ma qualité de président d'âge, il me revient d'ouvrir la réunion constitutive de notre commission d'enquête sur les inégalités systémiques auxquelles sont confrontés les collectivités ultramarines et leurs habitants pour répondre aux enjeux de développement social et durable. Mon rôle sera de courte durée, puisque je céderai cette place au président de la commission d'enquête, sitôt celui-ci élu.

Je vous rappelle que cette commission a été créée en application du droit de tirage des groupes politiques, prévu par l'article 6 bis du Règlement du Sénat, sur l'initiative du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K). La Conférence des présidents en a pris acte lors de sa réunion du 14 janvier dernier. De droit, le groupe CRCE-K a demandé que la fonction de rapporteur revienne à l'un de ses membres.

Les 19 membres de la mission ont été nommés, sur proposition des groupes politiques, lors de la séance publique du mercredi 21 janvier 2026.

Je vous indique que, pour les fonctions de président, j'ai reçu la candidature de Mme Viviane Malet, du groupe Les Républicains.

La commission d'enquête procède à la désignation de sa présidente, Mme Viviane Malet.

- Présidence de Mme Viviane Malet, présidente -

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie, mes chers collègues, de m'avoir confié la présidence de cette commission d'enquête.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, permettez-moi de vous rappeler brièvement les règles spécifiques qui s'appliquent au fonctionnement des commissions d'enquête.

Nous sommes tout d'abord tenus à un délai impératif de six mois pour rendre nos travaux. La prise d'effet de la création de la commission d'enquête étant la date de désignation de ses membres en séance publique, soit le mercredi 21 janvier 2026, elle prendra théoriquement fin le 20 juillet prochain. Très certainement, les travaux parlementaires auront été suspendus à cette date. En pratique, j'ai l'espoir que nos travaux puissent aboutir d'ici à la fin du mois de juin. Comme vous pouvez le constater, nous devrons donc mener notre réflexion et rendre nos conclusions dans des délais contraints.

Je dois vous rappeler également que nous disposons de pouvoirs de contrôle renforcés, tels que celui d'auditionner toute personne dont nous souhaiterions recueillir le témoignage ou d'obtenir la communication de tout document que nous jugerions utile.

Les auditions seront en principe publiques, sauf si nous en décidons autrement.

En revanche, tous les travaux non publics de la commission d'enquête, autres que les auditions publiques et la composition du Bureau de la commission, sont soumis à la règle du secret pour une durée maximale de vingt-cinq ans. J'appelle donc chacun d'entre nous à la plus grande discrétion au sujet de ces travaux.

J'attire en particulier votre attention sur toutes les formes d'expression publique, et tout particulièrement sur les réseaux sociaux. Outre la discrétion, la prudence est aussi la bienvenue, afin de ne pas anticiper le sens des conclusions de nos travaux.

Le non-respect du secret est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal, soit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

En outre, l'article 8 ter du Règlement du Sénat prévoit que « tout membre d'une commission d'enquête ne respectant pas les dispositions du IV de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 [relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, concernant les travaux non publics d'une commission d'enquête], peut être exclu de cette commission par décision du Sénat prise sans débat sur le rapport de la commission après que l'intéressé a été entendu » et que cette exclusion « entraîne l'incapacité de faire partie, pour la durée du mandat, de toute commission d'enquête ».

Après ces quelques mots, venons-en à la constitution du Bureau de la commission d'enquête. Nous allons d'abord procéder à la désignation du rapporteur, puis à celle des autres membres du Bureau.

Pour assumer la fonction de rapporteur, j'ai reçu la candidature de Mme Evelyne Corbière Naminzo, du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky.

La commission d'enquête procède à la désignation de sa rapporteure, Mme Evelyne Corbière Naminzo.

Mme Viviane Malet, présidente. - Il nous faut désormais nommer les autres membres du Bureau, qui doit être composé de 10 vice-présidents, conformément à la composition coutumière des bureaux de commission d'enquête et aux équilibres politiques de notre assemblée.

J'ai reçu les candidatures suivantes : pour le groupe Les Républicains (LR), Mme Micheline Jacques et Mme Annick Petrus ; pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER), Mme Catherine Conconne et M. Victorin Lurel ; pour le groupe Union Centriste (UC), Mme Jocelyne Guidez et Mme Lana Tetuanui ; pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI), M. Thani Mohamed Soilihi, seul représentant du groupe ; pour le groupe Les Indépendants - République et Territoires (LIRT), M. Pierre Médevielle, seul représentant de son groupe ; pour le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST), M. Akli Mellouli, seul représentant du groupe ; pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE), M. Philippe Grosvalet, seul représentant du groupe.

La commission d'enquête procède à la désignation des autres membres de son Bureau : Mme Micheline Jacques, Mme Annick Petrus, Mme Catherine Conconne, M. Victorin Lurel, Mme Jocelyne Guidez, Mme Lana Tetuanui, M. Thani Mohamed Soilihi, M. Pierre Médevielle, M. Akli Mellouli et M. Philippe Grosvalet, vice-présidents.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous informe également qu'un secrétariat a été constitué, afin d'accompagner et assister nos travaux au cours de prochains mois, comme il est d'usage pour les structures temporaires.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie de m'avoir confié ce rapport de commission d'enquête, dont l'initiative revient à mon groupe, qui a exercé son droit de tirage.

Avec mon groupe, nous avons souhaité porter ce thème, car tant les populations ultramarines que les observateurs avertis de chacun de ces territoires ont conscience d'un système « à bout de souffle ».

En effet, depuis plusieurs années, les outre-mer donnent le sentiment d'être gérés au rythme de crises non ou mal anticipées et de plus en plus fréquentes : catastrophes naturelles, dérèglements climatiques, mouvements sociaux... L'État gère alors difficilement la situation et toujours en réaction aux évènements, sans parvenir à engager une véritable action à long terme qui s'appuierait sur les territoires.

L'une des conséquences de cet essoufflement de l'action publique est l'échec à résorber les inégalités qui continuent de traverser les sociétés ultramarines, voire l'aggravation de celles-ci, et ce, en dépit des diverses politiques publiques de rattrapage, comme le rappelle l'exposé des motifs de la résolution tendant à la création de cette commission d'enquête.

Ces inégalités sont perceptibles, tant dans une dimension externe, par rapport à la France hexagonale, que dans une dimension interne, avec une répartition très inégale des revenus au sein des populations.

Les indicateurs clés de vulnérabilité, tels que le taux de chômage, le seuil de pauvreté, les minima sociaux, l'accès aux services publics essentiels comme l'eau, le coût de la vie et du logement, par exemple, montrent des écarts encore importants par rapport à la moyenne nationale. Je n'insisterai pas sur la vie chère car cette problématique a déjà fait l'objet de nombreux débats et travaux ces dernières années. Les inégalités de revenus sont aussi plus accentuées et la grande pauvreté plus prégnante.

Un autre indicateur est encore plus préoccupant, celui de la mortalité infantile, qui est très révélateur de l'indice de développement d'une société. En effet, alors que le taux en France hexagonale est de 3,7 %o, la mortalité infantile est de 6,7 %o à La Réunion, de 7,2 %o en Martinique, de 8,1 %o en Guadeloupe, de 8,2 %o en Guyane, de 8,9 %o à Mayotte, de 7,3 %o en Nouvelle-Calédonie et de 7,4 %o en Polynésie française.

Je veux aussi évoquer le taux de décrochage scolaire, qui est deux fois plus élevé dans nos territoires ultramarins que dans l'Hexagone. À Mayotte, par exemple, l'école a toujours lieu par rotation des élèves par demi-journée. Pourtant, sans la jeunesse ultramarine, la promesse de l'égalité des chances, qui est au coeur du pacte républicain, ne sera pas tenue.

J'arrêterai là mon énumération des inégalités et des retards qui marquent les territoires ultramarins, quels qu'ils soient, en dépit de leurs différences géographiques, historiques, économiques ou sociales.

Un enjeu du rapport sera justement d'élaborer un tableau de bord précis de ces inégalités selon les territoires et de leur évolution dans le temps. Des éléments comparatifs avec les territoires hexagonaux les moins favorisés ou la ruralité, voire avec des territoires insulaires similaires aux nôtres - je pense à Maurice, la Barbade ou aux Fidji par exemple - pourraient être également pertinents.

Pourtant, je l'ai évoqué au début de mon propos, il serait faux et injuste d'affirmer que rien n'est fait pour résorber ces inégalités. Des politiques de rattrapage ont été conduites et le sont encore. Des processus de développement sont engagés mais ils demeurent largement inachevés, voire inefficaces.

Or, nos travaux vont coïncider avec le 80e anniversaire de la loi du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion et de la Guyane française, les quatre départements et régions d'outre-mer (DROM) « historiques ».

Ce constat conduit à s'interroger sur l'existence d'un « plafond de verre », que les politiques de rattrapage successives - toujours indispensables dans la plupart des outre-mer - ne parviendraient pas à percer et à surmonter. Il renvoie à la notion d'inégalités « systémiques », c'est-à-dire, des inégalités qui résisteraient aux politiques publiques classiques, qui seraient considérées comme faisant partie de la vie collective des Ultramarins comme une fatalité.

L'analyse des causes de ces inégalités systémiques sera l'aspect le plus complexe et sensible de nos travaux : handicaps structurels, inégalités historiques, passé colonial, investissements publics insuffisants ou inefficients, réglementations différentes, inadaptation des politiques publiques... Il conviendra ainsi d'évaluer ce qui relève respectivement d'un manque de moyens, d'une utilisation inefficace de ceux-ci, et d'une inadaptation des politiques publiques.

L'analyse systémique des économies ultramarines et de cette vulnérabilité structurelle permettra de mieux saisir les causes de ces inégalités enracinées, qui pèsent sur ces territoires, leurs habitants, mais aussi sur la France dans sa globalité.

Nos travaux pourront s'appuyer sur des réflexions antérieures. Je pense notamment au rapport de mars 2016 intitulé Égalité réelle outre-mer, de notre collègue Victorin Lurel, qui n'a malheureusement pas pu être présent à cette réunion constitutive. Ce rapport, qui a directement inspiré la dernière grande loi générale sur les outre-mer, la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite Érom coïncidait d'ailleurs avec les 70 ans de la départementalisation.

Dix ans après, nos travaux devront mesurer le chemin parcouru et actualiser le diagnostic de l'époque. Naturellement, tous les territoires ultramarins, aussi bien les DROM que les collectivités d'outre-mer (COM), seront au coeur de nos travaux. Il est d'ailleurs frappant de constater que, malgré l'extrême hétérogénéité de nos territoires, les maux et les inégalités qui les parcourent sont souvent similaires.

Je terminerai en évoquant quelques thèmes qui me paraissent essentiels pour nos travaux.

Je veux insister sur la question de la santé, tout d'abord. On constate notamment que certaines pathologies ont des prévalences beaucoup plus élevées outre-mer que dans l'Hexagone. Je pense au diabète, à l'endométriose, au cancer, etc. Les insuffisances éventuelles des plateaux techniques et des réseaux de santé ne suffisent pas à expliquer ces différences.

Les thèmes du chômage, du travail et de la jeunesse outre-mer constituent également des axes majeurs de réflexion. La question de l'égalité des chances est un fil rouge qui doit guider nos travaux. Car les inégalités deviennent insupportables lorsqu'elles assignent irrémédiablement des individus, des groupes, à certaines places.

Mme Lana Tetuanui. - L'intitulé de la commission d'enquête est assez parlant : les inégalités systémiques. Compte tenu du délai très bref qui nous est imparti pour rendre un rapport et de la période de la campagne des élections municipales, qui mobilisera fortement les élus et qui interrompra nos travaux entre le 27 février et le 26 mars, je dois vous faire part de mes interrogations sur la possibilité, pour notre commission d'enquête, d'auditionner un certain nombre d'acteurs de nos territoires, qu'il s'agisse des départements ou des collectivités. Car ce sont ceux qui vivent dans nos territoires et affrontent les défis que vous venez d'égrener, madame la rapporteure, qu'il faut écouter en priorité. Par cette remarque, je ne veux pas « plomber » le début des travaux de cette commission d'enquête...

Je veux aussi souligner, comme je l'ai fait en séance publique hier, que les discours officiels évoquent toujours « nos territoires d'outre-mer » alors même que nos réalités ultramarines sont multiples.

Comme vous le savez, dans les départements d'outre-mer, le droit commun s'applique pour l'essentiel, avec ses avantages et ses inconvénients ; mais il n'en va pas de même dans les collectivités à statut particulier, à savoir, les trois collectivités du Pacifique, Wallis-et-Futuna et son statut très particulier, la Nouvelle-Calédonie et son statut propre, la Polynésie française, sans oublier Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Quand certains de mes collègues, ou même des membres du Gouvernement, font référence aux « outre-mer », je ressens presque un malaise : il faut être précis et ne pas loger tout le monde à la même enseigne. Ainsi, il est impossible d'évoquer la santé à La Réunion, en Guadeloupe ou en Guyane de la même manière qu'en Polynésie française, puisque dans cette dernière, cette compétence relève de la collectivité.

Par ailleurs, au-delà des postures, des convictions et des regards, n'ayons pas peur, même en 2026, de rappeler un pan de l'histoire de nos territoires d'outre-mer. Nous ratons l'essentiel si nous oublions d'où nous venons. Nous avons tous une histoire ; il ne s'agit pas de regarder en permanence « dans le rétroviseur », mais il est important de rappeler nos origines.

Les difficultés constatées tiennent parfois à des personnes ou à des politiques publiques, peut-être. Mais elles tiennent aussi à des réalités humaines. En Polynésie française, une majorité peut diriger pendant une période - je pense aux autonomistes -, puis, à la faveur d'un changement politique, tout ce qui a été construit ou amélioré pendant vingt ans est défait par ceux qui portent une vision opposée. Résultat : la collectivité doit repartir à zéro, en se plaignant de n'avoir rien fait...

Dans le rapport de notre commission d'enquête, il faudra aussi mettre en évidence ce qui a fonctionné dans tel département ou telle collectivité. Enfin, il nous faudra formuler des recommandations concrètes. Car de nombreux rapports ont déjà été réalisés dans nos territoires sur les inégalités et nous en connaissons la photographie.

À cet égard, la question des statuts et de leur pertinence pour chaque territoire est essentielle : en effet, si dans les DOM, les compétences dans les domaines de l'eau et de la santé peuvent relever de décisions de l'État, en Polynésie française, toutes les compétences appartiennent à la collectivité, à l'exception des compétences régaliennes.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je remercie Mme la présidente, Mme la rapporteure, ainsi que le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky qui est à l'origine de cette réflexion. Je dois vous avouer cependant que l'objet de cette structure temporaire me donne un sentiment de « déjà-vu, déjà-dit, déjà-vécu » très fort. Pour autant, le sujet reste essentiel. Il nous appartient en effet de réfléchir ensemble à la manière de sortir les outre-mer de ce « cercle vicieux » dans lequel, depuis des décennies, les mêmes constats sont dressés, des solutions plus ou moins originales proposées, en revenant perpétuellement au point de départ. Nous assistons même aujourd'hui à une aggravation de la situation. Si certains éléments naturels y contribuent, nous, êtres humains, savons aussi trop fréquemment faire dégénérer les choses, comme l'a rappelé Mme Tetuanui.

En réalité, nos concitoyens et nos électeurs en ont assez de ces « beaux rapports » dont ils ont l'impression qu'ils ne sont pas suivis d'effets. Et lorsque l'on y donne suite, les réponses apportées apparaissent très insuffisantes au regard des attentes, laissant une impression d'inachevé.

La tâche s'annonce certes difficile, de surcroît dans un délai aussi contraint. La question du recours à la visioconférence pour certaines auditions doit donc se poser. Il convient, en tout état de cause, d'aller à l'essentiel.

Une fois les constatations établies, la question est la suivante : sommes-nous prêts à consacrer les moyens nécessaires à la résorption de ces inégalités ? Cette interrogation s'adresse moins aux Ultramarins, qui demandent des réponses à la hauteur des besoins, qu'à notre pays dans son ensemble. Il ne s'agit pas uniquement « d'espèces sonnantes et trébuchantes, » mais aussi de capacités humaines et d'ingénierie.

Comme l'a indiqué Lana Tetuanui, il ne faut pas hésiter à bousculer certaines réticences. Encore faut-il être prêts à le faire, car il est parfois commode d'en appeler à l'autonomie de gestion des collectivités lorsqu'on ne souhaite pas consentir les efforts requis pour inverser la tendance.

Combien de fois avons-nous entendu parler d'un « plan Marshall » pour les outre-mer ? De tels plans sont sans doute nécessaires, sans que soient forcément mobilisés les moyens financiers d'un véritable « plan Marshall » : tout ne se réduit pas au budget.

Enfin, je remercie nos collègues. Lorsque les Ultramarins expriment certaines réalités, ils sont parfois perçus, par nos concitoyens de l'Hexagone, comme demandant trop. Il faut tordre le cou à cette inexactitude ; souvent, nous demandons seulement l'égalité avec nos concitoyens de la France hexagonale.

Les outre-mer constituent une richesse pour la France, et même pour l'Europe. Grâce à eux, la France dispose du deuxième espace maritime mondial, largement envié, et 80 % de la biodiversité française se situe outre-mer. Il ne faut pas appréhender ces territoires sous le seul prisme démographique. Leur apport est également géopolitique et économique. Nous n'aurions pas à le rappeler si le principe d'égalité était pleinement respecté dans notre pays ; c'est bien grâce à nos territoires que la France est ce qu'elle est aujourd'hui.

M. Philippe Grosvalet. - Mes chers collègues, à la lecture de l'exposé des motifs de la résolution ayant demandé la création de notre commission d'enquête, je me suis souvenu ce vieux dicton que disaient nos grands-mères : « Qui trop embrasse mal étreint », J'ai ressenti un certain trouble, en particulier sur la notion de « développement durable », qui peut englober de très nombreuses questions, y compris celle du simple développement social.

Je crains en particulier un risque de répétition - après les nombreux travaux menés sur ce sujet des inégalités -, et si nous nous contentons de répétitions, nous pourrions créer encore plus de désolation, d'insatisfaction et de dispersion.

Ce préambule ayant été effectué, je veux souligner que les éléments factuels que vous avez cités sur l'espérance de vie ou la mortalité infantile sont très intéressants, madame la rapporteure. Je me souviens que j'étais moi-même intervenu dans l'hémicycle pour comparer les chiffres du revenu de solidarité active (RSA) dans certains territoires d'outre-mer et dans l'un des départements les plus pauvres de métropole, la Seine-Saint-Denis. Une commission d'enquête doit s'appuyer sur des éléments factuels, et nous en avons souligné certaines inégalités en droit, qui, à mon sens, sont contraires aux valeurs constitutives de notre République.

Toutefois, au-delà de ces constats sur lesquels nous pouvons tous nous rassembler, il faudrait, si nous voulons faire oeuvre utile, concentrer nos travaux sur un nombre limité de sujets. Nous devons proposer des solutions et des perspectives positives pour montrer à nos compatriotes en quoi ces territoires français contribuent à la diversité, à la richesse et au rayonnement de notre pays.

Et même si nous savons que la question des moyens est centrale - l'idée d'un « plan Marshall » a été évoquée -, ces pistes d'évolution ne devront pas simplement se résumer à des moyens financiers supplémentaires. Nous devrions aussi nous intéresser à la gouvernance, ou plutôt aux gouvernances, des DOM-COM et à leur pertinence.

Veillons à cadrer précisément nos travaux pour ne pas nous disperser ni nous répéter.

Mme Catherine Conconne. - Mes chers collègues, je voulais tout d'abord très clairement vous indiquer qu'à titre personnel, je n'utilise jamais les termes « outre-mer » et « ultramarin ». Ces expressions relèvent en effet pour moi d'un réflexe atavique d'un certain néocolonialisme qui consiste à mettre dans le même sac tous les « bronzés de la République ». Lorsque je m'exprimerai, je dirai donc toujours « lesdits outre-mer », pour que l'on sache que ces termes ne font pas partie de mon vocabulaire. Car, pour ma part, je ne suis ni « outre » ni « ultra », mais Martiniquaise, et je l'assume ! J'imagine qu'il en va de même pour les Guadeloupéens ou les Réunionnais. Ces différents pays ne se ressemblent pas ; ils n'ont en commun qu'un certain passé.

Je referme cette parenthèse lexicale et souhaite la bienvenue à cette commission d'enquête. Selon moi, un sujet devrait être abordé avec une grande détermination par notre commission, en l'espèce, celui du financement de nos collectivités. À titre d'exemple, l'octroi de mer, cette fiscalité très particulière devenue au fil du temps une taxe nécessaire, est particulièrement injuste. Aujourd'hui, pour compléter le financement des communes, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), des régions et des départements, l'administration des douanes va « puiser directement dans la poche du contribuable » en taxant les marchandises importées au moyen de cette taxe vieille de plusieurs siècles, qui, du temps des comptoirs, servait à protéger les relations exclusives avec la France. À mes yeux, cette taxe, qui représente tout de même 50 % du financement de nos collectivités en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à La Réunion -, se place sur la « première marche du podium des injustices ». Car elle renchérit les prix pour le consommateur et représente un élément important du coût de la vie, déjà élevé dans nos territoires. Évidemment, si vous en parlez aux maires, ils vous diront : « Ne touche pas à ma taxe ! », ce qui est logique, puisqu'ils ne disposent pas de ressource financière alternative et cette taxe représente 50 % de leur financement.

Je voudrais également que nos travaux examinent non seulement les inégalités en matière de santé, mais aussi d'accès aux soins car les deux sujets vont de pair. En effet, quand une personne se voit diagnostiquer un cancer et qu'il lui faut attendre quatre ou cinq mois pour bénéficier d'un scanner ou d'une imagerie par résonance magnétique (IRM), elle subit une perte de chance de guérison indéniable.

Je voudrais aussi que l'on puisse parler d'éducation. L'accès à l'école, en particulier à Mayotte, représente une inégalité importante. Les pertes de chance liées aux décrochages avant l'âge de seize ans sont aussi une vraie source de préoccupation en Martinique, avec des jeunes qui se retrouvent souvent sans autre solution que la rue et toutes ses tentations.

M. Georges Naturel. - J'adhère à ce qui a été dit jusqu'à présent par mes collègues. Je m'interroge sur la valeur ajoutée de cette commission. Nous faisons en effet perpétuellement des bilans, des états des lieux... Ainsi, la semaine dernière, la délégation sénatoriale auditionnait la ministre des outre-mer et nous avons pu évoquer la situation de nos territoires ainsi que leurs difficultés.

Je prends acte des engagements de l'État pour nos territoires, mais encore faut-il qu'ils soient suivis d'effets, y compris lorsque les gouvernements changent. Or, à l'heure actuelle, les ministres se succèdent à un rythme très rapide.

Alors que nous allons étudier le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie dans moins d'un mois, d'autres déclarations me viennent à l'esprit. Après le troisième référendum, au terme duquel les Calédoniens ont voté pour rester dans l'ensemble français, le Président de la République a déclaré : « La France ne serait pas belle sans la Nouvelle-Calédonie. » Je m'en souviens comme si c'était hier. Mais ce ne sont que des mots. À un moment donné, il faut savoir comment les concrétiser. Il manque aujourd'hui une vraie stratégie de l'État pour nos territoires.

Tout à l'heure, madame la rapporteure, vous avez utilisé un indicateur important, celui de la mortalité infantile, qui se situe autour de 7 %o dans nos territoires. Au Vanuatu ce taux s'élève à 14 décès pour 1 000 enfants. Mais la population du Vanuatu est aussi considérée comme la plus heureuse du monde.

Je suis de formation scientifique et j'ai fait des études d'analyse statistique. Selon moi, il faut faire preuve d'une grande prudence dans l'usage de ces statistiques et veiller surtout à bien comprendre ce que ressent la population ainsi que les différentes problématiques qu'elle rencontre, au-delà de la réalité des chiffres. À cet égard, cela serait, pour notre commission, une grave erreur stratégique de procéder à des comparaisons statistiques entre les territoires ultramarins et l'Hexagone. C'est d'ailleurs une chose qui m'exaspère depuis longtemps s'agissant de la Nouvelle-Calédonie. Il faut aussi tenir compte de la composition et du mode de vie spécifiques de nos populations.

Quoi qu'il en soit, je serai actif dans cette commission avec le souci d'éclairer nos réflexions avec les réalités quotidiennes de mon territoire, sur la base de mes trente ans de mandat municipal.

M. Jean-Gérard Paumier. - Je suis membre de la délégation aux outre-mer depuis mon élection au Sénat en septembre 2023. J'ai souhaité y siéger car je ne connaissais pratiquement pas les réalités des différents territoires d'outre-mer. J'avoue que je suis assez effaré par les réalités que j'ai découvertes. Comment peut-on être à l'aise quand on évoque les sujets de logement, de santé, d'éducation ou d'égalité des chances dans ces territoires ?

Je peux bien entendu me tromper, et je n'ignore pas que les situations sont variables dans chacun des DOM-COM, mais il me semble que l'on ressent encore fortement, notamment dans certains pans de l'économie, le poids d'une relation coloniale qui n'est pas si lointaine.

Un autre point me frappe également : pour nos concitoyens de l'Hexagone, les territoires ultramarins sont avant tout associés aux vacances, aux cocotiers... Ils ont peut-être le sentiment que ces territoires contribuent à une certaine grandeur de la France, mais ils n'ont pas de perception concrète de ce qu'il faudrait faire, et, face aux difficultés financières actuelles, je ne suis pas sûr qu'ils soient disposés à consentir un effort accru pour ces territoires.

J'étais également présent dans l'hémicycle le soir du vote du budget des outre-mer. Les collègues ultramarins représentaient la moitié des sénateurs présents. Même parmi nos collègues, l'intérêt pour les questions ultramarines me paraît donc insuffisant.

Nous aurons assez peu de temps pour conclure les travaux de cette commission d'enquête. Plutôt que de nous perdre en constats et analyses connus de longue date, nous devrions nous concentrer sur quelques éléments concrets que nous pourrions essayer de faire avancer, ici ou là.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Les interventions de nos collègues m'amènent à reprendre la parole pour évoquer le sujet institutionnel. Devons-nous nous interdire de l'examiner ? Il me semble au contraire que nous devons nous poser des questions systémiques, et je me permets de mettre celle-ci sur la table, sous forme de question.

Je remercie certains collègues d'avoir évoqué les conséquences de la colonisation. Mais, aujourd'hui, cela a-t-il encore un sens de mettre treize territoires ayant chacun de fortes particularités, dans le « même panier » du ministère des outre-mer, sachant que d'autres territoires français ont aussi leurs particularités, comme la Corse ou l'Alsace-Moselle... Je précise en outre que 90 % du financement de nos territoires relève d'autres ministères que celui des outre-mer, sans que ces derniers aient nécessairement le « réflexe » ultramarin.

M. Akli Mellouli. - Je voulais savoir si nous allions également, dans le cadre de cette commission d'enquête, évoquer la question de la décentralisation. En écoutant les propos de nos collègues, je pense que nous devons aujourd'hui nous réinterroger sur les territoires et leurs compétences, y compris au sein de l'Hexagone.

Dans le cadre de cette réflexion, il convient de veiller à ce que la spécificité ne se transforme pas en particularisme. La difficulté tient au fait que nous sommes précisément en train de produire de tels particularismes. Un débat aura certainement lieu sur l'intégration régionale de nos territoires. Celle-ci permet effectivement à ces derniers de devenir pleinement acteurs dans un espace géographique donné. Il est donc nécessaire de travailler sur les compétences susceptibles d'être transférées et sur la manière dont ce transfert peut s'opérer.

Je me permets également, pour conclure, de reformuler la question soulevée à l'instant par mon collègue : avons-nous toujours besoin d'un ministère des outre-mer quand nos concitoyens et nos territoires se battent avant tout contre la misère ?

M. Guillaume Chevrollier. - À la suite des interventions de mes collègues, je m'interroge à mon tour sur l'aboutissement concret de nos travaux. Lorsque l'on élabore des politiques publiques, l'objectif est d'améliorer le quotidien de nos compatriotes, où qu'ils se trouvent sur le territoire de notre nation, réparti sur les cinq continents.

Mon observation porte sur l'intitulé même de la commission d'enquête, lorsqu'il est question d'inégalités. Pour lutter contre les inégalités, il faut du développement. Or, en l'espèce, même si la liste n'est pas exhaustive, il est fait seulement référence à un développement social et durable. Le développement durable recouvre en effet des dimensions économiques, sociales et environnementales ; la dimension sociale y est donc déjà incluse. Dès lors, pourquoi mentionner explicitement le social et non l'économique dans l'intitulé ?

Si l'on souhaite réellement lutter contre les inégalités, il faut, à l'évidence, créer de la valeur, en tenant compte de la diversité des territoires ultramarins. Cela a d'ailleurs été souligné à de nombreuses reprises au sein de la délégation aux outre-mer.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je tiens tout d'abord à vous remercier pour vos observations et vos remarques, qui témoignent de l'intérêt que vous portez à ce sujet.

Nous partageons le constat selon lequel il existe des inégalités entre les territoires et que les territoires dits ultramarins sont confrontés à des problématiques qui prennent une tonalité différente de celles qui sont observées dans l'Hexagone. Je rejoins également votre analyse, cher collègue Georges Naturel, en ce que la comparaison avec l'Hexagone n'est pas nécessairement la plus pertinente. Pourtant, c'est bien ce réflexe qui prévaut, car ces comparaisons sont souvent les seuls éléments chiffrés dont nous disposons, nous, élus et acteurs des territoires, pour faire entendre nos voix et justifier des adaptations, ou, à tout le moins, pour obtenir un regard plus appuyé de l'État ou d'autres acteurs.

La véritable question, comme vous l'avez souligné, est celle de la sortie de ce « cercle vicieux » - et nous avons tous conscience qu'un « cercle vicieux » désigne en réalité un système. Il est bien sûr indispensable d'interroger le poids de l'histoire. Toutefois, en 2026, nous ne pouvons plus nous contenter d'expliquer ces situations par de simples « difficultés structurelles » héritées du passé. Il faut les questionner pour identifier des solutions, car il est impératif de sortir de ce « cercle vicieux ». C'est précisément cette interrogation qui est au coeur des travaux de notre commission d'enquête.

Dans la définition du champ de compétences de notre commission, il a effectivement fallu définir un périmètre suffisamment ciblé, sans pour autant être trop contraignant. De nombreux rapports ont effectivement déjà été consacrés aux problématiques touchant les collectivités ultramarines. Pourtant, certains sujets demeurent incontournables et sont intimement liés : la santé, le logement, l'éducation, le chômage, la pauvreté, et bien d'autres encore. En ciblant trop strictement les domaines à examiner, nous risquerions de nous enfermer dans quelques thématiques et de perdre de vue leurs interconnexions. Interroger la santé, c'est aussi interroger le logement, le pouvoir d'achat, la vie chère, les oligopoles, les monopoles, les systèmes économiques fondés principalement sur l'importation et les conséquences qui en découlent pour les collectivités de chacun de ces territoires.

Vous avez eu raison de souligner l'importance de l'éducation : c'est un sujet central. Lorsque nous avons évoqué la jeunesse, nous englobions bien évidemment cette question éducative.

Nous aborderons naturellement la formation, l'emploi et, surtout, le chômage, dans la mesure où l'ensemble de ces sujets sont étroitement liés. La question de la santé, mise en regard de la mortalité infantile et du niveau de vie, conduit à constater, sans trop s'avancer, que les populations des collectivités ultramarines ne sont pas des populations heureuses. Cet indicateur devra néanmoins être mis en perspective avec d'autres. La vie chère et, bien sûr, l'accès aux droits seront aussi au coeur de nos travaux.

Nous ne consacrerons pas un temps excessif au tableau de bord. L'établissement d'un état des lieux à travers cet outil nous permettra d'aller plus rapidement sur une partie déjà largement documentée et de concentrer nos efforts sur l'analyse des causes et, surtout, sur les propositions que nous serons amenés à formuler.

M. Saïd Omar Oili. - Madame la présidente, je dois vous dire que cette commission d'enquête me met quelque peu mal à l'aise. Ce malaise est lié à la situation spécifique de Mayotte, où l'on rappelle régulièrement que nous sommes français depuis 1841, avant même l'Alsace-Lorraine. Pourtant, lorsque l'on observe la réalité du territoire, la comparaison est difficilement acceptable.

Avons-nous réellement besoin d'une commission d'enquête pour constater qu'en 2026, de nombreux enfants ont faim à Mayotte et qu'il n'existe pas de cantine scolaire ? Avons-nous besoin d'une commission d'enquête pour savoir que nos enfants se lèvent à quatre heures du matin et qu'ils vont à l'école pour y dormir ? Tous ces faits sont connus et ont donné lieu à des rapports déjà rédigés. Les visites ministérielles ont été nombreuses sur place, les engagements aussi. Pourtant, à chaque fois, les seules réponses apportées se résument à des slogans : l'année des outre-mer, l'année de l'économie bleue...

J'ai le sentiment que nous tournons en rond autour de problèmes connus de tous.

On nous parle d'égalité des chances, mais quelles chances ont ces enfants de Mayotte qui ne vont pas à l'école ? Les rapports et les études nous expliquent qu'il n'y a pas d'ingénierie à Mayotte, que beaucoup d'enfants sont en échec scolaire, et que l'on constate sur place, beaucoup de violence. Mais ces constats sont des évidences lorsque des enfants n'ont même pas de quoi se nourrir !

Comme je vous le disais à l'instant, je suis gêné parce que, malgré les visites et les discours, rien ne change. Alors, les élus des territoires que nous sommes sont accusés d'être complices de l'inaction.

Avons-nous sincèrement besoin d'une commission d'enquête pour répondre aux besoins primaires de nos concitoyens mahorais ? Nous sommes en pleine saison des pluies et de nombreuses personnes vivent encore sous des bâches. On nous a parlé de loi d'urgence, de loi de refondation, de 4 milliards d'euros : nous en sommes toujours au même point. Pardonnez-moi, mais ce sont là des paroles dictées par le coeur.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie, mon cher collègue, pour cette intervention. Je partage votre constat, comme nombre d'entre nous : la réalité sociale et économique à Mayotte est profondément révoltante.

Que peut apporter de plus notre commission d'enquête ? Nous devons pleinement mobiliser les pouvoirs de cette commission pour mettre en lumière ce qui demeure encore dans l'ombre, ce que nous ne connaissons pas encore. J'invite très sincèrement l'ensemble de nos collègues à s'en saisir et à proposer des personnes que nous pourrions auditionner.

Certes, des rapports ont été rédigés et certains chiffres sont connus, mais il subsiste des zones d'ombre, précisément parce que nous faisons face à un « cercle vicieux » dont nous ne parvenons pas à identifier clairement l'origine ni les ressorts. L'ambition de cette commission d'enquête est de tenter collectivement de percer ce secret, ce silence.

Je ne peux préjuger des résultats auxquels nous parviendrons, mais c'est la démarche que nous vous proposons, madame la présidente et moi-même.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je ne répondrai pas directement à Saïd Omar Oili, car nous partageons les mêmes constats. C'est pour cette raison que j'ai évoqué tout à l'heure la notion de « cercle vicieux ». Si nous parvenions à trouver les moyens de sortir de ces inégalités, et de cette pauvreté, que ce soit pour l'ensemble des territoires ou pour l'un d'entre eux en particulier, tout le monde serait preneur.

Je perçois néanmoins une utilité à nos travaux à venir. Notre collègue Paumier indiquait tout à l'heure découvrir certaines réalités ultramarines. Or, plus nombreux seront nos collègues de l'Hexagone à relayer nos préoccupations et porter notre voix, mieux nous serons entendus. Cela n'a pas toujours été le cas, lorsque les sujets ultramarins étaient traités uniquement par des élus ultramarins - je caricature à peine. Aujourd'hui, il existe un véritable travail collectif, notamment au sein de la délégation aux outre-mer, mais aussi dans d'autres commissions, où de plus en plus de collègues de l'Hexagone partagent nos préoccupations et, surtout, se rendent sur place pour constater les réalités et les souffrances.

À défaut de pouvoir sortir de ces « cercles vicieux » par les moyens habituels, nous sommes bien contraints de participer à ces travaux et d'y apporter notre modeste contribution.

Mme Lana Tetuanui. - Nous pourrions débattre toute la journée, voire toute la nuit, tant les sujets sont nombreux et complexes. Je prends cette commission d'enquête très à coeur, même si les problématiques diffèrent quelque peu selon les territoires. Ou plutôt, si les problèmes se rejoignent, les réponses à y apporter ne sont pas nécessairement identiques.

Une question essentielle se pose pour l'ensemble de nos territoires, qu'ils soient départements ou collectivités : celle de l'application effective des textes votés ici, à Paris. Je pense notamment à la loi concernant la priorité donnée aux fonctionnaires ultramarins pour occuper des postes dans leurs territoires d'origine. À chaque discussion budgétaire, nous montons au créneau pour rappeler que, cinq ans plus tôt, des crédits avaient été votés pour tel ou tel programme et que, dans les faits, rien n'a encore été mis en oeuvre. Ce point pourrait d'ailleurs faire l'objet d'une enquête spécifique.

Nous nous battons politiquement pour obtenir des avancées, mais encore faut-il que ce que nous avons voté soit exécuté. L'administration, au sens large, joue-t-elle pleinement son rôle ? Cette interrogation traverse l'ensemble des sujets que nous avons évoqués : l'éducation, la santé, et bien d'autres encore.

Si l'administration se contentait d'appliquer ne serait-ce que le tiers de ce que nous avons déjà voté, depuis la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer de 2017 - loi Érom - jusqu'à aujourd'hui, un certain nombre de problèmes pourraient sans doute être résolus.

Je m'interroge également sur la vision géostratégique de la France en 2026, dans un monde profondément instable et en mutation rapide. Nous ne savons pas de quoi demain sera fait. Si un événement majeur devait survenir pour nos collectivités et départements d'outre-mer, nous devrions encore venir nous battre à Paris pour obtenir des moyens pour nos écoles et pour le reste.

Se pose enfin la question des moyens financiers, car la France est très endettée et n'a plus d'argent. Et j'ai parfois le sentiment que l'on cherche à nous faire passer le message suivant : la France est lourdement endettée, mais vous faites comme si vous ne l'entendiez pas. Un peu comme dans une famille où les enfants réclament sans cesse, jusqu'au moment où les parents sont contraints de leur dire : « Le compte est à découvert, que fait-on ? ». C'est une réalité que certains refusent également de regarder en face.

Mme Viviane Malet, présidente. - Il est important en effet de préciser que nous ne pouvons pas tout comparer avec l'Hexagone. Les comparaisons entre départements et collectivités d'outre-mer ont également leur limite, parce que nos réalités historiques et géographiques ne sont absolument pas les mêmes. Nous sommes différents aussi du point de vue de la santé, de l'économie, du bassin de vie ou des relations avec les pays voisins.

Nous devrions en effet nous pencher sur ce qui a fonctionné et ce qui n'a pas fonctionné, ce qui est appliqué et ce qui ne l'est pas. Avons-nous encore les moyens d'appliquer ce qui a été voté ? Quant à l'argent, c'est toujours le « nerf de la guerre ».

J'ai souvent été choquée d'entendre, lors de l'adoption des textes de loi, la formule rituelle : « et sans oublier les outre-mer »... Cette expression est malheureuse, car nous faisons pleinement partie de la France.

M. Jean-Gérard Paumier. - Et de l'Europe, ne l'oublions pas !

Mme Viviane Malet, présidente. - Pour conclure, je répondrai à vos interrogations sur l'organisation de nos travaux.

Nos premières auditions devraient se dérouler du 12 au 23 février prochains. Les suivantes auront lieu après la suspension des travaux de mars, afin que nous puissions achever les travaux de la commission d'enquête à la fin du mois de juin.

COMPTE RENDU DES AUDITIONS
DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Audition de M. Vincent Bouvier, préfet, ancien directeur et délégué général à l'outre-mer (2009-2013), Mme Sophie Brocas, préfète de la région Centre-Val de Loire, préfète du Loiret, ancienne directrice générale des outre-mer (2020-2023), et M. Olivier Jacob, préfet, conseiller « outre-mer » à la présidence de la République, ancien directeur général des outre-mer (2023-2025)

(Jeudi 12 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Pour ouvrir les travaux de notre commission d'enquête sur les inégalités systémiques dans les outre-mer, nous recevons aujourd'hui trois anciens directeurs généraux des outre-mer (DGOM) au sein du ministère des outre-mer, à savoir M. Vincent Bouvier, préfet, directeur et délégué général à l'outre-mer entre 2009 et 2013, Mme Sophie Brocas, préfète de la région Centre-Val de Loire, préfète du Loiret, directrice générale des outre-mer entre 2020 et 2023 et M. Olivier Jacob, qui a assumé ces fonctions de de 2023 à fin 2025.

Madame, Messieurs les préfets, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté officiellement ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

L'objet de nos travaux est d'examiner la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer en matière d'éducation, de formation et d'emploi, de niveau de vie et de pouvoir d'achat, mais aussi d'accès aux soins et d'accès aux droits. Nous avons examiné la réalité de ces inégalités à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Notre objectif est également d'évaluer avec vous l'efficacité de l'action publique dans les outre-mer, alors que l'impression générale sur le terrain est celle d'un essoufflement des politiques publiques, voire d'une mise en échec. L'action de l'État apparaît souvent comme une action en réaction aux événements, qui ne parvient pas à renverser la dynamique profonde. Certaines inégalités résistent depuis trop longtemps aux politiques conduites par l'État et les territoires, ce qui laisse supposer qu'elles ont un caractère systémique qui échappe à l'action publique. Trop souvent désormais, nos concitoyens doutent des promesses sur le rattrapage de nos territoires ou, pire, ils estiment que ces politiques passent à côté des vrais enjeux et des causes profondes de leurs difficultés.

Dans ce contexte, notre commission souhaite vous entendre, car votre expérience a fait de vous des acteurs de premier plan et des observateurs éclairés des politiques pour les outre-mer.

Nous sommes particulièrement intéressés par les propositions concrètes que vous pourrez formuler pour tracer un chemin audacieux vers la mise en oeuvre effective du principe d'égalité. Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations. Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site intranet du Sénat. Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite donc à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Vincent Bouvier, Mme Sophie Brocas et M. Olivier Jacob prêtent serment.

M. Vincent Bouvier, ancien directeur général des outre-mer. - J'ai servi plus de dix ans outre-mer, sans compter les fonctions que j'ai exercées en tant que secrétaire général de la mer, à l'occasion desquelles je me suis occupé des politiques maritimes sous un prisme souvent ultramarin, ni mes activités à la Cour des comptes où j'étais affecté, cinq années durant, à la cinquième chambre, compétente notamment pour les sujets ultramarins. Je précise que je m'exprimerai ici à titre personnel, et que je n'engage aucune institution que j'ai eu l'honneur de servir.

Dans ce propos introductif, en suivant la logique du questionnaire que vous nous avez transmis, je distinguerais deux points : d'une part, la notion d'« inégalité systémique » et ses conséquences ; d'autre part, les perspectives pour l'avenir.

La notion d'inégalité systémique implique l'existence d'un système ultramarin dont certaines caractéristiques produiraient des inégalités. Ces caractéristiques sont d'abord géographiques. L'insularité - à l'exception de la Guyane - , l'éloignement et les coûts d'approvisionnement, la continuité territoriale avec l'Hexagone, l'accès à la formation et l'accès à l'enseignement secondaire et supérieur constituent des contraintes objectives. S'y ajoutent la fréquence et l'intensité des risques naturels, dont l'imprévisibilité croît sous l'effet du changement climatique. Les météorologistes constatent que les grands événements climatiques, comme les cyclones, seront peut-être moins fréquents, mais certainement plus violents.

La géographie urbaine joue également un rôle déterminant. La concentration des populations et des activités dans les zones urbanisées et les agglomérations soulève des enjeux majeurs : accès au logement, pression foncière, habitat indigne, transports.

À ces facteurs géographiques s'ajoutent des éléments historiques. Les peuplements forcés par l'esclavage à La Réunion ou aux Antilles, ou la situation des peuples premiers en Nouvelle-Calédonie et en Guyane ont structuré durablement les sociétés. Nous constatons que ce sont au sein de ces groupes que se concentrent le plus les inégalités sociales, le chômage et les difficultés d'insertion. Ces réalités ne peuvent être ignorées si l'on souhaite appréhender les inégalités dans toute leur profondeur.

Le modèle économique dominant est marqué par une dépendance trop marquée par rapport à l'Hexagone, que d'aucuns ont pu qualifier de « métropolisation » de l'outre-mer. Ce modèle économique est caractérisé par la part importante des importations et l'étroitesse des marchés intérieurs, limitant le développement des productions locales. Le mécanisme de sur-rémunération des fonctionnaires de l'État - étendu aux fonctionnaires des collectivités et à certaines activités du secteur privé -, dont la création était pavée de bonnes intentions, produit en outre des effets différenciés entre ceux qui en bénéficient et ceux qui en sont exclus, et alimente la hausse des prix.

Au-delà des points communs que je viens d'évoquer, les situations sont très diverses. Les statuts institutionnels diffèrent profondément : les compétences de l'État sont résiduelles en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, contrairement à la situation dans les départements et régions d'outre-mer (DROM). Il faut également tenir compte de la variété des identités, des perspectives de développement, des trajectoires économiques et de dynamiques démographiques divergentes. La fin de la transition démographique aux Antilles contraste avec l'explosion démographique en Guyane et à Mayotte.

Je souhaite nuancer l'idée d'un « échec total » des politiques publiques de l'État dans les territoires ultra-marins. De nombreux dispositifs ont été déployés en matière économique et sociale : lutte contre la vie chère, contrôle du respect des règles de concurrence, exonérations de charges, ligne budgétaire unique (LBU). Des investissements massifs ont été consentis en matière d'infrastructures routières, de santé ou scolaires. Certaines initiatives ont produit des résultats tangibles. Il faut aussi rappeler que l'outre-mer a souvent constitué un laboratoire d'innovations. Je pense aux évolutions statutaires de la Nouvelle-Calédonie, mais aussi au service militaire adapté (SMA), dispositif qui a inspiré des réflexions plus larges sur l'insertion des jeunes. Les mesures de discrimination positive ont permis d'apporter une réponse - encore insuffisante, certes -, aux difficultés d'insertion des jeunes Kanaks. Les programmes « 400 cadres » et « Cadres Avenir » ont joué un rôle important de ce point de vue.

Un appareillage statistique est nécessaire. Nous y avons beaucoup travaillé à la DGOM, afin d'affiner les indicateurs sociaux et économiques et suivre leur évolution. La structure économique des outre-mer est caractérisée par la place significative - et parfois dominante - de grands groupes dans certains secteurs tels que l'importation et la distribution. Il serait toutefois réducteur d'en rester à ce constat. J'ai pu observer l'émergence de petites et moyennes entreprises innovantes, souvent portées par de jeunes ultramarins qui font le choix d'entreprendre localement. Ce dynamisme entrepreneurial est un signe encourageant. Nous pourrions d'ailleurs vous fournir quelques exemples si vous le souhaitez.

J'en viens au second temps de mon propos, consacrée aux perspectives. Je reprendrai l'une des formulations du questionnaire, qui me paraît limpide : « Quelles réformes prioritaires devraient être conduites pour réduire les inégalités systémiques ? Quel changement de paradigme serait selon vous nécessaire pour améliorer l'efficacité de l'action publique ? Faut-il plutôt agir sur le développement économique, la répartition des richesses, l'éducation et la formation, l'organisation institutionnelle ? ». Pardonnez cette réponse un peu timide, mais tous ces éléments sont liés et il serait sans doute vain de vouloir les hiérarchiser ou d'établir des priorités trop rigides. Les événements survenus en Nouvelle-Calédonie en mai 2024 en constituent une illustration. Beaucoup a été dit sur les causes de ce mouvement. La focalisation sur le débat institutionnel m'a frappé. Il est bien sûr urgent d'y répondre, avec les difficultés que l'on sait. On peut aussi considérer - il s'agit-là d'une responsabilité partagée, tant par les élus locaux que par les services de l'État - que l'attention portée à certains enjeux sociaux n'a pas été à la hauteur. Je pense notamment à la situation de la jeunesse.

Certes, beaucoup de jeunes Kanaks sont pleinement intégrés, et occupent des fonctions de responsabilité dans les administrations ou le secteur privé. Il n'en reste pas moins qu'une fraction de cette jeunesse a, de toute évidence, été laissée à la marge, et reste confrontée à des difficultés structurelles d'accès à la formation, à l'emploi ou aux services publics. Une véritable politique de la jeunesse, structurée et adaptée aux réalités du territoire, est nécessaire et implique un effort collectif. Les enjeux institutionnels sont essentiels, mais ne peuvent être dissociés des enjeux sociaux, éducatifs et économiques, qui sont autant de facteurs de la cohésion du territoire.

Je formulerai deux remarques de méthode pour un changement de paradigme.

Première remarque : la construction et l'application des politiques ultramarines doivent faire l'objet d'une concertation étroite entre l'État et les collectivités. Ce point est fréquemment rappelé, par exemple, dans les rapports de la Cour des comptes. Cela est spécialement vrai dans les collectivités qui sont aujourd'hui les plus autonomes, disposant de vastes compétences dans les domaines économiques et sociaux.

Seconde remarque, et au risque de paraître trop prudent, l'adaptation des dispositifs devra nécessairement être progressive. Je prendrai deux exemples. Si l'on décidait du jour au lendemain de supprimer les sur-rémunérations - dont beaucoup de familles dépendent - on aboutirait à une forte diminution du niveau de vie et de la consommation. Il y a donc lieu de trouver une solution pour adapter ce dispositif. Deuxième exemple : l'octroi de mer. Si l'on décidait de le supprimer du jour au lendemain, on créerait une difficulté majeure, sans disposer, à ce stade, de solution alternative. On fragiliserait le financement des collectivités, en particulier dans les DROM, pour lesquels cette ressource constitue un levier budgétaire essentiel. Une telle suppression ne réglerait pas, en elle-même, les questions de protection des productions locales ni celles, plus larges, de lutte contre la vie chère. Le débat serait alors déplacé, sans être véritablement résolu. Il me semble donc - et cette analyse rejoint celle formulée à plusieurs reprises par la Cour des comptes - que la voie à privilégier n'est pas celle d'une rupture brutale, mais plutôt d'une évaluation régulière et d'adaptations ciblées. Il s'agit d'ajuster les dispositifs existants pour en corriger les effets inattendus ou regrettables, sans déstabiliser les équilibres économiques.

Après ces deux remarques de méthode, je formulerai deux propositions de fond, en partant du constat que les singularités des outre-mer, et parfois leurs atouts, ne pourront trouver leur plein potentiel que si l'on élargit le champ géographique et si l'on dépasse des politiques qui demeurent - selon un néologisme utilisé par certains - « métropolo-centrées ».

Ma première proposition - déjà défendue dans des rapports du Sénat - consiste à développer l'insertion des outre-mer dans leurs espaces régionaux. Grâce aux territoires ultramarins, la France est présente dans trois grands espaces géographiques mondiaux. Réciproquement, il y a là un point d'appui pour le développement d'une coopération régionale qui servirait les outre-mer. Prenons l'exemple de la formation et de la recherche. Les outre-mer disposent d'une densité de recherche scientifique remarquable, par exemple en matière de biodiversité marine. Des organismes tels que l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer), l'Institut de recherche pour le développement (IRD), l'Institut Pasteur, ainsi que les laboratoires universitaires implantés localement, conduisent des travaux de haut niveau. Ces recherches sont évidemment utiles pour les territoires ultra-marins, mais présentent également un intérêt direct pour les États voisins insérés dans ces mêmes bassins géographiques. Elles peuvent, en outre, éclairer les politiques publiques conduites dans l'Hexagone, qu'il s'agisse d'adaptation au changement climatique, de gestion des milieux marins ou de santé publique.

On pourrait multiplier les exemples, notamment celui de filières économiques émergentes, construites dans une logique d'intégration régionale, associant une collectivité ultramarine, un État voisin et, le cas échéant, des partenaires nationaux. La réforme récente de l'Agence française de développement, avec la création du département dit des « Trois Océans », ouvre à cet égard des perspectives intéressantes. Elle devrait permettre de structurer plus aisément des projets coordonnés, reposant sur des mécanismes de cofinancement entre l'État étranger concerné et la collectivité ultramarine.

Seconde proposition de fond : passer de l'espace ultramarin à l'espace marin. En d'autres termes, il s'agit de développer une politique ultramarine de la mer ou une politique maritime de l'outre-mer, outils de développement pour les territoires d'outre-mer et pour la France dans son ensemble. Je me suis beaucoup investi sur ce point lors de mes trois années en tant que secrétaire général de la mer, compte tenu de mon passé ultramarin. Le XXIe siècle sera maritime. Aujourd'hui, près de 90 % des échanges mondiaux de marchandises s'effectuent par voie maritime. Plus de 95 % des flux de données numériques internationaux ne transitent pas par satellite, mais par des câbles sous-marins. Ces deux éléments rappellent que nous sommes entrés dans un siècle profondément maritime, tant du point de vue des échanges économiques que des infrastructures stratégiques de communication.

Dans le contexte d'une compétition internationale intense, la France dispose d'atouts considérables, qu'elle doit très largement à ses territoires d'outre-mer. Avec environ 11 millions de kilomètres carrés de zones économiques exclusives - en incluant le plateau continental -, notre pays détient la deuxième zone économique exclusive au monde (ZEE). Or, 97 % de cette surface maritime se situent précisément outre-mer. Autrement dit, la puissance maritime française repose très largement sur l'existence de ces territoires ultramarins, qui constituent à la fois un levier stratégique majeur, un enjeu essentiel de souveraineté et un potentiel économique considérable.

Ce potentiel recouvre des ressources diverses : ressources minérales, perspectives minérales ouvertes par l'exploration - et non l'exploitation - des grands fonds marins, ressources halieutiques, énergies marines, biotechnologies marines. Il s'agit, en somme, de la possibilité de développer une économie maritime ultramarine dans une logique de développement durable. Une telle orientation pourrait bénéficier aux territoires d'outre-mer eux-mêmes, mais également aux États voisins et, plus largement, à l'ensemble national. Je prendrai quelques exemples rapides. Le premier concerne le rôle que peuvent jouer les énergies marines renouvelables pour relever le défi de l'autonomie énergétique des territoires ultramarins. On sait combien le coût de la production d'énergie a joué un rôle dans les difficultés actuelles de la production calédonienne de nickel. Deuxième exemple, celui des ports. Le lien entre la promotion de l'économie portuaire et le développement des territoires se vérifie particulièrement en outre-mer. Les infrastructures portuaires peuvent être le poumon des économies insulaires. Sur ce point, la position géographique de certains grands ports ultramarins leur donne vocation à devenir des plateformes de transbordement insérées dans le trafic maritime mondial et les grandes routes de transport maritime. On se souvient qu'il y a quelques années, le choix opéré par la CMA-CGM - troisième compagnie maritime mondiale française, dont on peut par ailleurs discuter la stratégie, mais dont il faut constater la décision - de faire de La Réunion son hub de transbordement dans l'océan Indien, plutôt que Port-Louis à l'île Maurice, a contribué à augmenter significativement l'activité portuaire de La Réunion et, par conséquent, les emplois qui y sont liés. Un troisième exemple concerne la volonté de promouvoir un développement durable des économies maritimes, notamment à travers la création de parcs marins. Une telle création relève, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, de la compétence propre de ces collectivités. Évidemment, l'État participe au débat sur la création des parcs marins ; il apporte un appui important à la protection des ZEE, principalement par l'intermédiaire des moyens de la Marine nationale. Je prendrai enfin l'exemple de la structuration nécessaire des filières de pêche, notamment en Guyane, ou encore de la promotion de la croisière, qui doit cependant respecter les contraintes environnementales. J'ai constaté les dégâts écologiques que l'on pouvait observer sur le territoire de Lifou après le passage de touristes.

Pour conclure, il est nécessaire de développer une politique de coopération régionale, une politique ultramarine de la mer, ou, si l'on préfère, une politique maritime de l'outre-mer. Ce sont des outils de développement pour les territoires ultramarins, mais aussi, peut-être, pour les États voisins et pour la France dans son ensemble. Nous sortirions ainsi d'une relation de dépendance économique excessive pour nous inscrire - sans naïveté - dans une logique de coopération, de partage et de retombées positives pour l'ensemble des acteurs.

Mme Sophie Brocas, ancienne directrice générale des outre-mer. - J'ai eu l'honneur et le bonheur d'être directrice générale des outre-mer entre 2020 et 2023. C'est l'un des postes qui m'a le plus passionnée dans ma carrière, avec une équipe - j'y reviendrai - très interministérielle, peu nombreuse, mais extrêmement motivée.

Bien que Vincent Bouvier et moi ne nous soyons pas concertés, il est heureux que nos analyses convergent sur de nombreux points. Le titre même de votre travail, qui évoque les « inégalités systémiques », m'a interpellée. Lorsque je l'ai lu, je me suis également interrogée. Poser d'emblée ce constat revient, au fond, à considérer que les spécificités des outre-mer seraient à ce point intriquées qu'elles feraient système entre elles et seraient, d'une certaine manière, indépassables. Or, la situation peut et doit s'améliorer ; elle s'est d'ailleurs déjà améliorée dans certains territoires, même si ce n'est pas le cas partout.

À titre personnel, je trouverais plus juste de parler des « différences » propres aux territoires ultramarins. Ces différences appellent, cela est incontestable, des moyens adaptés, des raisonnements spécifiques, des textes particuliers. Mais ces différences peuvent aussi faire des territoires ultramarins des modèles susceptibles d'inspirer l'Hexagone. La convergence est indispensable en certains domaines - que l'on pense par exemple aux minima sociaux, aux niveaux des retraites, et à tout ce qui relève de la promesse républicaine d'égalité. Il existe aussi des situations différentes qui n'appellent pas forcément des réponses strictement identiques à celles mises en oeuvre dans l'Hexagone. Les territoires ultramarins sont confrontés aux défis du XXIe siècle et peuvent apporter, tout en empruntant des chemins différents, des réponses inspirantes.

Le besoin de rattrapage et de convergence est évident sur certains sujets. Beaucoup a été fait, beaucoup reste à faire. Il ne faut jamais céder au découragement : les transformations s'inscrivent nécessairement dans le temps long. L'impatience est légitime, mais c'est dans la durée que les progrès se confirment. La Réunion me semble illustrer le chemin parcouru. Sans doute reste-t-il des poches d'inégalités, des poches de pauvreté, des difficultés particulières autour de l'éducation, mais ce territoire ne connaît plus, à ma connaissance, de crise de l'eau. Il ne se trouve pas dans la situation de Mayotte, ni dans celle de la Guadeloupe. Il dispose d'infrastructures solides, d'un tissu économique dynamique, d'un tourisme prospère, d'équipements culturels. Cela ne signifie pas que tout soit réglé ni qu'il soit acceptable que d'autres territoires n'aient pas bénéficié des mêmes avancées. Il faut que nous gardions cette volonté farouche de faire changer les choses car les situations ne sont pas indépassables.

S'agissant des différences propres aux territoires ultramarins, j'en identifie quatre.

La première tient à la géographie et à l'insularité. Par construction, cette géographie, cette insularité, cet éloignement de l'Hexagone augmentent le coût de la vie pour tout ce qui est importé par cargo ou par avion. Les marchés sont étroits, la concurrence insuffisamment développée et certaines situations monopolistiques persistent. Le surcoût de la vie, hors loyers, est en moyenne d'environ 13 %, avec des pics particulièrement élevés sur les produits alimentaires. Cette situation pèse de manière insupportable sur le pouvoir d'achat des ménages.

Plutôt que de réfléchir aux sur-rémunérations des fonctionnaires, il faut surtout s'attaquer aux moyens de réduire ce coût de la vie. Cette situation est aggravée par la difficulté à réformer l'octroi de mer. Le dossier a été ouvert à plusieurs reprises sans aboutir. Lorsque cet impôt protège une production locale, il se justifie . Mais lorsqu'il taxe des biens qui ne sont pas produits sur le territoire, il devient un facteur de renchérissement pour le consommateur. Pourquoi taxer le riz ? Pourquoi taxer les couches-culottes, si ce n'est pour créer des recettes pour les collectivités ? Il faut évidemment préserver les recettes des collectivités, et compenser à l'euro près toute évolution de l'octroi de mer, mais certaines situations conduisent à des aberrations. Lorsqu'un artiste mahorais est invité à Paris pour une résidence d'artiste à la Cité internationale grâce à un financement du ministère des outre-mer, et qu'il souhaite ramener son oeuvre à Mayotte, il doit alors s'acquitter de 8 000 euros d'octroi de mer. Il faut vraiment que nous nous attaquions à ce sujet très compliqué.

Le deuxième aspect a été souligné assez longuement par Vincent Bouvier. Il faut que les outre-mer puissent davantage s'insérer dans leur bassin de vie, et pas uniquement pour s'approvisionner - en alimentation, en matériaux, en pièces de rechange. Cette part d'importation est nécessaire à la vie quotidienne, mais il s'agit de le faire au plus près, afin d'en réduire les coûts et que cela pèse moins sur le porte-monnaie des citoyens. Nous voyons là cette difficulté pour Bruxelles - malgré de longues batailles sur ce point - à imaginer que les marges extérieures de l'Europe puissent être exonérées ou que les règles du marché commun soient adaptées pour tenir compte de cette spécificité. Cela est vrai pour l'insertion économique dans le bassin, mais également pour d'autres domaines.

Ainsi de la coopération en matière universitaire et pour les échanges d'artistes. Il faut en finir avec ce lien univoque avec l'Hexagone. Ce lien doit être polycentrique, et pouvoir se déployer entre les territoires ultramarins et leurs premiers voisins. Cela constitue, à mes yeux, une première différence : la géographie, l'insularité et les conséquences qui y sont liées.

La deuxième différence, majeure, est liée aux conséquences du changement climatique. Certes, le monde entier est concerné, et pas seulement les territoires ultramarins. Toutefois, pour ce qui concerne notre pays, ces territoires sont aux avant-postes et très exposés à des aléas qui, selon le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), seront plus rudes et plus fréquents, notamment aux Antilles, avec des cyclones de très haute intensité, en particulier en Guadeloupe. Ces phénomènes viennent s'ajouter aux fragilités géographiques et géologiques originelles : le risque sismique, le risque volcanique. Cela exige une mise en protection particulière ; on ne peut pas raisonner avec les outre-mer comme on le ferait dans l'Hexagone. Par conséquent, la convergence n'a pas forcément de sens.

J'essaie de montrer qu'il faut des solutions adaptées, donc particulières, pour que ces situations ne deviennent pas des inégalités systémiques. Cela suppose des investissements particuliers pour la protection des infrastructures, des bâtiments publics, du logement, une adaptation des pratiques ainsi que l'adaptation des pratiques agricoles et touristiques. Il y a là un très gros chantier. Des programmes d'investissement sont engagés, notamment pour le risque sismique aux Antilles, dans les écoles et les bâtiments publics. Des actions sont menées pour surveiller le volcan sous-marin Fani Maoré, au large de Petite-Terre à Mayotte. Des abris anti-tsunami sont construits dans les atolls polynésiens. Des actions sont donc entreprises, qui peuvent inspirer l'Hexagone.

Ainsi de l'érosion du trait de côte, illustré par le déplacement de Miquelon, et plus généralement du travail de concertation très étroit mené avec les citoyens pour choisir, par exemple, où réimplanter chaque maison, comment la démonter, où réinstaller l'église. La restauration des mangroves et des milieux naturels, les solutions fondées sur la nature, sont plus immédiates, plus fréquentes et intégrées dans les outre-mer qu'elles ne le sont en métropole. Lorsque l'on explique à un élu de l'Hexagone qu'il faut, plutôt que de bétonner, privilégier des solutions fondées sur la nature, cela suscite parfois l'étonnement. Or, il est démontré que ces solutions régulent la houle, protègent les territoires et entretiennent la biodiversité. Dans les techniques bâtimentaires, les ventilations naturelles, les matériaux biosourcés peuvent également nous éclairer et nous inspirer.

Il existe, comme Vincent Bouvier l'a indiqué, un coeur battant de l'intelligence et de l'académisme dans les outre-mer. Un consortium de chercheurs et d'universitaires travaillant sur les questions ultramarines a été organisé - initiative que j'avais lancée et qui a été finalisée - afin de regrouper leurs connaissances et leurs travaux, dont beaucoup portent sur le changement climatique, pour en tirer le meilleur profit.

Ces chercheurs, en s'organisant, peuvent devenir une force d'intervention unique au monde sur le changement climatique.

La troisième différence tient aux spécificités culturelles et historiques. Il y a l'histoire de la colonisation, qui ne s'est pas déroulée de la même façon dans tous les territoires, mais qui est de toute façon un drame inconsolable. Il faut néanmoins regarder vers l'avenir. Nous avons des difficultés qu'il faut regarder en face en matière de niveau d'éducation et de l'illettrisme. Tout cela a un impact sur l'emploi, sur l'accès au droit, sur l'insertion, sur l'épanouissement personnel et sur l'égalité des chances. Je rappelle cependant qu'en Centre-Val de Loire, ma région, le taux d'illettrisme est également supérieur à la moyenne de l'Hexagone et peut atteindre 17 %. Je le dis parce que la situation n'est pas meilleure que dans certains territoires ultramarins. Il faut donc mettre les choses en perspective.

Là aussi, des moyens et des approches différents sont nécessaires. Il faut changer le regard sur l'école, sur la pédagogie et l'enseignement notamment - ce qui est engagé - afin que les apprentissages précoces en maternelle, les premières acquisitions du langage et du goût d'apprendre, ne conduisent pas à une mise à distance ou à un découragement lorsqu'un enfant rencontre des difficultés dès le plus jeune âge. Ces premiers apprentissages devraient donc pouvoir se faire en langue maternelle.

Soixante-quinze langues régionales sont recensées en France, dont cinquante-cinq parlées dans les outre-mer ; la Guyane en comptant le plus grand nombre. L'éducation nationale doit accepter - et cela me semble désormais le cas, avec des enseignants formés - qu'il est préférable pour un écolier Guyanais ou Mahorais d'apprendre d'abord dans sa langue maternelle. Il apprendra ensuite mieux le français.

Il faut également mieux accompagner les étudiants ultramarins qui viennent dans l'Hexagone ou vont à l'étranger pour poursuivre leurs études. L'éloignement, la différence culturelle et historique constituent des facteurs de fragilité. Un accompagnement renforcé au début de leur parcours est nécessaire, pour qu'ils se sentent moins perdus et acquièrent les codes. Il faut leur laisser le temps d'éviter l'échec dans leur parcours universitaire, de réussir leurs études et, peut-être, les inciter à revenir.

Les outre-mer ont besoin d'une jeunesse qui souhaite revenir, s'installer, monter des projets, créer des entreprises, enseigner, fonder une famille. C'est le rôle de l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM). Il faut définir et proposer autant que possible une offre locale de formation, même si l'on ne pourra sans doute couvrir toutes les disciplines. C'est également le cas dans l'Hexagone : toutes les formations ne sont pas proposées dans chaque capitale régionale. Une offre locale n'en reste pas moins importante, et la filière médicale a par exemple été structurée face au manque important de médecins.

La quatrième différence, à dépasser, est d'ordre organisationnel. Je ne voudrais pas que cela paraisse brutal, mais il existe, à mon sens, une insuffisante culture ultramarine dans les ministères et les administrations centrales. Les spécificités ultramarines ne sont pas assez prises en compte ab initio. La direction générale des outre-mer (DGOM) consacre beaucoup de temps à corriger les textes a posteriori, avec des résultats variables. En 2023, il a été décidé qu'aucun texte ne serait publié sans que le secrétariat général du Gouvernement ne s'assure que la DGOM ait été consultée en amont, afin de garantir une meilleure adaptation. Ce constat vaut aussi pour les institutions de l'Union européenne, dont les États membres - à l'exception du Portugal et de l'Espagne - n'ont pas de régions ultrapériphériques. Nous avons mis par exemple quatre ans à obtenir de Bruxelles l'autorisation, par exception, de financer le renouvellement de la flotte par des aides d'État. Les petites embarcations des pêcheurs avaient été oubliées, une fois la flotte européenne modernisée. Il a ensuite fallu démontrer que la pêche ultramarine ne portait pas atteinte à la régénération des ressources halieutiques. Toutefois, Bruxelles exigeait que le comptage de poissons - qui doivent se faire dix par dix, femelles et mâles - soit effectué à partir d'espèces qui n'existent pas dans les outre-mer. C'est là que nous entrons dans une sorte de folie bureaucratique car, pour ce faire, les moyens de l'Ifremer ont été doublés.

Le commissaire européen en charge de la pêche a été invité à La Réunion pour constater qu'un pêcheur isolé ne peut mettre en péril la ressource halieutique, si indispensable à la souveraineté alimentaire des ultramarins, alors que, dans le même temps, des bateaux-usines viennent racler les fonds marins au nom des accords commerciaux. Cette insuffisante mobilisation autour des enjeux ultramarins est donc assez partagée.

J'estime par ailleurs que la direction générale des outre-mer est insuffisamment dotée. Comment couvrir, en effet, l'ensemble du champ interministériel et des politiques publiques, compte tenu des spécificités géographiques, économiques et juridiques, avec 139 agents ? Cela constitue un point de faiblesse. Beaucoup a néanmoins été accompli. De nombreuses mesures tiennent compte des spécificités ultramarines. À l'instar de l'invention par la DGOM du dispositif de logement locatif très social adapté (LLTSA) en Guyane et à Mayotte. Ce dispositif est financé à 100 % par l'État avec un reste à charge de 160 euros par ménage, pour répondre à un taux de pauvreté très élevé. On peut aussi citer les contrats de redressement outre-mer (COROM), proposés aux collectivités ultramarines qui connaissent des difficultés structurelles. Ces contrats reposent sur un engagement réciproque : l'État apporte des subventions exceptionnelles et une expertise durable sur place, afin d'aider à résoudre des difficultés de ressources humaines, de gestion immobilière et de fiabilité budgétaire. Ce dispositif n'existe pas ailleurs.

Le SMA, évoqué plus tôt, est une grande fierté : 33 000 jeunes formés, de nouvelles unités ouvertes notamment à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie, et 82 % de sorties positives vers l'emploi. Cette innovation ultramarine aurait également ses vertus dans l'Hexagone.

Les repas aidés dans les cantines scolaires permettent quant à eux de limiter le reste à charge à 1 ou 2 euros. Par ailleurs, le comité interministériel des outre-mer (CIOM) - s'il n'était pas aussi ambitieux que certains l'auraient souhaité - a abouti à un travail structurant, notamment sur le coût de la vie, le logement et l'enfance.

Pour conclure, et s'agissant des réformes prioritaires, il faut s'attaquer au coût de la vie. Tant que ce point ne sera pas réglé, des difficultés systémiques persisteront. De même une réflexion sur l'octroi de mer et sur une meilleure insertion des territoires ultramarins dans leur environnement, dans leur bassin de vie, sont très importants. Il faut aussi sans doute trouver un mécanisme plus efficace d'adaptation des textes ab initio. Enfin, il y a une stratégie d'influence et de rayonnement à mettre en place pour que l'image des ultramarins dans l'opinion en général - l'opinion de l'Hexagone comme l'opinion européenne - soit plus valorisée, plus valorisante. Qu'on montre les territoires d'outre-mer pour ce qu'ils sont, c'est-à-dire pour des trésors de la biodiversité, pour des trésors de culture. Qu'on sorte de ces images cuites et recuites où les outre-mer sont soit la plage merveilleuse et somptueuse, soit la crise sociale. Il s'agit donc de rendre les outre-mer plus visibles et plus attractifs.

M. Olivier Jacob, ancien directeur général des outre-mer. - Avant d'aborder le sujet des inégalités dites systémiques, je voudrais formuler quelques remarques préalables.

Comme certains membres de la commission le savent, j'exerce actuellement les fonctions de conseiller outre-mer du Président de la République. Je tiens d'abord à préciser que je m'exprimerai ici uniquement en ma qualité d'ancien directeur général des outre-mer.

Ensuite, la direction générale des outre-mer est une administration concourante et non une administration menante en matière de politique publique, à l'exception notable, en particulier, du logement social. Il s'agit d'une direction d'état-major, légère, remarquable, mais insuffisamment dotée en moyens humains. Dans le cadre de vos travaux, il conviendra donc d'entendre d'autres administrations, qui contribuent également à la réduction des inégalités dans les outre-mer.

Troisième remarque importante, on ne peut pas parler d'un outre-mer lorsqu'on aborde les inégalités dites systémiques. Il faut bien sûr distinguer les départements et régions d'outre-mer et les collectivités d'outre-mer. Tout simplement parce que dans les collectivités d'outre-mer, en tout cas dans les deux plus importantes, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, ce n'est pas l'État central qui a les moyens de lutter contre les inégalités, puisque les compétences et l'élaboration de la norme ont été transférées aux gouvernements locaux. L'État y contribue toujours cependant, mais ne dispose pas des mêmes leviers. Au sein des départements et régions d'outre-mer, il convient également de distinguer la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion d'un autre ensemble constitué par la Guyane et Mayotte.

Ceci étant dit, mon propos sera principalement économique. Je m'appuierai notamment sur un article de Bertrand Savoye, économiste à l'Agence française de développement, intitulé : « Faut-il repenser les objectifs de la convergence économique des outre-mer avec l'Hexagone ? ». Ma thèse est qu'il y a eu une convergence économique sur le temps long, notamment depuis le début des années 1970. Toutefois, cette convergence économique n'a pas permis de résoudre des maux structurels qui existent dans les outre-mer, en particulier le chômage et la pauvreté. En dépit de l'important effort de redistribution fiscale, les taux de pauvreté ultramarins demeurent nettement supérieurs à ceux observés dans l'Hexagone.

La convergence a d'abord été formelle. La loi de départementalisation de 1946 - dont nous fêterons, le mois prochain, les 80 ans - n'a pas immédiatement permis l'application des mêmes droits économiques et sociaux. Il s'est agi d'un long processus, encore inachevé en certaines matières - à l'instar de sujets concrets tels que le fonctionnement de Parcoursup. Il reste encore du chemin à parcourir à cet égard, et je songe notamment - ce qui est un de mes combats à l'heure actuelle - à la Charte sociale européenne, qui n'est pas encore applicable dans les outre-mer.

Un objectif de convergence sociale a en outre été fixé pour Mayotte, par le Président de la République, d'ici à 2031. À l'âge de la convergence formelle a en effet succédé celui de la « convergence réelle ». Entre 1970 et 2020, les écarts de niveaux de vie et de revenus se sont indéniablement resserrés. Cette convergence est indéniable pour deux indicateurs : le produit intérieur brut (PIB) par habitant et le revenu disponible brut par habitant. Lorsque l'on part de 1970 pour aller jusqu'à 2020, on constate que les écarts se sont nettement resserrés entre les départements d'outre-mer et la France hexagonale. L'écart était de 65 % en 1970 ; il est certes toujours de 36 % en 2020, ce qui montre qu'il y a encore du chemin à parcourir.

S'agissant du PIB par habitant - hors Île-de-France, qui a un effet très déformant sur la richesse par habitant par rapport aux autres régions - celui-ci s'établissait à 28 700 euros en Guadeloupe en 2024, contre 29 200 euros en France hexagonale. En Martinique, le PIB par habitant atteignait 29 300 euros, soit un niveau supérieur à la moyenne hexagonale hors Île-de-France. Une convergence comparable est observée pour le revenu disponible brut par habitant.

Par comparaison avec les autres régions ultrapériphériques, la situation s'est inversée. Le PIB par habitant en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion est désormais supérieur à celui des Canaries. Le PIB des Canaries dépassait en 2000 celui des DOM de 15 %. Les choses se sont inversées, puisque en 2020, le PIB des Canaries était inférieur de 12 % à celui des régions ultrapériphériques (RUP) françaises. Ceci s'explique par une meilleure résilience des économies ultramarines après la crise sanitaire, en raison notamment du poids du secteur public et des administrations publiques dans les outre-mer françaises. Toutefois, les taux de pauvreté restent élevés : 36 % à La Réunion, 34 % en Guadeloupe, 27 % en Martinique, 53 % en Guyane et 77 % à Mayotte, témoignant d'inégalités flagrantes qui n'ont pas été résorbées. Le département hexagonal qui se rapproche le plus de ces chiffres est la Seine-Saint-Denis, où le taux de pauvreté est à 28 %.

Nous voyons donc que l'ensemble des outre-mer connaissent des taux de pauvreté nettement supérieurs à ceux que l'on peut constater en France hexagonale. Il en va de même si l'on prend les taux de chômage, même si ceux-ci ont diminué depuis quelques années dans les outre-mer. Il existe donc un écart entre la convergence macroéconomique observée et la réalité du terrain que vous constatez. Le fait que vous ayez créé cette commission d'enquête montre que - et nous en sommes tous les trois convaincus, en tant qu'anciens DGOM - qu'il reste des combats à mener. Les transferts publics vers les outre-mer sont considérables. On estime que la dépense annuelle vers les outre-mer est d'environ 23 milliards d'euros, et a crû. Les dépenses fiscales et budgétaires au bénéfice des outre-mer ont augmenté, ce dont témoigne le document de politique transversale pour le projet de loi de finances (PLF) pour 2026.

La question de la répartition des revenus est notamment posée. Il est vrai que la sur-rémunération des fonctionnaires crée une distinction entre ceux qui en bénéficient - les insiders - et les autres - les outsiders. La cherté de la vie est plus supportable pour les agents publics que pour les salariés du privé ou les bénéficiaires de minima sociaux, frappés de plein fouet.

Une autre spécificité, qui constitue presque une inégalité structurelle, réside dans la faiblesse relative du secteur privé. La part de la valeur ajoutée privée est inférieure de moitié à celle observée dans l'Hexagone au cours des trois dernières décennies. La productivité du travail est inférieure d'environ 20 points, et la densité des emplois privés d'un tiers dans les outre-mer, par rapport à ce que l'on peut constater dans l'Hexagone.

Ce constat ayant été fait, quelles grandes orientations macroéconomiques envisager ?

La redistribution des revenus issus des transferts publics est une question sensible. Avec la sur-rémunération, c'est un peu l'éléphant au milieu de la pièce en ce qui concerne les problématiques de vie chère.

Les mécanismes de lutte contre la pauvreté doivent quant à eux être renforcés, au-delà de la seule distribution des minima sociaux. On voit bien que ces minima sociaux ne suffisent pas pour lutter contre cette pauvreté endémique.

Il convient également de rééquilibrer les dépenses en faveur de l'investissement par rapport aux dépenses de fonctionnement. Un rapport de la Défenseure des droits de 2023 soulignait les dysfonctionnements des services publics du quotidien, qui suscitent le désarroi de nos compatriotes ultramarins. On ne peut imaginer dans l'Hexagone les difficultés de la distribution d'eau potable dans certains de nos territoires - je songe bien sûr à la Guadeloupe, mais aussi à Mayotte -, l'assainissement, le logement, les transports, le fonctionnement des compétences régaliennes de l'État en matière d'ordre public, dans le domaine de la santé...

Je ne suis pas certain que le sujet soit celui de davantage d'argent public, car, j'en reviens à ma thèse, les transferts d'argent public sont massifs. Mon propos est macroéconomique, car, si l'on entrait dans le détail, notamment sur la question du logement social, compétence propre de la direction générale des outre-mer, l'analyse serait différente. À ce niveau, toutefois, on observe un puissant mouvement de redistribution, qui alimente largement des dépenses de fonctionnement, alors que les outre-mer ont cruellement besoin d'investissement public pour nourrir la croissance.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. -Vous avez relevé à de multiples reprises le terme d'« inégalité systémique ». J'entends bien que vous nuancez un peu ce terme, mais nous sommes bien d'accord sur le constat des vulnérabilités persistant malgré des plans de rattrapage et de convergence dans chacun des territoires des outre-mer. Pourtant, ces territoires sont bien différents les uns des autres, avec des dynamiques distinctes, tant au niveau économique que démographique, et même dans leur histoire, puisque la colonisation a eu des effets variés dans ces territoires.

Je voulais revenir sur la notion de coopération et d'intégration régionale, puisque vous avez souligné la nécessité d'avancer sur ce sujet. C'est une thématique sur laquelle nous avons beaucoup travaillé également avec la délégation aux outre-mer. Quelles mesures pourriez-vous envisager pour favoriser cette meilleure intégration régionale, afin qu'elle puisse effectivement apporter des réponses aux grandes problématiques auxquelles sont confrontés les habitants des collectivités d'outre-mer ?

S'agissant de cette insertion régionale, quelle est, selon vous, la faisabilité d'accords de libre-échange spécifiques négociés au niveau de chaque territoire ? Ne faut-il pas aussi peut-être revoir le statut de RUP, pour être plus souple sur l'application automatique du droit européen ? Quelles sont les pistes que vous pourriez nous donner ?

M. Vincent Bouvier. - Sur les pistes de coopération, d'abord, il faut, de façon très concrète, que nous nous appuyions sur un véritable réseau de coopération qui repose sur l'État, avec les ambassadeurs, chargés de la coopération régionale, grâce à l'engagement des équipes préfectorales sur les questions de coopération ainsi que des collectivités. Beaucoup ont bien compris l'importance de cette action de coopération.

Concrètement, nous devons en développer le financement. Les fonds de l'État, par exemple, restent limités et insuffisants. La réorganisation de l'Agence française de développement en trois océans devrait par ailleurs permettre d'aller plus loin sur le financement direct d'actions de coopération entre les collectivités d'outre-mer et les États voisins. Le financement européen des actions de coopération pourrait aussi être mobilisé davantage, pas simplement dans le cas des RUP, mais aussi pour les PTOM.

J'ouvre une parenthèse sur la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie, qui sont comprises aujourd'hui dans l'espace indopacifique, soit un espace de rivalité entre puissances. Or, dans cet espace, le seul pays qui représente encore l'Europe, c'est la France, puisque, depuis le Brexit, Pitcairn - l'île où se sont réfugiés les révoltés du Bounty- n'est plus un PTOM britannique. On pourrait considérer que le financement européen accordé via les PTOM pour les actions de coopération européennes n'est pas suffisant. L'Union européenne a elle-même une stratégie indopacifique, ce qui montre bien l'intérêt qu'elle porte à cette région. Une réflexion plus large sur la politique étrangère européenne serait aussi nécessaire, mais je ne m'engage pas sur ce terrain.

Ensuite, il faudrait envisager la création de filières de production entre un territoire d'outre-mer et l'État voisin. On peut donner l'exemple de Mayotte, même s'il est explosif. Certes, ce territoire connait des difficultés de maîtrise de l'immigration clandestine indéniables. Au-delà de politiques de fermeté, une partie de la solution pourrait tenir au développement d'actions de coopération entre Mayotte et l'archipel des Comores. L'immigration clandestine est en effet largement due au différentiel de niveau de vie, ce qui implique d'aider financièrement les Comores, même si je comprends que des réticences s'expriment sur ce sujet. Mais trouver des modes de coopération économique originaux entre les îles de l'archipel et Mayotte me parait également indispensable. Par exemple, on pourrait imaginer, sans être dans une logique néocoloniale, que des matières premières venant d'Anjouan ou de la Grande Comore soient transformées à Mayotte. La recherche, l'enseignement à l'université ou encore l'enseignement secondaire peuvent aussi constituer des exemples de coopération régionale possible.

Mme Sophie Brocas. -Dans le cadre du CIOM 2023, nous avions décidé de demander le marquage RUP pour les matériaux de construction - action modeste mais indispensable compte tenu de la crise du logement .

En effet, sur des objets identifiés de la vie quotidienne, il faudrait pouvoir étendre ce dispositif de marquage RUP pour combattre le sentiment d'abandon que ressentent les populations ultramarines, car leurs besoins élémentaires peinent à être satisfaits. Un système de marquage RUP plus simple à instaurer serait d'ailleurs nécessaire.

Concernant les accords de libre-échange, ceux-ci relèvent de l'Union européenne. De nombreux transferts financiers européens sont d'ailleurs opérés en faveur des RUP, ce qui est normal et juste. Il faut mener un travail de conviction à Bruxelles pour faire admettre cette nécessité. Je ne suis pas sûre que les autorités européennes en soient tout à fait conscientes. Les territoires ultramarins français, a fortiori depuis le Brexit, représentent une chance incroyable pour l'Union européenne, qui peut ainsi parler en voisine avec de nombreux pays. Ils sont voisins d'une cinquantaine de pays étrangers hors Union européenne. Un travail politique de conviction et de négociation avec Bruxelles est indispensable pour faire prendre conscience aux commissaires qu'ils représentent un atout, mais que cet atout ne pourra être valorisé que si l'on adapte la réglementation européenne à ses spécificités.

En effet, il ne faut pas se contenter de faciliter la circulation des biens et des personnes. L'idée évoquée de créer des filières complètes, de l'amont à l'aval, avec les territoires voisins, qui permettent d'offrir des débouchés, est intéressante. Des coopérations existent déjà sur les sargasses par exemple, mais il faut aller plus loin.

M. Vincent Bouvier. - Je voudrais simplement donner un exemple concret qui m'avait frappé lorsque j'étais Secrétaire général de la mer.

Avec l'appui et à l'initiative du ministère de l'outre-mer, nous avions développé une coopération intéressante avec le Québec en matière de recherche maritime sur la biodiversité marine, car il existe à Saint-Pierre-et-Miquelon des fonds marins qui favorisent la recherche, notamment sur les bactéries résistant à des températures différentes. Cette opération s'appuyait sur une plateforme de recherche pour effectuer des prélèvements dans les eaux de Saint-Pierre-et-Miquelon. Cela servait donc les intérêts de Saint-Pierre-et-Miquelon, mais aussi les recherches menées dans l'Hexagone, ainsi que le Québec, puisqu'il existait une coopération entre l'université de Bretagne occidentale, qui est spécialisée dans le domaine maritime, et l'université de Rimouski, au nord du Saint-Laurent, au nord du Québec.

M. Olivier Jacob. - En matière d'intégration régionale, il est indispensable de soutenir nos départements et régions d'outre-mer dans leur souci d'intégrer les organisations de coopération régionale. Nous l'avons fait récemment en accompagnant la Martinique, qui intégrera bientôt la CARICOM, suite au CIOM de juillet 2023. La Guadeloupe et la Guyane suivront sans doute. Il existe déjà des traditions anciennes, dans l'océan Indien, de participation de La Réunion et de Mayotte à la Commission de l'océan Indien, la COI, et, dans le Pacifique, à la Communauté du Pacifique Sud ou au Forum des îles du Pacifique.

Il est également important de soutenir les départements et régions d'outre-mer lorsqu'ils veulent héberger au sein des ambassades françaises leurs représentants. Là aussi, beaucoup de progrès ont été accomplis, malgré les réticences passées du ministère des Affaires étrangères. Des conventions sont signées aujourd'hui. Il incombe donc aux collectivités, aux départements et régions d'outre-mer de s'en emparer.

Concernant les négociations des accords de libre-échange, il s'agit d'une compétence de l'Union européenne. La partie française pourrait toutefois davantage associer et informer les collectivités qui peuvent être concernées par un grand accord international. Le Mercosur n'était pas considéré de la même manière en Guyane, où il était plutôt perçu positivement, qu'à La Réunion, où il y avait une crainte de concurrence du sucre brésilien.

Enfin, l'intégration régionale se heurte à la question de la norme. Lorsque l'on est en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à Mayotte ou à La Réunion, c'est la norme européenne qui s'applique. Il faut arriver à adapter cette dernière.

Il s'agit de travailler sur des objets très concrets, c'est-à-dire sur des filières d'importation précises : pommes de terre, tomates, poulets, riz. Filière par filière, il faut obtenir des dérogations sans pour autant réduire les normes sanitaires. Il ne s'agit pas d'exposer les consommateurs ultramarins à des normes dégradées, mais de les adapter. Dans le futur paquet législatif « omnibus RUP » figure la disposition précitée relative au marquage RUP des produits alimentaires. Nous espérons que ce paquet législatif soit adopté d'ici au début de 2027.

Mme Micheline Jacques. - Je me réjouis que nous ayons un certain nombre de points de convergence, notamment sur l'adaptation normative, le manque de culture des outre-mer dans les ministères et sur la nécessité d'une meilleure insertion territoriale. Cela fait l'objet des travaux que nous menons déjà depuis un certain nombre d'années. Le regret que l'on peut avoir - vous avez évoqué les normes RUP en matière de matériaux de construction - est que le rapport de la délégation date de 2015 et qu'il a fallu attendre presque dix ans pour en voir l'aboutissement.

Deuxièmement, vous avez raison de dire qu'il y a un manque de culture des outre-mer. La délégation s'est rendue dernièrement à Bruxelles, car nous sommes en train de travailler sur le nouveau cadre financier pluriannuel, et l'a constaté. Or on ne peut pas défendre des dossiers que l'on ne maîtrise pas déjà au niveau national. C'est un constat un peu alarmant... Il m'est arrivé d'auditionner notamment le commissaire européen Stéphane Séjourné. Lorsque je lui ai parlé de RUP et de PTOM, j'ai eu le sentiment de le mettre très mal à l'aise, ce que je regrette, car l'objectif n'est pas de mettre en difficulté nos représentants, mais de les nourrir dans leur réflexion. Il serait nécessaire que les travaux de la délégation puissent servir à nos représentants sur tous ces sujets.

Vous parlez du combat normatif : c'est un vrai sujet, surtout au vu des nouvelles taxes qui s'ajoutent. Je songe malheureusement à la fameuse taxe carbone aux frontières que vient d'instaurer l'Union européenne. La Guadeloupe s'approvisionne à Trinité-et-Tobago et est soumise à cette taxe, ce qui pourrait entrainer une augmentation de 7 % à 11 % sur le prix du ciment.

Pourquoi ne pas envisager, par exemple, un « mini-Rungis de la Caraïbe » en Guyane, qui bénéficierait au développement de toute la région ? La délégation a eu l'occasion de visiter une infrastructure financée par l'Union européenne conduisant des analyses sur la qualité des produits.

Vous avez parlé de revoir le paradigme. Je le dis depuis deux ans et je le répète : l'État français gaspille de l'argent dans les territoires ultramarins en développant des politiques publiques trop peu efficientes.

J'en viens à la défiscalisation. Le Gouvernement n'a-t-il pas, en quelque sorte, joué le rôle de banque et freiné les initiatives privées ?

Vous avez également évoqué l'investissement. Les frais de fonctionnement des mairies sont énormes et représentent entre 65 % et 70 % du budget d'une collectivité, parce que, pendant très longtemps, c'était le moyen de permettre à des familles de vivre décemment. Il faut donc inciter à l'entrepreneuriat, car il y a un potentiel énorme. Certaines entreprises sont prêtes à se lancer, mais sont malheureusement assujetties à trop de normes pour y parvenir.

Concernant les travaux sur la LODEOM, j'aurais aimé vous entendre sur les exonérations. En augmentation les exonérations sur les hauts salaires, ne créerait-on pas un appel d'air à l'entrepreneuriat ?

Vous avez évoqué la possibilité de créer des statuts à la carte pour les territoires ultramarins. Je songe à la révision des travaux de la délégation sur la différenciation territoriale et sur la manière de permettre à chaque territoire de développer des statuts qui lui assureront un développement endogène. Il est toutefois vrai que, au niveau européen, les RUP et les PTOM français ne peuvent parfois pas interagir dans des projets interrégionaux, ce qui est un peu compliqué.

Je ne parle pas non plus des ingérences étrangères. Nous voyons se développer dans la Caraïbe des projets avec des financements chinois, alors que la France aurait pu prendre le relais.

M. Philippe Grosvalet. - J'ai moi-même présidé un département et j'ai toujours dit que ce qui faisait la force de mon territoire, c'était sa diversité.

L'on a parlé de l'octroi de mer. C'est un sujet qui revient systématiquement chaque fois que l'on évoque le coût de la vie. J'aimerais que vous nous fassiez part de votre positionnement. Quel est le montant global des recettes de l'octroi de mer, rapporté à d'autres recettes ?

Sur les coopérations, je constate qu'il en existe en outre-mer, y compris avec d'autres grands pays continentaux. Évidemment, on peut citer Saint-Pierre-et-Miquelon avec le Canada, mais beaucoup d'étudiants aujourd'hui en Martinique partent étudier au Canada.

Enfin, un dernier mot sur l'Europe. Existe-t-il des stratégies entre les États européens et à l'intérieur de la Commission européenne pour agir ensemble et influer afin de modifier aussi les cultures ?

Mme Jocelyne Guidez. - Je voudrais simplement revenir sur trois points.

Je me souviens que mon père, Martiniquais, disait que le dialecte était interdit dans les écoles pour que les jeunes ne soient pas mauvais en français. Résultat, je suis née dans l'Hexagone et il n'a pas voulu m'apprendre le dialecte. Quand on revient, notamment en Martinique, on se sent un peu exclu, et je trouve cela dommage. Il me semble que si ce dialecte, même dans l'Hexagone, pouvait être appris comme l'espagnol ou le portugais, ce serait préférable pour que nous soyons ensuite mieux intégrés lorsque nous revenons au pays.

Ensuite, concernant l'octroi de mer, je m'interroge sur le fait qu'il porte même sur l'électricité, par exemple à la Martinique, alors que celle-ci est fournie par la collectivité.

Concernant le tourisme, tant que l'on ne réglera pas, à la Martinique et à la Guadeloupe, le problème des sargasses, il sera difficile de le développer, alors que la période des sargasses dure toute l'année. Il s'agit, à mon sens, d'une véritable urgence.

M. Akli Mellouli. - S'agissant de l'octroi de mer, même si ce système n'est pas parfait, si on le supprime, par quoi le remplace-t-on pour assurer le financement des communes ? Les dommages liés aux sargasses sont par exemple à la charge des communes, alors que cela devrait être un enjeu mondial, partagé avec les pays voisins.

Je suis d'accord avec la nécessité de différencier les analyses et les solutions proposées par territoire. Aujourd'hui, la République, sous couvert d'unité, pratique l'uniformité, ce qui, dans la décentralisation, est problématique.

Ma question est donc simple. Quels sont, à votre avis, les freins qui nous empêchent de passer à une véritable décentralisation ? Quels sont les leviers qui bloquent pour construire une véritable production locale et développer la part privée ? L'économie de nos territoires et de nos départements d'outre-mer repose beaucoup sur les compensations financières et non sur leurs produits de développement.

C'est bien ce système qui, aujourd'hui, produit ces inégalités.

M. Jean-Gérard Paumier. - Ma question porte sur l'octroi de mer. Mme Brocas a évoqué une piste de réforme, en précisant qu'il faudrait compenser à l'euro près la perte de recettes pour les collectivités.

Le président de département que j'ai été a connu la peau de chagrin qu'ont représenté les compensations des allocations individuelles de solidarité (AIS). Je ne suis donc pas certain que les collègues ultramarins soient favorables à l'idée d'avoir une subvention supplémentaire de l'État s'apparentant à une perfusion.

M. Victorin Lurel. -Je vais quelque peu décentrer le regard et évoquer des sujets qui ne sont presque jamais abordés, notamment concernant le terme « d'inégalités systémiques ». Je sais que la notion de système est très mal acceptée dans l'Hexagone.

Quand on évoque la nécessité de changer de paradigme, en lien avec l'insuffisance de culture administrative, notamment des administrations centrales, et des ministres qui sont de passage, c'est une réalité. Il y a quelques années, nous avions essayé de mettre en place des référents dans chacun des ministères et de les réunir régulièrement pour anticiper les textes en préparation. Ce sont en effet 94 programmes budgétaires touchant aux outre-mer qui sont référencés dans le document de politique transversale (DPT), qui comporte des insuffisances pointées notamment par la Cour des comptes. Le document a toutefois le mérite d'exister et d'indiquer le montant versé aux outre-mer par l'État, de 22 milliards d'euros en 2026. Certains éléments de calcul peuvent toutefois être contestés, notamment concernant les dépenses fiscales.

Ce qui n'est pas du tout évoqué - il est vrai que cela relève plutôt de la philosophie, mais cela peut avoir des traductions très concrètes - c'est le poids de l'inconscient collectif, pour expliquer l'absence de « réflexe outre-mer », selon la formulation de notre collègue Annick Girardin.

En matière de revenus, de patrimoine, d'éducation, d'information, de continuité territoriale, etc., des subjectivités s'expriment, qui ne rejoignent pas les conditions objectives. Par exemple, en Guadeloupe, lorsque l'on traite de l'évolution institutionnelle, certains critères objectifs permettent de déterminer la pertinence de tel ou tel dispositif, mais cette analyse ne rejoint pas toujours ce que pensent les électeurs. J'aimerais vous entendre sur ce point : est-ce que cela est perçu au niveau central ?

Je veux ensuite prendre un exemple : vous parlez souvent de la nécessité d'une meilleure insertion dans notre bassin de vie. Si vous ne changez pas les conditions de l'action, notamment en la déléguant en partie aux collectivités territoriales, ce sujet n'avancera pas. Aujourd'hui, pour signer des contrats de coopération, il faut demander des délégations aux ministres. Moi-même, j'avais pu obtenir une délégation de M. Douste-Blazy pour signer une convention avec la Dominique, il y a quelques années. Une autre difficulté est qu'il n'existe pas de délimitation des eaux territoriales entre la France et les différents pays, dans les Antilles, comme à La Réunion et à Mayotte. Des réticences demeurent dans la pratique au sein des administrations centrales. Nous avons toutefois des solutions. J'ai rédigé un rapport avec Philippe Bas pour soutenir le renforcement des pouvoirs des préfets, qui pourraient être secondés par des conseillers diplomatiques.

Par ailleurs, le caractère systémique des inégalités est bien réel. Il provient de la colonisation, de la départementalisation, de la régionalisation. De plus, depuis quelque temps, dans la plupart des textes présentés par les ministres, on ne finance plus par solidarité nationale, mais par compensation ou par péréquation. Je vais prendre deux exemples. À la Martinique, à la suite des émeutes pour lutter contre la vie chère, les baisses de TVA et d'octroi de mer décidées sur les biens de première nécessité ont été compensées par des hausses de prix sur d'autres produits. M. Valls et Mme Naïma Moutchou ont proposé, dans le projet de loi de lutte contre la vie chère, la création d'un e-hub pour le commerce en ligne, qui serait opéré par le privé, mais financé par cotisation volontaire. De même, il est impossible d'obtenir la hausse de l'aide au fret, alors qu'un équivalent existe pour les produits agricoles, via le régime spécifique d'approvisionnement. Le financement se fait donc soit à budget constant, soit par compensation, soit par péréquation. On a le sentiment - et je l'avais dit à M. Valls - qu'il n'y a pas un centime de solidarité nationale depuis quelque temps.

Enfin, j'en viens à la conception française de l'autonomie, qui consiste à considérer que plus d'autonomie s'accompagne d'une baisse des transferts de l'hexagone vers le territoire concerné. Or le discours porté par certains responsables ultramarins est contradictoire, ceux-ci considérant qu'une hausse de l'autonomie s'accompagne d'une augmentation des compensations de l'État et d'une baisse des impôts, ce qui est une erreur selon moi.

Le Président de la République a d'ailleurs dit très clairement qu'il faut revoir les minima sociaux, le RSA, les allocations logement, les allocations familiales et les différences de dépenses fiscales. Je m'interroge sur ce point quand on évoque souvent l'idée de donner davantage d'indépendance aux collectivités, en vue de réduire les inégalités structurelles.

Mme Viviane Malet, présidente. - J'aurais une question simple pour terminer. Madame la préfète, vous avez parlé des catastrophes naturelles et de l'amplification des cyclones. N'avez-vous pas le sentiment que ces phénomènes sont peu anticipés et souvent gérés au rythme des crises ?

Il en est de même, d'ailleurs, pour les épidémies : chikungunya, dengue... C'est souvent au moment de ces crises que l'on reparle de la prévention.

M. Vincent Bouvier. - Sur la subjectivité que vous évoquez, je voudrais vous dire, monsieur le ministre, que c'est une question évidemment extrêmement difficile. Finalement, c'est un débat entre l'infrastructure et les superstructures.

Faire évoluer cette subjectivité primaire, c'est un combat permanent pour ceux qui travaillent sur l'outre-mer. J'étais délégué général des outre-mer et, à votre nomination, c'est devenu une direction générale en 2012, ce qui a été très utile pour renforcer le poids des outre-mer en administration centrale. Mais mener le dialogue avec les ministères concernant les sujets ultramarins demeure difficile. Pour reprendre l'exemple de la coopération régionale, nous savons bien que les initiatives qui peuvent être prises en la matière avec les États voisins font l'objet de discussions interministérielles, notamment avec le ministère des Affaires étrangères.

Sur les collectivités, je suis absolument convaincu, comme vous, que ces réformes, qu'elles soient de précision ou d'ampleur, ne peuvent être conduites qu'avec elles et en respectant leurs compétences, notamment en matière internationale.

Sur le lien que vous établissez entre le renforcement de l'autonomie et la baisse des transferts, ce n'est pas un constat que je fais. Je veux prendre pour exemple, sans malice de ma part, la Nouvelle-Calédonie, qui est une collectivité très autonome, et pour laquelle le soutien financier reste important, notamment en faveur du nickel. Je ne dis pas cela par esprit polémique ; il s'agit d'un simple constat. D'ailleurs, un point que nous n'avons pas évoqué concerne l'inégalité des revenus et surtout des patrimoines en outre-mer. La question de la fiscalité du capital se pose, y compris dans les territoires disposant de la compétence fiscale, comme la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. C'est d'ailleurs sur cette question de la taxation du capital que le gouvernement Mapou, premier gouvernement indépendantiste, est tombé.

J'en viens à l'octroi de mer. Historiquement, l'octroi de mer a été construit surtout pour financer les collectivités locales. Ensuite, un deuxième objectif assez complexe a été créé en jouant sur le différentiel entre l'octroi de mer externe et l'octroi de mer interne, pour permettre de créer une taxation interne qui favorise les productions locales. Cette taxation, n'est pas figée et évolue en fonction des considérations économiques. L'octroi de mer a des vertus. Sa suppression a été évoquée, dans le rapport de la Cour des comptes sur le sujet. Mais cette solution nous a paru trop brutale et nous avons préféré proposer une solution intermédiaire d'amélioration du dispositif pour lutter contre l'effet pervers de l'augmentation des prix.

Mme Sophie Brocas. - Je ne suis pas capable de répondre à toutes les questions sur l'octroi de mer, car je manque de certains chiffres. Pour dire les choses clairement, les élus ne veulent pas de sa suppression, en raison de leur inquiétude sur la compensation. Ils considèrent que dépendre des financements de l'État, c'est perdre son autonomie financière, sans certitude que la compensation sera toujours effective dans le temps. Des réformes sont en tout cas possibles sur l'octroi de mer, pour éviter de nuire au citoyen avec pour seul objectif de financer les collectivités.

Je suis très favorable au fait de favoriser l'initiative privée. La Banque privée d'investissement (BPI) accorde des prêts sans garantie personnelle dédiés aux outre-mer pour soutenir les créateurs d'entreprises. De nombreux acteurs, comme France Active, peuvent soutenir l'initiative privée. C'est sans doute, vous avez raison, une priorité à développer pour donner envie aux gens de s'orienter non pas vers la fonction publique, mais vers l'entrepreneuriat. Si cette priorité était portée à un très haut niveau, nous aurions tous les outils pour que les gens soient accompagnés et soutenus dans leur création d'entreprise. La question des débouchés demeure toutefois, le marché étant étroit. Il faut bien accompagner les études de marché préalables pour ne pas créer de déceptions chez les personnes souhaitant se lancer dans l'entrepreneuriat.

Concernant l'apprentissage du dialecte à l'école dans l'Hexagone, il pourrait être compliqué pour l'Éducation nationale d'enseigner 75 langues.

Pourquoi y a-t-il de l'octroi de mer sur les tarifs d'EDF qui sont produits localement ? Deux raisons sont possibles : soit cela maximise les recettes de la collectivité, soit l'électricité est produite à partir d'éléments importés.

Sur les sargasses, vous avez raison, c'est un véritable problème. Le plan Sargasses 3 est en cours de finalisation.

Le lien entre autonomisation et perte de financement ne me parait pas évident, comme le démontre d'ailleurs le cas de la Nouvelle-Calédonie. Parfois, l'État accorde des prêts à la Nouvelle-Calédonie pour payer ses fonctionnaires.

Par ailleurs, je comprends la volonté de renforcer l'autonomie de certains territoires, mais il faut s'interroger sur l'objectif recherché. J'ai observé que certains territoires qui ont un pouvoir normatif avancé, ont tendance à imiter le Parlement français.

Concernant la prévention des aléas extrêmes, des investissements importants sont effectués : les abris anti-tsunami en Polynésie, ou encore le confortement antisismique des écoles antillaises notamment.

Le cadre réglementaire, via notamment les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), doit contribuer à la prévention. Il est vrai que c'est le chaos climatique qui nous expose à ces risques. La Loire est en train de monter aujourd'hui, alors qu'on ne l'avait pas vue arriver hier encore.

M. Olivier Jacob. - Pour apporter quelques compléments concernant la défiscalisation, je pense qu'il faut renforcer le pilotage du système, afin que la défiscalisation outre-mer puisse répondre véritablement aux priorités des territoires. Ces priorités peuvent être différentes, en effet, en fonction de l'endroit où l'on se situe, que ce soit à Saint-Barthélemy ou en Polynésie française.

Sur l'octroi de mer, ma conviction est qu'il est devenu un marqueur de l'autonomie fiscale des outre-mer. Je n'adhère donc pas à l'idée d'une réforme « cathédrale ». Il faut sans doute travailler sur la simplification du système et sa transparence.

Sur les alliances européennes que nous pouvons conclure, nous sommes très isolés. Nous pouvons nouer des alliances avec l'Espagne et le Portugal pour défendre nos régions ultrapériphériques, mais il faut reconnaître que la notion d'outre-mer au sein de l'Union européenne est un concept très français.

Concernant la décentralisation, des outils existaient déjà. L'article 73 de la Constitution a toutefois montré ses limites. Une des voies - sur laquelle nous travaillons en ce moment même avec la Guadeloupe, avec la Martinique, et je l'espère bientôt avec la Guyane - serait le transfert du pouvoir normatif vers les territoires.

Enfin, on constate que plus un territoire est autonome, plus il perçoit de transferts de l'État central. Les deux exemples flagrants sont la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. En effet, dans ces territoires, l'État ne perçoit aucune recette, qui reviennent toutes au gouvernement local. En dépit de cela, des transferts financiers sont tout de même assurés au nom de la solidarité nationale par l'État central pour subvenir ne serait-ce qu'aux services publics : éducation, police, gendarmerie.

M. Victorin Lurel. - Concernant les inégalités internes, les chiffres ne sont pas publiés par le ministère de l'Économie. Il serait très important de les obtenir.

Mme Viviane Malet, présidente. - Madame la préfète, messieurs les préfets, je vous remercie pour vos réponses, votre disponibilité et pour tous les éclaircissements que vous nous avez apportés.

Table ronde sur l'action publique en outre-mer et la résorption des inégalités - Audition de MM. Yann Bérard, maître de conférences en science politique à l'université des Antilles (en visioconférence), Justin Daniel, professeur émérite de science politique à l'université des Antilles (en visioconférence), Mme Carine David, professeur des universités en droit public à l'université d'Aix-Marseille, et M. Yannick L'Horty, professeur des universités en sciences économiques à l'université Gustave Eiffel

(Jeudi 12 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête en recevant, pour cette deuxième audition, quatre universitaires dont l'expertise contribuera utilement à notre réflexion. Par ordre alphabétique, interviendront lors de cette table ronde consacrée à l'action publique face à la résorption des inégalités : M. Yann Bérard, politiste et sociologue, maître de conférences à l'université des Antilles, auteur d'un récent ouvrage, Les Outre-mer face à la bifurcation écologique ; M. Justin Daniel, professeur émérite de science politique à l'université des Antilles, spécialiste des politiques publiques liées au développement durable dans les Caraïbes ; Mme Carine David, professeure des universités en droit public à l'université d'Aix-Marseille, titulaire d'une chaire sur les outre-mer à l'Institut universitaire de France (IUF), et qui a, par ailleurs, coordonné avec le professeur Justin Daniel un ouvrage intitulé 75 ans de départementalisation outre-mer. Bilan et perspectives : de l'unité à la différenciation ; et enfin M. Yannick L'Horty, professeur d'économie à l'université Gustave Eiffel, directeur de la Fédération de recherche CNRS « Théorie et évaluation des politiques publiques (TEPP) » et directeur de l'Observatoire national des discriminations et de l'égalité dans le supérieur (ONDES). Je précise que M. Yann Bérard M. Justin Daniel interviendront en visioconférence.

Notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K). Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, en matière d'éducation, de formation et d'emploi, de niveau de vie et de pouvoir d'achat, mais aussi d'accès aux soins et d'accès aux droits. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines, marquées par des écarts de revenus et de patrimoine plus importants.

Notre objectif est également d'évaluer avec vous l'efficacité de l'action publique dans les outre-mer. L'impression générale sur le terrain est celle d'un essoufflement des politiques publiques. L'action de l'État apparaît souvent comme une action en réaction aux évènements, mais qui ne parvient pas à renverser les dynamiques profondes.

Certaines inégalités résistent depuis trop longtemps aux politiques conduites par l'État et les territoires, ce qui laisse penser qu'elles ont un caractère systémique qui échappe à l'action publique. Nos concitoyens doutent des promesses sur le rattrapage de nos territoires. Ou pire, ils estiment que ces politiques passent à côté des vrais enjeux et des causes profondes de leurs difficultés.

Il sera intéressant d'avoir votre regarden particulier de la part des professeurs Daniel et David qui ont tenté un bilan de 75 ans de départementalisation.

Nous sommes également intéressés par les réussites de certaines politiques, afin d'identifier les conditions qui ont permis ces réussites et de savoir comment les reproduire ou s'en inspirer. En matière de transition écologique, M. Bérard pourra sans doute éclairer ce rôle d'avant-garde des outre-mer, avec ses limites.

Enfin, nous souhaitons mettre l'accent sur la jeunesse ultramarine et la promesse républicaine de l'égalité des chances, notamment en matière d'éducation, de formation et d'accès à l'emploi. Le regard du professeur L'Horty sera intéressant à cet égard.

Vos travaux de recherche font de vous des analystes particulièrement avisés des sociétés ultramarines, de leurs relations avec l'Hexagone, mais aussi de leurs mécaniques internes. Nous sommes particulièrement intéressées par les propositions concrètes que vous pourriez formuler pour tracer un chemin vers la mise en oeuvre effective du principe d'égalité. Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Yann Bérard, Justin Daniel, Mme Carine David et M. Yannick L'Horty prêtent serment.

M. Yann Bérard, maître de conférences en science politique à l'université des Antilles (en visioconférence). - Je vous remercie de votre invitation. J'exerce depuis quinze ans les fonctions d'enseignant-chercheur au pôle Martinique de l'université des Antilles, en sciences politiques. J'ai ainsi pu mener des travaux de long cours sur différents sujets relatifs à l'action publique et aux changements globaux, en particulier aux Antilles et en Guyane française, notamment en matière de risques et de catastrophes naturelles, mais aussi d'appréhender concrètement de nombreuses autres problématiques environnementales propres à ces territoires : eau, transition énergétique, alimentation, déchets... Parallèlement à ces travaux, mon expérience de vie au quotidien m'a permis de me confronter, dans un rapport sensible, à ces réalités quotidiennes.

Durant ces dix à quinze dernières années, du point de vue des relations entre l'action publique et les changements globaux outre-mer, la multiplication des situations à risques et des situations de crise est assez évidente. Aux Antilles, par exemple, le chlordécone, les sargasses, les ouragans, les risques volcaniques, etc. participent, avec d'autres menaces et enjeux, à installer ces territoires dans une situation de crise de long terme, qui n'est pas nouvelle. Cette multiplication des situations de « polycrises » ou de « multirisques » s'accompagne également de frictions, voire de situations conflictuelles, bien qu'elles ne soient pas toujours nécessairement relayées par les médias nationaux. Encore récemment, l'éternel retour des sargasses depuis quinze ans impacte les rivages antillais, notamment dans la commune du Robert en Martinique.

Cette situation n'est pas propre à ces territoires, mais de par son ampleur et son intensité, à l'échelle d'un territoire comme celui de la Martinique par exemple, il est possible de considérer que ces territoires font face à une situation paroxystique. Face à ces situations de « polycrises » ou de « multirisques », la difficulté est alors de concevoir des politiques publiques d'un genre nouveau - et donc qui restent à inventer - qui prennent en compte ces intrications, ces superpositions, pour prévenir notamment une éventuelle crise de gouvernabilité.

Si les enjeux environnementaux et de transition écologique sont si importants pour ces territoires, ces situations apparaissent d'autant plus préoccupantes dans un contexte de retour en arrière écologique du Gouvernement, du « backlash » environnemental, comme disent certains, qui pourrait fragiliser d'autant plus ces territoires et limiter leur capacité de résilience.

Si l'on parle d'inégalités, avant même de considérer la référence à l'Hexagone, et outre des inégalités d'ordre économique et social marquées bien sûr à l'égard de celui-ci, il faut aussi souligner qu'il existe de fortes inégalités au sein même de ces territoires, qui nourrissent une conflictualité latente.

On peut en même temps déplacer le regard, et raisonner à l'échelle des écosystèmes et plus encore des « socioécosystèmes », c'est-à-dire d'une échelle des milieux de vie à partir de laquelle il conviendrait également de raisonner, puisque nous, humains, sommes dépendants de ces milieux. Les inégalités écologiques ou environnementales sont moins prises en compte que les inégalités économiques et sociales, tant du point de vue des risques et des nuisances que de l'accès aux ressources locales. Or, ces inégalités ont un impact sur la santé humaine qui suscite de nombreuses interrogations. On pourrait même considérer plus particulièrement les inégalités écologiques de santé, c'est-à-dire l'inégale distribution des effets sur la santé que génèrent les expositions environnementales. Il s'agit donc non seulement d'élaborer des politiques publiques qui articulent à la fois les préoccupations sociales, environnementales et économiques, mais aussi des politiques publiques qui prennent en compte les différentes facettes de la santé - humaine, environnementale et animale.

J'insiste sur les vulnérabilités systémiques auxquelles sont confrontés les territoires ultramarins. Ce sont souvent des vulnérabilités systémiques aux causes profondes, inscrites dans des trajectoires sociohistoriques de plus ou moins longue durée. Les vulnérabilités sont multiples : économiques, sociales et environnementales. Elles sont intriquées et constituent, pour cela, un élément clé d'appréhension des inégalités. Dans les Antilles, ce sont notamment l'insularité, l'éloignement, la fragilité du bâti et des infrastructures - eau, énergie, transport - et, plus généralement, les trajectoires d'exploitation et de développement. Les modèles de développement empruntés par ces territoires au cours des derniers siècles et décennies constituent autant de facteurs de vulnérabilité propres aux anciennes colonies départementalisées.

Parallèlement à cette recrudescence des risques et des catastrophes naturelles et à leurs causes profondes, la grammaire de l'action publique - c'est-à-dire la façon de mener les politiques publiques outre-mer - s'est largement complexifiée au cours des dernières décennies, à travers la superposition d'orientations différentes, parfois contradictoires, et associe un nombre croissant d'acteurs aux attentes variées.

Le paradigme inaugural de l'égalité coexiste aujourd'hui avec un paradigme de l'identité qui a conduit à reconnaître progressivement la singularité de ces territoires, en rupture avec une perspective assimilationniste, et à promouvoir le développement local et régional.

Le dernier moment important, dans le cadre de l'approfondissement de la décentralisation, est intervenu à la fin des années 1990, au tournant des années 1990-2000, avec l'affirmation du paradigme de la responsabilité dans une logique d'autonomisation et de développement durable de ces territoires, tout en cherchant à associer davantage les populations. C'est ce qui marque aujourd'hui le style des politiques publiques ou de la manière de gouverner outre-mer.

Sur ce point, la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique (Érom) reconnaît, dans son article 1er, le droit d'adopter, pour lesdits outre-mer, « un modèle propre de développement durable ». Cet objectif peut alors sembler compliqué à atteindre pour les raisons que j'évoquais précédemment, à savoir que ces territoires sont pris dans des dynamiques de développement hétérogènes, voire contradictoires, entre une volonté de rattrapage historique et l'injonction plus contemporaine à la durabilité. Dans ce contexte, nous pouvons relever une certaine inertie ou lenteur pour mener à bien les projets de transition écologique.

La transition énergétique en est un bon exemple, puisque l'on présente souvent ces territoires ultramarins comme des laboratoires d'avenir, notamment du point de vue du développement des énergies renouvelables. Or, nous nous rendons compte aujourd'hui, quinze ans après le premier rapport de la délégation aux outre-mer du Conseil économique, social et environnemental (Cese) sur ce sujet, que la situation n'a finalement guère évolué et que le mix énergétique des territoires ultramarins, notamment aux Antilles, reste extrêmement dépendant des énergies fossiles. Nous pouvons aller plus loin. Pourquoi cette inertie ?

Pour mener à bien une politique publique, il faut au moins réunir trois éléments. D'abord, il faut avoir une vision politique, à partir de chacun de ces territoires, et pas seulement une vision générale pour les outre-mer.

Par ailleurs, une vision politique n'a de sens et de consistance que si elle se dote aussi d'une capacité de gouvernance, c'est-à-dire si elle est capable de réunir autour de la table des acteurs différents qui n'ont pas les mêmes idées ni les mêmes intérêts, ce qui inclut tous les acteurs de la société civile et les populations. Il est important de donner aux citoyens ultramarins la possibilité de s'approprier davantage les politiques publiques qui les concernent, et pas uniquement du point de vue du « dernier kilomètre » desdites politiques publiques.

Enfin, tout cela ne fonctionnerait pas sans une expertise ou une ingénierie capable de concevoir ces politiques et de les mettre en oeuvre. C'est peut-être là où le bât blesse le plus. Non pas que cette expertise ou cette ingénierie n'existe pas, mais plutôt parce que ses moyens ne me semblent pas à la hauteur des enjeux, surtout lorsqu'on prétend assigner un rôle d'avant-poste à ces territoires.

On peut relever un constat d'échec que j'aurais tendance à partager ; cela nous renvoie aussi à la question de l'évaluation des politiques publiques. Les outre-mer y ont peu recours. Certes, il existe des éléments d'évaluation. Une instance est censée y être dédiée, la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer (Cnepeom), qui a vocation à suivre la progression notamment des contrats de convergence et de transformation (CCT). La Cnepeom, mise en place au début des années 2010, mène, à ma connaissance, des activités qui restent assez peu visibles ou dont l'impact m'apparaît limité.

L'évaluation des politiques publiques devrait se déployer à l'échelle de chaque territoire, et pas uniquement à une échelle nationale ou globale. Or, force est de constater, pour les territoires que je connais le moins mal, aux Antilles notamment, que la pratique de l'évaluation des politiques publiques est quasi, voire totalement inexistante. Quand bien même l'évaluation des politiques publiques outre-mer verrait le jour, encore faudrait-il que les résultats de ces évaluations soient pris en compte, notamment par la capitalisation de ces expertises, via de nombreux diagnostics.

Il faut voir comment ces évaluations non seulement peuvent être produites, mais aussi transférées dans l'action publique, c'est-à-dire mises en oeuvre et prises en compte de manière effective. D'un point de vue institutionnel, si l'on raisonne notamment en termes de développement ou de modèles de développement, cette question n'a aucun sens. Les perspectives de réforme constitutionnelle qui peuvent être aujourd'hui mises à l'agenda n'ont également de sens, me semble-t-il, qu'avec la prise en compte du choix du modèle de développement que ces territoires entendent se donner, ce qui doit venir en premier lieu. Pour le dire peut-être plus simplement, ce n'est pas une réforme des articles de la Constitution qui me semble devoir constituer la question première, mais le modèle de développement que chaque territoire d'outre-mer veut se donner, pour qu'ensuite soient mis en oeuvre des moyens juridiques adéquats.

Dans cette perspective, il convient de souligner l'intérêt des démarches qui s'affirment autour, par exemple, des COP régionales sur la transition écologique, qui invitent à reterritorialiser les enjeux et les principes souvent énoncés généralement. Ce type de perspectives mérite d'être soutenu, en particulier pour que chaque territoire se dote aussi d'orientations propres, un peu à la manière de ce qu'avait initié Mme la ministre Annick Girardin avec la « Trajectoire Outre-mer 5.0 », mais à décliner à l'échelle de chaque territoire.

On peut aussi relever des avancées au cours des dernières années. Je citerai notamment le « plan Chlordécone IV » et la nouvelle gouvernance mise en place dans ce cadre. L'importance accordée aux acteurs de la société civile, à la communication à destination des populations, ou même à la recherche avec une ouverture en direction des sciences humaines et sociales, va dans le bon sens. Depuis cette période, il n'y a pas eu de reflux majeur des mobilisations sociales sur ce sujet. Cela ne veut pas dire pour autant qu'on aurait tourné la page et qu'on serait rentré pour autant dans une normalisation du problème.

Il faut pérenniser ces orientations. Pour cela, certaines propositions de la représentation nationale mériteraient aussi d'être soutenues. Je songe en particulier aux projets de loi-cadre proposés par certains parlementaires, avec deux perspectives qui me paraissent essentielles : la réparation et la création d'une instance indépendante d'expertise, pour institutionnaliser une véritable politique publique relative au chlordécone aux Antilles.

Sans être spécialiste du sujet, il me semble essentiel, pour développer l'activité économique, de soutenir le chantier de l'intégration régionale ou de la diplomatie de proximité de ces territoires à l'échelle de leur bassin océanique de référence, en développant leurs relations avec leurs voisins proches dans le cadre notamment des organisations régionales, afin d'améliorer les conditions de vie économique et sociale de ces territoires et de leur population, en particulier en ce qui concerne la vie chère.

Sur les « territoires pionniers », la métaphore du « laboratoire », qui la sous-tend, est ancienne, coloniale, et a longtemps conduit à considérer ces territoires comme des lieux d'expérimentation pour des politiques qui pourraient voir le jour ou se développer ailleurs. Cette perspective, en tant que telle, si l'on considère cette métaphore dans son ambiguïté ou son ambivalence, en tout cas dans son utilisation et celle de ses dérivés - avant-poste, avant-garde, précurseur notamment en matière de développement durable... - est critiquable et ambiguë. Cela tendrait à réutiliser une représentation ancienne.

La métaphore du « laboratoire » est ambivalente. Désigne-t-elle l'idée que les outre-mer pourraient produire des politiques publiques qui serviraient plus largement le ou les desseins de l'Hexagone ou de l'ancienne métropole, ou bien constituer un modèle en soi et pour soi de ces territoires, ce qui est un peu différent ?

Pour lever cette ambiguïté, il faut en priorité donner la capacité à ces territoires de se doter d'un modèle de développement durable propre, quitte à ce qu'il inspire éventuellement d'autres territoires, y compris l'ancienne métropole ou le vieux continent, mais sans en faire une priorité, même sous-jacente, de ce discours. Autrement, nous en reviendrions au sens colonial premier de cette métaphore, donc à une logique instrumentale.

Il me semble surtout que cette métaphore du « laboratoire » - et son usage récurrent d'un point de vue anthropologique - vient aussi traduire aujourd'hui un état de crise durable, un état de « multicrises » plus profond face auquel, en l'absence de solutions concrètes, il faut aussi maintenir un horizon d'attente, d'espoir, notamment à travers des promesses technoscientifiques ou d'un autre ordre, parce qu'effectivement, sinon, on risquerait de tomber dans une crise politique et sociale. Cette métaphore du « laboratoire » est donc aussi, dans son sens le plus général, un symptôme de cette situation et une façon de temporiser l'action publique. Il faut donc avoir en tête, lorsqu'on utilise cette métaphore, ces différents enjeux et ces différentes significations. Je vous remercie de votre attention.

M. Justin Daniel, professeur émérite de science politique à l'université des Antilles (en visioconférence). - Je m'exprime ici dans la position d'un « marginal-sécant », c'est-à-dire de celui qui est issu du monde académique et qui s'est livré pendant au moins quarante ans à l'observation des sociétés ultramarines, en particulier la société martiniquaise. J'ai également exercé les fonctions de président du Conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation (Cesecem) de la Martinique, mais aussi de vice-président du conseil scientifique du comité de pilotage scientifique national (CPSN), le conseil scientifique issu du plan chlordécone IV. Tout cela m'a permis de jeter un regard particulier sur les sociétés ultramarines.

Le sujet qui nous préoccupe aujourd'hui est simple en apparence. Au regard de la problématique des inégalités, la situation des territoires ultramarins s'améliore-t-elle, stagne-t-elle ou s'aggrave-t-elle ?

De mon point de vue, cette question peut être abordée sous deux angles complémentaires : une analyse diachronique et une analyse synchronique.

Dans le premier cas, je retiens l'hypothèse, qui peut paraître banale, de la persistance d'inégalités structurelles tendant à se reproduire, face auxquelles les dispositifs de politique publique ont clairement montré leurs limites.

Dans le second cas, d'un point de vue synchronique, c'est-à-dire en s'en tenant aux années récentes, la lecture multidimensionnelle des inégalités débouche sur le constat d'une stagnation structurelle, voire d'une aggravation conjoncturelle s'agissant des déterminants centraux : le pouvoir d'achat, l'accès effectif aux droits, la fragilité des services publics. Tout cela est accompagné de quelques améliorations ponctuelles.

Je vais tenter de m'appuyer sur la notion « d'inégalité systémique » pour saisir cette situation complexe. L'intérêt d'une telle notion est de dépasser le simple constat statistique pour appréhender les mécanismes de reproduction des inégalités. Très clairement, les sociétés vivent sous le régime de reproduction des inégalités et un certain nombre de mécanismes sont à l'oeuvre.

En outre-mer, les inégalités sont le produit d'un cumul de handicaps : géographie insulaire, étroitesse des marchés, éloignement des centres de décision, mais aussi et surtout, héritage colonial. Autrement dit, des sociétés qui étaient initialement marquées par une forte concentration des richesses ont mis en place des institutions qui, paradoxalement, contribuent à la persistance de ces écarts. Là où l'Hexagone bénéficie de cercles vertueux de développement, les territoires ultramarins sont enfermés dans des cycles vicieux.

Trois mécanismes sont à l'oeuvre. D'abord, il y a une causalité circulaire : la pauvreté monétaire, les problèmes de santé publique et le manque d'employabilité et de réussite sociale se nourrissent mutuellement.

Ensuite, on constate des dépendances structurelles : dans les territoires ultramarins, il y a souvent une sorte d'addiction aux importations, une très forte dépendance énergétique ainsi qu'à l'ingénierie de la France hexagonale, et parfois, des lacunes en matière de qualification.

Le troisième mécanisme est la non-convergence administrative : l'accès aux droits dépend effectivement des capacités des services publics, très inégalement distribués par rapport à l'Hexagone. La comparaison avec l'Hexagone est une référence incontournable, qui est à la fois le moteur de la revendication d'égalité et une source d'incompréhension. Cette référence est nécessaire, car elle fonde la promesse républicaine d'égalité des droits et des chances. Toutefois, l'application uniforme de normes hexagonales - sanitaires, techniques, administratives - est souvent un frein au développement endogène.

Il existe en outre des spécificités majeures entre les territoires eux-mêmes. Mayotte combine, de manière unique, une forte pression démographique, une fragilité des liens sociaux, une crise des services essentiels et un marché du travail dégradé. La Guyane est confrontée à une dynamique démographique, mais aussi à de fortes contraintes en matière d'aménagement et donc d'accès aux services. Aux Antilles - en Guadeloupe et en Martinique - l'enjeu du pouvoir d'achat domine, avec un vieillissement accéléré de la population, des problèmes d'accès aux soins et une confiance institutionnelle en voie d'érosion. Enfin, La Réunion connaît des tensions sur les prix et une forte prégnance de la question sociale dans ses multiples déclinaisons.

Pour analyser ces situations, nous mobilisons des indicateurs. Sont-ils suffisamment robustes ? Des progrès ont été réalisés. Il y a quelques années, je me disais encore que les publications de l'Insee servaient à alimenter l'histoire économique et sociale des territoires. Désormais, on accède assez rapidement à des données, mais la mesure des inégalités souffre malgré tout de lacunes méthodologiques qui biaisent l'action publique.

De plus, l'utilisation d'indicateurs standardisés masque parfois l'ampleur du déclassement réel des populations. Je prendrai un exemple : appliquer à un territoire d'outre-mer le seuil de pauvreté tel qu'il est appliqué dans l'Hexagone, place la majorité de la population en situation de pauvreté, ce qui, de ce fait, rend l'indicateur inopérant. À l'inverse, l'utilisation de seuils de pauvreté locaux, calculés sur les revenus du territoire, tend à minimiser la pauvreté par rapport aux standards nationaux. Nous naviguons entre deux contraintes, deux appréciations qui peuvent être contradictoires. Cette approche purement monétaire occulte la dimension multidimensionnelle de la pauvreté. Nous pourrons y revenir au cours de la discussion.

Dans certains territoires, il existe une invisibilité des populations marginales et de l'économie informelle. À cet égard, le défaut majeur des statistiques actuelles est l'exclusion des populations vivant « hors logement ordinaire », notamment à Mayotte et en Guyane.

Je dirai quelques mots sur l'évaluation de la loi Érom de 2017 et sur l'efficacité de l'action publique. Nous connaissons les ambitions initiales de cette loi et des instruments de convergence qui en découlaient. Il s'agissait de prévoir une programmation sur dix à vingt ans des investissements nécessaires pour rattraper les retards d'équipements en matière d'eau, d'assainissement, de déchets et de transports. S'il est vrai que cette loi a permis partiellement une progression des droits sociaux, la dimension « investissement » des contrats de convergence territoriale souffre de lourdeurs administratives. Près de 85 % des crédits d'État dans ces contrats sont fléchés, sans réelle concertation avec les collectivités locales. La loi Érom peut donc être utile comme doctrine, mais, comme moteur, elle manque d'efficacité. Elle n'a pas imposé une discipline des résultats.

Comment expliquer la persistance de ces résultats préoccupants malgré les investissements ? Je souligne un paradoxe : la multiplication des diagnostics et des dispositifs d'action publique n'a d'égal que la persistance, voire l'amplification, des déséquilibres structurels. Comme le disait Yann Bérard, les territoires ultramarins vivent dans un régime de crise permanente. Ces territoires sont durablement associés à des crises économiques, sociales, environnementales, politico-institutionnelles, dont les manifestations éruptives sont les symptômes les plus visibles. Autrement dit, la crise est l'horizon ordinaire de l'action publique dans ces territoires. Par conséquent, tous les dispositifs d'action publique éprouvés à ce jour, et ce depuis plusieurs décennies, nous en disent beaucoup plus sur la façon dont cette crise est gouvernée et sur les mécanismes à travers lesquels elle s'impose comme un mode ordinaire de gouvernement. Ils ne dessinent pas pour autant une voie de sortie.

Alors, comment réduire les inégalités ? Plusieurs facteurs expliquent cette persistance des inégalités. Il y a le défaut de l'adaptation normative en raison d'une action publique trop standardisée, l'inefficacité de la lutte contre les monopoles - cela a à voir avec l'héritage colonial - et, de manière plus conjoncturelle, la sous-exécution budgétaire dans un contexte difficile pour l'État. J'ajouterai également les effets induits de la dépendance à l'égard de l'extérieur. Nous sommes passés d'une économie extractive à une économie de transfert, en particulier pour les « quatre vieilles colonies », Guadeloupe, Guyane, La Réunion et Martinique, ce qui favorise des comportements attentistes. Les acteurs économiques ont tendance à chercher des rentes plutôt que de la productivité, tandis que les collectivités locales se reposent un peu facilement sur une « monorecette », l'octroi de mer, dont on n'a pas évalué les effets sur le développement économique.

Je dirai quelques mots sur le cadre constitutionnel et la pertinence du binôme que forment les articles 73 et 74 de la Constitution, qui structurent la vie politique dans les quatre vieilles colonies.

L'article 73 facilite l'égalité de droit par le droit commun, mais il peut en même temps ignorer les contraintes locales en termes de coûts, de marchés et de ressources humaines.

L'article 74 permet l'adaptation du droit aux spécificités locales, mais expose à des divergences de droits et à des capacités variables. Par exemple, la Polynésie est le seul pays compétent pour la protection sociale et la lutte contre la pauvreté ; la mise en oeuvre de ces politiques pose problème en l'absence de coordination avec l'État, qui dispose des leviers économiques globaux et du fait d'une gouvernance sectorielle qui s'avère fragmentée. Tout cela limite l'efficacité de l'autonomie. Par conséquent, la pauvreté en Polynésie est aussi marquée que dans les Drom ou les collectivités uniques régies par l'article 73, ce qui peut laisser entendre que le statut institutionnel n'est pas un remède miracle contre les inégalités économiques et sociales.

En réalité, je vais procéder à un déplacement analytique. La vraie question est de déterminer quels domaines exigent l'uniformité - par exemple, les droits fondamentaux, la protection sociale minimale, des garanties procédurales - et quels domaines exigent une « différenciation outillée » - les prix, l'approvisionnement, les normes de construction, la mobilité, la formation, l'ingénierie.

J'ai recherché pendant longtemps des dispositifs exemplaires dans les « vieilles colonies » et j'ai trouvé un exemple emblématique, celui du service militaire adapté (SMA). Il s'agit d'une vraie réussite qui mérite d'être saluée. Je pourrai revenir, si vous le souhaitez, sur les facteurs qui expliquent ce succès. Je pense également à des initiatives locales qui sont en cours, comme les zones franches d'activité nouvelle génération (ZFANG), même s'il faudrait évaluer ce dispositif, afin d'avoir des idées claires à son sujet.

En conclusion, je voudrais apporter quelques pistes de solution pour parvenir à une égalité réelle. Je ne propose pas de merveilles, je sais que le terrain est difficile.

La résorption des inégalités en outre-mer exige de passer d'une logique de compensation du handicap à une logique de transformation structurelle, qui suppose que l'on mobilise fortement - plus qu'on ne l'a fait jusqu'à maintenant - les ressources locales.

Cela passe également par ce que j'appellerais une nouvelle « gouvernance ascendante ». Cela veut dire que les priorités doivent être définies localement, avec les élus, puis consolidées au niveau national, en veillant à articuler de manière efficiente les différents niveaux d'intervention. La politique économique, par exemple, qui relève de la compétence de l'État doit être articulée avec la politique de développement économique et social du territoire, qui relève de la compétence des collectivités territoriales et des intercommunalités.

Un autre levier pourrait être d'utiliser la souveraineté comme levier de réduction des prix, au nom de l'autonomie alimentaire. La collectivité territoriale de Martinique a émis en la matière un certain nombre de signaux faibles qu'il faudrait amplifier.

Quelle solution crédible mettre en oeuvre face à des inégalités systémiques ? Je prône une stratégie réaliste, combinant un choc de mise en oeuvre et des réformes structurelles ciblées. Très clairement, il faut agir sur la politique des prix et de la concurrence - c'est une question d'actualité, après l'avis récent rendu par l'Autorité de la concurrence. Il convient ainsi d'agir sur la logistique, la transparence, les marges, les structures de marché, etc.

Comme mon collègue Yann Bérard, j'insiste sur l'ingénierie de projet. Dans les domaines où l'État, les opérateurs, les collectivités mènent des politiques publiques ciblées, il faut mettre en place des équipes de maîtrise d'ouvrage et de passation de marché dédiées, de façon à transformer les crédits engagés en réalisations concrètes et à ne pas retomber dans les travers de la mise en oeuvre de la loi Érom.

S'agissant de l'effectivité des droits, ces territoires sont caractérisés par un taux relativement élevé de non-recours. Il faut se fixer des objectifs clairs en la matière, notamment en termes de délais. La caisse d'allocations familiales (CAF), par exemple, a un rôle à jouer. Il faut définir des indicateurs de non-recours et instaurer des dispositifs permettant de corriger cette situation.

Enfin, je terminerai par l'idée d'une différenciation territoriale assumée, sur la base d'une matrice combinant les types de contraintes rencontrées et les leviers à mettre en oeuvre dans chaque territoire pour les résoudre. Cela me semble préférable à l'imposition d'un modèle unique, qui, à ce jour, a révélé ses limites.

Mme Carine David, professeur des universités en droit public à l'université d'Aix-Marseille. - J'ai été heureusement surprise en apprenant la création d'une commission d'enquête sur la question des inégalités en outre-mer, qui me semble extrêmement importante et qui est finalement très peu prise en compte.

J'ai passé vingt ans en Nouvelle-Calédonie, où je suis devenue universitaire et où j'ai fait ma thèse. J'ai quitté l'archipel en 2018 pour rejoindre l'université des Antilles, où j'ai exercé pendant cinq ans et où j'ai travaillé notamment avec le professeur Justin Daniel et avec M. Yann Bérard. Je suis rentrée dans l'Hexagone depuis deux ans et demi. Ces expériences m'ont permis d'acquérir non seulement une expertise juridique, mais aussi une connaissance de ces territoires qui transcende les différents bassins géographiques. Les gens ont trop souvent une vision très sectorisée des outre-mer. On parle ainsi du bassin caribéen, du bassin de l'océan Indien ou du bassin Pacifique. Les gens ont souvent aussi une vision sectorisée en fonction des catégories de statut.

Comme le disait le professeur Daniel, on ne peut pas considérer que le niveau des inégalités soit lié au degré d'autonomie des territoires. La question statutaire n'est pas la question essentielle à cet égard. Un changement de statut ne permet pas de régler en soi le problème des inégalités. La question statutaire répond sans doute davantage à des aspirations d'ordre identitaire, par exemple, mais, comme cela vient d'être dit, elle ne constitue pas un remède miracle en matière d'inégalités.

Un très grand nombre de rapports ont été publiés ces dix dernières années sur les inégalités et les discriminations outre-mer, car, dans beaucoup de cas, les deux termes peuvent être utilisés. On possède toutefois beaucoup plus de rapports sur les départements et régions d'outre-mer (Drom) que sur les collectivités d'outre-mer (COM) et la Nouvelle-Calédonie. Les données sont plus difficiles à trouver concernant ces dernières et les statistiques sont moins nombreuses, mais cela ne signifie pas pour autant que ces territoires ne souffrent pas de ces inégalités.

Vous nous demandez si la situation s'améliore, stagne ou s'aggrave depuis dix ans. J'ai tendance à penser, au vu de la multiplication des crises sociales, que la situation s'aggrave. Je serais étonnée si on me disait qu'elle s'améliore. Ces inégalités sont plus documentées qu'auparavant. Cela nous permet de travailler sur ce sujet plus facilement.

Il est important d'analyser les outils juridiques pour lutter contre les inégalités dans les outre-mer - c'est d'ailleurs l'objet de ma chaire à l'Institut universitaire de France. Mon parcours, tant dans le Pacifique qu'aux Antilles, m'a montré qu'il y avait à la fois des inégalités au sein des territoires et des inégalités vis-à-vis de l'Hexagone. Il est à noter que dans les Drom, on est plus sensible à ces dernières - ce qui me semble finalement compréhensible au regard de la promesse républicaine d'égalité -, que dans les collectivités du Pacifique, parce que ces dernières sont plus éloignées, mais aussi pour de nombreuses autres raisons. Les inégalités, en tout cas, sont criantes dans tous les territoires et au sein même de ceux-ci.

Ces inégalités me semblent effectivement « systémiques » en raison de leur généralité : généralité dans le temps - cela a été évoqué à plusieurs reprises -, généralité dans l'espace et généralité en raison de leur nature. En effet, il existe des inégalités économiques, sociales, sanitaires, culturelles, en matière environnementale et identitaire. Nous constatons que des inégalités existent dans chaque secteur, et qu'il existe bien souvent un ou plusieurs rapports thématiques permettant d'étayer la réflexion sur ce sujet.

Je souhaite insister sur les inégalités qui ont trait à la jeunesse. J'ai été extrêmement choquée à la lecture du rapport de l'Unicef intitulé Grandir dans les outre-mer, publié en 2023, qui dresse un constat consternant de la situation de la jeunesse dans les outre-mer : celle-ci est digne, disons-le très franchement, d'un pays en développement. Si dès l'enfance les personnes sont victimes d'inégalités, alors apparaît un système de reproduction des inégalités. Il est ainsi écrit, dans ce rapport, que les enfants sont victimes du « non-respect de plusieurs droits fondamentaux ». « La pauvreté touche huit enfants sur dix à Mayotte, six sur dix en Guyane, et prive souvent ces mêmes enfants d'accès à la santé, à l'éducation, à la protection, à l'eau et à l'alimentation. » Concrètement, des milliers d'enfants ont faim, ont soif, ne peuvent se laver, ne peuvent aller à l'école. Nous sommes pourtant en France !

Nous ne pouvons que faire le constat de l'inefficacité des politiques publiques. Sur ce point, le diagnostic est assez évident. Il s'agit maintenant de se demander que faire pour y remédier et de comprendre les causes de leur inefficacité. Je n'ai à cet égard, malheureusement pas de baguette magique ni de solution clé en main.

Il me semble cependant que nous avons oublié un certain nombre de choses au fil du temps, et que, peut-être, le simple fait de les remettre en perspective permettrait de résoudre un certain nombre de difficultés.

Tout d'abord, nous avons oublié, me semble-t-il, que l'égalité est une fin, et non un moyen. C'est la première chose qui m'a frappée quand je suis arrivée aux Antilles, dans une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, alors que je venais de la collectivité la plus autonome de la République, dans laquelle j'avais vécu pendant vingt ans. Il me semble que, notamment dans les Drom, nous avons confondu l'égalité et l'uniformité. Nous nous sommes dit que si nous appliquions les mêmes règles dans chaque territoire, nous allions générer de l'égalité. Or, lorsque l'on applique les mêmes règles à des situations différentes, on ne génère pas d'égalité. De fait, j'avoue que j'ai eu du mal à comprendre, en arrivant dans ces territoires, cette frilosité à l'égard de l'adaptation.

Faut-il aller vers l'adaptation ? Pour moi, la réponse est oui. Il convient de réfléchir aux outils. L'habilitation est-elle un bon outil ? Absolument pas ! Nous pouvons cependant réfléchir à d'autres outils, comme, par exemple, l'exercice de compétences partagées avec l'État, qui me paraît une solution assez évidente et qui, pourtant, n'est que très peu évoquée.

Je vais vous donner un exemple. J'ai travaillé avec mes collègues de l'université des Antilles sur un programme de recherche sur les sargasses. Je pourrais parler longuement de la manière dont le risque été pris en compte, du caractère tardif des politiques publiques et de leur efficacité. Ce qui m'intéresse aujourd'hui c'est que nous nous sommes rendu compte que pour prendre en considération ce phénomène environnemental qui ne correspond à aucune catégorie juridique, il fallait procéder à une adaptation du droit. Celle-ci aurait pu assez aisément être réalisée par les collectivités locales si elles en avaient eu la compétence. Cela aurait peut-être permis d'anticiper, ou, en tout cas, de moins tarder pour prendre en compte les risques, notamment sanitaires, liés à afflux de sargasses dans les Antilles.

Ensuite, nous oublions aussi que le cadre statutaire et les outils juridiques qui en découlent ne sont que des outils. Finalement, nous constatons que, dans de nombreuses situations en outre-mer, c'est le droit qui dicte les choses et non l'inverse. Mais ce n'est pas la vocation du droit. Certes le droit fixe un cadre, mais il est, à mon sens extrêmement handicapant s'agissant des outre-mer. Il nécessite un peu plus de souplesse.

Le troisième élément que nous avons oublié, c'est que nous devrions déterminer les règles statutaires de l'outre-mer et tout ce qui les entoure à partir d'un projet de société, d'un modèle de société. Je vais donc plus loin que mon collègue Yann Bérard qui disait que tout doit s'articuler autour d'un modèle de développement. J'en profite d'ailleurs pour répondre à la question de savoir si la situation outre-mer est différente de celle des zones périurbaines ou rurales métropolitaines : il me semble que la situation ultramarine est différente en raison de l'ampleur du phénomène.

Aujourd'hui, nous avons de grandes difficultés à savoir ce que veulent les populations ultramarines. Dans ces territoires, le taux de participation aux élections est extrêmement faible ; la défiance envers les élus est encore plus importante que dans l'Hexagone. Finalement, nous peinons à savoir ce que veut une partie de la population. J'avais participé à une étude sur la participation aux dernières élections en Martinique, en 2021. Nous voyons très bien que toute une partie de la population, et notamment la jeunesse, ne participe pas aux élections.

Par conséquent, il serait très utile de recourir aux outils participatifs, tels que les conventions citoyennes locales, qui permettent d'informer, de sensibiliser, de prendre le pouls de la population et de construire ensemble un projet de société. De ce point de vue, un projet intéressant est en train d'être mis en place au sein du congrès de la Nouvelle-Calédonie. Une convention citoyenne sera d'ailleurs organisée en mars-avril, sur un sujet qui reste à déterminer. Les élus réfléchissent à la mise en place d'une instance pérenne de participation citoyenne au sein du congrès. Des expériences intéressantes voient le jour. Il importe de trouver un moyen de donner la parole aux populations, par exemple en ne reportant pas systématiquement des élections dans certains territoires, mais aussi en trouvant une solution pérenne. À cet égard, l'outil de la participation citoyenne pourrait être un bon instrument.

En ce qui concerne les questions statutaires, il existe des outils, mais ils ne sont pas utilisés, pour des raisons liées notamment à cette difficulté à mesurer quels sont les souhaits de la population. Si la Martinique ou la Guyane ne s'engagent pas dans la voie d'un référendum visant à passer du régime de l'article 73 de la Constitution à celui de l'article 74, c'est parce qu'en fait nous ne savons pas anticiper quel serait le résultat d'un tel scrutin.

M. Yannick L'Horty, professeur des universités en sciences économiques à l'Université Gustave Eiffel. - Contrairement à mes collègues, je suis non pas juriste ou politiste, mais économiste. Je dirige la fédération de recherche du CNRS « Théorie et évaluation des politiques publiques », qui rassemble treize laboratoires, un peu moins de 300 enseignants-chercheurs. Elle fédère des réponses, souvent à des appels publics, en matière d'évaluation des politiques publiques. Je suis donc un spécialiste de l'évaluation.

Au sein de cette fédération, nous avons créé un groupe de travail sur l'outre-mer, qui est dirigé par Jean-François Hoarau, également président de l'université de La Réunion. Nous réalisons tous les deux ans une conférence qui s'appelle les « Actes de la recherche ultramarine », également connue sous le nom de « Journées économiques de l'outre-mer », en lien avec l'Agence française de développement, et qui a lieu au Conseil économique, social et environnemental (Cese). Nous avons déjà organisé deux conférences. Celles-ci fédèrent toutes les équipes de recherche intéressées par les problématiques ultramarines. Nous publions les actes de ces conférences. Nous avons aussi publié un numéro spécial de la Revue économique il y a deux ans et nous allons faire paraître un numéro spécial de la Revue française d'économie consacré à l'outre-mer.

Notre point de départ est de considérer qu'il n'y a pas suffisamment de travaux de recherche sur l'outre-mer. Ils ne sont pas suffisamment valorisés ni connus. Il faut donc les soutenir et les développer, et cela dans toutes les disciplines. Nous essayons d'y contribuer.

Je suis aussi un expert du marché du travail. J'ai publié en 2014 un article sur la persistance du chômage ultramarin qui, hélas, douze ans après, reste d'actualité. En relisant cet article plus de dix ans après, on constate en effet à quel point les problèmes économiques ultramarins ont un caractère persistant, structurel. Les analyses que l'on pouvait faire à l'époque sont encore valables aujourd'hui, dès lors que l'on adopte une approche par les inégalités et que l'on s'intéresse à l'hétérogénéité des situations, notamment sur le marché du travail.

J'ai beaucoup travaillé dans les outre-mer. J'y ai effectué plusieurs missions. J'ai notamment contribué à des travaux d'évaluation des dispositifs d'exonération de cotisations sociales qui y ont été mis en place, comme dans le cadre du dispositif Girardin. J'ai aussi travaillé sur la réforme de l'apprentissage en Martinique.

Plus récemment, j'ai réalisé des évaluations sur le service militaire adapté, qui constitue effectivement une politique intéressante, car c'est l'une des rares à avoir été inventée en outre-mer, avant d'être généralisée. Il est en effet intéressant de souligner que ce dispositif d'accompagnement et de formation à destination de jeunes éloignés de l'emploi a été transposé ensuite dans l'Hexagone pour devenir le service militaire volontaire, qui a été instauré par François Hollande à partir de 2015.

Par ailleurs, je suis aussi expert en mesure des discriminations. Les économistes aiment les données. Ils les étudient, ils en produisent. Nous réalisons ainsi beaucoup de travaux pour mesurer les inégalités et les discriminations. J'ai rédigé une étude avec quelques collègues dans laquelle nous avons tenté de mesurer les discriminations subies par les ultramarins, à la fois en métropole et à La Réunion, en Guadeloupe et en Martinique. Nous avons ainsi mis en évidence qu'un candidat ultramarin qui se présente pour obtenir un emploi de serveur dans un restaurant a moins de chances de l'obtenir qu'un candidat de qualification équivalente, mais qui a été formé dans l'Hexagone. Même à Paris, nous avons constaté que les candidats ultramarins étaient pénalisés à l'embauche par rapport à des candidats formés à Paris. Nous avons donc mis en évidence l'existence d'une discrimination. Il ne faut surtout pas confondre les discriminations et les inégalités - ce n'est pas du tout la même logique qui est à l'oeuvre -, mais les deux problèmes se cumulent.

De toute évidence, les inégalités sont extrêmement marquées en outre-mer. Ce n'est pas un phénomène nouveau. Quelle que soit la définition des inégalités que l'on retienne, quel que soit aussi le secteur que l'on considère, l'outre-mer est toujours fondamentalement plus inégalitaire et dans une situation moins favorable que l'Hexagone. Que l'on fasse des comparaisons intraterritoriales ou interterritoriales, nous obtenons toujours le même résultat.

Cela est vrai pour les différences de niveau de vie. Par exemple, à La Réunion, la part des revenus détenue par les 20 % les plus aisés est 5,4 fois supérieure celle détenue par les 20 % les plus pauvres. Dans l'Hexagone, ce rapport est de 4. À Mayotte, on observe un rapport de 80 entre la masse des revenus détenus par le premier quintile de la population et celle détenue par le dernier quintile.

Le problème est que les inégalités de revenus se doublent d'inégalités que l'on peut qualifier de primaires en termes de « capabilités », puisqu'il existe aussi des inégalités en matière d'accès à l'alimentation, à l'eau, à la santé, au logement, à l'énergie, à l'éducation ou au transport, etc. Dans tous les domaines, les différences sont extrêmement fortes et nettes. On pourrait aussi ajouter, car cela n'a pas été mentionné, les inégalités de genre, qui sont très marquées outre-mer. On observe également des différences générationnelles.

En bref, les départements et collectivités d'outre-mer sont caractérisés à la fois par des niveaux d'inégalité bien plus forts que n'importe quel territoire de métropole, mais aussi par des niveaux de pauvreté plus importants.

On peut discuter de tous les déterminants des inégalités. Celles-ci résultent de facteurs structurels, historiques. Il y a aussi des facteurs économiques, bien sûr, et des facteurs qui tiennent à la problématique de l'insularité. La persistance des inégalités s'explique donc par un cumul de facteurs lourds, structurels. Toutefois, il ne semble pas approprié de qualifier ces inégalités de « systémiques », et ce pour deux raisons.

Tout d'abord, en économie, le caractère systémique ne fait pas partie des catégories que l'on mobilise habituellement. On peut très bien rendre compte des inégalités en évoquant un cumul de difficultés structurelles, sans entrer dans une logique systémique.

À quoi le terme « systémique » renvoie-t-il d'ailleurs ? S'agit-il de dire qu'il y a une fabrique endogène des inégalités dans le cadre d'un modèle de développement où la faible croissance nourrirait les inégalités, qui elles-mêmes nourriraient la faible croissance ? Voilà qui ne me satisfait guère du point de vue de la chaîne causale et de la rigueur de l'exposition. Il me semble donc que l'on peut faire l'économie de cette entrée par le caractère systémique, en préférant mettre l'accent sur le caractère structurel des inégalités.

Ensuite, il ne faut pas oublier les politiques publiques. Celles-ci peuvent parvenir à améliorer la situation en outre-mer. Je n'ai pas un point de vue aussi sombre que celui de certaines interventions précédentes. Certaines choses s'améliorent en outre-mer. Le niveau de vie progresse. Dans certains territoires, nous observons une croissance économique relativement soutenue qui, à certaines périodes, a même été plus forte que dans l'Hexagone. On peut même évoquer la thèse d'un certain rattrapage de développement. Il faut donc nuancer les constats. J'ai donc un regard pondéré sur le sujet.

Oui, il y a des causes structurelles. Il y a de l'espace pour le déploiement des politiques publiques, notamment sur le marché du travail, en matière d'accès à l'éducation et à la formation. On constate des progrès, et ils pourraient être encore accentués.

En conclusion de ce propos liminaire, il est peut-être suffisant de dire qu'il existe effectivement des inégalités très fortes qui ont un caractère structurel. Toutefois, le caractère « systémique » peut être discuté et il y a de la place pour les politiques publiques.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie de nous avoir fait part de votre analyse sur le sujet sur lequel nous vous proposons de travailler. En effet, cette commission d'enquête porte sur les inégalités « systémiques » qui concernent les territoires ultramarins et, bien entendu, leurs habitants.

Pourquoi avons-nous choisi de parler d'inégalités « systémiques » ? Parce que le sujet nous amène à parler de handicap structurel. Le terme « structurel » convient de façon unanime aux personnes que nous avons auditionnées jusqu'à maintenant. Pourtant, il s'agit bien d'un système qui s'alimente et qui se perpétue. C'est pour cela que nous voulons l'aborder sous cet angle. Il faut aussi prendre en compte les inégalités historiques, héritées du passé colonial. Certes, beaucoup d'investissements publics sont réalisés, mais, au regard des résultats, on a le sentiment qu'ils sont insuffisants ou inefficients. Nous voulons réussir - c'est en tout cas le défi que nous nous donnons - à faire la part des choses entre le manque de moyens, l'utilisation inefficace des ressources disponibles et l'inadaptation des politiques publiques.

Je tiens à vous remercier, monsieur L'Horty, pour votre analyse, et notamment pour avoir introduit la notion de discrimination, qui constitue un sujet également très prégnant : cette problématique recoupe, de manière transversale, nos travaux sur les inégalités, notamment en ce qui concerne les enjeux sociaux et la jeunesse ultramarine.

Madame David, vous avez dit que l'on avait « confondu l'égalité et l'uniformité » et vous avez parlé de « frilosité à l'égard de l'adaptation ». Comment expliquez-vous cette « frilosité » des autorités locales ?

Monsieur Daniel, vous avez parlé de « gouvernance ascendante ». Quel regard portez-vous sur les différents comités interministériels des outre-mer (Ciom), et notamment sur le dernier, puisqu'il a eu lieu sans la présence des élus compétents ?

Monsieur Bérard, quelle gouvernance vous semble la plus appropriée pour mieux appréhender les inégalités ? Vous avez souligné leur caractère « systémique », en insistant sur les spécificités des territoires ultramarins ; leurs économies, qui sont différentes, sont percutées par un contexte écologique et environnemental très fort. Quelle gouvernance faut-il donc mettre en place pour mieux prendre en compte les vulnérabilités de ces territoires ?

Vous avez, par ailleurs, évoqué le chlordécone. Il conviendrait de mentionner aussi la question de l'exposition au mercure en Guyane. En quoi le risque d'exposition à ces produits constitue-t-il une source d'inégalités outre-mer ? Les populations exposées sont-elles moins protégées qu'ailleurs ?

Mme Carine David. - S'agissant de la question de la « frilosité », j'ai mesuré mon propos. L'article 73 de la Constitution prévoit, dans ses premiers alinéas, des outils d'adaptation soit de la part de l'État, soit de la part des collectivités concernées. Or, ces outils sont, à mon sens, très peu utilisés, ce qui entraîne l'application de règles identiques à celles applicables dans l'Hexagone, qui s'avèrent souvent inadaptées aux spécificités des territoires ultramarins, puisqu'elles ne prennent pas en compte ces dernières.

Mon sentiment, qui est partagé par beaucoup de personnes, est qu'en réalité, on a figé le régime de ces collectivités dans le marbre des articles 73 et 74 de la Constitution. Aujourd'hui, on peine à sortir de ce carcan, de cette dichotomie, entre les deux types de collectivités.

Les débats ont aussi du mal à avancer sur la question de l'adaptation par les collectivités elles-mêmes, puisque l'outil prévu à cet égard, par l'article 73, est celui des habilitations. La Martinique a ainsi demandé récemment une habilitation à fixer elle-même les règles applicables sur son territoire en matière d'énergie, d'eau et d'assainissement. Mais l'habilitation est un outil extrêmement lourd à manier. Même lorsque la réponse de l'État est positive, cette procédure ne permet de répondre que de manière extrêmement tardive à la demande formulée par la collectivité. Il s'agit en outre à chaque fois d'une demande « one-shot », c'est-à-dire que ce n'est pas un outil adéquat pour faire évoluer le cadre de manière durable. Si la Martinique ou la Guyane demandent des évolutions pour mettre en place un mécanisme plus souple, c'est bien parce que les outils actuels sont inadaptés.

M. Yann Bérard. - Sur la question de la gouvernance, je serai assez rapide, car Justin Daniel a très bien défini les enjeux. Nous pensons à la mise en oeuvre d'une « gouvernance ascendante », qui s'appuierait sur les forces vives de chaque territoire, non seulement les élus, mais aussi l'ensemble des acteurs de la société civile et toutes les populations. Ces dernières sont plurielles, hétérogènes et confrontées à des situations différentes selon leur niveau de vie, leur situation économique et sociale. Il est donc essentiel que ces voix, ces points de vue divers puissent être relayés dans le cadre d'une gouvernance appropriée.

Comme je le disais tout à l'heure, il s'agit de savoir comment nous pouvons mettre autour de la table des acteurs, des individus, des collectifs hétérogènes, dont les points de vue et les intérêts ne sont pas les mêmes, voire sont parfois contradictoires ou opposés. Les populations doivent être pleinement associées aux décisions. Cela rôle pourrait être joué par les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (Ceser). Ils pourraient ainsi animer, mettre en scène, d'une certaine façon, cette « gouvernance ascendante ». Je pense que M. Daniel pourra certainement vous en dire plus sur le sujet.

J'ai évoqué la question du chlordécone aux Antilles. Mais j'ai aussi travaillé sur l'exposition des populations guyanaises, notamment des populations amérindiennes, au mercure, en raison de dépôts anciens, mais aussi de phénomènes biologiques, d'accumulation, etc. Comme je l'explique dans mon livre Les Outre-mer face à la bifurcation écologique, nous avons affaire à une situation particulière, qui, par contraste avec la problématique du chlordécone aux Antilles, apparaît relativement peu visible dans l'opinion. Depuis les années 1990, des alertes ont pourtant été lancées, à commencer par les agences sanitaires de l'État, sur la situation de ces « abandonnés de la République », pour reprendre le titre d'un livre paru dans les années 2010, qui porte précisément sur la situation d'une partie de la population guyanaise, et en particulier des Amérindiens, confrontée à la pollution au mercure. Des travaux d'évaluation ont bien été menés, mais ils ne sont pas toujours systématiques. En tout cas, on ne peut que constater la faible visibilité de ce problème qui est pourtant essentiel. Si la même affaire se produisait dans l'Hexagone, les autorités publiques et les Français y prêteraient sans doute davantage d'attention.

Des choses ont toutefois été faites, notamment en termes de prévention auprès des femmes, et des femmes allaitantes en particulier. Force est de constater aussi que l'on observe, malgré des alertes périodiquement lancées sur cette question - je songe par exemple aux interventions répétées de Mme Christiane Taubira -, une certaine inertie dans la résolution de ce problème, qui est un problème de très long terme. Il serait plus pertinent d'envisager la question sous l'angle des inégalités, ne serait-ce que pour la rendre davantage visible.

J'ajoute que la question des problèmes liés à un usage massif des pesticides vaut aussi pour la riziculture en Guyane puisque, dans les années 1990, le lindane a été massivement utilisé dans le cadre de cette culture. Ce sujet reste, là encore, méconnu. Je mentionne ce dossier afin de souligner la diversité des problématiques environnementales, que j'ai qualifiées tout à l'heure d'« inégalités écologiques de santé », auxquelles sont confrontées les populations ultramarines,

M. Justin Daniel. - La question de la gouvernance est essentielle. Elle sous-tend la mise en oeuvre des politiques publiques. J'ai évoqué, dans mon propos liminaire, l'idée d'une « gouvernance ascendante », qui irait à l'encontre des pratiques qui ont été mises en oeuvre jusqu'à présent. Il est vrai que, lors du Ciom de 2025, cette idée a été quelque peu avancée, puisque le ministre des outre-mer de l'époque, Manuel Valls, disait qu'il voulait être au contact des populations et des élus, pour bâtir un nouveau rapport entre l'Hexagone et les outre-mer. Il s'agit là d'une déclaration de principe, mais l'on peut craindre qu'elle ne soit pas suivie d'effets.

Dans mon esprit, la « gouvernance ascendante » renvoie à un triple niveau.

Le premier niveau est celui de la prise en compte des attentes de la population et de la société civile organisée. Cela fait écho à ce que disait Carine David sur la nécessité de mettre en place une véritable démocratie participative, même si nous sommes nombreux à savoir que ce n'est pas si facile à faire : voilà une difficulté sur laquelle butent malheureusement beaucoup d'acteurs. Il n'en demeure pas moins que c'est l'objectif que nous devons nous fixer. Il faut nous donner les moyens de faire fonctionner cette démocratie participative, en nous appuyant notamment sur la société civile organisée, mais pas uniquement sur elle. Il convient de viser, de manière plus large, l'ensemble de la population, parce que celle-ci tend malheureusement à se détourner, sans être pour autant dépolitisée, d'une certaine forme de débat public, en particulier du débat qui est marqué par le tropisme institutionnel dont on a beaucoup parlé - la population nourrit des attentes très précises en ce qui concerne notamment le fonctionnement déficient des services publics locaux.

Le deuxième niveau concerne les relations entre les élus et les représentants de l'État. Sur ce point, je reprends ma casquette de « marginal-sécant ». J'ai pu observer, à travers mon expérience à la Martinique, un fonctionnement trop souvent en silo et une difficulté à harmoniser les points de vue. Je l'ai encore vécu lors d'une réunion, la semaine dernière, en tant que président du conseil scientifique du groupement d'intérêt public (GIP) Sargasses : je me suis rendu compte à quel point les rapports pouvaient être difficiles entre les représentants de l'État et ceux de la collectivité territoriale, alors qu'il s'agissait de décider dans l'urgence. Il y a donc un travail à faire à ce niveau - un travail, je dirais, de coproduction, même si je n'apprécie guère ce terme, car il est un peu galvaudé aujourd'hui compte tenu d'un usage inflationniste. En tout cas, l'idée est de mettre autour d'une même table les représentants de l'État et les élus, de façon à dégager des priorités et à coproduire des solutions.

Le troisième niveau concerne, bien évidemment, le niveau central. Les élus locaux devraient être beaucoup plus proactifs. Ils sont souvent dans une attitude de réaction face aux problèmes qui se posent. Il faut développer, dans les territoires, ce que Carine David et moi avons appelé une forme de « capabilité », une forme d'anticipation des crises et des solutions, de façon à pouvoir négocier avec l'État et faire des propositions, afin de mettre un terme définitif à ce rapport asymétrique, dans lequel nous attendons trop souvent, dans une posture réactive, les décisions de l'État.

En résumé, il faut, à mon sens, agir à ce triple niveau, pour mettre en oeuvre cette « gouvernance ascendante ».

Mme Micheline Jacques. - M. Bérard a parlé de « réparations ». Mais de quel type de « réparations » s'agit-il ?

D'une manière plus générale, je trouve que nous sommes un peu trop défaitistes. L'histoire de Saint-Barthélemy m'incite à être beaucoup plus optimiste. En effet, il ne faut pas oublier que, dans les années 1950, la population de Saint-Barthélemy était extrêmement pauvre. Comme les gens n'avaient pas de quoi se nourrir, beaucoup émigraient vers les Îles Vierges américaines, pour trouver un emploi et nourrir leur famille.

Parallèlement, un projet d'évolution statutaire s'est développé durant plusieurs années. Le premier projet d'évolution institutionnelle remonte à 1964. La collectivité a pris des compétences par le biais de conventions passées avec le conseil général. Elle a ainsi géré le port, l'aéroport, le collège - auparavant, pour changer une ampoule, il fallait passer par la Guadeloupe, car Saint-Barthélemy était une commune de la Guadeloupe. L'évolution institutionnelle et constitutionnelle de 2003 nous a permis d'avoir un statut. Cependant, je ne dirais pas que c'est ce dernier qui a permis à l'île de se développer : il a plutôt consolidé une évolution en cours, un projet de société. Il me semble que c'est sous cet angle qu'il faut l'envisager.

Au sein de cette commission d'enquête, nous devons mettre toutes les choses à plat. Je connais la Guadeloupe et la Martinique depuis trente ans. Il a été question de la défiance des jeunes, du fait qu'ils ne veulent plus voter. C'est vrai, mais il faut comprendre pourquoi. Les communes ont été les premières pourvoyeuses d'emploi, en raison des difficultés économiques, mais, il faut le dire, beaucoup de maires ont surtout employé des sympathisants pour conserver leur place, et pas nécessairement des personnes compétentes. Une défiance s'est donc installée. Il y a vingt ans, de nombreux jeunes me disaient déjà - ce n'est donc pas un phénomène récent - qu'il ne servait à rien de postuler pour tel ou tel poste, car ils savaient qu'ils ne seraient pas retenus, n'ayant pas les relations nécessaires. Il me semble donc qu'il faut aussi aborder ce sujet sans détour.

En ce qui concerne le chlordécone, il n'a pas été possible d'indemniser un certain nombre de personnes. Certes, mais pourquoi ? Parce qu'elles n'étaient pas déclarées, parce qu'elles étaient embauchées « au noir ». Il n'y a donc aucune trace d'elles dans les fichiers de la sécurité sociale. Celle-ci a reçu des fonds pour indemniser les victimes, mais ces personnes étaient inconnues de ses services.

Une habilitation est un prêt de compétences sur une période très limitée, qui est à la charge de la collectivité qui la demande. En revanche, lors d'un transfert de compétences, une évaluation des charges est réalisée, et le transfert peut être accompagné d'un transfert de moyens correspondants. C'est une autre démarche.

L'évolution constitutionnelle proposée par mon prédécesseur Michel Magras visait à nous doter d'une « boîte à outils ». Il s'agissait de permettre à chaque territoire d'avoir un statut « à la carte », conforme à ses attentes. Les territoires qui veulent rester dans le cadre de l'article 73 peuvent faire un copier-coller de cet article dans leur statut, et rien ne changera pour eux. En revanche, si chaque territoire possède un statut, il est plus facile, s'ils veulent, par la suite, procéder à des adaptations, ne serait-ce qu'à la marge, de modifier une loi organique que la Constitution. Il y a donc aussi des avantages à prendre en considération ce point de vue.

M. Philippe Grosvalet. - Ma question portera sur la mesure des inégalités. Nous disposons d'un certain nombre de chiffres et d'études en la matière, mais il est parfois difficile de percevoir ce qui est commun à l'ensemble de ces territoires et ce qui relève d'une situation singulière. Surtout, il est difficile de saisir les évolutions. Ce matin, un préfet nous indiquait ainsi que le PIB par habitant outre-mer avait progressé et que, dans certains territoires, il était même supérieur celui de la métropole.

L'accès à la santé constitue un véritable défi partout en France. En ce qui me concerne, j'ai eu plus de facilité à prendre rendez-vous chez un dentiste et un médecin en Martinique que dans ma ville, Saint-Nazaire, qui compte 80 000 habitants.

M. Bérard et M. Daniel ont parlé de l'autonomie alimentaire. C'est un véritable sujet. Mais sommes-nous bien certains que l'autonomie alimentaire apporterait aux populations une accessibilité à l'alimentation à des coûts inférieurs à ceux qu'ils connaissent aujourd'hui, sur la base de la production actuelle et des importations ? De même, la question des produits « ultratransformés » doit être posée, car j'ai pu mesurer, à mon humble niveau, que les produits locaux étaient parfois plus coûteux que les produits importés.

M. Jean-Gérard Paumier. - J'ai retenu trois éléments de vos interventions, qui me semblent importants pour notre commission. Premièrement, la crise est l'horizon ordinaire de l'action publique dans les outre-mer. Deuxièmement, l'évolution du statut institutionnel n'est pas un remède miracle pour ces territoires. Troisièmement, la priorité est de mettre en place une « gouvernance ascendante » dans chaque territoire, avec un projet de développement.

J'ajouterai un quatrième élément : il me semble important, pour réduire les inégalités, de sensibiliser nos concitoyens de l'Hexagone et Bruxelles aux réalités et aux diversités des outre-mer.

M. Victorin Lurel. - J'éprouve une difficulté à faire la synthèse, car vos propos étaient très riches. J'aimerais tout d'abord revenir sur la mesure des inégalités et des discriminations. Il existait un observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) ; il me semble qu'Édouard Philippe l'a supprimé. Il produisait quelques études. Disposez-vous, dans votre univers universitaire et académique, d'études, de tableaux ou d'ouvrages présentant l'évolution des différents indicateurs ?

Je ne songe pas seulement aux indicateurs économiques ou socio-économiques. J'ai cru comprendre dans vos interventions que la situation à cet égard était mieux documentée et objectivée. Pourtant, je trouve que l'on manque encore de documents, d'analyses et de suivis en la matière. Les documents sont livrés d'une manière très irrégulière et souvent avec des retards considérables. Par exemple, la dernière matrice économique, ou matrice interindustrielle, a été réalisée il y a une quarantaine d'années. Cela n'existe plus aujourd'hui. On aimerait pourtant savoir ce que produit un euro investi dans la filière de la banane ou dans celle de la construction en termes de plus-value et de valeur ajoutée. Disposez-vous d'éléments de ce type qui pourraient être communiqués à notre commission ?

En ce qui concerne l'aspect psychosociologique, disposez-vous d'éléments, d'indicateurs issus d'enquêtes de victimation, sur le ressenti et le vécu des gens en matière d'inégalités ?

Le développement est, partout dans le monde, créateur, voire multiplicateur, d'inégalités. Vous affirmez que tout ce que nous avons tenté jusqu'ici fonctionne plus ou moins bien ou ne fonctionne pas. J'ai moi-même tenté dans mes différentes fonctions, et je tente toujours, d'agir. Nous avons mis en place un certain nombre de dispositifs, d'instruments juridiques, budgétaires, fiscaux, etc. M. Justin Daniel a dit avec justesse que la crise était l'horizon ordinaire outre-mer. C'est vrai. Ce matin, d'anciens directeurs généraux des outre-mer nous ont précisé que l'État avait consacré des milliards d'euros - 23 milliards d'euros très exactement - en faveur des outre-mer. Mais ce soutien est, en pratique, très souvent déclenché par des crises. « La rue » l'a emporté sur les élus ; elle est plus écoutée que les élus, y compris les parlementaires. Il y a une sorte de surdité administrative de la part des administrations centrales.

Puisque la croissance crée naturellement des inégalités, il faut d'abord définir un modèle économique. M. Bérard a dit que l'économie était seconde. Mme David a dit qu'il fallait définir un projet de société. J'ai écrit un livre pour plaider en faveur d'une société de projet. On m'a dit que c'était un livre idéologiquement de droite. J'ai répondu : « Peut-être ! » Il est vrai que j'englobais presque toutes les dimensions, et pas simplement les facteurs économiques objectifs. Nous devons nous demander dans quelle société nous voulons vivre, selon quel modèle de cohésion sociale.

Alors, quel est, selon vous, le primum movens du développement ? Quel est-il si ce n'est pas l'économie, si ce n'est pas le sociétal ? Vous avez dit qu'il fallait un modèle global, un modèle « en soi et pour soi ». Voilà qui est très kantien. J'ai employé cette expression dans une question orale et je l'ai regretté. Le Président de la République l'a reprise à l'Élysée, en disant que notre problème était d'abord anthropologique et ontologique. J'ai très mal interprété ses propos, mais il se trouve que j'avais employé ces termes en premier dans mes déclarations...J'avoue avoir pris de la distance par rapport à cela, car les notions d'ontologie et d'anthropologie peuvent donner lieu à des acceptions et à des connotations très négatives, comme si l'outre-mer avait une capacité presque génétique et biologique à assurer un développement endogène. Je suis donc un peu gêné par ce thème et j'aimerais que vous explicitiez votre idée. Quel est, selon vous, le moteur du développement qui pourrait fonctionner ?

Ensuite, vous avez dit que la question statutaire était seconde. Soit. Il est vrai que s'il s'agit simplement de se contenter d'une demande statutaire ou institutionnelle, ce ne sera pas suffisant. Néanmoins, pour enclencher une dynamique, un développement, il faut pouvoir domicilier le pouvoir sur place, afin de décider de manière autonome. M. Justin Daniel a dit qu'il fallait partager le pouvoir entre l'État et les collectivités. C'est bien ce que nous demandons !

La crise des sargasses illustre bien cette situation : on ne sait pas qui est compétent. Quand les sargasses sont en mer, c'est l'État, mais quand elles sont sur le littoral, ce sont les collectivités. Comme ces algues ne sont pas qualifiées de déchets, il y a un problème... Voilà qui illustre les difficultés liées à la question de la dévolution des compétences, du statut, du régime législatif et du pouvoir décisionnaire. Alors, au risque de me répéter, je vous demande une seconde fois : selon vous, pour enclencher un mouvement auto-entretenu et une circularité vertueuse, quel serait le primum movens du développement ? Je ne parle pas de la croissance, mais bien d'un développement total et global, incluant tous les facteurs. Si nous ne parvenons pas à créer ce développement, le risque est de donner cours à une forme de psychologisme, pour ne pas dire de racialisme, car on nous dira que nous sommes incapables de nous développer. L'enjeu est d'éviter ces a priori.

Mme Carine David. - En ce qui concerne la question statutaire, je suis assez d'accord avec Mme Micheline Jacques : elle n'est pas secondaire. Le problème, en réalité, est que l'on demande souvent des modifications institutionnelles par réflexe, sans que cela ne réponde généralement à aucun projet. Il convient au contraire que le statut soit défini pour répondre à un projet de développement, à un projet de société. Lors de l'élaboration du statut de la Martinique et de la Guyane, on a appliqué exactement le même régime aux deux collectivités, à l'exception de ce qui concerne l'exécutif. Mais qu'ont en commun ces deux territoires ? Cette évolution ne répondait pas à un projet. C'est ce que je voulais dire.

Au lieu de commencer par définir le statut, commençons par définir le modèle de société et le modèle de développement que nous souhaitons mettre en place. Ensuite, les autorités locales, en dialogue avec l'Etat, pourront élaborer un statut adapté, en sachant alors précisément quelles sont les compétences dont la collectivité a besoin pour se développer elle-même et celles qui doivent rester dans les mains de l'État.

La question du statut n'est donc pas secondaire, mais elle vient en second. Telle est la nuance.

M. Justin Daniel. - Je voudrais tout d'abord apporter une petite nuance par rapport aux propos de Mme Micheline Jacques. Il est vrai que, pendant longtemps, il y a eu du clientélisme ; j'ai moi-même écrit plus de 740 pages sur ce sujet dans le cadre d'une thèse. Toutefois, aujourd'hui, ce phénomène s'est considérablement atténué. Je prends la défense des cadres territoriaux de nos territoires, en tout cas ceux de la Martinique, car ils possèdent un grand niveau d'expertise. Le problème est de savoir l'usage que l'on peut faire de ces cadres territoriaux.

Concernant la mesure des inégalités, des instruments existent, mais ils sont parfois imparfaits, comme je l'ai montré dans mon exposé. De plus, très souvent, malheureusement, certaines données arrivent trop tardivement. C'est encore le cas aujourd'hui, y compris pour l'Insee.

S'agissant de l'autonomie alimentaire, nous sommes au coeur d'une question très importante. Il est vrai qu'aujourd'hui, les produits locaux sont nettement plus chers que les produits importés. Il y a tout de même ce que j'ai appelé de manière cursive, dans mon intervention liminaire, des « signaux faibles », c'est-à-dire des marges sur lesquelles nous pouvons nous appuyer en redéployant certains financements pour soutenir la diversification. Je sais que cela ne fait pas l'unanimité, mais ce qui a été envisagé pour le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi) me paraît intéressant de ce point de vue.

J'irai même beaucoup plus loin, car vous nous avez interrogés sur les rapports entre les outre-mer et Bruxelles et Paris. Il faut effectivement que les outre-mer entrent en négociation, en passant par l'État et en s'appuyant sur lui, avec Bruxelles, pour obtenir un autre usage des fonds structurels, afin qu'ils soient employés à réduire notre dépendance à l'égard des importations. C'est une piste que je suggère.

Existe-t-il des études comportant des indicateurs sur la pauvreté ? J'avais coordonné une étude dans ce domaine voilà une quinzaine d'années. Déjà, à l'époque, on s'interrogeait sur les indicateurs, leur robustesse et leur fiabilité. Cette étude n'a pas pris une ride, mais il conviendrait, pour la compléter, de sortir de l'anonymat des statistiques pour aller voir le ressenti des populations vulnérables et fragiles sur le terrain. Cette démarche de sociologie pragmatique nous permettrait d'apprendre beaucoup de choses et il serait utile d'intégrer cette dimension dans les dispositifs des politiques publiques.

M. Victorin Lurel a dit que le développement peut être un multiplicateur d'inégalités. Voilà qui nous renvoie au débat sur le caractère « systémique » ou non des inégalités. Dans les faits, les politiques publiques, depuis la loi de programme pour les départements d'outre-mer de 1960 jusqu'à la loi Érom, ont eu pour effets de stimuler la croissance à court terme, mais aussi d'amplifier les déséquilibres structurels, qui sont source d'inégalités.

Enfin, la domiciliation d'un pouvoir local est effectivement un levier sur lequel il faudrait agir. Je songe évidemment au célèbre discours d'Aimé Césaire sur les cinq libertés - fiscales, économiques, politiques, culturelles, etc. Cela me semble tout à fait envisageable. Simplement, cela ne peut pas se faire si ce n'est pas intégré dans un projet plus global, un projet de société, comme dirait ma collègue Carine David.

M. Yann Bérard. - Sur la question des réparations, mon propos était d'insister sur la nécessité de pérenniser et d'institutionnaliser les dispositifs existants. Par réparation, j'entends d'abord l'indemnisation des victimes, en particulier des travailleurs et des travailleuses agricoles qui ont pu être directement exposés à ces pesticides. Vous avez souligné, par ailleurs, avec raison, les difficultés que l'on rencontre dans la mise en oeuvre de ce type de dispositifs.

Pour ce qui concerne la mesure des inégalités, il me semble que l'enjeu n'est pas tant aujourd'hui de produire des données que de faire en sorte qu'elles nourrissent l'action publique. Les données quantitatives, comme cela a été dit, ne suffisent pas, si l'on veut appréhender la dimension sensible des problèmes. La connaissance des réalités ultramarines doit passer aussi par la production de données qualitatives - les sciences humaines et sociales savent le faire.

Toujours s'agissant de la mesure, nous avons évoqué l'évaluation ou l'observation, mais il existe une troisième dimension de l'expertise, qui renvoie à une autre temporalité : c'est la prospective. Celle-ci gagnerait à être développée comme domaine d'expertise relatif aux politiques publiques ultramarines, en particulier pour définir les modèles de développement, ou les projets de société, pour reprendre l'expression de ma collègue Carine David. L'enjeu est d'être capable d'envisager, de manière objective ou sur la base d'éléments objectivables, un futur ou des futurs désirables et de susciter des passions joyeuses plutôt que des passions tristes - M. Lurel a évoqué Kant, je préfère m'inscrire sur ce point dans une perspective philosophique plutôt spinoziste.

Je suis d'accord avec vous sur la nécessité de sensibiliser l'opinion publique dans l'Hexagone aux réalités ultramarines. Pour lutter contre les inégalités systémiques ou structurelles, il est nécessaire que le regard porté par les citoyennes et les citoyens français sur ces territoires ultramarins change et qu'ils apprennent à mieux les connaître. À cet égard, la chaire « Outre-mer et changements globaux » de Sciences Po pourrait oeuvrer à cela. Le Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof) pourrait étendre le champ de ses études, comme les baromètres de la confiance, aux territoires ultramarins, qui sont très largement absents de ces enquêtes, ce qui ne permet pas de rendre compte des représentations que les Français peuvent avoir des outre-mer.

Enfin, en réponse à votre question sur l'ontologie, j'indique que mon propos visait simplement à souligner que la crise constituait un « horizon ordinaire » de l'action publique outre-mer, comme l'a dit M. Justin Daniel. C'est un horizon avec lequel il faut composer, mais cela ne veut pas dire qu'il est irrévocable et que l'on ne peut pas changer la société.

M. Yannick L'Horty. - La cause première de la pauvreté et des inégalités réside dans les difficultés d'accès à l'emploi. Il s'agit à la fois du volume et de la qualité des emplois, mais aussi de l'accès à la formation. Cela renvoie à des problèmes d'inadéquation entre les qualifications offertes et celles qui sont demandées, de mobilité géographique, ou de mobilité professionnelle. Le cadre juridique et institutionnel ne me semble pas être une cause prépondérante des problèmes évoqués.

Comme vous, je suis intéressé par une amélioration de la qualité de l'information économique et sociale sur l'outre-mer. Nous y travaillons avec beaucoup d'autres collègues. L'Institut d'émission des départements d'outre-mer (Iedom) ou l'Insee oeuvrent également dans cette voie. L'université de La Réunion coordonne un grand programme de recherches sur les inégalités en outre-mer. Hélas, ses conclusions ne seront pas disponibles avant la fin de votre commission d'enquête. En tout cas, dans les deux ans à venir, nous disposerons de nouvelles études sur les inégalités qui, je l'espère, contribueront à affiner les constats. Toutefois, compte tenu de la persistance des phénomènes, qui ont un caractère largement structurel, les problèmes d'accès à l'information ou de nature de l'information ne constituent pas un obstacle majeur pour l'analyse.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie. N'hésitez pas à nous transmettre par écrit tous les éléments que vous jugez utiles.

Table ronde sur le modèle économique des outre-mer face aux inégalités - Audition de MM. Benoît Coeuré, président de l'Autorité de la concurrence, Sébastien Mathouraparsad, économiste, professeur des universités à l'Université des Antilles, et Ivan Odonnat, président de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et directeur général de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM)

(Mardi 17 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec une table ronde consacrée au modèle économique des outre-mer face aux inégalités. Par ordre alphabétique, interviendront M. Benoît Coeuré, président de l'Autorité de la concurrence, M. Sébastien Mathouraparsad, économiste, professeur des universités à l'université des Antilles, qui est en visioconférence, et M. Ivan Odonnat, président de l'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et directeur général de l'institut d'émission d'outre-mer (IEOM).

Je rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste, Républicain, Citoyen, Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 25 janvier dernier et notre collègue Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure. Nos auditions ont commencé la semaine dernière, notamment avec l'audition de trois anciens directeurs généraux des outre-mer et de plusieurs universitaires spécialistes de l'action publique dans les outre-mer.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus et de partage de la richesse. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques et sociales, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines, qui sont traversées par des écarts de revenus et de patrimoine plus importants.

L'action de l'État dans les outre-mer apparaît souvent comme une action en réaction aux événements, qui ne parvient pas à renverser les dynamiques profondes. Certaines inégalités résistent depuis trop longtemps aux politiques conduites par l'État et les territoires, ce qui laisse supposer qu'elles ont un caractère « systémique ». Sans doute souhaiterez-vous réagir au choix de ce qualificatif qui échappe à l'action publique. Nos citoyens doutent donc des promesses sur le rattrapage de nos territoires. Ils estiment même parfois que ces politiques passent à côté des vrais enjeux et des causes profondes de leurs difficultés.

En matière économique, le sujet de l'existence d'oligopoles et de quelques filières dominantes qui ne favorisent ni l'émergence de nouveaux acteurs, ni l'épanouissement des initiatives individuelles, s'inscrit en filigrane de récentes crises sociales, notamment en Martinique. Il sera intéressant d'avoir votre regard et votre expertise sur ces questions pour en mesurer la réalité.

Nous sommes également intéressés par les réussites de certaines politiques, afin d'identifier les conditions qui ont pu y présider et, lorsque cela est possible, de s'en inspirer. La défiscalisation, la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) ou les zones franches sont autant de dispositifs controversés, critiqués par les uns et soutenus par les autres. Votre regard d'expert sur ces politiques sera, là encore, très précieux pour nos travaux.

Par un hasard du calendrier, l'Autorité de la concurrence a rendu, le 10 février dernier, un avis très attendu sur les marges dans le secteur de la grande distribution en Martinique. Et l'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) Martinique a publié simultanément une étude complémentaire sur ce secteur avec un éclairage sur la logistique. Ce sera l'occasion de vous interroger sur l'état réel de la concurrence dans les territoires ultramarins.

Nous voudrions également savoir si, à votre connaissance, une cartographie des principaux acteurs économiques des territoires ultramarins a déjà été réalisée. Enfin, nous sommes évidemment à l'écoute de vos propositions de réforme afin d'engager les outre-mer sur la voie d'un développement économique équilibré, bénéficiant à toutes les catégories de la population. Je précise qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je vous rappelle également qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Monsieur Coeuré, je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

M. Benoît Coeuré. - Je le jure.

Monsieur Odonnat, à votre tour, je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

M. Ivan Odonnat. - Je le jure.

Je vous remercie. M. Mathouraparsad prêtera serment lorsqu'il nous rejoindra en visioconférence. Si vous le voulez bien, messieurs, vous pourriez, en quelques minutes, nous faire une brève présentation liminaire, après laquelle je céderai la parole à Mme la rapporteure, puis à mesdames et messieurs les commissaires pour vous poser des questions ?

Monsieur Coeuré, vous avez la parole.

M. Benoît Coeuré, président de l'Autorité de la concurrence. - Je voudrais vous remercier de permettre à l'Autorité de la concurrence de prendre part à vos réflexions sur le modèle économique des outre-mer. Pour répondre d'emblée à la première question de Mme la présidente, le qualificatif de « systémique », qui constitue le titre de votre commission d'enquête, me paraît tout à fait justifié, puisque les causes de la vie chère en outre-mer sont le résultat d'une multiplicité de facteurs qui reflètent tous un modèle économique qui devrait être réformé. Je développerai ces points dans un instant.

Je commencerai, si vous le permettez, par un mot très bref sur les fonctions de l'Autorité de la concurrence, afin que vous compreniez ce qui nous a amenés à travailler sur la vie chère en outre-mer. Pour rappel, l'Autorité de la concurrence est une autorité administrative indépendante, instaurée par la loi de modernisation de l'économie en 2008, qui veille au bon fonctionnement concurrentiel des marchés économiques en France, y compris dans les départements et régions d'outre-mer qui relèvent de l'article 73 de la Constitution - la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion et Mayotte -, ainsi qu'à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna. Elle n'est, en revanche, pas compétente en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie qui, comme vous le savez, disposent de leurs propres autorités de concurrence, avec lesquelles nous avons d'excellentes relations.

L'Autorité dispose de trois compétences : une compétence répressive pour sanctionner les pratiques anticoncurrentielles, qui peut être assortie d'amendes ou d'injonctions ; une compétence consultative visant à éclairer les pouvoirs publics, dont relève l'avis sur la formation des prix et des marges en Martinique ; enfin, une compétence en matière de contrôle des opérations de concentration, qui est également importante s'agissant de l'outre-mer.

Depuis sa création, l'Autorité a fait de la protection de la concurrence dans les outre-mer une priorité constante. Depuis 2008, elle a ainsi adopté quarante-sept décisions contentieuses en outre-mer qui ont imposé un total de 239 millions d'euros d'amendes. Ces décisions visaient à la fois des ententes anticoncurrentielles, des abus de position dominante, des accords exclusifs d'importation au titre de la loi n° 2012-1270 du 12 novembre 2012, dite « loi Lurel », et également, des infractions procédurales en matière de concurrence.

En matière de contrôle des concentrations, l'Autorité a rendu 88 décisions dans les territoires ultramarins. Sur ces 88 décisions, 22 ont autorisé de telles opérations en les assortissant de conditions substantielles afin de remédier à des risques de situation anticoncurrentielle. Je cite ce chiffre, car il représente une proportion d'un quart de nos décisions relatives aux outre-mer, alors que pour la France hexagonale, cette proportion est plutôt de 5 %. Ces éléments donnent la mesure des problèmes de concurrence que soulèvent les opérations de concentration en outre-mer. Enfin, l'Autorité a rendu 18 avis relatifs à certains enjeux économiques dans les outre-mer depuis 2008. Certains de ces avis sont très généraux, d'autres concernent des secteurs très précis, relatifs aux matériaux de construction, au carburant, etc. Sur l'année 2026, sans dévoiler ce qui relève du secret de l'instruction, plusieurs décisions contentieuses sont attendues dans les semaines à venir. Quatre décisions contentieuses concernant l'outre-mer vont en effet être très prochainement publiées. L'une concerne les travaux publics à Wallis-et-Futuna, une autre, la distribution de câbles électriques dans l'ensemble des départements d'outre-mer, une troisième, les services portuaires du port de Longoni à Mayotte, et une quatrième, le traitement, la collecte et le transport de déchets d'activité de soins à risque infectieux à La Réunion. Ces décisions ne sont qu'un instantané de l'activité de l'Autorité, mais elles vous montrent à quel point les dossiers ultramarins sont importants dans cette activité. Cela démontre également à quel point le respect de la concurrence dans les outre-mer nécessite un travail constant de notre part, au vu de la multiplicité des enjeux et des dossiers.

Je vais évidemment dire un mot de notre avis du 10 février 2026 sur la formation des prix et des marges tout au long de la chaîne de valeur de la grande distribution en Martinique. Il répondait à une saisine du Gouvernement en application du protocole de lutte contre la vie chère de Martinique du 16 octobre 2024. Les services de l'Autorité ont mené une instruction approfondie, dont une partie sur place en Martinique, en collectant un très grand nombre de données, notamment comptables, et en auditionnant un certain nombre d'acteurs, à Paris ou à Fort-de-France. L'Autorité a aussi pu compter sur le soutien de partenaires institutionnels - la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et l'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), qui est ici représenté par son président, et avec qui la collaboration a été très fructueuse. Je dois aussi mentionner la collectivité territoriale et le préfet de Martinique, qui ont facilité le travail de l'Autorité.

En pratique, le champ géographique de l'avis est limité à la Martinique et son champ sectoriel est limité à la distribution alimentaire. D'autres questions, qui intéressent la société civile, ainsi que les acteurs économiques et institutionnels sur place, telles la distribution automobile en Martinique, n'entraient pas dans l'enquête confiée à l'Autorité. Cependant, malgré les limites sectorielles de cet avis, il comprend un certain nombre de constats et de recommandations qui présentent un intérêt général pour les autres secteurs et pour les autres départements et régions d'outre-mer. L'avis est exhaustif. Il prend pour point de départ, le constat de l'INSEE sur l'écart de prix en niveau entre la Martinique et la France hexagonale, qui, je le rappelle, était de 13,8 % en 2022, avec un écart qui s'est accru entre 2010 et 2022. Cet écart s'est accru plus lentement entre 2019 et 2022 qu'entre 2010 et 2019, mais ce n'est qu'un motif de satisfaction relatif, puisqu'il continue à augmenter. S'agissant des produits alimentaires, comme vous le savez également, l'écart de prix entre la Martinique et la France hexagonale est de 40 %, il est donc très important. Une de nos recommandations est d'augmenter la fréquence des enquêtes de comparaison spatiale de l'INSEE pour disposer d'une actualisation plus régulière de cette mesure - qui est une forme de mesure de performance de l'ensemble de l'action publique en matière de vie chère.

Sur les causes des différentiels de prix, la vérité oblige à dire que notre diagnostic n'a pas fondamentalement changé depuis nos avis précédents, qui dataient de 2009 puis de 2019. Comme vous le savez, ces causes sont multiples et se cumulent : étroitesse des marchés, prix élevé du foncier, dépendance à l'Hexagone pour les approvisionnements et disparité de revenus. Par ailleurs, la Martinique souffre toujours d'un fort déficit commercial, avec des importations très centrées sur l'Hexagone et des exportations qui n'ont pas beaucoup bénéficié du développement du commerce mondial sur la période récente. Les produits consommés restent pour l'essentiel importés par voie maritime depuis la France hexagonale. Face à ce constat, l'Autorité estime qu'une intégration régionale renforcée, c'est-à-dire le développement de flux commerciaux réguliers avec les économies des pays voisins, à commencer par les économies de la Caraïbe, pourrait être un levier décisif pour dépasser la contrainte liée à la fois à la taille réduite du marché et aux coûts logistiques. Évidemment, il appartient aux pouvoirs publics de définir le périmètre et le rythme de ces coopérations régionales.

Plusieurs instruments existants devraient permettre cette plus grande intégration régionale. Il faut citer l'adhésion des départements de Guadeloupe et de la Martinique à la Communauté caribéenne (CARICOM), le projet de création d'un « hub » Antilles entre les ports de Martinique et de Guadeloupe et la compagnie CMA-CGM. Tout cela va dans le bon sens pour diversifier les voies et les sources d'approvisionnement, et également pour créer de nouveaux débouchés. Cela suppose - et c'est là que l'Autorité de la concurrence apporte aussi sa contribution spécifique - que cette évolution ne se fasse pas au détriment de la concurrence dans le secteur maritime et qu'elle ne renforce pas les acteurs déjà en place, notamment CMA-CGM. Il faut, au contraire, que ces projets permettent l'arrivée de nouveaux acteurs pour bénéficier de ces nouvelles voies et capacités portuaires.

La fiscalité fait également l'objet d'une analyse dans notre avis. Je serai très bref, car vous connaissez très bien ces questions, qui ne sont pas nouvelles, et particulièrement l'octroi de mer, qui est un autre facteur de renchérissement des prix des produits de grande consommation. Sans contester l'utilité et la légitimité de l'octroi de mer pour protéger la production locale et pour financer les collectivités territoriales, l'Autorité note que l'octroi de mer a un effet significatif sur le niveau des prix dans les départements et régions d'outre-mer (DROM). La Cour des comptes, dans son rapport paru en 2025, avait analysé cet impact et noté que la contribution de l'octroi de mer au coût de la vie dépassait son effet mécanique sur les prix des produits de grande consommation, puisque cette taxation se diffuse dans l'ensemble de l'économie locale sous la forme de coûts plus élevés. L'objet de notre avis n'est pas de proposer une réforme de l'octroi de mer, mais nous constatons que la suppression de l'octroi de mer interne et externe sur certains produits, en application du protocole sur la vie chère, a eu un effet réel à la baisse sur leurs prix. Il faut cependant constater que cette suppression partielle a aussi entraîné l'augmentation du prix d'autres produits, puisqu'il y a eu des mesures compensatoires qui ont relevé le montant de l'octroi de mer sur d'autres biens. Le montant généré par la hausse de l'octroi de mer dépasse ainsi très largement le coût de l'engagement pris par la collectivité territoriale de Martinique dans le cadre du protocole. Son effet net est donc incontestablement un renchérissement du coût de la vie sur l'ensemble des produits. À défaut d'une réforme plus ambitieuse de la fiscalité, qui n'est pas l'objet de notre avis, l'Autorité recommande de rendre plus simples, prévisibles et transparents les taux d'octroi de mer.

Sans doute serait-il aussi pertinent de réexaminer les taux d'octroi de mer applicables aux produits importés, voire de supprimer l'octroi de mer quand il n'existe pas d'équivalent dans la production locale.

L'avis comporte également une analyse des frais d'approche, particulièrement depuis l'Hexagone.

Le calcul des frais d'approche, essentiellement forfaitaire, pénalise les produits à faible valeur ajoutée et les produits alimentaires dont le rapport valeur-volume est généralement faible. Le coût de transport d'un conteneur est en effet le même, que celui-ci soit rempli de bouteilles d'eau ou de smartphones, mais la répercussion sur le prix de la bouteille d'eau sera plus importante que sur le prix du smartphone. L'Autorité recommande donc aux importateurs de privilégier la répercussion des frais d'approche sur la valeur des produits importés plutôt que sur leur volume.

Enfin, et c'est là le coeur de l'avis, nous avons procédé à une analyse approfondie des marges réalisées par les grossistes importateurs et par les distributeurs en Martinique, qui sont parfois intégrés verticalement. Cette analyse a été basée sur les comptes des entreprises et permet de recentrer le débat sur ces coûts et ces marges. L'Autorité a d'abord constaté un écart significatif entre les niveaux de marge des hypermarchés et des supermarchés en Martinique, avec des marges nettes positives pour les hypermarchés et négatives pour les supermarchés, donc une rentabilité structurellement plus faible, avec par ailleurs une forte variation du niveau de marge selon les enseignes. L'avis relève aussi que les niveaux, tant de marge commerciale que de marge brute globale, des supermarchés et des hypermarchés en Martinique sont du même ordre de grandeur que les taux comparables en France hexagonale ou dans l'ensemble de la France. Il n'y a donc pas de spécificité martiniquaise en matière de marge à ce niveau de la chaîne de distribution pour les hypermarchés et les supermarchés. L'enquête menée a ensuite examiné toute la chaîne de distribution et a étudié les marges des structures intermédiaires qui font la spécificité de la distribution dans les outre-mer, c'est-à-dire les grossistes importateurs et également les centrales d'achat. Sur ce point, l'avis souligne que les structures intermédiaires, situées plus en amont de la chaîne de distribution, sont davantage profitables que les structures situées en aval, c'est-à-dire les supermarchés et hypermarchés. L'enquête a relié cette profitabilité plus forte des grossistes importateurs et des centrales d'achat au fait que ces structures sont moins présentes dans les discussions, les accords et les négociations sur la vie chère au niveau local, et en particulier dans les discussions autour du « bouclier qualité-prix ».

Dans son avis, l'Autorité recommande donc de mieux associer ces structures aux dispositifs de lutte contre la vie chère, y compris dans la détermination du « bouclier qualité-prix ».

Enfin, l'analyse des comptes consolidés au niveau des groupes de distribution ne fait pas ressortir de marge notablement supérieure à celle réalisée dans l'Hexagone. Toutefois, une dernière zone d'ombre subsiste. Si les résultats que j'ai indiqués jusqu'à présent sont assez clairs et fondés sur les chiffres, notre analyse s'arrête là où le niveau de rentabilité réel de ces groupes de distribution devient difficile à évaluer. Cette difficulté s'explique, d'une part, par la diversification de leurs activités, aussi bien géographiquement que par produit. Ce sont des groupes intégrés, et il faut donc nécessairement inventer des clés de répartition si l'on veut répartir leurs marges entre différents territoires et différents secteurs. D'autre part, la répartition des marges entre les différentes entités est obscurcie par le jeu des facturations intra-groupes, qui sont très difficiles à observer et à vérifier. L'Autorité recommande donc d'assurer un suivi régulier de la structure des prix et des marges des opérateurs en Martinique, aussi bien entre les groupes qu'au sein de ceux-ci, en y associant les autorités compétentes, notamment l'INSEE et l'IEDOM. J'ajoute que notre dernière recommandation est que ces mesures ne peuvent être efficaces que si les services concernés disposent des moyens humains et financiers adéquats pour remplir leur mission. Je ne plaide pas ici pour les moyens de l'Autorité de la concurrence - même si je le pourrais -, mais pour ceux de l'INSEE, de l'IEDOM et de la DGCCRF, qui sont les services de l'État qui, sur place, peuvent contribuer à cette observation des prix et des coûts. C'est une remarque que nous avons également faite dans le cadre des discussions sur les propositions de loi et le projet de loi relatifs à l'outre-mer : les bonnes intentions dans ce domaine doivent s'accompagner de moyens supplémentaires pour les services de l'État sur place.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie, monsieur le président. Et je suis heureuse de constater que M. Mathouraparsad a pu rejoindre notre réunion en visioconférence. M. Mathouraparsad, je vous salue et vous invite, à prêter serment à votre tour, en disant toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

M. Sébastien Mathouraparsad. - Je le jure.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie. Je vais maintenant vous laisser la parole.

M. Sébastien Mathouraparsad, économiste, professeur des universités à l'université des Antilles. -La question des inégalités est au coeur des débats dans les territoires ultramarins. Ces inégalités peuvent être effectivement qualifiées de « systémiques » car elles relèvent d'écarts durables produits par le fonctionnement même des structures économiques, institutionnelles et historiques qui organisent ces territoires. Ces structures locales sont la source des inégalités observées, qui ne peuvent être comprises uniquement comme des écarts sociaux classiques.

En effet, malgré près de soixante-dix ans de politique de rattrapage et d'importants transferts publics, les outre-mer restent caractérisés par un double déséquilibre : d'une part, un écart persistant avec l'Hexagone en matière de développement économique et, d'autre part, des inégalités internes élevées, marquées notamment par une très forte concentration des revenus, du patrimoine et du pouvoir économique.

Je souhaite décliner mon propos en cinq temps. Le premier est relatif aux inégalités structurées et durables. La première manifestation de ces inégalités concerne évidemment le niveau des prix. L'écart des prix, né de la colonisation, a ensuite été institutionnalisé à travers le « pacte colonial ». Et depuis, ce dernier perdure. Les écarts de prix observés dans l'alimentation, l'énergie ou l'équipement ne relèvent pas d'une inflation conjoncturelle, mais d'une configuration économique permanente, qui cumule des marchés étroits, des coûts logistiques élevés, une dépendance forte aux importations et une concentration historique du foncier et des acteurs de l'import-distribution. Il y a donc une asymétrie entre producteurs locaux et distributeurs, et cette concentration est favorable à l'émergence de marges pour les seconds, qui deviennent des phénomènes structurels.

Il en résulte une seconde inégalité moins visible, dont on parle un peu moins : celle des revenus réels. La perte de compétitivité des entreprises locales entraîne de facto une baisse de la richesse économique et des revenus. Si les écarts de prix oscillent jusqu'à 16 % avec l'Hexagone, les écarts de PIB par habitant varient jusqu'à 260 % par rapport à l'Hexagone.

L'octroi de mer est souvent considéré comme le premier facteur significatif de la vie chère, mais quid de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ? D'une part, le produit de la TVA représente 80 % du produit des recettes aux Antilles et 110 % à La Réunion ; il pèse donc quasiment autant que l'octroi de mer. D'autre part, le produit de l'octroi de mer, lui, est réinjecté dans l'économie locale sous forme de revenus, ce qui n'est pas le cas de la TVA, qui repart dans l'Hexagone et qui n'a pas cette vertu de mécanisme compensatoire.

Prix et revenus sont deux éléments consubstantiels de la vie chère, dont la première mention remonte d'ailleurs à 1910. La perte de compétitivité entraîne de facto une montée du chômage.

Les marchés du travail des territoires ultramarins présentent eux aussi les mêmes caractéristiques systémiques. Leur étroitesse, la faible diversification productive et la préférence pour une main-d'oeuvre qualifiée extérieure, limitent les opportunités professionnelles, notamment pour les jeunes, ce qui entraîne une vague de déclassements ou de départs- ce que l'on appelle une « fuite des cerveaux ». Les jeunes ultramarins arrivés dans la France hexagonale subissent ensuite souvent une discrimination à l'embauche et au logement sur le sol métropolitain. C'est donc une « double peine » pour ces jeunes ultramarins qualifiés. À ces dimensions économiques s'ajoutent aussi des inégalités d'accès aux biens essentiels - logement, transports, énergie -, qui traduisent un manque d'investissement et un déficit structurel de capacités. Rappelons à cet égard que la France a exclu les outre-mer du champ d'application de la Charte sociale européenne, principal traité européen en matière de droits sociaux.

Il y a aussi des inégalités face aux chocs et aux risques en raison d'une exposition plus forte aux cyclones, aux crises logistiques, aux ruptures d'approvisionnement et à la dépendance énergétique. Ainsi, si la France est le premier producteur de bioéthanol en Europe, les outre-mer restent extrêmement dépendants du fioul et n'offrent ni bioéthanol importé, ni bioéthanol produit localement.

Étudier, se former et progresser professionnellement impliquent souvent une mobilité contrainte vers l'Hexagone, et l'école, elle-même historiquement construite dans une logique d'assimilation, valorise finalement la réussite par le départ plutôt que par l'ancrage économique local.

Le deuxième temps de mon intervention porte sur le rôle déterminant des structures économiques et institutionnelles. Ces inégalités dont nous parlons s'expliquent en partie par la persistance d'un héritage institutionnel ancien. Les « institutions extractives », mises en place pour l'exploitation coloniale, continuent en effet de structurer les rapports sociaux, l'accès aux ressources et les positions de pouvoir. Les arrangements économiques hérités favorisent des positions de rente, notamment en termes de monopole et d'oligopole, de « capture de la décision publique » et de distribution asymétrique des gains, ce qui entretient les mécanismes de prix élevés, de segmentation sociale et de reproduction des élites. En complément, la répartition du foncier, issue de la période coloniale, et les transmissions patrimoniales entretiennent une concentration foncière historiquement liée aux activités de plantation.

Par ailleurs, l'application de normes identiques à celles de l'Hexagone ou de l'Union européenne ne produit pas toujours les effets attendus dans les économies insulaires. Le mécanisme est bien connu : l'application d'une même norme à des situations différentes ne produit pas des résultats identiques. Ce décalage constitue l'un des coeurs des inégalités « systémiques » dans les territoires ultramarins. Les politiques publiques ont permis des progrès sociaux importants, il faut le rappeler, mais elles ont aussi parfois corrigé des symptômes sans transformer les mécanismes structurels qui sont à l'origine des inégalités constatées.

Le troisième temps de mon intervention porte sur le modèle économique des outre-mer. Le modèle colonial de ces économies les place en situation « d'économies de comptoir », c'est-à-dire organisée principalement autour de points d'échanges commerciaux tournés vers l'extérieur, dont la fonction essentielle était auparavant d'exporter quelques ressources locales et d'importer la majorité des biens consommés, sans véritablement développer un tissu productif local diversifié. Quelques acteurs contrôlaient et contrôlent toujours l'ensemble des importations et de la distribution. Au vu de la balance commerciale et de la part de la production locale, le territoire sert encore aujourd'hui surtout d'interface commerciale entre un centre dominant et son environnement. Ce modèle entretient un cercle économique particulier où les revenus, qui proviennent majoritairement de l'extérieur, alimentent la consommation, puis repartent sous forme d'importations : c'est un mécanisme de fuite des revenus. La création de valeur locale demeure insuffisante, ce qui limite la diversification et renforce cette dépendance. La concentration économique accentue ce phénomène dans plusieurs secteurs comme le transport, l'énergie, les télécommunications et, bien sûr, la distribution alimentaire. Les organisations de marché vont en effet du duopole au monopole, en passant par des situations de « fausse concurrence ». Il existe des acteurs placés en situation de concentration autant verticale qu'horizontale et présents sur quasiment tous les territoires, dont le poids les rend tout simplement « too big to avoid », trop gros pour être évités. Le nombre réduit d'acteurs sur les marchés les impose comme l'interface incontournable de l'économie avec le politique et leur permet de s'organiser pour extraire la rente contenue dans les aides de l'État. Hier, ces territoires étaient des colonies extractives où le moteur économique provenait de l'arrivée de revenus extérieurs. Aujourd'hui, ce sont des économies extractives de transferts où le flux dominant devient les transferts publics. Le moteur économique n'est toujours pas la production, mais l'arrivée de revenus extérieurs. C'est ce qui rend ce mécanisme persistant.

En outre, l'existence de lobbies, qui exercent une influence en leur faveur au détriment de l'intérêt général, est avérée. La question d'intérêt général est de savoir qui, en bout de chaîne, supporte le coût de ce système. Dans ce paradigme « d'économie de comptoir », la forme a changé, mais le fond demeure.

Mon quatrième point porte sur les limites des politiques publiques actuelles. D'un montant global avoisinant les 28 milliards d'euros, la politique économique outre-mer représente environ la moitié du PIB des outre-mer, évalué à quelque 54 milliards d'euros. Cette stratégie est d'abord le fruit de la solidarité nationale à l'égard des territoires ultramarins, qui est née à l'époque de la départementalisation. Mais sa consolidation tient aussi au fait que les outre-mer ont été intégrés dans un ensemble de règles, d'institutions et de procédures exogènes imposées par l'appartenance de la France à l'Union européenne. L'Union européenne et les autorités françaises ont alors mis en place un ensemble de dispositifs pour permettre aux territoires ultramarins de s'adapter à ces conditions. C'est un peu comme si l'on enfermait un homme dans un endroit clos que l'on climatise pour créer un environnement souhaité et que l'on dépense des moyens pour lui donner de quoi affronter le froid artificiel, alors même qu'il suffirait de le laisser à l'air libre puisqu'il vit normalement en milieu chaud. Ensuite, au regard des performances macroéconomiques et sociales - en termes d'écart de PIB par habitant, de chômage, d'écart de prix, de pauvreté, d'inégalité -, il n'est pas besoin de grandes démonstrations pour se rendre compte que les politiques économiques outre-mer sont relativement inefficaces. La logique de colonies extractives, puis d'économies extractives, a créé ce que l'on a appelé un « syndrome hollandais », qui alimente la vie chère. Par exemple, le soutien massif aux secteurs agricoles historiques leur a permis d'attirer capitaux, main-d'oeuvre et terres au détriment d'autres secteurs moins rémunérateurs, conduisant à une raréfaction de la production locale qui a renchéri le coût de la vie. Le problème n'est pas qu'il y ait trop ou pas assez de transferts. Mais il faut une meilleure utilisation de ces derniers. Quelles sont les principales causes de l'échec des politiques publiques destinées à résorber les inégalités dans les outre-mer ? Nombre de dispositifs sont conçus selon des hypothèses adaptées à l'économie nationale, puis « tropicalisées ». De plus, les politiques publiques demeurent insuffisamment évaluées, ce qui conduit à prolonger des dispositifs dont l'impact réel est limité. Ce faisant, cette inefficacité s'inscrit dans le temps long.

Autre constante : les groupes de pression déjà évoqués exercent une influence pour que rien ne change Les sociétés actuelles des territoires d'outre-mer ont été fondées sur l'extermination des peuples autochtones, sur l'accaparement de leurs terres, sur la déportation, et sur l'asservissement des hommes ; ce sont des sociétés dans lesquelles, selon la doctrine de Colbert, les gouverneurs devaient se montrer conciliants avec les groupes dominants, les ménager, composer avec leurs intérêts. En conséquence, être conciliant est devenu au fil du temps une norme sociale, dont il est difficile de s'écarter. Ce qui donne cette impression générale que beaucoup d'efforts sont déployés sans pour autant rompre le statu quo.

Par conséquent, quelles peuvent être les orientations pour une transformation structurelle ? On peut agir sur quatre niveaux. Le premier niveau serait de travailler sur les leviers structurants qui modifient le fonctionnement même de l'économie en passant, d'une part, par la réduction des mécanismes de rente et par la restauration d'une concurrence effective. Il s'agirait de renforcer la concurrence dans l'import-distribution, de réduire la dépendance énergétique des territoires ultramarins, qui dépendent encore essentiellement du fioul en matière de carburant, et de passer d'une économie de transferts non conditionnés à une stratégie productive. Le deuxième niveau consisterait en une transformation productive consolidant la croissance, avec l'agrandissement de la taille effective des marchés - puisque nous sommes sur de petits territoires -, la construction d'une diversification progressive, le renforcement d'une intégration régionale encadrée avec une spécialisation intelligente et, enfin, le soutien à l'autonomie alimentaire. Il ne s'agit pas simplement de développer le secteur agricole, mais de penser aussi à développer le secteur de l'agro-transformation. Pour rappel, selon les comptes de l'INSEE, les outre-mer ont trois principaux secteurs dans lesquels la part de production est particulièrement faible : l'agroalimentaire, les biens d'équipement et l'énergie. Le troisième levier serait de conforter les politiques de substitution aux importations et de valoriser l'avantage maritime et géostratégique des territoires ultramarins. La France, grâce à ses outre-mer, occupe la deuxième place en matière d'espace maritime. Sans les outre-mer, elle ne serait qu'à la 56ème place mondiale. Et que dire de la richesse de sa biodiversité ? Je m'arrêterai là sur les pistes de réflexion, mais voilà quelques propositions qui pourraient favoriser la réduction des inégalités et la création de richesses.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie, monsieur le professeur. Je vais laisser la parole maintenant à M. Odonnat.

M. Ivan Odonnat, président de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et directeur général de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM). - « Quand je me regarde, je me désole. Quand je me compare, je me console. » Cette maxime, que l'on attribue parfois à Talleyrand, me semble bien illustrer la situation ambivalente dans laquelle se trouvent les territoires d'outre-mer français. D'une part, ceux-ci peuvent sembler relativement favorisés au sein de leur environnement régional, car leurs habitants bénéficient en moyenne de niveaux de vie supérieurs à ceux de leurs voisins. D'autre part, au sein de l'ensemble national, ces conditions de vie apparaissent plus difficiles : le travail y est plus rare, les revenus, plus faibles, les taux de pauvreté, plus élevés et les inégalités, plus fortes.

Sur la base de ce constat, je voudrais partager deux convictions. D'abord, ces inégalités freinent le rattrapage économique des outre-mer, ce qui les renforce. Ensuite, si l'on veut moins d'inégalités, il faut une transformation profonde des économies ultramarines.

Précisons d'abord le caractère « systémique » des inégalités constatées en outre-mer et leurs conséquences. Le revenu disponible brut par tête est inférieur à la référence hexagonale de 33 % à 85 % selon les territoires. Une part relativement plus importante de la population d'outre-mer vit sous le seuil de pauvreté : entre 27 % et 77 % selon les territoires, contre 15 % dans l'Hexagone, soit un total de 900 000 ultramarins pauvres sur 2,8 millions d'habitants. Plus largement, les inégalités de revenus y sont plus marquées. L'indice de Gini, qui permet de les mesurer, s'établit entre 0,39 et 0,49 selon les territoires ; dans l'Hexagone, il est de 0,29.

Si l'on regarde maintenant le patrimoine, et notamment le patrimoine professionnel, il est vraisemblablement plus concentré que les revenus. Je dis « vraisemblablement » parce que, sur ce point, nous n'avons pas de données exhaustives, mais le raisonnement tenu est le suivant : la relative étroitesse des marchés locaux favorise un petit nombre d'entreprises par le biais du bénéfice d'une clientèle captive ou de l'absence de concurrents. Pour la plupart des entreprises, cependant, elle constitue un handicap, parce que le manque de débouchés les empêche d'atteindre une taille de production optimale et de réaliser des économies d'échelle.

De plus, les ménages pauvres sont davantage pénalisés par la vie chère, car ils disposent d'une moins grande marge de manoeuvre pour amortir les écarts de prix. De même, ils subissent plus durement les retards en matière d'infrastructures de base et de services.

Ce retard est largement dénoncé dans de nombreux rapports publics en matière d'accès aux soins de santé, d'éducation, de sécurité des personnes et des biens, de logement et d'accès à l'eau potable. L'enjeu de ces inégalités n'est pas seulement social, il est aussi économique. En effet, au-delà de son impact sur la cohésion sociale, la progression des inégalités est néfaste pour la croissance économique à long terme. Les travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), par exemple, soulignent que le creusement des inégalités pèse sur la croissance économique et sur les opportunités individuelles. La raison principale en est que les ménages défavorisés ont plus de difficultés à accéder à une instruction de qualité, avec à la clé un gaspillage important des potentiels humains et une mobilité sociale réduite. L'OCDE ajoute que la forte concentration du patrimoine limite les possibilités d'investissement. Aujourd'hui, non seulement, le niveau de vie dans les outre-mer reste inférieur à la moyenne hexagonale, mais, surtout, l'écart avec l'Hexagone a cessé de se résorber, ce qui éloigne la perspective d'une convergence. De même, l'investissement productif privé, est largement insuffisant en outre-mer. Je vous en donne trois illustrations. La croissance économique en général est essentiellement portée par le dynamisme de la consommation, et non par l'investissement. Rapporté au nombre d'habitants, l'investissement privé est largement en deçà du niveau hexagonal. Ce sont des éléments que l'on peut mesurer. L'analyse des bilans comptables montre que les entreprises ultramarines ont globalement un niveau d'équipement par salarié plus faible. Cette situation nourrit les inégalités, notamment à travers le manque d'emplois. En effet, avec des taux d'emploi qui s'étagent entre 30 % et 56 %, les territoires ultramarins demeurent nettement en deçà de la moyenne hexagonale de 68 %, laquelle est déjà relativement faible dans l'ensemble européen. Les taux de chômage y sont durablement plus élevés que dans l'Hexagone : ils s'échelonnent entre 8 % et 34 %, contre 7 % dans l'Hexagone, le taux de 8 % correspondant à la Polynésie française.

La question est donc la suivante : comment réduire les inégalités et favoriser des opportunités pour toutes et tous ? Un tel objectif relève de l'exercice des politiques publiques en matière d'emploi, d'éducation, de fiscalité et de réformes structurelles. Il excède très largement le champ des missions confiées à l'IEDOM et à l'IEOM, les instituts d'émission, en tant que banques centrales des territoires d'outre-mer.

Néanmoins, les instituts d'émission peuvent contribuer à la lutte contre les inégalités. Je vais vous en donner quelques illustrations. Leurs actions visent notamment à accompagner les agents économiques dans leur parcours de financement, à travers la cotation des entreprises, le traitement du surendettement des particuliers et l'éducation financière de tous les publics. Ces actions sont effectuées sur le terrain grâce à un réseau d'agences implantées localement : six agences de l'IEDOM installées en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon ; trois agences de l'IEOM installées en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna. Je vais passer en revue successivement ces trois volets d'action. La cotation des entreprises permet d'apprécier leur situation financière. Ce processus fournit à la profession bancaire un outil d'aide à la décision précieux, car il lui permet d'évaluer avec précision les risques de contrepartie dans l'activité de prêt. Il sert également de base à l'éligibilité des créances privées au refinancement des établissements bancaires auprès de la banque centrale. Plus largement, les instituts d'émission apportent leur expertise à l'analyse des signes de fragilité financière des entreprises et à la recherche de solutions de financement par la mise en oeuvre de notre dispositif de médiation du crédit. C'est le premier volet.

Le deuxième type d'action s'inscrit dans le cadre du traitement du surendettement. Les instituts d'émission jouent un rôle central dans la résolution des difficultés financières rencontrées par les particuliers. Leur mission consiste notamment à rechercher une solution adaptée à chaque situation, principalement par la fixation de modalités de règlement des dettes. Par ailleurs, l'inscription des débiteurs concernés au fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (le FICP) permet de prévenir l'aggravation des situations de surendettement. Ce dispositif contribue ainsi à éviter qu'un surendettement massif ne porte gravement atteinte à la consommation des ménages et à la situation sociale globale.

Un troisième type d'action sur lequel je voudrais insister est le partenariat en matière d'éducation financière, le partenariat Éducfi avec le ministère de l'éducation nationale, qui vise à renforcer les compétences financières de la population, à réduire les inégalités économiques et à favoriser une meilleure inclusion financière. S'il me faut faire un bref bilan quantitatif de ces actions, je rappellerai qu'en 2025, environ 4 400 dossiers de surendettement ont été déposés auprès des instituts d'émission. Du côté des entreprises, nous en avons coté plus de 12 000 et près de 6 600 personnes ont bénéficié de nos actions d'éducation financière.

Revenons sur le rôle des politiques publiques, qui constitue, à mon sens, le principal enjeu de la lutte contre ces inégalités. Pour que les programmes d'action soient efficaces, l'OCDE souligne l'importance de la confiance dans les institutions et du dialogue social. Elle recommande de construire ces programmes selon quatre axes principaux : l'élimination des discriminations envers les femmes sur le marché du travail ; l'amélioration de la qualité des emplois ; l'éducation des jeunes dès la petite enfance et la formation continue tout au long de la vie professionnelle ; enfin, l'efficacité du système de distribution des revenus, ce qui renvoie aux enjeux de la fiscalité. En réalité, rien de révolutionnaire, rien que nous ne connaissions déjà. De fait, en France, les responsables publics disposent de toute une batterie d'instruments pour réduire les inégalités et créer des opportunités pour tous. Néanmoins, nous observons que, dans les territoires ultramarins en particulier, les mesures visant à pallier ces difficultés n'ont pas nécessairement produit les effets attendus. Force est de constater que ces territoires, marqués par leur passé « d'économie de comptoir » déjà évoqué et dont la production reste globalement faible et peu diversifiée, demeurent encore fortement dépendants de l'Hexagone pour leurs échanges commerciaux et financiers, ainsi que d'un environnement peu propice à l'initiative économique. Dans ce cadre, les transferts financiers en provenance de l'Hexagone se substituent encore trop souvent à la mise en oeuvre de politiques structurelles, qui sont pourtant seules susceptibles d'augmenter durablement l'attractivité des outre-mer, d'améliorer le niveau de vie des habitants et de leur procurer un haut niveau d'emploi et de cohésion sociale. Ces transferts, en réalité, maintiennent artificiellement un modèle économique « à bout de souffle », dont la transformation apparaît aujourd'hui indispensable tant pour surmonter les défis actuels que pour anticiper ceux de demain : transition démographique, adaptation au changement climatique et, plus récemment, instabilité géopolitique. Ce constat négatif ne doit occulter ni les atouts des outre-mer, ni les solutions, car elles existent. Je veux d'abord insister sur les atouts. Certains territoires français ultramarins abritent des ressources naturelles abondantes, d'autres présentent une bonne connectivité marine. Tous disposent d'une organisation monétaire qui permet d'y conduire une politique bénéficiant de la crédibilité de l'euro et qui donne aux acteurs économiques un accès privilégié et sans contrainte aux marchés internationaux de capitaux, grâce à un système bancaire et financier moderne, régulé, et qui garantit la sécurité dans la gestion des flux financiers.

De tels atouts présentent, à mon sens, un potentiel économique qui, bonifié par la mise en oeuvre de réformes adéquates, devrait permettre de relancer la dynamique de rattrapage des économies d'outre-mer. Améliorer la concurrence, réduire les rigidités structurelles, renforcer l'accompagnement des entreprises, améliorer le ciblage des investissements sur les projets les plus porteurs : telles sont, à mon sens, les priorités. J'ajoute que la mise en oeuvre de ces réformes peut être rapide, car, en réalité, nombre de propositions concrètes existent déjà. Prenons l'exemple de l'amélioration de l'environnement concurrentiel : il bénéficierait très rapidement de la simple application des recommandations de l'Autorité de la concurrence, qu'il s'agisse du développement du commerce en ligne, de la lutte contre les concentrations des acteurs économiques ou encore de la simplification de l'octroi de mer. Réduire les rigidités qui entravent les économies ultramarines passe également par un accompagnement efficace des entreprises, dont l'activité est trop souvent entravée par des démarches administratives trop lourdes et des délais de paiement trop longs. Ces réformes, je l'ai dit, doivent non seulement corriger les déséquilibres hérités du passé, mais également préparer l'avenir en donnant la priorité à l'investissement dans des domaines clés : la souveraineté alimentaire, pour réduire la dépendance aux importations ; des infrastructures de transport et de réseau, pour réduire les coûts d'approvisionnement. Il faut toujours garder à l'esprit que plus de 90 % de l'approvisionnement des territoires ultramarins, qu'ils soient continentaux ou insulaires, passent par les ports. Le troisième volet d'investissement qui me paraît essentiel est la transition énergétique, la transition vers des économies bas-carbone. Telle est la trajectoire à suivre. Je termine mon propos en me référant aux analyses du Fonds monétaire international (FMI), qui soulignent le point suivant : lorsque l'on conduit des réformes, un soutien fort doit être également apporté aux personnes les plus fragiles pour permettre le développement économique, mais aussi pour faciliter l'adhésion des populations auxdites réformes. Un tel programme de transformation - c'est ma dernière conviction - créerait les conditions d'une croissance endogène qui améliore durablement le niveau de vie des habitants et la cohésion sociale. Je vous remercie de votre attention.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie, messieurs les directeurs et monsieur le professeur.

Je vais maintenant passer la parole à notre rapporteure, Mme Evelyne Corbière Naminzo.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie pour vos présentations, très détaillées et très claires, ainsi que pour la sincérité et la franchise de vos réponses sur la grande question qui nous réunit autour de cette commission d'enquête, c'est-à-dire ces inégalités qui persistent et qui durent en outre-mer. Il s'agit d'inégalités que l'on peut clairement qualifier de « systémiques ».

Ces inégalités « systémique » désignent des disparités en matière de richesse, de ressources, d'opportunités et de privilèges, qui résultent de pratiques profondément ancrées dans les structures et dans les institutions des sociétés ultramarines. Il nous faut constater que les territoires ultramarins, aussi divers soient-ils, notamment par leur géographie et leur situation dans le monde, présentent tous de telles inégalités. Vos propos le confirment.

Je voudrais revenir sur la description que vous avez faite de ces économies, et notamment sur l'exemple que vous avez pris de la Martinique, où l'on voit se construire une sorte de « stratégie d'étouffement », qui a des conséquences graves - vous l'avez dit chacun d'une manière différente - sur les droits fondamentaux des citoyens ultramarins. J'aimerais avoir un peu plus de précisions, si vous le pouviez, sur les conséquences de ces inégalités sur la jeunesse, sur son accès à l'éducation, à la formation, et à l'emploi, qui connaît des   « décrochages » importants.

Vous avez également affirmé que le rattrapage des territoires ultramarins avait cessé depuis quelques années. Vous faites aussi des propositions sur la manière de relancer le système économique des territoires ultramarins et de faire en sorte que ces inégalités se réduisent. Pour autant, ces moyens paraissent sous-dimensionnés par rapport à la tâche. Vous recommandez par ailleurs le renforcement des moyens humains et financiers de la DGCCRF, de l'INSEE et de la DGFIP. Dans un monde idéal, de quels moyens ces services auraient-ils besoin dans les outre-mer pour veiller au strict respect du droit de la concurrence ?

J'ai une autre question. Vous recommandez également un suivi régulier des prix et des marges des grossistes importateurs, des centrales d'achat et des distributeurs. Avez-vous déjà travaillé à la conception d'applications métier qui permettraient de recueillir rapidement et de manière centralisée ces données dans les outre-mer, puisque, effectivement, vous soulignez également la nécessité d'un travail de recueil d'informations approfondi et très régulier ?

Enfin, vous avez tous estimé qu'une meilleure intégration régionale des territoires ultramarins constituait une réponse pertinente à leurs difficultés économiques. Cette meilleure intégration est nécessaire, à condition qu'elle ne se fasse pas au profit de ceux qui sont déjà en place. Il faut donc privilégier la concurrence, bien entendu. Mais les territoires ultramarins sont-ils suffisamment outillés en matière de diplomatie pour travailler sur des stratégies économiques, impulser une autre dynamique et, justement, cette meilleure intégration ? Je vous remercie.

Mme Viviane Malet, présidente. -M. Coeuré, si vous le souhaitez, je vous invite à répondre aux questions. Je vous remercie.

M. Benoît Coeuré. -Je me concentrerai sur les réponses aux questions au sujet desquelles l'Autorité de la concurrence dispose d'une compétence et peut faire des propositions utiles.

Je voudrais d'abord réagir à un terme que vous avez employé, madame la rapporteure, celui de « stratégie d'étouffement ». En droit de la concurrence, de telles stratégies illégales doivent être poursuivies et condamnées. L'Autorité de la concurrence s'y attelle, comme l'illustrent les affaires que j'ai mentionnées au début de mon intervention. Dans les décisions de l'Autorité rendues sur des dossiers économiques en outre-mer, certaines infractions relèvent effectivement de stratégies de contrôle d'un secteur. L'Autorité a eu ainsi à traiter récemment un dossier important dans le secteur de la pêche à La Réunion.

S'agissant de la grande distribution, et particulièrement de la grande distribution alimentaire, je n'exclus pas qu'il y ait des stratégies et des comportements condamnables au regard du droit de la concurrence. Toutefois, le constat de l'Autorité est plus structurel, lié au fait qu'il y a un petit nombre d'acteurs dont un certain nombre sont intégrées verticalement et horizontalement. Cela a été dit aussi par le professeur Mathouraparsad. C'est malheureusement un état de fait structurel et stable. L'étroitesse des marchés et la taille de ces économies rendent difficile l'entrée de nouveaux intervenants.

Voilà pourquoi, comme je l'ai indiqué dans mon propos liminaire, un quart des décisions de contrôle des concentrations de l'Autorité ont accepté des fusions-acquisitions sous certaines conditions. Quand il s'agit de la grande distribution, ces conditions consistent très souvent en la cession de magasins pour éviter une position trop forte au niveau local. Or, ces cessions de magasins sont toujours difficiles et compliquées, car il y a peu de repreneurs. Un cas exemplaire est celui du rachat de Vindémia par le groupe GBH, qui a suscité beaucoup d'intérêt et parfois d'émoi à La Réunion. Nous l'avons autorisé avec des conditions strictes, aussi bien en termes de cession de certains magasins que de conditions comportementales imposées au groupe GBH.

Ces cessions ont cependant été délicates, comme nous l'avons vu avec les quatre magasins Road Market, au sujet desquels a démarré un « feuilleton » avec des repreneurs successifs. Ce « feuilleton », je l'espère, est aujourd'hui terminé, mais il a fallu plusieurs années avant de trouver un repreneur stable, ce qui illustre la difficulté d'entrer sur les marchés ultramarins. Il y a une question d'attractivité de ces territoires et d'étroitesse de marché qui fait que ces positions oligopolistiques héritées de l'histoire - cela a été dit par le professeur Mathouraparsad- sont difficiles à faire évoluer, parce qu'il est aussi très difficile de faire entrer de nouveaux acteurs. Voilà le premier point.

Vous avez aussi posé des questions concrètes sur le dispositif de suivi des prix et des marges. Il y a un acteur que je n'ai pas mentionné dans mon introduction mais qui est important et qui est mentionné dans notre avis : ce sont les observatoires des prix, des marges et des revenus (OPMR). Nous recommandons d'ailleurs un renforcement de leurs moyens pour qu'ils puissent accomplir leur travail de manière fiable. Car les moyens des OPMR, comme vous le savez, sont ceux de l'État ; ils dépendent donc du bon vouloir du préfet, qui recourt parfois à des consultants extérieurs pour réaliser des analyses qui devraient relever des OMR. La compétence de ces derniers en matière de suivi des prix et des marges est donc quelque peu théorique tant que l'on ne leur donne pas les moyens d'effectuer leur travail.

Je ne peux pas répondre à votre interrogation sur le nombre de créations d'emplois qui serait pertinent pour que l'INSEE et la DGCCRF puissent assumer correctement leurs missions de mesure et de contrôle des pratiques anticoncurrentielles outre-mer. En revanche, j'avais évoqué la question des moyens de l'Autorité de la concurrence avec le Gouvernement, en l'occurrence avec le ministre d'État, M. Valls, dans le cadre de la préparation de la loi sur l'outre-mer. Nous avions alors estimé que, pour pouvoir accomplir ce que le projet de loi assignait à l'Autorité de la concurrence, cette dernière avait besoin d'un recrutement de cinq équivalents temps plein. Comme vous le savez, ce projet de loi prévoit de créer de nouveaux postes au collège de l'Autorité. Ils seront les bienvenus et leur compétence sera utile. Mais, je vous le dis sincèrement, il est préférable de disposer de personnes qui font des enquêtes sur le terrain plutôt que de nouveaux membres au sein du collège, et je le dis avec tout le respect que je dois aux membres du collège de l'Autorité de la concurrence. Je rappellerai également, Mesdames, Messieurs les sénateurs, que les moyens de l'Autorité de la concurrence, comme ceux de la DGCCRF d'ailleurs, sont en diminution à la suite de l'adoption de la dernière la loi de finances.

Il faut donc avant tout des moyens sur le terrain pour ces administrations, sans doute quelques dizaines d'équivalents temps plein (ETP) si nous voulons couvrir l'ensemble des territoires.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, monsieur le président. Je passe la parole à M. Odonnat pour qu'il puisse répondre à son tour aux questions de Mme la rapporteure.

M. Ivan Odonnat. - Comme je l'ai dit, l'écart de niveau de vie entre les territoires d'outre-mer dans leur ensemble et l'Hexagone a cessé de se résorber. Dans un mouvement long, que l'on peut constater aisément, cet écart s'est réduit jusqu'à la grande crise financière de 2008. À ce moment-là, le mouvement s'est interrompu. Depuis, dans certains territoires, l'écart recommence même à croître. Ce point mériterait donc d'être approfondi.

Toutefois, cela signifie que les politiques publiques qui ont permis d'expliquer le mouvement de convergence préalable, et qui étaient fondées sur des transferts financiers parfois assez massifs, ne fonctionnent plus, ou, en tout cas, ne produisent pas les effets que l'on en attend. Le débat sur leur pertinence est ouvert. Il doit avoir lieu L'essentiel, dans ce contexte, est de bien réfléchir à la façon dont les pouvoirs publics soutiennent l'investissement ou l'emploi à travers des mesures de déduction fiscale et des aides de même nature. Ces mesures sont probablement nécessaires et utiles. Encore faut-il qu'elles soient bien calibrées, bien conçues et que l'on puisse en mesurer l'impact. Le fait est qu'aujourd'hui, nous sommes obligés de constater le contraste entre l'ampleur de ces mesures et leurs résultats effectifs.

Sur l'investissement, la dépense fiscale annuelle est de l'ordre de 800 millions d'euros. Or, si l'on examine le montant de l'investissement privé, c'est-à-dire l'investissement réalisé par les entreprises, et si l'on analyse ce que le secteur privé fournit comme contribution à l'activité économique, le compte n'y est pas. Pourtant, l'État a mis en place depuis quarante ans des mesures de soutien à l'économie des territoires ultramarins de façon soutenue et répétée. Force est de constater que ces mesures ne produisent pas les effets que l'on en attend. Il ne faut donc vraiment pas éluder le débat sur leur efficacité.

La deuxième observation que je voulais faire concerne la concurrence. Il y a une convergence de vues assez nette pour dire que l'on peut améliorer les choses.

Comme Benoit Coeuré l'a souligné, la difficulté à laquelle nous sommes confrontés est que certaines situations de marché génèrent spontanément des monopoles ou des oligopoles. À mon sens, l'idée n'est pas de dire que l'on pourra installer sur chaque territoire, une multiplicité d'entreprises capables de dégager de la rentabilité. L'enjeu, pour moi, n'est pas là. Il est plutôt d'éviter des « barrières à l'entrée » et des pratiques de marché indues. Il ne s'agit pas non plus d'incriminer ou d'accuser sans preuve tel ou tel acteur de ces économies. Mais, dès lors que l'on constate une telle situation de marché, il faut vérifier que les choses se passent correctement. Nous en revenons donc à la question de l'intervention des organismes de contrôle, dont la DGCCRF. Il faut que ces contrôles soient organisés régulièrement comme sur n'importe quel marché de l'Hexagone, pour vérifier que le fonctionnement des marchés obéit bien à ce que la loi demande. Aujourd'hui, pour des questions de moyens, cela n'est pas le cas. Benoît Coeuré, qui est à côté de moi aujourd'hui, le sait bien, le rythme de ces contrôles est plus que perfectible. Pour rappel, avant l'avis de l'Autorité de la concurrence rendu récemment sur les marges de la distribution alimentaire en Martinique, le précédent rapport de l'Autorité sur l'outre-mer datait de 2019 et celui d'avant, de 2009. Or, pour bien faire, il faudrait qu'un tel avis puisse être présenté chaque année, ou en tout cas, à un rythme beaucoup plus fréquent. Il faut s'assurer que les conditions qui permettent de créer cette dynamique économique et qui donnent envie à de jeunes porteurs de projet de se lancer en se disant : « oui, moi aussi, j'ai une chance de réussir », sont bien réunies. Le débat sur la concurrence, pour moi, est celui-là. Je n'insiste pas sur la vie chère dans les outre-mer. Ce sujet a été largement évoqué dans les précédentes interventions. Ces interventions ont clairement souligné les facteurs qui l'expliquent et le caractère structurel de ces facteurs, ainsi que la difficulté à traiter cette question en profondeur.

J'ai bien noté que vous m'aviez interrogé sur ce que nous pourrions faire de plus sans attendre l'adoption d'une nouvelle loi.

Je vous soumets une idée, qui est une proposition que j'ai déjà formulée et que je réitère donc ici devant la commission d'enquête. Lorsque l'on analyse les écarts de prix - c'est-à-dire les indices des prix à la consommation outre-mer avec l'indice hexagonal -, la première source d'écart est effectivement le poste alimentaire. D'où la focalisation sur ce point, avec des écarts assez spectaculaires et sur des produits qui représentent entre 15 % et 25 % du panier de consommation des ménages. Le deuxième poste est celui que l'on appelle les « services de communication », qui recouvre plusieurs choses : la téléphonie mobile, l'internet, mais aussi les frais d'expédition postaux. Ce deuxième poste, dans le panier de consommation des ménages, pèse beaucoup moins - environ 5 %. Il est donc rarement examiné. Il s'agit pourtant du deuxième poste en termes d'écart prix avec la France hexagonale. La proposition que je formule est que ces services, qui ne sont pas aujourd'hui intégrés dans les négociations des « boucliers qualité-prix », y soient inclus à l'avenir. Ainsi, ils feront partie de la négociation annuelle qui est conduite sous l'égide des préfets pour définir des accords de modération des prix. Cela ne résoudra pas tous les écarts, mais permettra de les amoindrir. L'enjeu est le suivant : quantitativement entre 2022 et aujourd'hui, ce poste dans l'indice des prix à la consommation hexagonal a baissé de plus de 20 %. En revanche, dans les outre-mer, en moyenne, car cela varie selon les territoires, ce poste a augmenté de 4 % sur la même période. Le « bouclier qualité-prix » fixe un plafond pour l'évolution du prix de certains produits de grande consommation. En plafonnant ces prix, on ne résout pas toute la situation, mais on redonne du pouvoir d'achat aux ménages, ce qui leur permet de mieux affronter la cherté des prix sur l'alimentaire, etc. Une telle réforme est très simple à mettre en oeuvre. Il n'y a pas besoin de loi pour cela. Cela relève de la négociation annuelle et se décide localement. Vous voyez donc que, dans ce débat, il y a beaucoup de choses que l'on peut faire. C'est pourquoi j'ai dit qu'il existe déjà de nombreuses solutions concrètes. Encore faut-il vouloir les appliquer, sans attendre le « grand soir », qui n'arrivera pas.

La question de l'attractivité me permet de revenir à votre remarque sur la jeunesse et sur les conséquences pour elle. Tous nos territoires ultramarins souffrent d'un manque d'attractivité, c'est-à-dire d'une capacité insuffisante à attirer les capitaux et le travail et, surtout, à les garder. Cela se traduit, du côté du facteur humain, du facteur travail, par des départs. Monsieur le professeur Mathouraparsad a évoqué la « fuite des cerveaux » ; c'est ce que nous constatons, notamment aux Antilles. Si l'on fait une comparaison, malgré le caractère lacunaire des informations disponibles, si l'on regarde la part de jeunes jusqu'à 25 ou 30 ans, nés dans les territoires ultramarins qui vivent et travaillent en dehors de ces territoires, la proportion la plus importante de départs se trouve en Martinique et en Guadeloupe. La plus faible se situe à La Réunion, si l'on s'en tient aux départements et régions d'outre-mer. Il existe une réelle difficulté, pour ces jeunes à vivre dans leurs territoires d'origine, ce qui les conduit à se former et à se fixer ailleurs. Simultanément, dans les outre-mer, des chefs d'entreprise nous disent souvent : « J'ai des difficultés de recrutement. Je ne trouve pas le bon profil. » Le chômage dont je parle a une double face. Les taux de chômage dans les sociétés ultramarines sont élevés et, pourtant, beaucoup d'offres d'emploi restent non satisfaites parce que les compétences sont ailleurs.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vais donner la parole maintenant à M. le professeur Mathouraparsad.

M. Sébastien Mathouraparsad. - Mon propos sera assez complémentaire de celui de mes prédécesseurs, dont je partage les analyses.

Plusieurs questions ont été posées en ce qui concerne les jeunes et le marché du travail. Il faut avoir à l'esprit que, dans les économies ultramarines, les postes de travailleurs très qualifiés sont fréquemment pourvus par un flux de main-d'oeuvre qui vient de l'extérieur car les entreprises estiment souvent que cette dernière est mieux à même de répondre à leurs attentes. Lorsque cette main d'oeuvre externe arrive dans les outre-mer, elle se retrouve en position de force pour négocier son salaire à la hausse. Et les jeunes qualifiés locaux, pénalisés, doivent alors migrer.

C'est de cette « double peine » dont je parlais tout à l'heure : d'une part, on préfère une main-d'oeuvre extérieure aux jeunes ultramarins et, d'autre part, lorsqu'ils arrivent sur le marché national ou international, ils subissent diverses formes de discrimination. Quant aux jeunes qualifiés qui ne migrent pas et restent sur place, ils sont déclassés dans les emplois qu'ils occupent. Cela a tendance à tirer à la baisse les salaires des catégories les moins qualifiées, parce que, sur ces postes de travail, les employeurs disposent déjà d'une main-d'oeuvre disponible. Il y a donc une plus forte concurrence sur ces postes, ce qui, au final, contribue à creuser l'écart de salaire entre les catégories de travail, entre ceux qui sont très qualifiés et ceux qui sont moins qualifiés.

Dans un travail de recherche que j'avais mené il y a deux ans, nous avons fait une enquête au niveau des entreprises des Antilles en les questionnant, d'une part, sur leur comportement vis-à-vis du marché du travail et, d'autre part, à l'égard de cette main-d'oeuvre, surtout cette catégorie de travailleurs très qualifiés.

Il s'est avéré que 90 % des entreprises interrogées - nous avions questionné une centaine d'entreprises - s'estimaient prêtes à recruter des travailleurs originaires du territoire qui leur coûteraient moins cher qu'un travailleur non originaire du territoire. Bien sûr, cela pose d'autres questions, comme celle de l'existence de discriminations.

En réponse à votre questionnaire écrit, je veux aussi souligner que si certains dispositifs sont des échecs, quelques-uns, il faut le souligner, réussissent. À cet égard, il faut souligner le succès du service militaire adapté (SMA), qui s'adresse aux jeunes non qualifiés. Ce dispositif a apporté une contribution importante et significative sur le marché du travail pour les jeunes en échec scolaire. Grâce au SMA, ces jeunes suivent une formation et sont ensuite insérés dans la vie professionnelle.

Je voulais également revenir rapidement sur la question de l'intégration régionale des territoires ultramarins. Il est vrai que l'intégration régionale est une voie pertinente pour le développement économique de ces territoires. M. Odonnat a souligné à juste titre que les territoires ultramarins sont les plus pauvres à l'échelle nationale et européenne, mais qu'ils sont les plus riches dans leur bassin avoisinant, lorsqu'on regarde le niveau de PIB et de PIB par habitant. L'intégration régionale est donc vue comme une voie à poursuivre. Un obstacle à son renforcement, en tout cas pour les cinq DROM, réside dans les normes européennes actuelles, qui représentent une sorte de « barrière non tarifaire qui ne dit pas son nom ». De ce fait, les territoires ultramarins ne peuvent pas échanger aussi facilement qu'ils le souhaiteraient avec les pays de leur voisinage. Cette intégration doit cependant être basée sur un rapport « gagnant-gagnant ». Nous pouvons, évidemment, tirer profit de produits dans l'environnement régional à des prix moins élevés que ceux importés depuis l'Hexagone, mais il faut, d'une part, cibler les échanges avec les pays tiers sur des produits à faible concurrence par rapport à la production locale. Il ne faudrait pas que les importations viennent pénaliser, voire détruire, le peu de production agricole existante dans les territoires. J'ai bien en tête à cet égard les menaces contenues dans l'accord UE-Mercosur, pour les agriculteurs européens. D'autre part, il faudrait que ces échanges commerciaux permettent aux producteurs locaux d'exporter des produits vers les pays partenaires.

Le troisième point sur lequel je voulais apporter des précisions est celui de la vie chère. Il est vrai qu'il est nécessaire de travailler sur les prix, sur leur construction et leur formation.

Toutefois, il me semble que cela n'est pas suffisant pour réduire les inégalités et résoudre complètement cette question. Sur les prix, le « bouclier qualité-prix (BQP) » a le mérite d'exister, mais son efficacité doit être évaluée. En effet, il n'a jamais fait l'objet d'une évaluation. De plus, il ne concerne que quelques centaines de produits, alors qu'il en existe plusieurs milliers sur le marché. Il faut donc tirer des enseignements du droit en vigueur, d'une part, en évaluant son efficacité et, d'autre part, sur la base de cette évaluation, en examinant la portée de ce dispositif de façon à voir comment il pourrait être amélioré. Il a déjà le mérite d'exister. Il est aussi fondamental de travailler sur le volet des revenus, notamment les revenus non salariaux, car il ne faudrait pas non plus hypothéquer les moyens des entreprises locales. Selon mes estimations, basées sur les données de l'INSEE, 6 à 8 milliards d'euros sont reversés à l'Hexagone chaque année sous forme de recettes fiscales directes ou indirectes. Parmi elles, il y a les revenus tirés de la TVA. Comme je le disais dans mes propos liminaires, je suis étonné de constater que les observations et critiques se focalisent exclusivement sur l'octroi de mer, qui, comme toute taxe, renchérit les produits taxés. Mais ces observations demeurent silencieuses sur la TVA, qui pèse également sur les prix des produits et qui pèse d'ailleurs beaucoup plus. Par exemple, à La Réunion, quand vous observez le rapport des recettes générées entre la TVA et l'octroi de mer, la TVA grève plus le prix des produits que l'octroi de mer.

Il semble donc nécessaire de générer davantage de redistribution pour accompagner et soutenir le pouvoir d'achat des ménages. Dans un article paru en 2024, j'avais testé la simulation d'un reversement d'une part de la TVA, justement, aux ménages modestes, mais conditionnée à la consommation de produits locaux. Dans mes résultats, nous observions tout d'abord qu'un tel dispositif était susceptible d'améliorer le pouvoir d'achat des ménages modestes.

C'est une piste que je vous propose.

D'autre part, un tel mécanisme offrirait un surplus de débouchés pour les entreprises locales. En effet, nous avons beau soutenir les entreprises, leur fournir des aides, des exonérations, des subventions, elles restent contraintes par leurs débouchés. Elles ne pourront générer des gains productifs qu'artificiellement. Avec le reversement d'une part de la TVA, nous aurions un peu plus d'activité et un peu plus de débouchés. Troisièmement, le surplus d'activité permettrait une augmentation de l'emploi et donc une réduction du chômage, sachant que celui-ci est le premier facteur de la pauvreté monétaire.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie.

Madame la rapporteure, avez-vous d'autres questions ?

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je n'ai pas d'autres questions, merci.

Mais je souhaiterais, Monsieur le professeur, que vous puissiez mettre à la disposition de la commission d'enquête les chiffres de l'étude dont vous avez parlé concernant les jeunes qualifiés qui se déclassent, ainsi que les éléments chiffrés et la méthode que vous avez utilisée pour travailler sur ce sujet, s'il vous plaît.

M. Sébastien Mathouraparsad. - Je vous enverrai les éléments sur lesquels j'avais travaillé à ce sujet.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, monsieur le professeur.

Je vais laisser la parole à nos collègues et, tout d'abord, à la présidente de la délégation sénatoriale aux outre-mer, Mme Micheline Jacques.

Mme Micheline Jacques. - Je voudrais tout d'abord saluer la qualité de vos interventions.

Ma première question s'adresse à M. Mathouraparsad. En vous écoutant lors de votre propos liminaire, j'aurais aimé savoir si vous vous inscriviez dans la logique des prix Nobel d'économie de 2019, MM. Daron Acemoglu et James Robinson, qui établissent un lien étroit entre les institutions politiques et économiques et le développement.

Je veux aussi souligner que certaines descriptions des inégalités donnent l'impression d'une fatalité, comme si les outre-mer étaient en position passive et que rien ne pouvait s'y régler sans dépense publique. Peut-on réduire les inégalités autrement que par la dépense publique si le modèle économique ne change pas ? Je rebondis sur ce point, car il me semble avoir compris, à travers les propos de M. Odonnat qu'il est temps de faire « un pas de côté » et de chercher des modèles plus conformes à la réalité des outre-mer, qui n'est pas celle de la France hexagonale.

Je m'interroge également sur les modalités de passage de structures économiques héritées de l'Histoire à des économies beaucoup plus actives, et donc beaucoup plus productives. 

Enfin, je terminerai en évoquant l'adaptation institutionnelle des territoires ultramarins. À l'heure actuelle, les DOM doivent mettre en oeuvre les mêmes normes et les mêmes politiques publiques que dans la France hexagonale, alors même que ces dernières ne sont pas toujours adaptées aux outre-mer. Quant au modèle économique à suivre, ne faut-il pas qu'il soit pensé dans les outre-mer si l'on veut qu'il réduise vraiment les inégalités que l'on y constate ?

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, chers collègues. Je vais également laisser la parole à Madame Petrus.

Mme Annick Petrus. - Je souhaite également remercier nos intervenants pour leur disponibilité et pour l'aide qu'ils apportent aux réflexions de notre commission d'enquête sur les inégalités dans les outre-mer. Je vous remercie aussi pour la clarté de vos propos et surtout pour votre franc-parler.

Je m'interroge sur la volonté politique d'en finir avec ces inégalités, ou, à tout le moins, d'améliorer la situation dans les territoires ultramarins, afin que ces derniers rattrapent 100 % de leurs retards, ou connaissent au moins des avancées très significatives à l'avenir. La période coloniale et ses effets sur les économies ultramarines ont été évoqués. Mais voilà quarante ans que des efforts sont effectivement accomplis dans nos territoires. Or, comme cela vient d'être souligné, ces efforts ne produisent plus aujourd'hui de rattrapage.

L'État doit soutenir ces territoires et faire preuve de cohérence. Ainsi, un certain nombre de mesures sont proposées par le Gouvernement chaque année pour traiter les difficultés et les écarts constatés dans les outre-mer. Mais, lors du vote du budget, nous voyons ces mesures menacées ou, pour certaines, annulées, alors que, sur le terrain, rien n'a encore changé, les politiques annoncées n'ayant pas encore été mises en oeuvre. Autrement dit, les territoires ultramarins font « un pas en avant », et, ensuite, « un pas en arrière » du fait de la remise en cause des mesures de soutien et des coups de rabot budgétaires. 

S'agissant des difficultés économiques, vous avez évoqué un certain nombre de problèmes liés à l'étroitesse du marché et à des difficultés structurelles. Je souhaite de mon côté insister sur l'importance de l'éducation, dont le bon fonctionnement est essentiel dans nos territoires. Et, généralement, l'État doit assurer totalement et correctement ses missions régaliennes dans les outre-mer.

Tant que l'on ne statuera pas sur les difficultés réelles de chaque territoire et que l'on ne trouvera pas, comme l'a dit tout à l'heure ma collègue présidente de la délégation aux outre-mer, d'autres modèles à proposer pour nous permettre de trouver des solutions dans notre environnement immédiat, les choses n'aboutiront pas.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, ma chère collègue. Je passe maintenant la parole à M. Akli Mellouli, si vous le voulez bien.

M. Akli Mellouli. - Lorsque j'entends mes collègues et lorsque je vous entends, je me pose une question : la méthode comptable que nous utilisons, notamment pour les bilans et les budgets annuels, correspond-elle à la situation dans les outre-mer ? Vous nous parlez en effet d'augmenter l'enveloppe financière consacrée aux OPMR, mais aujourd'hui, dans le cadre du ministère des outre-mer, nous avons un budget contraint. C'est un budget contraint avec un périmètre strictement délimité. Avec notre collègue Victorin Lurel, nous avons proposé d'augmenter ce budget, mais nous n'avons pas réussi, nos propositions n'ayant pas été retenues à l'issue de l'adoption du projet de loi de finances résultant du déclenchement de la procédure de l'article 49-3 de la Constitution.

Par conséquent, nous n'avons pas les moyens effectifs pour procéder aux contrôles des prix. Or, quand on ne peut pas évaluer et contrôler, il est difficile de pouvoir avancer. Aujourd'hui, nous disposons tous de la boîte à outils, nous avons les constats, le diagnostic, nous savons à peu près ce qui dysfonctionne et pourquoi cela dysfonctionne, mais nous sommes incapables de sortir de cette situation, ou alors nous faisons des corrections à la marge dans des budgets contraints.

Il existe des projections pluriannuelles, comme France 2030 par exemple. Ne faudrait-il pas, pour les outre-mer, avoir plutôt un budget « Outre-mer 2040 », afin de pouvoir au moins se donner une vision pluriannuelle et d'élargir le périmètre budgétaire ? À l'heure actuelle, nous sommes en train de tourner en rond, nous ne développons pas d'autres modèles économiques adaptés. Il en va de même avec l'évaluation des politiques publiques menées dans les outre-mer. Il nous faut agir car les capacités de développement sont là, par exemple, en Guyane ou en Martinique, avec les perspectives de meilleure intégration dans les économies des Caraïbes.

Mais, pour cela, il faut un plan d'action ambitieux. À défaut, à force de revenir tous les ans lors de l'exercice budgétaire afin de refaire les mêmes constats, nous allons finir par tous nous « user ». Nous allons surtout « user » nos compatriotes ultramarins, qui attendent de nous que nous changions les choses.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie, mon cher collègue. La parole est à notre collègue Thani Mohamed Soilihi.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Merci beaucoup, madame la présidente.

J'aimerais à mon tour remercier les intervenants pour leurs propos et leur éclairage précieux. Je veux aussi confirmer les propos de nos collègues : nous avons une impression de « tourner en rond ». Ce n'est d'ailleurs pas qu'une impression. Je me souviens des débats de la loi sur l'égalité réelle outre-mer, dont les travaux avaient commencé lorsque notre collègue Victorin Lurel était ministre. À l'époque, un député de mon territoire s'était fait élire grâce au slogan de la lutte contre la vie chère. Ainsi, nous revenons sans cesse sur ce sujet.

Des mesures sont tentées, certaines fonctionnent, d'autres non. Pourtant, vous affirmez qu'il suffirait d'appliquer des solutions simples qui existent, en plus des réformes structurelles qu'il faudrait mener. Je reviens sur l'une des questions posées par Mme la rapporteure : l'un des moyens d'y parvenir ne serait-il pas une meilleure intégration régionale ? Vous y avez partiellement répondu mais pourriez-vous préciser vos propos ? Nos territoires sont-ils suffisamment « outillés » pour cela ? Sont-ils également assez solides sur le plan concurrentiel ? Nous sommes en effet entourés de territoires dont les charges sociales et fiscales n'ont rien à voir avec celles que nos territoires acquittent, même les plus modestes. Quid, donc, de cette distorsion dans les bassins géographiques par rapport à ces réalités ?

Pourriez-vous également nous donner votre point de vue sur un mécanisme qui a été inventé et appliqué dans les départements d'outre-mer, mais qui, là aussi, semble ne plus suffire ? Je veux parler de la « surrémunération » des salaires de fonctionnaires. Quel est votre avis sur cet outil, qui avait été réfléchi et conçu précisément pour essayer d'atténuer et de réduire les inégalités ?

En réalité, afin de cesser de tourner en rond, nous devons nous interroger sur les moyens de sortir concrètement de ce « cercle vicieux » qui semble enfermer les outre-mer. Le mérite principal de notre commission d'enquête est justement de travailler à dégager des solutions pour en sortir.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous allons continuer la série de questions. Monsieur Victorin Lurel, vous avez la parole. Ensuite, M. Grosvalet pourra intervenir.

M. Victorin Lurel. - J'ai plusieurs questions pour le président Benoît Coeuré. J'ai entendu qu'il suffirait d'appliquer les recommandations de l'Autorité de la concurrence pour assurer le développement économique des territoires ultramarins. Je pense, tout comme vous, que les évaluations de l'Autorité de la concurrence sur les outre-mer devraient être plus fréquentes, mais elles ont le mérite d'exister. Je connais la réticence de l'Autorité de la concurrence à se doter de sections ou de spécialistes dédiés aux outre-mer, au motif que ses moyens ne sont pas augmentés. C'est ce que l'on m'avait dit déjà en 2012, lorsque je préparais la loi relative à la régulation économique outre-mer.

Vous dites que les marges nettes des entreprises sont comprises entre 1 % et 3 %, en précisant que ces entreprises étaient « intégrées ». Est-ce bien cela ? J'aimerais savoir combien d'entreprises « intégrées » vous avez détectées et quelles sont celles ayant fait l'objet de votre enquête en Martinique. Un tel constat est comparable à la moyenne hexagonale. Vous indiquez également que pour les grossistes-importateurs, cette marge nette est légèrement plus élevée, en précisant qu'elle est négative pour les supermarchés, mais positive pour les hypermarchés. Mais pouvez-vous préciser si les marges considérées sont les « marges avant » ou si le résultat consolidé prend en compte les « marges arrière » ?

Par ailleurs, comment intégrez-vous les centrales d'approvisionnement dans vos calculs, notamment les centrales d'origine européenne ? L'Autorité de la concurrence a-t-elle pu enquêter sur ces centrales ? Il en existe quatre ou cinq qui sont de véritables « géants ».

J'ai une question complémentaire : pouvez-vous m'indiquer si votre avis prend en considération les centrales de référencement, qui ont un impact sur les prix pratiqués ? Enfin, pouvez-vous me dire quelles sont les « marges arrière » pratiquées par les distributeurs, qui sont aussi parfois des grossistes-importateurs ?

J'ai d'autres interrogations que je me permets de vous soumettre. Tout d'abord, l'Autorité de la concurrence dispose-t-elle aujourd'hui de tous les prix de cession interne ? Dispose-t-elle également des prix intermédiaires ? En effet, lorsque la chaîne d'approvisionnement est intégrée, il y a des maillons intermédiaires. Ces prix peuvent-ils être communiqués sans enfreindre le secret des affaires ? En outre, disposez-vous aujourd'hui des moyens nécessaires à une analyse, à la fois méso économique et microéconomique ?

Je me permets également une suggestion : peut-être faudrait-il procéder à une étude, produit par produit, comme l'a fait la commission Chalmin ou l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires, ou encore les dispositifs prévus par les lois « EGalim ». Avez-vous ces éléments précis ?

Je rejoins aussi la question de ma collègue présidente de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur le lien existant entre le statut institutionnel d'un territoire ultramarin et son développement économique. Comme le soulignait notre collègue Akli Mellouli, il faut aujourd'hui mettre en oeuvre une vision globale pour les territoires ultramarins, et je suis convaincu que le changement peut résulter d'une évolution statutaire. Pour les DOM, le statut de pays d'outre-mer pourrait être proposé. En pratique, chacun d'eux serait libre de choisir ou non un tel statut. En complément, je rappelle que l'article 1er de la loi n°2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer (EROM) a affirmé que chaque territoire devait inventer son modèle économique.

Je constate que pour M. Odonnat également, il suffirait d'appliquer les recommandations de l'Autorité de la concurrence dans les territoires ultramarins pour assurer leur développement économique. J'ai examiné attentivement la décision de l'Autorité de la concurrence relative au groupe Vindémia. On ne peut pas dire que la résolution de ce dossier a été un succès. Cette décision a d'ailleurs été critiquée, peut-être à bon droit. Quels que soient les dispositifs ultérieurs, nous avons vu qu'un seul groupe a pu prendre 35 % à 40 % du marché réunionnais. Ensuite, nous avons constaté les déconfitures, les défaillances, lors des reprises de magasins. Et l'Autorité de la concurrence n'en a pas assuré le suivi. Ainsi, appliquer les recommandations de l'Autorité de la concurrence me semble insuffisant pour régler les difficultés économiques des outre-mer.

Il existe en revanche un instrument juridique qui demeure non utilisé du fait des réticences de l'Autorité de la concurrence : je veux parler des injonctions structurelles. Il est vrai que, pour mettre en oeuvre cet instrument, il nous faudrait, au préalable, améliorer le cadre juridique en vigueur. M. Macron avait tenté au contraire de l'amoindrir mais nous sommes parvenus à préserver ce dispositif. Cependant, nous devons faire mieux. Enfin, je tiens à souligner que la DGCCRF s'oppose aux mesures de transparence. Or, il faut de la transparence sur les prix et sur les pratiques. Vous récusez le terme d'« étouffement »  mais il y a quand même une stratégie « d'encerclement », secteur par secteur, de la part de certains acteurs, qui leur donne un poids important et leur confère une puissance de négociation considérable, laquelle empêche parfois une concurrence libre et non faussée. Ce qui est d'autant plus facile dans des marchés étroits qui sont aussi des îles.

Je voulais ensuite demander au professeur Mathouraparsad s'il dispose de comparaisons avec la situation économique d'autres îles ? Je pense à la Barbade ou à Trinité-et-Tobago. Dans l'affirmative, pouvez-vous préciser comment ces économies s'émancipent de leur caractère insulaire ? Pouvez-vous nous indiquer si elles sont aujourd'hui compétitives ? Ces îles ont fait le choix de la de la spécialisation dans le tourisme et dans les activités fiscales, au risque de devenir des paradis fiscaux. Il faut aussi constater qu'elles sont même, hélas, parfois, tombées sous l'influence des narcotrafiquants, qui y ouvrent des entreprises « boîtes aux lettres. Je me demande donc comment les départements d'outre-mer peuvent être comparés à ces territoires insulaires, même si, demain, ils disposaient de ressources supplémentaires, et d'un statut leur offrant plus de liberté et le choix de leur fiscalité, ainsi que leurs compétences. Une telle évolution leur donnerait-elle des avantages comparatifs ?

Je m'adresse de nouveau à M. Odonnat. Vous avez à gérer la politique monétaire, si tant est qu'elle existe. Vous affirmez que cette politique monétaire existe et qu'elle garantit la stabilité des territoires ultramarins. Mais pouvez-vous m'indiquer si la parité fixe est un avantage ou une rigidité, notamment dans l'océan Indien et dans l'océan Pacifique ?

Enfin, je m'interroge sur le rôle du dialogue social pour améliorer la productivité de nos entreprises et l'attractivité des territoires ultramarins. En ce qui me concerne, dans un texte législatif, j'ai promu la reconnaissance des syndicats locaux. C'était une expérimentation, qui a pris fin, il me semble, en 2021. L'État n'en a pas voulu. Nous venons de vivre des tensions et des négociations au sujet de la réduction des congés maladie des fonctionnaires. Mais qui a négocié cela ? Les syndicats nationaux. Pas les organisations représentatives au niveau territorial.

Mme Viviane Malet, présidente. -Je passe la parole à M. Grosvalet, puis à M. Omar Oili.

M. Philippe Grosvalet. - Ma question s'adresse à monsieur Coeuré. Nous avons parlé de l'éloignement et des coûts qui y sont liés, notamment pour l'ensemble de la logistique maritime. Je suis moi-même issu d'un territoire littoral, qu'un armateur également bien connu aux Antilles, je veux parler de M. Rodolphe Saadé, propriétaire de la CMA-CGM, abandonne après plus d'un siècle de présence. Nos territoires sont donc bien interdépendants, puisque, sur mon territoire, l'installation de cet armateur aux Antilles va occasionner plusieurs centaines de pertes d'emplois.

Vous indiquez dans votre avis que, pour la Martinique, 95 % des échanges sont maritimes et que CMA-CGM représente 96 % de cette logistique. Or, depuis une quinzaine d'années, de grands armateurs disparaissent en France, ce qui doit nous interroger. En effet, de nombreux services sont liés au transport maritime. L'avis de l'Autorité de la concurrence le décompte de l'ensemble de ces services et des surcoûts liés à l'ensemble de ces acteurs.

Je dois vous avouer qu'il est difficile de connaître l'origine exacte des coûts dans les outre-mer. J'ai bien noté que l'éloignement est souvent évoqué pour expliquer les surcoûts. Mais je constate, en vous écoutant, que l'on a bien du mal à voir clair dans le coût de l'intervention de chaque maillon de cette chaîne logistique... J'ai fait faire l'étude sur le prix d'une plaquette de beurre et je me rends compte que, contrairement à ce qui est affirmé dans certains documents officiels, l'écart de prix sur ce produit entre les territoires ultramarins et la France hexagonale n'est pas de 40 %. Il faut donc évaluer sérieusement la réalité de ces écarts afin de pouvoir agir efficacement et faire en sorte que la concurrence soit une réalité dans ces territoires.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, mon cher collègue. Monsieur Omar Oili, je vous donne la parole.

M. Saïd Omar Oili. - Je souhaite m'adresser à M. Odonnat, qui, je le rappelle, disait au début de notre réunion : « Quand je me regarde, je me plains et quand je me compare, je me rassure. » Je me souviens que vous aviez déjà tenu ces propos devant nous l'an dernier.

À titre personnel, pourtant, lorsque je regarde Mayotte, je suis désolé. J'ai même l'impression que, depuis l'année dernière, la situation s'est encore dégradée à Mayotte. Il ne semble pas y avoir d'amélioration possible. Les études se succèdent mais la situation empire.

Vous avez indiqué que l'outre-mer est un atout mondial traité comme une simple charge budgétaire. Est-ce bien cela ? Pourriez-vous préciser vos propos ?

Je souhaite également évoquer les collectivités territoriales de Mayotte, qui sont souvent critiquées dans les rapports et les avis, par exemple sur les marchés publics. Je veux dire ici que les collectivités de Mayotte savent réaliser des projets, construire et assurer la transparence des procédures. En revanche, soyons clairs : il est très difficile localement de faire jouer la concurrence. Je rappelle, par exemple, que Mayotte compte seulement deux sociétés de construction. Ce sont ces deux sociétés qui, par exemple, réalisent l'enrobé pour les routes, et qui facturent leurs prestations au prix qu'elles souhaitent fixer. Les collectivités n'ont pas le choix du prestataire, elles sont obligées de faire appel à ces sociétés. À défaut, cela signifierait que nous ne pourrions rien faire sur nos territoires.

Mayotte cumule les problèmes, avec les prix les plus élevés, la pauvreté la plus importante, mais aussi, les prestations sociales les plus basses. Comment faire pour que nous puissions vivre dans de bonnes conditions, comme en France hexagonale ? J'ai l'impression que plus le temps passe, plus la situation devient difficile. J'ajoute que nous sommes exclus de la Charte sociale européenne, qui contient tous les droits, et que cette charte a pourtant été approuvée par la France en 1973.

Comment pourrais-je croire que l'on a vraiment l'intention d'agir sur ces territoires ? À Mayotte, la violence est souvent dénoncée et l'on a raison. Mais cette violence résulte en partie du fait que nombre de jeunes sont exclus du système scolaire et que d'autres, une fois passé leur bac, ne peuvent pas partir faire leurs études ailleurs et sont consignés à Mayotte.

Je tiens enfin à souligner une évidence : nos territoires sont différents. Et il faut certainement y mettre en oeuvre des solutions différenciées, adaptées aux réalités locales, afin d'espérer, peut-être, nous regarder avec beaucoup de fierté.

Mme Viviane Malet, présidente. -J'ai, à mon tour, une question à poser à M. Odonnat.

Vous avez relevé les écarts de prix des communications entre les outre-mer et la France hexagonale, en soulignant que le prix de ces communications avait baissé dans l'Hexagone, mais avait au contraire augmenté dans les territoires ultramarins. Avez-vous des explications à ce sujet ? Est-ce dû au nombre limité de clients ? La logistique ne semble pas en cause, mais pourriez-vous nous éclairer ?

Plus généralement, pouvez-vous nous dire si le narcotrafic a un impact sur les coûts dans les outre-mer ?

M. Benoît Coeuré. -Je voudrais répondre principalement aux questions de M. le sénateur Victorin Lurel, même si je ne répondrai pas à toutes vos nombreuses questions, monsieur le sénateur. Je vous adresserai des réponses complémentaires par écrit.

Tout d'abord, les « marges arrière » sont bien intégrées dans notre analyse. Vous verrez dans l'avis publié le 10 février dernier, toute la décomposition des marges. Il y a notamment une analyse de la différence entre la marge commerciale et la marge brute globale. L'écart entre les deux correspond à toutes les ventes de services effectuées par les magasins, mais surtout aux « marges arrière ».

Il est très intéressant de regarder ces chiffres. J'ai parlé de la différence de marges entre les hypermarchés et les supermarchés. Pour les hypermarchés, la différence entre la marge commerciale et la marge brute globale est de 21,3 % et 24,8 %. Cela représente donc un écart de 3,5 points. Pour les supermarchés, la marge commerciale est de 16,6 % et la marge brute globale de 17,3 %. L'écart n'est donc que de 0,7 point. Cet exemple illustre bien le rôle que vont jouer les « marges arrière » dans ces différences de profitabilité, et cela légitime le débat sur leur transparence.

Ensuite, concernant les centrales d'approvisionnement, nous nous contentons de rapporter ce que nous avons trouvé dans les chiffres que nous avons vus, notamment en exploitant les liasses fiscales de ces entreprises. Ces chiffres ne sont pas exactement les mêmes, mais ils sont dans les mêmes ordres de grandeur.

Des différences peuvent exister. Mais elles ne se situent pas sur les marges des supermarchés et des hypermarchés, mais plus en amont de la chaîne de distribution. C'est là que nous nous heurtons à cette limite, qui est bien expliquée dans l'avis et qui répond aussi à l'une de vos questions : nous n'observons pas les prix de cession interne au sein des groupes. Par conséquent, quand nous avons affaire à des groupes intégrés, certaines transactions internes au groupe ne peuvent être analysées. Nous pouvons observer la marge globale du groupe, nous pouvons observer sa performance financière, mais nous ne savons pas ensuite ventiler cela de manière précise pour déterminer ce qui ressort de la profitabilité de l'activité de distribution alimentaire de première nécessité. Pourquoi ? Parce que cela fait partie d'un ensemble de prestations internes à des groupes qui ont d'autres activités. Je précise enfin que les chiffres qui nous ont été transmis ne sont pas toujours communicables.

Concernant les groupes de distribution, vous savez bien qu'ils ne sont pas nombreux, il y en a une dizaine. Nous avons pour l'essentiel centré l'analyse sur sept d'entre eux : GBH, Parfait, Creo, Safo, Sainte-Claire, Panfil et GF3H. Ce sont les principaux acteurs des marchés ultramarins.

Je ne reviens pas sur le cas Vindémia, monsieur le sénateur Lurel, car je constate que cette décision a été attaquée et que le Conseil d'État nous a donné raison. Je rappelle tout de même que l'Autorité de la concurrence avait posé des conditions claires pour ces cessions, aussi bien en termes de comportement du groupe que de cession d'actifs. Dans les faits, il faut reconnaître qu'elles se sont ensuite révélées difficiles à réaliser. D'ailleurs, comme vous le savez, la saga juridique n'est pas terminée.

Pour les centrales d'achat, notre analyse des prix et de la concurrence s'est arrêtée au niveau de l'achat dans l'Hexagone. Nous n'intégrons donc pas les coopérations à l'achat, par exemple, au niveau européen. Il s'agit cependant d'un sujet très important pour nous. Nous avons lancé, pour la première fois depuis la loi Macron, un exercice de bilan concurrentiel sur les entreprises Aura et sur Concordis pour avoir une analyse beaucoup plus fine de l'impact de ces coopérations à l'achat, notamment en amont sur les fournisseurs, mais cette analyse n'est pas développée dans l'avis du 10 février dernier sur la situation martiniquaise. En revanche, nos observations sur les centrales de référencement y sont, elles, intégrées.

Quant à l'injonction structurelle, nous en avons déjà parlé. C'est effectivement un instrument potentiellement intéressant, mais qui est soumis, dans l'état actuel de la loi, à des conditions très strictes, puisqu'il faut que l'entité concernée soit en position dominante - ce qui réduit énormément le champ d'application du dispositif. De plus, il ne concerne que le commerce de détail, ce qui est également très réducteur, lorsque nous avons à faire à des groupes intégrés qui ne font pas forcément que du commerce de détail.

Mme Viviane Malet, présidente. - M. Lurel souhaite reprendre la parole et je la lui donne en lui précisant que nous devons clore nos discussions car nous avons pris du retard.

M. Victorin Lurel. -Il faut encadrer les pratiques des distributeurs avec des prix plafonds. Aujourd'hui, nous sommes tous d'accord pour dire que la solution est la concurrence. Or, jusqu'ici, la concurrence a été limitée... Je sais qu'il y a des réticences au sein du Gouvernement pour agir, du fait du secret des affaires.

Il nous faut donc une régulation efficace pour assurer une concurrence effective. J'ai moi-même préparé une loi pour la régulation économique outre-mer quand j'étais ministre. Mais est-ce la seule solution ?

M. Benoît Coeuré. - Monsieur le sénateur, j'ai une réponse très simple à cela : il faut appliquer le droit de la concurrence. Il faut notamment des moyens d'enquête sur le terrain et de connaissance des chiffres. Ensuite, la concurrence au sens économique, la concurrence réelle, ne se décrète pas ; cela renvoie entièrement à la question de l'attractivité de vos territoires. Il faut que les entreprises aient envie de venir, ce qui nous ramène à tout ce qu'a dit notamment M. Odonnat précédemment.

Permettez-moi d'ajouter une phrase sur les questions de M. Grosvalet relatives au transport maritime, car c'est un sujet important. Nous constatons que la contribution du coût d'éloignement au prix final pour le consommateur a augmenté par rapport à notre dernière enquête. Là encore, nous avons des conclusions qui sont assez « déprimantes », si j'ose dire. La contribution des frais d'approche dans le coût d'achat par le consommateur était de 28 % dans notre avis de 2019 ; elle est maintenant de 33 %. Ce n'est pas une augmentation énorme, mais elle aurait dû baisser et, pourtant, elle augmente.

Nous constatons effectivement que le transport maritime - et je ne parle ici que de la Martinique, puisque notre avis porte sur ce territoire - est assuré par trois opérateurs, CMA CGM, Marfret et Seatrade, dont un n'a même pas de bateau. En matière de connectivité portuaire la Martinique n'est pas assez performante. Notre avis examine en effet un indice de connectivité portuaire inspiré par la méthode promue par les Nations unies. La Martinique se situe derrière la Guadeloupe, et cet indice est deux fois plus faible qu'à La Réunion. La Martinique est beaucoup moins bien intégrée dans les voies commerciales maritimes internationales.

Une analyse de l'ensemble des frais de la chaîne de transport maritime, à laquelle je ne vais pas me livrer ici, faute de temps, nous amène à insister sur les frais sur place en Martinique, et pas seulement sur les frais de transport. Ainsi, les tarifs de manutention pratiqués en Martinique sont le double de ce qu'ils sont dans l'Hexagone. Les droits de port ont augmenté de 11,8 % à l'entrée et de 9 % à la sortie depuis 2021, donc en quatre ans. Nous évoquons aussi les frais de location des portiques... Nous voyons que le Grand Port de la Martinique a un problème d'attractivité également lié à son coût.

En revanche, nous n'avons pas étudié le narcotrafic, madame la rapporteure. Cela ne figure pas dans notre avis.

M. Ivan Odonnat. -Je veux à mon tour évoquer les frais sur place et les tarifs portuaires. Non soumis au mandat restreint confié à l'Autorité de la concurrence, nous avons élargi l'analyse et intégré les entreprises de la logistique qui contribuent à la distribution alimentaire. Évidemment, par construction, on ne peut isoler le volet strictement alimentaire dans notre analyse de la logistique. Toutes les entreprises qui interviennent dans ce secteur ont été prises en considération. Toutefois, notre analyse montre qu'il existe, sur ce point, un écart substantiel en termes de marge entre les entreprises locales et leurs homologues de l'Hexagone. La réponse à votre question se trouve dans notre étude. Il me semble que cette dernière complète utilement l'avis de l'Autorité de la concurrence.

Concernant les prix de communication, je n'ai pas d'éléments complémentaires. Il faut effectivement approfondir l'analyse sur ce point.

Ensuite, je veux énumérer très rapidement une série de réponses aux différents points qui ont été soulevés. On peut effectivement parler de « cercle vicieux » dans les économies ultramarines. Ce qui fait système, c'est précisément la manière actuelle de procéder à chaque difficulté : il y a une sorte de mécanisme de compensation sous forme de transfert. Ce qui fait problème, c'est l'ampleur de la dépense et l'intervention publique qui, non seulement est inefficace, mais devient même contre-productive.

Vous vous interrogez sur la volonté de changer les choses. Je suis arrivé il y a trois ans à ce poste et je dois vous avouer que j'ai constaté que de nombreux agents publics compétents ont aujourd'hui envie de faire bouger les lignes. En revanche, les solutions ont du mal à être mises en oeuvre. Pourquoi ? Sans doute parce que toute réforme fait des gagnants et des perdants, et que ces derniers savent se mobiliser.

Ceux qui voient qu'ils vont perdre des avantages ou des rentes n'ont aucune raison de se laisser faire. Vous avez donc ces mécanismes qui sont à l'oeuvre. Il ne faut pas se voiler la face. La question est donc celle des décisions à prendre, des choix à trancher. Ce qui suppose cette vision de long terme, évoquée par plusieurs d'entre vous. Mais vous ne pouvez pas avoir de vision de long terme si vous avez des ministres qui changent tout le temps. Et je m'interroge sur les débats au sein du Parlement. En effet, les difficultés que nous évoquons ont été depuis longtemps largement examinées et documentées par le Parlement, par différentes autorités administratives, et par la Cour des comptes. J'ai fait des recherches. Lors des débats économiques de la fin de la Seconde Guerre mondiale, au moment où se dessine l'organisation monétaire qui, finalement, prévaut encore assez largement aujourd'hui, nos interrogations actuelles existaient déjà. Les rapports et les débats évoquaient déjà la diversification et l'intégration régionale des économies ultramarines. Alors, pourquoi des solutions n'ont-elles pas émergé ? Simplement parce que vous avez des groupes aux intérêts distincts qui s'affrontent. Cette logique est extrêmement prégnante.

Il nous faut clairement améliorer l'environnement des affaires, c'est-à-dire, l'attractivité économique des territoires ultramarins. En commençant par assurer une véritable concurrence. J'ai dit que le rapport de l'Autorité de la concurrence, paru en 2019, comportait une série de recommandations très pertinentes. Or, aucune n'a été appliquée. Pourquoi cela ? Je répondrai en disant que, pour progresser, appliquons déjà les outils et procédures à notre disposition avant d'envisager de nouvelles procédures. Car, si rien n'avance aujourd'hui, c'est que l'on se contente le plus souvent d'annonces qui ne sont pas suivies d'effets.

Je souhaite maintenant revenir sur les « sur-rémunérations », qui sont un enjeu important dans les outre-mer. Pourquoi ces « sur-rémunérations » ont-elles été instituées initialement ? Parce qu'elles répondaient à un besoin pour les pouvoirs publics : celui d'attirer des compétences dans les outre-mer. Et puis, ces sur-rémunérations sont devenues un système. En conséquence, dans les territoires ultramarins, le marché du travail est segmenté avec un secteur public, où les postes sont mieux rémunérés, et qui attire donc les talents qui devraient aller dans le secteur privé. Par conséquent le secteur privé manque parfois de talents ou d'attractivité pour ces derniers, et des chefs d'entreprise font face à des difficultés de recrutement. C'est un indicateur que l'INSEE et l'IEDOM suivent.

Pour finir sur ce point et décrire la situation des entreprises, je vais simplement évoquer leur besoin en fonds de roulement. Ce dernier prend en compte le poids des stocks et les délais de paiement auxquels sont confrontées les entreprises, notamment les délais de paiement interentreprises. En outre-mer, les entreprises doivent forcément constituer des stocks plus importants en raison de l'éloignement et du mode d'approvisionnement. C'est là tout l'intérêt d'un approvisionnement plus proche, dans le voisinage régional, qui permettrait de réduire en quelque sorte ce handicap, ce surcoût. Je veux aussi mentionner les délais de paiement, non seulement entre les entreprises mais aussi ceux imposés par les services publics, et notamment les hôpitaux. Tous délais de paiement et tous territoires confondus, cela représente un manque de trésorerie de 800 millions d'euros pour l'ensemble des entreprises d'outre-mer. Enfin, monsieur le sénateur Lurel, concernant la politique monétaire, effectivement, nous avons une politique monétaire qui est celle de la zone franc Pacifique, où le franc Pacifique est relié à l'euro par un taux de change fixe qui n'a pas bougé depuis 1945. Ce n'est donc pas un handicap, mais un facteur de stabilité, et cela n'empêche pas d'avoir une politique monétaire adaptée aux besoins du territoire, au sens où les taux d'intérêt que nous pratiquons dans ces territoires sont adaptés aux besoins et aux conditions de financement locaux.

Je le détaillerai davantage dans la réponse écrite que nous vous adresserons. S'agissant du dialogue social, cela sort en revanche de mon champ de compétences, mais l'OCDE le signale comme un élément important. C'est également un point d'attention.

Mme Viviane Malet, présidente. - Monsieur le professeur, vous avez la parole pour terminer.

M. Sébastien Mathouraparsad. - Je m'efforcerai d'être relativement succinct.

Des questions m'ont été posées spécifiquement, notamment sur les travaux des prix Nobel d'économie, Acemoglu, Johnson et Robinson. Ces trois auteurs soutiennent que les colonisateurs ont implanté des institutions très différentes selon les contraintes et que ces institutions persistent, conditionnant le développement actuel des territoires concernés. On parle notamment « d'institutions extractives ». Ces auteurs établissent la distinction entre les colonies de peuplement - comme les États-Unis, par exemple - et les colonies extractives, telles que les outre-mer ou ce que l'on a pu observer dans certains pays africains. Ils expliquent que, dans ces anciennes colonies, il y a une forte coercition avec des droits de propriété négociés, des situations de rente et une faible inclusion qui entraînent une croissance de long terme relativement pénalisée.

Ces auteurs insistent aussi sur la persistance de ces mécanismes : une fois installées, les institutions issues de la période coloniale orientent durablement la distribution du pouvoir et les incitations économiques. Leurs travaux n'incluent pas spécifiquement les outre-mer français. Mais leurs observations correspondent à leur situation. Cette persistance de l'héritage colonial peut se lire comme un ensemble d'institutions qui ont laissé une distribution initiale inégale du capital. Pour rappel, en 1848, au moment de l'abolition de l'esclavage, 126 millions de francs-or avaient été versés à titre de dédommagement aux anciens propriétaires et rien pour les anciens esclaves, ce qui crée de facto des dotations de revenus extrêmement inégalitaires.

On peut aussi évoquer le fait qu'il existe des structures économiques tournées vers l'extérieur, notamment l'import-distribution, à l'origine d'un certain nombre de dépendances. Il y a aussi des rapports de pouvoir et des normes sociales ou administratives qui ont été hérités. Je parlais du fait qu'il y a encore cette relation entre l'acteur économique et l'acteur politique, une relation extrêmement forte, entretenue, avec l'internalisation d'une attitude conciliante, devenue la norme dans la relation entre les territoires et l'Hexagone. C'est exactement la logique « d'institution persistante » dont parlent les auteurs. L'héritage colonial se constate dans le foncier avec la persistance d'« institutions extractives » ou rentières économiquement dans certains secteurs.

Concernant les questions de M. le sénateur Lurel portant sur la souveraineté et la distinction entre souveraineté et dépendance, cette question est effectivement d'une extrême actualité dans nos territoires. Ce que l'on peut dire, sur la base des travaux spécialisés, c'est qu'en moyenne, les territoires politiquement dépendants affichent souvent des niveaux de revenus par habitant plus élevés. C'est le cas des territoires ultramarins. Il est vrai que cela peut entretenir une économie de rente et de transfert, avec une base productive qui reste relativement étroite. À l'inverse, la souveraineté dans les petites îles dote les économies de moyens leur permettant de définir leur propre stratégie productive de façon cohérente. Cela les expose cependant davantage aux chocs, aux contraintes de financement et surtout à l'influence des acteurs économiques locaux. Lorsque l'on regarde les îles du bassin des Caraïbes, le coût de la vie y est également élevé. Être une île, de toute façon, amène à une situation de dépendance aux importations. On parle beaucoup de vie chère dans nos territoires, mais c'est aussi le cas dans de très nombreuses îles, pour ne pas dire dans tous les territoires insulaires. Quelques exemples démontrent que la différence de trajectoire des économies insulaires se fait sur la transformation des structures, c'est-à-dire des règles de la concurrence, de la logistique, des compétences, ou de la répartition du foncier - et pas seulement sur le statut institutionnel.

Une autre question avait été posée : présente-t-on souvent les outre-mer comme un coût et est-ce réellement seulement un coût ? Selon mes estimations, la politique économique outre-mer représente environ 28 milliards d'euros par an, en tout cas sur les dernières années.

L'effort financier spécifique pour les outre-mer s'élève à 11 milliards d'euros, hors police et justice. Si l'on tient compte de la balance les recettes fiscales directes et indirectes reversées à l'État par les outre-mer, cela représente environ 6 à 8 milliards d'euros, ce qui ramène le transfert net à une somme comprise entre 3 et 5 milliards. Nous ne sommes donc plus à 28 milliards d'euros, mais plutôt à 3 à 5 milliards de transferts nets. Et, si l'on ajoute à cela des importations qui avoisinent les 20 milliards d'euros pour l'ensemble des outre-mer et dont l'Hexagone est d'ailleurs le principal partenaire, il faut constater que les territoires ultramarins sont de grands contributeurs à l'activité économique de la nation.

Enfin, je réponds à une dernière question sur l'ouverture régionale des territoires ultramarins. Le renforcement de l'intégration régionale de ces territoires est effectivement souhaitable. Mais au-delà d'une intégration dans les bassins avoisinants, il faut aussi considérer les exportations en dehors de ces bassins. Et se tourner vers des secteurs de niche qui peuvent justifier le niveau élevé de valeur ajoutée. On peut notamment se servir de labels. C'est le cas de l'appellation d'origine contrôlée (AOC) pour le rhum, qui arrive à s'exporter à l'international. Il faut réfléchir à créer d'autres labels qui pourraient valoriser et distinguer les produits locaux tirés du terroir pour favoriser le marché international sur une compétitivité qui serait hors coût.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie. M. Coeuré souhaite apporter une dernière précision.

M. Benoît Coeuré. -Je voulais en effet apporter une réponse à une question de M. le sénateur Mohamed Soilihi sur les écarts de rémunération.

Il me semble que nous pouvons affirmer sans grand risque d'erreur que, dans l'ensemble des territoires d'outre-mer, les disparités de revenus sont aussi des facteurs de la vie chère. Nous voulons dire par là que les rémunérations particulièrement élevées, notamment celles des fonctionnaires, tirent à la hausse l'ensemble de l'indice des prix et affectent le pouvoir d'achat, y compris de ceux qui n'en bénéficient pas. C'est une réalité partout dans les outre-mer.

M. Sébastien Mathouraparsad. -Pour aller dans le sens de M. Coeuré, je vous confirme qu'un surplus de revenus pousse les prix à la hausse. 

Je veux cependant rappeler que l'introduction des « sur-rémunérations », dans les années 1950 n'était initialement pas ouverte aux populations locales ce qui constituait une discrimination et que ce dispositif a, par la suite, permis de réduire les inégalités de revenus. Je voulais insister sur ce point.

Mme Viviane Malet, présidente. - Messieurs les directeurs, monsieur le professeur, je vous remercie. Vous pouvez nous adresser des compléments d'information par écrit. 

Audition de M. Clément Dherbécourt, adjoint au sous-directeur des synthèses des études économiques de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), co-auteur de la note d'analyse de France Stratégie « Naître en outre-mer : de moindres opportunités que dans les autres régions de France »

(Mardi 17 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec l'audition de M. Clément Dherbécourt, co-auteur avec M. Clément Peruyero d'une note d'analyse de mai 2024 pour France Stratégie, intitulée « Naître en outre-mer : de moindres opportunités que dans les autres régions de France ».

Monsieur, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure. Nos auditions ont commencé la semaine dernière, notamment avec l'audition de trois anciens DGOM et de plusieurs universitaires spécialistes de l'action publique dans les outre-mer.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière d'éducation, de formation, d'emploi, de revenus et de partage de la richesse. Nous souhaiterions aussi saisir les causes profondes de ces inégalités économiques et sociales, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines. Certaines inégalités résistent depuis trop longtemps aux politiques conduites par l'État et les territoires, ce qui laisse supposer qu'elles ont un caractère systémique ou structurel. Sans doute souhaiterez-vous réagir au choix de ce qualificatif.

Vos travaux, et en particulier votre note d'analyse de mai 2024, s'intéressent aux inégalités en matière de formation et d'emploi dans les outre-mer. Ils montrent notamment que la migration vers l'Hexagone pour les études est un puissant facteur de réduction des inégalités. Ils mettent aussi en évidence les importants écarts d'opportunités éducatives et professionnelles entre les natifs des Antilles et de La Réunion et les métropolitains d'origine sociale comparable. Il sera intéressant d'avoir votre analyse des facteurs expliquant ces inégalités ainsi que ceux expliquant les différences notables entre les jeunes des Antilles et les Réunionnais.

Nous sommes enfin intéressés par les réussites de certaines politiques afin d'identifier les conditions qui ont pu y présider et comment les comprendre. En matière d'éducation et de formation, il existe des dispositifs spécifiques aux outre-mer, le RSMA bien sûr, mais aussi le dispositif Cadres d'avenir, par exemple. Il sera intéressant d'avoir votre regard.

Sur ces initiatives, ainsi que sur l'adaptation des politiques de l'apprentissage ou de l'offre de formation, je précise qu'un questionnaire indicatif a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations. Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Monsieur Derbhécourt, je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Dherbécourt prête serment.

M. Clément Dherbécourt, co-auteur de la note d'analyse de France stratégie « Naitre en outre-mer : de moindres opportunités qu'en métropole ». - Avant de commencer mon propos liminaire, je voulais préciser que j'étais présent en tant que co-auteur, avec M. Clément Peruyero, de la note publiée en 2024 « Naitre en outre-mer : de moindres opportunités que dans les autres régions de France », comme vous l'avez expliqué, et non au titre de mes fonctions actuelles.

Vous avez posé énormément de questions passionnantes. Je ne suis pas sûr du tout d'avoir les compétences pour pouvoir répondre à tout ce que vous avez évoqué, notamment sur les dispositifs de politique publique dont je ne suis pas expert et sur lesquels je ne pourrais pas forcément vous donner des informations très pertinentes. Le sens de mon intervention ici est surtout de rappeler les résultats que nous avons mis en évidence dans la note, qui est assez descriptive. Nous avons surtout proposé une nouvelle méthode pour mesurer l'inégalité des chances entre les outre-mer et la métropole, afin de mettre en évidence les écarts de réussite des personnes nées dans les outre-mer par rapport à celles qui sont nées dans les autres régions de France.

L'une des plus-values de cette étude a été aussi d'observer les parcours migratoires entre les personnes qui sont nées dans les DROM et qui y sont restées, celles qui sont passées par la métropole et celles qui se sont installées définitivement en métropole. C'était l'une des grandes nouveautés de l'exploitation de l'enquête.

Ce travail s'inscrit dans une série de travaux qui ont été menés à France Stratégie entre 2014 et 2024 sur la question de l'inégalité des chances territoriales. C'est un concept développé à France Stratégie avec un sens assez précis. Les inégalités des chances territoriales désignent les inégalités des chances à la naissance entre personnes qui sont nées dans des territoires différents, mais dans des contextes familiaux comparables. C'est-à-dire que lorsque nous faisons des comparaisons entre territoires, nous neutralisons l'effet de l'origine sociale. Il existe évidemment des régions très riches, au premier rang desquelles l'Île-de-France, où vivent des cadres et des cadres supérieurs aux revenus très élevés. Lorsque l'on compare les habitants de l'Île-de-France et ceux des autres régions, l'objectif est de neutraliser les faits qui découlent de l'origine sociale, comme la concentration de la plupart des cadres dirigeants en Île-de-France. Il ne s'agit pas là d'une inégalité due au territoire, mais d'une inégalité liée à la structure économique, à l'organisation de la France. Nous voulons nous concentrer sur le facteur territorial, c'est-à-dire, à origine sociale donnée, comparer un enfant de cadre né en Île-de-France avec un enfant de cadre né dans les outre-mer, ou un enfant d'ouvrier né dans le Nord-Pas-de-Calais avec un enfant d'ouvrier né en outre-mer ou en Île-de-France. Cette remarque est vraiment importante, car, souvent, lorsque l'on établit des comparaisons entre territoires, on calcule des moyennes. Or, si l'on veut s'approcher d'un effet causal du territoire, il faut neutraliser un certain nombre de facteurs qui, certes, varient d'un territoire à l'autre, mais que l'on ne peut attribuer au territoire lui-même.

Quand on parle d'analyse de l'inégalité des chances à la naissance, le mieux est de mener une analyse avec le revenu des parents et celui des enfants. On regarde, à revenu des parents donné, quel niveau de revenu à l'âge adulte le fait de naître dans un territoire donné entraîne pour ces enfants. Une étude très célèbre a été menée par un chercheur américain, Raj Chetty, qui a collecté des millions de données fiscales et a ainsi montré, à l'échelle des États-Unis, comté par comté et à niveau de revenus des parents donné, ce que devenaient les enfants, qu'ils soient restés sur le territoire ou qu'ils l'aient quitté. Évidemment, même pour la France hexagonale, nous ne disposons pas de ces données.

Nous n'avons en effet pas de données qui permettent de relier le revenu des parents à celui des enfants, ni de faire des analyses territoriales très fines. L'INSEE a produit de premiers résultats à une maille régionale, mais uniquement pour la France hexagonale ; nous ne pouvons pas zoomer à l'infini sur les territoires comme l'avait fait le chercheur américain. De plus, nous ne disposons tout simplement pas de base de données qui permette d'avoir à la fois le revenu des parents et celui des enfants. France Stratégie a donc adapté la méthodologie du chercheur américain que j'évoquais, afin de nous approcher le plus possible de ce qu'il avait réalisé avec les données disponibles en France. La méthode appliquée consiste à chercher des enquêtes où nous disposons d'informations sur le milieu social d'origine, lequel est évalué approximativement, dans l'étude dont je vais parler, par la profession des parents. Ensuite, nous essayons d'examiner des critères de réussite sociale, éducative et professionnelle à l'âge adulte. Nous avions mené des analyses où nous observions le revenu des enfants à l'âge adulte pour une profession des parents donnée. Pour les DROM, cela s'est avéré impossible, pour des raisons que je pourrais développer. Par conséquent, nous avons utilisé comme critères l'obtention d'un diplôme universitaire, le fait d'être en emploi ou non et, pour ceux qui sont en emploi, le fait d'occuper ou non une profession de cadre supérieur. Pour réaliser une analyse sur les revenus dans les DROM, il nous faudrait des données fiscales exhaustives et de qualité. Dans mon souvenir, nous disposons de telles données pour la Martinique et La Réunion, mais pas pour la Guadeloupe, ni la Guyane et Mayotte. De plus, si nous voulons obtenir des niveaux de revenus comparables avec l'Hexagone, il faut aussi des données de qualité sur les prix, afin de pouvoir évaluer le pouvoir d'achat des individus dans les outre-mer. Une telle analyse a été conduite en partie par l'INSEE, mais pas de manière régulière ni à une échelle géographique très fine. Par conséquent, nous avons proposé de prendre une enquête de l'INSEE qui, pour la première fois, a été étendue aux DROM en 2014, et qui s'appelle l'enquête « Emploi ».

L'enquête Emploi, réalisée tous les trimestres, permet d'établir des statistiques sur le chômage et les populations en emploi. En 2014, cette étude a été étendue aux DROM, sauf Mayotte - nous pourrons y revenir. Nous avons empilé différents millésimes de cette enquête, de 2014 à 2020, pour avoir suffisamment d'observations. En empilant sept millésimes d'enquêtes et en regroupant les départements - nous avons regroupé les Antilles et utilisé les données sur la Martinique et la Guadeloupe d'un côté, et La Réunion de l'autre -, nous avions suffisamment d'observations pour mener des analyses sur l'inégalité des chances à la naissance. Évidemment, nous nous attendions à trouver que les opportunités à la naissance, lorsque l'on est dans les outre-mer, soient inférieures à celles de la métropole ; cela n'étonne personne. Tout l'enjeu était de savoir quels étaient les écarts. Étaient-ce des écarts très importants ou des écarts du même ordre de grandeur que ceux que l'on pouvait observer entre l'Île-de-France, qui est la région à plus forte opportunité de France métropolitaine, et les régions à plus faible opportunité, comme le Nord-Pas-de-Calais, la Corse ou le Languedoc-Roussillon ? Ce sont des territoires qui sont marqués par le chômage, par des difficultés économiques, et où les individus qui y naissent ont des chances plus faibles de réussir à la fois dans leur carrière éducative, mais aussi sur le marché du travail. Cela nous a donc amenés non seulement à faire une comparaison entre les outre-mer et l'Hexagone, mais aussi entre les outre-mer et les régions à faible opportunité de l'Hexagone. Dans la note, vous trouverez plusieurs graphiques qui comparent les Antilles et La Réunion avec le Nord-Pas-de-Calais et la Corse. Cela a été l'une des innovations importantes de ce travail.

Pourquoi nous nous attendions à avoir bien sûr des écarts entre les DROM et les régions de France hexagonale ? Parce que, généralement, il y a une corrélation entre le niveau de développement d'un territoire et les opportunités que les individus ont quand ils naissent sur ce territoire. Cela correspond assez à l'intuition : dans une région qui est moins développée sur le plan économique, il est beaucoup plus difficile, quand on y naît et qu'on y grandit, de trouver des emplois bien rémunérés avec des postes intéressants pour la carrière professionnelle.

C'est un point que nous avions déjà mis en évidence dans les différents travaux de France Stratégie. Je voulais toutefois insister de nouveau sur la relation entre niveau de développement et opportunité individuelle. Certes, il y a une corrélation entre les deux, mais il n'y a pas de déterminisme. Vous avez des territoires en France métropolitaine qui sont très pauvres et où les individus ont des opportunités importantes. Je songe notamment à la Seine-Saint-Denis, qui est le département le plus pauvre de France métropolitaine. C'est un département assez grand, avec 1,7 million d'habitants, soit une population à peu près équivalente à celle des Antilles et de La Réunion réunies. En dépit d'un niveau de développement et d'un niveau de revenu très faibles, les individus qui naissent en Seine-Saint-Denis ont des opportunités incroyables - à origine sociale donnée, évidemment - par rapport à d'autres régions marquées par le chômage ou par des taux de pauvreté importants, comme dans le Pas-de-Calais ou le Languedoc-Roussillon. Un autre contre-exemple est l'idée souvent répandue qu'un territoire plus isolé géographiquement offrirait moins d'opportunités. En fait, cela est également vrai en partie : il y a une corrélation entre les deux, mais il n'y a pas de déterminisme non plus. Vous avez un certain nombre de départements ruraux qui sont des départements à forte opportunité, que ce soit en France ou dans d'autres pays. L'étude sur les États-Unis que j'évoquais tout à l'heure, par exemple, montre que les régions offrant les plus fortes opportunités pour les individus sont le Midwest rural. L'hypothèse avancée par le chercheur est que, lorsque vous grandissez dans ces territoires, vous êtes obligé de partir pour faire des études et commencer votre vie active. Le fait d'être obligé de partir - même si c'est paradoxalement le signe que le territoire n'a pas forcément toutes les opportunités à offrir localement - est bénéfique pour la réussite des individus. Isolement et pauvreté ne sont pas forcément toujours synonymes d'absence d'opportunité. Dès lors, l'idée était de savoir si les DROM relevaient plutôt de l'exception ou de la règle. Malheureusement, nous sommes plutôt du côté de la règle ...

À origine sociale donnée, selon les critères que nous avons étudiés et examinés dans la note, les natifs des DROM ont significativement moins de chances de réussite sociale. Comme vous l'avez donc vu, et nous pourrons le détailler lors des questions, la différence est très importante sur la probabilité d'être en emploi. Une personne qui naît dans les DROM a environ 10 à 15 points de pourcentage de chance en moins d'accéder à l'emploi, toutes choses égales par ailleurs, qu'une personne qui a grandi en métropole. Un des résultats qui était peut-être le plus étonnant pour nous est que, lorsque l'on distingue les personnes selon leur parcours migratoire, on se rend compte que les natifs des DROM qui ont fait un passage par la métropole et qui sont revenus s'installer dans les DROM à l'âge adulte n'ont finalement pas un taux d'emploi plus élevé que ceux qui sont restés sans passer par la métropole. C'est un enseignement assez intéressant, car il invite à constater que l'un des principaux facteurs qui réduit les chances de réussite pour les natifs des DROM est la situation de l'emploi au niveau local. Le fait que le nombre d'emplois par habitant soit particulièrement faible dans les DROM a un effet vraiment très important, y compris pour ceux qui ont émigré dans l'Hexagone, qui sont un peu plus diplômés que ceux qui sont restés et qui ont eu une expérience professionnelle dans l'Hexagone. Parmi les autres enseignements, nous nous sommes aperçus que la migration était un facteur de convergence tout de même assez fort pour les territoires ultramarins. Nous savons - cela a été documenté depuis longtemps - que les taux d'émigration vers la métropole sont très élevés, notamment dans les Antilles. Sur l'échantillon des personnes que nous avons étudiées, c'est-à-dire les individus âgés de 30 à 49 ans, ce sont 40 % des natifs des Antilles qui résident en France métropolitaine. Ce sont des taux assez élevés, plus importants que pour la Corse, par exemple, puisque le taux d'émigration de la Corse est plutôt de l'ordre de 25 %. Ce taux d'émigration très important a, forcément, un effet positif : il réduit l'écart d'opportunités entre les natifs des outre-mer et ceux de France métropolitaine. Un enseignement intéressant est également qu'à La Réunion, nous avons un taux d'émigration plus faible.

En revanche, pour l'ensemble des natifs de La Réunion, les opportunités ne sont pas moindres que pour les natifs des Antilles. Ce phénomène s'explique par le fait que les Antilles ont un taux d'émigration plus élevé. Leurs natifs bénéficient donc de l'effet de l'Hexagone, mais la situation de ceux qui restent est plus détériorée que celle de ceux qui restent à La Réunion.

Pour terminer, je dirai que les deux facteurs les plus importants qui expliquent les écarts de réussite entre les ultramarins et les hexagonaux sont d'abord l'éducation et l'emploi local. Tant que ces deux facteurs ne s'amélioreront pas, il n'y aura pas d'amélioration sensible des opportunités pour les personnes natives des outre-mer. Certes, la migration vers l'Hexagone continuera de jouer un rôle positif. On voit d'ailleurs que les personnes qui ont migré vers l'Hexagone, à diplôme donné, ont une situation d'emploi relativement comparable, toutes choses égales par ailleurs, à celle des natifs de France métropolitaine. Ce qui pénalise très fortement - on parle de « pénalité outre-mer » dans la note -, c'est le nombre d'emplois par habitant dans les DROM et la moindre réussite éducative des personnes qui naissent dans ces territoires.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Votre travail porte sur les inégalités des chances. Vous avez bien expliqué les contours de l'étude que vous avez menée. Vous avez parlé de la « pénalité outre-mer ». Ma première question portera sur la manière de contourner ce déterminisme social qu'est le lieu de résidence, le lieu de naissance. Le simple fait de partir pour étudier serait-il la seule réponse ? Vous parlez aussi de l'offre de formation : quand elle est plus étayée, plus renforcée, les chiffres sont en quelque sorte meilleurs. Existe-t-il d'autres leviers à activer ?

Vous évoquez les jeunes qui partent et qui accèdent finalement plus facilement à l'emploi de cadre, ce qui est notable dans les chiffres que vous nous montrez. Avez-vous pu mesurer le coût que représente pour les familles ultramarines le départ pour ces études si lointaines, en le comparant avec ce que cela peut coûter à une famille qui réside dans l'Hexagone ? Nous le savons bien, et vous l'avez dit, des jeunes quittent aussi leur territoire d'origine pour aller étudier et se former. Avez-vous comparé l'investissement que cela représente pour les familles ?

Avez-vous également examiné les inégalités des chances sur ce sujet, notamment à travers le taux de recours à l'endettement des étudiants ? En effet, bien souvent, en outre-mer, les familles n'ont pas la capacité financière d'envoyer les jeunes faire des études, et ces derniers se tournent régulièrement vers des prêts étudiants.

J'avais une autre question sur la durabilité dans l'emploi public. Ma question est peut-être mal formulée, mais il est récurrent, notamment à La Réunion, que de jeunes professeurs soient mutés dans l'Hexagone pour le début de leur carrière. Souvent, certains renoncent au concours ou finissent par démissionner. Avez-vous des chiffres à ce niveau, puisque vous les avez également fait apparaître dans votre rapport ?

Une solution pour les ultramarins est de passer des concours pour entrer dans la fonction publique et d'échapper ainsi aux discriminations à l'embauche que vous avez pu identifier dans votre étude. Cette réponse nous paraît limitée et devrait aussi être l'affaire de l'État. Avez-vous comparé cette solution, finalement choisie par les jeunes ultramarins, à la durabilité de l'emploi ? Pour revenir plus facilement au pays, beaucoup renoncent à leur situation acquise dans l'Hexagone. Vous soulignez par ailleurs que les natifs de retour accèdent bien plus au sommet de la hiérarchie en matière d'emploi que les natifs sédentaires. Cette situation plaide-t-elle pour un développement des offres de formation ? Cela voudrait donc dire que passer par l'Hexagone devient finalement une étape obligatoire pour accéder à des postes de haut niveau.

M. Clément Dherbécourt. - Sur la question des coûts pour les familles, il serait intéressant de creuser davantage ce sujet, qui fait écho à mes propos sur la prise en compte des écarts de prix. Si nous disposions de données plus précises sur les revenus et sur les prix, il faudrait aussi prendre en compte les coûts induits par les allers-retours avec la métropole. Je ne sais pas s'il existe des enquêtes, mais peut-être pourrions-nous nous baser sur les flux de voyageurs. Il faudrait alors distinguer les flux touristiques des flux des familles qui font des allers-retours. Il serait intéressant d'avoir une vision macroéconomique du volume en euros que représentent les trajets en avion.

Une partie de ces trajets est peut-être prise en charge par les employeurs. Il existe sans doute aussi des dispositifs dans l'emploi public qui facilitent les mobilités, mais une partie importante des coûts est supportée par les familles. Lorsque l'on indique qu'une partie importante des natifs des outre-mer se rend en métropole pour faire leurs études, l'étude met en évidence les bénéfices que cela engendre ensuite pour l'accès à l'emploi, mais nous n'avons pas mesuré les coûts induits, qu'il serait intéressant de prendre en compte. Une étude véritablement complète devrait intégrer les coûts de cette migration. Évidemment, si nous nous orientions vers un modèle qui développe les migrations pour augmenter les opportunités, c'est un modèle qui a un coût, y compris environnemental. Il est certain qu'ils n'apparaissent pas dans l'étude, mais ils plaideraient bien sûr pour un développement beaucoup plus local.

Cependant, je n'ai malheureusement aucun élément dans l'étude permettant d'orienter notamment la politique éducative. Une politique qui viserait à développer l'offre de formation locale fonctionnerait-elle ? Je n'en ai aucune idée. Je ne sais pas si cela aboutirait à une inflation des diplômes au niveau local qui ne correspondrait pas du tout à des besoins économiques, lesquels seraient complètement en porte-à-faux avec le développement de ces territoires. Dans ce cas, il faudrait plutôt continuer la stratégie actuelle, qui consiste à faire venir les personnes dans l'Hexagone.

Des universitaires seraient, me semble-t-il, plus à même de répondre à ces questions. Nous sommes un peu à la croisée des chemins. Deux stratégies sont possibles : continuer dans la stratégie migratoire ou essayer de moins miser sur la migration et plus sur le développement de l'offre éducative au niveau local. Ce sont là des stratégies qu'il faut pouvoir évaluer.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Lorsque je vous parle du coût, il y a effectivement celui du transport et des différents allers-retours, mais il y a aussi celui du logement. Or, concernant l'accès au logement, nous savons qu'il existe des discriminations pour les étudiants ultramarins. Ma question porte sur cet ensemble, qui fait qu'accéder à l'Hexagone en tant qu'étudiant ultramarin constitue déjà une première difficulté.

Par ailleurs, vu le périmètre de votre enquête, vous parlez de chiffres allant de 2014 à 2020. Vous n'avez donc peut-être pas assez de recul sur le dispositif Parcoursup. Est-il bénéfique, discriminant ou reproduit-il les inégalités que vous avez constatées ? C'est également un sujet qu'il pourrait être intéressant de creuser.

M. Clément Dherbécourt. - Je n'ai pas d'éléments sur Parcoursup. L'enquête commence à dater quelque peu, en effet, puisque nous nous sommes arrêtés en 2020. Maintenant que nous disposons de quasiment cinq années de plus, il serait intéressant de pouvoir actualiser les chiffres de ce travail, par exemple au niveau du Haut-Commissariat au plan et à la prospective. En tout cas, nous disposons maintenant d'une dizaine d'années de données avec l'enquête. Est-il plus ou moins facile aujourd'hui de venir dans l'Hexagone par rapport à il y a une dizaine d'années ? Quels sont les coûts associés ? Il s'agirait ensuite de pouvoir observer des tendances. L'objet de cette étude était vraiment de réaliser une première photographie. Nous n'avions pas beaucoup d'observations, même si l'Insee a fait un effort remarquable pour étendre le champ de l'enquête Emploi aux Antilles, à La Réunion et à la Guyane. Finalement, cela ne représente pas tant d'observations que cela pour mener une analyse sur l'inégalité des chances.

Concernant les autres éléments que vous avez mentionnés, vous avez évoqué l'emploi public. C'est un point que nous avons examiné dans l'étude car, évidemment, une spécificité des outre-mer est que l'emploi public représente une part importante de l'emploi local. De plus, il existe des stratégies importantes consistant à passer des concours et à venir dans l'Hexagone pour pouvoir, comme vous l'avez dit, décrocher un emploi de façon durable. Nous avons insisté sur le fait que c'est aussi une stratégie quelque peu à double tranchant : faire le choix du service public est bien sûr un gage d'opportunités et de carrière dans la durée, mais il ne s'agit pas non plus des métiers les plus rémunérateurs, les plus attractifs, les plus en croissance ou les plus dynamiques au niveau de l'emploi, dans l'Hexagone en tout cas. On peut donc s'interroger sur cette forte propension à passer les concours : est-ce un phénomène accentué par des dispositifs publics ? Nous parlions de « système » tout à l'heure. Cela fait-il partie d'un système ? Les acteurs sont-ils également conscients des avantages et des inconvénients de ce système ?

Ne faudrait-il pas favoriser d'autres parcours, y compris dans le choix des études ? Il est en tout cas évident que, dans l'échantillon, la stratégie de l'emploi public est très utilisée. Nous avons là des taux d'emploi public sans commune mesure avec ceux des régions les plus défavorisées de France hexagonale, comme la Corse ou le Nord-Pas-de-Calais. Concernant le coût du logement, je ne sais pas s'il existe des enquêtes qui permettent de l'objectiver, en particulier pour les natifs des outre-mer. Il faudrait se tourner vers l'Insee ou peut-être vers des professionnels des résidences étudiantes. J'ai également un point que je n'ai pas abordé : les Antilles se distinguent beaucoup de La Réunion par le fait que leurs natifs s'installent majoritairement en Île-de-France. Cela peut donc jouer aussi sur le coût des parcours migratoires, car le coût du logement en Île-de-France est beaucoup plus élevé que dans les autres régions. Pour La Réunion, nous observons que les ultramarins qui résident en France métropolitaine se répartissent beaucoup plus sur le territoire. C'est une spécificité des Antilles - historique, j'imagine - de se concentrer sur l'Île-de-France, ce qui est, là encore, une stratégie à double tranchant. Il est avantageux de s'installer en Île-de-France, car c'est la région la plus riche, la plus développée, où il y a énormément d'opportunités pour soi, mais aussi pour ses enfants. Lorsque les enfants sont scolarisés et grandissent en Île-de-France, cela leur offre des chances supplémentaires. En même temps, c'est une région qui est coûteuse.

M. Victorin Lurel. - Les études de sociologues, notamment celles de Morin et d'autres sur la notion de déclassement, ont-elles servi ? Les études de l'INED, notamment celles menées par Claude Valentin Marie - l'étude s'appelle, me semble-t-il, Trajectoire et origines -, qui reprennent un peu les critères que vous évoquez, même si l'ampleur est autrement plus importante dans les études américaines que vous avez citées, ont-elles été utiles ?

Comment évoquer la notion de déclassement, le « descenseur social » qui est souvent ressenti là-bas ? Autre question : comment analyser ce que j'appellerais, comme les sociologues, la mobilité intergénérationnelle ? Vous évoquez de manière spatiale une comparaison de critères de réussite sociale par catégorie de revenus ou peut-être de capital social, mais il n'y a pas une catégorisation socioprofessionnelle. La classe moyenne ressent ici aussi de plus en plus un sentiment de déclassement social. Peut-on observer cela dans vos études ?

Je ne sais pas pourquoi Édouard Philippe a dû supprimer l'observatoire des inégalités et de la pauvreté, mais il produisait des indicateurs intéressants qui n'ont peut-être pas été renouvelés. L'analyse était faite par analyse factorielle de correspondance, qui reliait plusieurs facteurs, dont les critères et les indicateurs que vous avez cités. Est-ce exploitable ? Pour la commission, pourrions-nous avoir ces chiffres s'ils sont à votre disposition et, si possible, actualisés ? Y avait-il même des études de victimation en termes de sécurité, etc., pour montrer les inégalités de ressenti entre ici et là-bas ?

Comment définiriez-vous un autre critère que le concours et peut-être les bourses qui existaient il y a quelques dizaines d'années ? Comme me le rappelait Micheline Jacques, Derek Walcott venait d'une famille très pauvre des Antilles. Par exemple, la famille Pompidou, dont le père était instituteur, a pu voir leur fils devenir président de la République. Cela, c'est de la mobilité intergénérationnelle. Il y avait des débouchés à l'époque. Aujourd'hui, on a l'impression que c'est bouché. Quels sont donc, aujourd'hui, les critères pour la méritocratie ?

D'ailleurs, ce concept est de plus en plus contesté dans votre étude. Quelle part donner à la méritocratie, c'est-à-dire aux capabilités individuelles de réussir ? Aujourd'hui, dans une société ouverte, a-t-on plus de chances de réussir qu'auparavant, si l'on considère plusieurs générations ? Les études peuvent-elles nous donner quelques éclairages pour montrer la persistance, peut-être systémique, des inégalités ?

Mme Jocelyne Guidez. - Je voudrais simplement vous parler de la Martinique, qui connaît une population très vieillissante et en diminution. De plus, les jeunes viennent dans l'Hexagone pour faire leurs études.

Vous avez indiqué que, lorsqu'ils reviennent chez eux - le peu qui reviennent -, ils ne trouvent malheureusement pas un emploi à la hauteur de leurs qualifications et peuvent donc se retrouver dans la précarité.

Je songe à ma collègue qui essaie de faire revenir cette jeunesse. Nous pouvons toujours les inciter à revenir, mais le problème subsiste : nous n'avons pas d'emploi à leur offrir. Ne risquons-nous pas de leur vendre du rêve ? Ne vaudrait-il pas mieux être d'abord réalistes et pouvoir leur offrir un emploi, plutôt que de les faire revenir sans être capables de les accompagner convenablement dans nos îles ?

J'ai l'impression que nous travaillons à l'envers, c'est-à-dire que nous les faisons revenir, mais nous ne sommes pas capables de leur fournir du travail.

Mme Micheline Jacques. - Une cohorte de personnes âgées de 30 à 49 ans a été étudiée. D'un autre côté, quand on observe les parcours de certains jeunes issus d'un milieu assez précaire qui n'avaient pas accès au lycée - je ne parle même pas de l'université - je songe particulièrement à Saint-Barthélemy -, ceux-ci partaient à l'âge de 15 ans, parfois en bateau. Les parents n'avaient pas pour autant énormément de moyens, mais ils voulaient offrir à leur enfant un avenir meilleur que le leur. Nous avons des personnes qui ont été éduquées dans un milieu très modeste, mais qui ont pourtant réussi dans la vie. J'ai évoqué Aimé Césaire, mais il n'y a pas qu'Aimé Césaire, il y en a beaucoup d'autres.

Mon autre question portait aussi sur la mentalité. J'ai eu la surprise de découvrir, quand j'étais à la faculté en Guadeloupe, une mère qui avait fait le choix de scolariser son enfant de 6 ans en CP à Pointe-à-Pitre. Elle habitait une commune de la Guadeloupe un peu éloignée, car elle estimait qu'il aurait plus de chances de réussir s'il était scolarisé en CP à Pointe-à-Pitre plutôt que dans sa commune.. Quel est l'impact psychologique que cela peut avoir sur l'enfant, alors que l'intention est bonne ? Ce que cette mère voulait, c'était ce qu'il y avait de mieux pour son enfant, et elle faisait des efforts considérables puisqu'elle payait une pension. Quel est l'impact sur la construction de cet enfant ? C'est une situation qui m'a toujours touchée et marquée tout au long de ma scolarité. À 15 ans, il est dur d'être séparé de ses parents, mais à 6 ans, c'est dramatique.

M. Philippe Grosvalet. - Le sujet des inégalités est toujours intéressant. Vous avez, en préalable, pris la précaution d'évoquer des aspects méthodologiques, car, au fond, les migrations existent sur l'ensemble du territoire national. Nous en avons connu de tout temps - je parle des migrations intra-nationales, de l'exode rural - et, aujourd'hui d'ailleurs, nous pouvons constater le mouvement inverse.

Y a-t-il des migrations régionales ? Nous avons beaucoup parlé, depuis le début des auditions, de coopération régionale. Y a-t-il beaucoup de migrations régionales selon les bassins géographiques de nos territoires ultramarins ? Si oui, offrent-elles des opportunités de mobilité, professionnelles ou de formation ?

Une des réponses à la question que vous posiez a été apportée par une des personnalités que nous avons auditionnées : effectivement, un territoire de 300 000, 400 000 ou 700 000 habitants ne peut pas offrir la diversité d'un catalogue de formation, d'où la nécessité d'ouvrir justement le champ par des mobilités. C'est également le cas sur le territoire hexagonal.

M. Clément Dherbécourt,. - Je reviens sur le fait de sacrifier le bien-être pour la réussite, que vous évoquiez. Il est vrai que, dans les études sur la mobilité et les inégalités des chances, nous sommes très normatifs. L'objectif est la réussite : faire des études, être cadre, telle est notre approche. Nous pourrions aussi avoir une autre approche, selon laquelle il faudrait que chacun puisse trouver sa place en fonction de ses contraintes. Être ouvrier est une très bonne chose, si cela permet de gagner sa vie et si cela permet à ses enfants d'avoir également des opportunités. Il est donc certain qu'il y a toujours le risque que nous tenions un discours favorisant les mobiles, ceux qui ont réussi, et que nous oubliions un peu ceux dont vous parliez, monsieur, tout à l'heure : les déclassés, ceux qui sont restés sur le chemin ou ceux qui n'ont pas forcément connu la réussite qu'ils espéraient. Je suis d'accord sur le fait qu'il est important d'être également attentif à ce sentiment, celui de ceux qui ne font pas d'études, de ceux qui se sentent peut-être en situation de déclassement.

Justement, nous approchons cette notion de déclassement dans l'étude en regardant ce que nous avons appelé les « natifs de retour ». Nous nous attendions à ce que les personnes qui étaient passées par l'Hexagone aient des probabilités d'être en emploi plus élevées une fois revenues au pays. Or, finalement, ce n'est pas le cas. Cela signifie que ce n'est pas forcément une solution qui fonctionne pour tout le monde. Évidemment, nous ne connaissons pas en détail les études qu'ont faites les natifs de retour. Ont-ils connu des échecs dans l'Hexagone, étaient-ils au chômage et sont-ils revenus pour cette raison ? Il faudrait aller beaucoup plus loin dans l'analyse des parcours de ces natifs de retour.

Concernant la mobilité intergénérationnelle, il s'agissait de la première étude. Nous ne pouvons pas réaliser d'études sur le très long terme en observant plusieurs générations, en comparant la manière dont l'ascenseur social a évolué sur la longue période dans les DROM. Je sais que l'INED travaille sur ces questions. Le problème est que nous ne disposons pas en France, sur plusieurs décennies, d'études qui permettent d'observer les DROM et l'Hexagone dans un même cadre d'enquête et de référence, ce qui complique l'analyse. Tout ce que nous savons, c'est qu'il y a eu une convergence économique, même si elle est encore toute relative, puisqu'il reste un écart de développement très important. Il y a eu néanmoins une convergence économique en termes de revenus par tête et de PIB par habitant de l'outre-mer par rapport à l'Hexagone sur une longue période. Il est donc probable que l'ascenseur social se soit un peu amélioré de ce point de vue et que les opportunités d'aujourd'hui soient plus élevées que celles d'il y a trente ou cinquante ans. Concernant la mesure de la mobilité ascendante, il est vrai que c'est une statistique que nous n'avons pas produite dans le cadre de cette étude, qui serait intéressante. En effet, nous nous concentrions sur les écarts entre les DROM et l'Hexagone, mais on pourrait aussi mesurer la mobilité ascendante et voir dans quelle mesure on passe d'ouvriers, notamment peu qualifiés, à des professions intermédiaires. Sur ce point, il y aura probablement des travaux à l'INED. Sinon, encore une fois, vous pouvez peut-être susciter auprès de l'ex-France Stratégie, le Haut-Commissariat au Plan et à la Prospective, la poursuite des études qui avaient été entamées à l'époque. Sur les mobilités régionales, nous n'avons pas regardé si le fait de passer d'un DROM à l'autre, de la Martinique à la Guadeloupe ou de La Réunion à Mayotte, apportait un bonus. Même en interne, à l'intérieur de La Réunion, nous n'avons pas d'appareil d'observation assez précis. Nous connaissons le département de naissance des individus dans l'enquête emploi, mais nous ne savons pas dans quelle commune ils sont nés, s'ils sont nés à la campagne, en ville, etc.

Puisque nous parlions de migration, je voulais quand même évoquer les données intéressantes sur la probabilité de migrer vers l'Hexagone selon le milieu d'origine. On voit en effet que les personnes qui sont nées dans un milieu favorisé ont trois quarts de chances de se rendre en métropole à l'âge adulte. Il y a donc clairement une stratégie qui donne un avantage à ces milieux pour accéder à la métropole, car ils peuvent plus facilement en supporter le coût de migration. Enfin, un élément qu'il me paraît important d'avoir à l'esprit est que, parmi les personnes qui migrent vers la métropole, toutes ne sont pas diplômées du supérieur. Je m'attendais à ce qu'une proportion importante des migrants le soit pour cause d'études. Peut-être ont-ils été en échec dans leur parcours après le baccalauréat, mais quand on les observe à 30 ou 40 ans, on se rend compte que, majoritairement, ils n'ont pas été diplômés du supérieur. Ils sont venus en métropole, ils ont peut-être commencé des études, mais ils ne sont pas allés jusqu'au bout. C'est peut-être aussi un point à interroger sur l'échec scolaire ou universitaire.

Mme Annick Petrus. - J'aimerais intervenir rapidement sur cette sorte de « drame social » et sur l'impact que ces déplacements ont sur le territoire lui-même. Certains jeunes sont obligés de partir faire leurs études ailleurs, parce qu'ils ne peuvent le faire sur leur territoire en raison des inégalités que nous venons d'évoquer. Ces mêmes jeunes, qui réussissent dans leurs études, ne sont pas non plus capables de revenir chez eux en raison d'autres inégalités... Je prends le cas de mon territoire : comment revenir pour se loger, alors que nous avons d'énormes difficultés dans ce domaine ?

Avons-nous mesuré l'impact de cette fuite intellectuelle sur le territoire lui-même ? Ces jeunes qui partent et qui ne peuvent pas revenir sont remplacés. Le territoire continue de fonctionner avec d'autres personnes qui sont arrivées.

Nous gagnerions par conséquent à mesurer cet impact et, éventuellement, à chercher à le réduire et à traiter ces inégalités.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Ma question porte sur la fréquence des prochaines études qui seront menées en la matière. Y aura-t-il une suite à vos travaux ? Comptez-vous, à un moment, mesurer la pénalité outre-mer, que vous avez clairement identifiée dans ce premier rapport ?

Si vous comptez la mesurer, le ferez-vous par rapport à l'évolution du taux de pauvreté dans nos territoires, puisque c'est aussi le sujet de fond qui nous anime dans cette commission d'enquête ? Ce taux de pauvreté, qui aujourd'hui n'est plus mesuré que du point de vue monétaire, est-il possible de le distinguer du taux de privation ?

Est-il prévu de raccorder cette pénalité outre-mer à l'évolution du taux de pauvreté, à la fois monétaire et de privation ?

M. Clément Dherbécourt,. - À titre individuel, je ne travaille plus sur ces questions. Pour savoir, il faudrait le vérifier auprès du Haut-Commissariat à la stratégie et au plan s'il souhaite inscrire cette étude à son programme de travail.

Vos propos sur la pauvreté m'évoquent deux points. L'enquête SILC d'Eurostat inclut désormais les outre-mer. Vous pourriez peut-être examiner avec Eurostat la possibilité d'obtenir des données sur la pauvreté en conditions de vie, ainsi que sur le niveau et le taux de pauvreté que vous évoquiez pour les outre-mer. C'est une nouveauté très récente, qui concerne, me semble-t-il, le millésime 2023. Comme il s'agit d'une enquête européenne, vous disposez aussi potentiellement de données sur d'autres territoires ultramarins de pays européens.

Ensuite, il est vrai que je n'en ai pas parlé, mais c'est peut-être l'une des limites de l'étude : nous essayons d'avoir des origines sociales comparables entre les outre-mer et l'Hexagone, or nous disposons de catégories assez grossières. Nous avons quatre catégories : favorisées, intermédiaires, modestes et très modestes. Dans la catégorie « très modestes », nous aurions peut-être pu prendre davantage en compte la structure familiale, notamment les familles monoparentales. En effet, lorsque vous consulterez notre nomenclature, vous verrez que, dans les familles d'origine sociale très modeste, figurent les familles monoparentales et les familles avec une personne en activité et une personne inactive. Le facteur des familles monoparentales joue énormément, à la fois sur l'augmentation du taux de pauvreté et sur la réussite éducative des personnes. C'est donc un facteur très important à prendre en compte si l'on veut également limiter la pénalité des DROM.

Mme Annick Petrus. - Lorsqu'il arrive que des jeunes aient réussi sur le territoire - je prendrai l'exemple de l'éducation nationale -, qu'ils soient en poste, qu'ils aient une famille et un logement, s'ils ont le malheur de vouloir passer un examen supérieur, comme le CAPES, ils sont systématiquement mutés dans l'Hexagone.

Là encore, alors qu'ils avaient réussi à construire une vie, une famille chez eux, ils sont délogés parce qu'ils ont eu le malheur, effectivement, de vouloir progresser et de passer un examen d'un niveau supérieur à celui qu'ils détiennent. J'ai donc l'impression que tout est mis en place pour que les cerveaux partent, pour que ceux qui réussissent sur le territoire et qui donnent de leur personne s'en aillent.

M. Clément Dherbécourt. - Je ne pourrais pas répondre sur le fond, mais, en ce qui concerne l'étude, il est vrai que nous avons une perspective très individuelle. Nous regardons les inégalités des chances des individus et nous considérons que ce qui compte ce sont les opportunités plus importantes, que la personne reste sur place ou qu'elle s'en aille.

Or, ce que vous dites, madame, c'est qu'il faudrait coupler cette approche individuelle avec une approche plus territoriale. Cela dépasse largement mes compétences et il est vrai que c'est un exercice extrêmement difficile.

En tout cas, vous avez des éléments sur la classe moyenne ; vous avez dans le premier schéma de la note la pyramide sociale des Antilles, de La Réunion et de la métropole. Vous voyez qu'évidemment, la difficulté pour atteindre une égalité des chances qui soit réelle, c'est, comme vous le disiez, la taille de cette classe moyenne. Lorsque moins de 25 % des personnes en emploi sont des professions intermédiaires ou supérieures, cela contraint forcément et énormément les opportunités sur le territoire.

M. Victorin Lurel. - Le déterminisme social, quelle que soit la taille de la classe moyenne, reste tout de même systémique. Cela signifie qu'il y a tout de même des freins qu'il faudrait comprendre. C'est là un critère individualiste dont on ne peut pas déduire la réussite d'une société ou d'un groupe.

M. Clément Dherbécourt. - De la même manière, nous n'avons pas pris en compte la spécialisation économique et industrielle de ces territoires. Il faudrait faire une analyse des besoins en termes de formation, ce qui est extrêmement compliqué.

Un élément que je n'ai pas mentionné est le fait que le débat se concentre sur la relation entre le territoire ultramarin et l'Hexagone. Nous ne parlons que de cela depuis le début de l'audition, alors que toute la région environnante n'est pas prise en compte. Les chercheurs de l'INED disaient que, même aujourd'hui, les mobilités en dehors de la France sont très rares. Très peu de personnes qui naissent dans les DROM vont aux États-Unis, au Mexique ou dans les autres territoires environnants. Il en va de même pour La Réunion. Toute la mobilité se fait vis-à-vis de l'Hexagone. C'est aussi, peut-être, un angle mort des politiques publiques.

Mme Viviane Malet, présidente. - Il faut également prendre en compte la différence de langue, c'est un point important.

S'agissant de La Réunion, il est vrai que la volonté de quitter l'île est très faible, nous le constatons. Elle le sera de moins en moins, car nous avons aussi une faculté - la Vallée Blanche sur Saint-Pierre - qui se développe, et nous disposons donc d'une faculté de médecine. Désormais, nous avons aussi une formation de kinésithérapeutes et d'orthophonistes.

Par conséquent, de moins en moins de Réunionnais viendront sur le territoire de l'Hexagone. Vous le verrez à l'avenir. Les taux de migration à La Réunion sont beaucoup plus faibles que dans les Antilles. Généralement, il n'y a pas de volonté de quitter le territoire chez les jeunes.

Il y a eu un moment, dans les années 1970, où les gens partaient pour être facteur en Île-de-France. La même chose s'est sans doute produite en Guadeloupe à l'époque. Il y a donc eu ensuite un engouement pour partir en Île-de-France, car les personnes y avaient de la famille pour les recevoir.

M. Clément Dherbécourt. - Le facteur économique est primordial. Si le mouvement de convergence du PIB par habitant se poursuit, nous pouvons espérer que tous les chiffres que je vous ai présentés s'amélioreront également. En dernière analyse, il s'agit davantage d'un déterminisme économique que de facteurs sociologiques.

Une autre limite de l'étude est que nous avons considéré le fait de naître dans les DROM. Je ne suis pas certain de savoir exactement, parmi les personnes qui naissent dans les DROM - et notamment dans les milieux que nous avons identifiés comme favorisés -, s'il s'agit de familles qui ont plutôt des attaches en métropole, qui ont eu un poste dans les DROM et y ont eu des enfants. Il faudrait aussi pouvoir distinguer un peu plus finement les familles qui y ont historiquement des attaches de celles qui sont finalement des hexagonaux installés dans les outre-mer du fait d'une mobilité. Ce facteur brouille peut-être aussi les pistes. C'était justement une hypothèse pour expliquer pourquoi les natifs de retour ne réussissent pas si bien : en partant pour l'Hexagone, ils ont peut-être perdu un certain nombre de réseaux qui leur auraient permis d'accéder à l'emploi.

Ces constats, nous pouvons également les dresser pour certaines régions de France métropolitaine. Dans le Nord-Pas-de-Calais, il y a des poches de pauvreté très importantes où les gens restent pendant des générations. Ce sont des mécanismes que l'on retrouve aussi dans de nombreux territoires très pauvres. J'évoquais la Seine-Saint-Denis, qui est une exception : pour le coup, c'est un territoire très pauvre, mais avec beaucoup d'opportunités. Il y a cependant des territoires qui ressemblent un peu aux territoires ultramarins, même si c'est dans des proportions un peu moins importantes que ce que je vous ai présenté.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous vous remercions pour ces propos. Vous pourrez éventuellement, si vous le souhaitez, les étayer par écrit, si vous aviez d'autres éléments à nous communiquer.

M. Clément Dherbécourt. - Je vais demander à mon coauteur de compléter mon propos. Il aura peut-être des éléments complémentaires, puisqu'il prépare une thèse d'économie sur ces questions d'inégalité des chances. Nous vous remercions.

Table ronde sur la production statistique outre-mer pour construire et piloter les politiques publiques - Audition de MM. Hervé Guéry, responsable du comité de pilotage de l'Observatoire social des outre-mer Corail, Patrick Hernandez, directeur interrégional Antilles-Guyane de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et Bertrand Kauffmann, chef de projet à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) pour le recensement 2025 de Mayotte

(Mercredi 18 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente - Mes chers collègues, nous nous intéressons aujourd'hui à la production de statistiques outre-mer. Il s'agit là d'un enjeu primordial pour fonder des diagnostics précis sur la réalité des inégalités dans les outre-mer et concevoir des politiques publiques adaptées.

Nous aurons d'abord l'occasion d'entendre Monsieur Hervé Guéry, responsable du comité de pilotage de l'Observatoire social des outre-mer Corail. Cet observatoire a été créé en partant du constat dressé par les professionnels des centres communaux d'action sociale (CCAS) de l'accroissement très fort, depuis plus de 15 ans, des inégalités sociales avec les territoires de la France hexagonale. Corail s'efforce notamment d'obtenir le même niveau d'information pour les différents indicateurs statistiques que dans l'Hexagone.

Nous entendrons également deux responsables de l'Institut nationale de la statistique et des études économiques (INSEE) : Monsieur Patrick Hernandez, directeur interrégional Antilles-Guyane, et Monsieur Bertrand Kauffmann, chef de projet pour le recensement 2025 de Mayotte.

Messieurs, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste, Républicain, Citoyen, Écologiste - Kanaky. Nos auditions ont débuté la semaine dernière. Nous avons déjà auditionné plusieurs universitaires spécialistes de l'action publique dans les outre-mer, ainsi que des économistes et des responsables d'administration. L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière d'éducation, de formation, d'emploi, de revenus et de partage de la richesse.

Les travaux de l'INSEE et de l'Observatoire Corail mettent en lumière les disparités entre les outre-mer et l'Hexagone et au sein de chaque territoire. Vous reviendrez sans doute sur les difficultés à produire des indicateurs statistiques outre-mer avec la même fréquence et la même précision que dans l'Hexagone, ainsi que leurs raisons.

Monsieur Guéry reviendra sans doute sur les efforts de l'Observatoire Corail pour combler les lacunes du panorama statistique. Messieurs Hernandez et Kauffmann préciseront la nature des investissements consentis par l'INSEE pour améliorer la production de données. Monsieur Kauffmann pourra nous faire part des difficultés propres à Mayotte à la lumière de son expérience du recensement en cours.

La production statistique est un enjeu qui conditionne la bonne prise en compte de l'ampleur des inégalités dites « systémiques » entre l'Hexagone et les Outre-mer et au sein de chaque territoire. Elle conditionne ensuite le bon calibrage des politiques publiques et leur évaluation.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Aussi je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant « je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Guéry, Hernandez et Kauffmann prêtent serment.

Mme Viviane Malet, présidente - Je vous remercie. Vous avez la parole pour une brève présentation liminaire.

M. Hervé Guéry, responsable du comité de pilotage de l'Observatoire social des outre-mer Corail - Je vous remercie de votre invitation. Je m'exprimerai au nom de l'Observatoire Corail. Depuis plus de 20 ans, l'Union nationale des CCAS (UNCCAS) travaille sur la réalisation des analyses des besoins sociaux, qui sont une obligation légale. J'accompagne personnellement les CCAS ultra-marins dans cette démarche depuis 2002, et je travaille également pour les conseils départementaux, les collectivités territoriales et dans le cadre de la politique de la ville.

Je me concentrerai d'abord sur la question des données. Depuis 2002, j'ai pu observer une nette évolution, avec une accessibilité à des données de plus en plus fines et pertinentes, y compris en outre-mer. Je distinguerai toutefois la situation spécifique de Mayotte de celle des quatre autres départements d'outre-mer sur lesquels j'ai travaillé, ainsi que de la Nouvelle-Calédonie, pour laquelle nous avons d'autres sources d'information et d'autres réalités.

Depuis la mise en place du recensement rénové en 2006-2007, nous disposons de données extrêmement fines qui nous permettent d'appréhender les inégalités qui existent entre les territoires.

S'agissant des enjeux sociaux, la situation est hétérogène en ce qui concerne les revenus et la pauvreté. En Martinique et à La Réunion, nous avons accès à des informations extrêmement fine, de niveau équivalent à l'Hexagone. En revanche, en Guyane et en Guadeloupe, nous manquons de données sur les revenus et la pauvreté à un niveau communal ou infra-communal, probablement en raison de difficultés liées à la géolocalisation des données fiscales. Cette lacune est d'autant plus problématique que ces indicateurs sont essentiels, notamment pour la détermination des quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce qui nous a amenés à construire un mode de calcul différencié pour ces territoires.

En matière de données communales et infra-communales, nous avons eu accès, au fur et à mesure des années, à des données très similaires entre les territoires ultra-marins et l'Hexagone. Je pense notamment au fichier Demandes de valeurs foncières (DVF) sur les transactions immobilières.

Concernant la santé, nous avons également accès à des éléments de connaissance similaires, même si des données plus fines sur la santé mentale seraient nécessaires. Cette problématique est forte en outre-mer, où nous observons une défaillance importante de l'offre de psychologues par rapport au niveau national.

Certains enjeux spécifiques à l'outre-mer mériteraient d'être mieux documentés. Par exemple, la mobilité est un enjeu très fort, mais très peu documenté en dehors des données du recensement sur la possession d'une voiture ou les déplacements domicile-travail. Les difficultés d'accès aux services, à la santé ou à l'éducation sont pourtant un élément majeur d'inégalité par rapport à l'Hexagone.

Sur les questions éducatives ou de développement économique et d'emploi, nous disposons de niveaux d'information comparables à ceux de l'Hexagone. Ils révèlent des spécificités fortes, notamment sur le décalage entre l'offre de formation et le niveau de formation des jeunes diplômés.

Nous avons besoin de davantage d'éléments sur les langues (créole, langues de Guyane ou de Mayotte) dans le cadre du recensement. Une enquête menée à Mayotte auprès de 3 000 familles a permis d'observer l'écart entre le français enseigné à l'école et la langue parlée à la maison. Ces connaissances permettraient de mieux comprendre les réalités ultra-marines.

M. Patrick Hernandez, directeur interrégional Antilles-Guyane de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) -Je suis directeur de l'INSEE pour la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique, et je m'exprimerai également au nom de mon homologue de l'océan Indien qui couvre La Réunion et Mayotte. Nos directions régionales ont deux missions principales.

La première est de contribuer à la production statistique nationale, ce qui englobe le recensement de la population, les enquêtes effectuées auprès des ménages et des entreprises, la gestion du répertoire Sirène et la production de l'indice des prix à la consommation. La seconde est une mission d'action régionale de proximité avec les acteurs publics, qui consiste à mettre à disposition des données, les faire connaître et mener une activité d'études et de conseil sur les politiques publiques. Ces travaux se font en partenariat avec les collectivités locales et les services de l'État à partir des besoins exprimés.

Nos directions sont mieux lotis en sources de données par rapport aux directions régionales hexagonales. Nous produisons des comptes économiques régionaux, sur le modèle des comptes nationaux, ce qui offre un regard macro-économique sur l'évolution des régions. Nous menons également des enquêtes spécifiques telles « Migrations, Famille, Vieillissement » (MFV) en partenariat avec l'Institut national d'études démographiques (INED), l'enquête « Santé en Outre-mer » (ESO), qui vient de se terminer, ou l'enquête de comparaison spatiale des niveaux de prix à la consommation entre territoires français. Nous avons aussi la possibilité de réaliser des extensions régionales d'enquêtes nationales, comme « Budget de famille » ou « Formation tout au long de la vie », qui permet d'aborder la question de l'illettrisme. Ces travaux sont en partie financés par la Direction générale des outre-mer (DGOM). Les comptes économiques sont produits en partenariat avec l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et l'Agence française de développement (AFD). En conséquence, nous sommes relativement mieux dotées en ressources humaines que les directions régionales de l'Hexagone.

En revanche, nous sommes moins bien dotés concernant l'utilisation des données administratives. Ainsi, les données courantes sur les revenus, issues du dispositif qui apparie les données fiscales et sociales, nous manquent cruellement. Ce dispositif fonctionne pour La Réunion, mais il n'a jamais été opérationnel pour la Guadeloupe et la Guyane, et ne l'est plus pour la Martinique en raison de problèmes de géolocalisation et de la qualité des référentiels d'adressage. Cette lacune est un sujet majeur, car elle nous empêche d'évaluer la pauvreté monétaire et d'identifier les populations les plus vulnérables de manière régulière.

Fort de mon expérience aux Antilles et en Guyane, je considère que quatre indicateurs méritent un regard particulier : la pauvreté monétaire, pour laquelle nous manquons de données récentes pour la Guadeloupe et la Guyane ; la pauvreté matérielle et sociale ; le différentiel de prix à la consommation avec l'Hexagone et le taux de chômage, notamment celui des jeunes, qui est deux fois plus élevé dans les départements et régions d'outre-mer (DROM) que dans l'Hexagone.

M. Bertrand Kauffmann, chef de projet à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) pour le recensement 2025 de Mayotte -Je suis responsable du recensement 2025 de la population à Mayotte. Le recensement ne sert pas à mesurer le taux de pauvreté. Il ne contient pas de questions sur le niveau de revenu ou le niveau de vie. D'autres sources ou enquêtes permettent d'effectuer ce calcul dans les départements d'outre-mer.

Pour autant, le recensement présente évidemment des avantages majeurs. Ainsi, il permet une comparabilité dans le temps et l'espace entre les DROM et la métropole. Disposer d'une mesure unique, comme pour le taux de chômage, est un atout considérable. D'ailleurs, le questionnaire est adapté aux spécificités locales : la question sur le chauffage est absente dans les DROM ; en revanche, des questions spécifiques portent sur l'accès à l'eau, l'évacuation des eaux usées ou la présence d'une pièce climatisée au domicile. Ces adaptations sont minimales, de manière à préserver la comparabilité. Le recensement permet d'effectuer un certain nombre de mesure des inégalités sur la composition familiale, le niveau de diplôme, le logement ou l'accès à l'emploi.

Le recensement à Mayotte n'est pas complètement terminé. Néanmoins, je peux d'ores et déjà vous livrer quelques informations. Ce recensement était très attendu. Le résultat du recensement de 2017 n'était pas faux, mais était ancien. Les maires s'en plaignent en raison de l'impact de cette donnée sur le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), bien qu'il ne soit que l'un des intrants de ce calcul. De plus, les agents des finances publiques font évoluer ce chiffre de la population par une méthodologie qui leur est propre.

Le recensement de Mayotte a été décidé par le Premier ministre fin 2024. Moins de 11 mois plus tard, la collecte débutait grâce à un partenariat fort avec les communes. Nous avons pu recenser 97 % des logements repérés sur le terrain. Les 3 % de logements non-recensés correspondent aux personnes impossibles à joindre, absentes ou qui refusent de répondre et représentent 2 500 logements. Ce taux de logements non-recensés est excellent. En métropole, nous sommes généralement à 4 %. Nous avons donc un très bon taux de collecte.

Contrairement à certaines affirmations, nous n'avons pas eu de difficulté particulière à recenser les personnes en situation illégale, que ce soit dans les camps de réfugiés africains à Tsoundzou II ou sur l'îlot de Mtsamboro. Certes, il y a eu des incivilités et quelques agressions, mais celles-ci ont été relativement contenues.

L'opération a bénéficié d'un fort investissement de la plupart des collectivités et d'un effort exceptionnel de l'INSEE, avec 8 agents venus de métropole et un budget conséquent. La dotation versée aux communes s'est élevée à 1,5 million d'euros, contre 400 000 euros pour une taille de population équivalente à recenser en métropole. La loi n° 2925-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte a permis que cette dotation soit versée avant la collecte, ce qui n'est pas le cas habituellement. La durée de la collecte a été étendue à huit semaines contre quatre à cinq semaines normalement. Il faut donc saluer le travail qui a été accompli sur le terrain.

Je ne connais pas encore le chiffre final de la population de Mayotte, mais il ne sera pas de 500 000 personnes. L'INSEE est prêt à débattre de sa méthode et de ses chiffres sur la base d'arguments factuels. Pour la première fois de l'histoire de Mayotte, le chiffre qui sera issu du recensement ne sera pas seulement celui de l'INSEE. Ce sera un chiffre co-construit avec les communes. J'appelle tous les acteurs du territoire à s'emparer de ce chiffre et à en débattre, car ces données sont cruciales pour l'ensemble des politiques publiques.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure -Notre commission d'enquête explore les inégalités systémiques dans les collectivités ultra-marines. Les sujets que vous traitez nous concernent directement, que ce soit le taux de pauvreté, l'illettrisme, la vie chère, le taux de chômage, les disparités de revenus, la répartition de la richesse, les freins à la mobilité ou encore la composition des familles.

Ma première question porte sur la santé. Monsieur Guéry, vous avez évoqué la santé mentale. Plus largement, les territoires ultra-marins présentent des prévalences bien supérieures à l'Hexagone pour des pathologies comme les maladies cardiovasculaires, le diabète ou certains cancers. Les données dont vous disposez sont-elles suffisantes pour évaluer avec justesse les risques sanitaires spécifiques auxquels sont exposées nos populations, par exemple face à des épidémies comme le Covid-19 ou le chikungunya ? Les protocoles de santé publique sont-ils ajustés en fonction de vos indicateurs statistiques, sachant que la fragilité des populations des territoires d'outre-mer les expose à des conséquences différentes ?

Concernant la pauvreté, Monsieur Hernandez a mentionné la pauvreté monétaire et la pauvreté matérielle et sociale. Quels sont les derniers chiffres dont vous disposez sur ces sujets ? De nouvelles données sont-elles attendues ?

Enfin, vous avez souligné un manque d'éléments concernant les langues. Quelles orientations pourriez-vous nous suggérer pour approfondir ce sujet ? Malgré les politiques publiques qui sont déclinées localement, les taux d'illettrisme restent élevés et les résultats en matière d'insertion et d'emploi des jeunes sont faibles.

M. Hervé Guéry - Je travaille énormément avec les collectivités locales pour les aider à comprendre leurs spécificités, leurs enjeux et à agir. Nous travaillons aussi beaucoup au niveau des quartiers. Ces derniers mois, j'ai travaillé sur les contrats locaux de santé (CLS) en Martinique. Nous avons pu analyser de manière assez fine les réalités en matière de santé. Nous retrouvons les pathologies que vous avez citées, avec notamment une impressionnante prévalence du diabète. Les Caisses générales de sécurité sociale (CGSS) fournissent une masse d'informations et de connaissances qui sont assez comparables à celle que l'on trouve en Hexagone. En revanche, les réalités sont évidemment différentes.

Je pense notamment à l'impact de la santé environnementale. Dans le nord de la Martinique, le chlordécone est une réalité prégnante, tandis que les sargasses ont engendré une catastrophe sanitaire l'été dernier. Les conséquences sanitaires de ces pollutions ne sont pas encore bien mesurées. Il sera donc très intéressant de poursuivre la documentation à une échelle locale en suivant des indicateurs statistiques. En Martinique, des enfants sont nés avec un taux de chlordécone trop fort. Le même sujet se pose en Guyane avec les effets de l'orpaillage clandestin et la pollution des rivières. Il y a encore beaucoup à faire sur la documentation de ces éléments et leur impact sur le bien-être des habitants.

Les Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) disposent d'une masse d'informations très peu exploitée. En Martinique, un travail avec la Maison martiniquaise des personnes en situation de handicap (MMPH) a révélé que plus de six situations de handicap sur dix relevaient de pathologies d'ordre psychologique. La fragilité psychologique est un élément important, particulièrement marqué en Martinique et en Guadeloupe, où l'histoire de l'esclavage reste très prégnante. Face à cette problématique, on observe une offre de soins très insuffisante, avec un manque cruel de psychologues. L'Hexagone forme certainement beaucoup de psychologues issus des outre-mer, mais ils ne retournent pas s'y installer. Nous avons là un véritable enjeu auquel faire face.

Enfin, la question des langues est un indicateur que nous devrions envisager d'intégrer au recensement. L'écart entre la langue parlée à la maison et le français appris à l'école est une réalité. À Mayotte, l'état de l'éducation est assez incroyable et les enfants ont beaucoup de mal après le baccalauréat lorsqu'ils arrivent dans les universités hexagonales. Cette question de la langue se retrouve également à La Réunion, aux Antilles et en Guyane. En Guyane, des enfants qui arrivent en petite et moyenne section se retrouvent en décalage car ils n'ont jamais parlé français. Disposer d'indicateurs sur l'éducation pourrait nous aider à adapter nos réponses sur les territoires.

M. Patrick Hernandez - En matière sanitaire et sociale, l'INSEE conduit une enquête décennale sur la santé, de manière à avoir une idée de l'état global de santé des populations. Pour autant, le domaine de la santé relève principalement des Agences régionales de santé (ARS), qui disposent de nombreuses statistiques, tant sur les moyens que sur les pathologies, adaptées aux territoires. La santé n'est pas le domaine que l'INSEE valorise spontanément dans ses études. Nous sommes des statisticiens généraux qui travaillons sur l'ensemble de la population de manière non-sectorisée. Je n'insisterai donc pas sur le sujet.

Sur le sujet des langues, il est possible de modifier le questionnaire du recensement, mais il s'agit d'un processus lourd. Nous le faisons très ponctuellement. Une commission nationale est chargée d'évaluer les besoins en la matière. Toutes les parties y sont représentées, y compris les collectivités, les chercheurs et le milieu associatif.

Le véritable enjeu n'est pas tant de savoir quelle langue est parlée, mais de constater que ne pas parler français à la maison engendre des difficultés d'insertion. L'enquête « Information et vie quotidienne » (IVQ) aborde ce sujet à travers la littératie (compétences des individus en matière de compréhension et d'écriture de la langue française) et la numératie. Les résultats montrent que les personnes qui ne parlent pas le français à la maison ont plus de difficultés à poursuivre leurs études ou à trouver un emploi. Il existe d'ailleurs déjà des dispositifs d'aide comme le dispositif Français Langue Étrangère (FLE), ou les systèmes d'aide à l'apprentissage des bases en langue française, qui devraient peut-être être renforcés.

Je voudrais ajouter un point, en matière de santé, concernant le vieillissement accéléré des populations aux Antilles et à La Réunion et les pathologies associées à ce vieillissement qui ont été insuffisamment anticipées. Nos projections de population annonçaient dès 2007-2008 qu'un tiers de la population aurait plus de 65 ans à l'horizon 2030, or cette proportion a déjà été atteinte. Les parts respectives des moins de 15 ans et des plus de 65 ans se sont inversées. Si la densité médicale observée dans les DROM est globalement correcte et sensiblement identique à celle que l'on observe en moyenne dans l'Hexagone, les établissements hospitaliers pour les personnes âgées dépendantes manquent particulièrement de place. Ce sujet, qui a été identifié il y a une quinzaine d'années, n'a toujours pas trouvé de réponse. Cela nous interroge, en tant que statisticiens, sur l'utilité de nos travaux, puisque les résultats de ces travaux n'ont pas été utilisés pour accroître l'offre régionale d'accueil.

M. Bertrand Kauffmann - Sur le sujet des langues régionales, le législateur avait prévu que nous puissions mener des enquêtes adossées au recensement de la population. Une expérience a été menée en Bretagne il y a quelques années, mais elle s'est avérée complexe et coûteuse.

Sur le sujet de la santé, le recensement inclut depuis 2025 une question sur les limitations d'activité.

Enfin, l'enquête européenne EU-SILC, que l'INSEE appelle SRCV (Statistiques sur les Ressources et les Conditions de Vie), est bien menée dans les DROM. Elle permet de mesurer les privations matérielles.

Mme Annick Petrus - Je m'arrêterai à la situation de mon territoire, Saint-Martin, car elle est très particulière. En effet, Saint-Martin est un territoire partagé entre deux nations. La frontière y est symbolique. Les gens peuvent circuler au gré de leurs besoins et de leurs envies. Or ces deux nations ne font pas toujours la même chose. Ainsi, la partie néerlandaise et la partie français n'ont pas réagi de la même manière lors de la crise épidémique du Covid-19. Les mesures de confinement n'étaient pas identiques, pas synchronisées et pas appliquées avec la même rigueur. Ce décalage des mesures a compromis leur capacité à ralentir la circulation du virus. Le gouvernement français et le gouvernement néerlandais auraient dû prendre le temps de réfléchir ensemble aux mesures à mettre en place face à de telles situations.

L'hôpital de la partie française accueil les patients des deux territoires de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Au regard de la population concernée, nous avons un petit hôpital, pas un centre hospitalier universitaire (CHU). Au-delà des dysfonctionnements, qui sont trop nombreux, l'offre de soins n'est pas toujours au niveau attendu. Je ne comprends pas que la télémédecine ne soit pas davantage développée. Nous sommes en 2026 ; nous en connaissons les bienfaits. Je pourrais citer beaucoup d'autres exemples de ces dysfonctionnements. J'ai l'impression que les décisions concernant les services sont prises au gré des envies et des intérêts des uns et des autres. L'offre de soins ne me semble pas adéquate. D'où ma question : qui est en charge de l'adapter ? De toute évidence, ceux qui dirigent l'hôpital depuis des années n'y sont pas parvenus.

Faute d'avoir tous les services, nous avons beaucoup recours aux évacuations sanitaires (EVASAN). J'ai parfois l'impression qu'elles relèvent davantage d'un secteur lucratif et ne sont pas considérées comme le besoin en termes de santé publique qu'elles représentent. J'ai dû intervenir car les EVASAN n'étaient pas possibles la nuit, notre aéroport n'étant pas éclairé, ce qui entraînait une perte de chance pour les patients. Cela s'est depuis un peu amélioré.

Nous sommes un territoire insulaire. Nous savons que nous n'aurons pas toutes les spécialités, ni tous les services comme des lits de réanimation. Il faut donc adapter la prise en charge des patients, comme cela se fait dans les petites régions de France. Un récent épisode concernant l'hôpital de Saint-Martin a montré que même le contrôle des compétences du personnel de l'hôpital n'était pas fait de manière adéquate. Il faut mettre ces problèmes sur la table pour améliorer la situation. Une convention avec l'hôpital de la partie néerlandaise, qui est plus efficace, pourrait être une piste d'amélioration.

M. Thani Mohamed Soilihi - Quelles sont les principales différences méthodologiques entre le recensement à Mayotte et le recensement dans les autres DROM, voire dans les autres territoires ? Monsieur Kauffmann, quels défis spécifiques avez-vous rencontrés lors de ce recensement post-cyclone, notamment pour assurer une couverture exhaustive de la population ?

Je tiens à préciser que si les Mahorais ont été sceptiques vis-à-vis des chiffres, c'est parce que le recensement, autrefois quinquennal, n'a pas été renouvelé pendant très longtemps, alors que le territoire enregistrait plus de 10 000 naissances par an et une immigration clandestine continue. Or c'est sur la base des chiffres du recensement que toutes les politiques publiques sont décidées. L'absence de renouvellement annuel a nourri un sentiment d'incompréhension chez les Mahorais. Le recensement est ainsi devenu un casus belli. Les parlementaires se battent depuis 2015 pour que le recensement soit annuel. Cela été acté dans la loi, mais ce n'était pas matériellement faisable faute de personnels de l'INSEE, d'où le scepticisme et l'incrédulité de certains. Il n'y a pas de défiance particulière vis-à-vis de l'INSEE.

Enfin, j'ai une dernière question : quelle sera la suite de ce recensement ? Cette mission a été commandée par le Premier ministre à la suite du cyclone. À présent qu'elle a eu lieu, l'INSEE sera-t-il en mesure de pérenniser l'opération annuellement et d'avoir une comptabilité régulière et fidèle de la population, comme pour les autres territoires ?

M. Jean-Gérard Paumier - Les travaux de notre délégation et ces auditions dressent des constats concordants, mais qui donnent le sentiment de tourner en rond sans effets concrets.

Ne pensez-vous pas que l'une des toutes premières priorités serait d'inviter nos concitoyens de l'Hexagone à porter un autre regard sur les outre-mer et à prendre réellement conscience des inégalités, au-delà d'une vision de carte postale ? Quel Français de l'Hexagone connaît les graves problèmes d'eau et d'assainissement en Martinique, ou le fait qu'à Mayotte des enfants n'ont qu'une demi-journée d'école, où ils se rendent après un long trajet et parfois sans avoir mangé ? Cela nous paraît évident lorsque nous en parlons entre nous, mais à l'extérieur personne ne le sait.

Quelle serait, selon vous, la première priorité de l'action publique à recommander pour lutter contre les inégalités ? S'il n'y avait qu'une seule action à proposer, quelle serait-elle ?

M. Hervé Guéry - Personnellement, je ne pourrai répondre qu'à la dernière interpellation, les autres questions étant liées au recensement de la population, dont je suis un simple utilisateur. Notre travail consiste à assurer la médiation entre les données fournies par l'INSEE et les collectivités locales.

Pour répondre à cette dernière question, nous avons érigé en priorité depuis 4 ans, avec l'UNCCAS, la communication sur les réalités sociales ultra-marines. Un vrai travail a été mené. À travers l'analyse des besoins sociaux, notre objectif a toujours été de présenter les réalités, les enjeux, les inégalités et les spécificités des territoires ultra-marins. Nous sommes en capacité de communiquer sur les inégalités de revenus, les inégalités d'accès aux soins, la réussite scolaire, notamment l'avenir des enfants, leur environnement éducatif ou encore leur capacité à se développer dans des logements inadaptés, grâce aux chiffres dont nous disposons.

Cependant, nous ne sommes pas le vecteur de communication. Nous publions chaque année des dizaines de rapports pour les collectivités territoriales ultra-marines, mais bien que nous en ayons la propriété intellectuelle, la capacité de diffuser ces informations et de les transformer en parole politique ne relève pas de notre compétence. Il s'agit d'une responsabilité partagée.

Ce n'est pas seulement le grand public qui peut avoir une image de carte postale des outre-mer. Il importe aussi de voir comment les élus de ces territoires, lorsqu'ils viennent dans l'Hexagone, sont capables de présenter les difficultés et les problématiques de leurs territoires. Par exemple, comment un élu de Guyane peut-il parvenir à parler non seulement de l'aérospatial, mais aussi des dizaines de milliers de logements en bidonville ? Cette réalité est-elle suffisamment évoquée ?

En 2017, l'INSEE disait déjà que la moitié des logements à Mayotte n'étaient pas construits en dur. Cette situation est un scandale, particulièrement lorsque l'on a vu comment ces habitations ont été balayées par le cyclone Chido. L'information existait. J'ai travaillé sur ces données de 2017. J'ai constamment cherché à les valoriser. Bien qu'elles ne soient pas parfaites quantitativement et que la situation ait évolué depuis, nous ne disposions d'aucun autre sondage à l'échelle de Mayotte qui touchait au moins les deux tiers de la population. Ces données étaient donc relativement fiables. Pourtant, certains élus ont semblé découvrir qu'environ 70 % de la population de Koungou était étrangère au travers du recensement de l'INSEE. L'appropriation des éléments par les élus est donc un enjeu.

Notre objectif est d'en faire la médiation, donc d'utiliser les données de l'INSEE pour interpeller. Nous le faisons sur des sujets comme le manque d'équipements face au vieillissement de la population à La Réunion ou en Martinique, où le phénomène est trois fois plus fort. Ayant travaillé sur le nord de la Martinique, je peux citer l'exemple de Macouba, où 20 % de la population est en affection de longue durée (ALD) pour diabète. Certes, c'est lié au vieillissement de la population, mais cela interpelle aussi sur nos équipements, nos réponses et nos outils.

Il appartient aux élus locaux, lorsqu'ils se rendent dans l'Hexagone, de donner une image de leur territoire qui ne se limite pas à l'aérospatial ou au développement économique, mais qui inclut aussi la croissance des inégalités et des injustices sociales. Selon moi, la question cruciale est celle de l'avenir des enfants et les inégalités d'accès à l'éducation. Si l'on me demande quelle politique publique mettre en oeuvre, je réponds l'éducation. C'est-à-dire assurer une prise en charge des enfants en outre-mer qui soit équivalente à celle qui existe dans l'Hexagone, que ce soit en termes de places en crèche, de places chez les assistantes maternelles, d'accompagnement scolaire ou de mise à disposition d'espaces de travail où les enfants peuvent travailler en toute tranquillité. Les logements étant souvent inadaptés, à Mayotte, le nombre d'enfants par chambre fait qu'il est impossible pour eux de faire leurs devoirs. En Guyane, on retrouve des sols en terre battue où l'eau s'infiltre. Ce n'est pas une caricature, mais une réalité. Si nous ne prenons pas cette réalité en compte, nous ne pourrons pas lutter contre les inégalités systémiques. Il faut donc investir massivement dans l'enfance et l'adolescence.

M. Bertrand Kauffmann - Concernant le recensement à Mayotte, la principale différence méthodologique tient au fait qu'il a été exhaustif, alors que dans le reste du territoire, le travail repose sur un mélange de recensements exhaustifs dans les communes de moins de 10 000 habitants et d'enquêtes par sondage. Nous obtiendrons des chiffres extrêmement précis pour Mayotte, avec une population millésimée au 1er janvier 2026, soit un an plus tard que pour le reste du territoire.

Ce recensement a présenté quelques difficultés. Le volume de travail a été complexe à gérer pour les communes et l'INSEE. Le repérage des logements après le passage du cyclone Chido a été ardu, notamment dans les quartiers de bangas où l'habitat a été détruit puis reconstruit.

Concernant le chiffre de 2017, je l'ai dit dans mon propos liminaire : personne ne peut prétendre qu'un chiffre aussi ancien est adapté à un territoire où la démographie est aussi vive et les flux migratoires aussi intenses qu'à Mayotte.

Mayotte était entrée, à la demande des élus, dans un système identique à celui de la métropole, qui nécessite un cycle de 5 ans pour produire des chiffres. Nous avions commencé le cycle en 2021, mais l'enquête de 2025, qui devait nous permettre de produire des chiffres comme dans les autres territoires, n'a pas pu avoir lieu en raison des destructions de logements et des mouvements de population. Cela a rendu caduc tout le travail que nous avions réalisé auparavant.

La décision sur ce qu'il se passera ensuite ne m'appartient pas. La décision sera prise par la commission nationale d'évaluation du recensement au vu du bilan que nous ferons de cette opération. À titre personnel, je ne pense pas qu'un recensement exhaustif soit une bonne idée. Il s'agit d'une opération très compliquée, excessivement coûteuse en argent et en moyens, qui certes fournit une photographie très précise, mais celle-ci vieillit très rapidement dans un territoire comme Mayotte. Dans le bilan que je présenterai, je serai plutôt favorable à un retour aux enquêtes par sondage, comme c'est le cas classiquement en métropole et dans les autres DROM.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure - Je voudrais rappeler le sens de cette commission d'enquête. Nous travaillons sur les inégalités systémiques. Pour cela, nous avons besoin de votre regard de professionnels de la statistique pour savoir si les méthodes de calcul et les moyens dont nous disposons sont suffisants pour répondre à ces inégalités persistantes, que nous refusons de considérer comme une fatalité.

Je tiens à redire que ces territoires d'outre-mer sont des terres de France depuis le XVIIe siècle et que nous sommes Français depuis le XIXe siècle. Il n'est donc pas acceptable de mener des politiques d'éducation comme si l'on s'adressait à une population étrangère. Le sens de nos travaux est de déterminer si les politiques publiques qui sont déployées actuellement sur nos territoires sont adaptées à des Français qui le sont depuis quatre ou cinq générations, et s'il est normal de vivre dans les conditions que vous décrivez quand on est citoyen français depuis si longtemps.

La mortalité infantile est particulièrement élevée dans tous les territoires d'outre-mer. Pouvez-vous nous expliquer les causes statistiques et réelles de ces chiffres ? Les politiques publiques en santé sont-elles suffisantes pour répondre à ce problème ?

M. Patrick Hernandez - Je peux apporter un éclairage sur la mortalité infantile. Ce phénomène est en constante diminution. Il était dû essentiellement à un retard dans l'accès aux soins en début de grossesse, à la santé de la mère et aux conditions d'habitation. Les nouveau-nés dormaient avec leurs parents, contrairement aux recommandations de la Haute Autorité de Santé, car les logements ne permettaient pas de faire autrement. Ce problème se résorbe graduellement grâce à l'éducation des mères et au développement de cycles de formation dans les maisons de l'enfance.

Concernant le recensement, il faut noter qu'en Guyane, les particularités géographiques obligent à adapter les méthodes. Les zones d'écart le long du fleuve et les zones de bidonvilles sont enquêtées avec une méthode particulière, qui est une adaptation de la méthode nationale. Par ailleurs, le recensement des orpailleurs fait l'objet d'un traitement spécifique.

Au sujet des inégalités, un phénomène que nous n'avons pas cité tient à la migration des jeunes pour poursuivre leurs études. Il s'agit d'un fait commun à tous les DROM. Nous observons une chute importante de la population après le baccalauréat. Même si l'offre de formation universitaire a été développée pour les premières années, les jeunes quittent le territoire pour poursuivre leurs études. Le plus souvent, ils ne reviennent pas. Ayant obtenu un diplôme élevé, ils ne trouvent pas forcément d'emploi correspondant à leur qualification. Il y a moitié moins d'emplois de cadres dans les DROM que dans les régions hexagonales, davantage d'employés et moins de professions intermédiaires. Un jeune qui obtient un diplôme d'ingénieur ne peut pas rentrer chez lui immédiatement. Ce phénomène est similaire à celui des jeunes qui quittent les campagnes de l'Hexagone pour les pôles universitaires et n'y reviennent pas une fois leur diplôme obtenu.

La question est donc de savoir comment accompagner les jeunes qui restent, notamment ceux qui sont en décrochage scolaire, et comment les insérer dans des marchés du travail qui sont petits et nécessitent une grande agilité, sachant que les jeunes qui ne trouvent pas d'emploi peuvent être tentés par d'autres activités.

M. Victorin Lurel -J'ai entendu le constat de nos trois invités selon lequel les moyens seraient les mêmes dans l'Hexagone et en outre-mer, sauf pour l'information économique. Or notre objet est précisément d'obtenir des données et des chroniques d'informations.

J'ai entendu que l'INSEE est financé notamment par la DGOM. Je rappelle qu'à l'époque du directeur Tavernier, la direction nationale de l'INSEE ne finançait pas suffisamment les outre-mer. Nous avions passé une convention qui est depuis assujettie aux aléas budgétaires. Sans la DGOM, je ne suis pas sûr que l'INSEE puisse mener à bien ses missions. De plus, la production de l'INSEE n'est pas régulière. Il est impossible d'obtenir rapidement un produit intérieur brut (PIB), un tableau entrées-sorties (TES) ou des matrices intersectorielles.

Pouvons-nous exploiter les chroniques EU-SILC ou les enquêtes SRCV, qui n'ont été généralisées qu'en 2022 pour les outre-mer ? Je prétends que l'INSEE n'a pas, aujourd'hui, une production régulière qui nous permette de prendre des décisions de politique économique. Il existe des béances. Si l'AFD n'était pas là pour produire des comptes régionaux, nous n'aurions rien. Je souhaiterais obtenir toutes les études sur les conditions de vie, la pauvreté, les inégalités et les coefficients de Gini sur au moins une dizaine d'années.

Concernant les flux monétaires, il est heureux que l'IEDOM existe. En revanche, le déficit est considérable en matière d'information économique, ce qui constitue une inégalité de traitement. J'estime que ce que produit l'INSEE dépend de la DGOM et que cette production n'est ni régulière, ni de qualité suffisante. Un PIB produit deux ou trois ans après ne sert plus à rien. L'INSEE ne nous fournit pas de chiffres actualisés. Par exemple, l'enquête sur le budget des ménages est-elle réalisée régulièrement ? Utilisez-vous les méthodes de l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires sur tous les intrants, tous les produits intermédiaires et tous les produits alimentaires afin que nous puissions lutter contre la hausse des prix ?

M. Patrick Hernandez - Nous produisons des comptes économiques annuels, avec une chronique très ancienne de plus de 20 ans. Nous les diffusons chaque année et mettons les publications à la disposition de tous sur notre site.

Par ailleurs, tous les travaux sont faits en partenariat avec les collectivités locales ou les services de l'État pour autant qu'ils souhaitent travailler avec nous, ce qui n'est pas toujours le cas. Il faut trouver un moyen de communiquer ensemble.

Comme je l'ai déjà dit, nous n'avons pas d'informations en continu sur les revenus, donc sur le niveau de pauvreté, en raison de la défaillance des sources administratives. Nous ne pouvons pas réaliser une enquête à chaque fois pour combler ce manque.

Mme Viviane Malet, présidente - Messieurs, je vous remercie pour vos propos qui nous ont éclairés. Je vous réitère la demande de compléter vos interventions par écrit si le besoin s'en faisait sentir.

Table ronde sur la production statistique outre-mer pour construire et piloter les politiques publiques - Audition de Mme Élise Desmazures, directrice de l'Institut de la statistique et des études économiques de la Nouvelle-Calédonie (ISEE-NC), et M. Hugues Horatius-Clovis, directeur de l'Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF)

(Mercredi 18 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, notre seconde audition, consacrée à la production statistique outre-mer, portera sur les cas spécifiques de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française, qui peuvent en effet s'appuyer sur une production statistique propre.

Nous nous entretiendrons, par visioconférence, avec Mme Élise Desmazures, directrice de l'Institut de la statistique et des études économiques de la Nouvelle-Calédonie (ISEE-NC), et M. Hugues Horatius-Clovis, directeur de l'Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF).

Madame la directrice, monsieur le directeur, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste, Républicain, Citoyen, Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier 2026 et ma collègue Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure. Nos auditions ont débuté la semaine dernière. Nous avons entendu d'anciens délégués généraux à l'outre-mer, plusieurs universitaires, spécialistes de l'action publique dans les outre-mer, ou encore des économistes et des responsables d'administration.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière d'éducation, de formation, d'emploi, de revenus et de partage de la richesse.

L'ISEE-NC et l'ISPF assurent notamment la production de données démographiques, économiques et sociales pour les territoires néo-calédonien et polynésien, permettant ainsi une analyse plus fine des dynamiques locales, au service in fine d'une meilleure adaptation des politiques publiques territoriales. L'existence d'une production statistique propre soulève dans le même temps la question de la comparabilité des données avec celles produites par l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) dans l'Hexagone. Enfin, nous serons tentés de vous demander si vous parvenez à faire mieux que l'INSEE, à la fois en termes de fréquence et de précision des données statistiques. Votre ancrage local est-il un atout ?

La production statistique est en elle-même un enjeu qui conditionne la bonne prise en compte de l'ampleur des inégalités systémiques entre l'Hexagone et les outre-mer et au sein de chaque territoire. Elle conditionne ensuite le bon calibrage des politiques publiques et leur évaluation. Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Élise Desmazures et M. Hugues Horatius-Clovis prêtent serment.

Mme Élise Desmazures, directrice de l'Institut de la statistique et des études économiques de la Nouvelle-Calédonie (en visioconférence). - Comme vous le mentionnez dans le document qui nous a été transmis, la Nouvelle-Calédonie est à même de décider de ses propres programmes de travail, en particulier concernant la mesure des inégalités. Pour cela, l'Institut de la statistique de la Nouvelle-Calédonie bénéficie d'un appui méthodologique de l'INSEE.

La production de statistiques et les travaux menés en commun avec l'INSEE concernent en particulier le recensement de la population. En Nouvelle-Calédonie, celui-ci a un rôle primordial, car il constitue une source essentielle de données pour l'analyse et la mesure des inégalités. Parmi les autres travaux que nous menons avec l'INSEE, on peut citer la comparaison spatiale des prix, qui permet d'établir une comparaison entre les prix dans l'Hexagone et dans les outre-mer, dont la Nouvelle-Calédonie. En dehors de cela, il n'y a pas vraiment d'intervention directe de l'INSEE dans notre programme de travail ou nos productions. Cette intervention se résume donc - ce qui est déjà beaucoup - à un appui méthodologique. Nous accueillons d'ailleurs au sein de notre institution un conseiller technique de l'INSEE, mis à disposition auprès de l'Institut de la statistique de la Nouvelle-Calédonie, qui contribue aux échanges réguliers avec l'INSEE.

S'agissant des écarts méthodologiques, nous en relevons finalement très peu par rapport aux productions de l'INSEE, lorsque nous sommes en mesure de conduire des enquêtes. Nous avons avant tout un problème de moyens par rapport à l'INSEE : nos équipes sont réduites et nos budgets le sont de plus en plus. Il en résulte un nombre d'enquêtes plus limité que celui de l'INSEE et, lorsque celles-ci sont réalisées, des difficultés à en assurer leur fréquence à intervalles réguliers, essentiellement pour des raisons budgétaires. En revanche, pour ce qui concerne les concepts, les cadres méthodologiques et les nomenclatures, nous nous attachons à nous aligner autant que possible sur les standards de l'INSEE. La comparabilité des données entre l'Hexagone et les outre-mer constitue un enjeu majeur.

Au-delà de la question des moyens, certains outils nous font défaut. Par exemple, la Nouvelle-Calédonie ne dispose pas d'identifiant unique des personnes et n'est pas rattachée au répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP), ce qui restreint certaines possibilités d'appariement ou d'exploitation statistique.

M. Hugues Horatius-Clovis, directeur de l'Institut de la statistique de la Polynésie française (en visioconférence). - Je vous remercie de l'opportunité qui m'est donnée d'apporter l'éclairage de l'ISPF, sur le sujet des inégalités outre-mer.

L'ISPF est un établissement public à caractère administratif créé en 1976 au travers d'une délibération de l'Assemblée de la Polynésie française. Les missions de l'ISPF regroupent, sur le champ géographique de la Polynésie française, à peu de choses près les mêmes que celles de l'INSEE sur le plan national. Nous sommes donc chargés, dans les grandes lignes, de la collecte d'informations, au moyen d'enquêtes thématiques conduites auprès des ménages et des entreprises. Nous élaborons également les comptes économiques de la Polynésie française dans le cadre du dispositif comptes économiques rapides pour l'outre-mer (CEROM), en lien avec l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) et l'Agence française de développement (AFD). Nos missions comprennent en outre la gestion du répertoire territorial des entreprises, la réalisation d'études et de diagnostics économiques et sociaux, la diffusion d'informations et, bien sûr, les données relatives aux indices de prix, sensibles dans un contexte de cherté de la vie en Polynésie française.

L'ISPF a aussi une fonction de coordination des méthodes et des travaux statistiques de l'ensemble des administrations publiques de Polynésie française. À ce titre, nous établissons chaque année un programme de travail de l'ensemble des enquêtes statistiques des services publics. Le conseil d'administration de l'ISPF, présidé par le ministre de l'économie de la Polynésie française, émet un avis sur le caractère d'utilité publique et obligatoire des enquêtes prévues.

La question liminaire de votre questionnaire porte sur l'articulation entre les productions statistiques de l'ISPF et celles de l'INSEE. Un premier élément de réponse tient à l'absence d'obligation formelle en la matière : l'ISPF est assez libre dans la programmation des travaux dont il a la responsabilité. Il y a tout de même, comme le rappelait ma collègue de l'ISEE-NC, des travaux sur lesquels la coopération est encadrée, notamment le recensement de la population, où l'INSEE nous délègue une partie des opérations : les travaux cartographiques, les impressions de documents, la gestion administrative et financière, ou encore la campagne de communication autour de cette opération.

S'agissant, plus généralement, des relations entre l'INSEE et l'ISPF, je souhaite porter à votre connaissance l'existence d'un protocole de coopération entre les deux instituts, articulé autour de trois volets.

Le premier concerne le détachement de personnels encadrant : à ce titre, le directeur de l'ISPF ainsi que le conseiller technique sont des cadres de l'INSEE en détachement auprès de l'institut.

Le deuxième volet porte sur l'assistance technique, que l'INSEE peut apporter à la demande de l'ISPF, en fonction des besoins de l'institut.

Enfin, le troisième volet concerne la formation : les personnels de l'ISPF peuvent bénéficier de formations directement auprès de l'INSEE, qu'il s'agisse de formations spécifiques ou de dispositifs de formation de l'INSEE. Il me semble que ce deuxième volet demeure encore insuffisamment mobilisé et qu'il pourrait être utilement renforcé, dans un contexte où les recrutements de profils techniques spécialisés peuvent s'avérer délicats.

Ce protocole de coopération contribue toutefois à la convergence des travaux en termes de méthode, et à la comparabilité des productions des deux instituts.

En réponse à votre question relative aux défis auxquels l'ISPF est confronté dans sa production statistique, je distinguerai deux types d'enjeux.

La première série d'enjeux recouvre des défis communs à l'ensemble des instituts statistiques. Nous évoluons dans une société marquée par une exigence croissante de disposer de données les plus récentes possibles. Les utilisateurs - qu'il s'agisse des institutions publiques, des acteurs économiques ou du grand public - attendent une grande réactivité, qui est un enjeu crucial. Un autre défi transversal concerne le niveau de granularité de la donnée, avec une demande de diffusion de données à un niveau de plus en plus fin, qu'il s'agisse de l'échelon géographique ou des secteurs d'activité économique. Or, compte tenu de la taille du territoire et des effectifs concernés, cette demande peut entrer en tension avec les règles du secret statistique.

La seconde série d'enjeux concerne des spécificités davantage attachées à la situation de la Polynésie française. La configuration géographique du territoire - avec 118 îles, dont 76 habitées, réparties en cinq archipels avec des distances importantes et une accessibilité parfois réduite - influe sur les conditions de la collecte de données. Le coût des opérations statistiques, lorsque l'on veut une représentativité sur l'ensemble des archipels, peut vite augmenter compte tenu de ces contraintes géographiques. Un autre aspect, qui constitue sans doute aujourd'hui la principale difficulté, tient à l'absence de programmation pluriannuelle des enquêtes. Chaque nouvelle enquête, notamment auprès des ménages, implique la recherche de financements spécifiques. La Polynésie française ne bénéficie pas, contrairement aux départements et régions d'outre-mer (DROM), des financements de la DGOM et de la programmation d'enquêtes thématiques qui les accompagnent et offrent une visibilité sur trois, quatre ou cinq ans.

À ce jour, seules deux opérations présentent un caractère récurrent : le recensement de la population et la participation à l'enquête de comparaison spatiale des prix, toutes deux pilotées par l'INSEE. En dehors de ces dispositifs, l'Institut ne dispose pas de visibilité sur les enquêtes susceptibles d'être conduites à l'horizon 2028, 2029 et 2030. Deux pistes d'amélioration sont envisagées. La première est une mission d'appui de l'Inspection générale de l'INSEE, que j'ai sollicitée, afin d'identifier, en lien avec les institutions du territoire, des thématiques et une programmation des enquêtes. La seconde consisterait dans la mise en place d'une instance locale de concertation réunissant les producteurs et les utilisateurs des données.

S'agissant de la question des indicateurs socio-économiques relatifs aux inégalités, il convient d'abord de rappeler que la pauvreté est un phénomène multidimensionnel. Pour ce qui concerne l'approche monétaire de la pauvreté par les revenus, la principale source en Polynésie française est l'enquête « budget des familles », réalisée de manière irrégulière. Après les éditions de 2000 et de 2015, une nouvelle collecte est en cours sur le terrain pour l'année 2025. Ainsi, les données disponibles actuellement sur la pauvreté et les inégalités remontent à 2015, ce qui n'est pas satisfaisant. Il est nécessaire de concrétiser la réflexion qui a été engagée par le passé, pour réaliser cette enquête au minimum une fois tous les cinq ans.

En 2015, le taux de pauvreté s'élevait en tout cas à 20 %, contre environ 14 % dans l'Hexagone. Toutefois, les disparités internes sont marquées selon l'archipel où l'on se situe : ce taux dépasse 40 % dans l'archipel des Australes, tandis qu'il avoisine 16 % dans les îles du Vent.

L'écart de prix avec la France hexagonale est un autre indicateur majeur. Il s'établit aujourd'hui à 31 %, contre 39 % en 2016. Si la tendance est donc à la réduction, on peut dire que cet écart reste important, en particulier pour les produits alimentaires et les boissons non alcoolisées - pour lequel il s'établit à environ 45 % - ainsi que pour le logement - où il atteint environ 35 % -, des postes particulièrement importants pour les ménages les plus modestes.

En matière d'emploi également, l'insertion sur le marché du travail est plus difficile en Polynésie française. Le taux d'emploi atteint 58 % en 2024, contre 69 % au niveau national, soit un écart de onze points, avec une spécificité notable : un écart d'insertion particulièrement élevé entre les femmes et les hommes, qui atteint douze points en Polynésie française, contre cinq points dans l'Hexagone. C'est sans doute un point sur lequel des actions et des leviers existent en matière de politique publique.

Il n'existe pas d'enquête spécifique sur les conditions de vie comparable au dispositif « Statistiques sur les ressources et les conditions de vie » (SRVC), qui n'est pas réalisée en Polynésie française. Cela fait sans doute partie des éléments qu'il faudrait inscrire à l'agenda d'une programmation pluriannuelle. Le recensement de la population permet néanmoins de disposer d'indicateurs relatifs aux conditions de logement, par exemple, en matière d'équipement et d'accès à internet. Les données montrent une réduction de la fracture numérique entre deux recensements, ce qui est un signal positif.

J'aborderai enfin quelques points en conclusion de mon propos liminaire. En tant que statisticien public, nous nous posons régulièrement la question du périmètre de comparaison pertinent dans le cadre de nos études. Faut-il, en effet, se référer systématiquement à la France hexagonale, ou privilégier, selon les thématiques, des comparaisons avec d'autres territoires du Pacifique ou d'autres collectivités ultramarines ? La réponse appelle sans doute une approche au cas par cas, compte tenu des trajectoires et des caractéristiques propres à chaque territoire. Il est sans doute intéressant de s'intéresser aux inégalités entre la Polynésie française et la France hexagonale, mais l'analyse des disparités internes à la Polynésie française apparaît également essentielle. Les réalités socio-économiques diffèrent sensiblement entre Tahiti ou Moorea, d'une part, et les Marquises, les Australes ou les Tuamotu, d'autre part. C'est un point sur lequel nos autorités de tutelle nous demandent de plus en plus d'éléments statistiques, en amont des politiques publiques, pour leur calibrage mais aussi pour leur évaluation. Il convient de préciser, à cet égard, que l'évaluation des politiques publiques ne figure pas explicitement parmi les missions définies par l'arrêté portant création de l'ISPF.

À titre d'exemple, l'Institut a été sollicité pour fournir des données dans le cadre d'un projet de loi du pays relatif à la revalorisation du salaire minimum interprofessionnel garanti, ainsi que pour accompagner une politique d'abaissement de la taxe sur la valeur ajoutée dans les archipels éloignés, avec l'idée de pouvoir mesurer les écarts de prix entre Tahiti et ces archipels. Nous travaillons actuellement sur une étude de faisabilité de ce type de travaux qui, à ma connaissance, n'existent pas dans d'autres territoires ultramarins mais se justifient, du point de vue du statisticien - au regard de la géographie spécifique de la Polynésie française.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie. La parole est à notre rapporteure.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie, madame la directrice, monsieur le directeur, pour vos propos introductifs éclairants et les observations que vous formulez. Nous regardons avec beaucoup d'attention les collaborations que vous avez avec l'INSEE, puisqu'il s'agit là d'un travail coordonné. En même temps, vos spécificités vous permettent de mener des travaux différents, en tout cas pilotés depuis le territoire où vous vous trouvez.

Nos travaux portent sur les inégalités systémiques auxquelles les territoires sont confrontés. Le rôle que joue la statistique dans la mesure de ces inégalités est primordial. Vous avez indiqué bénéficier d'un appui méthodologique de l'INSEE. Observez-vous, au regard de vos propres travaux, des caractéristiques spécifiques des inégalités sur votre territoire ? Ces inégalités présentent-elles des formes particulières par rapport à celles mesurées dans l'Hexagone ou dans d'autres collectivités ultramarines ? Enfin, quelle évolution constatez-vous au cours des dernières années ?

Vous avez souligné les difficultés liées à la fréquence des enquêtes et à l'actualisation des données. Compte tenu de votre travail en lien avec les différentes administrations du territoire, disposez-vous d'autres indicateurs ou sources d'information permettant de compléter ce diagnostic ? Avez-vous développé plus spécifiquement des outils ou des méthodes permettant d'évaluer l'impact des politiques publiques sur la réduction des inégalités ? Ce sujet nous intéresse tout particulièrement dans le cadre de notre mission.

Vous avez évoqué certains sujets assez rapidement. Pourriez-vous nous présenter des exemples concrets de dispositifs de politique ou d'action publique qui auraient contribué avec succès à réduire des inégalités que vous aviez mesurées et constatées ?

Mme Élise Desmazures. - S'agissant des spécificités propres à la Nouvelle-Calédonie, l'un des éléments structurants tient à la prise en compte de la communauté d'appartenance. Nous disposons, dans les enquêtes que nous menons, d'un périmètre relativement comparable à celui qui a été présenté par le directeur de l'ISPF : nous ne bénéficions pas de l'ensemble des enquêtes déployées par l'INSEE dans l'Hexagone et les départements d'outre-mer.

Nous conduisons toutefois une enquête « Forces de travail », qui permet de mesurer les inégalités sur le marché du travail selon le sexe, le niveau de diplôme, mais aussi selon l'appartenance ou non à la communauté kanak. Cela constitue une spécificité en Nouvelle-Calédonie. Nous pouvons aussi faire apparaître cette dimension dans l'enquête « budget des familles », réalisée pour la dernière fois en 2019 et dont nous cherchons actuellement à financer une nouvelle édition.

S'agissant du suivi des inégalités, nous nous contentions auparavant des résultats ponctuels obtenus au moment de l'enquête « budget des familles », permettant d'estimer le seuil de pauvreté ou les rapports interdéciles. Depuis 2020, nous nous sommes dotés d'un dispositif de suivi de la pauvreté et des inégalités, fondé sur l'exploitation de données administratives. L'objectif est de reconstituer les ménages et l'ensemble de leurs revenus, selon une logique proche du dispositif « Filosofi » en vigueur dans l'Hexagone, en intégrant à la fois les revenus d'activité mais également les revenus sociaux.

Nous rencontrons de nombreux obstacles dans cet exercice. L'absence d'identifiant unique complique la reconstitution des ménages. Nous avons aussi des questionnements méthodologiques, que nous allons de nouveau partager avec l'INSEE. Nous rencontrons des difficultés à appréhender les revenus les plus faibles - certaines personnes n'apparaissant dans aucun fichier - ainsi que les revenus les plus élevés. À titre d'exemple, les dividendes ne sont pas intégrés dans l'assiette de l'impôt sur le revenu en Nouvelle-Calédonie, ce qui limite l'observation des hauts revenus. Enfin, le recours aux fichiers administratifs - que ce soit pour l'analyse de l'emploi ou pour les revenus - entraîne la perte d'information relative à l'appartenance à la communauté kanak.

Toutes les enquêtes de l'INSEE en lien avec le revenu nous font également défaut en Nouvelle-Calédonie. Par conséquent, nous n'avons pas non plus de visibilité sur le patrimoine des personnes, qui pourrait pourtant constituer une information intéressante. S'agissant des conditions de vie, nous sommes dans la même situation que la Polynésie française : le recensement de la population, qui a lieu tous les cinq ans, est la principale source d'information nous permettant de dresser un état des lieux de la suroccupation des logements, des problématiques de foyers sans revenus ou des questions de confort minimal.

Sur les questions de pouvoir d'achat, sujet sur lequel nous sommes très souvent interrogés, nous nous contentons pour l'instant de comparaisons avec l'Hexagone. Nous nous appuyons donc sur l'enquête de comparaison spatiale des prix, qui met en évidence un niveau de prix quasiment supérieur de 40 % à celui de l'Hexagone, avec des salaires inférieurs. Ces informations ont été assez bien reprises au niveau des politiques publiques. Nous avons ainsi connu, il y a quelques années notamment, trois augmentations successives du salaire minimum garanti (SMG), qui correspond au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) en Nouvelle-Calédonie - pour essayer d'amorcer un rattrapage.

Nous supposons ensuite que les inégalités se sont accentuées, mais notre dispositif de suivi de la pauvreté ne nous permet pas d'être très réactifs. En effet, les émeutes qu'a connues la Nouvelle-Calédonie ont très probablement entraîné un appauvrissement d'une partie de la population. Nous serons toutefois obligés d'attendre l'enquête « budget des familles », et que tous les fichiers sur les revenus de l'année 2025 - soit l'année qui a suivi directement les émeutes - soient disponibles. Il nous faudra donc attendre, au mieux, la fin de l'année 2026 pour pouvoir dresser un état des lieux complet.

Nous disposons de certaines données concernant, par exemple, le suivi de l'emploi salarié et constatons la destruction d'environ un emploi sur cinq en Nouvelle-Calédonie. En revanche, sur les revenus, nous ne sommes pas capables de mobiliser de l'information pour le moment.

La question de l'évaluation des politiques publiques ne se pose que depuis très peu de temps en Nouvelle-Calédonie. Un texte récent a toutefois été adopté par le Congrès, qui institutionnalise un dispositif dédié d'évaluation des politiques publiques. L'Institut de la statistique y est explicitement mentionné comme référent en matière de données pour l'évaluation. Nous avons été entendus sur la nécessité d'intégrer, dès la conception des politiques publiques, des indicateurs permettant un suivi dans le temps, afin d'éviter de dépendre exclusivement d'enquêtes ponctuelles ou de données administratives non conçues à cette fin. Nous espérons que le prochain pas sera franchi, qui mettra vraiment en oeuvre cette volonté portée essentiellement par la présidente du Congrès pour le moment.

Enfin, la question de la mesure de la pauvreté appelle aussi une réflexion méthodologique. Les chiffres, issus par exemple de l'enquête « budget des familles », peuvent ne pas refléter certaines réalités et être mal perçus localement Ainsi, pour les îles Loyauté, où une part importante de la population est considérée par les données comme étant pauvre, alors que les modes de vie traditionnels et les formes d'entraide atténuent certaines dimensions matérielles de la pauvreté. À l'Institut, nous nous posons ainsi beaucoup de questions sur cette mesure de la pauvreté et nous nous approchons de plus en plus de la Communauté du Pacifique Sud pour essayer de développer des méthodologies plus adaptées aux contextes insulaires du Pacifique.

Nous souhaitons pouvoir relancer rapidement - l'année prochaine si possible - l'enquête « budget des familles » afin d'intégrer ces nouveaux concepts et de tester des approches adaptées aux spécificités calédoniennes.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Ma question, qui relève davantage de la curiosité, s'adresse au directeur de l'ISPF, qui a insisté sur les contraintes et les difficultés pour mener les enquêtes sur le territoire polynésien.

Concrètement, face à la multiplicité des îles et au gigantisme de la Polynésie, aussi vaste que l'Europe, comment vous y prenez-vous pour accomplir votre travail en termes de déplacement et de programmation ?

M. Hugues Horatius-Clovis. - La difficulté à mener des enquêtes de terrain en Polynésie française est variable selon l'objectif de l'enquête. À partir du moment où nous voulons une représentativité au niveau des archipels et pouvoir en extraire des statistiques, il est nécessaire de s'y rendre et de disposer de tailles d'échantillon calibrées, avec suffisamment de ménages à interroger sur chacun des archipels. Concrètement, cela représente des moyens en termes de recrutement : il faut soit déplacer des agents de Tahiti sur les différents archipels, soit assurer des formations, le recrutement et l'accompagnement des enquêteurs de terrain. Cela engendre aussi, par conséquent, des coûts d'avion, de bateau, de nuitées d'hôtel et de location de voiture. L'Institut a une certaine expérience en la matière : des collègues travaillent sur les enquêtes auprès des ménages depuis dix, quinze ou vingt ans. Nous parvenons donc à nos fins, sous réserve de disposer des budgets suffisants.

Pour l'enquête sur le budget des familles, actuellement en cours de collecte, le budget s'élève à 460 millions de francs, avec un cofinancement État-Pays. La modernisation de nos techniques est un motif d'espoir. En effet, pour la première fois cette année, l'enquête sur le budget des familles est dématérialisée et réalisée sur tablette. Cela permet une remontée directe des questionnaires : dès lors que l'enquêteur a finalisé sa visite auprès d'un ménage et procédé à l'envoi des données, celles-ci sont réceptionnées directement par nos services. Ce fonctionnement diffère des pratiques antérieures, qui impliquaient un suivi matériel des questionnaires et des déplacements supplémentaires dans les archipels au cours de la collecte. Désormais, un certain nombre d'opérations peuvent être réalisées à distance, ce qui permet aussi de réduire les coûts de collecte. Cette évolution s'inscrit dans la modernisation de nos processus et dans la maîtrise du coût des enquêtes.

La question a été posée de l'intérêt de s'appuyer sur les dispositifs nationaux, notamment ceux déployés par l'INSEE dans les départements et régions d'outre-mer. En Nouvelle-Calédonie comme en Polynésie française, nous disposons toutefois d'une latitude d'adaptation des questionnaires aux réalités locales et aux modes de vie. Dans le cadre de l'enquête « budget des familles », qui vise à appréhender l'ensemble des revenus et des dépenses des ménages, la prise en compte de l'autoconsommation et de l'autoproduction est, sur nos territoires, absolument primordiale. Sur ce point, nous pouvons faire du sur-mesure en termes de questionnement. Cela n'enlève rien à la comparabilité avec l'enquête au niveau national, tout en valorisant, dans l'exploitation des données, les particularités propres au territoire.

De la même manière, l'enquête Emploi, réalisée annuellement en Polynésie française depuis 2018 et conforme aux normes du Bureau international du travail (BIT), permet de mesurer l'activité, le chômage et l'inactivité selon des standards internationaux. Nous avons néanmoins développé cette année un module complémentaire consacré aux « autres formes de travail », qui sera mis en production dans la prochaine enquête afin de mieux refléter des réalités locales qui ne se laissent pas toujours appréhender strictement au sens du BIT. L'objectif est de maintenir la conformité aux normes internationales tout en intégrant, par un module ad hoc, une meilleure prise en compte des réalités polynésiennes et de la réalité du Fenua.

La question de l'économie informelle demeure en outre un angle mort important. Son poids est significatif dans l'ensemble des territoires ultramarins mais sa mesure demeure complexe. À ce stade, nous ne disposons pas de solution pleinement satisfaisante, mais ce sujet constitue une interrogation constante pour un institut statistique.

Par ailleurs, l'enquête « sans-domicile », conduite en 2024 dans l'Hexagone, pourrait utilement être adaptée et mise en place en Polynésie française, où nous ne disposons pas de données fiables. L'Institut pourrait apporter un éclairage sur ce sujet en reprenant le questionnaire de l'enquête menée dans l'Hexagone, en l'adaptant aux besoins du territoire, pour offrir un point de comparaison entre la Polynésie française et l'Hexagone.

S'agissant des fichiers administratifs, la situation présente des similitudes avec celle de la Nouvelle-Calédonie : soit les fichiers sont inexistants, soit ils présentent des lacunes, ne sont pas exhaustifs et n'ont pas été pensés pour une exploitation statistique ultérieure. En Polynésie française, l'absence d'un dispositif d'impôt sur le revenu comparable à celui en vigueur dans l'Hexagone empêche la constitution d'un fichier de revenus mobilisable à des fins statistiques. Cette situation constitue un écueil du point de vue de l'information statistique mobilisable.

Je souhaite également signaler à la commission la création récente de plusieurs observatoires sectoriels en Polynésie française, notamment un observatoire de l'emploi et un observatoire du bâtiment et des travaux publics. L'ISPF y participe bien souvent, puisqu'il est l'un des membres de ces observatoires, aux côtés de spécialistes du domaine. Ces types d'instances pourraient constituer un cadre pertinent pour traiter des sujets d'évaluation de politique publique, thématique et sectorielle. L'Institut, qui compte seulement une cinquantaine d'agents et dont les missions sont nombreuses, ne peut disposer d'une expertise approfondie dans l'ensemble des domaines de politiques publiques. La ressource doit donc être utilisée à bon escient, cela relève de notre rôle en tant que directeurs d'institut.

L'évaluation des politiques publiques et de leur impact sur les inégalités sont un domaine dans lequel l'ISPF ne s'est pas positionné. Ceci avant tout car il est difficile d'isoler l'effet propre d'une mesure de politique publique donnée. La réduction ou l'aggravation des inégalités résulte le plus souvent de facteurs multiples. Si l'Institut a vocation à garantir la robustesse méthodologique et la qualité des indicateurs mobilisés, ces travaux gagneraient à être menés de concert avec des spécialistes des domaines sur lesquels portent les politiques publiques que nous voudrions évaluer.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie pour vos réponses.

Madame Desmazures, pourriez-vous nous préciser quel fondement juridique prévoit spécifiquement la prise en compte, dans la production statistique, de l'appartenance à la communauté kanak ? Quelles sont, par ailleurs, les inégalités qui frappent spécifiquement ou de façon plus importante la communauté kanak ? Comment évoluent-elles ? Existe-t-il des mesures de réduction de ces inégalités que vous auriez pu évaluer récemment ?

Mme Élise Desmazures. - S'agissant de la mesure des inégalités et de la prise en compte de la communauté d'appartenance, cette question a été débattue à plusieurs reprises dans le cadre de l'accompagnement institutionnel de la Nouvelle-Calédonie. L'objectif de réduction des inégalités entre les communautés y est explicitement affirmé, ce qui justifie la collecte d'informations relatives à l'appartenance communautaire dans certaines opérations statistiques. Cette prise en compte soulève beaucoup de questions, par exemple lors du recensement de la population. La question de l'appartenance est posée, mais au-delà de la distinction entre « Kanak » ou « non-Kanak », on compte également des populations wallisiennes et futuniennes ou asiatiques. Les contraintes liées à la taille des échantillons ne permettent pas de publier tous les résultats détaillés des enquêtes- en particulier pour la force de travail, le budget des familles, etc. - en détaillant à chaque fois les résultats pour chacune de ces sous-communautés. C'est pourquoi le choix a été fait de se focaliser sur la notion de Kanak/non-Kanak.

Les données disponibles montrent que les inégalités sont plus marquées, en particulier sur le marché du travail. Le taux de chômage est ainsi plus élevé au sein de la population kanak. Les écarts apparaissent également en matière de niveau de diplôme. Les tendances observées ces dernières années suggèrent une réduction progressive de certains écarts, mais les résultats de 2025 ne sont pas encore disponibles pour confirmer ce propos.

Des travaux de l'université ont également mis en évidence que, au-delà de l'appartenance communautaire, le déterminant majeur demeure souvent le niveau social, notamment la catégorie socioprofessionnelle de la mère. Toutefois, dans la mesure où la population kanak est en moyenne davantage exposée à des situations sociales défavorisées, les deux dimensions - communautaire et socio-économique - se recoupent partiellement.

S'agissant des mesures spécifiques pour réduire ces inégalités entre Kanaks et non-Kanaks, certains dispositifs y sont largement dédiés, à l'image du programme « Cadres Avenir », qui vise à favoriser l'accès à des formations qualifiantes pour des actifs, avec pour objectif affiché d'accroître le nombre de cadres kanaks, même si le dispositif est juridiquement ouvert plus largement. D'autres politiques ont un effet indirect, notamment celles relatives à la continuité territoriale. Les difficultés de déplacement en Nouvelle-Calédonie, bien que moindres par rapport à celles de la Polynésie française, n'en restent pas moins importantes. Que ce soit pour les déplacements aériens ou même les transports en commun, nous savons que ces mesures en faveur du transport auront indirectement un effet positif sur la réduction des inégalités. En Nouvelle-Calédonie, le bassin d'emploi est fortement concentré sur le Grand Nouméa. La polarisation des activités économiques accentue les inégalités d'accès à l'emploi pour les populations résidant dans les zones éloignées. Les mesures facilitant la mobilité peuvent ainsi contribuer, indirectement, à réduire certaines disparités.

Le directeur de l'ISPF évoquait la prise en compte de l'autoconsommation, qui a une importance forte en Polynésie française et en Calédonie, et de la nécessité de la valoriser. En Nouvelle-Calédonie, la question de l'habitat est également difficile à prendre en compte, car sur les terres coutumières, il n'y a pas réellement de notion de propriété. Dans les îles Loyauté, par exemple, constituées de terres coutumières, il n'y a pas de paiement de loyer, car les habitants disposent de fait d'un logement qui leur est attribué. Cependant, cet aspect n'est pas du tout valorisé, par exemple, dans l'autoconsommation aujourd'hui, du moins dans les enquêtes telles que nous les menons.

La coexistence de plusieurs communautés et la diversité des situations territoriales nous amènent à nous poser des questions pour nous adapter à des réalités très différentes entre le Grand Nouméa et le reste de la Nouvelle-Calédonie.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie, madame la directrice, monsieur le directeur, d'avoir participé à cette audition et de nous avoir éclairés.

Audition de M. Dominique Vienne, président de CESER de France, président du Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) de La Réunion

(Jeudi 19 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête en recevant M. Dominique Vienne, président de CESER de France et président du CESER de La Réunion.

Monsieur le président, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

Nos auditions ont commencé la semaine dernière en recevant trois anciens directeurs généraux des outre-mer (DGOM), des universitaires et des responsables d'administrations. L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus et de partage de la richesse. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques et sociales, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, et au sein des sociétés ultramarines, marquées par des écarts de revenus et de patrimoine plus importants. Certaines inégalités résistent depuis trop longtemps aux politiques conduites par l'État et les territoires, ce qui laisse penser qu'elles ont un caractère systémique - sans doute souhaiterez-vous réagir au choix de ce qualificatif - qui échappe à l'action publique.

Nous sommes également intéressés par les réussites de certaines politiques, afin d'identifier les conditions qui ont pu présider à ces succès et comment les reproduire.

Monsieur le président, vous intervenez régulièrement dans le débat public sur les outre-mer ou plutôt, pour utiliser un terme qui vous est cher, la « France océanique ». Vous exprimez régulièrement vos préoccupations en faveur d'un développement économique et social durable pour ces territoires. En début d'année, vous avez publié une tribune dans laquelle vous appeliez à « faire circuler la valeur sur les territoires », votre constat étant qu'une part trop importante de la population reste à l'écart de la création de richesse et qu'une partie de la valeur créée ne reste pas. Nous serions naturellement très intéressés de connaître vos propositions pour faire circuler la valeur économique et contribuer ainsi à réduire les inégalités outre-mer.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Dominique Vienne prête serment.

M. Dominique Vienne, président de CESER de France, président du conseil économique, social et environnemental régional de La Réunion. - Je partage l'idée selon laquelle les inégalités dans les territoires de la France océanique ne relèvent pas d'un simple retard de développement. Elles sont effectivement structurelles, car elles s'avèrent profondément inscrites dans l'architecture budgétaire, fiscale, normative et administrative de notre République, et dépendent de nos modèles économiques actuels, qui sont fondés sur la dépendance à l'importation et sur une relation Nord-Sud. Cela tend à reproduire les écarts dans la durée.

Il me paraît nécessaire - cela ressort des travaux des Ceser ultramarins - de corriger ces mécaniques qui entretiennent la dépendance. De mon point de vue de président du Ceser de La Réunion, plutôt que qualifier les inégalités, il faudrait trouver des solutions pour nous faire gagner en « capabilité » et assurer l'égalité des chances en matière d'économie, pour donner un avenir à nos territoires et à nos habitants. J'emploie dans mon raisonnement le terme de « capabilité », cher au monde de l'éducation : il s'agit de rendre les enfants capables et non de développer leur dépendance affective ou matérielle à leurs parents.

Les habitants de la France océanique ne peuvent que constater la systématisation des inégalités. Preuve en est que nous demandons tous qu'il y ait un « réflexe outre-mer » tant à l'échelle de l'Europe que de la Nation pour combattre cet état de fait. Ces inégalités sont-elles propres à cet archipel de France ? Autrement dit, ne peut-on pas en constater dans des territoires ruraux ? Au-delà des indicateurs témoignant d'écarts colossaux, par exemple pour l'accès à l'eau, je rappelle que les transports express collectifs dont l'Hexagone dispose ont été construits par l'État, puis transférés aux régions, alors que, nous, nous devons les construire avec nos propres budgets. C'est un paradoxe de l'architecture républicaine.

Un triptyque gangrène les territoires de la France océanique : les écarts sociétaux, les écarts structurels et les écarts économiques.

Une publication de l'Agence française de développement (AFD) en date de septembre 2021, intitulée Une modélisation des trajectoires de croissance à long terme des outre-mer, montre que le PIB par habitant de la France océanique était 70 % plus bas que la moyenne hexagonale au début des années 1970. Depuis lors, l'écart a été résorbé de trente points ; il en reste donc quarante.

Cet écart repose sur des inégalités de revenus issus du travail. Autant une certaine justice sociale fondée sur l'égalité a été obtenue en 1994, autant, à l'heure actuelle, la justice économique ne suit pas. Elle n'est pas assez importante eu égard au taux d'emploi. Nos revenus dépendent donc de transferts au titre de la solidarité. Cela crée des écarts de pouvoir d'achat. Une étude du CESER et de l'INSEE l'a démontré : 75 % des écarts de niveau de vie avec l'Hexagone proviennent de la faiblesse des revenus, 25 % du niveau des prix.

Pour résorber ces écarts sociaux, il faut travailler sur quatre déterminants : développement et régulation économiques, confer les rapports de l'Autorité de la concurrence, revenus issus du travail et prix. Le CESER de La Réunion ne travaille donc que sur 25 % du problème quand il se penche sur les prix.

La persistance de ces écarts interroge-t-elle l'efficacité des politiques publiques ? Je suis entrepreneur dans l'économie réelle, patron de PME. Parce que j'aime mon territoire et que j'aime la France, je me suis engagé dans des mandats politiques et économiques, étant membre d'un syndicat patronal, la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), et ayant été désigné pour siéger au CESER à ce titre. Comme l'indique chaque année le rapport de la Cour des comptes sur les lois de finances, un certain nombre de lignes budgétaires sont susceptibles de démontrer un problème de coordination des politiques publiques dans les outre-mer. La transversalité est donc un enjeu. Ce même rapport précise que les lignes gérées par la direction générale des outre-mer (DGOM) ne sont pas alignées sur le Livre bleu outre-mer et sur les contrats de convergence.

Pour assurer leur efficience dans les territoires de la France océanique, il faut une approche intégrée des politiques publiques et des lignes budgétaires afférentes. Il convient donc de réviser la gouvernance de l'État central, de l'État déconcentré et de l'État décentralisé, c'est-à-dire des collectivités, et revoir l'évaluation de ces politiques. Il faut mener une révolution. À cette fin, le CESER de La Réunion a apporté de la documentation lors de l'examen de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS, et contribue au comité interministériel pour les outre-mer (CIOM).

La loi du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique et les contrats de convergence tendent à un rattrapage. Nous publierons un rapport fin avril prochain dans lequel nous avons repris tous les indicateurs figurant dans ces contrats et dans les plans de convergence.

Je vous renvoie également à un rapport d'analyse de la Cour des comptes de 2024 sur la comitologie dans les départements et régions d'outre-mer (DROM). À La Réunion, il était prévu de réunir une fois par an, d'un côté, le préfet, l'exécutif régional et le président du département, de l'autre, les directeurs généraux des services (DGS) et le secrétaire général pour les affaires régionales (Sgar). Sur cinq réunions qui auraient dû avoir lieu, une seule s'est tenue entre le préfet et les exécutifs, aucune entre les DGS et le Sgar. Le rapport montre bien comment la comitologie n'est pas au rendez-vous pour remplir les missions de pilotage.

Par conséquent, nous venons de terminer une analyse - je ne peux pas la partager avec vous, car elle n'est pas validée par mon assemblée - dans laquelle nous comparons les indicateurs au moment de la signature des contrats de convergence et les chiffres actuels : maltraitance, alcoolisme... Je me suis aperçu qu'aucun objectif n'avait été fixé il y a cinq ans et que la situation s'est aggravée. Même si certains indicateurs sont dans le vert, de nombreux autres sont dans le rouge.

Les moyens étaient-ils suffisants ? Le CESER répondra par la négative. La comitologie et la collaboration ont-elles été une réalité ? La Cour des comptes répond de même. Dans le monde de l'entreprise, le résultat d'un tel pilotage ne peut être que hasardeux... Je ne sais pas si ce constat est partagé dans la sphère publique.

De notre point de vue, l'absence d'évaluation fait peser deux contraintes sur les outre-mer : elle invisibilise nos besoins structurels lors des arbitrages nationaux, mais surtout nous empêche de rendre compte de l'usage et de la pertinence des mesures de différenciation à notre endroit. Je pense notamment à celles de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, dite Lodéom. Cette absence de pilotage partagé, de transversalité et d'évaluation nous prive de la capacité à légitimer nos besoins budgétaires. Tel est, en tout cas, le point de vue du CESER de La Réunion.

Malgré tout, une constance se perçoit dans les indicateurs. Dans une publication Territoires ultramarins : pour un leadership économique territoriale, en date de juillet 2023, le groupe Scet (services, conseil, expertises et territoires), filiale de la Caisse des Dépôts, analyse la trajectoire de chaque territoire ultramarin et formule quatre propositions pour changer le paradigme du développement : « C'est aux exécutifs ultramarins de faire leurs choix, pour définir des stratégies de développement focalisées », « Pour porter sa stratégie, un exécutif ultramarin doit pouvoir s'appuyer sur une task force territoriale, mettant à disposition du personnel hautement qualifié », « Passer d'une approche solutionnelle à une approche de stimulation des dynamiques locales en soutenant davantage la montée en puissance des tissus économiques locaux » et «  Réhausser les standards de développement pour miser pleinement sur la notion de « qualité de vie à la française », meilleur moyen pour booster la compétitivité des territoires dans leur environnement proche ». La documentation est donc suffisante pour envisager d'apporter des réponses.

Au moment où se dessine une nouvelle loi de décentralisation, fonder un nouveau pacte territorial permettrait de créer une boucle locale. En son sein, l'État déconcentré, au travers du préfet de région, fournirait un rapport. Les collectivités territoriales en feraient de même ; il serait rédigé par la région. La chambre régionale des comptes (CRC) et le CESER fourniraient une analyse également.

Toutefois, les sept sénateurs et les sept députés de la commission mixte paritaire chargée de l'examen du projet de loi de simplification de la vie économique ont voté la suppression des CESER. Je ne vous cacherai donc pas que nous sommes en difficulté ; nous menons un combat pour justifier notre existence et, éventuellement, la nécessité de nous moderniser, car nous demandons à l'être. Il nous semble que nous avons toute notre place dans ce nouveau pacte territorial, dès lors que nous donnons aux territoires la capacité d'exercer des responsabilités. À côté des élus, qui reçoivent leur légitimité de l'élection, il faut une société civile organisée, c'est-à-dire des corps intermédiaires, au nom de la démocratie sociale.

Cette boucle territoriale a pour vocation de présenter en conférence territoriale de l'action publique (CTAP) un rapport d'évaluation de l'État. Soit dit en passant, l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), conformément à la loi 3DS, vise à donner la possibilité aux exécutifs régionaux de demander au Gouvernement et aux assemblées des dérogations pour mieux exercer leurs compétences.

Nous estimons que la boucle territoriale pourrait être réunie au sein du CIOM. Pour nous assurer de son amélioration continue, nous demandons la réinstallation de la Commission nationale d'évaluation des politiques publiques de l'État outre-mer (CNEPEOM) afin de nous pencher sur les décisions de l'État-nation, les mesures mises en oeuvre par la région et leurs conséquences. Un nouveau pacte territorial de l'action publique adviendrait.

Quelles réformes faudrait-il mener prioritairement contre les inégalités « systémiques », même si nous préférons l'adjectif « structurelles » ?

Premièrement, pour bâtir l'avenir, il convient d'investir dans l'éducation et la jeunesse, qui est notre trésor, sans quoi nous perdrons l'État-nation et les territoires de la France océanique.

Deuxièmement, le taux d'emploi, et non pas le taux de chômage, est un enjeu. Il est de 48 % à 50 % dans nos territoires, contre 70 % dans l'Hexagone. Nous devons avoir une ambition collective pour améliorer la situation. Lorsque le Parlement a fixé, au travers de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, l'objectif d'un taux de chômage à 5 %, seule la métropole était concernée : cette ambition n'est pas déclinée pour les territoires de la France océanique. Cela vous donne une idée de l'invisibilisation culturelle qui est la nôtre !

En matière d'économie, il s'agit de relocaliser la valeur. Dans cette optique, la région de La Réunion, La Réunion Développement et France Travail achèvent, avant une publication prévue en septembre prochain, une réactualisation de l'étude Ré-enraciner l'économie locale (Réelle), qui date de 2017. Les fuites économiques sont un angle mort de notre réflexion sur les flux, tant sur mon territoire - les facturations y représentent des échanges de l'ordre de 30 milliards d'euros - que dans les autres.

La Réunion importe ses véhicules, faute d'en fabriquer. Si une politique publique permet la création de transports collectifs ou d'espaces de travail partagés financés par les employeurs - moi-même, j'officie sur les quatre points cardinaux de l'île -, mon collaborateur n'aura plus besoin de se déplacer en voiture. Le télétravail lui-même induit la substitution d'un bien importé par un service, source de valeur. La relocalisation consiste ainsi à réaliser une réingénierie de tous les flux et réfléchir aux moyens de faire différemment. 

Autre exemple, les fabricants de confiture reconnus comme tels par le code APE (activité principale exercée) dépensent 6 millions d'euros au titre des intrants sur leurs 11 millions de chiffre d'affaires, car les fruits utilisés ne sont pas locaux. Par conséquent, si une politique publique réoriente les consommateurs vers des fruits de saison de La Réunion, vous relocalisez cette part.

L'étude Réelle que nous avons menée s'attaque à 323 codes APE, qui correspondent à 80 % des secteurs, ceux qui connaissent les flux les plus importants. La relocalisation des échanges existants se fait à coût zéro, puisqu'il ne s'agit pas d'injecter plus d'argent public. Ainsi, relocaliser 10 % des 7 milliards d'euros de fuites économiques actuelles permettrait l'obtention de 7 000 emplois sur place, si l'on estime que chacun équivaut sommairement à 100 000 euros.

Les inégalités de revenus sont-elles plus élevées en outre-mer ? Comme cela a été mentionné dans de nombreux rapports, l'un des chantiers actuels est que tous les salariés du privé soient couverts par une convention collective. La presse réunionnaise a indiqué que le secteur du transport de personnes vient de signer un accord régional interprofessionnel en ce sens : dorénavant, en cas de changement de transporteur au sein d'une délégation de service public, il sera obligatoire de couvrir les salariés et un treizième mois est prévu. Il faut aller plus loin et faire en sorte de couvrir l'ensemble des salariés par une convention collective. Occupons-nous de ceux qui ont un travail, mais aussi, par la relocalisation de la valeur, de ceux qui n'en ont pas.

D'après une étude de l'INSEE, les niveaux de rémunération à La Réunion se divisent en cinq déciles ; 60 % de la population, c'est-à-dire les trois premiers, a un revenu maximum de 1 440 euros, notamment du fait de la faiblesse des revenus issus du travail. Ces personnes ne bénéficient donc pas du pouvoir d'achat nécessaire à l'achat des biens de consommation souhaités, c'est-à-dire de l'accès à la société dans laquelle nous vivons. Ces déciles disposent de 30 % de pouvoir d'achat en moins que la moyenne des deux déciles supérieurs. Par conséquent, le sentiment d'injustice prédomine à La Réunion et en outre-mer.

Quatre-vingts ans après la départementalisation de mon territoire et ses promesses, nous observons une montée en puissance de la différenciation statutaire ou normative. Dans le rapport qui sera publié fin avril prochain, le CESER de La Réunion estime que la départementalisation nous a donné un « pacte des droits », fondé sur l'égalité juridique et une promesse sociale. On ne peut pas dire que cette dernière n'a pas été au rendez-vous : résorption de l'habitat insalubre, niveau de mortalité des enfants, des hommes et des femmes, éducation, santé... Les chiffres témoignent de progrès phénoménaux.

Il faut à présent passer à un « pacte des capacités », comme nous l'appelons au CESER. Nous estimons que cet enjeu n'est pas immédiatement statutaire ou institutionnel : il excède la question des libertés locales relevant d'une quatrième décentralisation. Le problème est plutôt celui de la capacité à assurer l'effectivité de nos compétences, en disposant des moyens nécessaires et d'une différenciation de plein exercice.

Nous ne pouvons pas, dans nos sociétés insulaires et ultramarines, considérer que la respiration démocratique se limite au temps des élections, c'est-à-dire à des exercices de participation directe des citoyens. Il faut organiser une démocratie locale permanente fondée sur la « redevabilité », au travers d'évaluations transparentes, et sur la concertation, grâce aux organes consultatifs existants que sont par exemple les CESER ou les comités de développement au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Structurons le dialogue et la confrontation des idées, pour éviter d'en venir à des affrontements de rue.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Cette commission d'enquête fait le constat d'inégalités persistantes et accablantes, quel que soit l'océan où se situent les territoires d'outre-mer : taux de chômage, de pauvreté et décrochage scolaire importants, difficultés d'accès aux services publics, surmortalité infantile, prévalence accrue de certaines pathologies chroniques. Nous notons que, bien qu'héritées de l'histoire, ces inégalités sont produites et reproduites par des systèmes qui persistent, par un modèle de développement et par des politiques publiques qui nous semblent inadaptés aux réalités locales.

Je vous remercie pour vos mots sur l'inefficience des politiques publiques et, en filigrane, le manque d'évaluation, donc d'indicateurs. Au moment de décider des budgets alloués à nos territoires en outre-mer, nous ne disposons pas de données actualisées pour justifier les besoins importants et changer de cap.

En premier lieu, pouvez-vous détailler vos propos sur l'invisibilisation ? Volontaire ou non, elle est évidente, faute d'évaluation. Même si nous nous distinguons sur le choix du mot « systémique » ou « structurel », nous pouvons nous accorder sur le constat.

En second lieu, pourriez-vous être plus précis sur votre proposition d'une approche intégrée des politiques publiques ? Concrètement, que faudrait-il mettre en place ?

M. Dominique Vienne. - Hier, la délégation aux entreprises a publié sur les réseaux sociaux une statistique alarmante concernant le nombre de défaillances d'entreprises « en France ». Seuls l'Hexagone et la Corse y apparaissent ! Autre exemple d'invisibilisation, le ministère de la transition écologique et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) ont publié voilà quinze jours un rapport sur l'usage de la biomasse dans notre pays, lequel se limite à l'Hexagone. Ma marotte est de commenter de telles publications sur les réseaux sociaux. Mais je peux vous assurer que les organismes concernés n'ont pas le début du commencement d'un regret : je ne reçois jamais la moindre réponse !

Cette invisibilisation a des conséquences : lorsque nous faisons part de notre besoin de fonds pour nos transitions, nous sommes renvoyés au budget des outre-mer. Nous ne figurons pas dans l'ensemble républicain. J'ai eu droit à l'argument des difficultés statistiques, mais, à l'ère de l'open data et de la digitalisation, l'on ne peut plus nous l'opposer ! C'est la double peine : nous ne sommes pas dans les comptes, donc nous ne sommes pas un sujet pour les finances.

Concernant l'approche intégrée, onze politiques de la jeunesse, déconcentrées et dépendant d'autres ministères que les outre-mer, s'appliquent à La Réunion. Nous sommes des militants de la CTAP. Cette instance prévue par la loi ne représente pas l'alpha et l'oméga, mais permet de réunir les personnes compétentes pour poser des constats communs ou exprimer des analyses divergentes : département, région et EPCI. À La Réunion, elle s'est réunie pour la dernière fois en novembre 2022. Nous le regrettons. Ce n'est pas la faute de l'État ; la responsabilité est la nôtre. Nous pourrions pourtant y faire émerger des consensus à l'égard de l'État-nation, déconcentré ou central, et décider de l'architecture à donner à une politique intégrée, faute de pouvoir l'exiger des ministères concernés. Sans cette intelligence territoriale, il n'y aura pas d'agrégation des politiques publiques qui se diffusent sur le territoire. Unifions, pour reprendre mon exemple, les politiques jeunesse.

Multiplier les politiques revient à multiplier également les organismes de surveillance et le nombre de collaborateurs en lien. Puisqu'il est question en ce moment d'efficience, l'intégration permettrait peut-être d'allouer plus de moyens à l'action elle-même qu'à la structure chargée du pilotage.

M. Jean-Gérard Paumier. - Avant de figurer dans les comptes et les finances, encore faudrait-il figurer dans les esprits ! Les conséquences de cet oubli, symptomatique des ministères - nous le voyons souvent dans les travaux de la délégation aux outre-mer -, se ressentent particulièrement chez nos concitoyens.

Une seule rencontre a eu lieu en cinq ans à La Réunion entre le préfet, le président de région et le président du département, aucune du côté des directeurs généraux. Comment est-ce possible ? Le territoire n'est pourtant pas énorme !

Je partage votre avis, d'autant qu'il en a été question hier soir : tout ce qui relève de l'éducation et de la jeunesse doit être une priorité absolue. Il y va de l'avenir.

Mme Micheline Jacques. -Vous avez parlé de politiques publiques inefficientes et de l'importance de permettre aux acteurs du territoire, quels qu'ils soient, d'agir. Une révision institutionnelle permettrait-elle un meilleur développement des territoires ultramarins et, à long terme, de gommer ces inégalités une bonne fois pour toutes ?

M. Dominique Vienne. - Le développement économique des territoires nécessite-t-il un système éducatif et de formation professionnelle efficace et cohérent avec les besoins du marché ? Les forces sociales, économiques et associatives représentées au CESER de La Réunion partagent un même sentiment sur la capacité de l'État central à valoriser, à utiliser et à magnifier les territoires de la France océanique. Les différences ont seulement trait à la manière d'apporter des réponses réelles, selon nos vécus et nos parcours.

Je vous donne un exemple qui ne relève pas du statut défini par l'article 73 de la Constitution. Le législateur a doté les territoires de comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop). En tant que président de CESER de France, je me penche sur leurs activités. Ces comités sont un espace quadripartite - ils réunissent État, région, syndicats de salariés et syndicats patronaux - qui travaille sur les besoins en formation initiale et continue, et en orientation professionnelle, jusqu'aux métiers en tension. Quelles que soient les raisons, cette instance, depuis dix ans, fonctionne peu et mal.

Certes, quand bien même ces comités fonctionneraient bien, la question des dotations ne se poserait pas moins, mais il existe des marges de progression au-delà des finances. L'article 73, alinéa 5 de la Constitution influe-t-il directement sur la capacité du quadripartisme à faire changer concrètement les choses au travers d'actions concertées ? Nous nous posons la question. Nous avons besoin de coiffeurs, de fleuristes ou de jeunes qui s'orientent : telle est l'économie réelle.

M. Akli Mellouli. - De facto, les CESER associent les forces vives de la Nation aux débats. Toutefois, n'y a-t-il pas un problème d'évaluation de l'action publique ? Nous passons d'un dispositif à l'autre, alors que certains fonctionnent, mais ont besoin de temps. Les modèles d'évaluation sont-ils pertinents ? Associons-nous suffisamment les CESER et le Conseil économique, social et environnemental (Cese) à ce travail d'articulation, sachant que nous-mêmes utilisons parfois vos recommandations ? Comment développe-t-on l'économie réelle tout en assurant la qualité de vie des gens ? Celle-ci est nécessaire à la croissance d'une industrie régionale ; je pense notamment aux mobilités.

M. Dominique Vienne. - Peut-être la situation n'est-elle pas meilleure dans l'Hexagone, mais l'évaluation en outre-mer renvoie à un jugement, et non à une dimension d'amélioration et de renforcement comme, par exemple, le contrôle de gestion en entreprise. Alors que l'article 32 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, a formellement attribué un rôle de contribution aux évaluations et au suivi des politiques publiques régionales aux CESER, seule la Bourgogne-Franche-Comté, grâce à son ancienne présidente, a mis en place un comité de suivi sur les 23 CESER que compte CESER de France.

L'évaluation demeure donc un angle mort, et je confirme les propos que tenait, voilà déjà dix-sept ans, mon prédécesseur, M. Jean-Raymond Mondon : il faut une instance d'évaluation des politiques publiques. Qui doit la mettre en place ? Où doit-elle être située ? Ces réponses relèvent de l'intelligence collective.

Je me permets à cet égard une précision d'ordre académique. Souvent les rapports d'activité évaluent ce qui a été réalisé par rapport aux prévisions, mais négligent l'évaluation des impacts de la politique publique sur le territoire. C'est un réel manque.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - La jeunesse est un sujet qui vous tient à coeur, et sur lequel nous centrons notamment nos travaux. Dans quelle mesure l'action publique peut-elle réellement prendre en compte les héritages historiques et institutionnels ? Je veux parler de la langue, de la géographie de nos territoires, etc. Peut-on lutter efficacement contre les inégalités sans intégrer ces héritages dans la conception des politiques publiques ? Vous voyez où je veux en venir. C'est un sujet à cheval entre les travaux du CESER et ceux du Conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement (CCEE).

Que pensez-vous des grands dispositifs historiques comme la défiscalisation, les exonérations de charges, les surrémunérations et l'octroi de mer, mis en place pour contrebalancer la vie chère ? Faut-il les réformer, et le cas échéant, comment et dans quelle mesure ?

M. Dominique Vienne. - Je ferai une réponse précautionneuse ; jusqu'à présent, je m'étais appuyé sur les travaux du CESER. Pour ce sujet, je vous répondrai à partir de ma légitimité en tant que président depuis sept ans de cette structure, mais pas sur le fondement de travaux du CESER.

Je suis papa d'un petit garçon de 11 ans et demi. Il ne grandit pas avec l'éducation de la faune et de la flore réunionnaise : ce sont ses parents qui doivent le faire. Est-ce un mal ? Il y a une complétude à réaliser. La Bretagne, tout en faisant partie de l'État-nation, arrive à régionaliser les enjeux de transmission de sa culture et de son identité. Ce n'est pas du séparatisme. Avoir cette richesse culturelle dans un État-nation est nécessaire ; nous avons besoin de le réorganiser. Nous sommes encore les enfants de l'école de Jules Ferry. Il y a des marges de progression très fortes pour reconnaître notre identité culturelle et territoriale et arriver à un optimum. J'ai eu la chance de me rendre en Guyane et en Polynésie. Qui peut ne pas savoir qu'il existe des peuples premiers ? Il y a des enjeux importants. Avec le CCEE, nous avons rencontré des professeurs d'histoire-géographie à la Réunion. Ils nous disent qu'ils ne peuvent pas enseigner, dans le cadre du programme national, la faune et la flore réunionnaise. C'est une vérité très concrète.

Vous nous avez parlé de grands outils de politique publique. Il est impératif qu'en accord avec l'État-nation, nous puissions avoir les moyens d'évaluer ensemble ces dispositifs, y compris dans des instances comme le CESER, où sont présents tous les partenaires sociaux et les forces vives. Aujourd'hui, dès qu'on parle d'octroi de mer, de la vie chère, ces rapports viennent de Paris. Je viens d'apprendre, il y a une semaine, par mon syndicat national, la CPME, que la direction générale des entreprises (DGE) lançait des réunions sur la vie chère au sein de l'administration centrale... Si je n'étais pas adhérent de la CPME au niveau national, je ne saurais pas qu'il y a une comitologie sur la vie chère lancée par la DGE. Dès que c'est réalisé au niveau central, il y a toujours un délit de faciès, madame la sénatrice : on aurait toujours trop d'argent dans nos poches, il faudrait raboter. Je vais même oser vous citer Mme Brigitte Girardin - et non Annick Girardin - lorsque, ministre des outre-mer, elle s'était rendue à La Réunion : nous serions « des personnes qui pleurent la bouche pleine ».

La transparence et la redevabilité que nous devons au plus grand nombre, d'abord à l'État, car nous sommes dans une situation difficile, et à nos concitoyens, c'est de déterminer quel est l'impact de ces dispositifs. Il faut le faire dans des espaces consacrés, dans les territoires, avec une capacité de diverger et de converger, et non pas au travers d'effets d'annonce dans lesquels nous y perdons, et selon lesquels il y aurait des méchants et des gentils. La situation réclame plus de sérieux.

Vous avez parlé de la vie chère. Deux personnes ont été mandatées par le Président de la République pour rédiger un rapport sur la vie chère, mais on ne sait pas où est ce rapport... Nous ne l'avons pas vu. Qui ont-ils rencontré, sur quelles bases statistiques se fondent-ils ? L'évaluation des politiques publiques doit passer par ce moment où les impacts sont présentés et acceptés par toutes les parties. Il ne faut pas travailler avec de l'émotionnel ou de la subjectivité.

Nous avons des territoires avec des indicateurs sociétaux dans un tel état qu'il ne faut pas ralentir, mais au contraire accélérer vers une prospérité qui puisse être partagée par le plus grand nombre, en incluant la jeunesse et les personnes qui sont actuellement mises au ban de cette cohésion sociale, ce qui abime nos sociétés ultramarines.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie pour cet exposé très dense. Vous nous avez cité une documentation importante, dont nous allons nous saisir. N'hésitez pas à nous transmettre par écrit d'éventuels compléments à vos propos.

Table ronde - Audition de MM. Éric Bellemare, président du Conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éduction de Martinique (CÉSECÉM), Abdou Dahalani, président du Conseil économique, social et environnemental de Mayotte (CESEM), Jean-Marc Aimable, troisième vice-président du Conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation (CESECE) de Guyane, et Christophe Wachter, président du Conseil économique social et environnemental régional (CESER) de Guadeloupe

(Jeudi 19 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête en recevant : M. Éric Bellemare, président du Conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation de Martinique (CESECEM), M. Abdou Dahalani, président du Conseil économique, social et environnemental de Mayotte (CESEM), M. Jean-Marc Aimable, vice-président du Conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation de Guyane (CESECEG) et M. Christophe Wachter, président du Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) de Guadeloupe.

Messieurs, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste-Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

Nos auditions ont commencé la semaine dernière, notamment avec l'audition de trois anciens directeurs généraux des outre-mer (DGOM), ainsi que d'universitaires et de responsables d'administrations. Nous avons, juste avant vous, entendu M. Dominique Vienne, président des CESER de France.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus et de partage de la richesse. Nous souhaitons analyser les causes profondes de ces inégalités économiques et sociales, tant entre les territoires ultramarins et la France hexagonale qu'au sein même des sociétés ultramarines, marquées par des écarts de revenus et de patrimoine plus prononcés.

Certaines inégalités résistent depuis trop longtemps aux politiques conduites par l'État et les collectivités territoriales, ce qui laisse à penser qu'elles présentent un caractère systémique et qu'elles échappent, au moins en partie, à l'action publique telle qu'elle est aujourd'hui conduite.

Nous nous intéressons également aux réussites de certaines politiques publiques, afin d'identifier les conditions de leur succès et les modalités permettant d'en favoriser la reproduction.

Messieurs, en votre qualité de représentants de la société civile de vos territoires respectifs, nous souhaiterions recueillir votre analyse des causes profondes de ces inégalités et, surtout, vos propositions pour inverser cette situation et rompre le cercle vicieux qu'elle entretient.

Je vous rappelle que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je vous précise également que tout faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à présent à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en déclarant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Bellemare, Dahalani, Aimable et Wachter prêtent serment.

M. Abdou Dahalani, président du Conseil économique, social et environnemental de Mayotte (CESEM). - Cette audition constitue l'opportunité d'établir un diagnostic partagé des défis singuliers auxquels est confrontée Mayotte et de vérifier la convergence de nos analyses quant aux inégalités qui affectent les territoires ultramarins.

Département français depuis 2011, Mayotte incarne tout à la fois les idéaux de la République et les tensions inhérentes à un territoire en profonde mutation, soumis à des contraintes d'une ampleur exceptionnelle. La pression démographique, amplifiée par une immigration soutenue, les défis sécuritaires, sanitaires et hydriques, ainsi que la saturation des services publics et l'insuffisance des équipements structurants, composent un tableau d'une grande complexité.

À la différence d'autres départements, Mayotte n'a pas bénéficié de quatre-vingts années d'intégration progressive. En dépit d'avancées institutionnelles indéniables, le territoire demeure profondément marqué par des inégalités sociales, économiques et environnementales persistantes.

Le passage du cyclone Chido, le 14 décembre 2024, a brutalement mis en lumière l'ampleur de la précarité qui frappe ce 101ème département. Or, près de quatorze mois après cet événement, la situation demeure préoccupante. Sur les vingt-trois mesures d'application prévues par la loi du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte, seules dix-sept ont été publiées. De même, la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, n'a donné lieu qu'à treize décrets sur les vingt-sept attendus.

Depuis 2004, le CESEM a pris une part active aux concertations engagées par les gouvernements successifs -- États généraux de l'outre-mer, Assises des outre-mer, plans « Mayotte 2015 » et « Mayotte 2025 ». Les diagnostics ont été établis, les synthèses transmises ; toutefois, ces travaux demeurent insuffisamment partagés à l'échelle locale. Nous assistons ainsi à la succession de contrats et d'engagements rarement évalués et plus rarement encore traduits en effets tangibles.

Les rapports thématiques de la Cour des comptes, publiés en 2016 sur le bilan de la départementalisation puis en 2022 sous le titre « Quel développement pour Mayotte ? », ont pourtant documenté avec précision et exhaustivité la situation du territoire.

Dès lors, une interrogation demeure : qu'attend encore l'État pour agir ?

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous évoquez un état des lieux partagé et au coeur des travaux de cette commission d'enquête : analyser avec vous la persistance des inégalités, en identifier les mécanismes et formuler des propositions susceptibles de lever les blocages observés, tant sur les plans économique et social qu'environnemental.

Vous mentionnez des diagnostics établis, des synthèses transmises, ainsi qu'un travail conduit en concertation avec les autres territoires ultramarins, l'ensemble des CESER d'outre-mer étant associé à cette démarche, à laquelle Mayotte contribue pleinement.

Toutefois, les indicateurs relatifs à Mayotte restent particulièrement alarmants. Les préoccupations portent prioritairement sur la jeunesse, l'éducation, l'accompagnement des familles et la santé.

Selon vous, lesquelles de ces inégalités systémiques revêtent aujourd'hui un caractère prioritaire et appellent une réponse urgente ? Quels leviers conviendrait-il d'activer, à la suite de la loi d'urgence et de la loi de programmation pour la refondation, afin que des effets tangibles puissent enfin être constatés sur le territoire au bénéfice de la population mahoraise ?

M. Abdou Dahalani. - À Mayotte, nous faisons face à une situation atypique. Parmi les priorités identifiées, certaines remontent à trente ou quarante ans. La première concerne l'éducation : aucun territoire ne peut se développer si sa jeunesse ne bénéficie pas d'une formation solide. Or nous devons répondre aux besoins propres du territoire, exacerbés par des phénomènes exogènes, puisque Mayotte accueille en permanence une population nouvelle qu'il convient de scolariser.

L'accès aux soins et à la santé constitue un deuxième enjeu majeur. Faute d'une offre suffisante sur place, nous avons dû mettre en oeuvre des solutions palliatives, notamment par l'organisation d'évacuations sanitaires vers La Réunion, voire vers l'Hexagone, lorsque les prises en charge ne peuvent être assurées à Mayotte.

Le troisième défi relève des infrastructures. L'ensemble des équipements publics nécessite une mise à niveau, car ils ne sont pas dimensionnés pour la population actuelle. Nous attendons les résultats du recensement. Pendant longtemps, l'impact de l'immigration a été minimisé. Or son ampleur exerce aujourd'hui une pression telle que les services publics peinent à garantir les besoins essentiels de la société.

La question de l'eau illustre concrètement cette tension : qui accepterait de subir une distribution intermittente ? S'ajoutent les difficultés d'accès au marché dans une économie dominée par des oligopoles, ainsi qu'un coût de la vie particulièrement élevé.

Enfin, la priorité absolue demeure la sécurité. L'insécurité persistante empêche toute politique durable de s'ancrer. Elle compromet l'exercice des libertés fondamentales - circuler, entreprendre, développer une activité - et a suscité d'importants mouvements sociaux ayant paralysé le territoire. Portée notamment par une partie de la jeunesse, cette insécurité prend désormais une dimension structurelle. L'action de l'État doit impérativement s'adapter à cette réalité afin de permettre à la société de vivre sereinement, de se déplacer librement et de se développer, mais aussi de restaurer l'attractivité du territoire.

Tant que ce défi sécuritaire ne sera pas relevé, de nombreux acteurs susceptibles de contribuer à la reconstruction et au développement de Mayotte hésiteront à s'engager.

M. Thani Mohamed Soihili. - Le CESER s'investit pleinement sur les enjeux propres à Mayotte et son président formule toujours des propositions particulièrement pertinentes. Je recommande d'ailleurs la lecture des rapports publiés régulièrement par le CESER, qui avancent des solutions structurelles.

À Mayotte, tout relève de la priorité. Je formulerai donc la même interrogation que Madame la rapporteure, mais sous l'angle de la méthode.

Nous siégeons au sein d'une commission d'enquête parlementaire précisément pour rompre avec un cycle de plans successifs élaborés depuis des décennies, dont les solutions ne fonctionnent pas toujours. Au-delà de l'identification des priorités, l'enjeu réside dans la définition d'une méthodologie efficace.

Lors de mon récent déplacement à Mayotte, en votre compagnie, Monsieur le Président, vous avez souligné à plusieurs reprises l'importance de la concertation et du travail collectif. Pourriez-vous esquisser une méthode susceptible d'inspirer nos travaux, afin que nous parvenions enfin à sortir de ce cercle vicieux à Mayotte ?

M. Abdou Dahalani. - Je souhaite prendre un exemple concret de réussite à Mayotte, lorsque la volonté politique s'est pleinement exprimée. Lors du lancement des premières conventions État-Mayotte, en 1987, les actions reposaient sur un portage politique, administratif et financier clairement identifié, assorti d'un calendrier précis. Au terme des cinq années de convention, les résultats se sont révélés conformes aux objectifs fixés.

La difficulté actuelle tient au cumul de documents stratégiques et de plans successifs. Nombre d'entre eux ne bénéficient ni d'un financement effectif, ni d'un pilotage clairement désigné, ni d'échéances assorties d'objectifs évaluables. Aucun bilan véritablement accessible n'a été établi concernant les plans récents ; à supposer qu'ils aient été réalisés, ils n'ont pas été rendus publics. Nous ignorons donc leurs résultats, leurs analyses et leurs conclusions. Ainsi passons-nous d'un plan à l'autre. Les acteurs locaux sont parfois associés à la démarche, mais sans pouvoir apprécier concrètement les avancées, faute d'évaluation et de bilan structurés.

La première exigence méthodologique consiste à identifier, pour chaque opération, les responsables de leur pilotage, les moyens financiers mobilisés, leur calendrier précis et les résultats qui en sont attendus. Une évaluation régulière des avancées doit impérativement intervenir.

Mayotte se caractérise en outre par une carence statistique. Les données disponibles demeurent récentes et le territoire n'apparaît que partiellement dans les tableaux nationaux. Dès lors, toute comparaison avec les autres territoires s'avère difficile, notamment sur des indicateurs essentiels tels que les revenus ou l'éducation. Or une politique publique pertinente suppose des données fiables et comparables.

Pour rester au plus près des réalités concrètes de notre territoire, je souhaite insister, une nouvelle fois, sur deux éléments essentiels.

Lorsque je vis sur ce territoire, je dois pouvoir disposer d'eau au robinet pour me laver et répondre à mes besoins quotidiens. Or, aujourd'hui, l'accès à l'eau demeure problématique. De telles situations ne devraient pas se poser dans un territoire français.

De même, lorsque je quitte mon domicile pour me rendre au travail, je devrais pouvoir circuler en toute sérénité. Or l'insécurité compromet cette tranquillité élémentaire. Si des avancées concrètes intervenaient sur ces deux priorités - l'eau et la sécurité -, nous franchirions déjà un cap décisif.

Bien entendu, l'ensemble des enjeux évoqués demeure urgent pour Mayotte et beaucoup n'ont pas fait l'objet d'un traitement à la hauteur des besoins. Le territoire doit se rapprocher des standards français et européens. Une telle ambition suppose des moyens substantiels, adaptés non seulement aux besoins de la population mahoraise, mais également à ceux d'une population qui arrive quotidiennement sur le territoire. Ces facteurs exogènes, insuffisamment intégrés dans les calculs nationaux, pèsent pourtant de manière déterminante sur nos équilibres.

M. Éric Bellemare, président du Conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation de Martinique (CESECEM). - En Martinique, nous traversons actuellement cinq crises majeures : sociale, économique, sécuritaire, environnementale et identitaire.

La crise sociale se traduit par un nombre important de jeunes sans-emploi, confrontés à de grandes difficultés matérielles. Une part croissante de la population salariée, y compris parmi les fonctionnaires, recourt désormais à l'aide alimentaire. Cette fragilité alimente la crise économique : le taux de chômage demeure supérieur à celui de l'Hexagone. En 2022, il atteignait environ 20,5 %, contre 7,4 % au niveau national. Le chômage des jeunes atteint un niveau particulièrement élevé.

Cette situation nourrit également une crise sécuritaire. En 2025, quarante homicides ont été recensés, dont trente-quatre par arme à feu. Cette violence procède du développement du narcotrafic, susceptible de s'intensifier dans le contexte géopolitique régional. La présence accrue des forces américaines a modifié certaines routes maritimes, orientant davantage les flux vers nos territoires. Or, le narcotrafic entraîne la circulation d'armes et une violence croissante : aucune semaine ne s'écoule sans interception d'embarcation transportant des stupéfiants. Nous comptabilisons déjà au bout de deux mois six homicides par arme à feu cette année.

Ces cinq crises n'évoluent pas encore selon un calendrier identique. Toutefois, leur éventuel cumul pourrait provoquer des tensions majeures dans un territoire où une pression se ressent déjà parmi la population.

La vie chère demeure un facteur central de mécontentement. Malgré les négociations récentes, le ressenti des consommateurs confirme la persistance, voire l'aggravation, des prix élevés. Cette cherté concerne tant les biens de consommation que l'approvisionnement en produit pétrolier. Lors du congrès des élus de la Collectivité territoriale de Martinique, un « Lakou citoyen » a mis en lumière une incompréhension profonde : pourquoi ne développons-nous pas davantage nos échanges avec notre environnement régional ? Nous continuons, par exemple, à importer le pétrole depuis la mer du Nord plutôt que de privilégier des circuits régionaux et les relations économiques avec la proche région sont insuffisantes.

Comme dans d'autres territoires ultramarins, des oligopoles contrôlent l'ensemble de la chaîne de distribution, ce qui maintient des prix excessifs. À titre d'exemple, une brique de jus de pomme d'un grand distributeur coûte 95 centimes d'euro en région parisienne, contre 2,95 euros en Martinique.

La vie chère complique l'accès à la propriété et accentue la crise identitaire, tandis que la population vieillit rapidement : près de 5 000 jeunes quittent chaque année le territoire sans y revenir, faute d'opportunités professionnelles adaptées à leur qualification. Depuis trois ans, le taux de natalité est inférieur au taux de mortalité. Sans inflexion, la Martinique risque de se transformer en territoire exclusivement vieillissant ; elle constitue déjà le département le plus âgé de France.

Ces dynamiques creusent les inégalités sociales. Le système de santé ne répond plus aux standards attendus. Le centre hospitalier universitaire, autrefois référence caribéenne, ne correspond plus aux exigences d'un pays développé. Le territoire affronte en outre des risques naturels multiples : cyclones, séismes, activité volcanique, échouements massifs de sargasses, auxquels s'ajoutent les conséquences sanitaires et environnementales liées au chlordécone.

La gestion de l'eau pose également difficulté. La ressource existe, mais sa gestion demeure défaillante, ce qui suscite une incompréhension profonde. À l'approche du « carême », période sèche, des coupures demeurent probables.

De surcroît, la crise identitaire s'accentue, portée par un besoin croissant de reconnaissance et de préservation du créole ainsi que de notre culture. Ces aspirations alimentent des clivages et favorisent des sentiments de repli communautaire.

La problématique commune à nos territoires reste la vie chère, qu'il s'agisse des produits pétroliers ou des marchandises. Nous ne bénéficions pas d'un véritable mécanisme de continuité territoriale comparable à celui accordé à la Corse. Les aides au déplacement ne compensent pas l'absence d'un dispositif structurant ; la comparaison des dotations au titre de la continuité territoriale le démontre.

Enfin, le développement des ressources locales demeure insuffisant. Le potentiel solaire, considérable, pourrait soutenir un déploiement plus ambitieux des énergies renouvelables, à la condition d'un accompagnement adapté pour en faciliter l'accès aux Martiniquais.

Pour l'heure, les mécanismes traditionnels d'entraide contenus dans notre culture empêchent toute rupture brutale. Toutefois, le climat général correspond à une mise sous pression s'approchant d'un seuil critique.

M. Jean-Marc Aimable, troisième vice-président du Conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation de Guyane (CESECEG). - Comment un territoire comme la Guyane, fort de 90 000 kilomètres carrés, doté de richesses minières identifiées, de ressources halieutiques manifestes et d'une biodiversité exceptionnelle, peut-il connaître un désarroi infrastructurel, économique, social et environnemental d'une telle ampleur ?

Pourquoi la Guyane ne valorise-t-elle pas ses ressources minières, alors que la présence de diamant et de pétrole est avérée et que nos voisins exploitent les leurs ? Le Suriname vient par exemple de conclure un accord pour un gisement gazier et pétrolier ; à la frontière de l'Oyapock, un autre gisement pétrolier a été acté.

Les richesses abondent autour de nous, tandis que nous demeurons des « continentaux insulaires ». Nous subissons un marché contrôlé par des oligopoles, une insécurité croissante liée notamment au phénomène des « mules », ainsi que de profondes inégalités territoriales entre l'Ouest, l'Est et le littoral.

Le CESECE de Guyane a toutefois pu participer aux travaux relatifs à l'évolution statutaire et aux diagnostics engagés depuis trois ans à la demande des élus locaux, désireux de changer de paradigme. Une revendication largement partagée porte sur l'évolution du statut. Cette réforme ne résoudra pas, à elle seule, les difficultés de production ou l'étroitesse du marché local, mais elle constitue un levier, notamment en matière foncière : l'État détient entre 90 % et 95 % du foncier -- situation sans équivalent.

La Guyane compte six groupes ethniques, dont les Bushinengués et les Amérindiens, particulièrement exposés aux atteintes environnementales ainsi qu'à l'orpaillage clandestin qui constitue un fléau majeur. Il serait opportun d'évaluer le coût des opérations Harpie conduites depuis vingt ans et d'en mesurer le retour sur investissement. On recense aujourd'hui entre 130 et 150 sites illégaux ; la pollution au mercure affecte désormais non seulement l'Ouest, mais également le littoral, compromettant les conditions de vie et l'alimentation saine des populations.

Il apparaît aujourd'hui impossible d'éradiquer l'orpaillage clandestin. La politique publique a été conduite à rebours des réalités locales, à contresens d'une véritable chaîne de valeur qui aurait pu bénéficier à la jeunesse en quête d'emploi. Le taux de chômage atteint environ 20 %, et près de 30 % chez les jeunes ; certains territoires de l'Est connaissent même une absence quasi totale d'activité. Autant d'éléments qui n'ont pas été pris en compte dans la conception des politiques publiques et qui expliquent les difficultés auxquelles nous sommes aujourd'hui confrontés.

Les discussions de 2017 et le Plan d'urgence pour la Guyane (PUG) ont seulement atténué certaines difficultés, sans transformation durable. D'où un consensus en faveur d'un partenariat renouvelé avec l'État, fondé sur des compétences exercées localement et susceptibles d'impulser un développement cohérent. Le CESECEG participe à cette réflexion.

L'instabilité des interlocuteurs nationaux - plusieurs ministres se sont succédé en cinq ans - a empêché l'élaboration d'une ligne directrice stable sur la question statutaire. D'où le statu quo actuel. Cette discontinuité caractérise de nombreuses politiques publiques, dont l'évaluation demeure insuffisamment fondée sur les résultats.

Sur le plan sécuritaire, la situation s'avère préoccupante : quarante-neuf homicides, dont 60% par arme à feu en 2024, progression continue du phénomène des « mules », indicateurs globalement dégradés.

La seule note positive récente réside dans le succès du tir spatial réalisé pour Amazon. Encore conviendrait-il d'en apprécier l'impact économique réel pour le territoire, notamment en matière de retombées fiscales.

M. Christophe Wachter, président du Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) de Guadeloupe. - La Guadeloupe est un territoire présenté comme paradisiaque, au coeur de la Caraïbe, à quelques encablures du rêve américain et de la beauté de l'Amérique du Sud ; un territoire appartenant à la République française, garante des droits fondamentaux, elle-même intégrée à l'Union européenne. En théorie, les jeunes de mon pays devraient compter parmi les plus privilégiés. Or une étude du CESER de Guadeloupe révèle que 52 % des jeunes Guadeloupéens n'aspirent qu'à partir. Ce chiffre résume à lui seul l'enjeu de vos travaux.

Les natifs de Guadeloupe disposent d'environ 25 % de chances en moins d'obtenir un diplôme du supérieur par rapport aux natifs de l'Hexagone, 12 % de chances en moins d'accéder à l'emploi, et entre 35 % et 45 % de chances en moins d'occuper un poste de cadre. Ces inégalités, à la fois systémiques et structurelles, forment de véritables blocs de disparités qui entravent les aspirations de notre jeunesse. J'en ai identifié neuf.

Le premier tient aux déséquilibres structurels, à la fois économiques et sociaux. Créer une entreprise revient à affronter une concurrence extérieure massive. L'exemple de l'eau embouteillée illustre cette situation : « l'île aux belles eaux » se trouve concurrencée par des groupes nationaux dont les capacités de production dépassent les nôtres de plusieurs centaines de fois, grâce aux économies d'échelle et considèrent la Guadeloupe comme un marché « de dégagement ». Cette logique freine l'initiative locale. Notre économie demeure peu diversifiée, centrée sur le tourisme et les cultures d'exportation héritées du passé. La filière canne-sucre-rhum structure encore l'activité, mais ne nourrit pas l'imaginaire de la jeunesse.

Notre petite taille accroît notre vulnérabilité aux chocs extérieurs. L'insularité et le coût du transport renchérissent les marchandises, les matières premières et entretiennent la vie chère. L'accès à certains services publics demeure défaillant : l'accès à l'eau potable n'est pas garanti pour tous et des coupures d'eau affectent encore la population, y compris les étudiants logés au CROUS contraints d'organiser des « tours d'eau ».

Les transferts financiers de l'État et de l'Union européenne apparaissent parfois mal articulés. La Cour des comptes, dans son rapport de juillet 2025 sur les contrats de convergence territoriale, souligne le caractère largement fléché de ces crédits. Les élus locaux disposent de marges d'orientation limitées, ce qui alimente leur frustration et la défiance de la part de la population.

Les risques environnementaux demeurent élevés (cyclones, séismes, volcanisme), et les stéréotypes pesant sur les élites locales fragilisent la confiance collective. Ce déficit de confiance, sans doute lié à la complexité du millefeuille institutionnel, entrave la pleine affirmation de nos élus dans l'exercice de leurs responsabilités.

De surcroît, le court-termisme des politiques publiques, lié aux alternances et aux changements de paradigme, empêche toute vision stable. La notion de développement endogène, évoquée au milieu des années 2010, a cédé la place à un discours centré sur le rattrapage et la différenciation territoriale. Ces inflexions successives brouillent la stratégie de long terme.

La dépendance aux importations accentue notre fragilité. La souveraineté alimentaire, si elle est un objectif louable, se heurte à la prédominance des monocultures (canne à sucre, banane) et à la pollution durable des sols par le chlordécone, utilisé jusqu'en 1993.

La société civile organisée peine à trouver sa place dans un paysage institutionnel complexe : région et département coexistent sur un même territoire, aux côtés des communautés d'agglomération et des communes. Le CESER de Guadeloupe, sous-doté en moyens humains, ne peut approfondir les sujets comme il le devrait, d'autant que des menaces pèsent sur l'avenir des CESER.

Le levier prioritaire réside dans la sortie d'un modèle fondé sur la consommation de produits importés. Nous devons devenir une société de production - tant agricole qu'industrielle - créatrice de valeur ajoutée locale. Une politique assumée d'import-substitution, mobilisant notamment le différentiel d'octroi de mer, permettrait de soutenir les filières locales et de créer des emplois qualifiés. Importer massivement revient à limiter la création d'emplois aux seules activités de déchargement des conteneurs et aux fonctions de mise en rayon ou de caisse dans les grandes surfaces. À l'inverse, produire localement permet d'ancrer des emplois qualifiés sur le territoire et d'offrir à notre jeunesse de véritables perspectives d'installation durable.

Enfin, l'insécurité constitue une urgence majeure. En 2025, la Guadeloupe a enregistré cinquante-deux homicides, soit un décès par semaine pour 380 000 habitants sur 1 700 km². À la fin février, sept morts par arme à feu sont déjà recensés. Le narcotrafic progresse, et les douanes manquent de moyens pour contrôler un archipel de sept îles dont l'accès demeure aisé.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - S'agissant de la Guyane, vous indiquez qu'un accès à des compétences exercées localement permettrait d'engager un véritable changement. Monsieur Aimable, pourriez-vous préciser la nature de ces compétences et les articuler à des plans opérationnels concrets ?

Monsieur Wachter, concernant la Guadeloupe, vous évoquez des inégalités systémiques structurées en « blocs », ainsi qu'un problème permanent de vie chère, révélateur d'un système installé. Vous mentionnez également une défiance durable de la population envers les responsables publics. En matière de santé environnementale, les populations ultramarines sont exposées à des risques majeurs et souffrent d'un niveau de protection insuffisant, ce qui constitue une injustice profonde. Comment expliquez-vous l'existence de ces inégalités ?

Enfin, je partage votre réserve à l'égard du terme de « différenciation », préféré à celui de « développement endogène ». Le mot « différenciation » peut suggérer une logique de compensation, comme s'il s'agissait d'un handicap dont on ne ferait qu'atténuer les effets. Je refuse que nos territoires soient appréhendés sous cet angle, comme si la différenciation constituait l'unique horizon.

M. Jean-Marc Aimable. - Comme à Mayotte, la Guyane connaît une croissance démographique soutenue. À Saint-Laurent-du-Maroni, près de 3 000 naissances sont enregistrées chaque année, imposant la construction de deux à trois groupes scolaires supplémentaires par an. À cette dynamique s'ajoute une pression migratoire importante, en provenance des Caraïbes, d'Amérique du Sud, mais aussi désormais d'Afghanistan, de Syrie ou du Maroc. Ces flux compliquent toute stabilisation durable.

S'agissant des compétences, la Collectivité territoriale de Guyane a transmis au Gouvernement un document d'orientation statutaire coconstruit, recensant les compétences susceptibles d'être exercées localement. Sont notamment évoquées des compétences économiques, fiscales, foncières et en matière de coopération régionale. Il paraît difficilement compréhensible que le litre de carburant avoisine 2 euros alors que des coopérations avec Trinité-et-Tobago ou le Suriname pourraient être envisagées. Ces pratiques existent déjà, mais de manière informelle, ce qui renvoie à la problématique majeure du travail et des marchés informels en Guyane.

Dès les années 1960, l'ancien député Justin Catayée évoquait un statut spécial ; Léon-Gontran Damas, puis de nombreux élus ont ensuite défendu l'idée de compétences exercées localement ou partagées afin de permettre à la Guyane d'exploiter pleinement son potentiel économique.

Les choix successifs de politiques publiques nationales ont freiné le développement du territoire. La création du territoire de l'Inini en 1930, qui a scindé la Guyane, a interrompu l'essor minier engagé à l'époque et modifié les dynamiques migratoires liées à l'orpaillage. La période de l'Inini jusqu'en 1969, marquée par le code de l'Indigénat, puis la départementalisation, ont progressivement orienté la population vers une logique principalement axée sur le fonctionnariat. Il en résulte aujourd'hui une économie dont 86 % du PIB provient des transferts publics et des importations.

Une stratégie productive s'impose, d'autant que la Guyane en possède les ressources. Toutefois, l'absence de maîtrise sur les leviers économiques, fonciers et fiscaux complique toute inflexion.

Contrairement à certaines idées reçues, les jeunes Guyanais n'aspirent pas systématiquement à quitter le territoire. Beaucoup souhaitent rester, étudier à l'université de Guyane et s'y projeter. Leur départ résulte principalement du manque d'opportunités locales en matière d'emploi et de développement économique, difficulté accentuée par une croissance démographique soutenue.

Les compétences demandées se répartissent ainsi : compétences locales en matière économique, foncière et fiscale ; compétences partagées pour l'éducation jusqu'à l'enseignement supérieur ; maintien de certaines compétences régaliennes, notamment en santé. Ces propositions ont été calibrées afin d'ouvrir une négociation structurée.

Le secteur minier illustre les marges de manoeuvre possibles : la redevance minière s'élève à 80 euros par kilo, alors que l'once d'or atteint 115 euros, pour une production annuelle d'environ dix tonnes. Les enjeux financiers apparaissent évidents. D'autres secteurs - biodiversité, écotourisme, hydrologie - pourraient également bénéficier d'un pilotage local renforcé. Ces orientations font actuellement l'objet de négociations.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur Bellemare, vous avez particulièrement insisté sur la situation de la jeunesse. Celle-ci semble enfermée dans un système marqué par le chômage, la vie chère et l'inadaptation des politiques publiques, conduisant à un décrochage économique, social et environnemental du territoire.

Comment enrayer des inégalités qui se perpétuent ainsi ? Vous laissez entendre que, sans pilotage localisé ni évaluation rigoureuse, nous risquons de consolider un modèle producteur d'inégalités. Quels leviers conviendrait-il d'activer en priorité pour rompre cette dynamique ?

Par ailleurs, au regard des échanges de cet après-midi, la question de l'eau constitue une urgence absolue. L'absence de continuité du service public dans ce domaine est un scandale. Les premières victimes en sont les familles, et en particulier les enfants et la jeunesse.

M. Éric Bellemare. - Nous devons permettre à nos jeunes de rester en Martinique, de s'y épanouir professionnellement et d'y construire leur vie. Dans le cadre de l'évolution institutionnelle, le CESECEM a consulté la population à travers ses plateformes et des réunions communales. Il en ressort une attente claire : développer une production endogène.

Cette démarche suppose de renforcer les filières locales afin de réduire notre dépendance extérieure et de ne plus demeurer un simple territoire d'importation. Il convient également d'accélérer la transition écologique et énergétique, source potentielle d'emplois, et de renforcer le maillage avec notre proche région par des échanges commerciaux et culturels plus soutenus. Nos travaux ont nourri les débats du congrès des élus sur l'évolution institutionnelle. À ce stade, les textes en vigueur ne permettent pas un développement commercial fluide avec la proche Caraïbe. Offrir des perspectives aux jeunes implique de leur permettre de s'épanouir dans leur pays et d'accéder à des emplois correspondant à leur niveau de qualification.

Cette transformation requiert aussi de l'État que ses représentants connaissent le territoire, ses réalités et sa culture. L'application strictement verticale des normes, sans adaptation locale, génère blocages et frustrations. Un véritable développement endogène constitue la condition préalable pour permettre à notre jeunesse d'envisager de rester sur notre territoire.

Les territoires ultramarins concentrent 95 % de la biodiversité française, sans pour autant disposer d'une maîtrise suffisante des décisions afférentes. La population a exprimé le souhait d'une évaluation rigoureuse des politiques publiques et d'une capacité accrue à actionner les leviers du développement. Lorsque l'habilitation en matière de transport requiert sept années, peut-on envisager un tel délai pour garantir l'accès à l'eau potable ?

Il s'agit de créer une synergie permettant à des jeunes hautement qualifiés, présents aux quatre coins du monde, de mettre leurs compétences au service de la Martinique, dans des fonctions valorisantes. Après six, sept ou huit années d'études, nous ne pouvons leur proposer une rémunération au niveau du SMIC ou à peine supérieure, lorsqu'ils peuvent percevoir des revenus quatre à cinq fois plus élevés dans l'Hexagone, au Japon ou aux États-Unis.

Le développement de filières locales, la consolidation d'une production endogène, la réorientation vers un tourisme à forte valeur ajoutée ainsi que la valorisation stratégique de nos ressources naturelles constituent des axes prioritaires. À ce titre, la mise en valeur de nos anses et de nos voies d'eau, aujourd'hui insuffisamment aménagées et relevant de la compétence de l'État, doit s'inscrire dans une démarche structurée conciliant attractivité territoriale et préservation des équilibres environnementaux.

Pour favoriser le retour de notre jeunesse, il convient de créer les conditions lui permettant de vivre, de produire et de s'accomplir en Martinique dans des perspectives professionnelles et économiques comparables à celles offertes dans l'Hexagone ou à l'international.

M. Christophe Wachter. - S'agissant de ce que j'appellerais « l'extrême vie chère », le coût de la vie en Guadeloupe dépasse de 42 % celui de la métropole ; il atteint 40 % en Martinique et en Guyane, et 37 % à La Réunion. Ce différentiel doit être rapproché du taux de pauvreté : 37 % des Guadeloupéens vivent sous le seuil de pauvreté, contre 7 % dans l'Hexagone. La combinaison d'un tel niveau de prix et d'une telle précarité produit mécaniquement des tensions sociales.

Dans son avis du 10 février 2026 relatif aux marges des grossistes-importateurs et des distributeurs de produits alimentaires de première nécessité en Martinique l'Autorité de la concurrence indique que la vie chère ne résulte pas nécessairement de l'octroi de mer, mais des coûts d'approche, notamment le fret et la fiscalité. La Chambre régionale des comptes des Antilles-Guyane a par ailleurs relevé un mécanisme contestable : l'application de la TVA sur l'octroi de mer. Les produits sont d'abord soumis à l'octroi de mer à leur arrivée, puis à la TVA, ce qui accroît encore le prix final.

La défiance envers les responsables publics demeure forte. Les lois de décentralisation n'ont pas suffi à l'atténuer. En Guadeloupe, une réflexion institutionnelle vise à renforcer les capacités décisionnelles locales et à obtenir un pouvoir normatif sur certains champs. Au CESER, nous estimons que cette évolution doit s'accompagner d'un appui technique de l'État, propre à sécuriser les dispositifs, ainsi que d'un contrôle d'efficience confié à d'autres collectivités territoriales afin de restaurer la confiance.

En ce qui concerne la santé environnementale, le chlordécone, autorisé jusqu'en 1993 dans nos territoires alors qu'elle était interdite en Europe, a durablement contaminé les sols, les eaux et les productions animales. La Guadeloupe présente un taux de cancer de la prostate parmi les plus élevés au monde, touchant particulièrement les ouvriers agricoles de la filière banane. Certaines scientifiques estiment que 700 ans seront nécessaires à la dépollution des sols. La comparaison avec les données hexagonales permet de mesurer l'ampleur de cette inégalité sanitaire.

Mme Annick Petrus. - Vous avez dressé la liste des difficultés auxquelles nous sommes confrontés : insularité, chômage, vie chère, accès défaillant à certains services publics comme l'eau, contrats de convergence aux crédits fléchés échappant en partie à la maîtrise des élus, risques environnementaux, entre autres.

Lorsque vos instances se réunissent, ces inégalités sont-elles abordées en présence des autorités en capacité d'y apporter des solutions, notamment les représentants du Gouvernement ? Et, dans l'affirmative, percevez-vous une volonté et des réponses concrètes prêtes à être mises en oeuvre ?

Si nous parvenions à résorber ne serait-ce qu'une seule de ces inégalités par an, nos territoires pourraient progressivement engager une dynamique de redressement.

M. Akli Mellouli. - Messieurs, je souhaiterais connaître le collège dont vous êtes issus au sein de vos CESER respectifs.

Par ailleurs, vous avez souligné l'enjeu majeur de la souveraineté alimentaire et les difficultés liées à la diversification agricole, qui constitue pourtant un levier déterminant pour structurer des filières et développer des industries régionales.

Ma question, en particulier pour la Guadeloupe et la Guyane, porte sur les freins identifiés et les leviers mobilisables. Sur quels axes concrets pourrions-nous agir et quelle stratégie opérationnelle conviendrait-il de mettre en oeuvre ?

Mme Micheline Jacques. - Messieurs, je vous remercie pour la qualité de vos propos, qui soulignent l'importance des travaux de la délégation, notamment ceux conduits par mon prédécesseur Michel Magras sur le principe de différenciation. Ce principe ne vise pas à stigmatiser les territoires ultramarins, mais à adapter normes et compétences à leur diversité afin de renforcer l'efficacité de l'action publique et la cohérence des politiques locales. Les démarches engagées dans vos territoires en matière de maîtrise accrue des compétences en constituent une illustration.

Guy Losbar a lancé une étude sur le potentiel fiscal de la Guadeloupe. En avez-vous pris connaissance et quel regard portez-vous sur ses conclusions ?

Enfin, dans un contexte de défiance croissante des populations, qui attendent des résultats tangibles, nous mettons parfois en oeuvre des politiques publiques dont l'efficience demeure discutable. Comment un renforcement des compétences locales pourrait-il, selon vous, améliorer la réponse aux besoins, optimiser l'utilisation des ressources publiques et restaurer la confiance entre institutions et citoyens ?

M. Jean-Gérard Paumier. - Monsieur Wachter a évoqué la nécessité de passer d'une société de consommation largement tournée vers l'importation à une véritable société de production. Parmi les freins identifiés, la question foncière apparaît centrale : en Guyane, l'État détient l'essentiel du foncier ; ailleurs, celui-ci demeure fortement concentré. Comment lever cet obstacle, qui constitue un préalable structurant ? Cette difficulté dépasse d'ailleurs le seul cadre ultramarin.

Quels autres leviers conviendrait-il d'activer pour engager cette transition vers une économie productive, susceptible d'offrir de nouvelles perspectives à nos territoires et de fixer une jeunesse en quête d'avenir ?

M. Thani Mohamed Soihili. - Je tiens à saluer la qualité de ces échanges, qui nourriront utilement le rapport final.

S'agissant des énergies renouvelables, les dispositifs nationaux d'aide excluent trop souvent les outre-mer. À Mayotte, près de 95 à 96 % de l'énergie consommée provient encore de sources fossiles, fréquemment importées de territoires voisins, alors même que nous ne disposons pas, en France, de capacités de production locales suffisantes.

Je souhaiterais vous entendre plus précisément sur les modalités d'insertion de nos territoires dans leur environnement géographique régional et sur les perspectives que cette intégration pourrait ouvrir.

M. Jean-Marc Aimable. - S'agissant de l'appartenance aux collèges du CESECEG, ceux-ci regroupent des profils variés issus du secteur économique, du secteur syndical et d'autres composantes de la société civile. Pour ma part, si j'exerce aujourd'hui les fonctions de directeur général des services d'une collectivité de l'ouest guyanais, à Maripasoula, commune particulièrement isolée au coeur de l'Amazonie française, j'ai par le passé également travaillé à Rémire-Montjoly, commune littorale plus favorisée. Cette double expérience me permet de mesurer concrètement l'ampleur des inégalités territoriales. À Maripasoula, une canette de Coca-Cola peut atteindre 5 euros et une bouteille d'Orangina 12 euros. Au différentiel moyen de 40 % de vie chère en Guyane s'ajoute, dans les communes isolées, un surcoût supplémentaire d'environ 20 %.

À ces écarts tarifaires s'ajoutent des contraintes structurelles de désenclavement : pour rejoindre mon lieu de travail, je dois prendre l'avion, faute de liaison routière. Entre Papaïchton et Maripasoula, la solution envisagée consiste en une piste, dont l'usage demeure fortement contraint durant les six mois de saison des pluies. La scolarisation des enfants implique, dans certains cas, des déplacements en pirogue sur des fleuves considérés comme non navigables. Telles sont les réponses publiques actuellement proposées.

Dans ce contexte, les élus locaux peinent à répondre aux attentes de leur population. L'absence de marge décisionnelle et de leviers adaptés fragilise leur crédibilité face à des besoins essentiels.

La question foncière constitue à cet égard un enjeu central. Les élus réclament une compétence locale en la matière. Cette demande revêt une dimension historique et culturelle forte, notamment pour les populations amérindiennes et bushinenguées, attachées à leurs terres ancestrales et à une relation spécifique au territoire. Le foncier demeure détenu à 90 à 95 % par l'État, pour des raisons historiques, sans évolution notable. Ne pas intégrer cette réalité dans les politiques publiques conduit à des réponses inadaptées aux dynamiques sociologiques locales.

M. Éric Bellemare. - J'appartiens au collège 2, celui des organisations syndicales.

S'agissant de la coopération régionale, lors du congrès consacré au pouvoir normatif local, le CESECEM a consulté la population et formulé des préconisations. Notre conseil produit régulièrement avis, motions et rapports sur l'ensemble des problématiques évoquées, accessibles publiquement. Nous nous autosaisissons de sujets majeurs, tels que la crise des sargasses, et intervenons également sur saisine, notamment à l'occasion de l'examen des documents budgétaires. Dans chacun de nos travaux, nous insistons sur la nécessité d'une évaluation rigoureuse des politiques publiques, aujourd'hui largement déficiente.

La coopération régionale constitue un levier évident, ne serait-ce qu'en matière d'approvisionnement énergétique : nous importons des produits pétroliers depuis la mer du Nord alors que des solutions existent dans la proche Caraïbe. La Collectivité territoriale de Martinique a d'ailleurs intégré l'Organisation des États de la Caraïbe orientale, démarche utile pour échanger avec des territoires confrontés à des défis similaires.

La prise en compte de notre histoire et de notre culture demeure essentielle. En Martinique, lors de la Révolution française, les colons se sont placés sous protection britannique, ce qui a permis à leurs descendants de conserver une part importante des terres. Une concentration foncière subsiste ainsi entre les mains de grands propriétaires, notamment dans les filières banane et canne à sucre. Toute politique publique efficace doit intégrer ces déterminants historiques.

La promesse du président Nicolas Sarkozy d'accroître l'affectation de cadres locaux au sein des administrations d'État n'a pas été suivie d'effets ; la tendance observée semble même inverse. Cette situation conduit à une prise en compte insuffisante de nos cultures et de nos habitudes. Dans certaines communes, il n'est pas rare que, dans une classe de dix élèves, seuls deux soient d'origine martiniquaise. Dans un territoire marqué par une forte cohésion communautaire, une telle configuration nourrit un sentiment de déconnexion culturelle et institutionnelle, générateur de tensions.

En matière d'énergies renouvelables, des dispositifs nationaux bénéficient à certains territoires hexagonaux, sans équivalent pour la Martinique, pourtant dotée d'un fort ensoleillement. Cette asymétrie mérite d'être corrigée.

Enfin, « l'extrême vie chère » se manifeste également dans les transports : un billet Fort-de-France-Cayenne coûte entre 900 et 1 200 euros en classe économique, soit l'équivalent d'un aller-retour Paris-Fort-de-France. Bien que rattachés à un ensemble national, nos territoires ne bénéficient pas d'une insertion effective à la hauteur de cette appartenance.

M. Jean-Marc Aimable. - Un vol Cayenne-Belém, d'une durée de quarante-cinq minutes, coûte entre 750 et 900 euros. Dans ces conditions, comment envisager un véritable développement territorial ? Les familles guyanaises dont les enfants poursuivent leurs études dans l'Hexagone doivent arbitrer la fréquence de leurs retours, un billet en classe économique atteignant 1 200 euros. Tel est le quotidien des familles ultramarines.

La desserte repose essentiellement sur deux compagnies, Air Caraïbes et Air France. Face à ces tarifs, nombre de Guyanais transitent par le Suriname ou Macapá ; cette ouverture régionale peut présenter des atouts, mais elle résulte avant tout d'une contrainte.

Autrefois, les étudiants pouvaient plus aisément poursuivre leurs études dans la Caraïbe, au Brésil ou à Porto Rico. Aujourd'hui, nous sommes devenus des « continents insularisés ». La Guyane est présentée comme une porte d'entrée vers l'Amérique du Sud, mais ces obstacles de mobilité nous confinent en réalité au littoral. À l'intérieur même du territoire, un billet pour Saül s'élève à 155 euros.

M. Éric Bellemare. - Dans mon pays, certaines personnes se trouvent aujourd'hui contraintes de choisir entre se nourrir et se soigner. Au XXI? siècle, dans un pays comme la France, une telle situation est inacceptable.

M. Christophe Wachter. - J'appartiens au collège n° 1, celui des activités économiques et des employeurs.

S'agissant de nos interlocuteurs, nous sommes d'abord rattachés à l'assemblée délibérante territoriale. Nous sommes également consultés par la délégation outre-mer du CESE national et comme aujourd'hui, par des commissions parlementaires, ce dont nous nous félicitons.

En matière de souveraineté alimentaire, les principaux freins tiennent à l'accès au foncier et à la forte concurrence des produits importés. Les leviers existent pourtant : une politique d'import-substitution assumée par les autorités locales, soutenue par l'État et adoptée par les consommateurs permettrait d'engager une dynamique vertueuse. La mise en place d'un observatoire chargé de mesurer les progrès réalisés sur les produits substituables contribuerait à structurer cette stratégie et à renforcer la culture économique locale.

Initiée par le président Guy Losbar, qui s'est appuyé sur les services du cabinet CMS Francis Lefebvre, le rapport sur le potentiel fiscal de Guadeloupe, présenté au Congrès des élus départementaux et régionaux en juillet 2025, estime qu'une dotation globale de compensation d'environ 1,2 milliard d'euros par an serait nécessaire pour exercer les compétences supplémentaires envisagées.

Le passage à une société de production se heurte également à la contrainte foncière : les cultures d'exportation occupent une part importante des terres. Des surfaces en friche subsistent néanmoins et pourraient soutenir une diversification agricole, à condition de compenser les surcoûts de production locale, notamment via le différentiel d'octroi de mer autorisé à titre dérogatoire par l'Union européenne.

Enfin, en matière d'énergies renouvelables, nous disposons d'atouts significatifs : solaire, éolien offshore et géothermie. Une étude conduite il y a une quinzaine d'années avec la Martinique et la Dominique visait à exploiter un gisement géothermique. Cependant, le retrait d'EDF, initialement partenaire, a entraîné ceux de la Guadeloupe et de la Martinique, tandis que la Dominique a poursuivi le projet et inauguré une centrale d'envergure. En Guadeloupe, une centrale exploitée par Ormat fonctionne, mais le programme initial offrait des perspectives bien plus ambitieuses.

M. Jean-Marc Aimable. - Je précise que j'appartiens au collège n° 2, en qualité de président de la Chambre régionale de l'économie sociale et solidaire.

Alors que 53 % de la population guyanaise vit sous le seuil de pauvreté, l'économie sociale et solidaire représente une alternative structurante en attendant la consolidation d'économies plus classiques. Or les politiques publiques et les investissements consacrés à ce secteur demeurent insuffisants. Pour la Guyane, le développement de l'économie sociale et solidaire offrirait pourtant un levier particulièrement pertinent.

M. Éric Bellemare. - La diversification alimentaire suppose également une véritable éducation au goût et aux produits locaux. Cette réappropriation doit commencer dès l'école. En Martinique, nous avons lancé le programme JAFA (Jardins familiaux) afin de permettre aux enfants de redécouvrir les fruits du territoire -- bananes, mangues, caïmites, entre autres. Par ailleurs, dans certaines communes, les cahiers des charges de la restauration scolaire prévoient désormais une majorité de repas élaborés à partir de produits locaux.

M. Jean-Marc Aimable. -En matière d'éducation, compte tenu de la pression démographique, il sera difficile de construire dans des délais suffisants les établissements manquants - sept lycées et quatorze collèges font aujourd'hui défaut.

Une expérimentation de la double vacation scolaire, pratiquée dans certains pays sud-américains, pourrait être envisagée. Elle permettrait d'accueillir l'ensemble des élèves dans des délais maîtrisés et d'optimiser l'usage des infrastructures existantes.

Une telle démarche pourrait être testée dans certaines zones ciblées afin d'évaluer sa pertinence face aux contraintes budgétaires. Lorsque les besoins augmentent continûment et que les crédits demeurent simplement stabilisés, il devient particulièrement ardu d'améliorer la situation. On évoque volontiers l'économie frugale ; le principe peut séduire en théorie. Mais sa mise en oeuvre concrète, notamment dans nos territoires, révèle des limites bien plus contraignantes.

M. Saïd Omar Oili. - La défiance envers les élus, évoquée précédemment, constitue une réalité. Toutefois, le Parlement adopte des lois dont l'application dépend ensuite de décrets relevant du Gouvernement, lesquels tardent parfois à être publiés, voire ne le sont pas.

L'exemple de la loi de refondation pour Mayotte, adoptée après le cyclone Chido, l'illustre. Les montants ont été votés, mais plusieurs décrets d'application demeurent en attente, alors même que la population vit toujours dans des conditions dramatiques.

J'apprends par ailleurs que l'établissement public chargé de la reconstruction s'apprête à lancer une consultation afin de recruter un prestataire pour élaborer sa stratégie 2026-2031 et préciser son rôle. Une telle procédure laisse présager de nouveaux délais, alors que l'urgence demeure.

À l'approche de l'échéance présidentielle de 2027, le risque existe que Mayotte se retrouve à nouveau confrontée seule à ses difficultés. Lorsque nous revenons sur le territoire, nous sommes mis en cause, alors que le travail législatif a été accompli. Il importe que chacun comprenne qu'il ne s'agit ni d'indifférence ni de mauvaise foi, mais d'un sentiment persistant de ne pas être entendus. C'est aujourd'hui le ressenti dominant à Mayotte.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie, Messieurs, pour la qualité de vos contributions. Si vous souhaitez transmettre des éléments complémentaires, vous pouvez nous les adresser par écrit.

Audition de Mme Claire Hédon, défenseure des droits, et M. Didier Lefèvre, chef de pôle régional La Réunion-Mayotte du défenseur des droits

(Lundi 23 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec l'audition de Mme Claire Hédon, Défenseure des droits, et de M. Didier Lefèvre, chef de pôle régional La Réunion-Mayotte du Défenseur des droits, qui est en téléconférence.

Madame, Monsieur, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste-Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier, et ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

Nos auditions ont débuté le 12 février.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus et de partage de la richesse. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques et sociales, non seulement entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Dans le cadre de vos travaux, madame la Défenseure des droits, vous avez alerté sur la situation des outre-mer à plusieurs reprises au cours des dernières années. En 2024, vous avez notamment souligné une « banalisation des atteintes aux droits » dans les outre-mer. En 2023, vous aviez aussi pointé la situation particulièrement difficile des femmes ou des droits des enfants.

Nous sommes évidemment intéressés par vos constats, mais surtout par votre analyse des causes profondes de cette situation. Est-elle le produit d'inégalités « systémiques » ? Votre avis sur le choix de ce qualificatif sera aussi intéressant. Nous souhaiterions par ailleurs connaître les indicateurs qui vous conduisent à ce diagnostic inquiétant, ainsi que votre lecture des mécanismes de discrimination à l'oeuvre outre-mer.

Enfin, nous sommes évidemment très intéressés par vos propositions prioritaires de réforme, ainsi que par votre retour sur des exemples de politiques publiques ayant réussi et les raisons de leur succès.

Je précise qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Madame Hédon, monsieur Lefèvre, je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Claire Hédon et M. Didier Lefèvre prêtent serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous le voulez bien, madame, monsieur, vous pourriez faire une brève présentation liminaire de 10 minutes maximum après laquelle je céderai la parole à Mme la rapporteure, puis à Mmes et MM. les commissaires.

Mme Claire Hédon, Défenseure des droits. - Madame la présidente, madame la rapporteure, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis accompagnée, comme vous l'avez dit, de M. Didier Lefèvre, qui est en visioconférence, mais également de Mme Judith Vailhé, cheffe du pôle justice et libertés, d'où émanent certaines des décisions relatives à Mayotte dont nous parlerons, de Mme Mariam Chadli, conseillère auprès du secrétariat général, qui a plus particulièrement travaillé sur le rapport concernant l'accès aux droits aux Antilles, et de M. Antoine Touron, qui est mon conseiller parlementaire.

Permettez-moi de dire un mot sur l'institution du Défenseur des droits et sur nos cinq domaines de compétences : la difficulté d'accès aux services publics représente plus de 90 % des réclamations que nous traitons, voire 95 % pour les outre-mer, mais nos autres domaines de compétences concernent la lutte contre les discriminations, la protection des droits des enfants, le contrôle de la déontologie des forces de sécurité, et enfin, la protection et l'orientation des lanceurs d'alerte. Vous le savez, cette institution est inscrite dans la Constitution. La loi organique de 2011 nous a confié deux missions : protéger les droits, en traitant les réclamations relevant de nos domaines de compétences, mais aussi promouvoir les droits et les libertés. Dès l'origine, le législateur a considéré que notre rôle ne se cantonnait pas à résoudre des cas individuels, mais qu'il incluait aussi la formulation de propositions pour assurer un meilleur respect des droits. C'est d'ailleurs aussi à ce titre que vous nous auditionnez pour connaître nos propositions de réforme.

Je voudrais vous donner quelques chiffres sur les réclamations pour commencer. En 2025, le Défenseur des droits a enregistré 2 816 réclamations provenant des territoires ultramarins, dont 755 pour Mayotte, qui compte cinq délégués territoriaux du Défenseur et 692 pour La Réunion, où le Défenseur des droits est représenté par six délégués territoriaux. Il y a eu 580 saisines en Guadeloupe, où notre autorité s'appuie sur sept délégués territoriaux, 331 pour la Martinique, qui compte six délégués territoriaux du Défenseur des droits, et 433 au titre de la Guyane, où le Défenseur des droits est représenté par sept délégués territoriaux. Enfin, nous avons recensé 13 saisines pour la Nouvelle-Calédonie, qui ne dispose pas de délégué territorial, et 12 pour la Polynésie française, territoire dans lequel un délégué territorial représente le Défenseur des droits.

Je rappelle également que 80 % des réclamations sont traitées par la voie de la médiation et que cette dernière aboutit dans les trois quarts des cas. La particularité de l'institution, c'est qu'elle s'appuie sur un réseau de 650 délégués territoriaux, qui sont des bénévoles, et de 260 agents, travaillant majoritairement au siège, sauf nos chefs de pôle régionaux et leurs chargés de mission, qui, comme leur nom l`indique, sont répartis sur le territoire. M. Didier Lefèvre est le chef de pôle régional La Réunion-Mayotte ; une autre cheffe de pôle, basée en Guadeloupe, couvre les dossiers concernant la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane. À terme, évidemment, chacun des départements d'outre-mer devrait compter un chef de pôle régional, mais le Défenseur des droits est, comme d'autres autorités administratives, confronté à des problèmes de moyens pour couvrir l'ensemble du territoire national.

Je me suis moi-même rendue dans les territoires ultramarins, avec mes équipes. Je suis allée en Guadeloupe et en Martinique en mars 2023, à l'occasion de la publication de notre rapport intitulé Services publics aux Antilles : garantir l'accès aux droits, puis à Mayotte et à La Réunion en novembre 2023, et enfin, en Guyane, en mai 2025. Une délégation de juristes s'était rendue à Mayotte au printemps 2023 afin d'observer les conditions dans lesquelles se déroulait l'opération dite « Wuambushu ». Cette délégation avait rencontré des acteurs institutionnels et associatifs du département, visité sept bidonvilles, dont un avec les forces de l'ordre et les travailleurs sociaux, ainsi que l'ensemble des lieux de rétention des étrangers, y compris dans le cadre de visites inopinées. Enfin, le directeur du service de l'action territoriale du Défenseur des droits a pu rencontrer les habitants de Mayotte ainsi que les acteurs institutionnels, lors d'un déplacement sur place en avril 2025.

À partir de ces constats, le Défenseur des droits a publié plusieurs travaux, dont le rapport précité, et diverses décisions ont été adoptées. S'agissant de Mayotte, nous avons rendu cinq décisions sur la scolarisation des enfants, l'évacuation et la destruction de quartiers d'habitats informels, la gestion de la crise de l'eau, l'accès et le fonctionnement des services de l'état civil et de la nationalité, et l'accès au service public de la justice.

En matière de droit des étrangers, les instructions sont actuellement en cours et concernent notamment l'asile et l'éloignement. Le Défenseur des droits intervient régulièrement dans le cadre de réclamations individuelles, en présentant aussi des observations devant les juridictions saisies par les réclamations. Je l'ai dit, notre mode principal d'intervention est la médiation, mais en cas d'impossibilité, nous rendons des décisions portant recommandation. Nous n'avons pas de pouvoir de contrainte, mais nous avons de forts pouvoirs d'enquête et avons la possibilité de faire des observations devant les tribunaux. À ce titre, je tiens à vous dire que les tribunaux suivent nos observations dans plus de 80 % des cas. Dans les autres cas, le Défenseur des droits cherche à faire évoluer la jurisprudence.

J'observe que les difficultés d'accès aux droits touchent l'ensemble des usagers du territoire français mais il est vrai qu'elles sont plus marquées dans les territoires ultramarins. Dans ce cadre, j'ai noté des initiatives locales remarquables. Ainsi, à Camopi, en Guyane, où je me suis rendue, une pirogue « France Services » illustre cette mobilisation, en apportant une présence administrative et juridique dans des zones désenclavées. Tous les deux ou trois mois, pendant une semaine, les représentants des différents services publics, accompagnés de l'un de nos délégués territoriaux, sont à bord de cette pirogue. Je le redis, notre institution n'a pas vocation notamment à conduire une évaluation technique de l'ensemble des politiques publiques, mais plutôt à pointer les dysfonctionnements.

Vous m'interrogez également sur l'action de l'État ces dernières années dans les territoires ultramarins. Vient-elle en réaction à des crises successives ? Je pense à celle qui a suivi le passage du cyclone Chido à Mayotte. L'adoption par le Parlement l'an dernier d'un projet de loi d'urgence pour Mayotte et d'un projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte en sont l'illustration. J'ai également noté que pas moins de quatre autres projets ou propositions de loi sur la seule question de la vie chère en outre-mer ont été déposés au Parlement depuis 2024. Sur ce sujet, le débat n'est pas encore terminé. En effet, si le projet de loi de lutte contre la vie chère dans les outre-mer a été adopté par le Sénat le 28 octobre dernier, il n'est toujours pas inscrit à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale.

Je développerai deux points, en commençant par la situation dans les Antilles, notamment en matière d'accès à l'eau et de gestion des déchets ménagers.

Le problème de l'accès à l'eau est souvent évoqué au sujet de Mayotte, mais les Antillais sont aussi confrontés à ces difficultés. Nous sommes ainsi régulièrement saisis de réclamations concernant l'accès à l'eau potable en Guadeloupe où la situation est particulièrement alarmante avec un réseau vétuste insuffisamment entretenu depuis des années, des pertes d'eau considérables, allant jusqu'à 60 %, des canalisations qui cèdent, des coupures fréquentes. Dans certaines communes, l'alimentation se fait par tours d'eau et, dans les quartiers en hauteur, l'eau n'y arrive parfois pas du tout. Concrètement, les familles sont obligées d'organiser leur quotidien autour de ces coupures d'eau. Des écoles et des établissements de santé en sont perturbés et les habitants installent des citernes ou achètent chaque jour de l'eau en bouteille. Quant à l'eau du robinet, elle peut parfois être impropre à la consommation. Des contrôles sanitaires sont certes exercés, mais les délais d'analyse retardent la communication des résultats.

En Martinique, les difficultés sont moins graves, mais les infrastructures sont aussi vieillissantes. Elles provoquent des coupures, notamment en période de sécheresse, et des disparités tarifaires sont également constatées sur l'île, ce qui induit très clairement une rupture d'égalité entre les usagers.

En Guadeloupe, la gouvernance longtemps fragmentée du service de l'eau a aggravé les dysfonctionnements. La création, en 2021, du syndicat mixte de gestion de l'eau et de l'assainissement de Guadeloupe a marqué une volonté de reprise en main. Mais cette nouvelle structure doit faire face à un héritage lourd, et c'est d'ailleurs ce que nous constatons dans les réclamations qui nous sont adressées. En effet, les usagers dénoncent régulièrement des factures incohérentes, des compteurs défectueux ou inexistants et un prix de l'eau plus élevé que dans l'Hexagone. Des engagements ont été pris par l'État et les collectivités pour soutenir la remise à niveau du réseau. Ces avancées sont importantes, nous les saluons, mais au-delà des infrastructures, l'enjeu est aussi celui de la restauration de la confiance entre les usagers et les collectivités. Car, derrière ces chiffres et ces réformes, il y a une réalité très simple : l'accès à l'eau potable de qualité reste pour une partie de nos concitoyens une préoccupation quotidienne, et cela ne peut plus être considéré comme une situation acceptable.

Ensuite, j'aborderai, de manière plus générale, l'accès aux services publics pour réaliser des démarches administratives, lequel reste très fortement entravé aux Antilles.

Dans notre enquête publiée en octobre 2025 sur les relations des usagers avec les services publics, qui a été menée dans l'Hexagone, six personnes sur dix affirment rencontrer des difficultés avec les démarches administratives, contre quatre en 2016. Plus d'une personne sur deux dit être en difficulté pour faire des démarches numérisées seule. Ce faisant, ces difficultés ne concernent pas les seuls publics précaires, âgés ou étrangers. Et, face à cette complexité, une personne sur quatre abandonne ou ne fait pas de démarches pour un droit auquel elle pourrait avoir accès. La situation est sans aucun doute comparable outre-mer, voire plutôt aggravée. Les publics les plus vulnérables sont évidemment les premiers concernés. On relève des difficultés à joindre l'administration, une multiplication des interlocuteurs, la complexité du langage administratif, des barrières linguistiques et l'absence de réponse ou, en tout cas, des réponses inadaptées ; la méconnaissance des compétences respectives des administrations contribue également à ce non-recours. Trop souvent, les personnes éligibles à des prestations sociales se retrouvent sans ressources, parfois simplement parce qu'une administration n'a pas délivré le justificatif exigé par une autre, les services « se renvoyant la balle » et donc, les responsabilités, et ce dans un contexte marqué, à la fois, par une forte précarité, par un taux élevé d'illettrisme et d'illectronisme et par une pratique courante du créole. Certaines initiatives vont toutefois dans le bon sens. Je pense à la caisse d'allocations familiales (CAF) de Martinique qui privilégie l'envoi de SMS plutôt que des courriers papier pour mieux atteindre les usagers.

En réalité, la dématérialisation des démarches administratives constitue sans aucun doute un facteur de simplification pour une majorité des usagers, mais ne saurait être le seul canal d'accès aux services publics, en raison des difficultés que je viens d'évoquer. Ce point est vraiment très important.

Qui plus est, aux Antilles, la couverture en haut débit reste insuffisante dans certaines zones. Le coût des abonnements est aussi un obstacle. Une offre groupée d'internet, de télévision et de téléphonie s'élevait, en 2023, à 54 euros par mois en moyenne, contre 30 euros dans l'Hexagone. Et plus préoccupant encore, aucun opérateur n'a été désigné pour garantir un service universel à tarif abordable pour les personnes au revenu modeste, comme le prévoient pourtant les textes. Enfin, l'offre sociale internet existante ne bénéficie qu'aux usagers de l'Hexagone, excluant les territoires ultramarins.

À l'instar des autres services publics, la justice n'échappe pas aux difficultés. L'accessibilité des juridictions est entravée par la difficulté de déplacement. Je pense à certaines îles de l'archipel guadeloupéen, telles que Les Saintes, La Désirade ou Marie-Galante, qui ne disposent d'aucun accès direct au service public de la justice. Des dispositifs de proximité ont pourtant été développés, avec des points « justice » au sein des espaces « France Services », le « Justibus », la présence d'associations d'aide aux victimes, et des audiences foraines organisées par des magistrats. Ces initiatives sont précieuses, mais la question des moyens reste centrale.

Les juridictions, vous le savez, font face à un manque d'effectifs de magistrats et de greffiers, à un absentéisme important, à des difficultés techniques liées aux aléas climatiques et aux mises à jour informatiques programmées aux horaires hexagonaux. Plusieurs acteurs rencontrés sur place ont également souligné que les magistrats affectés aux Antilles sont mal préparés aux spécificités sociales, économiques et culturelles de ces territoires. La brièveté des affectations ne favorise ni leur ancrage ni leur compréhension des réalités locales. Les difficultés d'accès aux avocats en raison du coût et des déplacements fragilisent également l'exercice des droits de la défense. La rémunération de l'aide juridictionnelle n'est pas adaptée aux réalités locales. Et enfin, la non-exécution de certaines décisions de justice administrative par l'administration elle-même porte atteinte à l'autorité du juge et fragilise l'État de droit. À cet égard, le colloque organisé par le Conseil d'État, la Cour de cassation et le Défenseur des droits le 6 février dernier, portait sur la question de l'effectivité du droit sur notre territoire, et pas simplement outre-mer, comprenant à la fois les difficultés d'accès au droit sur l'ensemble du territoire et la non-exécution d'un certain nombre de décisions de justice.

J'ajoute que de nombreux obstacles continuent d'entraver, aux Antilles, l'exercice du droit fondamental à l'éducation. De multiples circonstances conduisent à des fermetures récurrentes de classe, telles que des événements cycloniques, des émanations toxiques provenant des sargasses, la présence de nuisibles résultant de l'absence de ramassage des ordures, des difficultés d'accès à l'eau. Mon institution est chargée de veiller à la bonne application de la Convention internationale des droits de l'enfant (Cide). Et à ce titre, je m'inquiète de cette situation.

Ces perturbations plongent les élèves et leurs familles dans une incertitude permanente quant à la continuité de la scolarité. Le transport scolaire est aussi un défi puisqu'il est assuré par les réseaux de transports en commun, souvent inexistants ou défaillants sur le territoire. Des horaires particulièrement inadaptés sont imposés aux élèves. Certains sont même contraints de rejoindre leur collège ou leur lycée en faisant du stop.

Les travaux et les auditions que nous avons menés auprès des autorités académiques de Guadeloupe et de Martinique montrent que le nombre d'accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) alloué n'est pas toujours satisfaisant, comme d'ailleurs sur l'ensemble du territoire national. La précarité du statut de ces agents contractuels de l'État est un frein majeur à leur intégration dans un collectif professionnel. D'ailleurs, les notifications des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), lorsqu'elles interviennent en cours d'année scolaire sont souvent peu appliquées, car les moyens alloués au recrutement des AESH sont arrêtés en début d'année scolaire, ce qui n'est pas logique. Je précise, là encore, que cette réalité vaut pour l'ensemble du territoire.

Permettez-moi aussi d'aborder la question des mères seules ou isolées. Aux Antilles, la situation des femmes appelle une vigilance particulière. Près de 40 % des familles sont monoparentales et, dans 90 % des cas, il s'agit de mères seules pour assumer la charge des enfants. Ces femmes sont donc plus exposées au chômage, au temps partiel, aux inégalités salariales. La question des violences me préoccupe également. Les structures d'hébergement d'urgence restent insuffisantes pour mettre à l'abri les femmes en danger. Les dispositifs de protection comme le téléphone grave danger (TGD) ou le bracelet antirapprochement (BAR) sont difficiles à déployer en raison de l'insularité et de la proximité des lieux de vie entre victimes et auteurs. Face à ces constats, je recommande d'augmenter le nombre de places d'hébergement et de renforcer les dispositifs de protection et d'accompagnement.

En matière d'accès à la santé, les Antilles connaissent une forte dépendance à l'égard de l'Hexagone en raison de leur éloignement géographique. La Guadeloupe et la Martinique souffrent d'un déficit de médecins, surtout de spécialistes, et la répartition des professionnels de santé y est très inégale. Certaines zones s'apparentent à de véritables « déserts médicaux » et l'insularité accentue ces difficultés. Contrairement à l'Hexagone où l'on peut envisager un recours au département voisin lorsqu'un département est sous-doté, les solutions sont très limitées et nettement plus compliquées. À ces contraintes s'ajoutent de fortes congestions des axes routiers et les dysfonctionnements des transports publics, qui desservent insuffisamment les principaux établissements de santé. La combinaison de ces facteurs est de de nature à réduire considérablement l'accès aux soins, engendrant des renoncements aux soins ou en tout cas des retards de prise en charge. Or, dans un territoire où près d'un tiers de la population vit sous le seuil de pauvreté, les dispositifs garantissant un accès effectif aux soins, pour tous, sont absolument primordiaux.

J'en viens à la situation de Mayotte. Je souhaite vous exposer, dans le détail, les difficultés rencontrées par les Mahorais en vous présentant les décisions que nous avons rendues en 2025.

D'abord, en matière d'état civil et de nationalité, de nombreux dysfonctionnements entravent l'accès aux droits les plus élémentaires. Nous avons observé des difficultés dans la délivrance des copies d'actes de naissance, dans l'enregistrement des déclarations de naissance, dans l'obtention de titres d'identité pour les enfants nés à Mayotte. La délivrance des certificats par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) souffre de délais excessifs. En matière de nationalité française, les dysfonctionnements sont nombreux : il y a un manque de moyens humains à la préfecture mais aussi des retards considérables, des difficultés à obtenir un récépissé au moment du dépôt du dossier et un ajout de conditions non prévues par les textes. Ces dysfonctionnements touchent particulièrement les enfants nés et résidant à Mayotte qui peinent à faire reconnaître leur nationalité française, en méconnaissance de leur intérêt supérieur.

Cela me conduit à exprimer des préoccupations concernant les difficultés que rencontrent les jeunes enfants à Mayotte en matière de scolarisation. Depuis de nombreuses années, de grandes difficultés en matière de scolarisation sont signalées sur le territoire mahorais. Des milliers d'enfants ne sont pas scolarisés, y compris lorsque l'instruction y est obligatoire. Et parmi ceux qui le sont, beaucoup suivent une scolarité dégradée. Nous avons également relevé des pratiques discriminatoires dans les procédures d'inscription scolaire qui touchent particulièrement les enfants de parents étrangers et les enfants vivant en grande précarité ou, en tout cas, dans un habitat informel. Ces situations constituent des atteintes graves au droit à l'éducation, une rupture du principe d'égalité devant le service public et une discrimination qui est prohibée par la loi. Les retards accumulés dans la construction et la rénovation des établissements scolaires exacerbent ces inégalités. Le manque de places dans le second degré, notamment pour les élèves allophones nouvellement arrivés et pour les jeunes en formation professionnelle, accentue encore les difficultés. Les enfants en situation de handicap sont, quant à eux, particulièrement « invisibilisés » dans l'accès à une scolarisation adaptée. Or, quelles que soient leur nationalité, leur situation administrative ou les conditions de vie de leurs parents, les enfants vivant à Mayotte ont les mêmes droits que ceux qui vivent dans l'Hexagone.

En outre, j'aimerais vous parler brièvement des dysfonctionnements du service public de la justice à Mayotte, qui sont aujourd'hui profonds et structurels. D'abord, les structures d'aide à l'accès au droit fonctionnent de manière très limitée. Les permanences sont rares, peu visibles, parfois ouvertes quelques heures par semaine. Le manque de personnel et d'informations fiables éloigne les justiciables du droit, au lieu de les en rapprocher. L'accès à l'aide juridictionnelle constitue un obstacle majeur : sans elle, il est souvent impossible de saisir la justice. Or, la procédure dématérialisée est inadaptée à un territoire où l'accès à internet n'est pas assuré. Le bureau d'aide juridictionnelle n'ouvre que deux matinées par semaine. Les dossiers incomplets sont parfois refusés, les notifications ne sont pas toujours transmises, les justificatifs exigés sont difficiles à produire dans un contexte de grande précarité et d'habitats informels. À ces difficultés administratives s'ajoute, une fois encore, un manque de moyens humains. Le barreau de Mayotte compte seulement 25 avocats pour plus de 300 000 habitants. Les délais de désignation sont longs, certains contentieux essentiels sont peu couverts et l'assistance effective lors des gardes à vue ou des audiences n'est pas toujours garantie.

Le tribunal judiciaire souffre également d'un déficit de magistrats et de greffiers, et cette instabilité favorise des procédures accélérées, entraîne aussi des reports, voire des annulations d'audience. La question linguistique aggrave encore la situation. Une grande partie de la population ne maîtrise pas pleinement le français, et les interprètes sont toujours en nombre insuffisant. Lorsque nous avons rendu notre décision, seuls deux postes d'interprète étaient pourvus pour répondre aux besoins du territoire. Cependant, dans un courrier adressé à nos services, la présidente du tribunal judiciaire de Mamoudzou a indiqué que ce nombre avait été porté à cinq depuis, ce qui lui semble suffisant. Elle nous a aussi précisé qu'il était toujours possible de faire appel à des interprètes non salariés, notamment pour les langues les plus rares.

Par ailleurs, le nombre d'experts judiciaires, notamment médicaux et psychiatriques, est très limité, ce qui est de nature à rallonger les délais des procédures judiciaires et à fragiliser la qualité des expertises. La représentation des mineurs pose également des difficultés majeures. Les administrateurs ad hoc sont quasiment inexistants, alors même que Mayotte compte une population très jeune et de nombreux enfants isolés. Et enfin, les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) manquent également d'éducateurs, même si les effectifs, selon le ministère de la justice, sont en constante augmentation depuis 2022. En tout état de cause, l'important « turnover » de ces éducateurs a des conséquences négatives sur la qualité de la prise en charge des mineurs.

Concernant la question du logement, et plus particulièrement de l'habitat informel, nous avons constaté des atteintes fréquentes au droit. Depuis 2018, à Mayotte et en Guyane, un dispositif dérogatoire permet aux préfets de ces territoires d'évacuer et de démolir les quartiers d'habitats informels. Si des garanties sont prévues, notamment l'obligation de proposer un relogement ou un hébergement adapté pour chaque habitant, nos saisines ont révélé des atteintes fréquentes aux droits des occupants.

Tout d'abord, de nombreuses insuffisances ont été relevées dans la procédure d'évaluation, d'accompagnement, d'orientation des occupants des habitats informels vers des hébergements ou des logements adaptés. Ensuite, les parcs d'hébergement et de logements sont saturés, vous le savez bien. J'ai recommandé à la préfecture d'améliorer le fonctionnement de l'évaluation sociale préalable à l'évacuation, d'ouvrir de nouvelles places d'hébergement et de garantir dans l'ensemble des structures d'hébergement, le droit pour les personnes accueillies de demeurer jusqu'à ce qu'une orientation leur soit proposée.

Pour conclure, je tiens à rappeler que c'est la deuxième fois en quelques mois que je suis interrogée sur la situation dans les territoires ultramarins. Lors de mon intervention dans le cadre de la commission d'enquête sur les dysfonctionnements obstruant l'accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins à l'Assemblée nationale, j'avais déjà dressé des constats similaires. Les droits ne peuvent se limiter à de simples déclarations, ils doivent prendre corps dans le quotidien des usagers. Les inégalités auxquelles sont confrontés ces habitants peuvent être qualifiées de « systémiques », ne serait-ce qu'au regard de l'histoire particulière des territoires ultramarins. Cependant, nous ne pouvons pas nous y résigner. Il nous appartient d'agir pour que le droit n'oublie personne et pour combler le gap entre le droit annoncé et son effectivité.

M. Didier Lefèvre, chef de pôle régional La Réunion-Mayotte du Défenseur des droits. - Je vais apporter quelques compléments aux propos de Mme la Défenseure des droits en évoquant La Réunion et Mayotte, qui connaissent d'ailleurs des situations très différentes. Les réclamations n'y sont pas les mêmes.

L'équipe du Défenseur des droits à La Réunion compte six délégués, installés dans des permanences, en majorité dans des points justice, notamment à Saint-Paul, au Port, à La Possession, au Tampon, à Sainte-Marie. Ils interviennent également en détention, à Saint-Denis, au Port et à Saint-Pierre. Les quatre zones de l'île sont bien couvertes et les délégués sont accessibles aux publics des « bas » de l'île comme des « hauts ».

Quelque 80 % des réclamations concernent des différends entre les usagers et les services publics, comme la caisse d'allocations familiales, la sécurité sociale, France Travail, le Trésor public. Nous avons donc créé un réseau des médiateurs de ces différentes administrations, ce qui facilite grandement le dialogue. Entre 75 % et 80 % des réclamations à La Réunion sur ces thématiques sont réglées par la voie amiable.

Le Défenseur des droits est aussi sollicité en matière de discriminations, pour des saisines individuelles comme pour la promotion de l'éducation aux droits. À La Réunion, environ 130 saisines par an concernent des discriminations, surtout dans l'emploi, autant dans le secteur public que dans le secteur privé, notamment liées au handicap. Des personnes estiment que leur poste n'est pas aménagé pour en tenir compte. Nous intervenons rapidement par la voie de la médiation. Ces discriminations peuvent aussi être liées à la situation de famille, par exemple à la grossesse ou au retour de congé parental, lorsque la personne ne retrouve pas son poste. Et, de plus en plus, le Défenseur des droits est également saisi de cas de harcèlement sexuel dans l'emploi. Des témoins ou victimes subissent des représailles à la suite de la dénonciation des faits, pouvant aller jusqu'au licenciement pour propos mensongers. Nous avons produit un certain nombre d'observations devant les juridictions prud'homales à ce sujet. L'expertise du Défenseur des droits est bien reconnue : la plupart des décisions juridictionnelles vont dans le même sens.

L'autorité « Défenseur des droits » est désormais bien identifiée par les différentes institutions locales : une personne qui se plaint d'une discrimination est rapidement orientée vers nous.

Les délégués sont, par ailleurs, saisis de situations liées aux opinions politiques ou à l'origine, telles que des refus d'accès aux soins pour des enfants originaires de Mayotte, ou des refus d'inscription par des communes - c'est relativement nouveau. Certains cas sont réglés par la voie amiable ; d'autres font l'objet de décisions du Défenseur.

Nous sommes également saisis de difficultés de mise en place d'AESH, de refus à la cantine d'enfants porteurs de handicap ou allergiques, de violences perpétrées à l'école par des camarades ou du personnel, ou subies à la maison.

Nous menons, en outre, des actions de promotion des droits : nous sommes très sollicités pour former sur la discrimination et le harcèlement sexuel des employeurs publics et privés. Notre programme « Jeunes ambassadeurs des droits de l'enfant (Jade) », qui existe à La Réunion depuis une quinzaine d'années, propose des animations sur les discriminations et les droits des enfants, de l'école à l'université, réalisées par des jeunes en service civique. Ce programme très intéressant, qui a failli ne pas être renouvelé cette année par manque de volontaires du service civique, touche plus de 5 000 enfants à La Réunion.

À Mayotte, cinq délégués du Défenseur des droits interviennent principalement dans les permanences du réseau « France Services » et des associations, à Labattoir, Mamoudzou, Chirongui et Combani, ainsi qu'en détention. Entre 95 % et 98 % des saisines concernent l'accès aux services publics, principalement au sujet d'une non-obtention de titres de séjour ou d'un refus de scolarisation.

Les délégués constatent une atteinte aux droits massive, structurelle et durable. Je dois dire que nous avons du mal à envisager une résolution de ces difficultés, qui se cumulent. Le non-renouvellement d'un titre de séjour a un impact direct sur la formation et l'emploi.

Pour procéder à une inscription à l'école, des mairies demandent des documents complémentaires de façon illégale et abusive. On estime que plus de 12 000 enfants ne sont pas scolarisés à Mayotte. Il manquerait 800 classes à ce jour.

Ces situations font l'objet de décisions du Défenseur des droits et d'interventions en médiation.

À Mayotte, nous sommes très peu saisis de cas de discriminations, notamment dans l'emploi, que ce soit dans le public ou le privé, alors que nous recevons des informations claires sur leur existence. De même, on manque d'éléments sur le handicap, qu'il s'agisse de l'aide aux enfants porteurs de handicap à l'école, des aménagements dans l'emploi ou du recrutement de personnes porteuses de handicap. Nous en sommes très peu saisis.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, madame, monsieur, pour ces propos de qualité.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci pour la clarté de votre exposé et pour vos chiffres détaillés.

Les territoires d'outre-mer sont bien différents les uns des autres. C'est aussi l'enjeu de nos travaux que d'insister sur leur diversité. Nous qualifions les inégalités que l'on peut y constater de « systémiques » au regard de leur caractère multidimensionnel, de leur forte prégnance et du fait qu'elles se reproduisent dans une société éloignée de la réalité hexagonale, avec des mécaniques particulières. Cela ne peut plus être accepté.

Madame la Défenseure des droits, vous avez mentionné la complexité du langage administratif et souligné que la dématérialisation ne pouvait pas être la seule porte d'entrée des services publics ; nous en sommes d'accord. Vous avez aussi souligné le coût important de l'accès à la dématérialisation. Par ailleurs, l'offre sociale sur internet existe dans notre pays, sauf dans les territoires ultramarins. Comment y remédier ? Avez-vous déjà formulé des recommandations à l'État sur ce sujet central de l'accès aux droits ?

La langue, quand elle n'est pas reconnue, est un obstacle colossal à l'accès aux droits. Dans ces territoires, les langues régionales sont vivantes et vivaces. C'est un point fort de la France, mais aussi un frein dans l'accès aux droits. Quelles mesures spécifiques réduiraient les inégalités, à cet égard ?

Sur un autre sujet, en l'espèce, les dysfonctionnements des services publics fondamentaux de l'éducation et de la justice, vous avez souligné le fait que les personnels ne sont pas maintenus suffisamment longtemps dans leur poste. On le comprend, en raison des difficultés d'accès à l'eau et de la vie chère. Quelles sont vos préconisations sur ce point ?

La jeunesse est la thématique centrale de nos travaux. La note récente de France Stratégie intitulée Naître en outre-mer a souligné la pénalité que cela constitue. Êtes-vous saisis de l'accès aux aides à la mobilité ? Il existe un millefeuille, entre les aides de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom) et celles des collectivités territoriales. Comment les familles s'en saisissent-elles ? Une fois cette mobilité assurée, quid des discriminations d'accès au logement pour les étudiants ultramarins en Hexagone ? Quel regard portez-vous dessus ?

Mme Claire Hédon. - Nous constatons des différences entre les territoires d'outre-mer. La Réunion est confrontée à des difficultés assez semblables à celles que l'on rencontre dans l'Hexagone. La situation est dégradée aux Antilles, plus encore en Guyane, et encore davantage à Mayotte.

Nous constatons des difficultés massives d'accès aux droits sur tout le territoire français liées à la dématérialisation. Je ne comprends pas pourquoi le tarif social internet existe dans l'Hexagone et non outre-mer. Dans notre rapport sur l'accès aux services publics aux Antilles, nous avons demandé la désignation d'un opérateur chargé de fournir le service universel des communications électroniques dans les territoires d'outre-mer et invité l'opérateur le plus implanté aux Antilles à étendre aux territoires ultramarins la tarification sociale proposée aux usagers métropolitains. C'est une urgence.

Mais, je le répète, la dématérialisation ne peut pas être le seul point d'accès aux services publics. Dans notre enquête, nous avons montré que les populations dont les difficultés d'accès aux démarches administratives ont le plus augmenté entre 2016 et 2025 sont les cadres et les étudiants. Cela montre que n'importe qui peut être confronté à une difficulté et avoir besoin de joindre quelqu'un par téléphone.

Le langage administratif est parfois compliqué. Le français facile à lire et à comprendre (Falc), qui améliore l'accessibilité pour les personnes handicapées, bénéficie à tous.

Il faut aussi mieux former les enseignants aux questions de langue, adopter une approche plurilinguiste dès que c'est possible et garantir la présence de traducteurs.

L'attractivité de Mayotte est ternie par les conditions de vie difficiles qui y règnent. Le problème n'est pas le même aux Antilles. La question de la durée d'affectation ne se pose pas dans les mêmes termes partout. En revanche, on ne devrait pas arriver dans un territoire d'outre-mer sans être un minimum formé sur son histoire et ses spécificités.

Par ailleurs, il faut constater et déplorer la faiblesse des saisines de la part des jeunes. Toutefois, elles augmentent car l'utilisation de l'intelligence artificielle les facilite. Nous menons beaucoup d'actions auprès de ce public particulièrement vulnérable.

Mercredi prochain, un nouveau rapport du Défenseur des droits sera présenté, relatif aux difficultés des jeunes perçus comme d'origine étrangère sur l'ensemble du territoire. Nous observons, effectivement, des difficultés d'accès au logement pour les jeunes nés en outre-mer ou issus de familles ultramarines et formulons des recommandations. Nous ne recevons pas beaucoup de réclamations, mais relevons, dans toutes nos enquêtes, qu'ils sont victimes de discriminations. Or, l'accès au logement est central pour les jeunes d'outre-mer qui viennent faire leurs études dans l'Hexagone.

Les difficultés relatives aux titres de séjour concernent l'ensemble de la France. Elles représentent près de 40 % des réclamations, majoritairement pour des non-renouvellements de titres de personnes parfaitement intégrées, qui ne posent aucun problème, ont un emploi mais qui sont mises en situation irrégulière par l'administration. Les attestations de prolongation d'instruction (API), qui assurent une situation régulière à la personne, ne sont valables que trois mois. Les préfectures sont donc obligées de les renouveler tous les trois mois. Pourquoi ne pas les fixer à six mois ? Cela désengorgerait les préfectures. In fine, les personnes obtiennent le renouvellement de leur titre après être passées par une phase de séjour irrégulier. Cette situation est accentuée à Mayotte, mais valable sur l'ensemble du territoire.

Mme Annick Petrus. - Merci pour votre remarquable contribution à nos travaux. Quel est le taux de réussite d'une saisine du Défenseur des droits et dans quels délais ?

Mme Claire Hédon. - La médiation est couronnée de succès dans trois quarts des cas, grâce à nos liens avec les différentes administrations.

Pour qu'une saisine soit recevable, il faut déjà que la personne ait formulé un recours au sein de l'organe visé, par exemple l'assurance maladie.

Vous donner un délai moyen n'a pas grand sens, car les procédures devant les tribunaux peuvent durer plusieurs années tandis que la médiation peut régler un problème en 24 heures. Quand l'administration est d'accord pour une médiation, celle-ci aboutit neuf fois sur dix. De temps en temps, le simple fait, pour une personne, de signaler qu'elle nous a saisis règle le problème avant même que nous ayons eu le temps d'intervenir.

À ce stade de nos échanges, je voudrais souligner que nous traitons gratuitement toutes les réclamations. Nous nous rendons accessibles par tous les moyens : par internet, téléphone, mail ou courrier simple sans timbre. Nous avons aussi mené un énorme travail de clarification de notre langage.

Les lieux de permanence de nos délégués sont répartis sur l'ensemble du territoire, dans des lieux différents : espaces « France Services », maisons de la justice et du droit, centres communaux d'action sociale (CCAS), missions locales.

M. Jean-Gérard Paumier. - Merci pour votre exposé extrêmement précis. Je voudrais dresser un parallèle entre les difficultés de respect des droits et de respect des lois.

Depuis 2011, le rôle de votre institution est important, reconnu et apprécié. Mais le Défenseur des droits ne joue-t-il pas, à son corps défendant, un rôle d'alibi pour l'État qui se défausse ainsi de certaines insuffisances de son action, notamment dans les outre-mer ? Le refus de scolarisation est peut-être l'inégalité la plus fondamentale. Où est, outre-mer, la promesse républicaine de l'école de Jules Ferry pour des citoyens français depuis plus de deux siècles ? Elle incombe d'abord prioritairement à l'État.

Ceci fait écho à une récente interview dans Le Figaro de Mme Yaël Braun-Pivet, qui explique qu'il n'existe aucun moyen juridique de contraindre le Gouvernement à appliquer une loi. Elle affirme que 31 % des mesures législatives adoptées définitivement depuis 2024 n'ont pas été appliquées par le Gouvernement. Elle ajoute que les propositions de loi, qui sont issues de l'initiative parlementaire, sont moins bien traitées que les projets de loi. Elle propose d'ailleurs que le Parlement puisse saisir le Conseil d'État en cas de carence du Gouvernement sur la prise des actes d'exécution des lois votées. Cela ne vaudrait-il pas aussi, par ricochet, pour le respect des droits, notamment en outre-mer ? Nous nous sentons bien démunis.

Mme Claire Hédon. - Pour dire le droit, nous nous appuyons sur les textes législatifs. Et il peut nous arriver d'alerter le Gouvernement sur un manque de décrets d'application.

Je partage votre propos sur l'État qui se donne bonne conscience avec une institution comme la nôtre, chargée de réparer les problèmes auxquels les usagers sont confrontés. J'interpelle beaucoup le Gouvernement et le Parlement sur ce qu'il faudrait modifier structurellement. Je vous ai donné à l'instant un exemple de solution sur les titres de séjour, pour désengorger les préfectures. J'ai tout à fait conscience des difficultés financières actuelles, mais ce n'est pas le seul problème. Un certain nombre de décisions pourraient être prises.

La formation, l'accès aux stages et à l'emploi sont des enjeux fondamentaux. Nombre de jeunes Ultramarins partent dans l'Hexagone et n'en reviennent pas. Plus on multipliera les formations sur place, moins les jeunes qui n'ont pas envie de partir y seront contraints. Nous préconisons aussi de multiplier les internats sur place, afin de pallier les difficultés de déplacement.

La durée de présence des brigades de greffiers à Mayotte, qui est de trois mois, pourrait passer à six mois, voire davantage. Ces brigades doivent être pérennisées. Seize postes de magistrats sur dix-huit sont pourvus, mais il faut aussi tenir compte des nombreux arrêts maladie. La présidente du tribunal de Mayotte estime qu'il faudrait plutôt vingt postes. Pour améliorer l'attractivité du recrutement sur place, il faudrait sans doute des incitations financières plus fortes. Le coût de la vie y est excessivement élevé.

Je souhaite aussi évoquer la crise de l'eau à Mayotte. Nous avons été saisis par un collectif et avons reçu environ vingt-cinq réclamations. Il ne fait aucun doute que le préfet a été confronté à une pénurie d'eau. Nous avons relayé auprès de lui la demande des habitants, qui souhaitaient être informés du moment du rétablissement de l'eau, pour pouvoir être là pour remplir les réserves. La population souhaitait avant tout une meilleure information et une meilleure consultation des collectifs sur la façon de s'organiser. Nous avons depuis constaté de nettes améliorations dans la communication entre la préfecture et les habitants.

M. Philippe Grosvalet. - L'inventaire que vous nous livrez est plus qu'alarmant. Nous avons eu des exposés statistiques la semaine dernière, mais vous vous attelez à la description des piliers de notre promesse républicaine d'égalité et de liberté, et votre exposé s'apparente à un « livre noir de cette promesse républicaine ». L'ampleur des problèmes évoqués nous interpelle.

Je souhaite que l'on dissocie ce qui relève des moyens de ce qui relève de l'héritage colonial, de la culture de notre administration et d'une volonté politique ou de consignes non écrites. Je connais le cas d'une jeune femme demandant la nationalité française qui a été interrogée, lors de l'entretien, sur ce qu'elle pensait de l'avortement. Il existe ainsi des pratiques non écrites, dans notre administration, qui peuvent entraîner des discriminations.

En tant qu'autorité administrative indépendante, au-delà de la médiation, comment envisagez-vous votre rôle, en matière judiciaire et en matière de propositions au Parlement et au Gouvernement ? Comment pouvez-vous porter la voix de ceux que l'on n'entend pas ?

Mme Claire Hédon. -Par essence, l'institution du Défenseur des droits ne voit que ce qui ne va pas - et pas tout ce qui ne va pas. C'est pourquoi nous menons des recherches, même si nous ne sommes pas saisis.

Les difficultés sont accrues outre-mer. Je suis inquiète d'une forme de différence de traitement. Très honnêtement, je n'y vois pas une volonté politique, mais je ne vois pas non plus la volonté politique de combler la différence.

Dans ce contexte, la question de l'éducation est absolument centrale. Mais cela prendra une génération pour avancer.

J'ai du mal à vous répondre sur l'héritage colonial. Je constate parfois un manque de considération et d'écoute - mais je le constate dans tous les domaines. Dans tous les cas, les décisions sont prises sans les personnes concernées, ce qui est délétère.

Le Défenseur des droits a été créé en complément de la justice. Il n'a pas de pouvoir de contrainte et ne le demande pas. En revanche, parfois, je souhaite que l'on nous écoute davantage, car nous sommes un très bon observatoire des tensions de la société. Monter les populations les unes contre les autres, accuser l'étranger et le précaire de tous les maux se retourne contre tout le monde. La difficulté d'accès aux services publics est un fait très général. Elle n'est pas du tout limitée aux étrangers et précaires. En rétablissant les personnes dans leurs droits, on crée de la cohésion sociale et on apaise le débat.

Je suis très souvent entendue par le Parlement et je salue la qualité de nos échanges. Je vous en remercie. Je vois aussi très régulièrement les ministres pour relayer nos recommandations.

Nous obtenons beaucoup de résultats dans nos réclamations par la médiation, mais nos demandes de réforme et d'amélioration de l'application du droit pourraient être davantage suivies.

En revanche, la continuité territoriale est difficile à mettre en oeuvre. Elle est malmenée dans la ruralité, mais outre-mer, c'est encore plus dégradé. L'éloignement doit être compensé.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Des spécificités sur l'accès à la santé nous remontent des auditions. On a affaire en outre-mer à des habitations parfois enclavées. La question du logement se pose avec acuité. L'eau non potable a une incidence sur la santé. Avez-vous été saisis sur les sargasses, le chlordécone et le mercure, poison auquel des populations sont confrontées en Guyane ? Ce sont des questions d'accès aux secours et de droit à la sécurité.

Mme Claire Hédon. - Tout n'est pas de la responsabilité de l'État. Je veux rappeler, à titre d'exemple, que Mayotte compte un avocat pour 12 000 habitants, contre un pour 900 dans l'Hexagone.

Je voudrais aussi évoquer les problèmes de retraite aux Antilles : des réclamants mettent jusqu'à 18 mois à percevoir leur retraite. C'est particulièrement problématique à la Martinique.

On observe des problèmes d'assurance maladie et d'accès aux soins, exacerbés par l'éloignement des populations. Des transferts tardifs dans l'Hexagone entraînent des retards de prise en charge.

Nous avons été alertés sur les sargasses, le chlordécone et le mercure. Nous n'avons pas reçu beaucoup de saisines, mais cela ne nous a pas empêchés de formuler des recommandations. Il faut absolument renforcer la communication sur le dépistage de la présence de chlordécone dans le sang en associant les médecins prescripteurs, en adaptant l'information délivrée au public, notamment par le plurilinguisme. Il faut aussi renforcer l'information du public sur la procédure d'indemnisation des victimes de pesticides.

Nous sommes aussi alertés sur le mercure en Guyane.

Je dois vous avouer mon inquiétude sur l'impact des sargasses sur la scolarité des enfants. En effet, les écoles doivent parfois fermer. Aux Antilles, 20 % d'heures de cours seraient supprimées en raison des événements climatiques, du manque de transports et des grèves. Nous avons demandé à la Cour des comptes de calculer le nombre d'heures de cours manquantes. Elle n'a pu faire cette étude que sur l'Hexagone. Il faudrait aussi le faire outre-mer. Dans l'Hexagone, au collège, on atteint 9 % d'heures manquantes. Ce taux est de 11 % dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et de 8 % hors QPV. Aux Antilles, ce taux de 20 % identifié par des enquêtes représente une année d'école primaire en moins. Le résultat scolaire des élèves concernés, au bout du compte, s'en trouve modifié.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci pour ces propos qui nous ont largement éclairés.

Audition de M. Jean-François Hoarau, président de l'Université de La Réunion

(Lundi 23 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec l'audition de M. Jean-François Hoarau, président de l'université de La Réunion, professeur en sciences économiques et auteur de nombreux travaux sur les inégalités en outre-mer.

Monsieur, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste, Républicain, Citoyen, Écologiste - Kanaky. Elle a entamé ses travaux le 27 janvier 2026 et ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

Nos auditions ont débuté le 12 février, notamment en recevant trois anciens directeurs généraux des outre-mer (DGOM), plusieurs universitaires spécialistes de l'action publique dans les outre-mer, le président de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (Iedom) et celui de l'Autorité de la concurrence.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus et de partage de la richesse. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques et sociales, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines, marquées par des écarts de revenus et de patrimoine plus importants. Ainsi, nous souhaitons comprendre aussi bien les inégalités avec l'Hexagone que celles qui sont internes aux territoires ultramarins.

Vous avez contribué par vos travaux à éclairer les facteurs d'accroissement des inégalités en outre-mer, vous fondant moins sur les facteurs géographiques souvent évoqués, que sur l'héritage historique. Les territoires ultramarins n'ont évidemment pas le même passé et ne sont donc pas affectés de la même manière par leur histoire.

Plus précisément, c'est l'impact de l'héritage historique sur les institutions en outre- mer, tant politiques qu'économiques, ainsi que l'effet de la structure de ces institutions sur le développement qui constituent des points d'intérêt majeur pour comprendre l'évolution des inégalités. Nous sommes donc preneurs de vos éléments d'analyse sur ces points très précieux pour nos travaux.

Enfin, nous sommes évidemment très intéressés par vos propositions prioritaires de réforme pour engager les outre-mer sur la voie d'un développement économique équilibré bénéficiant à toutes les catégories de la population.

Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Je vous rappelle également qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434- 15 du code pénal. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean- François Hoarau prête serment.

M. Jean-François Hoarau, président de l'université de La Réunion. - Madame la présidente, madame la rapporteure, mesdames, messieurs les sénateurs, je vais organiser mon propos liminaire selon le questionnaire que vous m'avez adressé et je vous indique d'ores et déjà que je pourrai vous envoyer des documents complémentaires afin de ne pas surcharger cette audition de références ou de chiffres.

Le modèle d'organisation sociétale et socio-économique des outre-mer français produit structurellement et durablement de l'inégalité. Ce qui caractérise malheureusement nos territoires, c'est un manque de revenus distribués et un défaut dans la répartition de ceux-ci, ce qui a des conséquences en termes de pauvreté et d'inégalités. Ces inégalités sont à la fois externes, par rapport à la moyenne hexagonale, et internes, c'est-à-dire au sein même de chaque territoire. Elles ont notamment pour conséquence un réel problème de transformation des opportunités en réalisations concrètes et ont des dimensions économiques, sociologiques, éducatives, sociales et en termes de services publics.

L'écart de richesse monétaire reste important et la persistance des inégalités est une certitude. Ainsi, hormis la Nouvelle-Calédonie où c'est un peu moins le cas, le PIB réel par habitant en parité de pouvoir d'achat est moins élevé qu'en moyenne nationale : en ajoutant la question de la vie chère, la situation du pouvoir d'achat outre-mer est extrêmement défavorable.

Il faut également prendre en compte la dimension historique. Soixante-quinze ans après la décolonisation, l'écart entre le groupe des départements et collectivités d'outre-mer (DOM-COM) et l'Hexagone est à peu près le même qu'en 1945 ! L'écart s'est un peu réduit pour les DOM, mais la convergence, extrêmement lente, a surtout eu lieu dans les années 1980- 1990.

C'est la redistribution, qui joue à plein pour nos territoires, qui explique la légère amélioration du niveau de vie. Il existe toutefois des écarts persistants en termes de développement humain. Si l'on prend l'indicateur de développement humain (IDH) du Programme des Nations unies pour le développement, on voit que nos territoires accusent encore près de quinze ans de retard, et cela pour les plus développés d'entre eux. Surtout, le rattrapage s'est quasiment arrêté depuis le début des années 2000, ce qui est inquiétant.

Le développement d'aujourd'hui n'a évidemment plus rien à voir avec les niveaux des années 1945-1950, mais nos jeunes concitoyens n'ont pas conscience de ce point de départ. Ce qui explique cette forme de « miracle économique », c'est le rattrapage social, qui a permis de combler certaines injustices provoquées par l'époque coloniale. Toutefois, une fois le rattrapage social terminé, le coeur de la dynamique étant achevé, nous avons maintenant du mal à constater des avancées supplémentaires en termes de développement humain, que ce soit pour l'éducation, la santé ou la performance économique. La marge de progression est donc encore importante.

Comme divers rapports l'ont montré, les outre-mer font partie des régions les plus inégalitaires de France. Or la situation est bien pire avant redistribution. Sans cette redistribution, nos territoires seraient dans une situation de très grande pauvreté.

À côté de ces inégalités de revenus, nous observons des inégalités secondaires en matière d'accès à l'alimentation, à la santé, au logement, à l'énergie, à l'éducation, aux transports, aux services publics en général, et cela toujours au détriment des populations les plus pauvres et les plus isolées de nos territoires.

Là aussi, il faut avoir en tête la dimension historique. Plusieurs études, dont les travaux menés par Thomas Piketty, montrent que les DROM - la situation était un peu différente pour les COM - faisaient partie des territoires les plus inégalitaires au monde jusqu'à la décennie 1980 : elle était même comparable à l'Algérie coloniale ou à l'Afrique du Sud de l'apartheid !

Nos territoires sont très dépendants des transferts publics, qu'ils soient français ou européens. Malgré cela, il est presque surprenant de constater que nous connaissons encore des problèmes d'accès aux services publics.

Toutefois, je voudrais apporter une précision importante. On nous présente parfois comme des territoires assistés, sous perfusion des transferts publics. Je me révolte à chaque fois contre cette idée : d'abord, nous apportons énormément à la France et à l'Europe en termes de services non marchands stratégiques ; ensuite, si nous sommes effectivement moins fiscalisés en raison de divers dispositifs de défiscalisation - nous payons en moyenne 4 100 euros par an en cotisations sociales et impôts directs contre 10 800 euros en moyenne nationale -, nous recevons à peu près 11 400 euros en transferts publics chaque année contre 14 500 euros en moyenne nationale.

Il existe en tout cas un problème d'égalité réelle outre-mer d'autant que, proportionnellement, les dépenses d'investissement de l'État bénéficient davantage à l'Hexagone qu'aux territoires ultramarins. Ce sous-investissement public explique aussi les retards de développement que nous connaissons. Ce problème se pose aussi pour l'accès aux droits fondamentaux : sécurité, justice, santé, éducation, droits sociaux, etc.

Quels facteurs peuvent expliquer ce constat, qui est largement partagé ?

Je veux indiquer de manière liminaire que la recherche académique sur les inégalités outre-mer est assez pauvre. Un effort considérable reste à mener en la matière. Je tente de participer à cet effort, en m'intéressant en particulier à la dimension historique de ces inégalités. On peut identifier trois grandes catégories de facteurs.

On peut d'abord se référer aux théories économiques et sociologiques classiques de la transmission intergénérationnelle et des inégalités de revenus et de richesses. Ainsi, l'héritage familial, la ségrégation, la discrimination ou les anticipations autoréalisatrices, par exemple, jouent un rôle dans la situation des outre-mer. Il existe une persistance des inégalités à travers les générations. En outre, dans des territoires où les marchés financiers sont contraints persistent des discriminations pour les citoyens ultramarins, que ce soit outre-mer ou dans l'Hexagone - je pensais que nous étions quelque peu sortis de ce problème, mais les travaux de Yannick L'Horty, par exemple, montrent que ce n'est pas le cas.

Ces différentes contraintes limitent les opportunités d'investissement pour les familles initialement pauvres, ce qui génère des dynamiques de type trappe à pauvreté ou à faible mobilité sociale. Lorsqu'on associe cela avec d'autres facteurs comme la discrimination ou le manque de confiance, on débouche sur ce qu'on appelle des phénomènes de prophétie autoréalisatrice : des populations s'autocensurent.

Deuxième catégorie de facteurs : l'histoire. Grâce à des corpus académiques maintenant bien connus, comme la nouvelle économie institutionnaliste ou historique, on sait que l'histoire est déterminante : les écarts présents de développement peuvent s'expliquer en grande partie par des situations d'inégalités du passé, lesquelles se reproduisent à travers les âges sous l'effet des mécanismes institutionnels.

L'histoire n'est pas seulement productrice, elle est aussi amplificatrice d'inégalités du fait de dynamiques divergentes, parfois vertueuses. Les sociétés comme les nôtres qui, dès le départ, étaient marquées par de profondes inégalités dans la distribution des richesses, du capital humain et de l'influence politique ont mis en place ce que l'on appelle des institutions extractives, qui ont contribué à la persistance de ces inégalités.

Ainsi, la période coloniale a mis en place un certain nombre d'éléments qui ont non seulement créé des inégalités, mais aussi permis à ces inégalités de perdurer, voire de s'accentuer : le travail forcé, les droits de propriété, des politiques biaisées, la domination élitaire, l'habitus colonial, les croyances, la dépendance commerciale, etc. Alors qu'on aurait pu attendre de la départementalisation, qu'elle fasse disparaître ces mécanismes, elle n'a souvent fait qu'en atténuer timidement l'impact et certains perdurent aujourd'hui, parfois avec plus de forces qu'auparavant.

Troisième catégorie de facteurs : la vulnérabilité structurelle, qu'elle soit économique ou environnementale, et la présence de handicaps endémiques lourds. La littérature montre que, lorsque les territoires sont fortement vulnérables, non seulement cela impose une contrainte sur la croissance économique à long terme, mais cela génère surtout à court terme ce que l'on appelle une vulnérabilité des revenus, un phénomène qui amplifie le creusement des inégalités.

Nous avons souvent tendance à penser qu'il suffit de créer de la croissance économique pour faire reculer la pauvreté et les inégalités. Cette condition n'est pas suffisante, puisqu'en présence d'inégalités fortes, la croissance économique ne profitera toujours qu'à une petite minorité, en délaissant certaines parties de la population.

Dans ces conditions, comment construire un modèle socio-économique résilient, capable de contrebalancer cette vulnérabilité structurelle afin de limiter l'impact des chocs subis par les différents territoires et les populations les plus vulnérables ? Cela pose évidemment la question de l'efficacité des politiques macroéconomiques et structurelles.

À ce sujet, vous insistez à juste titre, dans le questionnaire que vous m'avez adressé, sur l'organisation des marchés en outre-mer. Cela a maintenant été clairement démontré : nos territoires se caractérisent par des oligopoles ou présentent des défauts de concurrence. Tous les secteurs de l'économie sont concernés par ce phénomène de concentration, qui induit une capture de la rente, un autre facteur d'inégalité. Cette concentration est à la fois horizontale et verticale.

Concentration, défauts de concurrence et situation de départ déjà profondément inégalitaire aboutissent à un cocktail détonnant. Les entreprises en situation de monopole ou d'oligopole disposent en effet d'un pouvoir de marché qu'elles peuvent utiliser pour discriminer la demande. Ainsi, quitte à renoncer à des quantités vendues, elles peuvent cibler la partie « haute » de la demande et pratiquer des prix élevés, donc avec des marges fortes, qui peuvent être payés par les personnes qui ont la chance d'avoir des revenus eux-mêmes élevés. Elles compensent la baisse de volume par l'augmentation des prix. C'est un autre facteur explicatif de la vie chère outre-mer.

Il faut donc trouver une solution au problème d'organisation des marchés outre- mer. La solution n'est évidemment pas simple : les marchés sont tellement étroits et isolés que, de toute façon, il est très difficile, voire impossible, d'imposer une concurrence pure et parfaite. Il faut essayer de construire des marchés contestables par la suppression des barrières à l'entrée et à la sortie et par la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles.

L'Autorité de la concurrence travaille sur ces sujets depuis 2009 et elle a pris des décisions intéressantes, mais il faut aller plus loin.

Il existe en outre une réserve importante sur laquelle l'Autorité n'a pas tous les moyens d'action : parfois, même en cas de marges supérieures par rapport à l'Hexagone, on ne mesure pas de marges clairement abusives, parce qu'on ne regarde pas la concentration verticale. Lorsque toute la chaîne de valeur est maîtrisée par seulement quelques entreprises, ce qui est souvent le cas outre-mer, la multiplication des strates laisse apparaître des marges qui ne sont pas nécessairement abusives prises isolément, mais qui, additionnées, peuvent l'être. C'est aussi cette concentration verticale qui pèse sur le niveau des prix outre-mer.

Comme je vous le disais, la recherche reste encore extrêmement embryonnaire sur la situation spécifique de nos territoires. Or nous ne pouvons pas simplement décliner les modèles qui existent ailleurs, nous devons élaborer des modèles adaptés. Je vous propose quelques perspectives en la matière.

Nous devons améliorer la compréhension des inégalités socio-économiques en outre-mer et cela doit faire l'objet d'une attention prioritaire de la part de nos chercheurs, en particulier des plus renommés d'entre eux. La France a plusieurs prix Nobel d'économie - Esther Duflo, Philippe Aghion ou encore Jean Tirole, certains travaillant déjà sur les questions liées à l'organisation des marchés -, mais leurs travaux ne portent pas sur les outre-mer. Je pense aussi à Thomas Piketty bien sûr. Il faudrait les inciter à travailler sur ces problématiques. Il faudrait mettre en place, au niveau national, un programme de recherche sur la persistance des inégalités socio-économiques dans le contexte ultramarin français.

Ce programme doit, à mon sens, cibler trois objectifs.

D'abord, l'observation et la mesure.

Nous devons dépasser le seul indicateur des revenus et évaluer aussi les dynamiques historiques. L'approche doit être pluridisciplinaire et intersectionnelle, contrairement à aujourd'hui, alors même que les inégalités, on le sait, se cumulent : de genre, ethniques, culturelles, territoriales, etc. Voilà pourquoi il faudrait créer un observatoire des inégalités et de la pauvreté en outre-mer. Nous devons absolument améliorer l'outil statistique.

Ensuite, la dimension théorique des mécanismes à la source des inégalités socio-économiques.

Il faut vraiment que nous arrivions à poser tous les facteurs impliqués pour déterminer quelle est la part de responsabilité de chacun : géographie, sociologie, économie, histoire, politique... Il s'agirait donc de créer une véritable unité mixte de recherche en humanités, de haut niveau international, capable d'associer tous les chercheurs ultramarins qui désirent se consacrer pleinement à la thématique des inégalités.

Enfin, l'évaluation des politiques publiques destinées à lutter contre les inégalités socio-économiques.

On a parfois des idées reçues en la matière ; il est important de les dépasser. Par exemple, les contrats aidés partent d'une très bonne intention, mais ils peuvent aussi maintenir une partie de la population dans la précarité, avec le recours à des emplois extrêmement peu qualifiés. Il faut donc mesurer tous les impacts d'une telle politique. Il en est de même pour les exonérations de charges sociales prévues dans la loi pour le développement économique des outre-mer (Lodéom) : elles sont essentielles pour maintenir la compétitivité de nos entreprises, mais elles ciblent principalement les emplois peu qualifiés, ce qui contribue à maintenir la trappe à précarité. Il ne s'agit pas pour moi de dire que telle ou telle politique est mauvaise, mais de mettre en avant la nécessité de mesurer systématiquement leur efficacité.

Pour cela, il faut lancer des appels à projets pour financer des travaux d'évaluation des politiques publiques ciblés sur les outre-mer. Nous devons aussi, dans ce cadre, tirer les leçons du passé. Je le disais, le progrès économique social des outre-mer a eu lieu durant les décennies 1980-1990. Ce qui explique ce saut, ce sont les décisions qui ont été prises à cette époque : la décentralisation, qui a rapproché les politiques publiques des territoires ; le rattrapage social avec l'alignement progressif, hors Mayotte, des prestations sociales ou encore du Smic ; les fonds européens.

Je pourrais aussi citer la mise en place d'une politique industrielle d'import- substitution, soutenue au début par des dispositifs comme l'octroi de mer, qui a permis de faire émerger une petite industrie de transformation. Le secteur industriel restera nécessairement petit en raison de la taille et de l'isolement des territoires, mais il a le mérite de distribuer des revenus dignes de ce nom, qui permettent aux personnes employées dans ces secteurs de ne pas être en situation de précarité.

Dernière perspective que je souhaiterais évoquer : s'attaquer à l'héritage du colonialisme.

J'ai écrit un article sur ce sujet que je vous enverrai. En me basant sur les travaux du prix Nobel d'économie Daron Acemoglu, je montre qu'un régime démocratique ne réussit pas toujours à contrecarrer les influences des anciennes élites coloniales. Certes, le peuple a retrouvé le pouvoir, mais en contrepartie, ces anciennes élites ont réussi à construire un pouvoir de facto, notamment via le lobbying, voire le clientélisme ou la corruption, pour continuer à conserver leur influence sur les décisions politiques et maintenir les situations de rente.

Il est notamment nécessaire de repenser les droits de propriété sur le foncier colonial. Il ne s'agit pas de prendre exemple sur le Zimbabwe ou l'Afrique du Sud où la redistribution des terres a eu des effets catastrophiques ; il faut évidemment prendre en compte l'expérience des pratiques agricoles. En revanche, on peut tout à fait mettre en place un système local de redistribution, en introduisant plus de progressivité dans l'impôt, que ce soit sur le revenu, le patrimoine ou l'héritage. Dans nos sociétés, les 1 % les plus riches sont très riches et on peut leur demander un effort.

En parlant d'héritage colonial, il faut aussi aborder la question de la sur- rémunération. Étant moi-même un fonctionnaire sur-rémunéré, je peux en parler. Chacun voit bien que cela crée des inégalités. Pour autant, la sur-rémunération est essentielle en tant que facteur de croissance économique. On voit là toute la difficulté du sujet : la sur- rémunération crée de la croissance, mais aussi des inégalités. Par conséquent, il ne faut pas y renoncer ; il faut prélever un peu plus d'impôts.

La sur-rémunération est parfois considérée comme injuste ; il s'agirait donc, grâce à une ponction fiscale supplémentaire, de financer des emplois pour la population peu qualifiée. Nous pourrions ainsi, grâce à un mécanisme de redistribution beaucoup plus efficace localement, développer de nouveaux secteurs prometteurs et intéressants pour la société : l'économie sociale et solidaire, la silver économie, l'économie circulaire... Cela nécessiterait toutefois une autonomie fiscale, donc une révision constitutionnelle pour certains territoires d'outre-mer.

En tout cas, il faut déconstruire l'habitus colonial, ce fatalisme de la pauvreté qui a malheureusement été intégré par une partie de la population qui a l'impression que son destin est d'être pauvre.

Mme Viviane Malet, présidente. - Monsieur Hoarau, je vous remercie beaucoup pour cette présentation de grande qualité, mais nous devons faire attention au temps et je suis obligée de donner maintenant la parole à la rapporteure et aux membres de la commission d'enquête.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Dans nos auditions précédentes, la vie chère a été qualifiée de problème permanent. Nous avons parlé d'« extrême vie chère » : l'écart des prix et le taux de pauvreté se cumulent. Vous semblez corroborer ces propos.

Ma première question concerne la transmission intergénérationnelle des inégalités. Des politiques publiques de rattrapage ont-elles été mises en place ? Y a-t-il eu une volonté politique en la matière ?

Les services non marchands stratégiques sont intéressants pour traiter la question des inégalités systémiques dans nos territoires ; pourtant, ils sont peu évoqués. Cet aspect est très peu présent dans nos politiques publiques.

Qu'entendez-vous par « construire des marchés contestables » ? Pensez-vous à des outils que l'Autorité de la concurrence pourrait développer pour lutter contre la concentration verticale ?

Pensez-vous qu'il faille réviser les principaux outils de développement économique en outre-mer - défiscalisation, exonérations de charges, zones franches, octroi de mer ?

M. Jean-François Hoarau. - La vie chère est un phénomène structurel. La probabilité pour que le niveau des prix reste plus élevé est très importante. Toutefois, il ne faut pas associer pauvreté et vie chère : sur le plan économique, ce n'est pas parce que nos territoires sont pauvres que cela rend la vie chère injuste.

Les handicaps structurels de l'outre-mer sont lourds. Nos petites économies sont insulaires et éloignées : produire en outre-mer coûtera toujours plus cher que dans l'Hexagone. Ce n'est pas la demande qui pose problème, mais l'offre. Pour préserver leur rentabilité, les entreprises sont condamnées à proposer des prix élevés. Il n'est pas possible de diminuer les prix significativement.

La vie chère est moins un problème de prix que de revenu - nous en revenons aux inégalités. Nous devons absolument augmenter le niveau moyen de revenu et améliorer la répartition du revenu global au sein des populations.

La transmission intergénérationnelle des inégalités ne concerne pas que les outre- mer ; la probabilité d'être pauvre quand ses parents sont pauvres est forte. Il y va de la transmission du capital humain, culturel et social. Dans un groupe de référence où la pauvreté prévaut, la pression sociale pour en sortir n'existe pas. En revanche, dans un milieu favorisé, il existe un modèle social qui, d'une certaine manière, vous condamne à fixer une barre très haute en matière de capital humain.

Le passé colonial des outre-mer a créé un habitus colonial, au sens de Pierre Bourdieu. On intériorise une extériorité, celle des inégalités du modèle colonial de l'époque, très hiérarchique et paternaliste : le dominant assure les conditions de survie des dominés, qui en retour mettent à disposition leur force de travail pour assurer la prospérité du dominant. Ce schéma est ancré dans les mentalités. Nous avons l'impression que le fatalisme de la pauvreté est présent dans la population, y compris au sein de l'école républicaine, égalitariste, qui parfois même l'amplifie. Ce destin de la pauvreté est intégré par un certain nombre de nos concitoyens ; l'école n'est pas pour eux synonyme de réussite. Le blocage psychologique lié à l'habitus colonial doit être combattu.

Nos territoires reçoivent des transferts publics importants, mais nous n'avons pas à en rougir. La théorie économique le dit : nos territoires s'inscrivent dans les échanges internationaux. Nous exportons des services non marchands stratégiques en échange de l'importation de ces transferts publics.

La Réunion est la première base navale française hors territoire hexagonal. Cela nous permet d'accueillir un porte-avions. Nous avons aussi un hôpital de très haut niveau technologique. Nous sommes un laboratoire de recherche du pays pour l'énergie, la biodiversité, les phénomènes volcaniques. Nous participons au rayonnement de la France grâce à la zone économique exclusive, la deuxième du monde après celle des États-Unis. Nos ports accueillent des bateaux de pêche, stratégiques pour exploiter les ressources maritimes. Comme ces services sont non marchands, leur valeur n'est pas mesurée. Cependant, nous conviendrons tous que les services non marchands stratégiques dépassent très nettement les 8 milliards d'euros de transferts publics nets reçus chaque année.

Cela ne sert à rien de promouvoir la libre concurrence dans nos territoires, qui sont trop isolés et dans lesquels il est si risqué d'entreprendre. Jamais, dans un secteur donné, nous aurons pléthore d'entreprises. En revanche, il faut assurer la libre entrée et la libre sortie des marchés, pour que des concurrents puissent y entrer et contester à tout moment tel ou tel acteur qui appliquerait une politique de tarification déraisonnable.

Il faut ainsi lutter contre les pratiques anticoncurrentielles, et déconcentrer l'Autorité de la concurrence dans les territoires pour qu'elle puisse mieux assurer un contrôle de proximité. Toutefois, il existe beaucoup de monopoles naturels.

De nombreux dispositifs favorables au secteur productif existent, mais ils ne peuvent compenser l'intégralité de nos handicaps structurels. Certes, il faudrait évaluer l'efficacité de ces dispositifs, mais j'estime qu'ils sont nécessaires.

Je suis un fervent défenseur de l'octroi de mer. Sans lui, nous reviendrions dangereusement à une économie de comptoir, car le secteur industriel disparaîtrait totalement - il ne pourrait pas être compétitif par rapport aux importations. Nous reviendrions à des économies totalement dépendantes à ces importations. Je précise que nous avons réussi à les faire reculer par rapport aux années 1960 et 1970, du moins à La Réunion et en Nouvelle- Calédonie, même si cela est moins le cas aux Antilles. Il est très important de maintenir les dispositifs d'aide au secteur productif, notamment l'octroi de mer.

Les dispositifs de défiscalisation ont pu encourager les entreprises à se suréquiper et à créer une pression inflationniste sur l'immobilier. En matière d'immobilier résidentiel, il faudrait sans doute imposer une condition de résidence pour investir en outre-mer, surtout dans les économies touristiques. La population locale subit de plein fouet l'augmentation des prix du logement.

Sans politiques publiques pour construire la compétitivité de nos entreprises, nous fragiliserons notre tissu économique, qui risque de s'effondrer.

M. Jean-Gérard Paumier. - Je reste sur ma faim concernant la question des inégalités, notamment dans l'accès aux universités, mais aussi durant la scolarité - je pense aux stages Erasmus ou autres - et dans l'accès à l'emploi local et extérieur à la sortie de l'université.

M. Jean-François Hoarau. - L'université de La Réunion, dans ce contexte insulaire, reproduit l'ensemble des handicaps structurels visibles à l'échelle macroéconomique ; cependant, nous avons une exigence très forte de proximité. Pratiquement toutes les disciplines sont disponibles, de la première année au doctorat, et nous avons développé nos formations aux quatre coins de l'île. Nos étudiants sont pauvres, il nous faut donc rapprocher les formations des bassins de résidence.

Toutefois, ce modèle coûte très cher. L'état des finances publiques de la nation a un impact sur notre université. Certains dispositifs ne sont plus financés par l'État, ce qui met une pression terrible sur ce modèle de proximité. Sans doute ne pourrons-nous pas continuer à tout faire.

Pendant très longtemps, nous avons travaillé seuls. Nous devons penser à une offre de formation territoriale, coordonnée par la région. Il est désormais vital d'associer tous les acteurs de la formation, pour que tous les jeunes Réunionnais puissent se former.

Ensuite, les étudiants qui jouent la carte de la mobilité internationale ont beaucoup plus de chances de s'insérer dans l'emploi. Nous développons une vraie stratégie internationale, notamment dans l'Indopacifique - nous travaillons en collaboration avec l'université de Nouvelle-Calédonie -, pour encourager la mobilité des étudiants. Nous avons aussi un projet de campus en santé franco-indien.

Comme universitaire et économiste, j'affirme qu'il nous faut miser sur la coopération régionale pour penser les développements futurs de nos îles. Le marché réunionnais est très étroit : si le diplôme reste une garantie, ce marché ne peut pas insérer tout le monde. Les coopérations sont donc essentielles.

Je ne soupçonnais pas qu'il y avait encore des problèmes de discrimination dans l'accès à l'emploi des jeunes Ultramarins. Or des travaux récents de l'université Gustave Eiffel ont montré que tel est le cas, par exemple dans la restauration, dans l'Hexagone comme dans les territoires ultramarins. Il faudrait sans doute généraliser cette étude.

Table ronde sur l'égalité des chances dans le système éducatif ultra-marin - Audition de MM. Gilles Halbout, ancien recteur de l'académie de Mayotte (2020-2022), et Laurent Linguet, président de l'Université de Guyane

(Lundi 23 février 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec une table ronde sur l'égalité des chances dans le système éducatif ultramarin. Par ordre alphabétique, interviendront lors de cette table ronde M. Gilles Halbout, ancien recteur de l'académie de Mayotte, et M. Laurent Linguet, président de l'Université de Guyane, qui est en téléconférence.

Messieurs, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier, et ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure. Nos auditions ont débuté le 12 février.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière d'éducation, de formation, d'emploi, de revenus et de partage de la richesse, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Les inégalités frappant nos territoires trouvent partiellement leur source dans l'éducation. Le taux de jeunes Ultramarins qui ne sont ni en études, ni en emploi, ni en formation - les Neet - est explosif. Les taux d'illettrisme et de décrochage scolaire également. La situation de Mayotte est très spécifique à ce titre, où l'ensemble des élèves ne peut être scolarisé de façon continue à l'école.

Notre système éducatif et d'enseignement ne parvient pas à offrir les mêmes chances à cette jeunesse qui est pourtant au coeur de la promesse républicaine de l'égalité des chances.

La question d'une meilleure prise en compte de la langue maternelle dans l'enseignement - ce n'est pas toujours le français - est aussi une problématique souvent évoquée depuis le début de nos auditions.

Ces inégalités éducatives dans l'enseignement scolaire ont évidemment un effet important sur l'orientation choisie dans les études, et au-delà sur le type d'emplois occupés. Nous nous interrogeons d'ailleurs sur l'adéquation entre les filières d'études proposées et les emplois disponibles, alors même que le taux d'emploi outre-mer est faible.

Enfin, nous sommes évidemment très intéressés par vos propositions prioritaires de réforme pour engager les outre-mer sur une amélioration de l'égalité des chances dans le système éducatif. Votre expérience de terrain outre-mer et votre connaissance plus large des enjeux dans ces territoires nous intéressent particulièrement.

Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Gilles Halbout et M. Laurent Linguet prêtent serment.

M. Gilles Halbout, ancien recteur de l'académie de Mayotte (2020-2022). - Beaucoup de vos questions concernent un cadre général. Je me contenterai de répondre à celles qui concernent le territoire mahorais, sur la période où j'étais en fonction. Si vous le souhaitez, mes collègues de l'éducation nationale pourront compléter mes réponses.

Les inégalités dans les territoires outre-mer constituent votre fil conducteur. Je voudrais contextualiser ces inégalités.

Tout d'abord, pour Mayotte, le décalage institutionnel doit être pris en compte : Mayotte est un département depuis seulement 2011 ; nous essayons de rattraper le temps perdu.

Ensuite, Mayotte présente des spécificités locales : cette île est sur les routes migratoires ; l'immigration illégale est importante, ce qui désorganise les services publics et engendre des inégalités. C'est aussi un territoire des tropiques ; il fait face à des événements climatiques qui peuvent handicaper le déploiement des politiques publiques.

Enfin, l'éloignement par rapport à l'Hexagone et la capitale, comme pour tous les territoires ultramarins, est un facteur de manque d'ambition pour les élèves et limite les déplacements et les brassages. L'île est petite, elle doit donc pouvoir communiquer rapidement avec les autres territoires de la République si elle veut se développer.

Dans mes fonctions, j'ai essayé de travailler sur ces trois points.

Concernant le décalage institutionnel, je suis arrivé à Mayotte pour mettre en place un rectorat. Notre priorité a bien été de nous mettre à niveau, en partant du principe qu'il fallait rattraper les retards institutionnels, sans en accentuer d'autres.

Je pense aussi à l'enseignement supérieur et à l'université. Il existait alors un Centre universitaire de formation et de recherche (CUFR), mais pas d'université. Mayotte est aujourd'hui dotée d'une université de plein exercice : elle présente l'ensemble des caractéristiques des autres universités, si ce n'est les compétences élargies ; elle ne gère pas sa masse salariale, ce qui lui est plutôt salutaire, étant donné les contraintes administratives que cela supposerait.

S'agissant des spécificités du territoire, les langues vernaculaires - essentiellement le shimaoré et le kibushi - sont très largement parlées à Mayotte, ce qui peut être un facteur d'inégalité si cette particularité n'est pas correctement appréhendée.

J'en termine avec l'éloignement et le manque d'ambition : nous avons mis en place Parcoursup et décliné l'ensemble des réformes de la voie professionnelle en créant des brevets de technicien supérieur (BTS), en développant le CUFR de Mayotte et en jouant un rôle précurseur dans le déploiement des concours à bac+3 avec deux années de formation payées pour les futurs enseignants. Ce dernier dispositif a ensuite été généralisé à l'ensemble du territoire français, ce qui prouve que les outre-mer peuvent être à l'origine d'innovations qui sont ensuite reprises.

Malgré toutes ces avancées, Mayotte rencontre toujours des difficultés en matière de réussite scolaire. Lors de mon arrivée, nous avons mis en place des évaluations à tous les niveaux - ainsi que le souhaitait le ministre d'alors, Jean-Michel Blanquer -, justement afin de ne pas dissimuler les problèmes. S'agissant de la compréhension des mots, 40 % des élèves étaient en grande difficulté - et 25 % disposaient d'un niveau satisfaisant, contre 7 % d'élèves en grande difficulté et 71 % d'élèves au niveau satisfaisant au plan national. Le décalage est donc manifeste : même en ne considérant que l'éducation prioritaire renforcée, le nombre d'élèves en grande difficulté était deux fois plus élevé à Mayotte.

Sur cet item comme sur d'autres, nous avions à peu près réussi à rattraper le retard sur le réseau Rep+, même s'il faut appréhender les résultats des études avec prudence dans la mesure où le passage du cyclone Chido aura, à l'instar du confinement, des répercussions.

J'ajoute qu'environ 75 % de la population mahoraise vit en dessous du seuil de pauvreté, avec un âge médian qui était de 17 ans à l'époque où j'étais en poste. Pour autant, il y a aussi une jeunesse mahoraise qui réussit et qu'il ne faut pas oublier, ce que nous avions fait en conjuguant le soutien aux élèves à besoin avec l'accompagnement d'élèves qui se situaient dans une dynamique de réussite, dans une logique de différenciation des parcours. Des élèves mahorais ont ainsi intégré Sciences Po Paris, ainsi que les meilleures classes préparatoires aux grandes écoles.

En conclusion, il me semble que plusieurs principes doivent guider notre action, à commencer par l'adaptation, qu'il s'agisse de l'éducation prioritaire, des langues régionales, de la formation initiale ou encore des rythmes.

Par ailleurs, une plus grande déconcentration serait la bienvenue : rattraper le retard institutionnel ne doit en effet pas être synonyme d'une hypercentralisation. Une telle déconcentration doit s'accompagner de l'institutionnalisation du dialogue avec les organisations syndicales et les organisations représentatives des parents d'élèves, car il est impensable de rattraper les retards sans intégrer toute la communauté éducative et associer les élus, ainsi que tous les échelons administratifs du territoire.

De manière générale, il nous faudra adopter une approche systémique pour résorber ces inégalités : une dynamique de rattrapage sur le plan de l'éducation ne pourra pas se déployer sans une amélioration de la structuration économique du territoire, les élèves sortant du système éducatif devant pouvoir accès à des emplois. C'est ce qui nous a conduits à travailler en pôles de métiers, afin que l'éducation nationale apporte sa pierre à une transformation plus globale et systémique du territoire.

M. Laurent Linguet, président de l'université de Guyane. - Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie pour cette audition, qui démontre l'intérêt du Sénat pour les outre-mer.

Les inégalités y sont plus marquées que dans l'Hexagone et parfois très fortes au sein même des territoires. Il existe un écart persistant dans la maîtrise des fondamentaux, notamment en français et en mathématiques. Cela est souvent dû à des difficultés liées à un contexte linguistique complexe, combiné à des fragilités sociales plus importantes telles que la pauvreté, le chômage ou l'habitat précaire. Ces difficultés, qui apparaissent dès l'entrée dans le milieu scolaire, entraînent des écarts de réussite qui se prolongent ensuite jusque dans l'enseignement supérieur.

Les inégalités sociales pèsent fortement sur la réussite et l'orientation : on observe une surreprésentation des filières professionnelles et technologiques dans les territoires ultramarins, avec des parcours d'orientation parfois très contraints. Des territoires tels que la Guyane sont caractérisés par de fortes inégalités territoriales entre les zones urbaines et les communes plus isolées, tant en termes d'infrastructures que de stabilité des équipes pédagogiques, ce qui rend l'accès à l'enseignement supérieur plus malaisé que dans l'Hexagone, avec une offre de formation limitée, une mobilité vers la métropole coûteuse et une information sur les parcours moins facilement accessible.

Concernant le financement des universités, une forte inégalité découle de la sur- rémunération obligatoire des fonctionnaires. Ladite sur-rémunération est en effet une obligation nationale qui n'est pas compensée dans le calcul de la subvention pour charges de service public (SCSP) versée par l'État : l'université de Guyane finance ainsi sur ses ressources propres une charge structurelle imposée, sans ajustement équivalent de ses recettes. Ce point a été justement relevé par la Cour des comptes dans son rapport de 2024 intitulé L'enseignement supérieur et la recherche dans les outre-mer, qui souligne que les établissements d'outre-mer supportent des charges supplémentaires, notamment liées à la sur-rémunération des agents, au surcoût des achats et à l'accompagnement d'étudiants plus souvent en situation de précarité, alors que l'allocation des moyens par le ministère ne prend pas suffisamment en compte ces spécificités.

In fine, la question centrale est celle de l'égalité réelle : l'application uniforme de règles nationales ne permet pas, à elle seule, de compenser des conditions de départ profondément différentes. Une politique éducative véritablement équitable supposerait une différenciation des moyens, une visibilité pluriannuelle et une adaptation aux spécificités locales, notamment linguistiques.

Ces inégalités ont tendance à se stabiliser, avec des améliorations partielles qui ne suffisent pas à réduire les écarts structurels. Nous avons ainsi pu constater, ces dernières années, une hausse du taux d'accès au baccalauréat, des investissements dans les infrastructures scolaires et la mise en place de dispositifs renforcés de lutte contre le décrochage ; néanmoins, ces avancées, bien qu'elles traduisent un effort significatif de la part des pouvoirs publics, sont souvent contrecarrées par des dynamiques structurelles fortes, dont une croissance démographique rapide - à Mayotte et en Guyane, notamment -, le maintien de niveaux élevés de pauvreté, des inégalités territoriales internes persistantes et des contraintes liées au plurilinguisme. Par conséquent, si nous observons des améliorations quantitatives en termes de nombre d'élèves scolarisés et diplômés, les écarts qualitatifs avec l'Hexagone et au sein même des territoires restent importants. Il n'est donc pas question d'une aggravation massive des inégalités, mais celles-ci ne se réduisent pas non plus.

Pour ce qui est des difficultés liées à l'évolution démographique, la situation révèle une insuffisante adaptation de la politique nationale aux réalités ultramarines. Dans les territoires en forte croissance tels que la Guyane, l'État n'a pas ajusté les moyens de l'enseignement supérieur à la hauteur de l'augmentation des effectifs : depuis 2017, date de la dernière création d'emplois dans notre université, nous avons accueilli 1 000 étudiants supplémentaires, sans recruter d'enseignants ni de personnels administratifs. Cette hausse se répartit sur l'ensemble des personnels et crée des tensions extrêmes en termes de charge de travail.

Les régions comme la Guyane ou Mayotte sont des régions jeunes qui connaissent une progression continue du nombre de bacheliers. De ce fait, nous sommes confrontés à la saturation des capacités d'accueil, à l'insuffisance des infrastructures, à la lenteur et au nombre trop limité de créations de postes, ainsi qu'à la dégradation du ratio étudiants-enseignants. L'effort budgétaire consenti par l'État et le ministère permet souvent d'absorber l'urgence, mais il ne permet pas de structurer durablement le développement : on se contente de gérer la croissance puisqu'on ne l'anticipe pas.

Par ailleurs, dans les régions où la démographie est en baisse, la logique nationale fondée sur les seuils d'effectifs produit un effet pervers : des filières sont menacées, non pas parce qu'elles sont inutiles, mais parce qu'elles n'atteignent pas les volumes requis dans le cadre d'un modèle pensé pour de grandes universités hexagonales.

Des dynamiques opposées convergent donc vers un même problème, à savoir l'inadéquation entre les outils nationaux de pilotage et la réalité territoriale.

Afin d'y remédier, le pilotage national pourrait davantage reposer sur les bassins démographiques et prendre en compte les coûts structurels plus élevés liés à l'insularité, à l'isolement, ainsi que les besoins stratégiques propres aux territoires. Si cette différenciation n'est pas effectuée, nous risquons de voir s'aggraver des phénomènes déjà à l'oeuvre, à savoir le départ massif des meilleurs bacheliers vers l'Hexagone, la difficulté à stabiliser les équipes pédagogiques sur les territoires, le sous-encadrement chronique et l'incapacité à ouvrir des formations stratégiques pourtant nécessaires au développement local.

Il s'agit d'un enjeu stratégique : il n'est pas envisageable d'appliquer les mêmes règles partout si nous entendons réduire les inégalités éducatives en outre-mer. Au contraire, nous avons besoin d'une politique différenciée, pluriannuelle et anticipatrice, capable de faire face à la fois à la croissance démographique de certains territoires et l'exigence de soutenabilité des établissements dans d'autres.

J'en viens au bilan de la mise en oeuvre de Parcoursup dans les outre-mer. Pour ce que nous avons pu constater à l'université de Guyane et dans certaines universités d'outre-mer, Parcoursup a constitué un facteur d'aggravation des inégalités territoriales, en dépit de son objectif initial visant à améliorer la transparence et l'orientation. Depuis la mise en oeuvre de cet outil, nous avons en effet constaté que les meilleurs bacheliers quittent davantage le territoire pour rejoindre des facultés et des instituts universitaires de technologie (IUT) hexagonaux. Limité avant le déploiement de Parcoursup, ce phénomène s'est accentué et systématisé.

Il s'est traduit, à l'université, par une baisse sensible du niveau académique moyen des candidats à l'entrée, tout simplement parce que Parcoursup fonctionne comme un mécanisme d'aspiration des meilleurs profils vers des établissements plus dotés, plus visibles et plus attractifs du point de vue national.

Ce dispositif contribue donc à fragiliser les universités ultramarines, qui accueillent de plus en plus une population étudiante vulnérable sur le plan social et scolaire.

S'agissant de la poursuite d'études supérieures, il existe effectivement des différences entre l'Hexagone et l'outre-mer. Le rapport précité de la Cour des comptes que j'évoquais indique que la poursuite d'études des bacheliers ultramarins est plus faible que la moyenne nationale : alors que la proportion de bacheliers poursuivant des études s'établissait à 80 % au plan national en 2017, elle n'était que de 75 % en Guadeloupe, 74 % en Martinique, 78 % à La Réunion et 69 % en Guyane.

Quant aux écarts en termes d'orientation, les bacheliers d'outre-mer sont moins souvent inscrits en voie générale, le poids des formations courtes et professionnalisantes y étant plus fort. Les sections de technicien supérieur (STS) rassemblent par exemple 22 % des étudiants d'outre-mer, contre 8 % dans l'Hexagone. De plus, l'offre d'enseignement supérieur dans les outre-mer est plus concentrée sur l'université et moins diversifiée : la part des étudiants inscrits en université est de 64,6 % en outre-mer, contre 27 % au niveau national.

Les bacheliers d'outre-mer étant souvent issus de voies technologiques et professionnelles, l'université accueille un public plus hétérogène sur le plan académique. Nombre de bacheliers issus de ces voies ne sont pas armés pour entreprendre des études supérieures, ce qui aboutit à des taux de réorientation ou d'échec relativement importants à l'issue du premier semestre.

Le contexte socio-économique plus contraint doit être pris en compte : plus de la moitié des bacheliers sont issus de familles de retraités ou de personnes sans emploi, ce qui a un effet sur l'orientation et les conditions d'études. Les difficultés sociales et linguistiques sont plus marquées dans les outre-mer et l'offre de formation y est moins variée, ce qui a mécaniquement un effet sur les choix possibles. En proportion, l'enseignement supérieur ultramarin accueille davantage d'étudiants issus de milieux socialement fragiles.

L'origine sociale modeste a une influence importante sur l'orientation, car elle a pour conséquence une moindre familiarité avec les parcours, une information parfois insuffisante sur les possibilités d'orientation et des contraintes financières limitant la mobilité.

Pour ce qui concerne les formations disponibles dans les territoires ultramarins, la Guyane propose toutes les disciplines, qu'il s'agisse des sciences juridiques et économiques, des sciences humaines, des sciences technologiques ou de la santé. Il en va de même, me semble-t-il, aux Antilles et à La Réunion. En revanche, les formations d'ingénieur font défaut : elles ne sont proposées qu'en Guadeloupe et à La Réunion et leur poids est très faible, ne représentant que 0,5 % de l'offre d'enseignement supérieur, contre 6,1 % au niveau national.

De surcroît, il n'existe que peu de formations en dehors de l'université : certaines filières et écoles d'excellence, telles que les instituts d'études politiques (IEP) ou les écoles normales supérieures (ENS), ne sont pas implantées dans les outre-mer. Parallèlement, l'offre de formation est insuffisamment développée par rapport aux besoins exprimés par les acteurs économiques sur des secteurs spécifiques aux outre-mer, notamment l'énergie, la décarbonation, l'économie bleue et l'agroalimentaire.

Le travail de coordination entre les acteurs économiques et les collectivités territoriales est également insuffisant. Nous n'avons ainsi pas identifié d'outils qui permettent d'oeuvrer à cette coordination, ce que la Cour des comptes a aussi souligné. Il n'existe pas de stratégie nationale outre-mer, ni de feuille de route qui permettraient aux différentes parties prenantes - collectivités, monde socio-économique et enseignement supérieur - de bâtir un plan de formation qui répondrait tant aux attentes des étudiants qu'aux besoins locaux.

Il existe pourtant une nécessité de cohérence territoriale : dans cette optique, l'université de Guyane a été à l'initiative de rencontres régulières avec différentes catégories socioprofessionnelles, nos échanges avec l'ordre des avocats nous ayant ainsi incités à créer un institut d'études judiciaires (IEJ), tandis que les directions des administrations publiques nous ont fait part de leurs besoins en personnels de catégories A et B, ce qui nous a conduits à créer un institut de préparation à l'administration générale (Ipag), qui ouvrira ses portes à la rentrée 2026.

Un tel travail à l'échelle de l'ensemble des outre-mer serait nécessaire, car il permettrait d'éviter des angles morts de la formation qui poussent à des mobilités contraintes, ainsi que de bâtir une carte des formations en cohérence avec les besoins économiques et sociaux du territoire.

Vous avez également demandé si les étudiants présents dans les universités sont essentiellement des Ultramarins : c'est effectivement le cas, car les universités ultramarines sont d'abord des établissements de proximité qui accueillent des personnes originaires du territoire, qui ont obtenu leur baccalauréat sur place et qui sont issues de milieux sociaux modestes. Lesdites universités jouent un rôle d'ancrage territorial très fort.

Il existe par ailleurs un phénomène d'émigration : d'après la Cour des comptes, 40 000 étudiants ultramarins suivent leur cursus en métropole, contre 61 900 étudiants dans les outre-mer. Une double dynamique est donc à l'oeuvre, avec un flux sortant important et, en parallèle, le développement d'une offre locale qui répond à certains besoins.

Plusieurs facteurs structurels peuvent expliquer cette émigration : les effets de Parcoursup, l'absence ou la rareté de certaines formations, la faible continuité licence-master-doctorat et la recherche de prestige ou de mobilité sociale. S'y ajoute une stratégie publique ambivalente, dans la mesure où l'État et les collectivités soutiennent à la fois le développement de l'offre locale et la mobilité vers la métropole. Enfin, des facteurs sociaux jouent un rôle : un certain nombre d'étudiants défavorisés peuvent se laisser tenter par des choix d'orientation ou des départs perçus comme nécessaires pour réussir.

Sur un autre aspect, les universités ultramarines ont des relations mitigées avec leurs voisines géographiques, les échanges d'étudiants n'existant pas à proprement parler. Cela s'explique par d'importantes difficultés à obtenir des visas, ainsi que par des difficultés d'adaptation et d'intégration sur le plan administratif. Dans le cas de la Guyane, par exemple, un étudiant ou un chercheur brésilien doit se déplacer à Brasilia pour obtenir un visa, ledit visa étant obligatoire pour l'entrée en Guyane alors qu'il ne l'est pas pour l'entrée en France et aux Antilles. Nous menons donc des projets de recherche avec nos partenaires brésiliens, mais souvent à distance, ces projets donnant rarement lieu à des échanges d'étudiants ou d'enseignants.

Outre ces freins d'ordre administratif et juridique, la problématique de l'attractivité se pose : il est plus facile et plus intéressant pour un étudiant brésilien de se rendre à Paris, à Lyon ou à Marseille plutôt que de venir en Guyane, où le coût de la vie est bien plus élevé que dans l'Hexagone. J'ajoute qu'aucune action concertée n'est menée par les services de l'État et les administrations déconcentrées pour favoriser des partenariats avec les universités de la région.

En conclusion, il faudrait bien imaginer des programmes Erasmus régionaux pour les régions ultrapériphériques (RUP) afin de redresser un faible taux de mobilité à l'international, de renforcer l'intégration régionale et de contribuer à l'attractivité académique. Cela permettrait de renforcer la valorisation géostratégique des outre-mer et de soutenir le développement territorial.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur Halbout, pouvez-vous préciser ce que vous entendez lorsque vous évoquiez un « manque d'ambition » ? À qui la formule s'applique-t-elle ?

Considérez-vous que Parcoursup est un outil adapté ? Le fait qu'il mette en compétition immédiate tous les élèves du pays - ultramarins, hexagonaux, et même les Français de l'étranger - est-il pour vous un facteur de réduction des inégalités ou, au contraire, un facteur d'aggravation de ces dernières ?

Près de 76 % des jeunes Mahorais formulent un voeu pour quitter leur territoire, alors que 77 % de la population y vit en dessous du taux de pauvreté. Nous savons tous à quel point la vie chère affecte nos territoires et entraîne des conséquences en termes de mobilité.

Monsieur Linguet, vous avez évoqué la fuite des meilleurs bacheliers, la plateforme Parcoursup leur permettant d'accéder à des formations dans l'Hexagone. Pour la Guyane, 28 % des candidats ayant obtenu la mention « assez bien » ou n'ayant pas obtenu de mention quittent le territoire, proportion qui s'élève à 46 % pour ceux qui ont obtenu une mention « bien » ou « très bien » : in fine, une nette majorité de jeunes partent du territoire. Le facteur financier intervient-il dans ce choix de la mobilité ? Existe-t-il des aides à la mobilité, outre celles qu'apporte l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom), dont on sait qu'elles sont insuffisantes ?

Je vous remercie également d'avoir insisté sur la nécessité de renforcer la mobilité régionale : à vous écouter, on a le sentiment que la Guyane est insuffisamment connectée avec ses partenaires régionaux, alors qu'il y a là des potentialités de création de richesses pour aller vers un développement mieux intégré du territoire.

M. Gilles Halbout. - Je rejoins l'avis de mon collègue : il faut développer des offres d'enseignement supérieur de qualité afin que les jeunes ne soient plus obligés de quitter nos territoires. Je doute que les ENS s'installeront dans tous les départements - je ne suis d'ailleurs pas persuadé que ce soit souhaitable -, mais je regrette que l'université que nous étions en train de créer n'ait pas souhaité ouvrir des sections proposant des bachelors universitaires de technologie (BUT), car ces belles formations post-bac permettent ensuite la poursuite d'études dans des grandes écoles ou des écoles d'ingénieur.

D'autres actions ont cependant été entreprises, dont l'ouverture de classes préparatoires aux grandes écoles et le développement de filières telles que les licences accès santé (LAS), mais il faut encore développer ces formations d'enseignement supérieur sur ces territoires, en adéquation avec les besoins économiques locaux.

Vous avez raison de souligner que nous devons travailler avec les pays et territoires voisins. L'université de Mayotte a agi en ce sens en passant des partenariats avec une série d'universités proches, en rappelant que si le département est pauvre par rapport au reste du territoire français, il fait office de phare au sein d'un ensemble géographique difficile si l'on considère les Comores voisines ou le Mozambique.

Concernant Parcoursup, je ne partage pas nécessairement l'avis de mon collègue. À titre personnel et même philosophique, je ne suis en effet pas favorable à ce que l'on « maintienne de force » les meilleurs étudiants sur un territoire donné. S'ils souhaitent suivre une formation à l'extérieur, je pense que nous devons les y aider, et je me réjouis que Parcoursup ait donné de l'ambition à des jeunes qui en étaient dépourvus faute de connaître les possibilités qui s'offraient à eux. Je me félicite que de jeunes Mahorais poursuivent leurs études dans les meilleures écoles de France après avoir effectué toute leur scolarité dans le territoire.

Pour ce qui est du manque d'ambition, je peux vous communiquer les chiffres concernant la période durant laquelle j'exerçais mes fonctions : à l'issue de la terminale, 52 % des élèves de Mayotte s'orientaient vers des formations de type BTS, contre 19 % sur le plan national ; de la même manière, seuls 5 % élèves mahorais intégraient des BUT - forcément en dehors de Mayotte - contre 10 % à l'échelle nationale, et seuls 3 % des élèves du département intégraient directement des écoles telles que celles du réseau de l'Institut national des sciences appliquées (Insa).

De notre point de vue, la dynamique était plutôt favorable avec un nombre croissant d'élèves ayant accès à des formations qualitatives, ce qui signifie que le niveau de compétences des jeunes Mahorais était reconnu par de grandes écoles. En parallèle, les inscriptions en licence ont crû, là aussi parce que nous avons développé l'offre sur place. Des formations en droit, en lettres et en sciences étaient proposées à mon époque - la situation ne semble pas avoir significativement évolué -, avec un manque sur le volet technique et de l'ingénierie.

M. Laurent Linguet. - Il existe bien un dispositif complémentaire de financement pour les étudiants souhaitant quitter le territoire : en 2024-2025, la collectivité de Guyane a ainsi consacré 4,2 millions d'euros au financement de 3 300 demandes, dont la majorité concernait des études poursuivies dans l'Hexagone. S'y ajoutent les aides apportées par le centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (Crous).

M. Gilles Halbout. - La collectivité de Mayotte apporte aussi une aide complémentaire à la mobilité s'ajoutant aux actions de Ladom.

M. Saïd Omar Oili. - Monsieur Halbout, nous avons surtout parlé de sujets qui ne fâchent pas. Cependant, il en est d'autres : la pauvreté, le manque de scolarisation de beaucoup d'enfants, mais aussi le fait que certains ne disposent pas de papiers leur permettant de partir de Mayotte après la terminale - nous parlons d'enfants nés et scolarisés à Mayotte. Mayotte affiche les pires résultats scolaires de France. En outre, l'enseignement est inadapté alors que, pour beaucoup, le français n'est que la seconde langue.

Comme la chambre régionale des comptes (CRC) le souligne, nous manquons de classes, de cantines, de périscolaire. De plus, il existe des pratiques discriminatoires autour de l'inscription à l'école.

Alors que, le 7 août 1990, la France a ratifié la Convention internationale des droits de l'enfant (Cide), à Mayotte, plus de 10 000 enfants, soit 10 % du total, ne sont pas scolarisés. Ainsi, l'égalité des chances avec les enfants de la métropole n'est pas assurée, d'autant que certains doivent se lever à 3 heures du matin et faire des kilomètres, sans avoir mangé, pour se rendre dans une école sans cantine.

Souvent, on invoque l'immigration clandestine pour justifier le manque de salles et les rotations scolaires. Cependant, à mon âge avancé, je suis moi-même passé par le système des rotations scolaires, à une époque où il n'y avait pas d'immigration. Ce système perdure depuis des années, avec une situation qui empire : il faudrait 1 200 classes pour scolariser ces enfants, alors que nous manquons toujours de cantines et de périscolaire.

À Mayotte, nous avons inventé les classes itinérantes, avec des cours hors des enceintes scolaires, pour une prise en chargé théorique, en maternelle, de seulement dix heures par semaine.

J'ai été enseignant ; le taux d'échec scolaire est effarant. Des enfants, en terminale, maîtrisent à peine la lecture et l'écriture du français. Beaucoup, en venant dans l'Hexagone, rencontrent des difficultés considérables. À Mayotte, il n'y a pas d'ingénierie, et nous devons faire venir des gens de l'extérieur. Je suis très peiné par l'état de mon île : plus le temps passe, plus on s'enfonce.

Qui sème le vent récolte la tempête : nous constatons la violence d'enfants qui ont essayé de réussir et qui ont obtenu le baccalauréat avec mention, mais dont on ne s'est plus occupé ensuite.

M. Gilles Halbout. - Je rejoins M. le sénateur Saïd Omar Oili sur la question de la territorialisation. Ainsi, un certain nombre d'élèves qui pourraient poursuivre leurs études dans l'Hexagone ou à La Réunion en sont empêchés. Vous le savez, nous avons beaucoup travaillé pour avancer sur ce sujet, éminemment politique et que je ne commenterai pas ici. Le recteur et tous les services du rectorat ont toujours été allants pour faciliter la poursuite d'études. C'est donc un point auquel nous souscrivons complètement.

J'en viens au bâti scolaire. Je disais qu'au niveau des institutions, nous n'étions pas complètement en phase avec le reste du territoire français : la décentralisation n'est pas allée au bout, notamment pour ce qui concerne les constructions scolaires du second degré. J'assume de le dire : tant mieux, car les jeunes hors les murs dont vous avez parlé ne sont pas dans la tranche d'âge du collège. En effet, à ce niveau de scolarité, les établissements ne sont certes pas tous magnifiques, mais l'État construit, et il le fait plutôt bien. D'ailleurs, il doit parfois se battre - je ne veux pas dire contre, mais face aux collectivités - pour construire plus, plus vite et disposer de terrains, combat amical, mais sur lequel nous avons de temps en temps eu quelques échanges pour désengorger les collèges, notamment sur Petite-Terre - monsieur le sénateur Omar Oili, vous en savez quelque chose -, mais aussi vers Mamoudzou.

L'État a donc été très volontaire. Je vous invite à aller voir les dernières constructions, comme le collège de Bouéni, le dernier, me semble-t-il, à être sorti de terre. Le chantier du lycée de Longoni est en cours. Ce sont des bâtiments de grande qualité et de taille moyenne, pour les plus récents. L'enjeu aujourd'hui est justement d'aller plus vite, donc de continuer à travailler avec l'ensemble des collectivités. En même temps que nous menons l'ensemble de ces constructions, l'État construit des cuisines centrales, des cantines, des équipements sportifs et des internats, partout, comme à Kawéni. Là aussi, ce sont de belles réussites.

Le problème que vous évoquez est celui du premier degré. Vous avez raison, c'est un vrai crève-coeur pour le recteur et pour tout le monde. Les constructions avancent trop lentement. Nous avons porté un certain nombre de projets, notamment des partenariats et un appui à l'ingénierie des communes, afin d'aller plus vite. Je dois dire qu'ici et là, nous avons été face à des réticences - certainement pas sur Petite-Terre, monsieur le sénateur, mais ailleurs - à accélérer les constructions, comme vous le savez bien.

Les 10 000 enfants non scolarisés faute d'écoles sont essentiellement à l'âge de la maternelle, puisque la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance du ministre Jean-Michel Blanquer impose leur scolarisation, ce qui est heureux, parce qu'à Mayotte, le système alternatif de garde dans les crèches est très peu développé. Ainsi, l'essentiel de ces 10 000 enfants non scolarisés ont moins de 6 ans. D'autres sont de nouveaux arrivants qui, parfois, tardent à trouver une place parce que, dans le cadre du processus d'arrivée à Mayotte, nous devons déterminer à la fois leur âge et leur niveau avant de les mettre dans une classe adaptée.

Or les élèves qui ne vont pas à l'école en maternelle seront handicapés dans la suite de leur scolarité. Je suis certain que les prochains recteurs seront très attentifs, afin que ce que nous avons mis en place dans l'accompagnement des collectivités soit effectif et que les constructions puissent enfin sortir de terre.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Mayotte revient de loin : l'école n'y est obligatoire que depuis 1992. Mon collègue Saïd Omar Oili et moi-même sommes des enfants de la rotation scolaire, et même du concours d'entrée au collège.

Les réalisations que vous décrivez, monsieur Halbout, sont insuffisamment visibles, car les réalités auxquelles elles doivent répondre évoluent encore plus rapidement, à commencer par les institutions. Ce qui a pris des décennies, voire des siècles ailleurs s'y est fait en quelques années, comme la décentralisation, advenue lorsque Saïd Omar Oili présidait le conseil général de Mayotte, en 2004 et en 2005. Avant cela, c'est le préfet qui était responsable.

Cela étant, l'on ne peut nier l'effet de l'immigration, au point que la plupart des maires demandent à freiner la construction scolaire, afin d'éviter un appel d'air. On parle de kwassa-kwassa scolaires, avec des milliers d'enfants en plus par rapport à ce qui était prévu pour la rentrée. L'effet en est brutal. Or notre commission d'enquête a aussi pour vocation de déterminer comment sortir de ce cercle vicieux.

Monsieur le recteur, je souhaite revenir sur les langues régionales, m'adressant au seul haut fonctionnaire, à ma connaissance, ayant appris le shimaoré, ce qui est un signe de respect. Devant être une richesse, ces langues sont devenues une faiblesse. Que faire pour passer de l'une à l'autre ? Pour ma part, j'ai constaté qu'en quelques heures, au Kenya, j'ai pu échanger en swahili, dont le shimaoré est très proche. Il en va de même pour le kibushi, proche des langues parlées à Madagascar.

Ensuite, la très forte rotation des fonctionnaires dans les îles, et à Mayotte en particulier, est un problème majeur, car bien souvent, le départ intervient trop tôt, alors même que les fondations d'actions structurelles viennent d'être posées - c'était votre cas, monsieur Halbout. Alors que nous parlons d'adaptation, de différenciation, ne pourrions-nous pas envisager de modifier la règle des deux ans, madame la rapporteure ?

M. Gilles Halbout. - Comme recteur, j'ai eu la chance d'avoir face à moi des élus de tous bords avec lesquels il était très agréable de travailler. En outre, au-delà du recteur, toutes les équipes étaient fortement engagées, avec des chefs d'établissement fantastiques, des enseignants fantastiques, des inspecteurs fantastiques. C'est ce qui fait la force de l'éducation nationale et qui permet au territoire de tenir.

Je souhaite apporter quelques précisions sur la question de la stabilité. On a parlé du sous-investissement, ou plutôt de la nécessité de rattraper un retard. Or ce dernier est avant tout institutionnel. Comme je le disais, la départementalisation a été tardive et l'instruction obligatoire également. En outre, en plus de courir après ce retard, il faut prendre en compte la question des migrations.

Dans les années 1970, il n'y avait peut-être que deux classes de collège, pour une cinquantaine d'élèves...

M. Thani Mohamed Soilihi. - Il n'y avait qu'un seul collège dans les années 1970, et deux dans les années 1980.

M. Gilles Halbout. - Maintenant, nous avons des milliers d'élèves par niveau. Cela nécessite une structuration : nous avons parlé des bâtiments, mais il faut aussi recruter.

Au sujet de la vision systémique pour les territoires, je formule trois alertes. La première est que l'on ne peut partir du principe selon lequel, à Mayotte, tous ceux qui enseignent doivent venir de l'extérieur. Il faut miser sur la jeunesse, sur les habitants du territoire, assurer la formation initiale et continue. C'était la priorité initiale et il faut continuer à le faire. La jeunesse d'aujourd'hui est la force du territoire pour demain. C'est elle qu'il faut former dans l'enseignement.

Deuxièmement, à chaque fois que l'on fait venir des fonctionnaires de l'extérieur, il faut les loger. Ainsi, c'était le cas pour les 350 créations de postes de fonctionnaires que nous avons obtenues à mon départ, sachant que, l'année précédente, la situation était à peu près la même. Or à chaque fois que nous recrutons des fonctionnaires, il faut les loger sur un territoire déjà très densément peuplé. La question de l'immobilier est majeure. Par conséquent, tout cela s'anticipe et doit se penser de manière systémique, d'où l'impératif de travailler avec les forces locales.

Troisièmement, au-delà des questions de stabilité qu'évoquait M. le sénateur Thani Mohamed Soilihi, il faut faire système. Certes, l'éducation nationale a beaucoup recruté, et c'est une bonne chose. Peut-être n'avons-nous pas encore rattrapé tous les retards, mais les taux d'encadrement ont à peu près convergé avec la métropole. Dans le premier degré, c'est le cas, puisque tout le territoire est en éducation prioritaire, avec des taux d'encadrement tout à fait similaires à ceux que l'on peut observer dans l'Hexagone. Dans le second degré, il reste un peu plus de retard à rattraper - nous avons expliqué pourquoi -, mais avec un nombre d'élèves par classe assez comparable, peut-être deux élèves par classe en moyenne de plus que sur le reste du territoire français.

Cependant, si nous voulons que le territoire se développe, tous les jeunes talents ne peuvent devenir enseignants. C'est d'ailleurs un reproche qui nous a été fait. Ainsi, les acteurs du monde économique, lors de mon départ, me disaient qu'ils ne pouvaient embaucher un jeune qualifié, parce que nous le prenions systématiquement. En effet, un jeune au niveau d'études élevé, compte tenu des conditions de rémunération et de la stabilité de l'emploi, préférera souvent être enseignant. Dans un territoire qui a besoin de se développer, nous devons aussi avoir une réflexion globale et être attentifs à cet aspect. L'éducation nationale voudra toujours recruter les meilleurs, et c'est ce qu'elle fait. Cependant, il faut aussi penser à l'économie globale du territoire et au fait que nous aurons besoin d'autres compétences.

Par ailleurs, s'agissant des questions indemnitaires, salariales, des primes et de l'attractivité, il ne faut pas non plus handicaper le développement économique du territoire. Cela joue aussi sur le turnover et affecte la stabilité du territoire.

Sur les langues régionales, vous avez raison, même si j'ai, malheureusement, quelque peu oublié mon shimaoré...

Premièrement, le recteur, comme tout haut fonctionnaire, s'exprime en français. Cela étant, pourquoi est-il important pour un fonctionnaire - qu'il soit haut fonctionnaire ou fonctionnaire dans un établissement - d'apprendre la langue ? D'abord, parce qu'à travers la langue, on apprend la culture. Surtout, quand on est enseignant, apprendre la langue, c'est aussi apprendre les difficultés de ceux qui doivent apprendre celle de la République. Le shimaoré, en l'occurrence, est d'origine bantoue, avec un système de classes nominales - il n'y a pas de masculin ou de féminin - se déclinant différemment, avec des accords qui se font par le début, la racine étant plutôt à la fin. Ainsi, il est très important pour nos enseignants de faire le lien entre la manière d'accorder et de conjuguer dans la langue vernaculaire et dans la langue de la République. C'est d'ailleurs ce qui est fait à l'université de Mayotte, en collaboration avec l'université de La Réunion, pour sensibiliser nos futurs enseignants.

Deuxièmement, je souhaite parler des classes de maternelle, que nous avons développées, même s'il en manque toujours, car parmi les 10 000 enfants qui ne sont pas scolarisés, la plupart devraient être en maternelle. Ainsi, en petite section, lorsque je suis parti, seulement la moitié d'une classe d'âge était scolarisée, contre 95 % au CP et 90 % en grande section. Pour ces petites classes, il est important d'avoir un accueil dans la langue maternelle, point sur lequel il faut travailler avec les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (Atsem) et les professeurs des écoles. C'est indispensable pour garantir un accueil bienveillant, une continuité avec la vie de famille, afin d'éviter un choc de nature à rebuter les élèves, dès ce jeune âge, et les familles.

Troisièmement, il ne faut pas faire avec les langues de Mayotte ce que nous avons pu faire avec celles d'autres territoires, c'est-à-dire de les oublier et qu'elles deviennent des langues mortes. Tel est le sens du travail, que nous avons entamé avec le conseil départemental, de formalisation, d'accompagnement du tissu associatif que nous avons essayé de développer pour que, entre autres, les deux langues que sont le shimaoré et le kibushi se formalisent et se structurent. Notre volonté était que, demain, nous ayons des enseignements dans ces langues régionales que l'on puisse suivre en option, comme cela se fait dans d'autres territoires.

L'autre écueil à éviter consisterait à en faire des langues de défiance vis-à-vis de la République. Or les Mahorais sont très attachés à la République et au fait d'être Français ; cela ne les guette donc pas. Justement, pour que nous ne tombions pas dans ce travers, ces langues doivent donc être bien reconnues, dès le départ, pour ce qu'elles sont : des langues vivantes, riches, qui apprennent beaucoup sur la culture. J'espère que cela aussi continuera.

M. Philippe Grosvalet. - J'avoue une certaine perplexité, à la suite de notre audition de la Défenseure des droits. Ainsi, ce qui relève de territoires français s'apparente à la politique de coopération : au Bénin, un professeur me disait que le soutien le plus important qu'on pourrait lui apporter serait de servir aux enfants un repas par jour à l'école...

Le sujet est celui du respect du principe d'égalité à Mayotte, alors que, selon la Défenseure des droits, il y aurait besoin de 800 classes pour les 12 000 enfants non scolarisés à Mayotte. Ainsi, la loi vous a obligé, monsieur Halbout, en tant que recteur, à veiller à l'application des mêmes règles pour tous les enfants, quel que soit leur statut, notamment lié à l'immigration, régulière ou non. Comment avez-vous procédé ?

M. Gilles Halbout. - C'est très facile : pour le recteur comme pour les enseignants, il n'y a que des enfants, pas de nationalité, et ils ont tous les mêmes droits.

Il revient au maire de recenser les élèves sur son territoire, mais nous n'avons jamais opéré de distinction entre un enfant et un autre en fonction de l'origine de ses parents.

M. Philippe Grosvalet. - Indignez-vous, pour reprendre le titre d'un ouvrage de Stéphane Hessel : voilà ce qui devrait nous animer quand nous voyons que 12 000 élèves ne sont pas scolarisés. Parmi eux, quelle est la part d'enfants issus de l'immigration ? Qu'est-ce qui explique leur manque de scolarisation, au-delà de l'enjeu bâtimentaire ?

M. Gilles Halbout. - Je vous le redis, le principal problème est bâtimentaire.

Sur le second degré, où nous avions complètement la main, le seul traitement particulier - qui est le même que sur le reste du territoire national - est l'intervention des centres académiques pour la scolarisation des enfants allophones nouvellement arrivés (Casnav), le temps que nous évaluions le niveau et l'âge théorique de scolarisation des enfants concernés, avant leur réinjection dans le système. Il n'y a donc pas eu de « tri », contrairement à ce que certains disent, parmi les enfants en âge d'être scolarisés dans le second degré.

Pour le premier degré, je ne peux pas répondre sur ce que font les maires dans leur travail de recensement des enfants pouvant être scolarisés. D'ailleurs, cela nous pose des problèmes sur les âges d'entrée en maternelle. En effet, quand nous comparons les chiffres de la natalité et le nombre d'élèves en petite section, nous voyons que nous en perdons la moitié. Cela veut donc dire que, à l'époque - cela a certainement évolué depuis -, une moitié des élèves n'étaient pas scolarisés en petite section. Ensuite, je le dis de mémoire, mais je peux vous retrouver les chiffres : aux alentours de 25 % n'étaient pas scolarisés en moyenne section ; à partir de la grande section, nous devions être seulement à 10 %. Puis, les élèves intégraient assez rapidement le système éducatif. Pour les nouveaux entrants, le temps de leur recensement peut durer quelques mois. Quand ils sont en âge d'être au collège, les enfants sont pris en charge par nos services.

En effet, le choix - si tant est que ce soit un choix que nous ayons fait - a été de mettre le paquet sur la scolarisation à partir du CP, voire de la grande section, donc d'ouvrir un maximum de classes pour ces niveaux - peut-être, me direz-vous, au détriment des petites et des moyennes sections. En tout cas, il n'y a pas eu, à ma connaissance, de cas de « tri » pour des élèves sur des niveaux relevant de l'enseignement du second degré, mis à part le travail du Casnav, qui est le même que partout ailleurs sur le territoire.

L'action de ces dispositifs peut, en fonction de l'âge de l'enfant et de son niveau, durer plusieurs mois, le temps qu'il se remette à niveau et s'habitue à un système scolaire. Parfois, des élèves de 11 ou 12 ans n'avaient jamais connu la classe. Vous n'allez pas les mettre du jour au lendemain, ni en France hexagonale ni en France mahoraise, dans une classe de collège. C'est ce que l'on fait habituellement dans ces dispositifs des unités pédagogiques pour élèves allophones arrivants (UPE2A) ou du Casnav.

Mme Annick Petrus. - Je prends le contrepied de mon collègue de Mayotte. À Saint-Martin, nous avons de très beaux bâtiments, le périscolaire, les transports scolaires... Cependant, au second degré, il n'est pas rare que nos enfants soient deux trimestres sans professeur dans certaines matières.

Ayant, moi aussi été de la grande famille qu'est l'éducation nationale, je me demande s'il pourrait être intéressant que les associations de parents d'élèves saisissent la Défenseure des droits. L'éducation est une compétence régalienne de l'État, et le droit à celle-ci prévaut en France.

M. Gilles Halbout. - La question du remplacement et de l'affectation des enseignants est sensible et se pose sur tout le territoire national. Parmi les points d'alerte que j'aurais pu soulever sur le recrutement, c'est qu'il faut pourvoir les 350 postes que nous avons obtenus. Ensuite, il faut aussi s'assurer que nous aurons des remplaçants.

Sans aller jusqu'à dire que c'est plus facile dans le premier degré, un professeur des écoles dans une brigade de remplacement peut prendre la place de n'importe quel autre professeur des écoles. En revanche, dans le second degré, s'il vous manque un professeur de mathématiques, un professeur de lettres ne pourra prendre la relève. Il faut donc des remplaçants dans toutes les matières, ce qui, bien évidemment, complexifie la politique de remplacement dans le second degré. C'est ce que vous évoquez, et vous avez raison de le faire.

Justement, il se trouve que c'est dans le second degré qu'il existe le plus grand problème d'attractivité. Quand je suis parti - je ne suis pas certain que les chiffres se soient améliorés -, nous avions, dans le second degré à Mayotte, à peu près à 50 % d'enseignants contractuels - 50 % ! Cela veut dire que les postes existent et que nous avons du mal à les pourvoir, donc qu'il faut former et attirer.

Ensuite, nous devons faire preuve d'une vigilance absolue pour la politique de remplacement. Dans les territoires ultramarins, les postes non remplacés sont encore plus facteurs d'inégalités qu'ailleurs, puisque, comme on le sait, quand l'élève est sans professeur, il n'y a souvent personne à la maison pour venir l'accompagner.

Mme Annick Petrus. - Quasi systématiquement, les titulaires du certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré (Capes) sont mutés vers l'Hexagone, alors que nous manquons déjà de professeurs. C'est incompréhensible.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Les répercussions de l'immigration sont un fait. Si, dans la chambre des collectivités, nous n'écoutons pas les demandes des maires, cela pose problème.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Le successeur de M. Halbout à Mayotte m'avait parlé du rôle premier de l'université dans la valorisation des langues régionales. Selon vous, monsieur Linguet, en tant que président d'université, comment les langues régionales de Guyane sont-elles valorisées ? Faut-il modifier la loi ?

Ensuite, je rejoins Annick Petrus sur l'effet du non-remplacement, représentant une collectivité où l'on ne manque pas de vocations. Cependant, les Réunionnais, qui passent massivement les concours d'enseignement, sont souvent mutés dans l'Hexagone, particulièrement à Versailles ou à Créteil. Cela suscite des crises de vocation, voire des démissions, alors qu'ils s'engagent avec une excellente connaissance de leur territoire ; la perspective trop lointaine d'un retour est décourageante. À l'engagement pour aider son territoire fait face une réalité désenchantée.

Par ailleurs, je me souviens que le Sénat avait rejeté mon amendement à la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, lequel tendait à prévoir une cantine pour chaque nouvelle école. Ainsi, nous aurons des écoles, mais pas de cantines...

M. Laurent Linguet. - Nous avons réfléchi la prise en compte des langues maternelles à l'université de Guyane et avons proposé un diplôme spécifique. Il y a donc eu une accréditation spécifique de la part du ministère de l'enseignement supérieur, qui a pris la forme d'une licence « langues, enseignement, médiation en milieu amazonien » (Lemma). Dans ce cadre, les étudiants suivent des cours qui les préparent au concours de l'éducation, mais aussi aux professions de la médiation, et qui intègrent des enseignements dans les langues natives de Guyane, amérindiennes et bushinenge - ces dernières sont les langues noires marrones, populations localisées au bord du fleuve Maroni, à la frontière avec le Suriname.

Nous en sommes à la deuxième année d'ouverture de cette licence, qui accueille, bien sûr des pratiquants natifs de ces langues, mais aussi d'autres étudiants, qui s'identifient comme un groupe à part au sein de l'université. Ils sont porteurs d'une identité, ce qui crée une émulation très particulière. Ils sont très motivés, très engagés et, bien sûr, prêts à s'investir dans leur futur métier.

Il existe d'autres initiatives. Ainsi, nous avons un diplôme universitaire (DU) de médiation en santé, porté par la faculté de sciences médicales et santé de l'université, qui forme un certain nombre de personnes natives de l'étranger, soit d'Haïti, soit de la Dominique, soit d'autres pays d'Amérique latine, et reçoivent des enseignements orientés vers la médiation en santé. Elles interviennent ensuite dans les cliniques.

Nous avons assuré, pendant quelques années, la formation des intervenants en langue maternelle (ILM), mise en place par le rectorat. Comme leur nom l'indique, il s'agissait de personnes qui maîtrisaient les langues maternelles de Guyane - bushinenge et amérindiennes, essentiellement - et recevaient une formation leur permettant ensuite d'intervenir dans les classes, aux côtés de l'enseignant, pour aider au dialogue ou à la compréhension mutuelle entre les scolaires et le corps professoral. C'est un sujet qui nous tient à coeur.

Nous aurions aimé aller plus loin, mais il est vrai, pour être franc, que nous rencontrons beaucoup de résistances en interne. Par exemple, la Lemma a fait l'objet de contestations syndicales. Une fois sa création actée par le ministère, lors de l'ouverture, le département des lettres et sciences humaines, qui devait porter cette formation, a refusé qu'elle soit déployée en son sein. Par conséquent, nous avons dû la placer au sein de notre direction de la formation continue, pour qu'elle puisse fonctionner. Il est donc vrai qu'il n'est pas facile, en interne, de valoriser les langues locales ; nous sommes tout de même confrontés à des oppositions.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie pour votre réponse claire et complète, ainsi que pour le témoignage que vous nous livrez sur les difficultés auxquelles vous êtes confrontés lorsque vous voulez développer et innover à partir du territoire.

M. Gilles Halbout. - Je ne reviendrai pas sur le sujet des cantines, qui me tient beaucoup à coeur. Vous avez raison, madame la rapporteure : tous les collèges et lycées en ont été dotés. Nous construisions même des cuisines centrales pour les approvisionner.

Vous avez soulevé la question de la déconcentration de la gestion. En tant qu'ancien recteur de Mayotte, je peux témoigner qu'il est très important sur ces territoires, comme dans toutes les académies, d'avoir plus de déconcentration. Les concours spécifiques à Mayotte sont à affectation locale, comme dans le premier degré où les affectations sont académiques. Les dispositifs que nous avons expérimentés à Mayotte pourraient être étendus à l'ensemble du territoire national - c'est déjà le cas pour certains d'entre eux.

Au-delà du recrutement ou de la carrière des enseignants, je souhaite aborder la question de l'éducation prioritaire. Mayotte et la Guyane sont deux territoires en relevant à 100 %, la Guyane étant même pratiquement à 100 % en éducation prioritaire renforcée. Le fait d'avoir des cadres nationaux très rigides peut être perçu comme une garantie, mais c'est parfois mal adapté, car le territoire évolue. La révision de la carte de l'éducation prioritaire est régulièrement reportée, et ce pour de bonnes raisons. C'est une démarche qui doit se faire à l'échelle nationale, en lien avec les préfectures, et qui a beaucoup d'impact sur les services et les carrières des enseignants.

Quand j'étais en fonction, nous avons mis en place les contrats locaux d'accompagnement, qui nous ont permis d'adapter les modalités de fonctionnement du réseau d'éducation prioritaire, notamment pour prendre en compte des secteurs qui, selon nous, le méritaient et pour nous intéresser dans ce cadre aux lycées. Voilà un sujet pour lequel nous pourrions expérimenter la déconcentration. C'est d'ailleurs, en partie, ce que prône le ministre actuel, puisqu'il souhaite qu'on adapte les choses pour les 15 % de collèges les plus en difficulté. Ce sont des choses que nous avions commencé à expérimenter à Mayotte et qui vaudraient la peine de l'être plus largement. L'éducation prioritaire est justement là pour résorber les inégalités.

Par ailleurs, tout cela ne doit pas rester figé. Le but de chaque recteur est évidemment que les établissements sortent de l'éducation prioritaire et que les élèves réussissent. Il s'agit de cibler les territoires, les collèges, les écoles qui, pour une raison ou une autre, sont en difficulté et de leur donner les moyens nécessaires.

Je voudrais aborder un dernier sujet qui touche particulièrement Mayotte, mais le territoire n'est évidemment pas le seul à être concerné : la violence.

Un élève qui est dans un territoire ou un établissement gangrené par la violence voit ses chances de réussir réduites. Quand un élève ou un enseignant va à l'école avec « la boule au ventre », avec la peur de se faire agresser, l'apprentissage n'est pas le même. Ce sujet est particulièrement prégnant à Mayotte. L'État, les collectivités, les parents, toute la société doivent travailler de concert pour lutter contre ce fléau. Nous avons beaucoup fait, par exemple en renforçant les assistants d'éducation (AED) et les équipes mobiles de sécurité (EMS). On nous a reproché le fait que nos collèges et lycées avaient l'air de prisons, avec deux rangées de barbelés pratiquement partout, mais nous devions le faire et c'était une solution ponctuelle. Juguler la violence qui mine certains territoires, dont Mayotte, fait partie de la réflexion systémique que j'appelais de mes voeux. La réponse à cette question est une clé pour donner plus de chances de réussite aux élèves.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie tous deux pour cette audition. N'hésitez pas à nous transmettre des documents complémentaires par écrit !

Table ronde sur les entreprises et inégalités - Audition de MM. Benoît Hamon, président d'Économie sociale et solidaire (ESS) France, Kamaldine Attoumani, vice-président d'ESS France en charge des Outre-mer, Hervé Mariton, président de la Fédération des entreprises des outre-mer (FEDOM), et Philippe Jock, président de la Chambre de commerce et d'industrie de Martinique, représentant de l'Association des chambres de commerce et d'industrie d'outre-mer (ACCIOM)

(Vendredi 27 mars 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous reprenons les travaux de notre commission d'enquête avec une table ronde sur le thème « Entreprises et inégalités ». L'étroitesse des marchés, la structure productive des territoires ultramarins, l'importance du taux de chômage sont autant de défis qui appellent des solutions adaptées.

Je remercie vivement nos interlocuteurs : M. Benoît Hamon, président d'Économie sociale et solidaire (ESS) France, et M. Kamaldine Attoumani, vice-président d'ESS France en charge des outre-mer ; M. Philippe Jock, président de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de Martinique, et représentant de l'Association des chambres de commerce et d'industrie d'outre-mer (Acciom), en téléconférence ; M. Hervé Mariton, président de la Fédération des entreprises des outre-mer (Fedom).

Notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier ; Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure. Nos auditions ont débuté le 12 février.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse et de santé. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques, sociales et sanitaires, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

En matière économique, nous souhaitons notamment comprendre les raisons de l'échec apparent des différentes politiques publiques. Les territoires ultramarins souffrent toujours de taux de chômage très élevés. La situation de l'emploi des jeunes se dégrade, comme l'a récemment montré l'Insee pour la Martinique. On observe également une moindre productivité, qui pourrait s'expliquer par des investissements moins nombreux. Pourtant, les soutiens publics aux entreprises ultramarines sont importants et nombreux. Dans ce contexte, nous sommes intéressés par le diagnostic et les préconisations de la Fedom et de l'Acciom. Comment redynamiser les modèles économiques ultramarins pour dépasser enfin les constats dressés depuis de nombreuses années ?

Il nous a également semblé indispensable d'en savoir davantage sur le rôle de l'économie sociale et solidaire (ESS) outre-mer. Quel est le poids de l'ESS dans la structuration économique des territoires ? Quelles en sont les perspectives, dans un contexte budgétaire délicat ? Nous sommes évidemment très intéressés par vos propositions prioritaires de réforme, ainsi que par votre retour sur des exemples d'initiatives ayant réussi et les raisons de leur succès.

Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Benoît Hamon, M. Kamaldine Attoumani, M. Philippe Jock et M. Hervé Mariton prêtent serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Messieurs, vous pourriez faire une brève présentation liminaire de 5 à 10 minutes, après laquelle je céderai la parole à Mme la rapporteure puis à MM. les commissaires pour vous poser des questions.

M. Benoît Hamon, président d'Économie sociale et solidaire France. - C'est un honneur d'être invité à cette table ronde. Je vais vous présenter quelques agrégats qui illustrent la moindre place de l'ESS dans les outre-mer par rapport à l'Hexagone, et mettent en évidence les inégalités systémiques sur lesquelles Kamaldine Attoumani reviendra.

L'ESS, ce sont des entreprises coopératives, des associations employeuses, des mutuelles, des fonds et fondations, des sociétés commerciales de l'ESS. Le ministère de l'économie et des finances estime que le secteur pèse pour 10 % du PIB, et pour 14 % de l'emploi privé - chiffre qui ne recouvre que les emplois directs, sans tenir compte des filiales lucratives de certaines grandes coopératives.

Je citerai d'abord quelques chiffres. Selon la Banque de France, le chiffre d'affaires agrégé des start-up en France est de 25 milliards d'euros ; celui de l'industrie de défense, selon le ministère de l'économie et des finances, de 40 milliards d'euros. Selon Coop FR, le chiffre d'affaires agrégé des coopératives était en 2024 de 344 milliards d'euros. Je vous invite à mettre ces chiffres en rapport.

Le secteur associatif en France, c'est 1,6 million d'emplois, 150 000 employeurs ; son poids économique, 120 milliards d'euros. L'ESS a un impact d'autant plus fort dans nos territoires qu'il s'agit d'emplois non délocalisables et d'activités très territorialisées. C'est une composante décisive de la souveraineté économique de la France.

Outre-mer, à l'exception de Mayotte, la part de l'ESS dans l'emploi est inférieure à la moyenne nationale. En France, l'ESS représente 14 % de l'emploi privé, contre 16 % à Mayotte, mais 10 % seulement pour la moyenne des autres départements ultramarins. Ces territoires connaissent pourtant des difficultés particulières, qui tiennent aux inégalités systémiques en matière de distribution de la richesse, d'accès à l'emploi et de salaires.

Peu présente outre-mer dans les secteurs classiques, l'activité de l'ESS y est fortement concentrée sur la réduction des inégalités : 80 % de ces emplois relèvent du champ de l'insertion par l'activité économique (IAE), du soin, de la lutte contre la pauvreté.

Dans les territoires ultramarins, on retrouve donc l'ESS essentiellement dans des missions d'intérêt général : gestion d'établissements de santé et de prise en charge de la dépendance, gestion de chantiers d'insertion, etc. Il y a moins d'entreprises coopératives que dans l'Hexagone, et le poids global de l'ESS y est moindre.

Un rapport de la Cour des comptes de septembre 2025 chiffre les transferts publics vers l'ESS à 16 milliards d'euros. En se fondant sur le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur l'utilisation des aides publiques aux grandes entreprises et à leurs sous-traitants, on constate que l'ESS ne pèse que pour 7,6 % des aides publiques à l'économie, alors que nos entreprises assument une mission d'intérêt général et représentent 14 % de l'emploi privé. On est très loin de la caricature de l'économie assistée ! L'ESS est moins aidée que l'économie lucrative, ce n'est pas le moindre des paradoxes. Cela nous invite à examiner la manière dont nos modèles peuvent contribuer au développement de tous les territoires, notamment ultramarins, afin de rendre les politiques publiques plus efficaces en s'appuyant sur l'innovation sociale.

M. Kamaldine Attoumani, vice-président d'ESS France en charge des outre-mer. - Selon le rapport de la Cour des comptes, 80 % des subventions à l'ESS outre-mer relèvent principalement de l'action de l'État : hébergement d'urgence, accompagnement social, enseignement. L'ESS n'est pas une économie assistée, c'est une économie qui oeuvre pour l'intérêt général.

Je le précise, car, lors de la crise qu'a traversée Mayotte il y a deux ans, le Rassemblement national a alimenté les tensions en accusant l'ESS d'être une économie de l'assistance. Non : dans nos territoires, c'est une économie de la réparation.

Pourquoi les entreprises sont-elles en souffrance ? Parce qu'elles sont confrontées à des inégalités systémiques largement documentées, à des freins structurels qui limitent leur développement. Un rapport de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) de novembre 2024 ainsi qu'un rapport de la Cour des comptes de septembre 2025 dressent des constats convergents : l'ESS est moins aidée que l'économie lucrative en outre-mer ; les exonérations de cotisations sociales obéissent à des logiques de rentabilité qui l'excluent ; et les retards de paiement publics asphyxient les structures de terrain.

Nous n'y voyons pas une fatalité, mais un appel à opérer rapidement des choix politiques. Après le cyclone Chido, les associations de l'ESS ont été les premières à distribuer l'aide, à recenser les besoins, à maintenir le lien social. Pourtant, au 14 décembre 2024, quand Chido a frappé, 61 % des conventions de 2024 n'étaient toujours pas soldées ; après le cyclone, 82 % des structures de l'ESS n'avaient toujours pas retrouvé leur trésorerie. L'ESS est en première ligne, mais la dernière à être soutenue !

Pourtant, quand on lui donne les moyens de se stabiliser, elle répond présente. En Guyane, l'emploi dans les activités culturelles a bondi de 199 % entre 2018 et 2024. À La Réunion, l'aide à domicile a progressé de 140 % entre 2020 et 2025. L'ESS innove, crée des emplois, tient le lien social. Elle emploie directement plus de 60 000 salariés et génère, en outre-mer, une masse salariale de près de 1,6 milliard d'euros. Avec 61 % à 71 % de femmes parmi les salariés, l'ESS est le premier employeur de l'égalité professionnelle outre-mer.

Représentée par les chambres régionales de l'ESS à La Réunion, à Mayotte, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe et bientôt à Saint-Martin, avec le projet de création d'une chambre territoriale, l'ESS s'attache à apporter des réponses aux défis singuliers que rencontrent ces territoires et à impulser des dynamiques collectives pour développer des solutions ancrées dans les réalités locales. ESS France et sa délégation, ESS France Outre-mer, appuient cette action en s'attachant à renforcer les coopérations et à développer des stratégies communes en réponse aux enjeux contemporains.

M. Philippe Jock, président de la chambre de commerce et d'industrie de Martinique, représentant de l'Association des chambres de commerce et d'industrie d'outre-mer. - L'Acciom regroupe les chambres consulaires du commerce et de l'industrie sur les territoires ultramarins.

Les inégalités systémiques dans les outre-mer peuvent être définies comme des déséquilibres profonds, durables et structurels. Elles résultent de contraintes objectives - insularité, éloignement, étroitesse des marchés -, mais aussi de choix économiques et de gouvernance. Ces inégalités ne peuvent être corrigées par des mesures ponctuelles. Elles interrogent directement notre modèle de développement.

Sur le plan économique, ce modèle demeure marqué par une forte dépendance aux importations, une faible structuration des filières locales - à nuancer selon les géographies - et un recours important au soutien public, pour plusieurs milliards d'euros. Ces dispositifs sont indispensables pour compenser les handicaps structurels, mais leur accumulation pose la question de leur efficacité réelle sur la production, l'emploi et la montée en gamme des économies locales.

Force est de constater que ces économies restent peu diversifiées, avec un tissu composé majoritairement de très petites entreprises, ce qui limite les gains de productivité, l'investissement et l'innovation. Les écarts de productivité avec l'Hexagone s'expliquent largement par des facteurs structurels : des coûts logistiques très élevés, des infrastructures parfois insuffisantes, une inadéquation entre la formation et les besoins économiques, une organisation encore trop fragmentée des filières.

À cela s'ajoutent des difficultés propres à chaque territoire : aux Antilles, un vieillissement de la population qui s'accompagne d'un départ des jeunes vers l'Hexagone, mais aussi vers le Canada ou l'Australie ; en Guyane, une pression démographique très forte, mais un déficit de formation ; à Mayotte, des contraintes d'infrastructures et de sécurité ; dans les territoires du Pacifique, un éloignement extrême.

Dans ce contexte, la question du taux d'emploi est centrale. Il ne s'agit pas seulement de créer des emplois, mais de créer les entreprises capables d'embaucher durablement. Plusieurs freins persistent : une formation inadaptée aux besoins des entreprises, un tissu économique trop fragile pour absorber la main-d'oeuvre et des conditions économiques - coûts, insécurité, complexité administrative - qui freinent l'investissement. Cela explique un chômage des jeunes particulièrement élevé, avec dans certains territoires des lacunes dans les savoirs fondamentaux et un taux d'illettrisme bien supérieur à celui de l'Hexagone.

Dans ce contexte, les dispositifs publics existants - Lodéom (loi pour le développement économique des outre-mer), défiscalisation ou aides sectorielles - jouent un rôle essentiel, mais leur efficacité reste limitée par leur complexité, leur manque de lisibilité, et parfois une logique orientée vers la compensation plus que vers le développement économique. L'enjeu est de passer d'une logique de soutien à une logique de transformation économique.

Cela suppose de mieux prendre en compte certaines réalités des marchés propres aux outre-mer. Dans des économies de petite taille, la concentration des acteurs, inévitable, peut créer des barrières à l'entrée, limiter la concurrence et entretenir un sentiment d'opacité dans la formation des prix, sachant que le coût de la vie y est fortement affecté par les coûts logistiques, la dépendance aux importations et le fonctionnement des circuits de distribution.

Enfin, la question du pouvoir d'achat ne peut être dissociée de celle du modèle économique. Les dispositifs de soutien aux revenus, comme la prime d'activité ou les exonérations de charges, jouent un rôle d'amortisseur social, mais ne peuvent constituer à eux seuls une réponse durable. L'enjeu est d'augmenter durablement les revenus du travail, ce qui suppose à la fois des gains de productivité, une montée en gamme des filières et un développement économique plus autonome.

En parallèle, il ne faut pas sous-estimer le poids de l'économie informelle, qui traduit à la fois des difficultés d'accès à l'emploi formel et des réalités sociales spécifiques. Il ne sera résorbé que par une approche progressive combinant simplification, incitation et développement de véritables opportunités économiques.

En définitive, les contraintes réelles et durables auxquelles font face les outre-mer ne doivent pas conduire à une logique d'assistance permanente. L'enjeu est de mieux cibler les politiques publiques, d'en mesurer et d'en renforcer l'efficacité, mais aussi de créer les conditions d'un développement économique plus autonome, productif et créateur d'emplois. C'est à ces conditions que l'on pourra durablement réduire les inégalités systémiques dont souffrent nos territoires.

M. Hervé Mariton, président de la Fédération des entreprises des outre-mer. - La Fedom est une association qui représente les entreprises outre-mer de toute taille, de la plus petite jusqu'aux entreprises nationales ayant une activité significative outre-mer. Je suis accompagné d'un collaborateur de la Fedom, M. Samy Chemellali.

J'aborderai la question des inégalités sous deux angles : celui des inégalités entre entreprises ultramarines et entreprises de l'Hexagone, et la question des inégalités dans la société, vue des entreprises.

Les entreprises ultramarines sont objectivement dans une situation différente de celles de métropole. Le président Philippe Jock a évoqué les surcoûts intrinsèques à la dépendance aux importations et à l'étroitesse des marchés. Ces éléments fondamentaux distinguent le contexte économique ultramarin du contexte métropolitain. Philippe Jock a rappelé l'importance des engagements publics, en particulier de l'État et sur l'aide à l'investissement ou les exonérations de charges sociales. Ils ont permis une hausse de l'investissement des entreprises et une amélioration de la situation de l'emploi, même si celle-ci demeure beaucoup plus dégradée qu'en métropole, notamment pour les jeunes.

En effet, ces engagements publics ne compensent pas un certain nombre de difficultés majeures auxquelles sont confrontées les entreprises, de l'ESS ou non. Un premier exemple est le caractère pathologique des délais de paiement d'un certain nombre de collectivités locales. L'État, lui, est bon payeur, mais les hôpitaux, sur lesquels il a une forme de tutelle, ne le sont pas du tout, ce qui est très pénalisant pour les entreprises. Un second concerne le manque de sécurité, qui induit des surcoûts dans l'organisation économique, mais aussi des résistances au déplacement.

Je déplore également l'absence d'un réflexe outre-mer dans la définition des politiques publiques nationales, comme France 2030, qui ne réserve que la part du pauvre à l'outre-mer. L'intégration, dans une approche d'investissement d'avenir, de l'état actuel du tissu économique ultramarin n'a pas été véritablement anticipée. Ainsi, pour les start-up ultramarines, le développement et la croissance se font trop souvent en métropole ou à l'étranger.

Cette absence de réflexe suscite des incertitudes liées au fait que les répercussions des évolutions nationales, européennes ou internationales ne sont pas connues. Ainsi du loupé majeur du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) : lorsque la France a articulé sa position européenne, le contexte ultramarin n'a pas été abordé, si bien qu'aujourd'hui, nous en sommes à essayer de faire un travail de réparation supplémentaire d'un dispositif qui suscite déjà des inquiétudes au niveau national. Cela constitue une véritable inégalité entre la vie des entreprises ultramarines et celle des entreprises de la France entière.

Les incertitudes, ce sont aussi celles qui pèsent constamment sur des dispositifs aussi fondamentaux que, par exemple, les exonérations de charges sociales. Certes, ces dispositifs doivent être évalués et peuvent évoluer, nul ne prétend qu'ils sont parfaits et que nous avons atteint la fin de l'histoire. Néanmoins, comme vous en êtes témoins en tant que parlementaires, mesdames, messieurs les sénateurs, on observe le même processus année après année : une discussion budgétaire avec la promesse initiale d'un chamboulement massif pour qu'à la fin, même les quelques progrès les plus pertinents n'aient pas lieu. Tout cela, même d'un point de vue budgétaire, n'est guère efficace et fait peser sur les entreprises une incertitude majeure. En effet, à l'été, celles-ci se demandent comment préparer l'année à venir compte tenu des modifications possibles. Or comme ce débat est récurrent, nous sommes dans une situation d'incertitude permanente, ce qui constitue une autre inégalité.

J'en viens au terrain des inégalités dans la société, telles que l'on peut les voir du point de vue des entreprises. En particulier, le taux d'emploi est beaucoup trop faible, avec un niveau de chômage très élevé et une forte proportion de travail informel. En outre, l'insécurité et le narcotrafic dégradent la vie économique, en particulier aux Antilles. Les pouvoirs publics font peut-être preuve d'une forme de résignation ou d'un retard à l'allumage dans le traitement de ces sujets. Se pose donc la question de la continuité dans l'action.

En outre, il existe des difficultés de protection sociale et de calcul de retraite liées au travail informel. En effet, bien souvent, ce dernier est à l'avantage de l'employeur et du collaborateur, du moins à court terme. Cependant, quelques années ou quelques dizaines d'années après, cela affecte le niveau de retraite. Or certains ne semblent-ils pas considérer que le travail informel est une forme de stabilisateur social et un élément de paix sociale ? Nous devons nous poser la question.

Par ailleurs, il convient de considérer le fait que les inégalités dans la société et dans l'emploi sont aussi, non pas causées, mais tout de même chimiquement perturbées par les surrémunérations dans la fonction publique, ce qui n'est pas contestable. La vie chère n'est pas perçue de la même manière par ceux qui sont au revenu de solidarité active (RSA) ou au chômage, avec de faibles niveaux d'indemnisation, et par des agents des fonctions publiques bénéficiant de surrémunérations correspondant au surcoût de l'alimentation, mais en général très supérieures au surcoût global.

Les inégalités résultent aussi de lacunes des politiques publiques nationales et locales dans la fourniture de services publics, à commencer par le transport public, ce qui est un frein à la qualité du marché du travail et à l'emploi et, tout en occasionnant un surcoût pour les salariés les plus modestes, forcés de prendre la voiture. Cela abîme les conditions de vie et creuse les inégalités. Ce phénomène est assez largement subi par les entreprises, qui souhaiteraient des politiques de transport plus actives et plus efficaces. Cela découle parfois de la décision de certaines collectivités locales, de très lourdes dépenses de fonctionnement au détriment de l'investissement - de même que pour l'État qui, au fond, sur des décennies, a assumé le même choix.

Nous répondrons, bien sûr, au questionnaire sur des sujets comme la productivité.

Certaines réalités locales sont issues de compromis, il faut en être conscients. J'ai pu exprimer des critiques sur l'achat de la paix sociale. En entreprise - y compris dans des secteurs de services, comme la distribution -, l'on fait parfois le choix de disposer d'effectifs plus nombreux qu'en métropole. Cette forme d'équilibre socioéconomique me paraît assez largement consentie, mais affecte nécessairement la productivité et, au bout du compte, exerce sans doute une forme de pression sur le niveau de salaire.

Pendant plusieurs années, la Fedom a plaidé auprès de l'Urssaf pour l'ouverture du titre emploi service entreprise (Tese) afin de favoriser la résorption de l'emploi informel. C'est désormais le cas, y compris pour des entreprises qui comptent un certain nombre de salariés en CDI - nous ne sommes donc pas sur le tout ou rien. Malheureusement, la mécanique de ce dispositif bute sur la mise en oeuvre de la Lodéom. Nous allons y travailler avec la direction de la sécurité sociale.

Nous posons aussi des questions parfois taboues, comme celle de l'amnistie au regard du travail informel, pour essayer de faire rentrer les personnes dans le circuit. En outre, nous saluons le rôle crucial de nos amis de l'ESS, en tant que pont entre l'informel et la régularisation de la vie économique. Ainsi, je conclus sur la part heureuse que cette branche d'activité a trouvée dans des contextes économiques objectivement très complexes et très chahutés, celui de Mayotte en particulier.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Sur l'ESS, vous avez pointé des points communs aux outre-mer et, en même temps, des différences entre chaque territoire. En particulier, à Mayotte, l'activité autour de l'ESS semble plus performante. Vous avez bien signalé que l'ESS, en première ligne pour aider, est en dernière ligne pour être aidée - en particulier, elle est bien moins accompagnée que l'économie lucrative.

Pour les salaires, dans le domaine de l'ESS, y a-t-il des différences entre les territoires, non seulement au niveau de la masse salariale, mais aussi entre les différents emplois d'un secteur très large, du développement durable à l'enseignement ?

Je souhaite ensuite vous interroger sur les emplois aidés, que l'on devrait plutôt qualifier de partagés, puisque l'État intervient à hauteur de 50 % des contrats liés aux parcours emploi compétences (PEC), dans la même proportion que les autres acteurs, en l'occurrence souvent des collectivités locales. Quel est votre regard sur ces emplois régulièrement remis en question, au cours des dernières années, dans le cadre de l'examen du budget ? Actuellement, les contingents ne sont même pas encore actés. Ainsi, pour La Réunion, par exemple, des milliers de contrats restent sur le carreau en l'absence d'arbitrages. Vous avez bien mentionné les marchés étroits, les conditions de concurrence et géographiques et les surcoûts qui y sont liés. Voilà ce qui explique que les territoires ultramarins sont souvent demandeurs de fortes cohortes d'emplois aidés.

Monsieur Philippe Jock, disposez-vous d'éléments d'évaluation de l'efficacité des dispositifs d'exonération, de soutien à la formation ou sectoriel et d'aide à l'embauche, et ce dans les différents territoires, avec leurs particularités ?

Enfin, monsieur Hervé Mariton, vous avez présenté la surrémunération de la fonction publique comme étant une source d'inégalité. Pour autant, il pèse chaque année des incertitudes sur les budgets des économies ultramarines, pour des raisons nationales, européennes et internationales. Quelle est votre position sur la régionalisation du Smic et, pour le suivi des chômeurs, un système de compensation différentielle, propositions contenues dans le rapport de M. le sénateur Lurel ?

M. Benoît Hamon. - Je vais reprendre un certain nombre des observations formulées par les autres intervenants, en particulier Hervé Mariton, que je rejoins sur un certain nombre de ses constats.

Sur les salaires, la véritable difficulté que nous rencontrons - mais j'ai peur que nous ne soyons pas les seuls dans ce cas - est une absence de visibilité en matière de politiques publiques et budgétaires.

Sur les emplois aidés - je note que l'efficacité du dispositif d'insertion par l'activité économique a été saluée par la Cour des comptes, qui n'a pourtant pas l'éloge facile -, le contingent devait être de 300 000 contrats. Le Gouvernement a voulu en réduire le nombre de 60 000, ce qui a été ramené à 10 000. Ainsi, 290 000 postes feront l'objet d'un soutien de l'État sur toute la France, Hexagone comme territoires ultramarins.

La réalité est que nous savons - on nous l'annonce d'ores et déjà - que les mesures de gel, voire de « surgel » laissent planer beaucoup d'incertitudes sur le contingent de postes qui seront aidés dans les territoires. Or cela concerne des dispositifs d'accès à l'emploi très présents dans les territoires ultramarins et efficaces en matière de stabilisation des trajectoires professionnelles.

Les économies réalisées au détriment de dispositifs territorialisés, d'ingénierie, d'accompagnement à la consolidation des modèles économiques ou de développement des coopérations territoriales sont de mauvaises économies, puisqu'elles fragilisent des acteurs qui cherchent justement à construire des alliances et à pérenniser l'emploi. Je pense notamment aux dispositifs locaux d'accompagnement (DLA), présents dans les territoires ultramarins et aux pôles territoriaux de coopération économique (PTCE). Les fragiliser nous empêchera, par ricochet, de soutenir des projets d'entrepreneuriat et d'innovation dans les territoires.

Or nous ne parlons pas de sommes considérables : à peine 20 millions d'euros au titre du programme 305 « Stratégies économiques », que gère la direction générale du Trésor. Or cette dernière propose des économies sur ces lignes budgétaires, mais absolument pas sur ce qui pourrait affecter la rémunération les agences - McKinsey et autres - conseillant l'Agence des participations de l'État (APE)... C'est bien sur des programmes de soutien à l'ESS que l'on fait des économies. Je le dis délibérément, car cela me paraît quelque peu choquant. Le manque de visibilité de nos alliances et de nos partenariats avec l'État se traduit par mille et une difficultés.

Sur les salaires, dans le champ de l'économie sociale et solidaire, nous appliquons les minima conventionnels. La difficulté que nous rencontrons - d'où l'importance pour nous de faire porter l'effort sur ce point - est la concurrence avec l'économie informelle qui, par définition, est déloyale à l'égard de nos entreprises. Nous avons donc souligné, comme vient de le faire Hervé Mariton, le besoin de transformer l'économie informelle en économie formelle, au-delà du fait qu'une telle évolution est gagnant-gagnant pour les salariés et les personnes, mais aussi pour l'État, qui pourrait récupérer des recettes fiscales, et pour la réduction des inégalités. En la matière, l'ESS française possède une expertise indiscutable et sert de modèle à d'autres pays. Nous sommes aujourd'hui sollicités dans d'innombrables coopérations internationales pour accompagner la structuration de l'économie sociale, notamment le transfert de l'économie informelle vers l'économie formelle. Cette démarche est cruciale pour résorber les inégalités.

M. Kamaldine Attoumani. - Récemment, le directeur d'une structure de l'insertion par l'activité économique me disait qu'il devait réduire ses effectifs de vingt-deux salariés à six seulement. Or dans nos territoires, un tel nombre de personnes au chômage a des conséquences directes, car derrière chacune d'entre elles, on trouve une famille qui vit de son activité. Alors que nous enregistrons les taux de chômage les plus élevés, chaque emploi compte.

Pour notre part, nous ne voyons pas dans les emplois aidés une fatalité. En effet, nous nous appuyons sur eux pour mettre en oeuvre des dispositifs de formation et d'accompagnement pour permettre la qualification de ces personnes, leur montée en compétence et l'obtention par elles d'un emploi durable.

Par ailleurs, il convient de préciser la réalité selon laquelle l'économie en outre-mer repose principalement sur la commande publique, que ce soit le secteur dit classique ou l'économie sociale et solidaire. L'on dit souvent que cette dernière est perfusée, mais c'est bien toute l'économie en outre-mer qui repose sur cette commande publique. Ainsi, se moquer de certains revient à se moquer de soi-même...

Cependant, aujourd'hui, cela ne profite pas à tous, notamment pour ce qui relève de l'ESS. Puisque ses emplois sont souvent non délocalisables et durables, accompagner l'ESS, c'est lui permettre de développer l'économie du territoire. Or lorsque je demande aux collectivités, comme je le fais souvent, pourquoi la commande publique ne permet pas de soutenir davantage les PME et TPE du territoire, l'on me répond que c'est parce que ces structures n'ont pas la surface financière suffisante. Ainsi, ce sont les majors qui récupèrent les marchés publics et gagnent les appels à projets, y compris dans l'ESS. Par conséquent, la réalité est qu'ensuite, les bénéfices ne profitent pas au territoire et que ceux qui captent la majeure partie de la valeur ajoutée placent les autres en situation de sous-traitance.

Comment la commande publique peut-elle profiter de manière durable au territoire ? Nous avons innové localement, par exemple à Mayotte, avec le dispositif Aser (achat socialement et écologiquement responsable). Par l'insertion d'une clause sociale dans les marchés publics, nous permettons à des personnes au chômage, éloignées de l'emploi, d'y accéder. Je prends l'exemple du marché de transport Caribus, dans le département de Mayotte, au sein de la communauté d'agglomération Dembéni-Mamoudzou (Cadema). Il a permis, depuis 2017, de réaliser plus d'un million d'heures d'insertion, simplement grâce à ces clauses sociales, et a été salué par la Commission européenne comme un modèle en la matière.

Lorsque ESS France et ESS France outre-mer accompagnent l'économie sociale et solidaire dans les territoires, il faut observer ce qui fonctionne bien et voir comment nous pouvons le dupliquer. Or nous avons développé des dispositifs assez intéressants. Par exemple, les structures de l'ESS avaient des difficultés à accéder à certains financements, à changer d'échelle, à accéder aux fonds européens. Pourquoi ? Par manque d'ingénierie, parce qu'il faut assurer le préfinancement, l'avance de trésorerie, puis le suivi d'exécution des opérations et la présentation de bilans intermédiaires.

Grâce à ESS France et à ESS France Outre-mer, nous accompagnons les structures de l'ESS en outre-mer pour qu'elles accèdent aux fonds européens, ce qui leur permet de changer d'échelle. Sur l'exercice 2025, plus de 21 millions d'euros ont ainsi été mobilisés en leur faveur, soit beaucoup plus que le budget consacré à l'ESS sur l'ensemble du territoire national. Il y a donc des réalisations et des réussites. Il faut aussi les regarder et sortir de la seule logique de concurrence.

En ce qui concerne la rémunération, il appartient aussi à l'État, au travers de ses politiques publiques, de faire en sorte que tout le monde bénéficie de sur-rémunérations. La vie chère en outre-mer est une réalité. Il y a des éléments à considérer à partir de la réalité de nos territoires, qui sont au départ des économies de comptoir et qui peinent à sortir de ce modèle, chacun dépendant de la commande publique. Il faut orienter cette dernière intelligemment de sorte qu'elle profite à tous.

M. Philippe Jock. - En réponse à la question sur les emplois aidés, je rappelle que seules les entreprises du secteur non marchand emploient des personnes en contrat PEC. Nous constatons que le volet formation doit être mieux pris en compte dans le secteur concurrentiel : les postes proposés en PEC doivent permettre à terme une insertion dans le secteur marchand. Il y a donc une véritable réflexion à mener sur le triptyque emploi-formation-accompagnement. Nos territoires ont encore besoin des PEC, à condition que l'orientation soit bien comprise et bien étudiée avec le secteur de l'économie traditionnelle.

Concernant l'évaluation des dispositifs, nous ne disposons pas, dans les chambres de commerce et d'industrie, d'informations sur le taux de recours aux dispositifs divers et variés, qu'il s'agisse de la Lodéom ou de la défiscalisation. Je rappelle toutefois que ces dispositifs sont essentiels à nos économies, singulièrement pour les entreprises qui sont dans le champ de la concurrence. Dans le secteur du tourisme, par exemple, des dispositifs d'accompagnement sont nécessaires si nous voulons être un tant soit peu concurrentiels, nos territoires - la Caraïbe en particulier - étant en général entourés de territoires où la main-d'oeuvre est extrêmement bon marché.

Sur le sujet de la sur-rémunération, certes la vie est chère pour tout le monde, mais comme l'a rappelé Hervé Mariton, elle l'est tout de même davantage pour ceux qui vivent des minima sociaux. Au sein de la CCI de Martinique, nous avons travaillé sur des dispositifs permettant notamment d'analyser la formation des prix. Nous avons ainsi vérifié que 70 % des écarts de prix étaient liés à notre insularité et à l'éloignement géographique. Une partie de ces écarts sont liés par ailleurs à des problèmes de rémunération du capital et de productivité du travail.

Il faut aussi prendre le problème de la vie chère par le prisme des revenus. En la matière, l'une des pistes à explorer - seules les personnes en activité seraient néanmoins concernées - serait d'avoir une prime d'activité payée pour partie par l'État, pour partie par les entreprises et pour partie par les ménages, en y associant éventuellement un plafonnement de la sur-rémunération ou une réduction de l'abattement d'impôt sur le revenu dans les territoires d'outre-mer.

M. Hervé Mariton. - En matière de formation, nous avons une préoccupation sur la question de l'apprentissage. La résorption des inégalités, l'entrée des jeunes sur le marché du travail et l'amélioration de la formation passent aussi par ce dernier. Dans un contexte global de réduction du budget de l'État consacré à l'apprentissage, il me semble qu'une attention particulière doit être portée sur les outre-mer.

Au sein de notre commission tourisme, nous échangions justement sur ce sujet hier soir. Je comprends que les organismes de formation - je le dis avec prudence cependant - parviennent à assurer globalement des formes de soutien à l'outre-mer, mais tout cela relève assez du bricolage. Nous avons besoin que l'État affirme plus fort encore en outre-mer qu'en métropole son soutien à l'apprentissage. Cela me paraît absolument légitime au regard de la situation de l'emploi des jeunes dans ces territoires.

Comme l'a évoqué le président Philippe Jock, il faut aussi regarder très lucidement le sujet de l'illettrisme. Je me demande s'il n'y a pas une forme de pudeur à ne pas aller au bout du diagnostic et des actions nécessaires. Nous sommes là tout de même face à une inégalité très étendue. Je ne suis pas sûr que l'on affronte véritablement ces questions, qui ne sont pas faciles à aborder.

En ce qui concerne les inégalités, je rejoins le président Jock : celles que subissent les entreprises ultramarines par rapport à la métropole ont évidemment des répercussions sur le coût de la vie. La question des coûts d'approche doit être posée. Avec Philippe Jock, j'ai participé à la fin de l'année dernière à un colloque au Conseil économique, social et environnemental (Cese) qui avait trait notamment à la situation des Canaries, où la politique publique absorbe très largement les frais d'approche.

Le sujet avait été abordé dans le cadre du protocole sur la vie chère en Martinique en octobre 2024 : des efforts avaient alors été demandés à la fois sur l'octroi de mer, sur la TVA et sur les marges des entreprises. Ils ont porté leurs fruits, avec parfois une compensation sur d'autres produits que ceux de première nécessité, ce qui, en définitive, soulève un certain nombre de problèmes, mais les choses ont néanmoins bougé.

En revanche, il n'y a eu aucune évolution sur la question de la compensation des frais d'approche, à laquelle l'État s'était engagé à apporter une réponse. Un an et demi plus tard, celle-ci se fait toujours attendre. Un rapport a été réalisé, mais il n'a pas été rendu public et la Fedom n'y a pas accès. Je comprends des discussions que les uns et les autres ont pu avoir avec le Gouvernement que les idées manquent aujourd'hui pour aborder le sujet. L'idée d'une péréquation des frais d'approche entre différents produits avait été évoquée. D'autres peuvent être mises sur la table.

En ce qui concerne la prime d'activité, on en vient rapidement à la question « qui paye ? » Dans les schémas que les organisations économiques ont présentés localement, l'idée d'un partage de la charge entre différents acteurs est souvent avancée. La question est posée.

Sur l'amélioration des rémunérations, en particulier des rémunérations nettes, la Fedom avait mené une étude centrée sur le secteur du tourisme, qui connaît, comme l'évoquait le président Jock, des enjeux de compétitivité régionale. Il existe des dispositifs puissants de réduction de charges sociales pour les employeurs, et la question des charges sociales salariales a été posée à l'occasion de cette étude. Certes, son caractère constitutionnel peut être discuté. Benoît Hamon connaît cela et nous l'avons vu au sujet de la contribution sociale généralisée (CSG). En même temps, la jurisprudence du Conseil d'État et celle du Conseil constitutionnel sur l'adaptation d'un certain nombre de principes généraux aux outre-mer, dès lors qu'il y a proportionnalité à l'objectif poursuivi, est une matière assez nourrie. Ce sujet mérite donc d'être examiné. En tout cas, cette piste fait partie de celles qui sont évoquées dans le rapport que nous avions commandé dans la perspective d'améliorer la compétitivité du secteur du tourisme. Ce dernier est soumis - dans la Caraïbe en particulier, mais pas seulement - à une forte concurrence internationale et nous avons un enjeu de coût de la main-d'oeuvre qui est extrêmement prégnant.

À titre personnel et sans engager la Fedom, je m'étais permis de partager une analyse avec quelques personnes. Aujourd'hui, la sur-rémunération crée un véritable choc lors du départ à la retraite. Elle est source d'inégalités dans la mesure où certains retraités ayant eu des carrières moins complètes qu'en métropole, y compris ceux qui sont issus de la fonction publique, non seulement subissent l'effet retraite, à savoir une baisse de rémunération au moment du départ, mais pâtissent d'un double effet en raison de l'existence d'une sur-rémunération durant leur période d'activité. À un moment donné, il faut faire avancer le débat sur ce sujet, avec toutes les précautions qui s'imposent. Je ne fais que poser la question : des transferts ne seraient-ils pas possibles entre l'activité et la retraite ? Le choc de la retraite - heureusement, on vit longtemps à la retraite - est assez rude en termes de niveau de vie, et donc d'inégalités. Les avantages acquis ne se suppriment pas ; ils se rachètent, pourrait-on dire. Dès lors, n'y a-t-il pas une forme d'équilibre à trouver, en considérant qu'une partie pourrait être versée au moment de la retraite ?

Au-delà d'amortir le choc que j'évoquais, cela aurait pour effet par ailleurs de réduire les inégalités entre le public et le privé au moment de l'activité, et donc de limiter les distorsions sur le marché du travail. Sur tous les territoires - on l'entend beaucoup à Mayotte, mais ailleurs également -, l'effet d'éviction exercé par le secteur public sur le marché du travail privé est un phénomène qui joue indiscutablement.

Benoît Hamon est revenu sur la question de l'économie informelle. C'est tout de même un sujet majeur, qui ne me paraît pas traité aujourd'hui avec toute la vigueur nécessaire, y compris dans les politiques de contrôle. Il y a un sujet sur l'organisation des caisses générales de sécurité sociale (CGSS). Je le dis sous le contrôle des élus, qui le savent très bien. On passe souvent de périodes de grand laxisme, à une période au cours de laquelle quelqu'un débarque avec l'intention de mettre de l'ordre dans tout cela. C'est alors panique à bord dans les entreprises. Nous avons besoin d'un fonctionnement équilibré dans la durée. Il faut faire preuve de discernement dans les actions de contrôle qui sont menées, mais à l'inverse, il ne faut pas être trop absent non plus.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Permettez-moi d'apporter un témoignage. Face aux inégalités systémiques en outre-mer, notre commission souhaite être éclairée sur ce qui ne fonctionne pas, mais aussi sur ce qui semble mieux fonctionner. L'objectif est d'en comprendre les raisons, afin que cela serve éventuellement d'exemple dans la galaxie ultramarine.

Je suis personnellement à l'origine de la création de la chambre régionale de l'économie sociale et solidaire (Cress) de Mayotte. Je me souviens être allé voir Benoît Hamon lorsqu'il présentait sa loi sur l'ESS en 2014 pour lui dire que celle-ci pouvait fonctionner en outre-mer. Il m'a alors révélé qu'il y avait des Cress partout, sauf à Mayotte, et qu'il fallait commencer par la créer. Cette chronologie particulière a fait que nous avons adapté cette nouvelle Cress à la loi sur l'économie sociale et solidaire, qui est un apport majeur. Nous avons fait en sorte qu'elle serve de modèle d'ingénierie, d'accompagnement à la création et à la structuration des entreprises, des sociétés et des associations.

De fait, le système semble mieux fonctionner à Mayotte qu'ailleurs. Selon les chiffres de l'Insee notamment, la Cress a fortement contribué, malgré les crises, à créer des associations, des sociétés et des entreprises, qui elles-mêmes créent de l'emploi. Par la suite, grâce au travail notamment de l'ancien directeur général Ben Amar Zeghadi, ce modèle a essaimé dans les autres territoires d'outre-mer.

Je souscris à ce qui a été dit sur le concours que les pouvoirs publics, État, mais aussi collectivités, doivent apporter à ce système intermédiaire d'économie. L'économie en outre-mer est prête pour créer un maximum d'emplois dans le domaine de l'économie sociale et solidaire. Il suffirait presque de se baisser pour ce faire, mais encore faut-il que les structures de l'ESS soient aidées. Or nous constatons que, sur fond de populisme, certains, et pas seulement à l'extrême droite, tiennent le discours inverse. À partir de fausses informations, une députée du groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires (Liot) a ainsi attaqué injustement le système de l'économie sociale et solidaire, en affirmant qu'il s'agissait d'une économie de l'assistanat, là où, au contraire, il a été démontré que celle-ci bénéficiait de moindres subventions et produisait des résultats tangibles en matière de création d'emplois.

Soyons donc vigilants pour que le soutien à cette économie qui, sans caricaturer, se situe entre le capitalisme et le socialisme, soit efficace. L'économie sociale et solidaire a des vertus. Pour peu que l'on respecte les préconisations et les préceptes mis en place par la loi Hamon de 2014, nous avons là des gisements d'emplois, qui peuvent permettre de sortir de l'économie informelle, de donner à leurs titulaires les moyens de subvenir à leurs besoins et à l'économie de redémarrer.

M. Benoît Hamon. - En réalité, les entreprises de l'ESS sont des entreprises privées. Nous devons intégrer le fait qu'il existe une forme de biodiversité dans les modèles entrepreneuriaux. Certaines entreprises sont à but non lucratif. Elles ne versent pas de dividendes à leurs propriétaires ou aux détenteurs de parts, ce qui en fait des modèles particuliers. Leurs stratégies d'investissement doivent être pensées à cette aune : il n'y a pas de rentabilité attendue de l'investissement que l'on consent, ce qui n'est pas rien dans notre économie.

Hervé Mariton soulignait que, dans le plan France 2030, les outre-mer sont arrivés en quelque sorte par effraction. Il n'y a pas eu un mot sur l'économie sociale et solidaire dans France 2030. Cela signifie qu'un pan entier de l'économie française et de l'économie privée est passé sous silence. Nos entreprises ne sont pas éligibles, par exemple, au crédit d'impôt sur les bénéfices des sociétés, mais elles paient des taxes sur les salaires. Quand on crée un crédit d'impôt pour les uns, il faudrait aussi songer à la façon dont on peut soutenir les autres.

Pour rebondir sur les propos de M. Mohamed Soilihi, il y a un dispositif incroyablement innovant qui a été pensé à partir de Mayotte et des outre-mer, et que je rêverais voir étendu à l'ensemble de l'Hexagone : le dispositif Cap ESSor. Au travers de ce dernier, la direction générale des outre-mer (DGOM) et les chambres régionales de l'ESS proposent un soutien à l'ingénierie pour accéder aux fonds européens, mais également, des avances de trésorerie ou un préfinancement assuré par l'Agence française de développement (AFD) - l'AFD n'intervient pas dans l'Hexagone - et plusieurs banques, notamment des banques de l'ESS. Cela permet à des acteurs de développer un projet tout en accédant à un préfinancement. C'est à la fois incroyablement simple et très innovant, car, fondamentalement, personne ne l'avait fait auparavant. Un tel dispositif facilite le développement des entreprises et le passage à l'échelle de manière très efficace.

Qu'il me soit permis de dire que les chambres régionales de l'ESS des territoires ultramarins, peut-être parce qu'elles rencontrent des difficultés plus grandes qu'ailleurs, un taux de pauvreté très élevé et une économie informelle importante, figurent parmi les plus innovantes en France, et servent de modèle dans la structuration de l'ESS. Je tenais à le dire, car on peut aussi regarder le verre à moitié plein : il y a un potentiel d'innovation dans l'accès au financement et dans la structuration d'activités pérennes, qui est aujourd'hui indiscutable dans les outre-mer. Ce sont les Ultramarins eux-mêmes qui en sont à l'initiative, au travers des chambres régionales de l'économie sociale et solidaire.

M. Hervé Mariton. - Nous pensons aussi que les personnes qui sont employées au sein de l'économie sociale et solidaire sont susceptibles, à un moment, d'être employées dans l'économie marchande classique. Si l'on tient compte de la remarque de Philippe Jock sur la formation dans le cadre des emplois aidés publics, elles le sont même probablement davantage - Mme la rapporteure ne m'en voudra pas de le dire - que des personnes ayant occupé des emplois aidés publics. Si la formation de ces dernières n'est pas conçue de telle sorte à permettre réellement un passage vers d'autres secteurs d'activité, il y a en effet un risque de pression sur l'emploi public. Or, globalement, les collectivités d'outre-mer ne sont pas en manque d'emplois.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous rejoins sur la question essentielle de la formation pour les contrats aidés. Encore faut-il, et nous en revenons au sujet qui nous intéresse aujourd'hui, qu'elles soient adaptées. Les cadres de référence servant à sélectionner les formations qui seront financées et éligibles pour ces publics éloignés de l'emploi sont en effet définis ailleurs que sur le territoire lui-même. En tout cas, les élus locaux et les acteurs économiques n'ont pas voix au chapitre en la matière. Le problème est aussi là : on forme des cohortes de bénéficiaires d'emplois aidés pour des métiers qui n'existent pas ou pour lesquels le nombre d'emplois est insuffisant.

M. Pierre-Alain Roiron. - Selon l'Agence de valorisation des initiatives socio-économiques, plus un territoire présente des inégalités, plus la part des entreprises de l'ESS doit y être importante. Cela semble valider la pertinence théorique de l'économie sociale et solidaire dans les outre-mer. Ces territoires souffrent pourtant d'un déficit structurel dans l'accompagnement assuré par les Cress. Le rapport du Conseil général de l'économie sur les Cress, publié en 2024 par le ministère de l'économie, pointe d'ailleurs explicitement des financements jugés insuffisants et structurellement inégaux. L'instabilité chronique de ces ressources y est ainsi soulignée.

Dans ce contexte, quelle stratégie comptez-vous employer pour faire en sorte que l'État et les régions sécurisent ce financement ? Cela nous semble particulièrement important pour la structuration des Cress.

M. Benoît Hamon. - Peut-être cette question suscitera-t-elle un début de débat entre nous ! Parmi les inégalités systémiques que j'ai omis de pointer figure la difficulté que rencontrent les chambres régionales de l'économie sociale et solidaire à remplir la mission d'inventaire des entreprises de l'ESS que la loi leur assigne.

Cela s'explique par la fragmentation des données que nous collectons et qui nous viennent de la sécurité sociale et de l'Insee. La Cour des comptes a noté ce point : il y a un déficit de connaissance statistique de la réalité de l'ESS dans les territoires ultramarins, qui procède d'une lacune des collecteurs de l'information. C'est un problème, dans la mesure où les chambres régionales de l'ESS sont ensuite jugées et évaluées, notamment par le législateur, sur le travail qu'elles accomplissent. Dès lors que le collecteur de l'information ne fournit pas les données nécessaires, il nous est difficile de tenir un registre à jour des entreprises de l'ESS dans les territoires ultramarins. La Cour des comptes a donc raison de nous aider ou de nous accompagner dans ce travail et de pointer cette lacune.

La réalité est que le financement des chambres régionales de l'ESS, qui ne sont pas des établissements consulaires traditionnels - nous ne demandons pas d'ailleurs à ce qu'elles prennent un caractère consulaire - procède d'une volonté politique. Il dépend en l'occurrence du programme 305, qui finance en partie les Cress, et du choix des régions de les financer ou non. Certaines régions décident ainsi d'annuler purement et simplement le financement des Cress en dépit de leurs compétences en matière de développement économique et du rôle que jouent les chambres régionales de l'ESS.

À cet égard, je me réjouis d'entendre les propos d'Hervé Mariton. Il est en effet intéressant de voir des représentants de l'économie conventionnelle reconnaître l'ESS comme une composante importante de l'économie. Notre but n'est pas d'être le vilain petit canard qui, à la fin, tire la sonnette d'alarme en criant « J'existe ! » Indiscutablement, nous existons. L'idéal serait d'avoir une approche complète du développement de l'économie, et notamment de construire des alliances entre l'économie conventionnelle, l'ESS et les pouvoirs publics. Si nous travaillions d'ailleurs davantage dans cet esprit, nous nous porterions mieux.

Aujourd'hui, nous avons un problème de pérennisation de nos financements, d'où la proposition que nous avons faite en loi de finances, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, qu'une fraction de la cotisation payée par les entreprises pour financer les établissements consulaires - lorsque ces entreprises relèvent de l'ESS et qu'elles paient cette contribution - soit orientée vers les chambres régionales de l'ESS. Évidemment, les chambres consulaires arguent du fait qu'elles disposent de moins en moins de ressources pour remplir leurs missions. Cette inquiétude est légitime. Pour autant, dès lors que les Cress ont une mission qui a été fixée par la loi et que son financement n'est pas pérenne - il est même systématiquement réduit -, nous pourrions imaginer utiliser une fraction des financements consacrés aux établissements consulaires pour les flécher vers l'ESS, dès lors que les entreprises de l'ESS paient cette contribution. Ce mécanisme serait neutre pour les finances publiques.

M. Hervé Mariton. - Concernant l'évaluation des dispositifs, notamment ceux qui prévoient des exonérations de charges, sujet que Mme la présidente suit très attentivement, nous ne manquons pas d'évaluations. Un rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales a été rédigé sur ce sujet à la fin de l'année 2023 et au début de l'année 2024. Il a été rendu au printemps et publié à la fin de 2024. Il a ensuite servi au débat budgétaire pour l'année 2025 et a été repris pour 2026.

Ces évaluations sont intéressantes, quand bien même elles ne sont jamais parfaites. Nous avons à cet égard un problème de méthode de gouvernement et d'action publique. En tant qu'acteurs économiques, les partenaires sont dans la concertation au moment de l'élaboration du rapport. Puis, il y a une sorte de tunnel entre le moment où le rapport est rendu et celui où le Gouvernement présente la loi de finances. Cela vient du fait que, généralement, le rapport est rendu en mai, puis publié en novembre, après même d'ailleurs le dépôt du projet de loi de finances (PLF) ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). C'est tout de même un frein.

J'ajoute que, dans les évolutions que les gouvernements proposent, il est rare qu'il y ait un quelconque travail sur l'impact de la mesure. Il y a donc une analyse critique, pas toujours infondée, avec parfois cependant des erreurs d'analyse et même - nous l'avions constaté à la fin de 2023 en particulier sur les aides à l'investissement - de véritables contresens. Ces documents ne sont donc pas parfaits, et ne sont clairement pas des vérités d'évangile. Ils constituent néanmoins des apports intéressants et possiblement utiles, dès lors qu'une analyse critique est livrée.

De fait, entre le dépôt du rapport et la conclusion que l'exécutif en tire, il n'y a pas de débat. De plus, l'exécutif écrit sa copie sans évaluer les conséquences de la réforme. Plus exactement, il évalue en général les conséquences budgétaires, qui figurent dans l'étude d'impact exigée dans le cadre du PLF ou du PLFSS. La conséquence budgétaire est donc en général énoncée, avec des calculs plus ou moins exacts. Sur ce point, le formalisme est respecté. En revanche, sur les conséquences sur la vie des entreprises, sur l'activité économique ou sur l'emploi, on ne trouve absolument rien.

Mme Viviane Malet, présidente. - Plus globalement, ne pensez-vous pas, pour pallier ces lacunes, qu'il serait souhaitable de voter une loi pluriannuelle, qui serait évaluée tous les deux ou trois ans ? Nous débattons chaque année de la Lodéom dans le cadre du PLFSS et nous y réfléchissons à partir du mois de septembre. Mais pour investir ou embaucher, les entreprises ont besoin de continuité. Elles ne peuvent pas avoir ainsi chaque année une épée de Damoclès au-dessus de la tête.

M. Hervé Mariton. - Cela amortit probablement aussi les effets. Lors de la mise en place de la Lodéom, entre 2018 et 2019, une amélioration très significative de la situation de l'emploi outre-mer a été constatée. Par la suite, la situation de l'emploi outre-mer a continué de s'améliorer, à un rythme plus soutenu qu'en métropole, mais en partant d'une base très détériorée. La situation reste d'ailleurs très dégradée par rapport à la métropole. Je suis convaincu que les menaces permanentes qui pèsent sur le dispositif n'aident pas à en optimiser l'efficacité.

Mme Viviane Malet, présidente. - J'en suis également persuadée.

M. Kamaldine Attoumani. - Les entreprises de l'ESS en outre-mer ne sont même plus concernées par la Lodéom ; elles en ont été clairement écartées, les critères d'éligibilité ayant totalement oublié la réalité des entreprises de l'ESS. Une association, par exemple, n'a pas de chiffre d'affaires, qui est pourtant l'un des critères d'accès au dispositif. Un autre critère, celui d'une existence de plus de trois ans, n'a pas été pensé non plus pour les entreprises de l'ESS. Au regard du poids de nos entreprises en outre-mer, il serait intéressant d'élargir le dispositif Lodéom et d'autres encore, aux entreprises de l'ESS. Il faut avoir le réflexe ESS.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie de votre présence et de vos propos très éclairants. Ils aideront Mme la rapporteure à rédiger son rapport final. N'hésitez pas à nous adresser d'éventuels éléments complémentaires.

Table ronde sur la prise en charge des cancers en outre-mer - Audition de M. Philippe Bergerot, président de la Ligue contre le cancer, Mme Emeline Colomba, oncologue médical, responsable de l'unité ONCO FANM et du dispositif Oncorapido au CHU de Martinique, présidente du groupe Unicancer outre-mer (UCOM), M. Norbert Ifrah, président de l'Institut national du cancer (INCa), et Mme Phuong Lien Tran, docteure en gynécologie obstétrique spécialisée en chirurgie des cancers de la femme au CHU Saint Pierre de La Réunion

(Vendredi 27 mars 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec une première table ronde consacrée à l'enjeu de la santé dans les outre-mer, plus spécialement centrée sur la prévention et la lutte contre les cancers dans les territoires ultramarins.

À cette occasion, je suis heureuse de saluer M. Philippe Bergerot, président de la Ligue contre le cancer, Mme Emeline Colomba, cheffe de service de l'Onco FANM du centre hospitalier universitaire (CHU) de la Martinique et présidente du groupe Ucom, groupe de travail multidisciplinaire dont l'objet est de soutenir l'oncologie dans les départements d'outre-mer, M. Norbert Ifrah, président de l'Institut national du cancer, et Mme Phuong Lien Tran, gynécologue obstétricienne au CHU de La Réunion.

Je précise que Mmes Colomba et Tran interviendront en visioconférence.

Mesdames, messieurs, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier. Ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure. Nos auditions ont commencé le 12 février.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse et de santé. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Nous voudrions donc savoir si la prévalence des cancers est aussi forte dans les territoires ultramarins que dans la France hexagonale, si certaines formes de cancers sont plus répandues dans les outre-mer - et, si oui, pourquoi ? -, et enfin si les inégalités que je viens d'évoquer peuvent être constatées dans les outre-mer, en matière de prévention et de dépistage, et d'accès aux soins contre les cancers, mais aussi de chances de survie à un cancer. Je rappelle en effet que les cancers sont la deuxième cause de mortalité de la population dans les territoires ultramarins.

Nous sommes intéressés par vos constats, mais surtout par votre analyse des causes profondes de cette situation. Est-elle le produit d'inégalités « systémiques » ? Votre avis sur le choix de ce qualificatif sera aussi intéressant. Nous souhaiterions également connaître les indicateurs qui vous conduisent à établir votre diagnostic.

Enfin, nous souhaiterions connaître vos propositions prioritaires de réforme et avoir votre retour sur des exemples d'initiatives ayant réussi et les raisons de leur succès.

Je rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont, afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Bergerot, Mme Colomba, M. Ifrah et Mme Tran prêtent serment.

M. Philippe Bergerot, président de la Ligue contre le cancer. - Au nom de la Ligue contre le cancer, je vous remercie de nous donner la parole aujourd'hui.

Votre commission d'enquête a un objectif : comprendre les raisons systémiques pour lesquelles les politiques de rattrapage échouent dans les territoires ultramarins. Cet échec s'illustre clairement en matière de cancer. Sur l'ensemble des territoires ultramarins, toutes les personnes n'ont pas les mêmes chances face à la maladie et aux disparités sanitaires, sociales, géographiques et culturelles.

Selon une étude publiée en 2024 portant sur la survie des personnes atteintes de cancer dans les départements et régions d'outre-mer (Drom), les taux de survie à cinq ans sont inférieurs à ceux de l'Hexagone pour beaucoup de cancers, avec par exemple un taux de survie inférieur de 9 points s'agissant du cancer du sein. Le taux de participation au dépistage du cancer du col de l'utérus est de seulement 27 % en Guyane, alors que le taux d'incidence y est quatre fois plus fort qu'en métropole. En outre, pour procéder à des évacuations sanitaires (Évasan), la distance représente dans certains cas des milliers de kilomètres.

Si la Ligue prend la parole aujourd'hui, c'est pour apporter son regard en tant qu'association de représentants des usagers du système de santé.

En effet, depuis plus de cent ans, nous oeuvrons sur l'ensemble du territoire hexagonal et ultramarin, à travers l'action de nos 103 comités départementaux. La Ligue a quatre missions : favoriser la recherche, prévenir et promouvoir la santé, améliorer la qualité de vie et participer à la démocratie sanitaire. Notre maillage territorial - nous sommes présents au travers de nos comités départementaux en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et en Guyane française - nous permet d'avoir une connaissance des réalités quotidiennes.

D'un territoire à l'autre, il y a des disparités épidémiologiques en matière de cancer ; elles peuvent être liées à la démographie, aux caractéristiques environnementales ou encore aux disparités socioéconomiques. Le taux d'incidence des cancers dans certains territoires d'outre-mer est beaucoup plus élevé qu'en métropole. C'est notamment le cas des cancers de la prostate dans les Antilles, des cancers du poumon, des bronches et de la thyroïde en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, ainsi que du cancer de l'utérus en Guyane.

Face à une telle hétérogénéité, la création d'un registre national des cancers (RNC) était vivement réclamée par tous nos comités ultramarins. Et, comme je l'ai indiqué, prévenir et promouvoir la santé est l'une des missions de la Ligue. Nous en sommes convaincus, la prévention est une stratégie de santé qui devrait être vue comme un investissement, et non comme un coût. L'enjeu est immense : nous savons que 40 % des cancers sont potentiellement évitables en fonction du mode de vie et de l'environnement, au sens large. C'est pour cela que nous avons identifié un certain nombre d'inégalités outre-mer.

Le questionnaire que vous nous avez adressé fera l'objet d'une réponse écrite - nous sommes en train d'y travailler avec nos comités ultramarins et le siège - avant, je crois, le 10 avril.

J'évoquerai quatre points : le surpoids et l'obésité ; la vaccination contre les infections à papillomavirus humains (HPV) ; le dépistage organisé ; les évacuations sanitaires.

Le problème du surpoids et de l'obésité, reconnus comme un facteur de risque de développement des cancers, concerne plusieurs territoires ultramarins. La Polynésie française détient l'un des taux d'obésité les plus élevés au monde, avec plus de 70 % de personnes en surpoids et 40 % d'obèses. En outre, les femmes de plus de 15 ans sont touchées à plus de 23 % en Guadeloupe et de 25 % en Guyane, en Martinique et à La Réunion.

Il y a dans doute des facteurs génétiques, comme en Polynésie française, mais le phénomène est aussi lié à l'alimentation. Et c'est là qu'il nous semble important d'agir. Les travaux sur les apports nutritionnels et la consommation alimentaire mettent en évidence une surconsommation de produits sucrés, notamment de boissons sucrées, outre-mer. À l'inverse, la consommation de fruits et de légumes, ainsi que de produits laitiers est très inférieure aux recommandations. En termes de qualité nutritionnelle, l'environnement alimentaire se caractérise par une grande part de produits importés.

Selon nous, il y a deux volets.

Le premier volet : la sensibilisation des plus jeunes à une alimentation saine, principalement à l'école. Il s'agit d'un exemple concret de la promotion de la santé qui peut être effectuée en milieu scolaire.

Second volet : l'évolution de la réglementation, mais aussi l'application de celle qui est déjà en vigueur. Le Nutri-score peut être extrêmement intéressant ; même s'il n'est pas un indicateur complet, il est important qu'il soit affiché sur l'ensemble des produits. En outre, il convient d'appliquer strictement la loi dite Lurel du 3 juin 2013 visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer, face aux forts taux de sucre dans les aliments exportés vers ces territoires.

Au-delà de ces aspects liés à l'alimentation, je souhaite revenir sur la vaccination contre le papillomavirus.

En 2023, sur l'ensemble du territoire national, 55 % des filles de moins de 15 ans avaient reçu au moins une dose de vaccin. Ce taux était de 31 % en Guadeloupe, de 29 % en Guyane, de 24 % à La Réunion et de 22 % en Martinique. Un certain nombre de freins existent sans doute ; nous pourrons les étudier ultérieurement. Mais on peut aussi remarquer plusieurs éléments. En Polynésie, où le taux de cancer du col de l'utérus est deux fois plus fort que dans l'Hexagone, 11 % de la population n'a reçu qu'une première dose. Et si depuis 2024 les deux doses sont prises en charge par l'Institut national du cancer de Polynésie française pour les enfants de 11 à 14 ans, il n'existe pas de programme de vaccination scolaire. Or nous savons qu'en métropole le programme de vaccination scolaire est sans doute l'outil le plus efficace.

Je veux revenir sur le dépistage organisé. Nous sommes encore dans la période du « Mars bleu », consacré au dépistage des cancers colorectaux. Le taux de dépistage du cancer colorectal est déjà faible en France métropolitaine, mais c'est encore pire dans les territoires ultramarins. Il est de 8 % en Guyane, de 20 % en Martinique, de 21 % en Guadeloupe et de 25 % à La Réunion. Un certain nombre d'obstacles - éloignement géographique, barrières linguistiques, etc. - viennent compliquer la prévention. Mais l'enjeu est vital : détecter un cancer de bonne heure permet d'être beaucoup plus efficace.

Je le rappelle, le cancer colorectal est la cause de 17 000 morts par an, alors qu'un dépistage efficace permettrait de traiter et de guérir 90 % des malades.

Je souhaite enfin évoquer les dépendances à l'égard des évacuations sanitaires vers l'Hexagone, entre autres. Dans un certain nombre de territoires, en particulier en Polynésie, les évacuations sanitaires sont même intra-territoriales. En effet, ces territoires sont extrêmement étendus, avec une centralisation des équipements, principalement autour des grandes villes. Et ce qui vaut pour le dépistage vaut aussi pour les traitements.

Bien souvent, cela nécessite beaucoup de transports sanitaires. En effet, s'il y a des équipements, on note un déficit en personnels soignants : médecins, infirmiers, etc. C'est aussi un problème. Ce n'est pas tout d'avoir du matériel, il faut des personnels pour le faire fonctionner. Je le rappelle, en Polynésie, plus de 100 à 120 évacuations sanitaires ont lieu chaque année - je pense en particulier aux cancers pédiatriques - vers la métropole, notamment Paris.

Au sein de la Ligue, nous recommandons d'avoir une réflexion globale sur ces évacuations sanitaires, territoire par territoire, afin d'harmoniser le cadre juridique et les dispositifs logistiques pour garantir l'égalité d'accès aux soins, quel que soit le statut constitutionnel du territoire concerné.

Tous les éléments que je viens de mentionner sont illustrés chaque jour par des témoignages de personnes malades et de proches aidants au sein de nos comités ultramarins.

Conscients de notre rôle pour améliorer la qualité de vie de ces personnes, nous développons des solutions innovantes et complémentaires aux politiques de santé publique. Celles-ci s'intègrent en amont dans le parcours de prise en charge, pendant et après la maladie. Nous avons un certain nombre de dispositifs, notamment l'« aller vers » ou le programme Ma Ville se Ligue, à destination des mairies. Pour autant, nous ne pourrons ni nous substituer partout où des manquements sont identifiés ni corriger de telles inégalités sans décisions politiques et structurelles fortes. Ces inégalités existent, et certaines se creusent, nous le constatons tous et toutes. Combien de temps encore allons-nous les laisser persister ?

Il est temps d'apporter une réponse claire, avec des moyens importants. On parle souvent de prévention, mais on oublie de préciser que la France est sans doute l'un des pays dans lesquels les moyens qui y sont consacrés sont les moins importants.

M. Norbert Ifrah, président de l'Institut national du cancer (Inca). -L'institut national du cancer travaille avec la Ligue contre le cancer main dans la main et je veux apporter quelques éléments de réflexion complémentaires aux propos de Philippe Bergerot.

Je m'interroge sur la pertinence d'une réflexion qui se contenterait de prendre en considération les outre-mer comme un ensemble homogène.

Rappelons en effet que La Réunion compte un peu moins de 900 000 habitants, alors qu'il n'y en a que 6 000 à Saint-Pierre-et-Miquelon. Certes, la majorité des territoires concernés sont des îles, mais en termes de surface, la Polynésie équivaut à l'Europe : entre Papeete et l'extrémité des îles Marquises, il faut cinq heures d'avion si le vent est porteur, ce qui n'est pas toujours le cas.

Au lieu de traiter les outre-mer comme un « bloc monolithique », peut-être conviendrait-il de procéder à des rapprochements géographiques, notamment sur la question des équipements. Certes, ce qui manque en pratique, ce sont moins les équipements que les hommes et les femmes...

Pour rappel, la Martinique et la Guadeloupe sont relativement proches de la Guyane, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, tandis que Mayotte est plus proche de La Réunion, et que la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna sont proches de la Polynésie. Il faut avoir à l'esprit ces éléments lorsque l'on réfléchit à des solutions possibles.

Je tiens à souligner que les outre-mer sont une préoccupation très forte de l'Institut national du cancer, qui travaille depuis longtemps sur cette question et a lancé un certain nombre de missions. Je me suis moi-même rendu sur place. Le conseiller du président et du directeur général a été directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de la Martinique pendant plusieurs années, et pas n'importe quand : pendant la période du covid ! De même, de nombreux membres de l'Institut susceptibles de prendre des décisions se sont rendus à Mayotte. Nous ne parlons donc pas in abstracto.

Dans ce contexte, il faut aussi rappeler que les modalités d'organisation des soins sont très différentes entre les départements d'outre-mer et les collectivités d'outre-mer (COM), y compris en termes de souveraineté.

Vous le savez comme moi, la Polynésie et la Nouvelle-Calédonie fonctionnent avec une très grande autonomie dans le domaine de la santé.

Les différences entre territoires commencent dans les registres. Il y a de grandes variations dans le niveau de maturité de ces documents, en particulier selon que l'État est souverain ou qu'il assume une activité de conseil, éventuellement associée à un soutien financier.

Vous le savez, le registre national des cancers a été créé en 2026. Jusqu'en 2025, il y avait deux registres, financés par l'Institut national du cancer et Santé publique France en Martinique et Guadeloupe. Ces registres sont déjà anciens. Les données disponibles depuis 2010 figurent dans le registre national. Il y a deux registres à La Réunion et en Guyane : ils ne sont pas financés par l'Inca et Santé publique France et ont leur « vie propre » mais ils vont désormais intégrer le registre national.

L'Institut national du cancer soutient depuis longtemps la remise à jour du registre des cancers de la Polynésie française, qui présentait de grandes périodes de fragilité. Or un registre est l'inverse d'un clignotant : quand un clignotant « marche et ne marche pas », c'est qu'il marche ! Un registre ne peut pas fonctionner ainsi.

Il n'existe pas de registre à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui compte 6 000 habitants, ni à Wallis-et-Futuna, qui en compte 11 000. Dans ces deux cas, eu égard à la taille de la population, la pertinence même d'établir un registre mérite d'être interrogée.

Si les données médicales des patients des Drom figurent dans le Système national des données de santé (SNDS) issu de la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam), qui montre ce qui a été consommé en termes de soins, ce n'est pas le cas pour les données des habitants des collectivités d'outre-mer. Bien entendu, cela rend assez difficile le suivi de ce qui a été fait, même lorsque les patients ont été traités, partiellement ou complètement, dans l'Hexagone ou dans un Drom. Ces éléments expliquent une partie des imprécisions auxquelles nous sommes confrontés. Cela donne aussi une idée de la charge de travail que représentent les tentatives de recensement des cas annuels dans ces modèles-là. Cela ne signifie pas que nous ne disposons pas de données suffisamment précises.

L'Inca soutient la reconstitution d'un registre des cancers en Polynésie. Nous croyons à la réussite d'une réintégration dans la certification des registres à l'horizon 2025-2026. Il existe bien un registre en Polynésie depuis plus de vingt ans, mais sa fiabilité est intermittente. Bien entendu, l'objectif est de faire rentrer dans le futur registre national toutes les données qui peuvent y rentrer. Mais vous voyez quelles peuvent être les limites, notamment lorsque c'est le territoire, et non l'État, qui est souverain.

Si nous avions constitué le registre des cancers national en multipliant par quatre l'existant, c'est-à-dire en additionnant et en analysant les registres locaux, cela aurait coûté 60 millions d'euros par an et nécessité 600 agents ; or, nous ne disposions pas de tels moyens.

Le chemin qui a été pris, avec l'accord de l'État, est donc d'utiliser les registres standards en vigueur et d'utiliser, avec l'autorisation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), le recoupement de nombreux registres existants, l'Institut national du cancer ayant eu la possibilité d'accéder aux numéros de sécurité sociale pendant deux ans. La Cnil y a veillé, de façon ultra-sécurisée. L'Inca était attaché à cette démarche afin de pouvoir vérifier la cohérence des données issues de différents documents existants, pour recréer ce registre avec une sécurité proche de 100 %.

Bien entendu, il est prévu que ce système s'applique pour les Drom. Cela nous permettra de mieux objectiver les réalités, de mesurer les inégalités sociales territoriales, d'évaluer l'impact des actions de prévention et de dépistage, et d'orienter la recherche et les politiques publiques. Mais, encore une fois, l'État français et l'Inca n'ont pas toujours la main sur les politiques menées localement, selon la situation statutaire du territoire.

En 2021, je me suis rendu en Polynésie, et j'ai constaté que seul le dépistage du cancer du sein était réellement organisé. Il n'y avait pas de dépistage du cancer du col ni du cancer du côlon. L'Inca a travaillé avec les acteurs locaux pour que ces dépistages soient mis en place.

Pour pouvoir utiliser ce registre, nous avons besoin qu'il soit fiabilisé ; je sais que vous nous y aiderez par votre vigilance. Pour les Drom, j'ai la conviction que nous pourrons grouper les données des registres, les appareiller avec les bases médico-administratives et étudier le parcours de soins des patients. Cela permettra de comparer ces parcours pour chaque Drom et les indicateurs de « défavorisation sociale ». Nous pourrons faire une cartographie des cas, qui devra être superposée à des cartographies de risques ; nous nous pencherons, par exemple, sur l'utilisation de pesticides et les risques industriels.

À ce stade de mon propos, je veux préciser qu'il y a globalement beaucoup moins de cancers dans les Drom que dans l'Hexagone, à l'exception de deux types de cancer : celui de l'estomac et, dans le cas de la Guadeloupe et de la Martinique, celui de la prostate.

Sur ce sujet, l'Inca a lancé des travaux de recherche intéressants, qui n'ont pas été sous-dimensionnés financièrement. La question est de savoir si les risques sont attribuables aux pesticides ou à des caractéristiques génétiques. Car, à quelques unités près, il y a presque autant de cancers de la prostate parmi les populations issues de l'Afrique de l'Ouest et à Saint-Domingue ; nous avons les mêmes taux en Géorgie ou en Alabama qu'en Martinique ou en Guadeloupe. Simultanément, les comparaisons avec la France hexagonale ont leurs limites : la France hexagonale ne fonctionne pas d'une manière univoque. Le taux de cancer de la prostate dans le Doubs est pratiquement aussi élevé qu'en Martinique et Guadeloupe, alors qu'il est deux fois moindre dans l'Aude ! Nous travaillons sur ce sujet passionnant. Il est important d'avoir en tête qu'outre-mer, l'incidence des cancers est plus basse, avec des particularités, et que dans certaines localisations on note une « sur-incidence ».

J'aimerais à présent aborder le sujet des myélomes.

Le myélome est un cancer du tissu lymphoïde qui fabrique souvent des immunoglobulines particulières et qui a tendance à casser les os. Avant l'ère moderne des médicaments, il avait une mortalité de l'ordre de six mois pour les formes les plus graves et de deux ans pour les formes symptomatiques. Désormais, il n'est pas rare de « tenir » quinze ou dix-huit ans ; et comme c'est une maladie du troisième âge, ces quelque vingt ans de progrès ne sont pas anodins. On peut espérer que, dans quelques années, les gens mourront avec cette maladie et non pas à cause d'elle.

Un point est très instructif : les vieux manuels d'hématologie des années 1940, tels ceux du professeur Jean Bernard, rendaient déjà compte d'un excès de myélomes parmi les populations d'outre-mer. Cela interroge sur les parts respectives de l'environnement et de la génétique, qui ne sont pas connues aujourd'hui ; c'est un sujet de recherche actuel.

Quelques localisations sont en situation de sous-incidence. Il en va ainsi du mélanome de la peau. Je pourrais aussi évoquer les cancers du poumon aux Antilles, en Guyane et à La Réunion, mais qui sont tout de même en augmentation. Attention ! Le taux de fumeurs en Polynésie est absolument ahurissant, et le tabac est le premier pourvoyeur de cancer.

À l'instar de Philippe Bergerot, je trouve inacceptable que les taux de vaccination HPV soient aussi bas, entre 30 % et 50 % moindres que dans l'Hexagone.

Même si le modèle actuel d'autorisation de mise sur le marché (AMM) ne permet pas de l'affirmer, je le dis tout de même : des études réalisées en Inde et en Afrique sous l'égide du Centre international de recherche sur le cancer (Circ) ont montré que la première dose de vaccin anti-HPV protégeait de façon extrêmement efficace. Or, en Europe, l'autorisation de mise sur le marché implique deux doses.

Je pense qu'il faut garder l'objectif de deux doses, mais il faut savoir se fixer des objectifs raisonnables : si, dans ces territoires colossalement sous-protégés, on proposait déjà une première dose à tous les jeunes garçons et à toutes les jeunes filles, à cet âge auquel la vaccination est efficace, on rendrait réellement service à la population.

Comme l'indiquait Philippe Bergerot, en outre-mer, les chiffres de la participation aux programmes de dépistage sont très en deçà de ceux de la métropole. Aux Antilles, pour le cancer du col utérin, la différence est de 20 points de moins.

On constate une prévalence des infections à « helicobacter pylori », qui provoquent des cancers de l'estomac. Cette bactérie, très fréquente dans l'estomac, dans le tube digestif, est deux fois plus présente en outre-mer que dans l'Hexagone, et il y a deux fois plus de cancers de l'estomac dans ces territoires ! L'éradication de cette bactérie implique des antibiotiques qui, utilisés en masse, rendraient les bactéries résistantes. Or, ce sont des antibiotiques absolument essentiels aujourd'hui en thérapeutique humaine. Je pense aux bêta-lactamines, que l'on connaît mieux sous le nom de   Clamoxyl ou d'Augmentin, etc. Si jamais la population française y devenait résistante, la mortalité n'aurait rien à voir avec celle qui est liée au cancer de l'estomac. C'est l'une des difficultés typiques de la médecine : comment améliorer la situation d'une personne sans « abîmer » les chances de guérison de toute sa famille ? Des recherches sont menées sur ce sujet.

Il faut s'attendre par ailleurs à une augmentation de l'incidence. En effet, la population d'outre-mer, qui était traditionnellement connue pour être très jeune, vieillit, et l'on observe une augmentation des risques et du tabagisme.

Il faut donner accès aux soins. Et la recherche doit être conduite par les populations, éventuellement avec une aide extérieure, car il existe des particularités, y compris comportementales, dans les territoires et dans les départements d'outre-mer. Le modèle de la France hexagonale ne peut pas être plaqué sur les outre-mer ; ce serait une faute contre l'esprit.

Mme Emeline Colomba, oncologue médical, responsable de l'unité Onco FANM et du dispositif Oncorapido au CHU de Martinique, présidente du groupe Unicancer outre-mer (Ucom). - Je suis très honorée de participer à cette réflexion.

Mon témoignage repose sur mon expérience clinique et organisationnelle en tant qu'oncologue médicale et cheffe de service au CHU de Martinique et en tant que présidente du groupe Ucom durant trois ans pour les différents territoires ultramarins. Ce groupe a été créé en 2023 grâce au soutien initial de la fédération nationale Unicancer. Composé de soignants de terrain, de patients partenaires et de chercheurs bénévoles représentant tous les territoires ultramarins français, il a pu réellement se structurer et se sécuriser grâce au soutien déterminant de l'Institut national du cancer, qui a joué un rôle essentiel d'appui et de soutien financier, via un appel à projets.

Mes propos concernent des dynamiques structurelles et systémiques, non des personnes ou des institutions nommément désignées. Ils visent exclusivement à améliorer l'accès, la qualité et la sécurité des soins en cancérologie pour les patients ultramarins.

Tout d'abord, je tiens à rappeler que la cancérologie est une discipline hautement spécialisée ; elle nécessite des compétences techniques pointues, des experts formés, un respect des référentiels nationaux existants, des plateaux techniques dédiés, mais aussi une mise à jour permanente des pratiques. Sans ces prérequis, il est extrêmement difficile de garantir une égalité de chance aux patients.

En outre-mer, l'isolement géographique, l'éloignement de la France hexagonale et l'insularité complexifient la prise en charge des patients atteints d'un cancer, qui nécessite un parcours de soins complexe, une coordination des différents acteurs, des équipes travaillant en interdisciplinarité, un recours régulier à des plateaux dédiés diagnostiques et thérapeutiques, ainsi que l'accès aux innovations et à la recherche clinique en oncologie.

La prise en charge oncologique évolue très vite. En effet, l'oncologie est la spécialité médicale qui enregistre le plus de nouvelles indications et de nouvelles thérapeutiques chaque année. Elle doit s'adapter au fur et à mesure des résultats des essais cliniques. Elle requiert donc une mise à jour régulière des référentiels thérapeutiques, une surspécialisation des équipes assurant les soins de cancérologie et un accès aux innovations thérapeutiques.

Dans certains territoires ultramarins, on observe que certaines compétences, même très pointues, existent, avec des professionnels hautement qualifiés. Toutefois, elles ne sont pas toujours suffisamment identifiées et valorisées, ou mobilisées dans la prise de décisions, en raison des modes de gouvernance, qui se sont construits initialement dans un contexte de pénurie et qui sont restés parfois très hiérarchiques et cloisonnés.

En effet, l'un des freins majeurs que j'ai pu observer est la difficulté à produire un diagnostic partagé et à objectiver des besoins en cancérologie au niveau local. Cela tient souvent à la crainte de la stigmatisation, à des comparaisons permanentes avec l'Hexagone, et à une culture institutionnelle où la reconnaissance des difficultés est parfois perçue comme une mise en défaut plutôt que comme un levier d'amélioration.

Par ailleurs, il a existé longtemps une centralisation d'expertise sur la France hexagonale qui a malheureusement conduit à méconnaître des compétences locales pourtant réelles. De mon point de vue, ces mécanismes ne peuvent pas être compris si l'on ne tient pas compte de l'histoire spécifique des territoires ultramarins. Les recherches en sciences humaines et sociales établissent que le contexte postcolonial influence encore aujourd'hui les rapports à l'autorité, à l'expertise extérieure et à l'évaluation de l'efficience des organisations. J'ai pu personnellement observer une forme « d'insécurité institutionnelle », qui rend parfois difficiles la remontée des problématiques de terrain, l'anticipation des ruptures de soins, l'ouverture à l'appui extérieur ou la remise en question des organisations locales. Il existe de très bonnes volontés individuelles, mais l'enjeu de structuration, de gouvernance et d'appui des équipes est prioritaire.

En effet, historiquement, l'organisation de la cancérologie outre-mer a reposé sur des dispositifs centralisés, avec des financements fléchés vers certains établissements hexagonaux référents. Ce modèle a montré ses limites, car la perception des crédits ne s'est pas toujours traduite par des transformations concrètes et durables des organisations de soins dans les territoires ultramarins. Lorsque certains territoires ont cherché à diversifier leur partenariat, notamment avec des centres de lutte contre le cancer, cela a initialement donné lieu à des tensions institutionnelles et politiques liées à la question de la gouvernance de l'oncologie dans ces territoires.

Heureusement, dans le contexte de la mesure n° 25 du comité interministériel des outre-mer (Ciom), des réunions en 2023 et 2024 sur l'oncologie en outre-mer, organisées sous l'égide du ministère des outre-mer et le ministère de la santé et accompagnées par l'Inca, ont mis autour de la table pour la première fois des acteurs locaux, les associations de patients, les tutelles, des élus et le groupe Ucom : un ensemble de propositions concrètes ont ainsi été formulées, qui ont débouché sur un premier plan pour améliorer les inégalités d'accès aux soins pour les patients ultramarins. Nous saluons d'ailleurs le fait que la lutte contre ces inégalités soit une priorité de la nouvelle feuille de route de l'Inca.

Selon moi, aujourd'hui, l'objectif est donc de bien participer à la réflexion pour mieux identifier les compétences locales, les reconnaître et les intégrer dans des organisations plus horizontales et plus efficaces au service des patients, afin de réduire les inégalités d'accès aux soins, à l'innovation et à la recherche en outre-mer.

Mme Phuong Lien Tran, docteure en gynécologie obstétrique spécialisée en chirurgie des cancers de la femme au CHU Saint Pierre de La Réunion. - Je vous remercie de m'avoir invitée à cette table ronde.

Je vais me permettre de partager avec vous mon expérience en tant que gynécologue obstétricienne au CHU de La Réunion, en faisant des comparaisons avec les autres Drom. Je remercie les collègues qui m'ont aidée à avoir cette vision globale de la situation dans les outre-mer.

À La Réunion, nous avons la chance d'avoir des réseaux qui nous ont permis de mettre en place un dépistage du cancer du col par frottis. Le dépistage est même plus élevé qu'en France hexagonale, grâce à de nombreuses formations diffusées par le Réseau périnatal de La Réunion (Repère), qui réunit les sage-femmes, les médecins généralistes et les gynécologues, ainsi que des structures comme Cap Onco Réunion.

Une patiente qui a réalisé son frottis et a besoin d'une prise en charge pour un cancer peut bénéficier d'un bilan d'extension, puisque La Réunion dispose d'un TEPscan (tomographie à émission de positions), ce qui n'est pas forcément le cas dans d'autres départements, comme la Guyane ou Mayotte.

Nous avons aussi des réunions de concertation pluridisciplinaire (RCP) locales et nous demandons, au besoin, des avis de recours en métropole. Les dossiers sont présentés dès qu'un cancer est détecté. Nous faisons régulièrement des évaluations de nos pratiques professionnelles, et sommes conscients que le fait de ne pas présenter ces dossiers en RCP augmente la mortalité des patientes, puisque la prise en charge n'est pas centralisée. Ainsi, 100 % de nos dossiers sont présentés en RCP.

Nous proposons aussi une préservation de la fertilité aux patientes qui doivent subir une chimiothérapie. Nous pouvons, par exemple, regreffer leurs ovaires pour qu'elles puissent être enceintes une fois ce traitement achevé. Nous venons de réaliser notre première greffe ovarienne dans ce cadre il y a deux ans, pour une patiente que j'ai ensuite accouchée voilà quelques mois.

À La Réunion, certains organisent des RCP directement avec d'autres centres de France hexagonale. Une fois que les dossiers des patientes y ont été présentés en RCP et que les biopsies ont été effectuées, nous attendons les résultats de l'analyse au microscope pour établir s'il y a un cancer. Les délais peuvent parfois être longs, surtout s'il n'y a pas d'anatomopathologiste sur place, comme à Mayotte par exemple. De même, la nécessité d'une relecture, parfois, dans l'Hexagone peut augmenter les délais de prise en charge des patients concernés.

À partir du début de l'année prochaine, nous développerons la télépathologie, ce qui permettra de diminuer les délais de prise en charge et de diagnostic des cancers.

À La Réunion, nous disposons de dispositifs de chimiothérapie, de radiothérapie et même, depuis 2016, de curiethérapie de façon pérenne. La curiethérapie est l'un des piliers de la prise en charge des cancers « locorégionaux » et des cancers localement avancés du col ; comme nous n'en avions pas avant 2016, certaines patientes devaient être envoyées dans l'Hexagone, ce qui augmentait leur mortalité.

Nos études le montrent : depuis 2016, c'est-à-dire depuis que la curiethérapie est mise en place de façon pérenne, les évacuations sanitaires (Évasans) dans ce contexte ont été supprimées, et la quasi-totalité des patientes qui en ont besoin bénéficient de cette prise en charge, ce qui permet de diminuer la mortalité ; malheureusement, ce n'est pas le cas en Guyane ou à Mayotte. Une fois que la patiente a été prise en charge pour son cancer grâce aux différents réseaux, elle peut aussi l'être pour les soins de support.

Toutefois, malgré ces différentes réussites, un certain nombre d'éléments restent à améliorer dans la prise en charge des cancers à La Réunion. Je pense, par exemple, aux mammographies.

Certes, selon les différents rapports, les délais pour obtenir une mammographie sont de l'ordre de trente jours. Mais dans les faits, de moins en moins de radiologues se forment à la mammographie. Car des actes tels que la mammographie et l'échographie sont peu valorisés, notamment à La Réunion, où les centres et les cabinets de radiologie sont rachetés par des groupes financiers. Il faut donc parfois attendre plusieurs mois avant d'obtenir une mammographie.

Par ailleurs, le CHU Sud de La Réunion vient d'ouvrir un hôpital de jour qui permet justement de diminuer ces délais de prise en charge : en une journée, une patiente qui détecte une boule anormale peut avoir une consultation avec un gynécologue, puis une mammographie, une échographie et la biopsie dans le même temps. D'autres unités essaient également d'appliquer ce principe du one day ; c'est notamment le cas en Guyane, avec des coloscopes portatifs et de la télémédecine destinés à des endroits isolés - à plusieurs jours de pirogue, par exemple.

Il est parfois difficile pour les radiologues de se déplacer pour se rendre à une RCP. Or il est indispensable que ces praticiens soient présents pour respecter les référentiels de l'Inca s'agissant de la relecture des imageries, ce qui est parfois compliqué du fait de la « fuite des radiologues » hors du secteur public.

À La Réunion, tout au moins dans le sud de l'île, les blocs sont sous-dimensionnés par rapport à l'importance de la population, qui est vieillissante et nécessite de plus en plus d'interventions. Les délais entre le diagnostic du cancer et la prise en charge chirurgicale sont donc augmentés du fait de la difficulté de programmation. À Mayotte, ces délais sont tellement importants, en raison d'un sous-effectif d'infirmiers de bloc opératoire diplômés d'État (Ibode) et d'infirmiers anesthésistes diplômés d'État (Iade), qu'il n'est parfois pas possible de programmer de opérations chirurgicales à une échéance raisonnable. Les patients sont alors envoyés, par Évasan, à La Réunion, ce qui augmente le temps entre le diagnostic et la première prise en charge du cancer, avec pour conséquence de reporter cette dernière au-delà des délais recommandés par l'Inca. Et comme je l'ai indiqué, certaines relectures sont envoyées dans l'Hexagone, ce qui peut aussi retarder la prise en charge.

J'en viens à la question de la chimiothérapie.

Dans les départements d'outre-mer, l'accès aux essais thérapeutiques est difficile, du fait d'un « surcoût domien ». Le docteur Colomba y a fait référence dans un article de référence.  Il existe d'autres obstacles, comme la barrière linguistique. Nous avons récemment reçu une proposition de la part de l'Inca pour limiter ce surcoût, mais ces fonds sont assez limités : seulement 300 000 euros à répartir entre tous les départements d'outre-mer pour soutenir la participation à des essais thérapeutiques avec la métropole.

Enfin, nous manquons de moyens pour assurer les soins de support après-cancer, notamment la prise en charge des séquelles. Nous remplissons des demandes de financement et de subventions ; je pense, par exemple, au fonds que l'Inca a mis en place pour pallier ces manques de moyens. Des praticiens, dont je fais partie, se doivent souvent opérer durant la journée, puis remplir des dossiers de financement le soir afin d'améliorer la prise en charge des cancers chez leurs patients. Peut-être faudrait-il prévoir des crédits dédiés pour payer des personnels susceptibles de nous aider à faire ces tâches administratives ?

J'aimerais à présent vous parler de quelques exemples de réussite, comme vous nous y aviez invités dans le questionnaire que vous nous avez adressé.

En Guyane, certains territoires sont assez isolés, à plusieurs heures de pirogue. Des problèmes similaires existent aussi en Martinique. Et les patients ne reçoivent pas toujours les invitations à faire leur dépistage qui leur sont envoyées, car les adresses sont parfois imprécises.

Mais, à La Réunion, alors que le cirque de Mafate n'est accessible qu'à pied ou en hélicoptère, 100 % des femmes de ce territoire isolé sont à jour de leur dépistage du cancer du col et du cancer du sein. Nous le devons à la présence d'infirmières, qui connaissent l'ensemble des 350 habitants des îlets du cirque de Mafate, et d'un facteur qui connaît la localisation de toutes les maisons, alors même qu'il n'existe aucune adresse précise. C'est grâce à cette coordination que les patientes peuvent être à jour de ces examens. Certes, pour bénéficier d'une mammographie, elles doivent sortir de leur territoire ; les infirmières identifient alors celles qui ne sont pas à jour de dépistage, notamment grâce à des associations qui effectuent des missions dans les cirques avec un utilitaire et une table de gynécologie. Ce modèle pourrait être exporté dans d'autres départements comprenant des zones isolées.

Nous essayons de faire de l'« aller vers » pour augmenter le dépistage. Nous sommes parvenus à un taux de dépistage du cancer du col par frottis de 65 %. D'après l'Organisation mondiale de la santé (OMS), ce taux devrait être de 70 % pour que l'on puisse éliminer ce cancer, mais c'est encourageant.

Nous proposons d'aller vers les femmes en situation de vulnérabilité ou isolées pour leur proposer des autotests HPV. Cela se pratique aussi dans d'autres départements, comme en Guyane -, avec l'aide de médiateurs en santé accompagnés de sage-femmes pour vulgariser cette information.

La vaccination HPV est l'un de mes sujets principaux de recherche. Malheureusement, la vaccination contre le cancer du col à La Réunion est très insuffisante du fait de nombreux freins, notamment le manque d'information. Malgré les campagnes nationales de vaccination mises en place dans les écoles et les collèges, moins de 7 % des élèves de 5e ont été vaccinés à cette occasion.

Dans le cadre de ma thèse, j'avais identifié qu'une difficulté majeure était le caractère vertical de l'information donnée aux patients. Celle-ci provient des praticiens ou des autorités, avec des feuilles de consentement nationales à remplir, alors même que 17 % de la population ont des difficultés à écrire. Ayant constaté l'efficacité d'une information transmise par les enfants pour améliorer son acceptabilité, nous avons donc lancé un concours de bande dessinée : des enfants expliquent à d'autres enfants qu'il est important de se faire vacciner ; les meilleures planches ont été sélectionnées et notre bande dessinée sera bientôt diffusée.

Nous avons aussi mis en place un game master et un serious game, et avons visité plusieurs collèges pour expliquer aux enfants l'importance de la vaccination HPV. Résultat : le nombre d'enfants vaccinés est quasiment deux fois et demi plus élevé. Par ailleurs, des collectifs ont créé des cartes « Pokémon HPV » pour sensibiliser davantage les enfants ; même si les résultats sont modestes, nous espérons que cela permettra d'augmenter cette vaccination. Ce modèle est intéressant, et il serait bon de le partager avec les autres départements d'outre-mer.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Mesdames, messieurs, je vous remercie de ces propos liminaires très instructifs.

Dans le cadre de nos travaux sur les inégalités auxquelles sont confrontées les populations dans les territoires ultramarins, il était très important d'évoquer la santé. Nous avons en effet noté, comme vous, la prévalence de certains cancers.

Monsieur Bergerot, vous avez lié la question des inégalités en matière de santé, notamment face au cancer, à celle de la vie chère. Nombre de personnes que nous avons déjà auditionnées parlent même d'« extrême vie chère », corrélée à la pauvreté grandissante, à la précarité, à la privation. Vos propos nous confortent dans l'idée que les inégalités sont connectées entre elles et créent des injustices sur le plan sanitaire. Je pense qu'il faudrait avoir une véritable réflexion sur la notion de « démocratie sanitaire ».

Il est particulièrement choquant que le taux de survie à cinq ans d'un malade du cancer en outre-mer soit inférieur à celui d'une personne souffrant de la même maladie dans l'Hexagone. Selon vous, comment peut-on réduire concrètement un tel écart ?

Il faut sans doute améliorer le dépistage. Madame Tran, je trouve les pistes que vous avez esquissées dans votre conclusion très intéressantes. Le contexte de la pandémie de covid-19 a montré une forte réticence de la population à la vaccination. Selon vous, comment pourrait-on renforcer les campagnes de vaccination, notamment auprès des jeunes ?

Vous avez également évoqué l'installation d'équipements de pointe à La Réunion, en Martinique, en Guadeloupe. Cette stratégie est-elle suffisante ou ses effets sont-ils encore limités ?

Enfin, pourquoi les territoires ultramarins, qui présentent des spécificités en termes de prévalence des cancers, font-ils si peu l'objet de recherches en santé ? Sont-ils insuffisamment visibles ? Y a-t-il des procédures juridiques trop lourdes ? Est-ce une question de coût ? Ou s'agit-il tout simplement d'un manque d'intérêt envers l'outre-mer ?

M. Philippe Bergerot. - Quand on évoque la « vie chère », on pense fréquemment aux aliments ultra-transformés. Or, bien souvent, une alimentation basée sur des produits locaux permettrait d'éviter des coûts supplémentaires. Mais, il est évidemment beaucoup plus facile de proposer une alimentation toute faite que de réapprendre à s'alimenter sainement...

C'est la raison pour laquelle il nous semble extrêmement important de travailler avec les écoles. À l'école, la plupart du temps, il n'y a qu'un seul repas, mais parfois c'est le seul repas équilibré, et cela permet aussi de faire de l'éducation.

Pour la Ligue, les maires sont un relais très important, le dernier relais vis-à-vis de la population. Nous avons donc mis en place un programme autour de la prévention avec « Ma Ville se Ligue ». Il s'agit de travailler sur l'alimentation et sur l'activité physique. En effet, l'obésité n'est pas liée seulement à l'alimentation, mais aussi au manque d'activité physique. D'aucuns pourraient avoir l'impression que l'on peut faire beaucoup plus d'activité physique en outre-mer. Cela n'est pas vrai. De plus, cette activité physique doit être organisée. Et qui mieux que le maire peut s'en charger ? Il y a donc là un travail à mener avec eux.

J'en viens à la question du choix des aliments et du Nutri-score. Il y a tout de même un véritable problème : nombre d'aliments qui arrivent dans les territoires ultramarins sont plus sucrés que ceux que l'on trouve en métropole. Ce n'est pas normal !

Par ailleurs, nous constatons malheureusement que les personnes en situation de précarité sont les plus éloignées du système de soins à tous les niveaux, y compris s'agissant de la prévention. Une étude réalisée dans mon département, en Loire-Atlantique, a mis en lumière une surmortalité liée à certains types de cancers, en particulier à cause de mauvaises habitudes alimentaires.

Il est donc très important d'essayer de traiter les facteurs individuels : chez une personne qui ne consulte pas et a des facteurs de risque importants, l'apparition d'une grosse tumeur correspond à un pronostic moins bon. C'est ce cercle qu'il faut casser. Nous le savons, certaines personnes cochent malheureusement toutes les cases de mauvais pronostic et de mauvais accès aux soins.

M. Norbert Ifrah. - Là encore, je suis pleinement en accord avec ce que Philippe Bergerot vient d'indiquer.

En réalité, 40 % des cancers sont évitables. Qu'est-ce qui est le plus efficace pour ce faire ? Arrêter le tabac ! Je ne verrais que des avantages à doubler ou tripler le prix du tabac. En Australie, le prix d'un paquet de cigarettes est le triple de celui que nous avons obtenu en métropole française, après des années et des années d'efforts, et avec le soutien du ministère de la santé. Selon moi, le prix du tabac n'est jamais assez élevé.

À ceux qui nous exhortent à faire « attention à la contrebande », je réponds deux choses. D'une part, si tous les camions qui entrent sur notre territoire étaient pleins de tabac, cela finirait par se voir. D'autre part, au pays de Descartes, certains se plaignent de devoir faire vingt minutes de trajet pour aller chez le médecin, mais sont capables de faire 250 kilomètres pour aller acheter du tabac en Andorre ; comprenne qui pourra...

Si le tabac est l'ennemi absolu, l'abus d'alcool est aussi un facteur de cancer, y compris, parfois, de manière peu intuitive. Ainsi, un cancer du sein sur six est lié à la prise régulière d'alcool au-delà des repères que nous avons produits avec Santé publique France.

Enfin, la sédentarité, l'obésité et la « malbouffe » sont aussi des facteurs importants.

On pourrait également évoquer les causes environnementales, mais selon des travaux menés par le Centre international de recherche sur le cancer, elles ne recouvrent que 0,5 % des cancers. À titre de comparaison, le tabac est la cause de 20 % à 25 % des cancers. Certes, avec les progrès de la recherche, on trouvera sans doute de nouvelles causes de cancer liées à l'environnement, mais il ne faudrait pas que « l'arbre cache la forêt ». Et en l'occurrence, la forêt, ce sont le tabac, l'abus d'alcool, la sédentarité, l'obésité et la malbouffe.

Il n'est pas acceptable que les aliments vendus outre-mer soient beaucoup plus sucrés que ceux vendus dans l'Hexagone. Il faut nous interroger sur les causes des surcoûts considérables, pour les populations ultramarines, de l'alimentation végétale et des laitages, et réfléchir aux moyens d'y faire face.

Le meilleur cancer, c'est celui que l'on n'a pas ! Et si l'on en a un, le meilleur cancer, c'est celui que l'on repère et dont la masse tumorale est faible. D'où l'importance des dépistages ! Or, en matière de dépistage, si l'outil est important, celui qui le fait fonctionner l'est encore plus.

Je ne suis pas certain que le CHU de la Martinique soit moins bien équipé que le CHU que je connais le moins mal, celui d'Angers. Comme je l'ai dit, le véritable problème est lié non pas à l'équipement, mais au nombre, à la qualité et à la pérennisation des praticiens. Je vais être politiquement incorrect : je ne crois pas que, pour combler des lacunes, il soit très pertinent d'expédier dans les territoires concernés des médecins très jeunes ou issus de formations étrangères dont la transposabilité ou l'équivalence dans le système français n'a même pas été vérifiée !

La priorité est d'aider les jeunes issus des départements d'outre-mer à réussir les études de santé qu'ils ont envie de suivre, au besoin, en les accompagnant, en incitant des praticiens expérimentés à les encadrer. Et il faut que cette période soit suffisamment longue : former un médecin compétent prend entre dix et quinze ans ; former celui qui va encadrer les autres, prend quinze ans. Les allers-retours incessants de praticiens, quelle que soit leur qualité, qui restent un an ou deux, cela ne peut pas marcher ! Et le remplacement de praticiens de haut niveau par des jeunes plein d'enthousiasme, mais encore inexpérimentés, revient à mettre « un emplâtre sur une jambe de bois ».

Cependant, il faut trouver un moyen d'attirer des médecins à titre transitoire, en attendant que des praticiens issus des départements et territoires d'outre-mer prennent le relais. Cela est faisable. En Polynésie, j'ai pu constater que les personnels de santé étaient d'un niveau remarquable. Il faut simplement consacrer à la formation le temps nécessaire. Peut-être faut-il savoir les intéresser, y compris matériellement, avec un contrat. Ainsi, pourquoi ne pas envisager une soulte significative pour ces médecins, qui ne leur serait donnée qu'à la fin d'un engagement long ?

Je le répète. Nous avons besoin de formateurs qui resteront sur place suffisamment longtemps : ce sont eux qui contribueront à créer les « îlots de formation locale » qui aideront la population. En effet, comme cela a été dit par nos collègues, on ne fait pas de diagnostic de cancer sans anatomie pathologique : il faut prélever un morceau de la tumeur et vérifier qu'elle est cancéreuse. On ne peut pas faire autrement, sinon « on joue à la roulette ». Or, l'examen sous microscope et les examens biologiques qui l'accompagnent sont devenus tellement complexes qu'il y a des spécialistes pour le cancer du sein, le cancer du rein, le cancer du poumon, les cancers du sang. Et quand ces spécialistes ne travaillent pas dans leur champ d'expertise, ils ne sont pas à l'aise, même dans les plus grands CHU de France. Aussi, lorsque le nombre de spécialistes est limité, il leur est demandé d'être omniscients. Résultat : ils sont en stress permanent. Et je ne vous parle pas du jeune assistant fraîchement diplômé d'une faculté de médecine à qui l'on dit que c'est lui désormais qui a la responsabilité d'un cancer fréquent... Lors de mon déplacement en Polynésie, en 2021, j'ai rencontré trois anatomopathologistes formidables, mais complètement stressés parce qu'on leur demandait de tout savoir.

La cancérologie moderne est une cancérologie dans laquelle on confronte les savoirs : chacun apporte sa pierre à la construction du diagnostic et du traitement des malades. Dès lors que l'on a la certitude que « le mur » construit pour défendre les patients présente des fragilités, on est en difficulté.

Ce n'est pas en favorisant une compétition entre les services des isotopes ou les services d'imagerie de la Guadeloupe, de la Martinique ou de Papeete que nous les aiderons ! Nous le ferons en leur envoyant des personnes formées, compétentes et qui restent sur place. À défaut, nous ne ferons que « cocher des cases », sans savoir si les spécialistes engagés - un neurologue spécialiste du cancer, par exemple - seront encore là six mois plus tard.

Mme Emeline Colomba.  Je partage l'analyse du professeur Ifrah que je souhaite compléter en vous faisant part de mon expérience dans un centre de lutte contre le cancer en région parisienne, hautement spécialisé, puis au sein du CHU de Martinique.

Effectivement, les équipements techniques ne suffisent pas. Il faut pérenniser des organisations solides et former des professionnels à l'exercice en oncologie. Se pose également une question de structuration de l'organisation des soins. Aujourd'hui, si l'on en observe les modèles qui fonctionnent, à la fois, dans les centres de lutte contre le cancer et les oncopôles , il faut relever que tous les professionnels, hautement experts, qui pratiquent l'oncologie sont localisés dans une même structure. Ils travaillent ensemble. Ce qui permet d'optimiser la formation des soignants et de pérenniser les organisations grâce à une plus grande fluidité des parcours.

S'agissant des effectifs médicaux, je m'attarderai sur ma spécialité, l'oncologie médicale. Il faut le souligner : il y a une pénurie d'oncologues médicaux dans le monde entier, notamment en France, et de façon encore plus marquée, dans les territoires ultramarins. Comme le disait le professeur Ifrah, il est compliqué d'obtenir des soignants qu'ils restent dans certains territoires alors même que le nombre de nouveaux patients augmente chaque année. La file active des patients atteints de cancer a beaucoup augmenté ces derniers temps, et elle comprend des patients de plus en plus jeunes. Par conséquent, il est important de pérenniser l'organisation des services grâce à une formation efficiente.

Aux Antilles, la faculté de médecine de plein exercice est récente, et des externes sont arrivés dans les services depuis peu. Une équipe pédagogique exceptionnelle a été mise en place au sein de cette université Antilles-Guyane par le doyen actuel, le professeur Christophe Deligny, et elle dispense localement une formation de qualité aux jeunes étudiants en médecine. Auparavant, lorsqu'ils étaient originaires des outre-mer, ces étudiants se formaient dans l'hexagone et choisissaient parfois de ne pas revenir dans leur territoire ultramarin. Aujourd'hui, « les cartes sont redistribuées » et, dans les temps qui viennent, des soignants locaux très bien formés resteront sur place pour soutenir les organisations.

Face au problème de démographie médicale en oncologie, l'une des solutions est la formation d'infirmiers en pratique avancée (IPA) en oncologie, afin d'optimiser la qualité des soins des patients. Je le vis au quotidien. Ces soignants, pour suivre leur cursus de deux années, ont dû sortir des services de soins, et leur formation, qui a un coût, est parfois financée par les institutions locales. C'est l'une des clés pour consolider l'oncologie moderne, notamment dans les territoires ultramarins.

Il y a eu pendant longtemps en outre-mer des pratiques quelque peu concurrentielles, que pour ma part je n'ai pas bien comprises. Or la problématique est la suivante : les territoires bien dotés dans un domaine aident les territoires sous-dotés. En Martinique et en Guadeloupe, des conventions ont été signées entre les agences régionales de santé (ARS), et d'autres le seront entre les CHU, en vue d'une entraide sur certaines compétences. Ces conventions doivent être encouragées au niveau régional pour optimiser et pérenniser la qualité des soins.

Concernant la question des chances de survie des malades, je veux préciser que les registres de La Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique ont très bien documenté des données, il y a quelques années, montrant que pour certains types de cancers les différences de taux de survie à cinq ans allaient parfois jusqu'à 20 %. Ceci est vérifié pour le cancer ORL (oto-rhino-laryngologie), celui de l'endomètre, ou d'autres cancers dont le pronostic est mauvais - cancer de l'estomac, myélome, cancer du sein.

Les causes de ces différences de taux de survie sont aujourd'hui mal connues, mais sont probablement multifactorielles. Travaillant aussi comme chercheuse, je tiens à souligner l'expertise que nous avons en Martinique, et notamment le travail du docteur Régine Marlin, qui a montré que le cancer de l'endomètre était biologiquement, dans ces territoires, une maladie plus agressive. Mais il arrive aussi que le parcours de soins ne soit pas assez efficient en outre-mer. Le docteur Tran l'a montré, lorsqu'un territoire ne dispose pas de TEPscan, d'appareil de radiothérapie ou de radiologue interventionnel qui puisse faire un prélèvement pour confirmer le cancer, un temps précieux est perdu. Or le délai de diagnostic du cancer détermine le pronostic dans la plupart des cas.

Ces facteurs biologiques et ces délais peuvent donc impacter la survie, tout comme les inégalités. Dans les territoires ultramarins, les indices de précarité sont plus élevés et associés, comme l'a dit le président de la Ligue contre le cancer, à des renoncements aux soins, qui sont plus ou moins bien documentés. Des patients refusent les traitements, n'entrent pas dans le parcours de soins ou en sortent. Il faudrait mener des recherches en sciences humaines et sociales sur ce sujet, et notamment sur la défiance de certains patients qui ont l'habitude de se soigner à l'aide de la pharmacopée locale qui est très riche. Les soins modernes étant, historiquement, lacunaires dans certains territoires, des pratiques de recours aux médecines alternatives se sont installées. Il faut entendre ces habitudes et les replacer dans des spécificités locales qu'il convient d'accompagner.

Des travaux ont été menés, notamment à La Réunion et en Guyane, avec des médiateurs culturels, qui permettent de « créer un pont » avec des populations parfois éloignées du soin par la précarité, la langue, l'histoire et les habitudes de recours à la médecine alternative. Ces médiateurs nous aident à « rattraper » des patients et à limiter le renoncement aux soins ; cela peut être un véritable levier dans ces territoires.

Enfin, s'agissant de la recherche, je vous adresserai l'article que nous avons écrit, avec plusieurs collègues des territoires ultramarins qui travaillent en oncologie, sur les freins à la recherche clinique que nous avons pu identifier. Ces freins sont structurels, parfois réglementaires, liés au contexte et aussi au « surcoût domien » Celui-ci est réel : en moyenne 40 % de surcoûts supplémentaires liés aux salaires des chercheurs, au dédouanement et au trajet des médicaments. Ce surcoût a été absorbé grâce à des mesures ponctuelles décidées par l'Inca, que nous saluons mais qui, comme le disait le docteur Tran, sont insuffisantes pour faire participer activement les patients ultramarins à la recherche clinique. Ces patients sont demandeurs d'innovations au niveau local, mais ils sont soumis à un dilemme : rester dans leur territoire pour être traités sur place, ou partir loin de chez eux pour bénéficier d'innovations, participer à des essais cliniques et être soignés avec de nouvelles molécules.

Pour conclure, il faut consolider la formation. Encore une fois, les IPA peuvent constituer un véritable levier en attendant que les étudiants locaux soient formés. Concernant la différence des taux de survie, il faut explorer plusieurs pistes : est-elle liée au renoncement aux soins ? À la précarité ? Au parcours de soins ? À la biologie ? Avec le groupe Ucom, nous avons répondu récemment à un appel à projets visant à comprendre les différences de pronostic en outre-mer, notamment pour le cancer de l'endomètre, et sommes heureux d'avoir été entendus et d'avoir passé à ce stade, l'étape de la lettre d'intention.

S'agissant des surcoûts humains, il conviendra de mener une réflexion pour les limiter, repenser les circuits du médicament et, peut-être, lever certains freins. Pourquoi faire transiter des médicaments via la France hexagonale si l'on peut faire bénéficier certaines collectivités ultramarines de circuits courts en passant par les États-Unis, l'Australie ou le Canada ? Il faut également envisager des essais décentralisés, qui limitent les coûts ainsi que l'impact écologique de la recherche clinique.

M. Norbert Ifrah. - Je suis d'accord avec ce qui a été dit. Je précise, par ailleurs, qu'un territoire peut appartenir au territoire français, mais pas à l'espace Schengen, et que cela n'aide pas pour construire des projets de recherche.

Je le rappelle : on dénombre moins de cancers outre-mer qu'en France hexagonale ; le taux de mortalité dans les territoires ultramarins est en revanche très important, notamment durant les premières années qui suivent le diagnostic.

En outre-mer, ce diagnostic est réalisé plus tardivement. C'est « le serpent qui se mord la queue » : dans ces territoires où les praticiens sont moins nombreux, il existe une culture consistant à ne consulter un médecin que lorsque l'on est très malade. En Polynésie, mais aussi en Martinique, les patients présentent des formes très évoluées de cancer, que l'on ne voit pas très souvent dans l'hexagone.

Par ailleurs, l'âge des patients et les comorbidités, lesquelles sont plus fréquentes dans les Drom, ne facilitent pas les traitements. L'obésité, l'hypertension et le diabète sont des facteurs de mauvaise tolérance aux traitements, ou d'impossibilité d'appliquer le traitement idéal. Mes collègues cancérologues vous le confirmeront, il est difficile de calculer les doses pour une personne obèse parce que, dans ce cas, la répartition des masses grasses est différente de celle des populations pour lesquelles les modèles ont été établis, et les médecins ne savent alors pas vraiment ce qu'ils font. Des travaux sont menés sur quelques centaines de personnes, mais on ne sait pas s'ils s'appliquent à tous, à tous les âges. Malgré une littérature abondante sur le sujet, on ne sait pas !

Il existe certaines caractéristiques histopathologiques de moins bon pronostic, comme d'autres, de meilleur pronostic. N'oublions pas non plus que les caractéristiques socioéconomiques sont plus défavorables dans les territoires ultramarins. On prescrit une chimiothérapie agressive, lourde, qui coupe l'appétit, et l'on dit de manger pour prendre des forces ; mais si les produits sains sont trop chers, comment le patient fait-il ?

S'agissant de la recherche, je suis heureux d'entendre que les mesures que j'ai lancées ont plu, tout en étant insuffisantes. C'était une manière de « payer pour voir », de voir si cela fonctionnait. Je précise que budgétairement, pour l'Inca, cet effort était très significatif.

Les praticiens qui font de la recherche sont les mêmes que ceux qui soignent les malades. Habituellement, ils s'adonnent à ces recherches après avoir soigné leurs patients, sur le temps qui leur reste. Cela leur coûte en termes de vie personnelle.

Pour faire de la recherche, il faut des professionnels compétents qui donnent de leur temps ; à défaut, la recherche est désincarnée et théorique. Les équipes doivent donc être suffisamment importantes.

Cette recherche comporte deux volets. Le premier est l'accès des malades aux essais cliniques pilotés dans l'hexagone - et pourquoi pas, d'ailleurs, dans un département d'outre-mer ? - au même titre que les autres patients, ce qui entraîne des surcoûts que l'Inca paye. Le second est la recherche issue des départements d'outre-mer sur des sujets spécifiques, soit sur le plan biologique, soit sur le plan clinique, soit sur le plan comportemental. En l'occurrence, « la balle est dans leur camp ».

Si nous avons décidé, en 2021, que le versant transversal de la stratégie décennale serait que le progrès profite à tous - les riches comme les pauvres, les très vieux comme les très jeunes, les habitants de France métropolitaine comme ceux des territoires d'outre-mer -, c'est bien parce que ce besoin avait été identifié. Ainsi, lors de mon déplacement en Polynésie, j'avais indiqué au président de l'université que nous le soutiendrions pour des projets locaux, pour lesquels nous étions en attente. En effet, ce n'est pas l'Inca qui peut définir à la place des praticiens locaux quelles sont les particularités locales.

Si nous avons insisté encore plus fortement sur ce point dans la deuxième version de la stratégie décennale, c'est bien pour inviter nos partenaires à envoyer leurs projets. Ils seront analysés avec rigueur, mais ils sont espérés et nous avons des budgets pour eux, dès lors que le jury considérera qu'ils sont de bonne qualité. Soyons clairs : avec une mauvaise recherche, on obtient de mauvais résultats, et avec de mauvais résultats on ne peut rien faire.

Mme Phuong Lien Tran. - Je souhaite répondre à votre interrogation sur le faible nombre d'éléments dans la littérature concernant ces territoires particuliers.

Tout d'abord, La Réunion n'a un CHU que depuis 2012 et la Guyane seulement depuis 2025. Les équipes de recherche sont donc assez jeunes, sans groupe préexistant ; nous devons tout monter « de A à Z ». Or, pour lancer nos recherches, il faut des financements, qui ne sont pas faciles à trouver quand les chercheurs sont mal identifiés. , Or, nous sommes loin des centres de décision et nous n'avons pas l'aura d'une équipe ayant déjà publié.

Ensuite, quand nous essayons de publier un article concernant nos territoires dans des revues internationales, on nous demande souvent si ces travaux sont applicables à d'autres populations. Or la réponse est négative, puisque nous décrivons justement des spécificités. Ainsi, nous avons plus de mal à publier dans de grandes revues. De plus, la question du financement se pose à ce stade également, car nous n'avons pas forcément les moyens de couvrir les frais occasionnés par la publication dans certaines revues.

Sur les freins à la vaccination contre le HPV, quand j'ai mené des études sur ce sujet, je les ai identifiés chez les parents, mais aussi largement chez les enfants. En effet, même si les premiers sont d'accord, si les enfants refusent parfois de se présenter le jour J et aucune vaccination n'est possible. C'est pourquoi j'ai commencé mon action auprès d'eux, même s'il faut aussi convaincre les parents puisque ce sont eux qui signent les formulaires de consentement. Ces documents, d'ailleurs, devraient être simplifiés et adaptés à nos populations. En outre, nous sommes en train de sensibiliser le grand public avec des messages radio en créole, pour que les parents sachent mieux de quoi il s'agit.

Malheureusement, à La Réunion, un mouvement anti-vaccination contre le HPV est né en 2011. Il convient de noter en particulier la très grande méfiance des médecins généralistes, en qui les patients ont une très grande confiance. Ainsi, si le médecin n'est pas d'accord pour vacciner l'enfant, les parents ne le seront pas non plus. Nous devons donc travailler avec les médecins généralistes, ce que nous nous efforçons de faire progressivement, parce qu'il faut renverser cette tendance.

Je discute de ces problématiques avec mes homologues. En particulier, le docteur Teanini Tematahotoa, en Polynésie, m'indiquait qu'elle ne rencontrait pas du tout ces difficultés, car l'acceptabilité du vaccin y est excellente. Simplement, le remboursement du coût des vaccins n'est effectif que depuis 2024.

À Mayotte, des campagnes de vaccination ont été mises en place en 2023. La vaccination contre le HPV a été couplée avec celles contre la diphtérie, le tétanos et la poliomyélite (DTP), la rougeole, les oreillons et la rubéole (ROR), et tous les autres rappels. Ainsi, 79 % des enfants sollicités ont été vaccinés. Chaque territoire est donc différent en termes d'acceptabilité. Nous essayons de réaliser ces rattrapages, puisque la vaccination contre le HPV est désormais couplée avec celle contre les méningocoques.

M. Philippe Bergerot. - Je salue le fait que cette commission d'enquête travaille sur la santé, mais pas seulement. En effet, l'amélioration de la santé des patients n'est liée aux soins qu'à hauteur de 20 %. La grande majorité des facteurs d'évolution est liée à l'environnement au sens large : facteurs individuels, mais aussi collectifs, notamment les routes et les autres infrastructures.

C'est le sens de vos travaux et des apports des personnes que vous auditionnez que de faire le lien entre tous ces éléments, car c'est seulement de cette manière que nous parviendrons à travailler dans ce domaine. L'isolement médical est bien souvent lié aux infrastructures, notamment routières. Nous devons défendre le soin, qui a toute son importance, mais il faut absolument l'inclure dans le reste du paysage.

Mme Emeline Colomba.  Je souhaite faire écho à ce qui vient d'être dit. En Martinique, l'obésité a énormément augmenté, notamment chez les jeunes et du fait de la sédentarité. Certes, il existe des initiatives locales, notamment celle du docteur Armelle Jean-Étienne, qui vise à inciter la population à faire du sport. Cependant, nous avons un véritable problème d'urbanisme : certaines villes n'ont même pas de trottoir. Par conséquent, des personnes qui n'ont pas les moyens de prendre le bus ou qui n'ont pas de voiture, mais qui pourraient marcher, ne le peuvent pas et se retrouvent isolées. Cela est d'autant plus vrai que les transports en commun ne sont pas toujours fiables ou suffisamment étendus, contrairement à ce que j'ai pu observer à La Réunion, cirques exceptés. Un urbanisme axé sur la santé pourrait réellement aider les jeunes.

Pour cela, il faut mobiliser les autorités compétentes, mais aussi, la société civile. Des usagers et des patients vont à la rencontre d'autres patients, déjà atteints de cancer ou dans une démarche de prévention, au travers d'actions d'« aller-vers ». Toutefois, comme cela a été dit, certaines populations sont complètement isolées et ont décroché du système de soin. Je salue, à cet égard, l'initiative menée dans des territoires de France hexagonale marqués par la précarité, où des dispositifs pilotes, comme des camions de dépistage, fonctionnent ; ils pourraient être déclinés localement.

J'ai participé à la création de l'association « One Health Martinique », au travers de laquelle nous avons cherché, avec les acteurs de la société civile, mais aussi des soignants et des élus, à adapter les réponses aux besoins spécifiques de la population martiniquaise. Ainsi, nous parvenons à réintégrer des patients dans le parcours de soins, à les convaincre de l'intérêt du dépistage et à lutter contre la désinformation, très présente aujourd'hui. En revanche, en matière d'oncologie, nous sommes en difficulté face à des patients exposés, via les algorithmes de leurs réseaux sociaux, à des informations complètement fausses. Nous avons du mal à les rassurer, étant donné un contexte historique qui engendre beaucoup de méfiance, ainsi que les insécurités et les incompréhensions liées à la crise du covid19. Il est donc essentiel de travailler avec la société civile, les autorités et services compétents, ainsi que des patients partenaires et des associations, afin d'améliorer la prévention, qui est essentielle dans ces territoires.

En tant qu'oncologue, je veux enfin vous indiquer que je suis très inquiète de l'augmentation de la file active des patients dans les années à venir. Les défis sont à relever dès maintenant.

M. Norbert Ifrah. - Auparavant, ces populations étaient jeunes, avec peu de cancers. Désormais, elles vieillissent ; or le cancer est une maladie du vieillissement. Ce sujet s'annonce complexe à traiter.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Partout dans le pays, y compris en outre-mer, on parle d'augmentation du prix des carburants. Vous avez évoqué le sujet des Évasan, centrales dans le parcours de soins et la prise en charge des malades dans ces territoires. Étant conscients des enjeux du cancer, notamment en outre-mer, avez-vous lancé des alertes, pris une initiative en saisissant le Gouvernement, par exemple, ou exercé une vigilance à ce sujet ? En effet, il existe un risque de renoncement, de refus ou de sortie des soins si le transport sanitaire devient plus cher, avec un enjeu grandissant d'inégalité.

M. Philippe Bergerot. - Il est un peu tôt pour se pencher sur ce qui est principalement lié au problème du choc pétrolier. Toutefois, une réflexion est menée dans certains comités sur le problème des Évasan, mais aussi sur celui des accompagnants. En effet, bien souvent, un parent accompagne l'enfant pour la totalité du séjour, parfois très long. Par exemple, à Tahiti, la Ligue a mobilisé des responsables d'entreprise, afin de donner des « miles » et de faciliter les transports. Ces initiatives reposent sur la solidarité, et les associations font beaucoup afin de réduire les coûts pour les personnes. Certaines entreprises agissent, et cela fera partie des propositions que nous allons vous soumettre, puisque vous nous avez demandé s'il existait des initiatives : il s'agit non seulement de donner de l'argent, mais aussi de son temps et de partager certains avantages que l'on peut avoir.

M. Norbert Ifrah. -Le traitement se fait forcément contrée par contrée.

En Martinique, du fait de la qualité des personnes qui sont sur place, le taux d'Évasan a diminué de façon significative. Selon les chiffres que m'a communiqués Jérôme Viguier, quelque 83 % des malades sont traités localement. J'imagine qu'en Guadeloupe, la situation est assez analogue.

En revanche, le problème est crucial en Polynésie. Aux îles Marquises, seule la plus grande, Nuku Hiva, a un dispensaire, que j'ai visité ; les autres n'ont rien. En revanche - c'était du moins le cas en 2022 -, c'est la collectivité qui prend en charge les Évasan, et non le patient. Quel que soit le cas de figure, il y a toujours quelqu'un qui paie. À cet égard, la Polynésie fait un acte de solidarité très important. En outre, puisqu'il est malaisé de mettre dans une pirogue une personne en très mauvais état, l'avion est très largement mis à contribution.

Ainsi, des questions différentes appellent des réponses différentes. Là où il existe une offre médicale de qualité, la réponse réside d'abord dans la coopération entre les établissements et les départements d'outre-mer qui ne sont pas trop éloignés, afin que le trajet soit raisonnable. Cependant, pour la Polynésie, cette solution n'est pas possible. On ne peut pas installer un centre de cancérologie à Nuku Hiva pour toutes les Marquises, alors qu'on y trouve déjà un mammographe et qu'un radiologue s'y rend trois fois par semaine pour réaliser et interpréter les examens. Une action a bien lieu. Cependant, l'offre de soins reste logiquement concentrée sur Papeete, où le centre hospitalier de Polynésie française est absolument remarquable.

Le positionnement de l'Institut polynésien de cancérologie évolue, sous le nouveau gouvernement de Polynésie, vers une structure de soutien et non une structure de soins, ce qui aurait été une erreur. Quand il n'y a qu'un seul cancérologue spécialiste du poumon, lui demander de pratiquer dans deux lieux différents ne correspondrait à aucune rationalité. Le gouvernement territorial a pris « le taureau par les cornes », et il est en train de rationaliser la situation. La question est, encore une fois, celle de la ressource médicale et des IPA, dont la direction générale de l'offre de soins (DGOS) et l'Inca sont à l'origine - nous en sommes donc très partisans. L'IPA ne peut pas se substituer à un médecin oncologue, même s'il lui apporte un concours efficace et pertinent.

Mme Emeline Colomba. - Sur les transferts sanitaires, ce qui a été fait en Polynésie est honorable, admirable et source d'inspiration. En effet, la vision du docteur Tematahotoa dépasse la prévention ; elle se positionne, grâce à la reconnaissance et au soutien du gouvernement polynésien, comme un véritable appui pour penser la cancérologie de demain, avec une compétence hautement technique de ses équipes.

Pour en revenir aux transferts sanitaires, en tant que soignant qui adresse régulièrement des patients à des centres référents, j'observe deux problématiques. Je précise que nous y avons toujours recours lorsque cela est justifié, par exemple en lien avec un choix multidisciplinaire dans une équipe locale.

Premièrement, certains territoires n'ont pas l'expertise. Il serait dangereux de prendre en charge un sarcome, par exemple, sans expert habilité à le faire dans le territoire. Il faut tenir compte des recommandations nationales des sociétés savantes d'experts et un sarcome, qui est un cancer rare, doit être traité dans un centre agréé du réseau national NetSarc. Clairement, en Martinique, nous continuerons à envoyer des patients, parce que, dans la région Antilles-Guyane, personne n'est compétent sur cette expertise très spécifique.

Deuxièmement, même si le transfert est pris en charge par la sécurité sociale, il y aura toujours un reste à charge pour le malade. Quand les patients arrivent en métropole, où ils ne sont parfois jamais venus, et qu'il fait froid, qu'ils n'ont pas de vêtements adaptés, cela a un coût. Parfois, des patients renoncent aux soins à cause de cela.

Ensuite, sur le parcours d'oncologie, comme je vous l'ai expliqué, il faut une expertise et un plateau technique. Or les équipes locales, sont fragiles en raison du « turnover » et des sous-effectifs, alors que le nombre de patients augmente chaque année. Nous avons parfois eu, du jour au lendemain, un problème de radiothérapie parce qu'il n'y avait plus de radiologue interventionnel pour faire une biopsie. Dans certains territoires, il n'y a pas de TEPscan, alors que l'on ne peut pas se passer de cet examen performant pour bien traiter le malade, que nous devons envoyer ailleurs.

Je veux aussi préciser qu'il n'appartient pas aux soignants de réfléchir au rapport bénéfice-coût médico-économique. Cela doit être discuté au niveau politique et le transfert sanitaire doit être validé de façon collégiale en fonction des référentiels. Ce transfert doit être systématiquement proposé au malade s'il y a un risque de perte de chance, faute d'examen ou de traitement.

Mme Phuong Lien Tran. - Je ne puis qu'abonder en ce sens. Les patients doivent pouvoir passer les examens dont ils ont besoin.

M. Philippe Bergerot. - S'agissant de la pertinence du transfert, en particulier pour les sarcomes, je suis entièrement d'accord avec vous : le traitement doit se faire dans des centres spécialisés, et ce, partout sur le territoire. Même dans l'Hexagone, certains traitements ne peuvent être réalisés que par des équipes spécialisées. C'est aussi pour cela qu'a été mise en place la politique des autorisations, y compris en cancérologie. 

M. Norbert Ifrah. - Et dans des lieux où on les pratique souvent ! En effet, si l'on ne pratique un acte qu'une fois tous les dix ans, on ne sait plus le faire, d'autant que les choses évoluent. Faire un geste que l'on ne pratique jamais revient à faire encourir au malade le risque d'une perte de chance.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous vous remercions de vos propos éclairants et vous invitons à répondre par écrit d'ici au mois d'avril aux questions qui vous ont été envoyées.

Audition de Mme Anne Rubinstein, déléguée interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté

(Lundi 30 mars 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - L'audition de ce matin sera l'occasion d'aborder l'enjeu des inégalités criantes en matière de pauvreté entre les territoires ultramarins et l'Hexagone.

Cette situation, qui continue parfois de s'aggraver, met à mal l'égalité territoriale républicaine. Faut-il rappeler que la grande pauvreté concerne 24 % de la population dans les départements et régions d'outre-mer (Drom) et que 77,3 % de la population mahoraise vit en deçà du seuil de pauvreté monétaire ?

Pour nous éclairer sur la feuille de route et les priorités d'action en matière de lutte contre la pauvreté, nous entendons ce matin Mme Anne Rubinstein, déléguée interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté.

Madame la déléguée générale, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K). Elle a commencé ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

Nos auditions ont débuté en février et nous cherchons à comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, y compris en matière d'emploi, de revenus et de partage de la richesse.

Madame la déléguée générale, vous aurez sans doute l'occasion de revenir plus en détail sur le pacte des solidarités et le pacte outre-mer, déployés depuis 2024, ou encore sur l'action du réseau des commissaires à la lutte contre la pauvreté, coordonné par votre délégation interministérielle.

Nous entendrons votre diagnostic sur les différentes dimensions de la pauvreté dans les territoires ultramarins, et votre constat sur le panorama des situations parfois contrastées outre-mer. Nous sommes très intéressés par les pistes de réforme ou les marges d'amélioration que vous identifiez pour remédier à ces injustices.

Madame la déléguée générale, nous vous remercions pour les documents que vous avez bien voulu nous faire parvenir en amont de cette audition, consultables - pour les membres de la commission d'enquête - sur l'espace numérique Demeter.

Je précise également qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis, afin de mieux cerner nos premières interrogations ; les réponses que vous y apporterez nous seront très précieuses pour l'élaboration du rapport de la commission d'enquête.

Je vous rappelle que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Par ailleurs, un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Madame Rubinstein, je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Anne Rubinstein prête serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous le voulez bien, madame la déléguée générale, vous pourriez procéder à une brève présentation liminaire de cinq à dix minutes maximum, après laquelle Mme la rapporteure, puis Mmes et MM. les commissaires vous poseront des questions.

Mme Anne Rubinstein, déléguée interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté. - La délégation interministérielle que je dirige a pour objet de coordonner et de rendre cohérentes toutes les politiques de lutte contre la pauvreté, qu'il s'agisse de celles de l'État, nombreuses - chaque ministère disposant de politiques spécifiques en direction des plus pauvres - et parfois insuffisamment articulées entre elles, ou de celles qui sont portées par les collectivités territoriales, au premier chef desquelles les conseils départementaux ou les collectivités exerçant des prérogatives équivalentes.

Dans ce cadre, la délégation est comptable des contractualisations que l'État met en oeuvre avec ces collectivités locales, notamment les métropoles de l'Hexagone et les conseils départementaux. Elle en assure le suivi, l'évaluation et la mise en oeuvre.

Elle a également vocation à animer le réseau des commissaires à la lutte contre la pauvreté, placés auprès des préfets de région et sur lesquels j'exerce une autorité fonctionnelle, y compris en outre-mer selon des modalités un peu différentes. Ces commissaires sont également sous-préfets à la cohésion sociale.

La délégation exerce enfin un rôle de préconisation et de proposition auprès du Gouvernement, en lien avec les administrations centrales et les différents ministres, afin de porter des sujets utiles à la réduction de la pauvreté, insuffisamment pris en compte, ou de mieux répondre à certains publics.

Plusieurs exemples illustrent ces enjeux. La question des travailleurs pauvres reste « hors des radars ». Au moment de l'adoption de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, une idée récurrente laissait penser que l'accès à l'emploi suffisait à réduire la pauvreté. Or deux écueils doivent être soulignés.

En premier lieu, le travail ne prémunit pas contre la pauvreté : il existe des travailleurs pauvres ; en réalité, il s'agit souvent de travailleuses, plus exposées au temps fractionné et au temps partiel subi. Ce sujet nous est apparu prioritaire.

En second lieu, la question des familles monoparentales constitue un phénomène extrêmement important dans une partie des outre-mer. Aujourd'hui, dans certains départements, leur proportion dépasse celle des familles dites traditionnelles, en particulier à la Martinique. Ces situations sont insuffisamment couvertes par notre système de protection sociale qui, aussi vertueux soit-il, a été conçu à l'époque de la création du Conseil national de la Résistance (CNR), dans un contexte où les familles monoparentales étaient quasi inexistantes ou mises au ban de la société.

Autre exemple : la pauvreté en milieu rural. On a tendance à assimiler pauvreté et quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ; il existe pourtant une misère plus isolée, plus cachée, la plus touchée par le non-recours aux droits et caractérisée par des profils différents, notamment des propriétaires pauvres. Or, par définition, notre système prend peu en compte les propriétaires dans l'attribution des aides.

Dans notre approche, les outre-mer font partie de nos préoccupations et constituent une priorité, et ce à plusieurs titres.

Pourquoi une personne est-elle chargée des ruralités au sein de la délégation interministérielle, tandis qu'aucun référent ne l'est pour l'outre-mer ? Parce que nous essayons d'aborder la question de façon universelle, afin de nous adapter aux spécificités de tous les territoires. La pauvreté dans le bassin minier du Nord n'est pas du tout la même que dans la Creuse, par exemple.

L'intérêt, pour nous, est de travailler en lien étroit avec les territoires, ce que permettent à la fois la contractualisation que j'ai évoquée et, depuis leur création en 2024, les pactes locaux des solidarités, qui doivent associer l'ensemble des forces vives de ces territoires, à l'échelle des bassins de vie, pour être au plus près des publics, non plus « au dernier kilomètre », mais « au dernier mètre ».

On a naturellement tendance à concevoir des politiques publiques qui s'adressent à tous de la même façon ; malheureusement, cela ne suffit pas pour un certain nombre de personnes. D'où cette volonté d'adapter réellement l'action publique, en mobilisant les ressources des différents acteurs, afin qu'ils définissent un diagnostic partagé et la réponse à y apporter, en assurent l'évaluation et portent ensemble ces politiques.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci, madame la déléguée, pour votre présentation.

La question de la pauvreté constitue un enjeu central de nos travaux. Les territoires ultramarins sont massivement touchés, comme en attestent les données disponibles. Vous avez évoqué le cas de la Martinique, mais également celui de Mayotte. La pauvreté y est particulièrement importante et, de manière préoccupante, elle touche en priorité les enfants.

L'un des objectifs de notre commission d'enquête est précisément de mieux comprendre les mécanismes de ces inégalités, afin de tenter d'y remédier et de « déjouer les fils du destin » qui condamnent des générations de jeunes ultramarins à reproduire les trajectoires de leurs parents.

Vous avez également rappelé le précieux héritage social du CNR, dont l'ambition était d'accompagner les plus vulnérables et de répondre à leurs difficultés quotidiennes.

Vous avez évoqué la question des travailleurs pauvres, dans le cadre du pacte des solidarités. Je souhaiterais que vous exposiez plus en détail les actions menées, notamment dans leur déclinaison territoriale, compte tenu des spécificités locales que vous avez mentionnées.

Comment ces dispositifs sont-ils mis en oeuvre concrètement en Martinique, à La Réunion ou à Mayotte, où un plan de rattrapage des droits sociaux est engagé ? Comment s'adressent-ils, d'une part, aux travailleurs pauvres - en particulier aux travailleuses, nombreuses -, et, d'autre part, aux familles monoparentales, dont des femmes sont le plus souvent à la tête ?

Ces situations cumulent en effet plusieurs difficultés : écarts de rémunération, insuffisance de services publics et charge parentale assumée seule. Comment ces politiques sont-elles déclinées pour ces publics dans les différents territoires concernés ?

Mme Anne Rubinstein. - Le pacte des solidarités s'applique dans cinq territoires d'outre-mer : La Réunion, Mayotte, la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane. Il ne concerne ni la Nouvelle-Calédonie ni la Polynésie française ; les raisons de ce périmètre ne me sont pas connues, cette décision ayant été prise lors de la création de la délégation interministérielle.

Ce pacte comporte 25 mesures nationales et prévoit une contractualisation à parité entre l'État et les collectivités. À cela s'ajoutent les pactes locaux des solidarités, déployés à l'échelle des bassins de vie. Un pacte outre-mer complète ces dispositifs : placé sous la responsabilité des commissaires à la lutte contre la pauvreté, il permet de soutenir des projets ciblés et constitue un levier supplémentaire.

Les mécanismes de la pauvreté et les difficultés à obtenir des résultats en la matière se retrouvent sur l'ensemble du territoire, dans l'Hexagone comme en outre-mer. L'inadaptation de la réponse au phénomène de pauvreté apparaît comparable. Les différences tiennent aux ressources, à l'intensité de la pauvreté et aux visages qu'elle prend. En Martinique, par exemple, le vieillissement de la population ne pose pas les mêmes problèmes qu'à Mayotte, caractérisée par une forte vitalité démographique et une pression migratoire, ou qu'en Guyane ou à La Réunion. Ces différences existent également entre territoires hexagonaux.

La difficulté à répondre efficacement à la pauvreté, dans ses volets protection et prévention, demeure importante. Le point le plus difficile à traiter réside dans les déterminismes sociaux et la transmission de la pauvreté de génération en génération. En France, six générations sont nécessaires pour en sortir, selon l'OCDE. Si le taux de pauvreté n'est pas le plus élevé en Europe, sa persistance au sein des familles est particulièrement marquée. Cette difficulté concerne à la fois l'Hexagone et les outre-mer.

Une spécificité des outre-mer tient à la difficulté à objectiver la pauvreté. Les données fournies par l'Insee restent très parcellaires, car elles portent sur les habitants en logement ordinaire et excluent les personnes en habitat informel, à la rue ou hébergées en structure. La pauvreté réelle apparaît ainsi supérieure à ce que montrent les chiffres. La question du comptage constitue un enjeu majeur pour mieux objectiver le phénomène et représente une marge de progression.

La contractualisation avec les collectivités présente des limites, parfois de façon plus accrue en outre-mer que dans l'Hexagone. Les relations entre l'État et les collectivités, qui revendiquent le principe de libre administration, rendent la démarche de co-portage, de co-décision et de co-évaluation inégalement opérationnelle. Certaines collectivités - je le dis sans ambages - ont tendance à considérer ces dispositifs comme des subventions qu'ils peuvent utiliser comme ils le souhaitent, alors qu'ils reposent sur une logique de co-construction.

Un point très présent, et préoccupant en outre-mer, tient au fait que, chaque année, l'intégralité des crédits budgétaires n'est pas dépensée. Cette situation constitue un scandale, d'autant que les crédits du pacte des solidarités ont été préservés malgré les vicissitudes budgétaires des dernières années, à la fois en raison des efforts consentis et parce qu'ils traduisent un engagement pluriannuel.

Plusieurs facteurs expliquent ce phénomène.

Un déficit d'ingénierie locale, très prononcé en outre-mer, limite la capacité de déploiement des actions ; certaines collectivités indiquent ne pas disposer des moyens nécessaires et réduisent en conséquence leur ambition en la matière. Des difficultés de ciblage apparaissent également : des actions très généralistes sont mises en oeuvre, sans garantie qu'elles permettent effectivement de sortir les publics visés de la pauvreté.

Dans ce contexte, la définition d'un objectif chiffré, s'imposant à tous et permettant un pilotage des politiques au regard de cet objectif, constituerait un levier d'efficacité.

J'ai engagé des travaux approfondis sur l'évaluation de ces contrats, dont les résultats seront disponibles à partir de juin ou juillet. En outre-mer, cette évaluation sera accompagnée par un prestataire dédié, financé par la délégation, afin de pallier les difficultés d'ingénierie locale et de mesurer l'efficience des actions ainsi que leur impact. L'objectif est de disposer d'une vision plus claire de ce qui fonctionne ou non.

Pour répondre plus précisément à votre question, de nombreuses actions ont trait à l'aide à la parentalité, dans tous les territoires. D'autres portent sur l'accès à la restauration scolaire. En la matière, nous allons parfois au-delà de ce que nous faisons d'habitude. Ainsi, s'il n'existe pas de lieu pour la cantine, nous investissons pour le créer avant même de travailler sur l'arrivage des repas.

Nous avons demandé la mise en place de systèmes vertueux incluant des produits durables et locaux. Nous avons voulu également que l'on en profite pour créer des filières allant du producteur au consommateur local, plutôt que de laisser perdurer un système aux valeurs nutritionnelles moindres et qui produit des déséquilibres en raison de l'importation des produits.

En Guadeloupe, un « plan cantines » ambitieux a été déployé. En Guyane, nous avons créé plusieurs dispositifs d'accès à la restauration scolaire.

Mayotte est pour sa part un territoire hors norme, où toutes les politiques publiques devraient être tournées vers la lutte contre la pauvreté. Il n'y existe pas de restauration scolaire. Il n'y a d'ailleurs pas de scolarité pour tout le monde. Certains enfants ne sont scolarisés que le matin ou l'après-midi. La question de la prise en charge de leur déjeuner est donc majeure.

Lors de mon déplacement à Mayotte, j'ai décidé que la délégation prendrait en charge tous les livres scolaires, du CP au CM2. Cette dépense n'est pas comprise dans le pacte des solidarités, mais prélevée sur le budget de la délégation. Peut-on parler d'égalité des chances quand tous les enfants n'ont pas de livres scolaires ? Je me suis dit qu'il fallait intervenir sur ce sujet de façon très « punchy ».

D'autres sujets sont pris en compte dans la contractualisation, à commencer par la mobilité. En matière de pauvreté, deux sujets très structurants ressortent : le logement - accès, coût - et la mobilité, tant en ruralité dans l'Hexagone que dans les outre-mer. On ne peut parler d'accès à l'emploi ou à la santé si l'on n'a pas la possibilité de se déplacer. Ces thématiques sont donc prises en compte dans la contractualisation et font ainsi l'objet d'un financement par l'État.

L'accès à la santé est également un sujet important en outre-mer, tout comme le sans-abrisme et la grande marginalité, laquelle est très présente dans ces territoires. Les questions de la domiciliation et de la prise en charge des personnes concernées y sont particulièrement prégnantes.

Je n'ai pas parlé de l'illettrisme et de la lutte contre le décrochage scolaire. L'inégalité des chances est très forte dans les outre-mer, y compris au sein du système scolaire, mais elle l'est également partout sur le territoire français.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - La question de la mobilité est centrale. À La Réunion, les quartiers des Hauts sont éloignés des centres d'activité et des bassins d'emploi, ce qui est une véritable source d'inégalités territoriales.

Dans le pacte outre-mer, la question de la mobilité peut donc être posée, si je comprends bien.

Mme Anne Rubinstein. - Tout à fait.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Les collectivités locales se saisissent-elles complètement de ces outils ? Dans le cas contraire, pourquoi en va-t-il autrement ? Est-ce dû à un manque de connaissance ou de fluidité dans les contacts ?

Par ailleurs, vous disiez que les chiffres de la pauvreté étaient parcellaires. En effet, ils portent sur la pauvreté monétaire, établie à partir d'un seuil de revenu donné, et ils excluent la pauvreté de privation, qui est pourtant le quotidien de nombreuses familles ultramarines. Ainsi, selon une étude, 53 % des Réunionnais vivent une situation de privation.

Dans les objectifs que vous vous fixez et les actions que vous menez, ciblez-vous également ces populations ? Cette pauvreté de privation obère l'avenir des jeunes. Vous en parliez lorsque vous citiez les nombreuses générations qui seraient nécessaires pour sortir de ces situations difficiles. Quel est votre avis sur ce sujet ?

Mme Anne Rubinstein. - Les collectivités locales ne se saisissent pas suffisamment de ces outils. La contractualisation avec l'État est une chose assez nouvelle : la relation avec l'État n'est pas toujours complètement souhaitée ni voulue. En outre, la plupart du temps, les collectivités nous font part de difficultés d'ingénierie pour mettre en oeuvre les actions.

De plus, les outre-mer se caractérisent par la faiblesse de leur tissu associatif. Les collectivités locales ne peuvent donc pas déléguer leurs actions sous forme de délégation de service public à des structures adéquates, faute d'associations en nombre suffisant.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle les crédits dédiés aux collectivités ultramarines ne sont pas consommés. C'est assez terrible de dire cela. Pour l'instant, cet argent non consommé demeure dans le champ de la pauvreté, une partie des pactes locaux étant financée par les fonds non consommés issus de la contractualisation. Nous avons certes gardé cet argent au service de la pauvreté et des territoires, mais la puissance publique pourrait considérer qu'en l'absence de besoin il n'est pas nécessaire de déployer un budget. Cela me désole un peu.

La question de la mesure de la pauvreté est universelle. Elle est prégnante aussi bien outre-mer que dans l'Hexagone. L'objectivation du phénomène de la pauvreté est difficile à réaliser. Si le seuil de pauvreté, à 60 % du revenu médian, est un indicateur qui permet des comparaisons, y compris internationales, il ne s'agit pas d'un indicateur optimal, le salaire médian n'étant pas le même à Mayotte que dans le 7e arrondissement de Paris.

Nous avons donc, comme la Commission européenne, ajouté un autre indicateur : celui de la pauvreté en conditions de vie. Il existe treize postes de privation - vêtements, nourriture, sorties, etc. -. L'Insee en retient cinq, qui sont les postes essentiels à la vie, et essaie de moduler un indicateur à partir de ces éléments. Néanmoins, nous avons le sentiment que tout cela n'est pas très solide et empêche une réelle prise de conscience de ce que représente la pauvreté.

À mon sens, il faut davantage parler de pauvreté que d'inégalité. La question n'est pas de savoir si votre voisin a plus que vous, mais si vous avez les moyens de vivre et de vous projeter dans l'avenir pour vous et vos enfants. Il y a inégalité en revanche si tout le monde ne contribue pas de la même façon à la solidarité nationale, mais c'est un autre débat. Il reste que nous avons énormément de progrès à faire en matière de mesure de la pauvreté.

Vous avez mentionné 53 % de Réunionnais vivant une situation de privation. Les chiffres dont je dispose, issus de l'Insee, font état d'un pourcentage de 40 % entre 2018 et 2019. Je n'ai pas reçu d'autres chiffres depuis lors. Ainsi, il est difficile de mesurer les écarts et d'isoler des facteurs explicatifs. Certains chiffres datent de dix ans, par exemple ceux concernant le sans-abrisme, ce qui nous empêche d'assurer un pilotage précis. À La Réunion, la pauvreté des enfants est estimée à 49 % et la privation matérielle forte à 23 %. Il y a toujours une marge d'incertitude par rapport à ce que nous mesurons réellement.

Nous progresserions si nous suivions les parcours des individus. Or, nous n'avons pas de suivis de cohortes. Il serait très intéressant de suivre des individus de la naissance jusqu'à l'âge adulte, voire jusqu'à un âge avancé, pour étudier les choix qui s'opèrent quand on est issu d'un milieu très défavorisé. Or ces outils manquent au pays, pour adapter les mesures. Suivre des parcours permettrait de déployer des offres de politiques publiques spécifiquement créées pour répondre à leurs problèmes particuliers.

Or, actuellement, nous avons des « dispositifs », dans lesquels les personnes entrent ou non et qui sont plus ou moins adaptés à leurs problèmes - généralement, ils ne le sont pas du tout. En outre-mer comme ailleurs, la pauvreté a ceci de particulier qu'il faut répondre à tous les aspects de la vie, à 360 degrés, de façon simultanée. Or, pour l'instant, nous avons des réponses en silos, suivant les administrations et les niveaux de collectivités. Le système repose donc beaucoup sur les possibilités qu'ont les individus de se mouvoir dans les méandres administratifs.

Plus l'on est en situation de pauvreté, plus l'on vit dans un territoire où l'accès aux services publics est difficile - soit parce qu'ils sont moins nombreux, soit parce qu'ils sont plus éloignés -, moins l'on s'en sort.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous disiez que le système de protection sociale ne prenait pas en compte les familles monoparentales pauvres. Que pourriez-vous proposer qui soit plus adapté aux familles actuelles ?

Quel est le taux de non-recours aux droits sociaux dans les outre-mer ?

Enfin, le tarif social internet exclut les territoires ultramarins. Qu'en pensez-vous ?

Mme Anne Rubinstein. - Nous essayons de mobiliser et de faire participer le monde économique et le monde des entreprises à la lutte contre la pauvreté, ce qui est très difficile à réaliser en outre-mer. Il ne s'agit pas de leur demander de pallier les insuffisances du système. Ce n'est pas leur rôle ; une entreprise est faite pour créer de la richesse. En revanche, les entreprises ont un intérêt à agir, car une entreprise installée dans un territoire où ne vivent que des personnes pauvres a peu de chances d'avoir une croissance fulgurante. De plus, paradoxalement, de nombreux secteurs sont en tension, alors que de nombreuses personnes peu qualifiées ont du mal à trouver un emploi. Cette rencontre ne se fait pas. Il faut donc y travailler avec les entreprises.

Cette cohabitation de deux mondes parallèles - monde du social et monde économique - n'a pas de sens. Si l'on pense un développement économique sans penser également à la façon dont on alimente le système social, à l'adéquation entre la formation délivrée et les besoins du territoire, cela a peu d'effets pour les personnes concernées. En métropole, il arrive ainsi souvent que l'on implante des structures économiques dans un territoire sans que cela profite à ses habitants. Il faut arrêter de penser que l'on peut faire de l'aménagement du territoire et du développement économique sans penser en même temps la question sociale.

Avec les entreprises, notamment les grandes entreprises, nous essayons de développer des offres inclusives, sous conditions de ressources. Nous pourrions aller beaucoup plus loin dans ce domaine.

Il n'y a évidemment aucune raison qu'en outre-mer on paye son raccordement à internet plus cher qu'ailleurs. La question du coût des communications téléphoniques s'est posée pendant longtemps. Pour moi, cela relève de la discrimination.

Le sujet des familles monoparentales nous est cher. Il est très objectivé. Au moment de la séparation, la bascule vers la pauvreté est majoritaire. À situations équivalentes, elle est pire pour les femmes que pour les hommes. Il arrive en effet que des hommes soient à la tête d'une famille monoparentale, mais ils s'en sortent mieux que les femmes. C'est normal, car les inégalités d'accès à l'emploi, les inégalités de salaire et les inégalités professionnelles se reproduisent.

Comment pourrions-nous faire évoluer notre système social ?

Certaines actions paraissent toutes bêtes, pourrait-on dire. Le barème des pensions alimentaires n'a pas été réévalué depuis très longtemps : il s'élève à environ 190 euros par enfant, alors que le coût d'un enfant est estimé à 750 euros. Il y a là un écart énorme. Nous pourrions imaginer de minorer le coût du logement social dans certains territoires, moyennant une prise en compte de la situation familiale. Le loyer pourrait ainsi être minoré pour les femmes en situation de monoparentalité.

Ma conviction personnelle - elle n'est pas défendue par qui que ce soit d'autre pour l'instant, mais que j'essaie de la faire partager - est la suivante : je suis très dubitative sur la façon dont la protection sociale varie à la baisse quand un parent refait sa vie. Il ne bénéficie plus alors des prestations de soutien familial spécifiques à la monoparentalité ; pour autant, la personne avec laquelle il refait sa vie n'a aucun droit sur ses enfants ni aucun devoir à leur égard. Si nous inversions le système en donnant ces prestations au nom de l'enfant, sur sa personne, nous éviterions une forme d'inégalité, d'autant plus que, dans les faits, comme le disent les sociologues, on refait sa vie majoritairement dans la même classe sociale. En réalité, le seigneur qui épouse la bergère est un phénomène assez rare...

Ces mesures me sembleraient assez justes à mettre en oeuvre.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Qu'en est-il du non-recours ?

Mme Anne Rubinstein. - Le taux de non-recours est particulièrement élevé en outre-mer, dans tous les territoires. En moyenne, il s'établit à 30 %, mais des variations existent en fonction des prestations. En Guyane, il est dit « très élevé ». En Guadeloupe, il est supérieur à 40 %. À Mayotte, il est dit également « très élevé », mais non chiffré. À certains endroits, nous ne savons en effet même plus chiffrer ce phénomène. En Martinique, il est compris entre 30 % et 40 %.

Le taux de non-recours est donc assez important partout, ce qui est grave, mais nous manquons de données suffisamment précises à ce sujet en outre-mer. Nous disposons seulement d'estimations nationales, en raison de difficultés d'accès aux données souvent mises en avant par l'Insee. Nous devrons creuser ce sujet, pour comprendre d'où vient ce problème. On nous a dit que l'Insee manquait de moyens. De plus, l'accès aux bases fiscales a été très modifié à la suite de la disparition de la taxe d'habitation. De manière générale, nous manquons d'objectivation sur ce point.

Le partage de données entre acteurs fait également partie des pistes d'amélioration. J'ai dit qu'il était important que les acteurs travaillent ensemble. Ce sont les mêmes personnes qui s'adressent aux centres communaux d'action sociale (CCAS), aux services des départements et des collectivités. Pourtant, il n'existe pas de fichiers communs. Cela tient bien sûr à l'application de règlement général sur la protection des données. Il y aurait néanmoins des marges d'amélioration de ce point de vue, en lien avec le suivi des parcours que je mentionnais précédemment. Nous ne disposons souvent que de données parcellaires.

Quels leviers pourrions-nous mobiliser ? Il faut mieux informer et simplifier les démarches, en tenant compte des problématiques d'illettrisme et d'illectronisme, qui sont majeures dans les outre-mer. C'est pourquoi la délégation a mis en oeuvre un premier plan interministériel de prévention et de lutte contre l'illettrisme, en lien avec la direction générale des outre-mer (DGOM) et la direction générale de l'enseignement scolaire (Dgesco). Ce plan, assez offensif, porte sur la lutte contre l'illettrisme, mais s'étend également au problème du non-recours.

Il faut en outre privilégier les accueils physiques. Nous avons eu tendance à penser que nous allions pouvoir tout dématérialiser. Or c'est impossible. Notre délégation est souvent interpellée à ce sujet par les personnes concernées. Elle soutient en effet beaucoup les organisations des personnes concernées par la pauvreté, par exemple le Conseil national et les conseils régionaux des personnes accueillies et accompagnées (CNPA/CRPA) ou encore le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE), dont le cinquième collège ne comprend que des personnes en situation de pauvreté. Or toutes nous demandent un guichet unique. Quel que soit l'endroit où ces personnes se rendent, nous devons être capables de leur apporter une réponse globale. En l'absence d'une telle réponse, il revient aux travailleurs sociaux de faire le lien entre les différentes administrations et les différentes prestations possibles, sans que la personne concernée soit renvoyée d'une structure à l'autre.

Nous encourageons par ailleurs les démarches d'« aller vers » - c'est le nouveau mot - qui sont d'ailleurs incluses dans les pactes consacrés aux outre-mer. L'idée est d'aller chez les gens, de toquer à leur porte et de faire un point avec eux sur l'ensemble de leurs droits. Cela fonctionne. Ces démarches sont également menées de manière itinérante, via des camionnettes qui sillonnent les territoires.

Il faut aussi mieux former les travailleurs sociaux. Il est important pour nous qu'ils soient très au fait de tout ce qui existe pour une même personne et prennent l'habitude d'étudier les situations dans leur globalité.

Enfin, la coordination des acteurs est essentielle. Les territoires zéro non-recours (TZNR) fonctionnent bien et apportent des résultats. Nous en mesurerons l'impact lorsque nous disposerons de suffisamment de recul. J'espère que nous parviendrons à généraliser ce type de démarche.

Mme Viviane Malet, présidente. - Qu'en est-il des personnes âgées et des personnes à petites retraites, qui sont souvent isolées, notamment en milieu rural ? Quels sont les chiffres correspondant à cette réalité ? Quelles sont les orientations de la délégation concernant ces personnes ? Comment pouvons-nous les cibler ?

Mme Anne Rubinstein. - En 2018, la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté a été mise en oeuvre. Elle a été ensuite évaluée par France Stratégie. Puis, en 2023, le Gouvernement a décidé de la remplacer par le pacte des solidarités, qui comprenait 25 mesures nationales. Or, les périmètres ministériels couvrant déjà une partie de ces sujets, ce pacte n'a pas retenu l'intégralité des aspects de la pauvreté. Cela ne m'a pas empêchée, lorsque j'ai été nommée, de décider d'activer certaines démarches, même si elles n'étaient pas comprises dans le pacte.

L'une des difficultés que nous rencontrons est d'inscrire la pauvreté dans le débat public. En réalité, nous ne parlons jamais de pauvreté. Dans l'ensemble - et ces chiffres sont minorés -, nous comptons 15 millions de personnes en situation de pauvreté. Sur 67 millions de Français, c'est considérable ! Pourtant, le sujet n'émerge pas en tant que tel.

Nous parlons de solidarité et d'inégalité, mais nous ne parlons pas vraiment de lutte contre la pauvreté ni des actions à engager pour sortir tous ces gens de la dépendance aux prestations sociales qu'ils entretiennent malgré eux, sachant que ces prestations ne leur permettent pas de vivre. On ne vit pas correctement avec le revenu de solidarité active (RSA).

Nous avons décidé par ailleurs de prendre à bras-le-corps le sujet des personnes âgées cette année. Sur ce plan-là également, tous les voyants sont au rouge, pour les femmes en particulier. Certaines personnes n'ont pas cotisé toute leur vie et perçoivent une petite retraite, qui se heurte souvent au coût de la vie et du logement. En outre, les personnes âgées sont plus isolées. Et le minimum vieillesse est inférieur au seuil de pauvreté. Il appartient au législateur de s'interroger sur ce point. Toutes les personnes qui perçoivent le minimum vieillesse sont, de fait, en dessous du seuil de pauvreté. C'est une vraie préoccupation. Il existe, certes, des solidarités familiales, mais il existe beaucoup moins de structures sociales et d'associations pour les personnes âgées que pour les autres adultes et les enfants. Les personnes âgées cumulent donc souvent tous les facteurs d'isolement et de non-recours, car personne ne vient les chercher pour leur dire qu'elles pourraient avoir droit à telle ou telle prestation. C'est d'autant plus vrai dans les territoires où l'on ne trouve pas de ressources disponibles, comme c'est le cas en outre-mer. Le vieillissement de la population est donc un sujet majeur.

Mme Viviane Malet, présidente. - Il y a aussi un risque de vol. J'ai été gérante de tutelle, j'ai rencontré ce problème. J'ai vu la vulnérabilité des personnes.

Tous les CCAS détiennent un registre des personnes isolées. Vous appuyez-vous dessus ?

Mme Anne Rubinstein. - Bien sûr : les CCAS sont le premier guichet ; ils sont présents partout. Toutefois, ils n'ont pas les mêmes prérogatives : chaque CCAS est assez libre de ses choix. Mais nos concitoyens ont bien identifié ces structures. Je parle souvent de bassin de vie. L'important, pour nos concitoyens, est ce qui existe près de chez eux ; le CCAS est près de chez eux. Il y a aussi des clubs. Mais toutes ces structures ne suffisent pas à résoudre la question du devenir des personnes qui n'ont pas suffisamment de quoi vivre avec leur retraite. Ces personnes sont assez présentes dans les banques alimentaires et les autres points de distribution.

Mme Viviane Malet, présidente. - Pourtant, ce sont les personnes qu'on voit le moins...

Mme Anne Rubinstein. - Oui, ce sont celles qui se présentent le moins, notamment car elles ont honte, mais on sait qu'elles sont majoritairement touchées.

M. Jean-Gérard Paumier. - Je suis élu d'un département du Val de Loire. Membre de la délégation aux outre-mer, je suis effaré par toutes les inégalités, les difficultés et les handicaps de toute nature dans les outre-mer par rapport à l'Hexagone, même si, paradoxalement, ce ne sont pas les territoires les plus défavorisés au sein de leur bassin. Mais ces crises sporadiques, à répétition, sont porteuses d'un désordre de plus en plus important et de plus en plus fréquent.

Dans l'Hexagone, l'État agit contre la pauvreté à travers une approche par dispositifs, verticale, avec des ministères en silo qui viennent toujours voir les collectivités avec un sujet clef en main : « je décide, tu exécutes. »

Par exemple, avoir instauré des commissaires à la lutte contre pauvreté au niveau régional alors que les compétences sociales sont départementales représente une certaine incongruité. Ce n'est pas la préfecture de région qui est en prise directe sur ce sujet.

La pauvreté augmente plus vite que les crédits qui y sont consacrés. Dans mon département, les crédits du 115 ont augmenté de 40 %, mais dans le même temps, des adultes et des enfants restent à la rue ; voilà la réalité quotidienne.

Vous nous dites que les crédits ne sont pas dépensés : c'est l'argument fatal de l'État qui crée une procédure si complexe que les collectivités n'ont que le droit de dire oui ou non. Il faudrait que l'État fasse plus de co-construction réelle - et cela ne consiste pas à venir avec une feuille en demandant de la signer...

J'ai présidé l'un des premiers départements qui a contractualisé avec l'État sur l'aide alimentaire. L'État voulait absolument que soient créés des postes d'animateurs. Les associations nous disaient que certes, il leur en fallait, mais que la priorité était d'abord d'avoir des camions en bon état, des réfrigérateurs, des ordinateurs pour la gestion, soit des besoins non perçus comme prioritaires au niveau central, mais reconnus comme tels au niveau local. La contractualisation, sur le terrain, est un combat, notamment pour les collectivités territoriales.

L'État doit davantage s'appuyer sur les collectivités, dans une relation de confiance. Il se repose trop sur les associations, qui sont les plus fragiles. En raison de la baisse des crédits de l'État et des collectivités, une association sur laquelle s'appuyait beaucoup l'État peut se retrouver en difficulté du jour au lendemain et ne plus pouvoir effectuer ses missions pour le compte de l'État.

L'État est trop vertical et n'est pas assez ouvert aux collectivités, alors qu'en réalité, celles-ci sont les plus grands partenaires de la lutte contre la pauvreté, au premier rang desquels les départements, suivis de près par les communes et les intercommunalités.

On voit bien qu'il y a un problème de finances publiques majeur, qui concerne tout le monde, et pas seulement l'État : cela retombe en pluie fine sur les collectivités. Je crains que ces dispositifs de lutte contre la pauvreté ne soient pas considérés comme prioritaires, et qu'une enveloppe rognée n'engendre des difficultés extrêmement importantes.

Quelles sont les deux ou trois mesures prioritaires, concrètes, que vous envisageriez pour améliorer la situation, notamment dans les outre-mer ?

Mme Anne Rubinstein. - Je partage votre avis sur les commissaires à la lutte contre la pauvreté. Le pacte des solidarités s'arrêtera en 2027. Je suis en train d'élaborer un bilan et des propositions - certes, elles se heurteront au grand débat démocratique de l'élection présidentielle.

Les commissaires à la lutte contre la pauvreté sont présents au niveau régional alors que l'ensemble de nos actions est centré au niveau départemental ou infra-départemental. C'est une difficulté, notamment dans des régions à treize départements : cela nécessite un travail de dentelle, d'ingénierie territoriale, en s'appuyant sur des diagnostics de territoire et en lien avec tous les acteurs locaux. C'est très lourd pour une seule personne, sans compter que, par définition, un préfet est plus présent sur les sujets régaliens que sur les questions sociales. J'imagine qu'en 2018, il aurait été compliqué de créer 101 postes de commissaires à la lutte contre la pauvreté, car ce sont des postes très haut placés dans la hiérarchie administrative.

M. Jean-Gérard Paumier. - Trop haut placés ?

Mme Anne Rubinstein. - Je n'en suis pas sûre, car ils ont un rôle d'impulsion ; le niveau d'où l'on parle est toujours important, notamment pour mobiliser les services de l'État.

Je partage en partie votre avis sur le rôle de l'État trop vertical, décidant d'un bureau du 7e arrondissement de Paris ce qui est bon pour les personnes pauvres. Dans les faits, ce n'est pas totalement cela.

La contractualisation a beaucoup de travers, mais elle doit normalement être issue d'un dialogue avec les conseils départementaux ou les collectivités d'outre-mer, afin de construire ensemble une feuille de route commune pour réduire la pauvreté. Ce n'est pas un formulaire venu d'en haut. Mais chaque collectivité doit signer une contractualisation sur la lutte contre la pauvreté, une pour l'insertion et l'emploi, une autre pour la protection de l'enfance, qui n'ont ni les mêmes modalités ni les mêmes calendriers. Je me mets à la place du président du département et de ses services ; on pourrait travailler sur cette ingénierie.

Avoir un État qui décide et une collectivité qui exécute correspond de moins en moins à ce qui se passe dans ces dynamiques contractualisées. Mais nous ne sommes pas encore allés au bout de la maturité de cette relation entre l'État et les collectivités.

Il faudrait une commission spécifique pour évoquer les relations entre l'État et les associations... La plupart des associations de lutte contre la pauvreté vivent de subventions de l'État, même si certaines font appel à la générosité ou à d'autres financements. Le recours aux associations locales ou nationales est extrêmement courant. C'est certes une forme de délégation, mais plutôt dans un entre-deux : on ne fixe pas suffisamment de directives et on ne vérifie pas assez l'efficience des dispositifs : on accorde une subvention en pensant régler le problème. Mais cela ne fonctionne pas ; malgré tous ces financements, il y a de plus en plus de pauvres.

Des formes de délégation de service public assumées ne seraient-elles pas préférables à cette sorte d'ambiguïté ? On ne sait jamais si l'on soutient la structure ou une action particulière. Je m'interroge beaucoup à ce sujet.

Je vous présenterai des propositions concrètes que je porterai aussi auprès du Gouvernement, mais aucune décision n'a encore été prise. Je vous fais part d'idées qui pourraient changer la donne.

Je pense que toutes les lois et tous les règlements émanant de la puissance publique devraient faire l'objet d'une étude d'impact sur les deux derniers déciles de la population française. Parfois, on prend des décisions au nom de l'intérêt général qui ont des conséquences importantes sur les plus pauvres, mais on ne s'en aperçoit que plus tard - je pense par exemple à la transition écologique. Certaines décisions ont des conséquences non anticipées ou inconnues. Une telle mesure serait déjà une bonne chose.

Je porte à titre personnel le sujet non pas d'un revenu universel - auquel je ne crois absolument pas, car il n'est pas juste de verser à mes enfants la même chose qu'à des enfants issus de familles en grande pauvreté - mais du versement, à la naissance, d'un pécule pour tous les enfants nés dans les deux derniers déciles des Français les plus pauvres, qui serait délivré à leurs 18 ans avec un accompagnement à la dépense ; cela rééquilibrerait un peu cette inégalité des chances : certains enfants partent dans la vie avec des boulets aux pieds. Au mieux, on vous a aidé à survivre, à manger, à avoir un toit... Au contraire, si vous rentrez dans la pauvreté alors que vous avez 10 ans, votre pécule progresserait entre l'âge de 10 ans et de 18 ans. En revanche, si votre situation change à 10 ou 12 ans, cela s'arrête et à vos 18 ans, on vous donnera votre pécule augmenté des intérêts uniquement jusqu'à l'âge où vous n'avez plus été en situation de pauvreté. Cela aurait le mérite de poser la question du rattrapage d'une situation. La solidarité consiste à rattraper à une situation qui est de l'ordre d'une certaine injustice pour un enfant. Cela n'enlève pas tout ce qu'il devra faire ; ce n'est pas contraire à la méritocratie, mais rééquilibre un peu les situations.

Il y a beaucoup à faire pour que l'État s'organise mieux, comme vous l'avez dit, tout comme moi : notre organisation en silo produit aussi de la pauvreté. Les politiques publiques sont beaucoup trop parcellaires et incohérentes. Il y a de nombreux modèles ; je ne sais pas lequel serait optimal. Mais il faut reconnaître que la pauvreté affecte l'ensemble de la société, et lutter contre la pauvreté, c'est faire progresser l'ensemble de la société plus que d'inventer encore de nouveaux dispositifs pour les pauvres. Les pauvres ne veulent plus être stigmatisés, ils ne veulent pas être dans la file d'un guichet. D'une certaine manière, cela réhabiliterait la solidarité. Il faut que ce que l'on mène change le destin des gens. Personne n'estime qu'il soit bien de vivre avec les minima sociaux : on est en permanence dans la difficulté. Il faut proposer des actions efficaces, sinon ces personnes vont se lasser. De l'autre côté, le consentement à l'impôt contribue à la solidarité. Si la situation empire malgré cet investissement, la question de la survie même du système sera posée. Il faut arrêter de s'éparpiller. C'est particulièrement vrai en outre-mer : on donne des petites sommes à des petites structures. Cela a la vertu de maintenir la structure et les emplois, mais est-ce que cela réduit la pauvreté ?

M. Pierre-Alain Roiron. - Vous avez évoqué le déficit d'ingénierie ; envisagez-vous un audit ? dans quel délai ? Les collectivités ont des difficultés à recruter des cadres, mais aussi des difficultés financières. L'État les aide, mais s'il n'y a pas le financement complémentaire nécessaire, le service n'est pas assuré.

Vous avez évoqué les personnes qui ont des droits, mais qui ne les réclament pas. Des expériences ont été menées, notamment en Guadeloupe avec la Caravane des droits ; d'autres initiatives ont été prises en Martinique. Ne faudrait-il pas les généraliser à tous les territoires d'outre-mer ? Nous évoquerons cet après-midi le sujet de l'illettrisme : la situation est difficile pour de nombreuses personnes, surtout les plus âgées, notamment pour l'accès à l'informatique.

Quelles actions concrètes et adaptées faut-il mettre en place pour les familles monoparentales en outre-mer ? Ces questions sont anciennes, et je crois que vous vous intéressez au dispositif de droit commun depuis plusieurs années.

Mme Anne Rubinstein. - Je complète ma réponse sur la question précédente : réduire le déterminisme social - c'est-à-dire trouver ce qui pourrait gommer les inégalités alors que l'école ne le fait pas ou plus - est une question centrale, pas seulement parce que l'éducation nationale était ma première vocation professionnelle. Nous n'avons pas un système complètement adapté aux enfants issus de catégories défavorisées. Ce n'est pas seulement une question de moyens, même si ceux-ci sont incontournables.

Les pays où cela fonctionne un petit peu mieux, qui ont moins de déterminisme social, ont une pédagogie très différente de la nôtre. Globalement, nous avons une pédagogie très verticale, descendante : le savoir dans la tête d'un professeur va se diffuser dans la tête des petits élèves. Cela fonctionne pour les élèves qui vont bien et qui disposent d'une aide familiale, mais beaucoup moins bien pour des élèves qui pourraient apprendre très bien, mais autrement... L'éducation nationale, en s'appuyant beaucoup sur les familles, avec des devoirs à la maison, met ces élèves - ils n'ont parfois pas de maison ou de bonnes conditions pour vivre - en décalage avec leurs camarades. On me répond toujours qu'il n'y a plus de devoirs à la maison depuis une circulaire de 1956, mais ce n'est pas vrai : chaque parent ou grand-parent sait que l'enfant revient chaque soir avec des devoirs. C'est là où le déficit se creuse ; il est difficilement rattrapable.

Les collectivités territoriales nous font part d'un déficit d'ingénierie. Vous évoquez aussi un déficit de moyens. Je l'entends, mais cela dépasse mes prérogatives. C'est aussi une question de priorité. La semaine dernière, j'échangeais avec un président de département : certains présidents de conseils départementaux ont coupé des compétences non obligatoires et des actions acquises depuis très longtemps en se reconcentrant uniquement sur des questions de lutte contre la pauvreté, d'accès à la santé, d'aide aux enfants notamment de l'aide sociale à l'enfance (ASE), en souhaitant réorienter leur action en fonction de leurs priorités.

La contractualisation, qui est différente du principe « je décide, tu exécutes », est à parité, et en plus si la collectivité contractualise avec l'État, celui-ci abonde à la même hauteur que ce que donne le département. C'est donc un plus par rapport à l'existant.

Je rêverais d'un monde où l'on investisse beaucoup plus sur ces sujets. Je vais essayer, avec le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, d'objectiver, au lieu de présenter toujours des budgets avec des dépenses. Certes, le social, facialement, n'est toujours constitué que de dépenses. Mais il faut considérer que ce qui est dépensé pour lutter contre la pauvreté est récupéré en coûts évités sur la santé, le manque d'insertion par l'emploi. Une personne non insérée par l'emploi coûtera à la société toute sa vie. Si l'on présentait les choses ainsi, il serait plus facile de parler de solidarité qu'aujourd'hui. Et si l'on pouvait en plus avoir des résultats, ce serait encore mieux.

Nous promouvons partout « l'aller vers », dans tous les territoires. Il y a des exemples très probants en outre-mer. C'est assez présent dans les contractualisations. Nous avons compris que naturellement, et de plus en plus, il faut aller vers les gens. Par exemple, pour toucher les jeunes, il faut se rendre dans les endroits où ils se trouvent : les bars, les soirées festives... Cela fonctionne plutôt bien. Nous y croyons beaucoup.

Lorsque vous êtes dans un QPV, en milieu urbain, des opportunités sont offertes par des associations, une municipalité, une antenne départementale... Dans le milieu rural ou en outre-mer, c'est beaucoup plus difficile.

M. Pierre-Alain Roiron. - Les deux !

Mme Anne Rubinstein. - Tout à fait. Et il y a de la ruralité en outre-mer.

M. Pierre-Alain Roiron. - Vous avez évoqué les CCAS. Mais dans les petites communes, le CCAS n'existe pas réellement, à part sur le papier...

Mme Anne Rubinstein. - Il y a de plus en plus de centres intercommunaux d'action sociale (CIAS) ; c'est une bonne idée.

Une des clefs est aussi d'apprendre à mutualiser les ressources ; ce sont les mêmes personnes ! Nous évoquions le sujet de la mobilité : avec un peu d'imagination, le bus scolaire qui attend que les élèves aient fini l'école peut parfois emmener des personnes âgées isolées se faire soigner dans le bourg, ou jouer aux cartes dans un Ehpad pour retrouver une vie sociale. Dans certains endroits, on a réussi à le faire par un pacte local, en surmontant quelques « joyeusetés » administratives... Il y a aussi des choses à inventer avec l'existant, en sortant des « couloirs de nage » de chacun.

Je vous transmettrai des chiffres plus précis dans ma réponse écrite.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci pour vos propos très riches.

Audition de M. Christian Janin, président, Mmes Cécile Jaffré, directrice générale, et Julie Nardin, coordinatrice des actions régionales, de l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme (ANLCI)

(Lundi 30 mars 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous reprenons les travaux de notre commission d'enquête avec une audition de l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme (ANLCI). Nous le savons, en raison de la proportion importante de personnes n'ayant pas le français comme langue maternelle, l'illettrisme est davantage présent dans les territoires d'outre-mer que dans l'Hexagone.

Je remercie vivement nos interlocuteurs : M. Christian Janin, président, Mmes Cécile Jaffré, directrice générale, et Julie Nardin, coordinatrice des actions régionales de l'ANLCI.

Mesdames, Monsieur, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté officiellement ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

Nos auditions ont débuté le 12 février.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse et de santé. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques, sociales et sanitaires, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

L'une des causes profondes des inégalités externes, et même internes aux outre-mer, semble liée à la formation des individus. La proportion de personnes en situation d'illettrisme en outre-mer est 2,5 fois plus élevée que dans l'Hexagone. Il est essentiel pour nous de comprendre les causes de cette inégalité extrêmement forte.

Or l'illettrisme comme l'illectronisme emportent des conséquences fortes en termes d'emploi et de pauvreté, notamment. Un adulte en situation d'illectronisme aura davantage de difficultés pour accéder à ses droits sociaux, par exemple. Nous serions donc intéressés d'obtenir davantage d'analyses sur ce point.

Des solutions pour remédier à l'illettrisme, adaptées à chaque territoire ultramarin, doivent pouvoir être apportées. Dans le cadre du plan interministériel de prévention et de lutte contre l'illettrisme en outre-mer, quelles sont les actions que vous comptez déployer ? Plus largement, l'éducation nationale, ainsi que les structures s'adressant aux adultes en situation d'illettrisme, ont-elles les moyens de véritablement réduire le fléau de l'illettrisme en outre-mer ?

Nous sommes évidemment très intéressés par vos propositions prioritaires de réforme, ainsi que par votre retour sur des exemples d'initiatives ayant réussi et les raisons de leur succès.

Je précise qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Monsieur Janin, mesdames Jaffré et Nardin, je vous invite donc maintenant à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Christian Janin, Mme Cécile Jaffré et Mme Julie Nardin prêtent serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous le voulez bien, mesdames, monsieur, vous pourriez faire une brève présentation liminaire de dix minutes maximum après laquelle je cèderai la parole à Mme la rapporteure, puis à Mmes et MM. les commissaires.

M. Christian Janin, président de l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme. - Je serai bref, me contentant de rappeler quelques éléments utiles pour commencer cette audition.

L'ANLCI est un groupement d'intérêt public créé en 2000, qui réunit aujourd'hui vingt-cinq organismes et institutions structurés en quatre collèges : douze ministères ; des collectivités territoriales, principalement représentées par Régions de France et l'Association des départements de France ; des opérateurs de compétences (Opco) ; enfin, un collège regroupant les acteurs de la formation et de l'emploi, parmi lesquels France Travail, Certif Pro et l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa).

Au sein de ce groupement, ces différents partenaires mutualisent leurs travaux sur les chantiers pour lesquels une action coordonnée est plus efficace que des initiatives isolées, chacun conservant par ailleurs une capacité d'initiative dans son domaine de compétence.

L'Agence n'est pas une structure de financement ; elle ne distribue pas de crédits. Sa vocation est d'optimiser et de coordonner l'action de lutte contre l'illettrisme autour de trois axes principaux : d'abord, la connaissance qualitative et quantitative du phénomène ; ensuite, la production et la diffusion d'outils à destination du public et des professionnels pour mieux repérer et traiter les difficultés ; enfin, l'appui à l'ingénierie des dispositifs, afin de permettre aux acteurs nationaux et territoriaux d'intervenir de manière plus efficace.

L'Agence compte 35 salariés, dont un chargé de mission dans chaque région. Nous disposons ainsi de correspondants à La Réunion, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe et à Mayotte. En revanche, notre groupement n'intervient pas dans les territoires d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution.

Je cède maintenant la parole à Mme Cécile Jaffré, directrice générale, qui vous présentera un état des lieux de la situation dans les outre-mer.

Mme Cécile Jaffré, directrice générale de l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme. - En complément de ces éléments, je souhaite souligner que, depuis 2023, l'Agence est dotée d'un observatoire de l'illettrisme et de l'illectronisme. Cet observatoire, animé par une statisticienne et un adjoint, nous permet d'affiner considérablement notre connaissance des territoires, y compris ultramarins, même si tous ne sont pas encore couverts.

Les résultats d'une enquête de l'Insee publiée en 2024 ont permis d'améliorer la compréhension des profils des personnes concernées et des caractéristiques territoriales.

Les travaux de cet observatoire permettent d'avoir une connaissance plus fine des situations locales qui devrait vous intéresser. Nous pourrons aussi revenir, si vous le souhaitez, sur la notion de facteurs de risque d'illettrisme, qui fera l'objet de travaux rendus publics le 8 avril prochain.

Nous partageons le constat d'une surreprésentation de l'illettrisme, entendu comme le défaut de maîtrise des compétences de base essentielles à l'autonomie - lire, écrire, compter, utiliser les outils numériques - dans certains territoires ultramarins. Toutefois, les situations sont loin d'être homogènes et les écarts entre territoires significatifs, tant en termes d'évolution que d'intensité des difficultés.

Je souhaite également mentionner les expérimentations conduites par l'Agence, dont certaines se développent tout particulièrement dans les outre-mer. C'est notamment le cas du programme Familire, actuellement dans sa troisième et dernière année d'expérimentation. Déployé à La Réunion, en Guyane et à Mayotte, il fonctionne très bien et permet d'accompagner de jeunes adultes, majoritairement des femmes, devenues mères, au moment de l'entrée à l'école de leur enfant. À travers un travail sur la parentalité, ce programme favorise le développement des compétences de base.

Les premiers résultats de l'expérimentation sont très encourageants : ils mettent en évidence un véritable changement de posture, non seulement dans le cadre de la cellule familiale - je songe notamment à des témoignages autour de la baisse des violences intrafamiliales -, mais aussi en termes de volonté d'insertion professionnelle et de formation, des effets qui n'étaient pas nécessairement recherchés au départ, mais qui montrent l'intérêt de dispositifs décloisonnés capables de répondre à des besoins multiples.

Je rappelle que l'illettrisme concerne des personnes qui ont terminé leur scolarité et qui rencontrent des difficultés dans leur vie quotidienne pour lire, écrire et compter. Nous ne parlons donc pas d'enfants en cours d'apprentissage. Pour autant, il est bien évident que la question de la scolarité, qui relève de l'éducation nationale et non de l'ANLCI, est fondamentale, en particulier pour rompre ce cercle de reproduction des inégalités que vous évoquiez.

Au-delà de Familire, nous développons beaucoup d'autres programmes ou outils que nous pourrons évoquer en fonction de vos questions.

Mme Julie Nardin, coordinatrice des actions régionales de l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme. - Je n'ai rien à ajouter aux propos qui viennent d'être tenus.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je souhaite rappeler l'importance déterminante de la scolarité et de la maîtrise des compétences clés pour la réussite sociale et professionnelle. Dans le contexte des inégalités systémiques outre-mer, l'illettrisme constitue un indicateur central, qui tend à montrer que ces inégalités se reproduisent de génération en génération. L'idée est donc de faire le point avec vous, en tant qu'experts de ce sujet, pour obtenir les éléments qui nous permettront d'avancer et d'enrayer cette dynamique de reproduction des inégalités.

Je souhaiterais vous interroger sur les fortes disparités observées entre territoires ultramarins. Les chiffres font état de 41 % d'adultes en difficulté face à l'écrit en Guyane et 61 % à Mayotte, contre 17 % à La Réunion, 16 % en Guadeloupe et 13 % en Martinique. Comment expliquez-vous de tels écarts ?

Par ailleurs, en prenant l'exemple du dispositif Familire, au regard de l'ampleur des enjeux et des retards constatés outre-mer, considérez-vous que l'action publique fait l'objet d'un véritable pilotage interministériel, ou bien d'un simple saupoudrage ? Quelle place doivent occuper les collectivités territoriales, qui se trouvent au plus proche des personnes isolées et vulnérables, dans cette lutte contre l'illettrisme ?

Mme Cécile Jaffré. - S'agissant des données chiffrées, je souhaite, en premier lieu, apporter quelques précisions de nature statistique. Les éléments que je vais évoquer vous seront transmis ultérieurement de manière plus détaillée, dès lors que nous ne sommes pas en mesure de diffuser à ce stade le tableau complet.

Dans le cadre des travaux conduits par notre observatoire, nous constatons qu'un adulte sur dix dans l'Hexagone rencontre des difficultés avec au moins une compétence de base, soit environ 10 %. Si l'on examine les territoires ultramarins selon un périmètre comparable - c'est-à-dire en considérant les personnes ayant été scolarisées, au moins en partie, en français et désormais adultes -, les taux de personnes en difficulté significative avec au moins une compétence de base s'établissent à 38 % à Mayotte, 33 % en Guyane, 26 % à La Réunion, 22 % en Martinique et 19 % en Guadeloupe.

Ces données, issues d'une enquête de l'Insee publiée en 2024, que nous avons réexaminée selon un prisme plus large que celui de l'illettrisme strict, viennent compléter celles que vous avez mentionnées. Cette approche nous semble mieux rendre compte des difficultés rencontrées dans la vie quotidienne, dès lors que des lacunes importantes en numératie, par exemple, ont également des conséquences concrètes sur l'autonomie des personnes.

Ces éléments confirment l'existence de disparités entre territoires, comme vous l'indiquiez, madame la rapporteure, même si celles-ci apparaissent moins marquées que lorsqu'on se limite au seul indicateur d'illettrisme stricto sensu. Ils permettent néanmoins de souligner que la Guyane et Mayotte demeurent les territoires les plus concernés parmi les cinq pour lesquels nous disposons de données.

Si l'on affine encore l'analyse, notamment en distinguant illettrisme, allophonie et analphabétisme parmi les adultes en difficulté avec l'écrit, on observe également des différences significatives. À Mayotte, par exemple, parmi ces adultes, 19 % relèvent de l'illettrisme, 34 % de l'allophonie et 43 % de l'analphabétisme. À l'inverse, à La Réunion, 70 % des personnes concernées sont en situation d'illettrisme, contre 5 % d'allophonie et 6 % d'analphabétisme.

Ces écarts traduisent des réalités sociales, culturelles et historiques distinctes selon les territoires. L'histoire propre à chacun d'eux, notamment leur histoire migratoire, influe nécessairement sur la nature des difficultés rencontrées et sur leur répartition. C'était là le premier point que je souhaitais souligner.

S'agissant à présent des données issues de la Journée défense et citoyenneté (JDC), et pour conclure sur cet aspect statistique, celles-ci permettent d'appréhender non plus la situation globale des adultes, mais celle d'une classe d'âge, en l'occurrence les jeunes de 17 ans, qui sont tous soumis à ce test. Celui-ci porte exclusivement sur la lecture et la compréhension de l'écrit, sans évaluation de la production écrite.

Dans l'Hexagone, environ 10,5 % des jeunes présentent des difficultés de lecture. À titre de comparaison, dans un département comme l'Aisne, ce taux s'élève à 16 %. Dans les territoires ultramarins, les niveaux observés sont nettement plus élevés : 58 % à Mayotte, 52 % en Guyane, 31 % en Guadeloupe, 32 % en Martinique - ces deux derniers chiffres étant relativement proches -, et 30 % à La Réunion.

Ces données confirment que la question ne concerne pas uniquement les adultes, mais demeure particulièrement importante chez les jeunes entrant dans la vie adulte dans les outre-mer. Elles plaident en faveur d'une approche véritablement systémique de la lutte contre ces difficultés.

Cela implique, bien entendu, un travail sur l'accès à l'école et sur les modalités d'enseignement, qui relèvent davantage de l'éducation nationale. Toutefois, même une action très volontariste dans ce domaine ne saurait suffire à elle seule. Il faut véritablement que les modalités d'accès à la deuxième chance d'apprentissage à l'âge adulte soient opérationnelles partout sur le territoire et efficaces sur l'ensemble des difficultés des personnes concernées.

En effet, les besoins varient selon les moments de la vie. Pour de jeunes adultes entrant sur le marché du travail, les réponses doivent porter notamment sur la mobilité, l'insertion professionnelle, l'apprentissage ou encore l'accès au permis de conduire. À d'autres étapes de la vie, la parentalité peut constituer un levier pertinent. Plus tard encore, la perte d'emploi, les reconversions professionnelles ou les problématiques de santé peuvent justifier d'autres formes d'accompagnement. L'offre de formation doit donc être diversifiée et ajustée à ces différentes situations.

S'agissant de l'action publique, qu'elle relève de l'État ou des collectivités territoriales, il apparaît clairement qu'une approche concertée et systémique est nécessaire. Nous constatons également que les démarches de repérage, bien que nécessaires, peuvent se révéler insuffisantes si elles ne s'accompagnent pas de solutions adaptées. L'Agence a développé un outil de repérage, le service public numérique Eva. Toutefois, identifier les personnes sans pouvoir leur proposer de parcours d'accompagnement peut conduire à une forme de stigmatisation.

Cette difficulté se manifeste différemment selon les territoires et les publics : dans certains cas, les solutions manquent pour les demandeurs d'emploi ; ailleurs, ce sont les salariés ou les jeunes qui sont moins bien accompagnés. Il est donc indispensable de disposer, à l'échelle des territoires, d'une offre cohérente et adaptée.

Pour être pleinement efficaces, les politiques doivent ainsi intervenir à la fois en amont, dès l'entrée dans les apprentissages scolaires, et en aval, en acceptant l'idée de parcours de réapprentissage à l'âge adulte. Cela suppose une sensibilisation accrue des acteurs, un repérage efficace et bienveillant - ce que permet Eva - et une professionnalisation des intervenants. Les territoires ultramarins sont souvent plus en avance que l'Hexagone sur ce plan. Nous observons d'ailleurs l'émergence de formations universitaires spécialisées, notamment à La Réunion et en Guadeloupe, ce qui constitue une évolution positive.

Enfin, il convient de veiller à l'adéquation de l'offre de formation, tant pour les personnes ayant besoin de consolider des acquis que pour celles devant remobiliser des compétences insuffisamment maîtrisées à l'issue de leur scolarité.

En conclusion, il ne s'agit pas nécessairement d'un saupoudrage des politiques publiques, mais plutôt, dans certains cas, d'un manque de vision d'ensemble. Le plan interministériel outre-mer constitue à cet égard une première étape structurante. Par ailleurs, certains territoires, notamment Mayotte, se sont dotés de plans de lutte contre l'illettrisme associant l'État, les collectivités et les acteurs économiques. C'est vers ce type d'approche globale, mobilisant simultanément l'ensemble des leviers, qu'il convient d'orienter l'action publique pour en renforcer l'efficacité.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. Je vous remercie pour vos réponses, particulièrement claires et très complètes, même si vous nous indiquez ne pas avoir pu nous communiquer l'ensemble des données. Celles que vous avez néanmoins présentées sont déjà très éclairantes.

Vous avez évoqué les modalités d'enseignement. Les chiffres que vous nous avez transmis mettent en évidence un décrochage réel entre l'Hexagone et les territoires ultramarins, du moins pour ceux pour lesquels des données sont disponibles. Ils montrent également que les taux d'illettrisme demeurent globalement constants. Malgré les politiques mises en oeuvre, ces chiffres ne connaissent pas d'amélioration significative : chaque année, des élèves décrochent et quittent le système scolaire sans avoir acquis les compétences fondamentales nécessaires à leur insertion dans la société, tant sur le plan professionnel que dans la vie quotidienne.

Dans ce contexte, je souhaiterais vous interroger sur l'adaptation des modalités d'enseignement. Selon vous, l'école est-elle aujourd'hui adaptée aux publics qu'elle accueille, dès la maternelle ?

Les données que vous avez présentées croisent illettrisme, allophonie et analphabétisme, ce qui place la question de la langue au coeur du sujet. La manière dont l'école fonctionne actuellement dans les territoires ultramarins prend-elle suffisamment en compte la réalité de la langue maternelle des élèves, qui n'est pas toujours le français ?

Les enfants entrent-ils de façon satisfaisante dans les apprentissages compte tenu de ces spécificités territoriales, qui varient d'un territoire à l'autre ? Lorsque l'on observe, par exemple, les chiffres de la Guyane, où 52 % des jeunes sont en difficulté, il apparaît clairement qu'il existe un problème majeur dans l'acquisition des compétences de base, qui ne se fait pas comme on le voudrait en outre-mer.

Mme Cécile Jaffré. - Nous observons une tendance à la baisse de l'illettrisme. Trois enquêtes nationales ont été menées, en 2004, en 2011 et en 2023, les résultats de cette dernière étant parus en 2024. Mis à part en Guyane, les chiffres tendent à diminuer : en Guadeloupe, en 2011, nous atteignions 20 %, contre 9 % en 2024 ; à La Réunion, nous sommes passés de 21 % à 12 %. Pour nuancer, je précise que, en Guyane, le taux est stable, autour de 20 % à 22 %.

La raison de cette baisse, malheureusement, est sans doute moins liée à la sortie de l'illettrisme de personnes adultes qu'à l'évolution de la population et à la pyramide des âges. En effet, a priori, plus l'on est âgé, plus le risque d'illettrisme est fort, mais puisque les enquêtes s'arrêtent à 64 ans, il y a eu une bascule. Il n'en reste pas moins que, en valeur absolue, nous avons une tendance à la baisse entre les trois enquêtes de 2004, 2011 et 2023.

À nouveau, la scolarisation des enfants n'est pas le secteur d'expertise de l'Agence. En effet, le groupement d'intérêt public (GIP) ANLCI, quand il a été fondé en 2000, n'avait pas pour objet d'intervenir sur la pédagogie, mais plutôt sur une proposition andragogique, c'est-à-dire destinée aux adultes. En d'autres termes, que propose-t-on à des personnes dont on constate que, à la fin de la scolarité obligatoire, elles n'ont pas la maîtrise suffisante des compétences de base ? Ainsi, nous sommes moins dans l'analyse des causes que dans l'action de remédiation pour les adultes.

Cela étant, et sans prétendre apporter une conclusion définitive au débat, je souhaite attirer l'attention sur l'importance de bien comparer ce qui est comparable, s'agissant de l'offre de scolarisation. Or ce que nous constatons dans certains territoires ultramarins, c'est que l'accès à l'école n'est pas équivalent à celui d'une région hexagonale, que ce soit en termes de disponibilité des bâtiments scolaires, des enseignants ou des manuels scolaires.

Ces éléments sont d'ailleurs repris dans le plan interministériel pour les outre-mer, qui a été signé en fin d'année dernière avec, notamment, des efforts substantiels autour des manuels. Par exemple, dans certaines régions, la scolarisation des enfants se fait en demi-journée, avec une alternance entre le matin et l'après-midi de deux groupes d'élèves... Ce n'est pas tout à fait la même scolarité que lorsque l'on peut être à l'école toute la journée, toute l'année, sans difficulté climatique. Les réalités de vie sont donc différentes d'un territoire à l'autre : on ne peut pas vraiment comparer La Réunion avec Mayotte, par exemple.

En outre d'autres langues sont parfois parlées en même temps que le français. Comparer un territoire sur lequel le français est à la fois la langue de scolarisation, mais aussi la langue parlée au domicile, dans la cour de récréation, au travail, pour faire ses courses, avec un autre où, finalement, le français n'est que la langue de la classe, mais pas au-dehors, montre que la question du bain langagier, donc de l'usage, n'est pas la même. Dans certains endroits, on est autonome sans une bonne maîtrise du français à l'écrit, ce qui n'est pas le cas ailleurs.

Je précise, à nouveau, que l'Agence n'a pas effectué de travaux sur la question de la causalité et de la qualité ou des améliorations nécessaires sur la question de la scolarisation, puisque cela ne relève pas de notre champ de compétences.

M. Jean-Gérard Paumier. - Je souhaite aborder la question du financement de la lutte contre l'illettrisme, dont une partie importante repose sur l'éducation nationale.

Dans mon département, une querelle de chapelle a fait disparaître une institution de lutte contre l'illettrisme. En effet, alors que le département intervenait au titre de ses compétences sociales et la région au titre de la formation, cette dernière s'est désengagée. Est-ce un cas isolé, propre à l'Hexagone, ou retrouve-t-on d'autres cas de collectivités qui se désengagent, notamment dans les outre-mer ?

Mme Cécile Jaffré. - Chaque acteur public a une forme de responsabilité. C'est ce qui est à la fois intéressant et complexe dans la lutte contre l'illettrisme : pour l'insertion sociale, on pense au département ; pour la cohésion sociale, on songe encore au département, mais aussi à l'État ; la formation professionnelle, elle, relève de la région ; enfin, les différents degrés de scolarité sont financés et pilotés par différents acteurs. C'est donc la question de tout le monde. La vraie difficulté est qu'elle ne doit pas devenir la question de personne. Chacun a son rôle à jouer, à son niveau.

Concernant la scolarité, je n'ai pas d'exemple en tête de désengagement ou de réengagement d'un département ou d'une région. En revanche, sur la question de la formation des adultes, y compris dans l'Hexagone, le portage des actions de formation professionnelle pour les adultes, qui dépend normalement de la compétence de la région, n'est que plus ou moins assuré par cette dernière. Il arrive parfois que l'on assiste à une intervention subsidiaire de l'État, voire de France Travail sur délégation de l'État, ou encore de départements, qui mettent en oeuvre diverses actions, par exemple des ateliers « première marche » pour les personnes les plus éloignées de l'emploi, à savoir les allocataires et les bénéficiaires du revenu de solidarité active (ARSA et BRSA).

La difficulté porte sur des querelles de périmètre. Cependant, sur la question de la lutte contre l'illettrisme, la question ne devrait pas se poser puisque, si l'on s'en tient même strictement à ce que prévoit la loi pour les compétences des uns et des autres, tout le monde a son rôle à jouer, pour les enfants comme pour les adultes.

Mme Julie Nardin. - Je ne peux qu'abonder dans le sens de la nécessaire cohérence des différents acteurs publics contre l'illettrisme.

Je souhaite revenir sur la comparaison entre les situations d'illettrisme, des personnes allophones et de l'analphabétisme. Il est assez intéressant de constater que, sur l'ensemble d'une population adulte en difficulté avec l'écrit, les différences entre les cinq départements d'outre-mer s'interprètent dans les chiffres.

Ainsi, dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion, où l'on identifie une moindre proportion d'adultes en difficulté importante avec les compétences de base qu'à Mayotte et en Guyane, la part de personnes en situation d'illettrisme est beaucoup plus importante que celle d'allophones ou de personnes en situation d'analphabétisme. C'est le contraire à Mayotte et en Guyane, où l'on identifie bien moins de personnes en situation d'illettrisme, mais plus d'allophones et de personnes en situation d'analphabétisme.

Cet élément est important, car il rejoint votre question sur l'école. Qui dit analphabétisme dit que les personnes n'ont pas été scolarisées en France, puisque l'éducation y est obligatoire jusqu'à 16 ans. Or plus la proportion de personnes en état d'analphabétisme est importante, plus le taux global d'adultes en difficulté avec les compétences de base est élevé.

Cela montre à quel point il est indispensable d'adapter le plus possible la réponse du système, à la fois scolaire et de formation des adultes. Plus la solution sera appropriée au regard du profil des personnes concernées, plus elle sera efficace et plus nous aurons de chances de les aider à sortir de leurs difficultés. Cet élément est essentiel.

J'ai la chance d'accompagner et d'appuyer les chargés de mission régionaux, y compris nos cinq collègues dans les départements ultramarins. Ils insistent beaucoup, au-delà de la nécessité d'avoir des formateurs formés et des solutions véritablement adaptées au territoire, sur les situations et le type de difficultés rencontrées par les personnes. C'est tout l'intérêt des chiffres que de nous amener à opérer ces distinctions.

Mme Viviane Malet, présidente. - Manquons-nous de formateurs par rapport à l'Hexagone ? Comment les formateurs sont-ils formés et quelle est la qualification requise ?

Mme Cécile Jaffré. - Il faut agir sur tous les leviers en même temps, y compris la professionnalisation, axe fort, mais sur lequel nous péchons quelque peu, y compris dans l'Hexagone. Cela n'est donc pas spécifique à l'outre-mer, mais les conséquences y sont peut-être encore plus importantes au vu de la situation de départ.

Premièrement, un état des lieux de la professionnalisation dans le champ de l'accompagnement des personnes en situation d'illettrisme a été réalisé par l'Agence en 2023, et mis à jour en 2025. Ainsi, plus de la moitié des actions de professionnalisation sont portées par les centres ressources illettrisme et analphabétisme (Cria). Or aussi surprenant que cela puisse paraître, nous n'avons de Cria en outre-mer qu'en Martinique - porté par l'association de gestion de l'environnement de la formation (Agefma), donc le Carif-Oref (centre animation ressources d'information sur la formation - observatoire régional emploi formation) - et à Mayotte, où il est également porté par le Carif-Oref : la plateforme de lutte contre l'illettrisme et l'analphabétisme (Plia). Un centre est en train de se monter en Guadeloupe, puisque le recrutement de la personne qui va le piloter est en cours. Il n'y en a ni à La Réunion ni en Guyane.

En d'autres termes, si le principal acteur de professionnalisation n'est pas présent, la professionnalisation même est moins assurée. C'est donc une priorité : l'implantation de Cria dans chacun des territoires ultramarins fait partie des mesures du Comité interministériel des outre-mer (Ciom). L'Agence y travaille beaucoup : nous avons participé très activement à la préfiguration de celui de Guadeloupe et nous espérons vivement que le plan interministériel permettra leur création dans tous les territoires. Ils seront un point d'appui très important pour l'ensemble des professionnels qui souhaitent se former et être en mesure d'accompagner les adultes concernés. Ce point est le plus fondamental.

Deuxièmement, la professionnalisation des acteurs dépend aussi de la pérennité des organismes de formation qui les emploient, en particulier du point de vue du financement des offres de formation sur les territoires, qui est inégal. Cela a des conséquences sur la survie à cinq ou à dix ans de certains organismes qui avaient des formateurs compétents et formés. L'irrégularité des financements peut entraîner la fermeture d'organismes, des réductions d'effectifs ou de l'incertitude. Cela met en cause la pérennité de l'offre, donc la stabilité de la compétence des formateurs, et peut contrarier des vocations.

Troisièmement, pour la qualification et la certification en matière d'illettrisme, nous avons un déficit sur l'ensemble de la France. Certes, nous avons assisté au développement, relativement important et souhaitable, des masters et autres diplômes autour du français langue étrangère (FLE). Cependant, pour les diplômes universitaires (DU) intégrant le sujet de l'illettrisme, à titre principal ou non, la question reste entière.

Comme je vous le disais, grâce à l'initiative de l'Institut national supérieur du professorat et de l'éducation (Inspé) Guadeloupe et de la chargée de mission régionale à l'ANLCI, nous avons depuis deux ans un DU en Guadeloupe, qui a encore fait le plein cette année, avec une première promotion diplômée en décembre dernier et une nouvelle qui a commencé son cursus en janvier. En janvier dernier, le DU a été lancé à La Réunion, portée par l'Institut de l'illettrisme et des langues de l'océan Indien (Illett) et Mme Jasmine Dijoux, qui a accompli un travail remarquable. Il serait crucial de disposer de DU, de sorte à alimenter en compétences les autres territoires. Il faut donc enclencher le travail à Mayotte, où je rencontrerai dans trois semaines le doyen de l'université, afin d'échanger sur ce sujet. De même, le DU de Guadeloupe pourrait s'exporter en Martinique avec, peut-être, une année de chaque côté en alternance. Je trouve que cela pourrait être une bonne solution. Restera, enfin, la Guyane, où nous devons encore oeuvrer. Voilà pour l'offre de professionnalisation, dont nous voyons bien ce qu'elle devrait être, mais qui, aujourd'hui, n'est pas au niveau des besoins des territoires.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Outre le dispositif Familire, quels sont les programmes soutenus par l'Agence qui ont permis de lutter contre l'illettrisme ? Quelles sont les raisons de leur réussite ?

Ensuite, je maintiens, dans le cadre de cette commission d'enquête, que l'on ne peut nous répondre que l'enseignement FLE serait la solution contre l'illettrisme dans les territoires ultramarins, qui sont des terres de France depuis plusieurs siècles, où les populations sont françaises depuis des générations. Pour nous, le français n'est ni une langue étrangère ni notre langue maternelle. C'est en cela que le paradigme doit changer, car enseigner à des jeunes ou à des adultes dans une langue qu'ils ne maîtrisent pas, c'est aller droit dans le mur.

Comment renforcer ces enseignements dans les langues régionales et, finalement, apporter aux personnes concernées la maîtrise des compétences clés dans la langue qu'elles maîtrisent le mieux, pour la transférer ensuite dans une langue qu'elles auront appris à manipuler ? En effet, le décrochage avec la langue officielle entraîne un décrochage social, des difficultés d'accès à l'emploi ainsi que la pauvreté, comme nous en parlions encore ce matin avec la déléguée interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté (DIPLP).

Enfin, au niveau interministériel, des moyens supplémentaires sont-ils prévus pour traiter le drame systémique de l'illettrisme dans les outre-mer ? Pourriez-vous quantifier et expliquer ces moyens ? En effet, avec de tels taux, nous ne pouvons pas nous contenter de reproduire simplement ce qui a fonctionné. Il faut innover.

Mme Cécile Jaffré. - Sur la question du multilinguisme ou du plurilinguisme, je me permets de mentionner quatre universitaires, dont j'ai eu l'occasion d'entendre les travaux et qui corroborent complètement ce que vous disiez, madame la rapporteure : Jasmine Dijoux, de l'Illett, à La Réunion, qui mène des travaux très intéressants sur l'illettrisme ; Frédéric Anciaux, en Guadeloupe, membre du conseil scientifique de l'Agence, sur le plurilinguisme ; Sophie Alby, en Guyane, qui a rendu compte de ses travaux sur les classes où l'on enseigne à la fois dans une autre langue et en français devant le conseil scientifique de l'éducation nationale ; enfin, Nathalie Auger, à Montpellier, qui a montré que, lorsque l'on travaille en parallèle sur deux langues dont une est parlée en famille, cela permet d'anticiper les difficultés que les élèves vont rencontrer ou non dans l'apprentissage du français. Par exemple, si, dans certaines langues, il n'y a pas de genres féminin et masculin, l'enseignant connaissant cette spécificité pourra le prendre en compte dans l'apprentissage du français. Les travaux de ces quatre chercheurs s'inscriraient tout à fait dans le cadre de votre commission d'enquête.

Concernant les moyens supplémentaires, vous avez reçu ce matin Anne Rubinstein, la DIPLP. Nous avons la grande chance qu'elle intègre notre groupement d'intérêt public. Ce sujet est donc tout à fait en lien avec celui de la maîtrise du lire-écrire-compter.

Cela étant, il n'existe de ligne « illettrisme » dans aucune politique. Certes, l'on peut mobiliser des crédits, à plus d'un titre, et je ne dis pas qu'il n'y a aucun moyen : politique de la ville, pactes locaux de solidarité et soutien de la DIPLP, action des directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets) et des conseils régionaux, mais aussi des opérateurs de compétences (Opco) et des entreprises. En effet, la responsabilité de l'écosystème professionnel, que nous n'avons pas encore abordée, est cruciale.

Ainsi, des acteurs engagent des moyens, mais il n'y a jamais de visibilité, de véritable ligne « illettrisme ». La question de la quantification est donc extrêmement complexe. Ce qui est certain, c'est que les chargés de mission régionaux de l'Agence, qui, depuis trois ans et demi maintenant, agissent pour monter des projets dans les territoires, « tricotent », comme je le dis souvent. Nous sommes à l'affut de l'opportunité qui va permettre de monter un projet, une expérimentation, bien souvent sans garantie de pérennité. Cela pose d'autres difficultés, car nous sommes face à des publics pour lesquels la confiance dans le dispositif et dans le professionnel est fondamentale ; si nous n'avons pas le temps d'installer les choses, c'est très difficile.

Nous le voyons très bien avec le programme Familire, pour lequel ce n'est qu'à la troisième année, à La Réunion comme à Mayotte, que nous avons pu constituer deux groupes, grâce à un bouche-à-oreille très favorable, alors que la première année, il est très difficile de faire venir les participants sur un nouveau cursus. Cette question de la pérennité et de la vision dans le temps nous pose donc un problème, car, justement, nous ne nous appuyons pas sur des lignes spécifiques, mais sur des fragments de lignes que nous agrégeons les uns aux autres. Il est même parfois arrivé que, sur de petits projets, l'Agence doive directement forcer les choses. Comme je vous le disais tout à l'heure, l'illettrisme est la question de tout le monde.

Il y a des bonnes volontés, il y a de la mobilisation. Cependant, peut-être manquons-nous quelque peu de vision sur ce que nous attendons des territoires et, par conséquent, des moyens qui permettent d'enrichir cette vision.

Quant aux outils portés par l'Agence, parmi ceux qui sont prioritaires, nous avons Familire, programme expérimental financé par l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (Injep), qui va s'arrêter. Désormais, nous savons ce qu'il faut faire, combien cela coûte et comment le faire fonctionner. Il reste cependant à trouver les porteurs qui nous permettront de continuer : ces dispositifs produisent des effets, mais nous ne savons pas ce que nous ferons à partir de la rentrée prochaine, car personne ne se saisit du dispositif au-delà des financements de l'Injep.

Parmi les autres outils proposés par l'Agence, il y a Eva, service public numérique de repérage des difficultés des adultes avec les compétences de base. C'est un jeu sérieux qui fonctionne très bien, utilisé par les régiments du service militaire adapté (RSMA), les missions locales, des organismes de formation et France Travail. Cet outil est maintenu et développé par l'ANLCI, sur la base d'une start-up d'État que nous avons récupérée en 2021.

Je mentionne également Duplex, démarche andragogique permettant d'articuler le numérique et les compétences de base, destinée aux formateurs, afin de les aider à mieux accompagner les personnes.

En outre, en juin, sera lancé Evapro, outil destiné aux entreprises et aux entités publiques. Il permettra d'enclencher une démarche d'introspection, puis de mise en action de l'organisation, au regard des difficultés rencontrées par son personnel.

Enfin, grâce au Fonds social européen (FSE), la coopérative des solutions nous permettra de proposer aux acteurs locaux un accompagnement d'intelligence collective pour élaborer une solution adaptée. En effet, comme l'indiquait Julie Nardin, il est très important d'avoir une diversité de solutions sur chaque territoire et, surtout, qu'elles aient été construites avec les acteurs locaux pour être sûrs qu'elles sont parfaitement appropriées. Ainsi, il faut faire de l'artisanat pour la solution et de l'industrie pour les moyens qui y sont consacrés.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous vous remercions de vos propos éclairants, dont je signale que vous pouvez également les compléter par écrit.

Audition de M. Charles Torossian, président du Conseil d'évaluation de l'École (CEE)

(Lundi 30 mars 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec l'audition du Conseil d'évaluation de l'école (CEE). Comme vous le savez, comme dans l'Hexagone, le CEE a pour objet d'évaluer les établissements scolaires dans les départements et régions d'outre-mer. Je remercie vivement notre interlocuteur, M. Charles Torossian, son président, accompagné de MM. Moustapha Touahir, son secrétaire général, et Bertrand Richet, expert de haut niveau.

Je rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

L'objet de nos travaux est de comprendre les raisons de la persistance, voire de l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse et de santé. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques, sociales et sanitaires, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

L'une des causes profondes des inégalités, y compris internes aux outre-mer, est liée à la persistance des inégalités scolaires. Ainsi, l'indice de position sociale (IPS) moyen des établissements scolaires du second degré est de 100,9 à La Martinique, 96,4 en Guadeloupe, 89,6 à La Réunion, 81,5 en Guyane et de seulement 69,8 à Mayotte, contre une moyenne nationale de 106,2.

Des solutions pour remédier aux inégalités scolaires, adaptées à chaque territoire ultramarin, doivent pouvoir être apportées. La Cour des comptes relevait dans un rapport de 2020 l'inadaptation de l'organisation déconcentrée du ministère de l'éducation nationale pour faire face aux réalités locales. Nous serions intéressés par vos analyses sur ce point. Plus largement, des politiques publiques scolaires d'ampleur sont nécessaires pour remédier aux inégalités scolaires en outre-mer. L'éducation nationale en a-t-elle les moyens ? Quels sont vos propositions prioritaires de réforme ainsi que votre retour sur des exemples d'initiatives ayant réussi et les raisons de leur succès ?

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Pour ceux d'entre vous qui seront amenés à s'exprimer, je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Charles Torossian et M. Bertrand Richet prêtent serment.

M. Charles Torossian, président du Conseil d'évaluation de l'école. - Le CEE est un organisme indépendant, placé auprès du ministre de l'éducation nationale et composé de sénateurs, de députés et de personnalités qualifiées nommées par le président du Sénat, par la présidente de l'Assemblée nationale et par le chancelier de l'Institut de France. Les administrations y sont représentées par la directrice de l'évaluation, de la prospective et de la performance (Depp), la directrice générale de l'enseignement scolaire et la cheffe de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR). Présidant le CEE depuis le début du mois de novembre, j'ai succédé à Daniel Auverlot, qui avait été président pendant deux ans, et à Béatrice Gille, qui fut la première à occuper ces fonctions, puisque le CEE a été créé par la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, afin de remplacer le Conseil national d'évaluation du système scolaire (Cnesco), supprimé à cette même date.

Je tiens à préciser que le CEE n'est pas le conseil d'évaluation des établissements scolaires. Il a quatre missions principales. La première est de veiller à la cohérence des évaluations conduites par le ministère de l'éducation nationale, portant sur les acquis des élèves, les dispositifs éducatifs - en particulier l'école inclusive - et, bien sûr, les établissements d'enseignement scolaire. À ce titre, nous établissons régulièrement des synthèses de travaux d'évaluation, y compris internationaux. Nous avons également la possibilité de faire réaliser des évaluations si le ministre l'accepte, puisque le Conseil n'a pas d'entité juridique. En effet, nous sommes un conseil, composé de parlementaires et de personnes désignées, placé auprès du ministre, le ministère mettant à notre disposition une équipe d'appui.

La deuxième mission est de définir le cadre méthodologique des outils d'autoévaluation et d'évaluation des établissements conduites par le ministère chargé de l'éducation nationale. À ce titre, nous déterminons la fréquence et le cadre institutionnel dans lequel l'évaluation des établissements et des écoles doit se faire. Nous collectons les données en vue de publier le bilan des évaluations.

La troisième mission du Conseil est de rendre des avis sur les méthodologies, les outils et les résultats des évaluations du système éducatif.

Enfin, la quatrième mission est de proposer des méthodologies de mesure des inégalités territoriales scolaires et de formuler toute recommandation utile pour les réduire.

La plus connue de nos missions est la deuxième. Je précise, sur ce point, que le cadre méthodologique dans lequel doivent se réaliser les auto-évaluations et les évaluations des établissements et des écoles a été défini ex nihilo, alors que la France était le dernier pays de l'OCDE, après la Bulgarie, à mettre en place l'évaluation systématique des écoles et des établissements scolaires du second degré. Ainsi, Béatrice Gille, avec l'ensemble du Conseil et les équipes d'experts, a défini et publié un cadre d'évaluation, auquel se sont conformées l'ensemble des académies. Ce sont bien ces dernières, et non le Conseil, qui réalisent les évaluations, mais selon nos prescriptions.

Le Conseil a défini quatre domaines sur lesquels établissements et écoles doivent se positionner. Le premier concerne les acquis des élèves, les parcours et l'orientation. Le deuxième porte sur le bien-être des élèves et du personnel, c'est-à-dire le climat scolaire, et la lutte contre le harcèlement. Le troisième regroupe l'organisation, les choix pédagogiques - y compris sur les manuels scolaires, par exemple -, les politiques d'évaluation des acquis et la formation continue des personnels. Enfin, le quatrième concerne les relations interétablissements, interdegrés et les partenariats extérieurs.

Pour préciser mon propos, nous avons récemment constaté, à la suite de l'analyse des rapports, que le coeur du réacteur, c'est-à-dire les acquis des élèves, n'était pas tellement interrogé. C'est pourquoi le Conseil a publié douze points d'entrée dans lesquels doivent désormais se fondre les évaluations. Ils ont vocation, depuis la dernière rentrée scolaire, à être l'élément central de l'analyse en auto-évaluation et en évaluation.

Où en est-on ? Cette politique publique construite ex nihilo avait vocation à toucher l'ensemble du territoire. Nous achevons la première vague d'évaluation, le Conseil ayant défini une fréquence de cinq ans pour l'auto-évaluation et l'évaluation des établissements. A-t-on atteint cet objectif ? C'est relativement le cas dans le second degré. En effet, à la rentrée 2025, à peu près 90 % des établissements avaient été évalués ; le taux de 100 % sera atteint à la rentrée 2026. L'objectif a donc été atteint pour le second degré.

Qu'en est-il dans les territoires d'outre-mer pour le second degré ? La bonne nouvelle est que, hormis la Martinique, les départements d'outre-mer auront également atteint les objectifs finaux posés par le Conseil. Ils ne se différencient donc pas, sur ce plan, de l'ensemble des autres départements et académies. La Martinique a démarré un peu plus tardivement, mais le flux d'entrée est désormais à nouveau dans les temps ; nous devrions donc observer un rattrapage d'ici à deux ans pour ce territoire.

S'agissant du premier degré, la démarche a commencé deux ans plus tard que dans le second degré. Il y a donc un décalage, et nous nous attendons à un résultat d'évaluation d'à peu près les deux tiers, soit 66 %. Les chiffres sont assez intéressants : en Guadeloupe, le taux est de 96 % - un résultat meilleur que celui des autres académies - ; en Guyane, il est de 71 % ; de 34 % à La Réunion ; de 89 % à la Martinique ; de 55 % à Mayotte, et ce à cause de l'épisode du cyclone Chido - l'évaluation des établissements a d'été suspendue cette année à Mayotte.

En somme, si l'on excepte le cas de Mayotte, le différentiel est assez fort dans le premier degré entre les départements d'outre-mer, ce qui est moins le cas dans le second degré, à l'exception de la Martinique dont la situation est en voie de résolution. L'académie - hors Mayotte - qui est quelque peu en retard pour l'évaluation dans le premier degré est celle de La Réunion - j'en suis désolé, madame la rapporteure -, avec un taux d'évaluation de seulement 34 % ; nous essayons donc de remettre les pendules à l'heure, mais comme dans la fable du Lièvre et la Tortue, si l'on a démarré en retard, il est toujours difficile d'arriver à l'heure.

En tout état de cause, la part des établissements d'outre-mer évalués cette année est tout à fait satisfaisante : elle se situe entre 20 et 30 %. Il faudra accélérer dans le premier degré, notamment en Guyane et à La Réunion où cette part est plutôt de 15 à 25 %.

Voilà pour ce qui concerne le bilan qualitatif de l'évaluation des établissements scolaires.

Une question se pose pour la deuxième vague d'évaluation, qui m'a été posée lorsque le Président de la République a souhaité me confier cette mission : une évaluation, pour quoi faire ? La réponse est très claire : l'évaluation doit servir à la transformation.

Il convient de préciser que l'évaluation n'est ni un audit, contrairement à ce que certains auraient pu croire, ni un classement. Elle consiste à interroger les marges d'action des établissements. Il ne s'agit donc pas d'évaluer la mise en oeuvre de politiques publiques en leur sein. Nous interrogeons ce que l'établissement a projeté de faire, et ses réussites. L'évaluation s'incarne par la suite dans le projet d'établissement : la transformation du système vient de l'intérieur, et l'évaluation sert à accompagner la transformation qui en résulte.

Les outils à la disposition des établissements sont aujourd'hui l'évaluation - auto-évaluation et évaluation externe - et le projet d'établissement. Il y a encore quelques éléments à « phaser » pour que le dispositif soit logique. C'est pourquoi la direction générale de l'enseignement scolaire (Dgesco) a publié, en juillet 2024, une note de service s'imposant à l'ensemble des académies, dans laquelle il est indiqué très clairement que, dorénavant, les projets d'établissement doivent suivre l'évaluation. Nous sommes en train de mettre en oeuvre ce dispositif, qui fera l'objet de la seconde phase d'évaluation et consistera à aligner l'ensemble des outils à la disposition des établissements scolaires : évaluation ; questionnement ; auto-évaluation ; évaluation externe ; projet d'établissement ; mise en oeuvre. On le constate, le dispositif est aligné avec le contrat d'objectifs et de performance (COP).

Ensuite, la troisième vague pourra être à plein régime sur la cohérence du système. Nous pourrons ainsi savoir si les objectifs que nous nous sommes fixés en termes de performance - les douze portes d'entrée sur les acquis des élèves - ont été atteints. Dans le COP, la question de la relation avec les académies, notamment en lien avec la formation, est interrogée, et l'un des éléments clés est la question de la formation des personnels. À l'issue de l'auto-évaluation et de l'évaluation externe, une feuille de route sur l'accompagnement sera partagée entre l'académie et l'établissement. Ce point a été évoqué lors du séminaire des 25 au 27 mars dernier à l'Institut des hautes études de l'éducation et de la formation (IH2EF) - établissement que j'ai dirigé pendant six ans -, qui portait sur le suivi des 756 collèges « en progrès » que le ministre de l'éducation nationale a souhaité accompagner : ce suivi sera pour nous un élément très important pour définir ce qu'est l'accompagnement d'un établissement scolaire.

Tel est le cadre d'action général du Conseil d'évaluation de l'école.

Les protocoles définis par le Conseil s'appliquent pleinement dans les académies d'outre-mer. De ce point de vue, il n'y a pas de différence notable de mise en oeuvre par les académies. Nous notons cependant une raréfaction des évaluateurs externes en outre-mer. C'est pourquoi, l'an passé, le Conseil a quelque peu assoupli le cadre d'évaluation, qui était assez prescriptif concernant les équipes d'évaluateurs : il fallait des équipes plurielles avec des administratifs, un secrétaire général, un inspecteur, un personnel de direction. Dans les académies d'outre-mer, il était difficile de réunir des équipes de cette taille ; nous en avons donc assoupli le cadre, et les choses se passent bien de ce point de vue. Nous n'avons pas rencontré de difficultés particulières, sauf à Mayotte du fait du cyclone.

Tous les établissements ont pu mener leur auto-évaluation dès lors qu'ils maîtrisaient la méthodologie, laquelle a été bien expliquée. Nous avons pleinement mis en oeuvre dans les départements d'outre-mer les formations à l'auto-évaluation et à l'évaluation externe. Les seules difficultés que nous pouvons noter, et que j'ai déjà évoquées, concernent la Martinique pour le second degré, et La Réunion pour le premier degré.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous vous remercions pour ce propos liminaire éclairant. L'évaluation concerne-t-elle également les établissements scolaires du secteur privé ?

M. Charles Torossian. - Le secteur privé sous contrat relève des mêmes protocoles.

J'ajoute qu'une question m'a été posée sur le caractère public ou non des évaluations. Le cadre a été posé clairement en 2023 : il était indiqué dans le cadre méthodologique que les évaluations et les auto-évaluations avaient vocation à être transmises aux collectivités territoriales. Cela n'a pas toujours été le cas. En effet, lorsque nous avons interrogé l'ensemble des départements de France en leur demandant s'ils avaient bien reçu les évaluations, les réponses ont été mitigées.

Nous avons également posé cette question à Régions de France. Nous avons d'ailleurs de bonnes relations avec cette association d'élus, tout comme avec Départements de France, sur ce point. Leurs membres nous ont clairement dit qu'ils étaient très intéressés par ces rapports.

Au mois de février dernier, le Conseil a revoté de manière solennelle. Je précise que toutes les délibérations du Conseil sont publiques et publiées dans un délai maximum d'un mois. Pour autant, le CEE n'est ni la Cour des comptes ni un organisme ayant un statut juridique, puisqu'il n'émet que des recommandations.

À l'occasion de ce vote, nous avons rappelé que les recteurs étaient chargés de la transmission des rapports d'auto-évaluation et d'évaluation du second degré - les collèges et les lycées - aux départements et aux régions, et que les inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) du premier degré étaient responsables, sous couvert de l'autorité supérieure hiérarchique, de la transmission des rapports aux collectivités territoriales représentant les municipalités - compte tenu de la complexité de la gestion des écoles, et notamment des transferts de dossiers des mairies vers les communautés de communes. Pourtant, peu de mairies ont été mises dans la boucle, y compris celles des grandes métropoles - interrogées, plusieurs de leurs responsables nous ont confié n'avoir jamais vu le début d'un rapport.

Je vous rassure, à cet égard, les choses vont s'améliorer : c'est l'un des objectifs de ma présidence, qui a été pleinement rappelé par le Conseil en présence du ministre de l'éducation nationale, lequel s'y est dit très favorable, tout comme l'ensemble des membres du CEE, dont les trois directions que j'ai citées.

Je tiens à souligner que les rapports d'auto-évaluation et d'évaluation ne sont pas publics : seules en sont destinataires les autorités de tutelle et les collectivités territoriales, ces dernières contribuant financièrement au système éducatif à hauteur d'au moins 25 % ; elles sont également dans la boucle s'agissant des évaluations externes et des auto-évaluations dans le premier degré.

Nous avons aussi rappelé que les auto-évaluations et les évaluations avaient vocation à être accessibles à l'ensemble de la communauté éducative. Très concrètement, si dans deux ans un parent veut avoir accès à l'évaluation d'un collège en Martinique, le principal du collège doit s'assurer que cette accessibilité est garantie.

Nous avons indiqué que l'ensemble de la communauté éducative et les collectivités territoriales devaient faire preuve de réserve quant à l'analyse de ces éléments, s'agissant tant de leur lecture que de leur diffusion, et qu'être destinataire d'un document ne signifiait pas qu'on pouvait l'envoyer à n'importe qui. Nous avons donc mis en place un cadre assez strict puisque ces documents servent l'établissement ; ceux-ci n'ont en aucun cas vocation à être la base d'une quelconque analyse de la mise en oeuvre de politiques publiques précises ou d'un classement de la performance des établissements. Il s'agit d'un outil pour mesurer la performance à partir du terrain.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Notre commission d'enquête porte sur les inégalités systémiques en outre-mer. L'école, qui est au coeur de la société, peut activer des leviers ou, malheureusement, parfois reproduire des inégalités. C'est dans ce sens que nous souhaitons vous entendre aujourd'hui.

Les principales inégalités scolaires existent aussi, et sont nombreuses, en outre-mer. Nous en avons déjà pointé au cours de différentes auditions. On n'a pas le même droit à l'école quand on habite à Mayotte, en Guyane ou ailleurs en outre-mer que lorsque l'on grandit dans l'Hexagone. Au-delà des conditions matérielles, l'accès au savoir est également différent selon que l'on parle une langue régionale couramment ou que l'on utilise plus facilement le français, langue officielle. Tous ces sujets tournent donc autour de l'école.

Je souhaitais revenir sur la question des écarts de notes. Quelle est la distribution de ces écarts à l'écrit du diplôme national du brevet (DNB) selon l'origine sociale, et quelle est la distribution des écarts d'orientation en classe de seconde, toujours selon l'origine sociale ? Vous le savez, au-delà du collège, la fameuse plateforme Parcoursup est également un filtre que les étudiants et les jeunes Ultramarins doivent passer. Par conséquent, les résultats scolaires, référencés dès le brevet des collèges, commencent déjà à induire le parcours et l'orientation des jeunes. J'aimerais connaître votre analyse sur ce point.

M. Charles Torossian. - Le Conseil définit le cadre d'évaluation des établissements scolaires. L'analyse précise, notamment des résultats du DNB, relève plutôt de la responsabilité de la Dgesco et de la Depp ; mais puisqu'il s'agit de données publiques, je vais bien évidemment répondre à votre question.

Concernant le DNB, que ce soit en français ou en mathématiques, les écarts sont très importants, notamment entre Mayotte - la dernière académie de France en termes de performance - et la France métropolitaine.

À La Réunion, académie qui vous est chère, madame la rapporteure, les résultats des filles en mathématiques sont d'environ 10 points sur 20, et ceux des garçons de 9,5. En France métropolitaine, ils sont d'environ 11,5, en moyenne, pour les filles et de 11,3 pour les garçons. L'écart est donc d'1,5 point.

En Martinique, pour les mathématiques - matière qui est ma spécialité d'origine ; je suis par ailleurs co-auteur du rapport Villani-Torossian relatif à ce sujet -, les chiffres sont à peu près les mêmes. Et en français, les filles obtiennent 8,6 sur 20 et les garçons 8,2.

En Guadeloupe, en mathématiques, les filles obtiennent 8,3 points et les garçons 7,6. En Guyane, les filles obtiennent en moyenne un résultat de 6,6 points, et les garçons de 6,4. À Mayotte, les filles obtiennent 4,2 et les garçons 3,7 points.

En français, la situation est un peu meilleure qu'en mathématiques : à Mayotte, 7 pour les filles, 5,3 pour les garçons ; en Guyane, 7,3 pour les filles, 5,8 pour les garçons ; en Guadeloupe, 9,3 pour les filles, 7,4 pour les garçons, soit quasiment deux points d'écart - c'est dans l'académie de Guadeloupe que l'écart est le plus important entre les garçons et les filles, à l'avantage de ces dernières - ; en Martinique, 9,7 pour les filles et 8,3 pour les garçons ; à La Réunion, 11 points pour les filles et 9,5 pour les garçons. La moyenne en France métropolitaine est de 11,6 points.

Les situations sont très variables entre les territoires. Nous connaissons tous le classement des cinq académies d'outre-mer. Nous disposons aussi des chiffres de la Polynésie et de Saint-Pierre-et-Miquelon, mais les effectifs y sont assez différents. Nous pouvons retenir que la faiblesse des résultats au DNB obère très clairement l'orientation des élèves.

L'un de nos objectifs est donc de reconquérir de la performance sur les fondamentaux en mathématiques et en français, notamment au niveau du collège et de l'école primaire. C'est la raison pour laquelle le plan Mathématiques, mis en place en 2018, et le plan Français de 2020 ont été particulièrement suivis dans le premier degré dans les départements d'outre-mer. Ces plans de formation ont-ils donné des résultats tangibles et spectaculaires ? Pas encore. Une dynamique intéressante se profile-t-elle ? Oui. Ainsi, les résultats à la rentrée 2025 étaient un peu moins bons que ceux de la rentrée 2024, lesquels s'inscrivaient dans une constante progression depuis 2018. Il faut donc faire attention : soit l'on prend les chiffres de 2025, soit l'on considère la tendance sur une plus longue période - j'y insiste, nous avions noté une croissance entre 2018 et 2024.

Si l'on regarde les résultats en fin de classe de CM2, on remarque de manière assez claire, pour prendre l'exemple des mathématiques, que de nombreuses compétences sont testées : écrire des nombres entiers ; mémoriser des faits numériques ; mémoriser des procédures ; placer un nombre sur une ligne graduée ; poser et calculer ; résoudre des problèmes ; utiliser différentes représentations des nombres. Il y a, d'une part, des compétences qui relèvent d'automatismes et, d'autre part, des compétences plus conceptuelles, comme la résolution de problèmes, lesquelles engagent des savoirs un peu plus complexes.

Prenons le cas de La Réunion : en fin de CM2, pour la compétence « écrire des nombres entiers », le taux de maîtrise est de 75 %, ce qui n'est pas mal - des garçons ont même obtenu cette année un résultat de 78 %. Or, pour la compétence « mémoriser des faits numériques », le taux est de 30 % : l'écart est important. Pour la compétence « mémoriser des procédures », le résultat se situe plutôt aux alentours de 30 % ; pour « poser et calculer » : 35 % ; pour « résoudre des problèmes » : de 25 à 30 %.

Ces résultats signifient qu'à La Réunion, les élèves savent écrire des nombres entiers, ce qui correspond aux acquis du CP, et plus largement de l'école primaire. En revanche, pour les opérations complexes - procédures stratégiques pour résoudre un ou plusieurs problèmes -, les objectifs ne sont pas complètement atteints.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je me permets de réagir : les énoncés de ces problèmes sont posés en français. Lorsque j'étais professeure des écoles dans le premier degré, avec des élèves du CP au CM2, j'avais observé que lorsque l'on posait à des élèves des problèmes de mathématiques dans une langue qu'ils ne maîtrisaient pas, on n'atteignait pas les objectifs. Mais si l'on posait le même énoncé dans leur langue maternelle, on obtenait des résultats bien meilleurs.

M. Charles Torossian. - C'est vrai, mais cela signifie aussi autre chose : on passe trop de temps sur les nombres entiers ; tel était d'ailleurs l'objet de l'une des recommandations du rapport Villani-Torossian.

L'un des défauts que l'on observe, notamment dans les territoires en difficulté sociale - par exemple, en Seine-Saint-Denis, dans l'Aisne ou dans les départements d'outre-mer -, c'est que trop de temps est passé sur les choses simples, et pas assez sur les sujets compliqués. Ainsi, la résolution de problèmes a été repoussée en fin de CM2, tout comme l'apprentissage des fractions ou des décimaux. Or cela fait des années que nous disons que les décimaux doivent être abordés dès le mois de novembre.

On constate qu'au mois de mars un peu plus de 50 % des classes de CM1 ont commencé les décimaux, alors que les instructions officielles, depuis 2017-2018, issues du rapport Villani-Torossian, préconisent d'aborder les décimaux au plus tard le 1er novembre en CM1. Souvent, lorsque les effectifs sont faibles, on traite les décimaux en fin de CM1 et, comme il y a des classes à double niveau, on le fait aussi en fin de CM2, donc deux fois de suite ; par conséquent, ces sujets sont oubliés deux fois. De même, pour la résolution de problèmes, on donne beaucoup d'exercices autour de l'addition, mais pas assez autour de la multiplication - notamment les fractions et les décimaux, qui sont pourtant importants pour le collège. Il en va de même en français : on observe un surinvestissement sur des points qui ne seront pas décisifs pour un parcours réussi au collège.

Nous avons beaucoup insisté sur ce point, sans succès. La réponse a donc été d'inscrire les fractions dans le programme de CE2, pour être certain que la notion soit acquise en CM1 - cela figure dans les nouveaux programmes qui ont été publiés il y a quelques semaines et qui s'appliqueront à partir de la rentrée.

Face à la sous-performance, nous allons interroger aussi - disant cela, je sors un peu de mon rôle de président du CEE - la performance pédagogique, et surtout didactique, des enseignements sur les fondamentaux à l'école primaire et au collège. Par exemple, pour l'acquisition des conjugaisons des verbes, il arrive que l'on en soit encore, en classe de quatrième, à l'indicatif des verbes du premier groupe ; or, lorsqu'ils arrivent en seconde, les élèves doivent maîtriser l'ensemble des conjugaisons.

Il y a une sorte de brutalité dans le fait de ne pas avoir suffisamment préparé la continuité didactique entre le CM2 et la classe de seconde. Nous produisons donc depuis 2018 un effort de remise en route, en termes de performance, des collèges et du cycle 3, ou cycle de consolidation - CM1, CM2, classe de 6e. En effet, le cycle 3 et le cycle 4, dit d'approfondissement - classes de 5e, 4e et 3e - sont clairement sous-performants dans de nombreux territoires.

La reconquête de la performance passe par des méthodes pédagogiques, notamment explicites, beaucoup plus efficaces en CM1, CM2, 6e, 5e, 4e et 3e. Il convient de ne pas repousser à la fin du cycle les sujets compliqués - résolution de problèmes ; rédaction ; récit ; compréhension de textes complexes. Toutes ces stratégies doivent être mises en oeuvre au sein de l'école.

C'est la raison pour laquelle la question du parcours de l'élève dans ses acquis est aujourd'hui la première qui est posée dans les portes d'entrée possibles de l'évaluation. Il ne s'agit pas de mesurer les acquis en fin de troisième. Voilà deux ans, 25 % des élèves de France ont eu moins de 4,5 en mathématiques au DNB. Or on ne découvre pas qu'un élève a 4,5 la veille du DNB.

D'une certaine manière, l'auto-évaluation des établissements va permettre de poser un principe, en définissant le niveau que l'on souhaite voir atteint en fin de troisième par les élèves entrés en sixième au mois de septembre 2026. Nous avons une feuille de route : le cycle 4. Celui-ci est plus ambitieux. Par exemple, les vecteurs figurent au programme de troisième. Cela implique que la performance collective, notamment sur le parcours scolaire des élèves - orientation ou autre -, doit devenir une stratégie d'établissement. L'auto-évaluation et l'évaluation externe vont donc interroger non seulement ce qui se passe dans la classe, mais aussi les axes stratégiques de l'établissement pour la réussite scolaire.

Aujourd'hui, nous avons tous les outils. Il faut donc allier l'efficacité dans la classe au pilotage de l'établissement. C'est ce que nous enseigne aujourd'hui l'évaluation de l'ensemble des systèmes éducatifs : il ne sera pas possible de reconquérir de la performance dans les territoires REP+ (réseaux d'éducation prioritaire), en particulier dans les outre-mer, sans une telle alliance.

Nous réclamons de l'efficacité à chaque heure de classe. Par exemple, nous avons dû exiger - je regrette qu'il ait fallu en passer par là - qu'il y ait dix problèmes de mathématiques par semaine en CM1, car ce n'était pas le cas. Faire dix problèmes de mathématiques par semaine en CM1, c'est augmenter la performance.

Si cette exigence de chaque heure implique des méthodes efficaces, elle implique aussi un collectif plus cohérent. Aussi, dans le domaine 3, nous réinterrogeons l'organisation et les choix pédagogiques de l'établissement. Je pense en particulier à l'utilisation des ressources, du matériel et des manuels.

De notre point de vue, un manuel - j'espère que les nouveaux manuels de cycles 3 et 4 iront dans ce sens -, procède des choix d'établissement pour avoir une cohérence pédagogique et une meilleure performance. Nous avons connu trop d'établissements dans lesquels il y avait cinq niveaux, cinq méthodes et cinq types de livres ! Cela fait perdre en performance collective. À l'inverse, lorsque tout le monde se met d'accord sur la méthode collective, sur les modalités de travail en commun et sur les ressources à utiliser, on gagne en productivité et en performance, et cela se voit in fine.

Car, et c'est d'autant plus vrai dans les établissements d'outre-mer, de REP+ et des territoires en difficulté, nous avons besoin de cohérence à la fois sur les parcours, à l'intérieur de la classe et sur le pilotage. Voilà ce que nous apprend la recherche.

D'une certaine manière, piloter l'établissement scolaire, c'est-à-dire donner corps à ce qui pourrait être demain un projet de performance collective, permettrait de fixer une ambition commune, que l'on pourrait évaluer en auto-évaluation et évaluation externe de manière cohérente : un plan de réussite collective.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Les cités scolaires qui existent à La Réunion sont saluées par les partenaires. En tant que président du Conseil d'évaluation de l'école, pensez-vous qu'il s'agit d'un outil permettant de déjouer les inégalités systémiques ? D'ailleurs, ces dernières - je pense notamment à la pauvreté et à l'illettrisme des parents - sont-elles observées par l'école ?

J'en viens à la question du ressenti au travail des personnels éducatifs. Vous avez pointé un léger retard du premier degré à La Réunion en matière d'évaluation. Le climat scolaire vous paraît-il plus dégradé en outre-mer que dans l'Hexagone ? Si oui, pourriez-vous nous préciser les raisons - si vous les connaissez - et, le cas échéant, nous proposer quelques pistes pour y remédier ?

M. Charles Torossian. - La question des cités scolaires est assez compliquée. Elle inclut une dimension liée à la géographie, en particulier en outre-mer. En Guyane, cela ressort très clairement.

D'abord, l'accessibilité des établissements est un vrai problème. Nous le savons, en Guyane, notamment dans le second degré, des élèves marchent le long des routes, parfois assez longuement, pour se rendre dans leur établissement, certains sans même avoir pris de petit-déjeuner. Les dispositifs d'accueil en petit-déjeuner sont donc essentiels pour la réussite scolaire. Dans les rapports, je note notamment que le petit-déjeuner est le seul élément servi dans certains territoires de Guyane ; vers Saint-Laurent-du-Maroni, les cantines scolaires ne sont pas garanties. Nous avons donc une véritable difficulté : il est évident que si nos élèves ont trop faim pour étudier, parce qu'ils n'ont pas mangé, ils ne vont pas pouvoir travailler sérieusement. C'est un point sur lequel il faut être très vigilants. C'est le sens de la politique d'accueil avec les petits-déjeuners. D'ailleurs, le problème ne concerne pas seulement les élèves les plus jeunes : il y a aussi des élèves de lycée qui passent parfois toute une journée sans manger ! Nous sommes face à un vrai défi.

Outre la géographie, il faut aborder aussi la question de l'organisation. Une cité scolaire réussit-elle mieux qu'une école, un collège ou un lycée ? Je laisse Bertrand Richet vous faire part des éléments dont nous disposons à cet égard.

M. Bertrand Richet. - Nous avons en effet quelques éléments, en particulier parce que les établissements privés sous contrat sont souvent organisés sous forme d'ensembles scolaires allant de l'école préélémentaire jusqu'au lycée.

L'argument positif en faveur des établissements multidegrés consiste à dire qu'il existe une forme de continuité du parcours - les mêmes personnels peuvent suivre les jeunes sur un temps long - et de cohérence de l'action éducative. Cela fonctionne tant qu'il s'agit bien d'une cité scolaire, et non d'une juxtaposition d'unités à l'intérieur d'un même ensemble.

Dans le premier degré, il arrive qu'une école préélémentaire et une école élémentaire soient côte à côte, ou simplement séparées par un mur, et que, pour autant, les personnels enseignants ne discutent pas entre eux. En d'autres termes, la proximité géographique ou bâtimentaire ne suffit pas à avoir une action éducative cohérente.

En revanche, on peut imaginer qu'il y ait une vraie liaison entre l'école et le collège dans les établissements multisites. Et je ne parle pas seulement d'une visite occasionnelle des élèves de CM2 au collège juste avant le passage en sixième ; je parle d'un travail en commun, par exemple avec une intervention des enseignants de CM1 et CM2 sur la constitution des classes de sixième, afin d'avoir une réelle transmission. Dans un hôpital, en cas de changement d'équipe, on transmet les informations, en vue d'avoir le meilleur suivi possible des patients.

Un inconvénient éventuel des cités scolaires est que, dans les établissements trop petits, les élèves finissent par être lassés d'être toujours ensemble. Ils voudraient pouvoir être « mixés ». Bien entendu, selon les contraintes géographiques, ce n'est pas toujours possible.

Mais ce n'est pas l'existence d'une cité scolaire qui détermine en soi la réussite. L'essentiel, c'est le travail en commun et le fait d'avoir une vision commune et cohérente de l'action éducative.

M. Charles Torossian. - D'où l'importance de la gouvernance ! Ce n'est pas une question de structure ; c'est une question de gouvernance, de leadership du chef d'établissement.

À Paris, il existe des cités scolaires - les exemples auxquels je pense ne sont pas très loin d'ici... - qui ne sont que des juxtapositions entre un collège, un lycée et même des classes d'enseignement supérieur. Il n'y a pas de réelle cohérence. Les enseignants de différents établissements ne se croisent jamais, ne se parlent jamais.

Encore une fois, c'est d'abord une question de gouvernance, de management et d'organisation, notamment dans les établissements de taille significative, pour mettre en oeuvre des stratégies de parcours d'élèves. Il ne sert à rien d'avoir une cité s'il n'y a pas une stratégie collège-lycée, notamment sur les acquis, les liaisons, la didactique, les méthodes pédagogiques et l'évaluation.

C'est le sens de l'effort mené depuis 2018 avec ce grand plan de formation managériale à destination des chefs d'établissement mis en place par l'IH2EF, structure que j'ai dirigée pendant six ans. L'objectif est d'augmenter les compétences managériales des cadres. Si nous voulons que les structures tournent à plein régime, il faut que les personnes à leur tête soient mises en capacité de manager, d'exercer un leadership scolaire. Aujourd'hui, les résultats scolaires des élèves sont liés à hauteur de 20 % à l'organisation scolaire et au leadership du chef d'établissement, sachant qu'ils dépendent de l'action des enseignants à hauteur de 50 %.

Nous avons un réservoir de performance. Mon conseil aujourd'hui est d'utiliser tous les réservoirs de performance disponibles auprès des établissements scolaires.

Si nous voulons qu'une cité éducative soit surperformante, il faut que la gouvernance relève non pas d'une juxtaposition d'acteurs, mais bien d'une équipe avec un projet à mettre en oeuvre.

Sur le renforcement du pilotage de nos établissements scolaires, une des priorités serait clairement d'augmenter le nombre de personnes en responsabilité des établissements scolaires, afin de pouvoir aborder les parcours, la performance et les acquis des élèves, et pas uniquement le climat scolaire, la sécurité ou la lutte contre le harcèlement, même si ces sujets sont évidemment essentiels aussi. C'est nécessaire si nous voulons que davantage d'élèves s'orientent vers les filières scientifiques, techniques ou liées à la réindustrialisation de notre pays.

Je note d'ailleurs qu'il existe d'excellentes écoles d'ingénieurs et une université de médecine à La Réunion.

Mme Catherine Conconne. - À la Martinique aussi !

M. Charles Torossian. - Absolument, madame la sénatrice. Historiquement, aux Antilles, le pôle sciences était plutôt en Guadeloupe. Mais, aujourd'hui, les relations entre les deux sites sont très fortes.

En Nouvelle-Calédonie aussi, il y a de très bonnes infrastructures postbac. J'ai eu le plaisir d'aller visiter l'université avec Cédric Villani.

En outre, une université de plein exercice a également été ouverte à Mayotte.

Il y a aujourd'hui une vraie offre postbac dans l'ensemble de nos départements d'outre-mer.

Si nous voulons avoir des ingénieurs issus de La Réunion, de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane, il faut un pilotage stratégique des parcours scolaires et de la performance dans les établissements scolaires.

La moitié des questions qui sont posées dans le cadre de l'évaluation des établissements scolaires sont conçues en ce sens.

Par exemple, un établissement doit indiquer quelle est sa politique d'évaluation des acquis des élèves : si les enseignants sont les seuls à évaluer, ce n'est ni une politique ni une stratégie. Si, interrogée sur ses choix pédagogiques, une direction d'établissement explique qu'elle a affecté tel professeur à telle classe du seul fait qu'il manquait quelques heures à ce dernier pour terminer son service, ce n'est pas une bonne réponse. Certes, je comprends les préoccupations - veiller au dialogue social avec les enseignants - qui peuvent exister. Mais il faut essayer de faire en sorte que les budgets alloués aux établissements servent d'abord aux élèves et que l'organisation soit tournée vers la performance des parcours.

Je le rappelle, en matière en formation, il existe en REP+ une pondération premier degré-second degré. Il y a donc des jours disponibles à la main des établissements scolaires pour mettre en oeuvre de telles stratégies collaboratives. Malheureusement, les dix-huit demi-journées du second degré, on les cherche ! Je le dis clairement, cela ne va pas.

Nous avons mis en place tous les outils. En 2018, nous avions bien vu la nécessité d'augmenter les compétences managériales des cadres qui dirigent les établissements scolaires. Il ne faut pas des prescripteurs ; il faut des gens qui accompagnent, qui créent de l'envie, qui exercent un leadership et qui orientent l'ensemble des équipes vers la performance collective, avec tous les outils : manuels, évaluation, etc. Aujourd'hui, les programmes sont en cycle 3 et en cycle 4. Ils ont été rénovés.

Fixons des objectifs, et mettons une stratégie en oeuvre dans chaque établissement. Cela relève de la responsabilité propre de l'établissement. Ce n'est pas au ministre de l'éducation nationale ou à votre serviteur, président du CEE, de dire ce qu'il faut faire à Baimbridge ou au lycée de l'île de Lifou. C'est aux équipes de se responsabiliser. C'est pour cela qu'il ne faut pas avoir peur de l'évaluation, y compris de l'évaluation chiffrée.

Certes, dans certaines compétences, les résultats ne sont pas au rendez-vous. Mais je ne voudrais pas désespérer nos collègues. Dans l'Ain, la compétence « résoudre des problèmes » est maîtrisée à 50 % pour les filles et 60 % pour les garçons ; l'écart est assez important. La compétence « poser, calculer » est maîtrisée à 40 %, contre 30 % à La Réunion. L'écart entre l'Ain et La Réunion est de dix points.

Ce qu'il faut regarder, ce sont les dynamiques. L'important est que les équipes éducatives se fixent des objectifs ambitieux : par exemple, si nous sommes à 35 % de maîtrise de compétences aujourd'hui, mettons en place un plan collectif de performance pour atteindre un meilleur taux dans trois ans.

Vous m'avez interrogé sur les inégalités scolaires. Les rapports mettent en évidence des similarités très fortes entre les départements d'outre-mer et d'autres territoires où il y a des REP+.

Nous le savons, la place des parents dans le système éducatif et la performance est une question essentielle, d'où l'importance du domaine 4, consacré aux relations avec les familles.

Il y a beaucoup de travail effectué dans le premier degré - il faut tout de même saluer nos équipes, inspecteurs, directeurs d'établissement et professeurs - pour faire en sorte que notre école soit accueillante. Je connais la propension française à dire que rien ne va dans notre pays. En réalité, nous avons des personnels très engagés. Il faut les remercier.

Le plurilinguisme est un sujet majeur dans les outre-mer, pour des raisons évidentes. Je pense à Mayotte, à la Guyane, à La Réunion, etc. La langue créole est très présente dans le premier degré. Cette question est souvent traitée dans les rapports ; je l'ai moi-même analysée.

S'il y a un vrai travail fait sur la langue créole dans le premier degré, c'est moins vrai dans le second degré. Autrement dit, les langues régionales comptent moins dans les préoccupations des élèves à mesure que ces derniers avancent dans leur parcours. On peut évidemment imaginer qu'un élève en certificat d'aptitude professionnelle (CAP) de boulangerie ou en train de réviser les épreuves anticipées du baccalauréat en mathématiques ou en français ait moins d'intérêt immédiat pour la poésie en langue créole. Mais le fait est qu'il y a une déperdition des langues régionales avec le parcours. Il convient sans doute de s'interroger à cet égard. Quoi qu'il en soit, cette question est pleinement prise en compte : tous les rapports d'évaluation concernant le premier degré y font référence.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Mais, dans les évaluations, les énoncés sont rédigés en français, et jamais en créole !

M. Charles Torossian. - C'est vrai, madame la rapporteure. Mais, de mon point de vue, c'est un problème facile à résoudre aujourd'hui, ne serait-ce qu'avec les outils d'intelligence artificielle. Par exemple, dans les compétitions internationales, les sujets de mathématiques sont rédigés dans une langue, puis traduits dans toutes les langues possibles et imaginables.

Il faudra demander à la Depp si elle peut proposer des doubles énoncés en créole et en français. Techniquement, cela ne doit pas poser de problème.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Dans les faits, ce n'est pas le cas. Si les évaluations destinées à mesurer la vitesse de réaction d'un élève, par exemple pour faire des calculs rapides, sont rédigées dans une langue que ce dernier ne maîtrise pas, il sera forcément moins performant. Les résultats des évaluations rendent donc mal compte de la vitesse de réaction d'un élève ultramarin par rapport à celle d'un élève de l'Hexagone.

M. Charles Torossian. - Vous avez absolument raison. C'est une difficulté que j'ai moi-même identifiée depuis de nombreuses années. J'ai d'ailleurs comparé la compréhension des énoncés en anglais et des énoncés en français : les énoncés en anglais sont beaucoup plus clairs.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Moi aussi, je l'ai fait avec mes élèves.

M. Charles Torossian. - Le passage dans notre langue n'est donc pas neutre pour la compréhension des énoncés et des consignes.

M. Jean-Gérard Paumier. - Je vous remercie d'être une instance de continuité de l'école, dans une période d'instabilité ministérielle tout à fait inhabituelle.

Je ne pense pas que le problème lié aux évaluations soit le fait d'une simple étourderie. À mon sens, l'éducation nationale est une maison extrêmement autocentrée, qui n'aime pas tellement diffuser ce qui se passe en son sein.

Par exemple, alors que l'autorité fonctionnelle pour les principaux adjoints avait été décidée par le Premier ministre Jean Castex, je n'ai jamais vu un directeur académique des services de l'éducation nationale (Dasen) être en pointe pour la développer. C'est l'Assemblée des départements de France (ADF) qui a dû se mobiliser.

Je vous rejoins sur la gouvernance. Dans mon territoire, le Dasen m'a expliqué qu'il avait un « stock » de directeurs à gérer. Comme il y en a des bons, des moyens et des mauvais, il faut bien faire une rotation entre les établissements... Les collectivités territoriales n'ont aucune prise sur cette réalité. Seuls les parents, quand ils crient un peu fort, arrivent à se faire entendre.

Auriez-vous quelques orientations allant dans le sens d'une réduction des inégalités systémiques à nous proposer ?

Par ailleurs, les fermetures de classes atteignent aujourd'hui un niveau jamais atteint jusqu'à présent ; dans mon département, leur nombre est susceptible de tripler. Je peux vous l'affirmer, dans la perspective des prochaines échéances électorales, qu'il s'agisse des sénatoriales ou de la présidentielle, ça va chauffer dans les territoires, en particulier ruraux ! Nombre de maires qui agissent fortement en faveur de leurs écoles subissent une fermeture de classe deux ans après avoir réalisé des investissements importants. Ils n'ont aucune visibilité. Or un mandat dure six ans ; quand on fait des investissements, c'est rarement pour un an !

M. Charles Torossian. - Les effets de la dénatalité s'inscrivent dans le temps long. Edouard Geffray est d'ailleurs, à ma connaissance, un des premiers ministres de l'éducation nationale à appréhender la question du temps long de manière systémique. D'ici à dix ans, nous allons perdre 2 millions d'élèves. Cela aura évidemment des conséquences terribles.

Je suis très favorable à continuer l'évaluation des écoles, afin que l'ensemble des parties prenantes, collectivités territoriales - directions académiques, directions de services départementaux de l'éducation nationale (DSDEN), etc. - puissent travailler ensemble sous l'égide du préfet sur ces questions de performance. Il ne faut pas regarder uniquement l'aspect comptable ; la priorité est de s'interroger réellement sur l'intérêt stratégique du parcours de l'élève. Les auto-évaluations et les évaluations nous permettent de disposer de données très utiles dans la réflexion stratégique.

Au lieu de subir les fermetures de classes, on peut réimaginer le territoire. Dans son programme Innovation dans la forme scolaire, le secrétariat général pour l'investissement (SGPI) avait posé quelques jalons à cet égard.

Mon conseil aujourd'hui est d'expérimenter. Nous en avons encore le temps avant de nous retrouver face au mur de la dénatalité.

Vous évoquez les classes dans les écoles, monsieur le sénateur. Mais, demain, la question se posera aussi pour les collèges. Il y a une véritable réflexion à mener. Elle doit inclure les questions d'économie territoriale, de performance scolaire. Une petite école est-elle moins performante qu'une grande ? Non. Un petit collège est-il moins performant qu'un grand ? Un peu plus. Les classes à double niveau augmentent-elles en soi la performance scolaire ? Si l'on étudie les nombres décimaux au mois de mai en CM1, non ; si on les étudie au mois de novembre en CM1 et en CM2, oui.

L'important, c'est le dialogue entre ce qui se passe dans la classe, les stratégies de cohérence sur le parcours et la structure. Cette question est rarement discutée, car les collectivités parlent de structure, les professeurs parlent de la classe et les chefs d'établissement essaient de faire la liaison entre les deux. Il faut aborder la question sous l'angle de la performance scolaire, en réinterrogeant ce qui se passe dans la classe. C'est quelque chose que l'on n'a jamais fait, et c'est l'un des objectifs de l'évaluation des écoles.

Dans le plan Mathématiques, lorsque nous avons mis en place les « constellations » premier degré et second degré, c'était la première fois depuis 200 ans que l'on avait de telles formations mixtes. Les laboratoires de mathématiques ont créé ce lien.

Nous ne résoudrons pas le problème en le prenant sous l'angle de la gestion soit des territoires, soit des ressources humaines. Il y a un vrai changement de paradigme intellectuel à opérer.

Pour cela, mon conseil aujourd'hui est de tester sur une petite centaine de territoires, afin de voir si l'on arrive à aligner les stratégies des collectivités territoriales, des académies, des départements, des mairies, eu égard aux exigences de parcours, et ce en relativisant la question des statuts, qui bloque souvent le dialogue social.

L'article L. 314-2 du code de l'éducation ouvre la voie à des expérimentations sur cinq ans. Je suggère de mettre cette disposition en oeuvre, de manière un peu suivie par de la recherche, des observations et des évaluations - le Conseil pourrait d'ailleurs donner quelques indications méthodologiques -, afin de répondre au problème que vous soulevez, monsieur le sénateur.

Sous l'égide de Béatrice Gille, sa première présidente, le Conseil d'évaluation de l'école - je rappelle qu'il a pour mission, entre autres, de proposer des « méthodologies de mesure des inégalités territoriales scolaires » et de formuler « toutes recommandations utiles pour les réduire » - avait mis en place un comité technique d'évaluation sur la question des inégalités scolaires intra et interétablissements.

Ce comité, qui est présidé par Pierre Mathiot, rendra ses conclusions auprès du Conseil au mois de mai, avec quelques recommandations. Il est apparu actuellement que les outils d'évaluation des iniquités scolaires ne sont pas assez solides.

Par exemple, d'après le comité technique d'évaluation, la question des indices de position sociale n'est pas réellement prise en compte dans le parcours scolaire.

Lorsqu'un professeur évalue ses élèves en leur donnant à tous le même devoir, c'est évidemment louable sur le principe, mais nous savons qu'il y a des biais du point de vue de la sociologie.

Pourquoi ne pas avoir une stratégie d'établissement qui prenne en compte les difficultés de l'élève dans son parcours ? Lorsqu'un élève a faim, il est possible que le conseiller principal d'éducation (CPE) le sache, mais ce n'est pas obligatoirement le cas du professeur de français ou de mathématiques. Idem s'agissant d'un élève dont les parents sont allophones.

Un premier axe serait donc d'avoir des stratégies ciblées par établissement pour réduire l'effet des facteurs irritants et, d'une certaine manière, pour compenser, afin de réduire la méconnaissance des logiques à l'oeuvre. On peut se croire impartial quand on donne le même devoir à tous les élèves de la sixième jusqu'à la troisième, mais, ce faisant, on ne compense pas les inégalités scolaires.

Mme Catherine Conconne. - C'est la différence entre égalité et équité !

M. Charles Torossian. - Tout à fait. Cela demande une mise en oeuvre stratégique. Il faut discuter entre professeurs.

Le deuxième axe serait d'accompagner des pratiques éventuellement mises en oeuvre par les établissements en faveur d'une politique de mixité porteuse de moins d'inégalités scolaires.

Nous avons le cas d'établissements avec des écarts-types d'IPS importants, de 40 ou de 50, alors que l'IPS global était dans la moyenne, par exemple à 100. C'est la différence entre écarts-types et moyenne. Un IPS moyen peut cacher des différences très fortes. Au sein même des établissements scolaires, il peut y avoir des profils très variés : dans un établissement avec un IPS de 120, on peut aller de 150 jusqu'à 80. C'est un élément à prendre en compte collectivement.

Nous avons repéré qu'il pouvait y avoir des stratégies d'établissement en matière de mixité sociale sans que le lien avec la classe soit fait. C'est le contraire d'un programme de mathématiques ou de parcours, qui part de la classe vers l'établissement. Là, il faut des axes stratégiques vers la classe, vers la pédagogie, vers la didactique.

On en revient à la question des langues. Je me suis rendu à plusieurs reprises en Guyane. J'ai vu des cas d'élèves qui avaient des aptitudes pour les mathématiques, mais dont le langage n'était pas fluide. Et les enseignants, tout en convenant que l'élève était très doué en mathématiques, prévoyaient de le faire redoubler du fait de son faible niveau en français. Je leur ai suggéré de faire plutôt passer l'élève dans la classe supérieure en mathématiques tout en le maintenant dans sa classe actuelle en français. Si nous voulons réduire les inégalités et augmenter la performance de chacun, il faut un peu tordre le cou à la structure, à la machine administrative, et ce au profit de l'élève !

Nous retrouvons toujours la même difficulté dans les établissements. Dans le monde anglo-saxon, cela ne pose aucun problème qu'un élève soit à un niveau en mathématiques ou en physique et à un autre niveau en sport. On pourrait très bien dissocier, par exemple, sciences et français, avec des dispositifs de séparation.

Certes, je comprends que cela puisse créer des complications dans l'élaboration des emplois du temps. Mais, dans un établissement idéal qui serait au service de la trajectoire des élèves, on mettrait des dispositifs de compensation d'équité pour chacun une fois les irritants stratégiques repérés. Car ces derniers sont prédictifs : d'une certaine manière, la sociologie nous dit ce qui va se passer.

Nous sommes souvent empêchés du simple fait que le système procède de la moyenne, quand les inégalités ou les difficultés scolaires procèdent de la variance.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Grâce aux évaluations, vous avez une visibilité sur l'ensemble des établissements. Selon vous, ceux d'outre-mer parviennent-ils à apporter une plus-value pédagogique ou en termes de lutte contre les inégalités socioéconomiques ? Pour nous, l'enjeu est de bien identifier ces inégalités systémiques pour en sortir les individus et leur permettre d'accéder à des parcours de vie qui ne soient plus discriminants.

M. Charles Torossian. - Sur ce point précis, nous vous apporterons une réponse écrite, en reprenant les éléments figurant dans les rapports consacrés à cette question. Le bilan publié cette année portait précisément sur la thématique des inégalités scolaires, afin de donner corps à la quatrième mission. Vous y trouverez ainsi, en fin de document - notamment aux pages 26 à 28 - un développement consacré à l'équité intra-établissement, à la distribution des écarts en fonction de l'origine sociale, ainsi que plusieurs données éclairantes.

Il ressort de ces travaux que plusieurs facteurs contribuent aux inégalités : l'éloignement géographique, les contraintes liées au transport scolaire, l'offre de formation - en particulier en lycée professionnel ou dans l'enseignement post-baccalauréat -, ainsi que les inégalités matérielles, notamment en ce qui concerne l'état, l'entretien et parfois la vétusté des bâtiments scolaires. À cela s'ajoutent les questions liées au prisme de l'IPS et à la coéducation, qui constitue en réalité un révélateur des inégalités sociales.

La question de l'équité de genre a également été soulevée. Depuis plusieurs années, le ministère de l'éducation nationale a fortement investi ce champ. Force est de constater que, lorsqu'une politique publique se saisit résolument de la question de l'égalité entre les filles et les garçons, des effets se font sentir. Certes, les résultats ne sont pas encore pleinement visibles dans les indicateurs quantitatifs, mais les rapports d'auto-évaluation comme les rapports d'évaluation témoignent d'une présence désormais systémique de cette thématique. Il s'agit là d'un phénomène relativement récent, qui traduit l'impact d'une politique volontariste. On peut donc considérer que, lorsque les conditions sont réunies, des avancées sont possibles.

Plusieurs enseignements peuvent être tirés de ces analyses. En particulier, nous faisons face à des difficultés en matière d'indicateurs permettant de mesurer l'équité et, par conséquent, l'évaluation de la plus-value des établissements. À cet égard, il me semble, sous réserve de confirmation par la Depp, que des difficultés méthodologiques ont été rencontrées, notamment à Mayotte et en Guyane, concernant le calcul de cette plus-value. S'agissant des autres départements d'outre-mer, des analyses complémentaires sont en cours. Quoi qu'il en soit, le rapport de cette année comporte déjà des éléments particulièrement éclairants, notamment des courbes de distribution.

Nous attendons par ailleurs le rapport final du comité technique d'évaluation, présidé par Pierre Mathiot, qui présentera ses recommandations au mois de mai devant le Conseil. Il pourrait être utile que vous auditionniez M. Mathiot et Mme Azéma, qui coprésident ce comité, afin d'entendre directement leurs conclusions.

Ce qui ressort également de manière assez nette, c'est l'installation d'une forme de fatalisme, qu'il convient de dépasser. Cela suppose de mieux analyser les difficultés scolaires, en les décomposant plus finement. Il ne s'agit pas seulement d'établir le lien, largement documenté, entre difficultés sociales et difficultés scolaires, mais d'identifier les facteurs spécifiques : éloignement du domicile, situation d'allophonie, conditions matérielles de travail à la maison, etc.

Nous avons tous les dispositifs permettant de réduire les inégalités scolaires, mais les rapports montrent que certains d'entre eux - tels que « Devoirs faits » ou les heures supplémentaires en français et en mathématiques en classe de seconde - reposent encore largement sur l'initiative des élèves. Ils ne s'inscrivent pas toujours dans une stratégie systémique d'établissement prenant en compte les difficultés sociales.

Les exemples de dispositifs ne manquent pas : distribution de petits déjeuners, dispositifs d'aide aux devoirs, groupes de besoins, ou encore initiatives locales adaptées aux contextes particuliers. En Guyane, par exemple, un établissement accueille les lycéens qui se sont levés très tôt et ont marché une heure pour se rendre en cours dans des conditions matérielles adaptées. Ces initiatives témoignent d'une réelle capacité d'imagination.

Toutefois, ce qui fait défaut, ce sont des stratégies de long terme permettant de prendre en compte les difficultés de chaque élève. Cette individualisation, que nous avons davantage réussi à développer dans le secteur médico-social, demeure plus difficile à mettre en oeuvre dans le champ des apprentissages scolaires.

Ainsi, lorsqu'un élève ne peut pas travailler chez lui, il serait pertinent de lui permettre de réaliser ses devoirs au sein de l'établissement. Le dispositif d'aide aux devoirs devrait donc être prioritairement ciblé sur ces publics. En cas de réticence des familles - ce qui peut se produire -, il faut réussir à les convaincre et ne pas renoncer à la première difficulté, dans le cadre d'une stratégie globale de parcours de l'élève visant à réduire les inégalités.

C'est également l'objectif de la différenciation pédagogique, que nous avons cherché à développer au sein des classes. Dans certains cas, cela suppose de proposer des exercices différenciés, comme cela se pratique déjà en classes de première et terminale, ou encore en classes préparatoires, où les enseignants adaptent les devoirs en deuxième année en fonction des concours visés par les élèves. Toutefois, des freins subsistent : certains s'interrogent, par exemple, sur la possibilité de concilier différenciation et devoirs communs. Ces interrogations conduisent parfois à des blocages, alors même que la question devrait porter sur les compétences acquises ou les stratégies du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (Pisa) pour acquérir les concepts clefs en mathématiques.

En définitive, les rapports mettent en évidence une forme de catalogue de dispositifs. Ce qui fait défaut, de manière très claire, ce sont des stratégies d'ensemble. Nous avons tout sur l'étagère ; il faut maintenant raconter une histoire.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous arrivons au terme de notre audition. Je vous remercie pour cet éclairage de qualité. Vous pouvez bien entendu agrémenter vos propos par écrit d'ici la fin du mois d'avril.

Audition de Mme Caroline Pascal, directrice générale de l'enseignement scolaire (DGESCO)

(Mardi 31 mars 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous reprenons les travaux de notre commission d'enquête en auditionnant Mme Caroline Pascal, directrice générale de l'enseignement scolaire, que je remercie vivement de sa présence.

Vous le savez, la scolarité constitue l'un des angles d'analyse essentiels pour comprendre les inégalités qui frappent nos territoires ultramarins.

Madame, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen Écologiste - Kanaky, qu'elle s'est réunie pour la première fois le 27 janvier dernier et que ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

Nos auditions ont commencé le 12 février dernier. L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse et de santé. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques, sociales et sanitaires, non seulement entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Les inégalités externes et même internes aux outre-mer tiennent notamment à la persistance des inégalités scolaires. Le score moyen obtenu aux évaluations de mathématiques en classe de sixième n'est que de 234 à La Réunion, de 233 à la Martinique, de 231 en Guadeloupe, de 200 en Guyane et de 183 à Mayotte, quand la moyenne nationale s'établit à 254. Il convient de remédier aux inégalités scolaires en adaptant les solutions à chaque territoire ultramarin.

Dans un rapport de 2020, la Cour des comptes relevait l'inadaptation de l'organisation des services déconcentrés du ministère de l'éducation nationale face aux réalités locales. Nous souhaitons vous entendre sur ce point : la situation a-t-elle évolué depuis lors ?

Plus largement, des politiques publiques scolaires d'ampleur sont nécessaires pour remédier aux inégalités scolaires outre-mer. Dans le cadre du plan interministériel de prévention et de lutte contre l'illettrisme et l'illectronisme en outre-mer, annoncé fin 2025, quelles sont les actions que vous comptez déployer ? Au-delà, l'éducation nationale a-t-elle les moyens de réduire véritablement les inégalités scolaires outre-mer ? Nous sommes évidemment désireux de connaître vos propositions prioritaires de réforme. Vous voudrez bien, en outre, détailler divers exemples d'initiatives ayant réussi en précisant les raisons de leur succès.

Vous êtes accompagnée cette après-midi de Mme Céline Kerenfle'ch, cheffe du service du pilotage, du budget et des territoires, et M. Patrice Durand, sous-directeur de la performance des territoires et des systèmes d'information.

Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont ; il vous aura permis, je n'en doute pas, de mieux cerner nos premières interrogations.

Je vous rappelle que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat et qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. » S'ils sont également appelés à s'exprimer devant notre commission d'enquête, vos collaborateurs feront de même.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Caroline Pascal et M. Patrice Durand prêtent serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous cède à présent la parole pour un propos liminaire de dix minutes maximum, puis Mme la rapporteure, ainsi que Mmes et MM. les commissaires, prendront soin de vous interroger.

Mme Caroline Pascal, directrice générale de l'enseignement scolaire (Dgesco). - En préambule, je vais vous présenter un panorama général. Je serai ensuite à votre disposition pour répondre à vos questions.

Avant tout, je tiens à vous remercier de nous recevoir dans le cadre de cette commission d'enquête. En effet, pour le ministère de l'éducation nationale, la question ultramarine est tout à fait essentielle, et nous la suivons avec beaucoup d'attention.

Si nos académies ultramarines sont traitées comme les vingt-cinq académies de l'Hexagone, nous leur portons une attention particulière du fait de leurs singularités. Je pense, bien sûr, à leurs caractéristiques géographiques, dont l'actualité récente a confirmé l'importance. La catastrophe survenue à Mayotte et la crise de l'eau qui a frappé la Martinique ont rappelé combien les problématiques de ces territoires étaient spécifiques - besoin d'internats, enjeux liés à la transition écologique et climatique, risque de cyclones, gestion de l'eau et des transports, etc. Ces éléments participent de notre analyse quand nous établissons et déployons nos politiques publiques.

S'y ajoutent les caractéristiques relatives aux équipements collectifs - je pense notamment à Mayotte -, qu'il s'agisse du bâti scolaire, des transports ou des réseaux informatiques. Ainsi, au titre de la continuité pédagogique que nous avons mise en oeuvre lors de la crise de la covid, nous avons pu constater qu'une solution numérique unique n'était pas envisageable dans certains territoires d'outre-mer, pour des raisons de connexion.

Il ne faut pas non plus négliger les caractéristiques socio-économiques des outre-mer, où les taux de pauvreté et de chômage sont très forts ; où une partie des familles relèvent, selon les classifications de l'Insee, des catégories socioprofessionnelles (CSP) « moins » ; où il faut tenir compte de divers modes de vie traditionnels et où se pose la question de la langue. J'aurai sans doute l'occasion d'y revenir.

En particulier, dans l'académie de La Réunion et dans l'académie de Guyane, nous déployons un certain nombre d'initiatives pour prendre en compte la langue maternelle des élèves lors de l'entrée dans les apprentissages. Le créole, ou plutôt les créoles, en particulier en Guyane, doivent devenir un appui, un soutien grâce auquel les professeurs des écoles faciliteront l'entrée de leurs élèves dans le français.

De manière structurelle, dans le cadre de la réorganisation de la Dgesco, que j'ai conduite au 1er janvier dernier, j'ai tenu à ce que la mission dédiée aux territoires d'outre-mer devienne un véritable bureau des territoires ultramarins au sein du service du pilotage, du budget et des territoires, dirigé par Mme Céline Kerenfle'ch, et de la sous-direction de la performance des territoires et des systèmes d'information, confiée à M. Patrice Durand.

Nous nous interrogeons, de manière générale, sur la bonne position du curseur entre la décision nationale et son déploiement dans les territoires.

Dans ce cadre, nous devons porter une attention particulière aux territoires ultramarins, qui présentent une unité quand bien même ils sont très différents, qu'il s'agisse de leurs résultats scolaires, de leurs caractéristiques climatiques, géographiques ou socio-économiques.

Je tiens à revenir sur les résultats aux examens, en particulier au diplôme national du brevet (DNB). Nous distinguons, à ce titre, deux groupes réellement différents : d'une part, le groupe Guyane-Mayotte, qui concentre un taux de difficultés scolaires très élevé et des résultats nettement en dessous de la moyenne nationale, même quand on les compare à ceux d'académies dont les chiffres relatifs aux catégories socio-économiques et à la réussite scolaire sont assez bas ; d'autre part, les académies de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion, dont les caractéristiques scolaires et les résultats sont plus proches de ceux des académies de l'Hexagone.

Au sein de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR), un groupe chargé plus particulièrement de l'outre-mer a produit plusieurs rapports en tenant compte de la fiche signalétique de chacun des territoires considérés. Il s'agissait de traiter ces territoires dans leur unité tout en détaillant clairement leurs caractéristiques significatives.

Entre les différents départements d'outre-mer, la plus grande différence se manifeste sans doute au travers des taux de réussite au DNB et au baccalauréat.

Pour le bac technologique, le taux de réussite varie, dans certains départements d'outre-mer, entre 92 % et 94,5 %. Ces taux sont très proches de la moyenne de France métropolitaine. Il en est de même du taux de réussite au bac professionnel en Guadeloupe, lequel s'élève à 83 %. Pour ce qui concerne le bac général, les chiffres enregistrés à La Réunion sont également très proches de ceux de l'Hexagone, la moyenne nationale étant de 96,2 %. En revanche, toujours pour le bac général, la Guyane décroche à 87 % et Mayotte à 86 %. Ces territoires se situent ainsi environ dix points sous la moyenne nationale, alors que la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion sont entre 95 % et 97 %, soit à des taux très proches de la moyenne nationale.

Pour le DNB, les écarts sont assez semblables, à ceci près que la Guadeloupe est assez en dessous des résultats nationaux. Il s'agit pour nous d'une source d'interrogations, sachant que la Martinique et La Réunion restent autour de 83 % ou 85 %, près de la moyenne nationale, qui est précisément de 85 %. La Guyane et Mayotte sont, respectivement, à 71 % et à 74 %. Quant à la Guadeloupe, elle est à 76 %. Dans les cas dont il s'agit, le décrochage est assez net.

Pour le bac professionnel, il en est de même : les académies dont nous parlons sont, malgré tout, assez en deçà de ce que nous pouvons faire.

Nous mettons d'ores et déjà en oeuvre un certain nombre de mesures d'accompagnement, en particulier pour renforcer l'égalité des chances.

Je pense tout d'abord, évidemment, à l'éducation prioritaire. En moyenne, à l'échelle nationale, un élève sur cinq est scolarisé dans un établissement relevant de l'éducation prioritaire - REP (réseaux d'éducation prioritaire) ou REP + ; il s'agit plus précisément, dans l'enseignement public, de 20 % des écoliers du premier degré et de 21 % des collégiens.

Ces taux sont beaucoup plus élevés dans les territoires ultramarins, en particulier à Mayotte, où toutes les écoles et tous les collèges relèvent de l'éducation prioritaire. En Guyane, tous les collèges, sauf un, sont classés REP +, relevant ainsi de l'éducation prioritaire renforcée. J'ajoute que 51 % des collèges relèvent de l'éducation prioritaire à la Martinique, contre 57 % à La Réunion et 33 % en Guadeloupe, le réseau d'écoles présentant les mêmes proportions.

Ce fort taux de classement en éducation prioritaire permet un accompagnement renforcé des élèves, dans des conditions d'apprentissage améliorées - temps de concertation accrus, encadrement renforcé, temps de formation supplémentaires pour les enseignants -, étant entendu que les conditions sociales et linguistiques de ces territoires supposent la présence soutenue d'enseignants aguerris. Nous aurons sans doute également l'occasion d'y revenir.

Nous mettons aussi en place des territoires éducatifs ruraux (TER), traduisant une démarche territoriale autour d'un projet commun. Le but est de réunir, au-delà des représentants de l'éducation nationale, l'ensemble des acteurs d'un bassin de vie - collectivités territoriales, caisses d'allocations familiales (CAF), agences régionales de santé (ARS), associations - autour de trois priorités nationales : premièrement, l'orientation ; deuxièmement, la santé et le bien-être ; et, troisièmement, la culture.

Ce travail est mené sur la base d'un diagnostic local partagé. Les TER reposent sur une gouvernance très souple et suivent une logique de coconstruction, le but étant de s'adapter aux réalités de chaque territoire.

À ce titre également, nous refusons les politiques uniformes. À l'inverse, nous nous efforçons de déployer des projets adaptés aux différents réseaux des territoires, comprenant le cas échéant des lycées - ce n'est pas le cas, je le rappelle, de l'éducation prioritaire. Il s'agit, ce faisant, d'assurer un suivi de la maternelle au lycée, ce qui est particulièrement précieux pour la sécurisation des parcours et de l'orientation des élèves. Les territoires d'outre-mer disposent de sept TER labellisés, représentant 21 500 élèves.

En faveur de l'égalité des chances, nous déployons, enfin, des contrats locaux d'accompagnement (CLA).

Ces contrats, qui, dans les territoires d'outre-mer, représentent 135 établissements ou écoles et près de 35 000 élèves, permettent d'agir en complément de l'éducation prioritaire. Établis par les autorités académiques pour une durée de trois ans, ils bénéficient aux écoles et aux établissements socialement proches de l'éducation prioritaire, présentant des besoins d'accompagnement particulier. Ils permettent d'apporter des outils supplémentaires, dans une logique de progressivité d'allocation des moyens, pour intensifier la prise en charge des élèves.

Les CLA ont été créés en 2021 et étendus aux cinq académies d'outre-mer. J'y insiste, cette politique est conçue comme un corollaire de l'éducation prioritaire : les deux dispositifs ne sont pas exclusifs l'un de l'autre.

En parallèle, vingt cités éducatives ont été créées en tout et pour tout outre-mer - trois à Mayotte, deux en Martinique, trois en Guyane, cinq en Guadeloupe et sept à La Réunion. Nous vous transmettrons évidemment l'ensemble de ces chiffres par écrit, en réponse à votre questionnaire. Les cités éducatives permettent, elles aussi, d'apporter des moyens supplémentaires, dans une logique éminemment interministérielle.

De manière ciblée, nous avons aussi mené en Guyane un plan lecture consistant à fournir 6 000 manuels de cours préparatoire (CP) à la rentrée de 2024 et à former, dans le même temps, tous les inspecteurs de l'éducation nationale (IEN), les conseillers pédagogiques départementaux (CPD), qui suivent le premier degré, et tous les conseillers pédagogiques de circonscription (CPC). L'effort de formation déployé dans ce cadre est massif.

En principe, les manuels sont fournis par les collectivités territoriales et plus précisément par les communes, pour ce qui concerne les écoles. En l'occurrence, l'État s'est substitué aux communes afin que l'ensemble des élèves de CP disposent d'un manuel. Le choix des ouvrages a été laissé aux établissements, dans un panel de manuels que nous avons considérés comme efficaces, en ce sens qu'ils assurent une bonne entrée dans la lecture. Il s'agit pour nous d'un point très important, le taux d'illettrisme restant très élevé dans ce territoire.

De même, à Mayotte, nous avons assuré l'achat d'un manuel pour tous les élèves ainsi que des formations, dispensées par l'inspection générale et par la Dgesco.

Nous proposons également des petits-déjeuners gratuits, qui ont toute leur importance face aux difficultés sociales. C'est même l'une des mesures phares de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, reprise dans le pacte des solidarités.

Institués en 2019 dans toutes les écoles maternelles et élémentaires de l'éducation prioritaire, ces petits-déjeuners gratuits font l'objet d'une subvention aux collectivités territoriales. Outre-mer, le montant versé est plus élevé. Il était initialement de 1,5 euro par petit-déjeuner contre 1 euro dans les académies nationales et, dès septembre 2020, il a été porté à 2 euros pour mieux compenser le coût des denrées et faire face aux contraintes sanitaires de ces territoires. Au total, 2 250 écoles bénéficient de ce dispositif pour 513 communes - ces chiffres sont ceux de l'année scolaire 2024-2025, ceux de l'année scolaire 2025-2026 n'étant pas encore stabilisés.

Cette mesure fait l'objet d'une très forte adhésion des territoires ultramarins. Ainsi, près de 31 % des élèves d'outre-mer en sont bénéficiaires, alors qu'ils ne représentent que 5 % des élèves du premier degré à l'échelle nationale et 17 % des élèves de l'éducation prioritaire. À ce titre, 18 millions d'euros ont été consommés en 2025, dont 8,5 millions d'euros ont été mobilisés dans les territoires ultramarins.

J'en viens au dispositif « Devoirs faits », qui a également été mis en oeuvre à l'échelle nationale. Au printemps de 2025, 12 600 élèves en étaient bénéficiaires dans les académies d'outre-mer, hors Mayotte, soit 10 % des élèves concernés et 61 % des écoles publiques et privées sous contrat. À ce titre, 2 millions d'euros sont mobilisés, avec 47,3 % de devoirs faits et d'accompagnement éducatif, 51 % des crédits du pacte étant déployés outre-mer.

Ce dispositif est réellement dynamique. Il fonctionne, notamment pour favoriser l'évolution des pratiques pédagogiques et l'accompagnement des élèves volontaires. Mais, je ne le nie pas, un certain nombre de freins subsistent.

On constate ainsi des difficultés à mobiliser et à former les intervenants, qu'il s'agisse des enseignants, des parents ou des membres d'associations agissant dans ce cadre. En parallèle, on déplore des problèmes de transports scolaires dans l'ensemble des territoires d'outre-mer, en particulier à Mayotte, qui plus est avec le régime des doubles journées - une partie des élèves vient en classe le matin, l'autre l'après-midi -, et en Guyane, où les distances peuvent être extrêmement longues et les horaires décalés. Mais - une étude menée au printemps 2025 nous le confirme - ce programme a un impact de plus en plus net et positif sur le climat scolaire. De plus, il a renforcé le lien école-famille, sujet important à nos yeux de manière générale et tout particulièrement dans les territoires ultramarins.

Quant au plan de lutte contre l'illettrisme, il a été mis en oeuvre en juillet 2023. Son but est de définir un certain nombre de mesures et de priorités stratégiques communes au ministère des outre-mer et aux autres ministères concernés.

Ces mesures sont le fruit d'un travail, mené en amont de la présentation du plan, entre la Dgesco et les académies ultramarines. Pour les élaborer, nous nous sommes appuyés sur les diagnostics établis par les recteurs et les équipes académiques.

Les objectifs sont très clairs : réussir la scolarisation des enfants de 3 ans et susciter l'implication des familles pour favoriser les acquisitions langagières en valorisant les contextes de plurilinguisme ; réduire les écarts de performance entre les outre-mer et l'Hexagone tout au long du parcours, de 3 à 18 ans, grâce à une identification précoce des difficultés - à cet égard, les évaluations nationales nous sont très utiles, car elles permettent de suivre les résultats des élèves dès le CP, parfois même dès la grande section ; développer la formation des enseignants, afin qu'ils soient, autant que possible, en mesure de répondre aux difficultés particulières de ces élèves ; et, enfin, renforcer la lutter contre le décrochage.

Le décrochage est un phénomène un peu plus important dans les territoires ultramarins que dans l'Hexagone ; cela étant, toutes les académies ultramarines ne sont pas dans la même situation.

À l'échelle nationale, le taux de décrochage a doublé après la covid, passant de 5 % à 10 % - il s'agit des élèves décrocheurs répertoriés dans nos bases, donc de ceux que nous identifions. Certaines académies ultramarines sont à la moyenne nationale, d'autres sont plus bas. Je vous communiquerai les taux exacts, si vous le souhaitez, sachant que ces chiffres doivent être pris avec précaution. Je le répète, nous ne parlons que des élèves que nous parvenons à identifier : il est possible que certains n'apparaissent plus dans nos bases et que nous ne soyons plus en mesure de savoir où ils sont.

Pour atteindre ces objectifs, le bureau compétent au sein de la Dgesco travaille en lien étroit avec le ministère des outre-mer. Je pense notamment à la lutte contre le décrochage et aux efforts menés en faveur de la réussite scolaire, de la construction et du suivi des parcours de ces élèves.

Au sujet des langues régionales, l'IGÉSR a évalué dans un rapport de décembre 2020 les dispositifs favorisant la prise en compte des situations de plurilinguisme mis en oeuvre dans les académies d'outre-mer, ainsi qu'à Wallis-et-Futuna.

Un certain nombre de recommandations ont été émises dans ce cadre. L'IGÉSR suggère notamment de développer à l'école maternelle les expériences d'accueil des élèves dans leur langue maternelle, puis à parité avec le français, l'objectif étant l'apprentissage de l'écrit et de l'oral dans les deux langues.

Ces initiatives ont été fortement développées dans un certain nombre d'académies, en particulier à La Réunion : ce territoire a déployé des politiques d'appui pour entrer dans le français à partir du créole. De même, en Guyane, un plan a été développé pour que des créolophones soient en mesure d'accompagner les professeurs des écoles uniquement francophones dans les apprentissages des élèves et leur entrée dans la scolarisation. Il s'agit également de permettre, dans un premier temps, un apprentissage dans les deux langues, puis une entrée progressive dans le français, langue de scolarisation.

Au titre de l'année 2024, les crédits d'exécution des cinq académies ultramarines atteignent 5,66 milliards d'euros, représentant près de 60 000 équivalents temps plein (ETP). Au titre de la loi de finances pour 2026, 5,76 milliards d'euros doivent être consacrés, en la matière, aux territoires d'outre-mer. Je précise que, depuis 2018, 1 958 emplois ont été créés à Mayotte, dont plus de 1 000 dans le premier degré.

Nous serons peut-être appelés à revenir sur les conditions de travail de nos personnels. Vous le savez, nous n'avons pas d'informations sur leur origine territoriale, et c'est bien normal. Cela étant, nous travaillons sur le retour des personnels ultramarins dans leur académie d'origine - ce dossier est suivi par la direction générale des ressources humaines (DGRH).

Je pense en particulier aux enseignants et, au-delà, à tous les personnels qui, après avoir passé quelques années dans l'Hexagone, souhaitent revenir dans leur académie d'origine et à qui nous cherchons à offrir un retour plus rapide. Ils bénéficient en pareil cas, je le précise, d'un barème exceptionnel leur attribuant 1 000 points supplémentaires après cinq années accomplies dans l'Hexagone.

Je suis bien sûr à votre disposition pour répondre à vos questions.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci de cet exposé très clair, au cours duquel vous avez pris soin d'aborder les points sensibles sur lesquels nous allons revenir au cours de cette audition.

Vous l'avez souligné, les territoires d'outre-mer sont particuliers et même singuliers - c'est le terme que vous avez employé - ; et pour cause, ils sont tous différents.

Les résultats au DNB et au baccalauréat diffèrent bien sûr d'un territoire à l'autre. Mais, en parallèle, un certain nombre d'indicateurs inquiétants nous ont conduits à examiner, dans le cadre de cette commission d'enquête, les inégalités systémiques existant outre-mer. Pour ce qui concerne la jeunesse, nous nous devons ainsi d'examiner de près ce qui se passe à l'école de la République.

Premièrement, je tiens à revenir sur la part de population en situation d'illettrisme dans les établissements scolaires ultramarins. Disposez-vous d'éléments plus précis à cet égard ? Au-delà des enfants scolarisés, c'est bien sûr des parents et, plus largement, des familles qu'il s'agit. Vous disposez sans doute d'indicateurs plus pointus que les catégories sociales. Ces derniers sont-ils en stagnation ? Au contraire, ont-ils tendance à se dégrader depuis dix ans, ou encore depuis la crise de la covid, que vous avez présentée comme un tournant ?

Deuxièmement, les plans relatifs aux langues régionales mis en place dans certaines académies fonctionnent-ils vraiment ? En avez-vous mesuré les effets sur les résultats scolaires des élèves ? Devraient-ils être déployés à une plus large échelle ?

Enfin, concernant la problématique des remplacements, nous sommes régulièrement alertés sur des heures d'enseignement qui ne sont pas assurées pour les élèves ultramarins. Je souhaiterais connaître votre point de vue sur la mise en oeuvre du décret qui réforme les congés de longue maladie et pour maladie grave, qui a des conséquences sur les dispositifs de remplacement des personnels enseignants. En effet, lesdits personnels renoncent à se mettre en arrêt maladie du fait de la perte considérable de salaire qu'engendre cette réforme ; par conséquent, à la fois on vient épuiser le vivier des remplaçants en diminuant leur nombre, avec des conséquences immédiates sur le nombre d'heures assurées, tout en renforçant les risques pour la sécurité des élèves dans la mesure où des enseignants renoncent à se soigner. Ce sujet est spécifique aux outre-mer : alors que la mesure était censée amener plus d'équité, les particularités de la rémunération ultramarine engendrent un effet pervers.

Mme Caroline Pascal. - Ce dernier point relève de la direction générale des ressources humaines, la DGRH, et je ne suis pas en mesure de vous apporter des éléments précis dès à présent, mais nous pourrons échanger avec nos collègues et compléter nos réponses. Au niveau national, nous recensons un nombre considérable de congés et de mi-temps thérapeutiques, ce qui soulève des questions en termes de remplacements, mais j'ignore s'il existe des spécificités au niveau des territoires d'outre-mer.

J'entends également votre remarque sur le fait que certains enseignants renonceraient à se mettre en arrêt, mais, de la même manière, je ne suis pas en mesure de vous répondre dans l'immédiat.

Pour ce qui est de l'illettrisme, le nombre de jeunes repérés lors de la Journée défense et citoyenneté (JDC) constitue pour nous un indicateur clé, puisqu'il s'agit du moment où toute une cohorte du même âge passe des tests d'illettrisme. L'éducation nationale s'est d'ailleurs fortement mobilisée afin que ces derniers soient maintenus dans le cadre du nouveau modèle de JDC souhaité par le ministère des armées.

Lesdits tests révèlent des chiffres impressionnants, mais dans le mauvais sens du terme : alors que la proportion de lecteurs en grande difficulté parmi les jeunes s'établit à 13,4 % en moyenne, elle s'élève à 31,5 % pour la Guadeloupe, à 31,8 % pour la Martinique, à 30,2 % pour La Réunion, à 52 % en Guyane et enfin à 58 % à Mayotte. L'ampleur du problème justifie les efforts que nous fournissons en faveur des plans dédiés à la lecture, dès le CP, au point de prendre la responsabilité de fournir nous-mêmes les manuels d'entrée dans la lecture : nous savons en effet que l'entrée dans l'apprentissage de celle-ci se joue dans les toutes premières années.

Il ne s'agit sans doute pas de l'unique réponse que nous pouvons apporter, mais des plans spécifiques ont été déployés pour les deux territoires les plus en difficulté, à savoir la Guyane et Mayotte. Ils comportent un volet consacré à la formation des enseignants, ces deux académies comptant de nombreux contractuels n'ayant pas forcément reçu la formation initiale dont bénéficient les titulaires.

Concernant les langues vivantes régionales, un dispositif a été déployé sur l'ensemble de l'académie de La Réunion afin d'appuyer les langues d'origine pour entrer dans l'apprentissage du français ; en Guyane, une centaine de personnes-ressources a été déployée pour accompagner les professeurs des écoles afin de permettre une entrée dans l'apprentissage du français en s'appuyant sur la langue maternelle. Cette approche basée sur les langues vivantes régionales s'appuie sur le constat - étayé par toutes les études - selon lequel le plurilinguisme est une richesse, s'appuyer sur une langue pour en apprendre une autre étant un processus naturel.

Au-delà de cette dimension de l'apprentissage du français, il s'agit aussi de valoriser un patrimoine et une culture, ce qui permet de rapprocher l'école des familles. Nous avons en effet besoin - encore plus dans les outre-mer qu'en métropole - de travailler sur cet aspect, car l'école peut non seulement être éloignée géographiquement, mais aussi socialement : certains parents ne l'ont pas connue, ou ont connu un autre système éducatif que celui de leurs enfants, ce qui peut les amener à éprouver de la crainte ou de la méfiance.

Des dispositifs intéressants sont déployés pour favoriser cette entrée des parents dans l'école, avec par exemple la lecture de légendes dans la langue d'origine. En Polynésie, une structure a ainsi été constituée afin de partir des traditions exprimées en langue créole pour ensuite en traduire le fond en français. La confiance que placent les parents dans l'école est un point essentiel, notamment pour la réussite des élèves : il importe de sentir la confiance des parents dans l'institution, et réciproquement, en précisant que ce retour des parents ne doit pas uniquement se faire dans une position d'infériorité, par exemple lorsqu'il faut récupérer un portable qui a été confisqué ou lorsqu'il faut dresser le bilan d'une scolarité difficile. La langue d'origine représente à cette fin un point d'appui très important.

Mme Jocelyne Guidez. - Le dispositif de repérage des enfants atteints de troubles du neurodéveloppement (TND) est-il doté des mêmes moyens dans les outre-mer et en métropole ? Ces enfants rencontreront des difficultés pour apprendre à lire lors de leur entrée au CP. Les mêmes formations sont-elles dispensées aux professeurs dans les territoires ultramarins ?

Mme Caroline Pascal. - Ils bénéficient de la même formation nationale consacrée aux troubles du comportement et du neurodéveloppement, ainsi qu'à leur traitement ; en revanche, je ne dispose pas d'une vision précise de la partie qui relève de la formation académique, notamment en termes de formation continue.

La formation dédiée à ces troubles a été intégrée au référentiel de formation initiale, en particulier pour la licence de professorat des écoles qui sera mise en place à partir de la prochaine rentrée, des modules spécifiques étant consacrés à l'école inclusive et à la façon d'accueillir et de suivre des élèves souffrant de ce type de troubles. Un important travail est accompli par la délégation interministérielle à la stratégie pour les troubles du neurodéveloppement (DITND), aussi bien en métropole que dans les outre-mer, Étienne Pot, délégué interministériel, s'étant déplacé à de multiples reprises pour promouvoir les actions qui peuvent être menées à destination de ces élèves.

Dans cette perspective, le déploiement des pôles d'appui à la scolarité (PAS) a également vocation à appuyer ce travail de repérage et à former directement les professeurs à partir d'une situation concrète, avec des ressources provenant à la fois de l'éducation nationale et du secteur médico-social pour suivre ces enfants.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je voulais évoquer les recteurs d'outre-mer : disposent-ils d'une plus grande liberté d'action que leurs homologues métropolitains ? Si tel n'est pas le cas, des réflexions sont-elles en cours afin de leur confier davantage de prérogatives ?

J'en viens à Parcoursup : visiblement, cette plateforme nationale relève de l'éducation nationale à l'entrée et de l'enseignement supérieur à la sortie, ce qui génère de la complexité pour les populations d'outre-mer. Quel bilan tirez-vous de sa mise en oeuvre dans les outre-mer ? Contribue-t-elle à l'aggravation ou à la réduction des inégalités ? En tant que parlementaires ultramarins, nous avons été saisis de multiples cas particuliers qui nous mettent déjà sur la voie pour répondre à cette question, mais j'aimerais avoir votre avis sur ce sujet. Quels moyens pourrions-nous employer pour rendre cet outil plus égalitaire ?

Mme Caroline Pascal. - Les recteurs d'outre-mer ne disposent pas de marges de manoeuvre plus importantes : ils exercent les mêmes missions et ont la même relation avec l'administration centrale que les recteurs de l'Hexagone. Cet aspect est important à nos yeux, car ils sont les représentants du ministre dans les territoires et portent une politique éducative nationale.

S'ils appliquent la même de feuille de route, nous sommes tous conscients des spécificités des territoires ultramarins et avons estimé que la réunion mensuelle de l'ensemble des recteurs auprès du ministre ne suffisait pas, d'où la mise en place, depuis quelques années, d'une réunion des recteurs d'outre-mer qui se tient généralement la veille. Celle-ci permet de traiter des problèmes plus spécifiques à ces territoires, de partager les expériences couronnées de succès comme les difficultés rencontrées, et d'identifier les singularités de chacun de ces territoires.

D'une manière générale, nous tâchons de veiller à une répartition équilibrée des responsabilités entre l'échelon central et les recteurs. Vous me pardonnerez cette boutade, mais bien que j'occupe l'un des postes les plus jacobins de la République, j'essaye d'y introduire une dose de girondisme, en essayant de fixer des limites au périmètre d'action de l'administration centrale, de manière à ce que les mesures soient mises en oeuvre en tenant compte des caractéristiques locales, quitte à ce que les académies nous en rendent ensuite compte. Nous sommes ainsi en train de mettre sur pied un tableau de bord composé d'une quarantaine d'indicateurs nous semblant être les plus pertinents s'agissant des politiques éducatives portées par le ministère, afin d'évaluer les effets des dispositifs sur les élèves.

Par ailleurs, les recteurs ultramarins sont à la fois recteurs d'académies et recteurs de régions, et occupent souvent la fonction de directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen), ce qui les conduit à adopter une approche particulière, avec à la fois une très grande proximité et une vision plus globale de la chaîne enseignement scolaire-enseignement supérieur. En particulier - cela me permet de faire le lien avec Parcoursup -, ils sont chargés, en tant que recteurs de régions, de toutes les politiques d'orientation et disposent de pouvoirs très élargis par rapport à un recteur d'académie classique.

S'agissant donc de Parcoursup, je rappelle que nous ne voyons que l'amont et nous veillons à accompagner au mieux nos élèves, de manière à ce qu'ils ne se perdent pas dans le maquis des informations. J'emploie cette formule à dessein pour souligner la densité et la richesse de la plateforme : nous sommes en quelque sorte victimes de notre succès, car l'intégration de l'ensemble des formations dans Parcoursup aboutit à offrir une palette de choix extrêmement riche, ce qui peut être source de difficultés pour les familles et les élèves.

C'est pourquoi il importe de renforcer notre politique d'orientation, y compris en se penchant sur le passage de la troisième à la seconde avec Affelnet, en aidant les élèves à choisir entre le lycée général, le lycée professionnel ou le lycée technologique, ainsi qu'en évitant que l'orientation soit essentiellement subie, en particulier en voie professionnelle. Le plan Avenir, dont la mise en oeuvre a démarré cette année, a vocation à aider les élèves à s'orienter, notamment avec la nouveauté que constitue la libération de quatre demi-journées par niveau scolaire - de la cinquième à la terminale - afin de découvrir les métiers et de construire les choix.

Par ailleurs, en terminale, deux professeurs principaux sont désignés afin d'accompagner les élèves dans la formulation de leurs voeux, qui peut être une opération complexe. En résumé, il s'agit de faire découvrir des métiers et de travailler sur la connaissance de soi de la classe de 5e à celle de 3e afin de construire son projet ; au lycée, il est question d'apporter une aide dans le maniement de Parcoursup, afin de finaliser les choix.

Je ne suis pas en mesure de vous donner les détails des résultats des voeux formulés par les élèves ultramarins sur la plateforme. En tout état de cause, nous sommes en train de travailler sur l'enseignement supérieur de proximité - brevet de technicien supérieur (BTS), classes préparatoires -, mon collègue Olivier Ginez et moi-même envisageant de renforcer le rôle de la Dgesco dans le pilotage, de manière à réaliser une cartographie des formations et des parcours des élèves entre le lycée et ces formations, dans l'optique d'assurer une véritable cohérence avec notre enseignement scolaire.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Certains voeux proposés aux lycéens de terminale sont payants, une somme de 150 euros à 200 euros étant demandée. Qu'en pensez-vous ? Est-il envisageable que ces voeux puissent être gratuits pour des élèves ultramarins confrontés à une pauvreté plus élevée qu'en métropole ?

Par ailleurs, l'accompagnement inclut-il une sensibilisation à la mobilité ? Lorsque l'on habite à l'autre bout du monde, on ne fait pas forcément la différence entre Paris et les autres grandes villes françaises, alors que choisir tel ou tel lieu a des impacts financiers et relationnels considérables pour les familles. Les personnels chargés de l'accompagnement sont-ils conscients des énormes difficultés auxquelles les élèves font face ? Je rappelle qu'un jeune de terminale navigue seul dans la plateforme, à laquelle il accède muni de ses propres identifiants : un parent ne pourra pas naviguer sur Parcoursup s'il n'est pas assis directement à côté de l'ordinateur ou du smartphone de son enfant.

Mme Caroline Pascal. - Vous avez évoqué des frais qui sont demandés aux candidats lorsqu'il est nécessaire de passer des épreuves pour accéder à la formation. Il me semble que ces frais sont ensuite remboursés...

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Non.

Mme Caroline Pascal. - Dont acte. Votre question portant sur la gratuité de ces frais est légitime, mais il s'agit du modèle économique des formations de l'enseignement supérieur, sur lequel je ne dispose pas véritablement de visibilité.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Il y a bien un tri social.

Mme Caroline Pascal. - Pour ce qui concerne la mobilité, les accompagnateurs des élèves de classes de 1ère et de terminale sont leurs propres professeurs : ces derniers les connaissent donc bien, sur les plans à la fois économiques et socioculturels, et sont donc en mesure d'évaluer l'impact du lieu de la formation choisie en termes de possibilité de retour et d'accompagnement sur place, les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) ayant un rôle à jouer dans ce domaine.

La plupart des professeurs principaux sont eux-mêmes ultramarins et ont passé quelques années dans l'Hexagone, ce qui leur permet d'accompagner les élèves.

Mme Annick Petrus. - Madame la directrice générale, la situation de l'éducation dans mon territoire de Saint-Martin met en évidence, de manière très concrète, les limites d'une approche uniforme des politiques éducatives. Vous avez fait allusion à des réunions visant à examiner avec vos services les singularités de chaque territoire, Saint-Martin présentant justement de fortes particularités : ce territoire est en effet marqué par un environnement plurilingue dans lequel de nombreux élèves évoluent entre plusieurs langues - français, anglais, espagnol, créole -, sans disposer, pour une part significative d'entre eux, d'une maîtrise stabilisée de la langue de scolarisation. Les conséquences sur les apprentissages fondamentaux, notamment en français, sont directes, avec des écarts très importants par rapport aux moyennes académiques et nationales. Dans un territoire où la grande majorité des élèves relèvent de l'éducation prioritaire, ces difficultés ne sont pas conjoncturelles, mais structurelles.

Dans ce contexte, des initiatives locales existent, notamment pour développer l'enseignement bilingue. Si elles constituent une réponse pertinente en ce qu'elles sont ancrées dans la réalité du territoire, ces dynamiques se heurtent toutefois à plusieurs limites. Tout d'abord, sur le plan des moyens humains, des difficultés de recrutement persistent, y compris dans des disciplines essentielles comme l'anglais. Ensuite, des situations paradoxales existent : malgré des besoins identifiés sur le territoire, les enseignants formés, parfois originaires de Saint-Martin, peinent parfois à y être affectés.

Enfin, et c'est un point déterminant, la question du pilotage et de la connaissance fine du territoire se pose. Les données transmises par le rectorat à la suite de ma demande confirment une baisse globale des effectifs à l'échelle de l'académie de la Guadeloupe : cette diminution conduit mécaniquement à des ajustements du nombre de postes, mais sans qu'aucune déclinaison territoriale précise soit apportée pour Saint-Martin. Autrement dit, des décisions sont prises sur la base d'indicateurs globaux sans que l'on puisse objectiver, de manière transparente, leur pertinence à l'échelle du territoire. Cela pose une question de fond, à savoir l'adaptation de l'action publique.

La Dgesco définit les orientations nationales ; à Saint-Martin, leur mise en oeuvre repose sur une organisation articulée entre le rectorat et le vice-rectorat. La question centrale demeure celle de l'effectivité : comment s'assurer que les orientations, les moyens et les décisions centrales sont réellement adaptés à ce territoire spécifique ? Le risque réside dans un double écart : entre les besoins réels et les moyens alloués, d'une part, et entre les données utilisées pour décider et la réalité du terrain, d'autre part. À Saint-Martin, l'enjeu dépasse la définition d'une politique éducative ; il y va de la territorialisation elle-même.

Madame la directrice générale, comment la Dgesco accompagne-t-elle le développement de l'enseignement bilingue à Saint-Martin, et comment s'assure-t-elle que ce dispositif bénéficie des moyens humains nécessaires, notamment en matière de recrutement et de formation des enseignants ? Par ailleurs, comment la gestion nationale des affectations intègre-t-elle les besoins spécifiques de Saint-Martin, notamment pour des disciplines en tension, comme l'anglais, sachant que des enseignants demeurent sans affectation et des élèves sans professeur ?

Mme Caroline Pascal. - Je souhaite revenir d'abord sur vos premiers points. Saint-Martin est un territoire très spécifique, particulièrement du point de vue linguistique. Nous avons pris en considération cette spécificité en développant l'enseignement bilingue, dispensé dès les petites classes, jusqu'à sa pleine reconnaissance dans le diplôme. Il s'agit pour nous d'un axe essentiel.

Vous soulignez à juste titre que la difficulté prégnante à laquelle nous nous heurtons concerne les ressources humaines. Le niveau de vie y étant élevé, il est difficile d'inciter les personnels à s'installer dans l'île. La DGRH vous répondrait plus précisément, mais nous constatons parfois des refus d'affectation motivés par des questions de moyens financiers et de qualité de vie. Ce point est donc parfaitement identifié.

Je souhaite revenir sur la répartition des moyens entre académies, ce qui constitue une réponse indirecte à votre interrogation. Dans notre modèle d'allocation des moyens, nous prenons en considération la réalité géographique et sociale des territoires. Lors de la répartition, nous nous appuyons sur une vision fine de la Guadeloupe et de ses besoins, en intégrant les distances, la complexité des accès, l'indice de position sociale (IPS) - à Saint-Martin, les trois quarts des élèves relèvent de l'éducation prioritaire - et les effectifs. La baisse très importante du nombre d'élèves depuis la période 2015-2019 est un élément pris en compte dans notre modèle d'allocation, mais ce n'est pas le seul.

Par conséquent, l'enveloppe budgétaire allouée à la région académique de la Guadeloupe aura déjà tenu compte des différentes îles que regroupe l'académie. Ce travail se décline ensuite aux échelles académique et départementale, et plus spécifiquement pour Saint-Martin, dans l'articulation entre le rectorat et le vice-rectorat.

En principe, le recteur tient compte des réalités territoriales insulaires ; il répartit les dotations selon son propre modèle académique, en intégrant de nouveau la distance et l'indice de position sociale, auxquels s'ajoutent éventuellement d'autres critères locaux. Chaque académie adapte ainsi le modèle national à son propre contexte territorial. C'est par ce mécanisme que les moyens sont déconcentrés.

Je travaille étroitement avec les équipes afin que le niveau national bénéficie d'un meilleur retour sur les actions menées par les académies. Nous évaluons depuis toujours l'affectation des moyens en cours d'année. Toutefois, l'impact réel sur les classes, les enseignants et les élèves demeure une question centrale ; nous tâchons d'y répondre au moyen d'un tableau de bord plus précis, visant à connaître les ouvertures et les fermetures de classes, la proportion de classes bilingues, les modalités d'affectation des professeurs, etc.

Afin de vous rassurer quant au fait que notre vision macro demeure précise, je vous informe que nous tenons annuellement un dialogue stratégique de performance (DSP). Cet échange dense d'une demi-journée avec le recteur et ses collaborateurs nous offre une vision interne approfondie de l'utilisation des moyens alloués et de la mise en oeuvre des politiques déployées. À titre d'exemple, le recteur de Guadeloupe est interrogé spécifiquement sur sa conduite des politiques publiques à Saint-Martin.

Ces rencontres, menées avec les équipes de Patrice Durand, que je remercie, donnent lieu à de nombreux échanges entre l'administration centrale et les services déconcentrés, articulés autour de près de quatre cents indicateurs garantissant la bonne exécution des politiques éducatives.

À ce dispositif s'ajoute une politique d'animation de réseau : chaque bureau, particulièrement ceux qui traitent d'une politique éducative, anime son propre maillage territorial. S'il manque des correspondants à Saint-Martin, nous demanderons au recteur d'adjoindre des personnes-ressources locales à nos référents métiers. Nous assurons ce suivi qualitatif indépendamment des DSP annuels.

Enfin, nous partagerons régulièrement notre tableau de bord avec les recteurs pour être alertés au premier signal de difficulté, ou pour insister sur les leviers ayant fait la démonstration de leur efficacité.

Concernant la politique nationale des ressources humaines, je laisserai mes collègues vous répondre plus exhaustivement.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - J'ai deux questions plus pratiques.

La première concerne les cités éducatives. Vous avez signalé en introduction que vingt cités éducatives étaient déployées dans les outre-mer. Est-il prévu de nouvelles labellisations et, le cas échéant, à quel terme ? Les volontés existent, notamment à La Réunion, et j'imagine que des projets émergent dans d'autres territoires, ce programme ayant largement fait ses preuves.

Ma seconde question porte sur le dispositif « Devoirs faits ». Forte de mon expérience de professeure des écoles, je sais qu'il est efficace, à la condition de parvenir à toucher les élèves qui en ont le plus grand besoin. Or, comme vous l'avez souligné, la problématique du transport scolaire exclut de facto ceux d'entre eux qui pourraient en bénéficier pleinement.

L'objet de cette commission est d'identifier et de lutter contre les inégalités systémiques ; or résider dans un quartier isolé ou subir des difficultés de mobilité pénalise encore plus gravement la scolarité de ces élèves. Des mesures expérimentales ont-elles démontré la possibilité de surmonter ce frein lié au transport scolaire ? Est-il prévu d'y travailler, potentiellement en interministériel, ou avec d'autres partenaires ? Le dispositif et les moyens existent, les élèves sont présents, mais nous peinons à organiser la rencontre entre ces éléments.

Mme Caroline Pascal. - Concernant les cités éducatives, vous m'autoriserez à laisser la parole à Patrice Durand, qui en est le véritable spécialiste.

S'agissant du dispositif « Devoirs faits », je l'ai évoqué en introduction : il donne entière satisfaction lorsqu'il est correctement mis en place, c'est-à-dire lorsqu'il est adapté aux élèves qui en ont le plus besoin. J'ai mentionné les freins existants, notamment concernant la formation des éducateurs ou des associations susceptibles d'animer ces séances, plus que de celle des enseignants. Un travail doit être mené avec les académies pour s'assurer que cette formation est parfaitement adaptée.

Sur la question des transports, la compétence relève non pas de l'éducation nationale, mais des collectivités territoriales. Il s'agit par conséquent d'accords de gré à gré ou d'aménagements conclus en bonne intelligence entre les collectivités et l'éducation nationale. C'est un sujet sérieux, particulièrement dans le premier degré, pour lequel nous disposons de peu de marges de manoeuvre : les transports scolaires acheminent les élèves à l'entrée de l'école et les raccompagnent vers leur famille à la sortie. Le seul levier à notre disposition réside dans la formation et dans la conviction, de manière à persuader les familles de l'importance du dispositif. Au-delà de cela, l'efficacité repose sur la coopération instaurée entre les services de l'État, les préfets, les élus, les collectivités territoriales et nous-mêmes, pour favoriser l'implantation de « Devoirs faits ».

M. Patrice Durand, sous-directeur de la performance et des politiques éducatives territoriales à la direction générale de l'enseignement scolaire du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse (Dgesco). - Vous avez rappelé, madame la rapporteure, les effets bénéfiques des cités éducatives. La mise en oeuvre de cette politique publique, souhaitée par le Président de la République, permet aujourd'hui de comptabiliser deux cent cinquante cités éducatives. Ce nombre inclut une récente labellisation de quarante d'entre elles au mois de mai 2025. Ces projets mobilisent des montants importants, la moyenne s'établissant entre 300 000 et 350 000 euros annuels de dotations étatiques sur la durée de la convention.

Nous ne disposons d'aucune information à cette heure sur une éventuelle nouvelle vague de labellisations. Le sujet est en cours de discussion entre la ministre chargée de la ville et le ministre chargé de l'éducation nationale. Bien évidemment, les projets de loi de finances (PLF) pour 2026 et 2027 seront déterminants pour qu'une cinquième vague de labellisation voie le jour. Les parlementaires que vous êtes seraient d'ailleurs les plus à même de nous confirmer l'existence d'une volonté politique forte de soutenir un tel projet.

M. Victorin Lurel. - En complément de la question de ma collègue sur Saint-Martin, pourriez-vous nous transmettre des bilans chiffrés consolidés pour tous les territoires, intégrant notamment les réunions tenues par les recteurs ? Vous disposez probablement d'enquêtes. Pourriez-vous nous apporter des éléments sur la politique de rattrapage déployée dans les outre-mer concernant l'immobilier, le corps enseignant ou les recrutements ? Quel est le résultat effectif de ces politiques ?

Par ailleurs, l'enseignement se trouve souvent isolé face à des problématiques telles que l'alimentation ou la pauvreté. Disposez-vous d'évaluations ou de résultats comparatifs concernant les politiques mises en place pour y faire face, ainsi que sur les autres politiques globales mises en oeuvre dans les outre-mer au cours des dernières années ?

Enfin, pourriez-vous nous transmettre l'ensemble des tableaux, enquêtes, sondages et études sociologiques que vous détiendriez à ce sujet ?

Mme Caroline Pascal. - Je ne suis pas certaine que nous disposions d'une vision aussi précisément chiffrée de l'impact et des résultats des politiques que nous mettons en place. C'est précisément la raison pour laquelle j'ai insisté, tout au long de cette audition, sur le besoin impérieux de nous doter d'un certain nombre d'indicateurs de suivi. Toutefois, tout ne se calcule pas au moyen d'indicateurs.

Cela est d'autant plus vrai pour les sujets que vous citez fort justement, qui relèvent davantage de l'éducation transversale que de l'instruction stricte : l'alimentation, la santé ou encore la lutte contre la surexposition aux écrans.

Nous n'avons pas encore la possibilité d'identifier avec précision les résultats portés par ces éducations transversales que l'on exige de l'école. Celle-ci ne peut évidemment pas tout faire, mais elle y prend toute sa part. Si nous manquons aujourd'hui d'un bilan global chiffré, l'effort consenti demeure considérable.

La politique des petits-déjeuners constitue ainsi avant tout une réponse sociale aux difficultés économiques des familles, tout en représentant une forme d'éducation à l'alimentation, grâce à la diversité nutritionnelle apportée.

S'agissant du bâti scolaire et tout particulièrement des politiques de rattrapage déployées à Saint-Martin ainsi qu'à Mayotte, des territoires très lourdement impactés, nous examinerons nos éléments de bilan. Ces données relèvent davantage du secrétariat général que de la Dgesco, mais nous tâcherons de rassembler des informations pour compléter votre questionnaire.

M. Victorin Lurel. - S'agissant de Saint-Martin, j'ai entendu vos réponses, mais celles-ci demeurent trop généralistes. Nous souhaitons obtenir des précisions sur la répartition des moyens alloués et sur les indicateurs qui ont été adaptés localement, afin d'établir un benchmark rigoureux par rapport à ce qui se pratique dans l'Hexagone. Nous exigeons des données territorialisées précises, que vous possédez assurément dans vos suivis statistiques.

Disposez-vous d'éléments chronologiques sur les laissés-pour-compte, les drop-out, les jeunes sortant du système sans diplôme, sans qualification et sans emploi, les fameux Neet, pour Neither in Employment nor in Education or Training, c'est-à-dire ne travaillant pas et ne suivant pas d'études ni de formation ? Avez-vous cartographié cette réalité pour les outre-mer ? Disposez-vous d'études évaluant l'efficacité réelle de l'école, des politiques publiques, pour arracher ces élèves à leurs déterminismes sociaux ?

Mme Caroline Pascal. - Sur les Neet, nous disposons de données issues de notre politique de lutte contre le décrochage scolaire. La définition même des décrocheurs diffère toutefois entre la France et l'Europe, rendant les comparaisons internationales ardues. Nos propres critères d'identification varient également selon les académies, ce qui complique encore l'analyse à l'échelle nationale. Les chiffres précis vous seront transmis en réponse au questionnaire. Les académies de La Réunion et de la Guyane affichent un taux de décrochage supérieur aux autres territoires, dans lesquels celui-ci gravite autour de 10 %, une proportion proche de la moyenne hexagonale.

Nous avançons sur cette question en étroite concertation avec le ministère du travail pour interfacer nos systèmes informatiques respectifs. Le déploiement de ce système d'information communautaire relatif à la lutte contre le décrochage scolaire et à l'obligation de formation (Sicom), retardé pour des raisons budgétaires, devrait s'achever début 2027. Ce dispositif articulera les données de l'éducation nationale - qui n'identifie souvent les décrocheurs qu'à partir de l'âge de 16 ans, lors de l'entrée en seconde - avec celles du ministère du travail, issues des missions locales et de France Travail. L'objectif est de croiser ces informations afin qu'aucun jeune ne se perde entre le repérage par l'école et sa prise en charge professionnelle. Malgré nos marges de progression, cette lutte prioritaire est assumée conjointement par nos deux ministères.

Concernant les indicateurs précis de Saint-Martin, comme de tous les territoires, l'académie est l'échelon le mieux placé pour vous répondre. Nous avons défini des critères nationaux d'allocation, construits conjointement avec la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (Depp) et l'Insee. Cependant, pour connaître la ventilation exacte des moyens par les académies, nous devons interroger directement ces dernières. Au moment du DSP, nous analysons la répartition des crédits et des emplois, mais de nombreux indicateurs demeurent au niveau académique.

Nous examinerons les données infraterritoriales disponibles au niveau national, telles que le nombre d'élèves par classe ou le nombre d'enseignants devant les élèves, mais l'essentiel des éléments de terrain ne remonte pas jusqu'à nous.

M. Victorin Lurel. - Une dernière question, madame la présidente. Au-delà des petits-déjeuners gratuits à Mayotte, disposez-vous de chiffres concernant les repas à zéro euro dans le primaire et le secondaire ?

Mme Caroline Pascal. - En l'état, ce dispositif n'existe que pour les étudiants.

M. Victorin Lurel. - Comment accompagnez-vous les collectivités territoriales ? La précarité est bien plus forte dans nos territoires ; la pauvreté endémique et les écarts criants avec l'Hexagone exigent une mobilisation d'urgence. Que fait l'État ?

Autrefois, la prestation d'accueil et de restauration scolaire (Pars) aidait les familles à régler la cantine. Existe-t-il aujourd'hui une politique publique accompagnant les collectivités pour instaurer une tarification à zéro ou à 1 euro ? Un repas coûte entre 5 et 6 euros, l'État subventionnant à hauteur de 3 euros. Menez-vous une politique forte en la matière, à l'image d'un véritable plan Marshall éducatif pour les outre-mer ?

Mme Caroline Pascal. - Mes réponses vous paraîtront sans doute générales, mais la première politique publique véritablement mise en oeuvre demeure celle du petit-déjeuner, bien souvent le seul repas pris par ces élèves. Du point de vue de l'éducation nationale, c'est incontestablement l'avancée la plus significative.

Concernant la tarification de la restauration scolaire, qui n'est pas une prérogative directe de l'éducation nationale, nous disposons de bourses et de fonds sociaux que les établissements peuvent mobiliser pour aider financièrement les familles à s'acquitter des frais de cantine ou des frais annexes. Ce n'est que par ce biais que nous avons la possibilité d'agir.

Enfin, nous avons relancé la politique de l'internat, répondant ainsi à la problématique de la mobilité et facilitant la vie économique des familles. Nous avons également incité les chefs d'établissement à consommer l'intégralité des fonds sociaux, ce qui n'est malheureusement pas toujours le cas aujourd'hui.

M. Victorin Lurel. - Quelle part prend l'État dans la politique d'hébergement des élèves les plus éloignés, tout particulièrement dans les îles archipélagiques ou pour ceux qui poursuivent leurs études dans l'Hexagone ?

Les régions de départ ont conclu de coûteux accords avec la Cité internationale universitaire ou avec Sciences Po via les cordées de la réussite. Il s'agit d'une compétence de l'État, certes cofinancée par les collectivités, mais les inégalités se pérennisent.

Nous exigeons des réponses claires. Je comprends que vous défendiez votre administration, mais certaines commissions d'enquête sont beaucoup plus dures que celle-ci. Vous possédez nécessairement ces documents. Ne me dites pas qu'aucune étude sur les trajectoires scolaires n'existe ! De nombreux chercheurs et sociologues documentent très rigoureusement ces sujets depuis des années.

Certaines directions du ministère, peut-être même la vôtre, sont en charge de l'évaluation des politiques publiques en matière d'éducation. Pourquoi cette demande légitime suscite-t-elle des difficultés ?

M. Jean-Gérard Paumier. - Sans vouloir allonger inutilement nos débats, je vous confirme, madame la directrice générale, que dans mon propre département, aucun des fonds sociaux n'est dépensé, qu'il s'agisse de ceux de l'État ou de ceux du conseil départemental. Cette situation suscite des interrogations, car les collèges accueillent précisément les populations les plus paupérisées.

Par ailleurs, si la tarification des repas ne relève pas d'une politique de l'État, comment expliquez-vous l'engagement du Gouvernement à financer des repas à 1 euro pour les étudiants ? Une telle décision provoque un effet d'entraînement et fait peser une immense pression sur des collectivités territoriales, dont les budgets sont déjà lourdement fragilisés.

Si ce sujet ne relève pas de la compétence du Gouvernement, il conviendrait au moins qu'il s'abstienne de s'en mêler !

Mme Caroline Pascal. - En effet, les repas à 1 euro relèvent de l'enseignement supérieur et sont exclusivement destinés aux étudiants.

S'agissant des fonds sociaux, cela constitue un véritable sujet de préoccupation. Nous avons relancé les chefs d'établissement, mais ces derniers constatent que les familles ignorent l'existence de ces aides ou n'en font tout simplement pas la demande. Par conséquent, nous avons exigé qu'une information claire, passant d'ordinaire par les assistants sociaux, soit formellement réitérée auprès des familles, afin que celles d'entre elles qui y sont éligibles en fassent la demande et que nos fonds soient ainsi pleinement consommés.

Mme Viviane Malet, présidente. - Cette situation engendre une inégalité : dans certaines communes, le trésorier public propose un échéancier de paiement aux familles, pour finalement prononcer une admission en non-valeur. Ce déséquilibre signifie concrètement que certaines familles respectent un échéancier et s'acquittent de leurs dettes, tandis que d'autres voient leur dossier annulé.

Mme Caroline Pascal. - C'est très exactement pour pallier ce phénomène que nous avons instauré l'automatisation de l'attribution des bourses scolaires depuis maintenant deux rentrées. Ce dispositif permet, sur le fondement des données fiscales, d'attribuer d'office une bourse à toute famille éligible, sans démarche préalable.

Nous progressons sur ces sujets complexes, bien qu'il demeure des améliorations à apporter.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous arrivons au terme de notre audition. Je vous remercie pour la grande qualité de vos propos, qui viendront utilement alimenter notre rapport. N'hésitez pas à nous transmettre par écrit les éléments que vous jugerez pertinents.

Table ronde sur les maladies chroniques en Outre-mer - Audition de Mmes Nathalie Le Moullec, endocrinologue-diabétologue, responsable du Centre spécialisé de l'obésité (CSO) du CHU de La Réunion, Monique Ricquebourg, directrice des études à l'Observatoire régional de la santé de La Réunion (ORS), et Nadia Sabbah, professeur des Universités, praticien hospitalier en endocrinologie au CHU d'Orléans, représentante de la Société francophone du diabète

(Mercredi 1er avril 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec une première table ronde dédiée à l'enjeu de la santé dans les outre-mer, qui est plus spécialement consacrée à la prévention et à la lutte contre les maladies chroniques dans les territoires ultramarins. À cette occasion, je suis heureuse de saluer Mme Nathalie Le Moullec, endocrinologue-diabétologue, responsable du Centre spécialisé de l'obésité (CSO) du centre hospitalier universitaire (CHU) de La Réunion ; Mme Nadia Sabbah, professeur des universités, praticien hospitalier en endocrinologie au CHU d'Orléans, représentante de la Société francophone du diabète ; et Mme Monique Ricquebourg, directrice des études à l'Observatoire régional de la santé (ORS) de La Réunion, qui sont présentes en téléconférence.

Notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure. Nos auditions ont débuté le 12 février.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse, et de santé. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques, sociales et sanitaires, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Dans ce cadre, nous voudrions vous interroger sur les spécificités de la prévalence des maladies chroniques - et, en premier lieu, du diabète de type 2 - dans les territoires ultramarins, spécificités par rapport à la France hexagonale, mais aussi, le cas échéant, au sein de ces territoires, en vous basant, en particulier, sur l'exemple de La Réunion. Aujourd'hui, le diabète est parfois qualifié « d'épidémie » dans les outre-mer, sa prévalence étant le double de celle qui est constatée dans la France hexagonale. Nous voudrions aussi savoir quelles sont les personnes les plus vulnérables. En particulier, les jeunes ultramarins sont-ils plus touchés que leurs homologues de l'Hexagone ?

Nous sommes évidemment intéressés par vos constats, mais surtout par votre analyse des causes profondes de cette situation. Quels sont, en particulier, les liens existants entre la prévalence de l'obésité et du diabète et les inégalités sociales constatées dans les territoires ultramarins ? Selon vous, cette situation est-elle le produit d'inégalités « systémiques » ? Votre avis sur le choix de ce qualificatif sera aussi intéressant. Nous souhaiterions aussi connaître les indicateurs qui vous conduisent à ce diagnostic.

Enfin, nous sommes évidemment très intéressés par vos propositions prioritaires de réforme, ainsi que par votre retour sur des exemples d'initiatives qui réussissent et sur les raisons de leur succès.

Je rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin que vous puissiez mieux cerner nos premières interrogations. Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite maintenant à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Nathalie Le Moullec, Mme Nadia Sabbah et Mme Monique Ricquebourg prêtent serment.

Mme Monique Ricquebourg, directrice des études à l'Observatoire régional de la santé de La Réunion (ORS). - (L'oratrice projette un diaporama en complément de son propos.) Je vous remercie de votre invitation. Le diabète est une maladie très fréquente dans les outre-mer. Je tiens à préciser que nous parlerons des départements et régions d'outre-mer (Drom) et non de l'ensemble des territoires ultramarins. Mon propos se focalisera sur le territoire de La Réunion, que je connais. Je ne suis évidemment pas légitime pour parler des autres territoires, aux contextes et aux réalités bien différents du contexte réunionnais.

Nous vous présenterons toutes trois un diaporama. Sur cette première diapositive sont présentées les prévalences régionales du diabète. Quels que soient les indicateurs, les méthodologies ou les définitions utilisées, les différents travaux disponibles actuellement rendent compte d'une prévalence de 1,5 à 2 fois plus élevée dans les Drom. La Réunion est un territoire particulièrement concerné : à structure d'âge comparable, nous avons la prévalence la plus élevée du diabète pris en charge et du diabète traité pharmacologiquement. En 2023, 87 400 Réunionnais étaient pris en charge pour le diabète par le système de santé.

Les travaux disponibles mettent en exergue plusieurs particularités dans les outre-mer concernant cette maladie. Je vais insister sur deux d'entre elles. La première est la prédominance féminine parmi les personnes vivant avec le diabète en outre-mer, contrairement à ce qui est observé en France hexagonale. À La Réunion, 54 % des personnes diabétiques sont des femmes, contre 45 % dans l'Hexagone, et cette part est proche de 60 % dans les autres Drom. La deuxième concerne la survenue plus précoce de la maladie dans certains Drom : en Guyane, à Mayotte et à La Réunion. À La Réunion, la maladie survient en moyenne cinq ans plus tôt, quels que soient les travaux réalisés.

Le diabète est une pathologie dont les conséquences peuvent être graves s'il n'est pas dépisté suffisamment tôt et pris en charge de manière adaptée et régulière, selon les recommandations des sociétés savantes. Actuellement, les données disponibles montrent que les fréquences des complications sont supérieures à celles de l'Hexagone, notamment en ce qui concerne les complications chroniques, podologiques et rénales. Cette gravité est particulièrement accrue et visible à La Réunion, où les fréquences sont supérieures, quelle que soit la complication concernée.

Dans notre territoire, ces complications représentent une réalité qui touche environ un patient diabétique sur vingt chaque année, soit environ 3 000 personnes concernées par au moins une complication. J'insiste particulièrement sur l'importance des complications rénales et podologiques chez les personnes diabétiques à La Réunion, avec des surincidences liées aux insuffisances rénales chroniques et aux amputations des membres inférieurs qui placent notre région comme première région concernée par ces complications par rapport aux autres régions françaises.

Le diabète est une maladie révélatrice des inégalités sociales de santé, sur notre territoire comme partout ailleurs. Il touche toute la population, mais de manière très inégalitaire. Plusieurs groupes de la population sont plus exposés au risque de développer la maladie. La fréquence du diabète augmente avec l'âge pour atteindre plus de quatre personnes sur dix à partir de 70 ans à La Réunion. Les personnes les moins diplômées et aux revenus les plus modestes sont davantage exposées au diabète. Ainsi, à La Réunion, les personnes pas ou peu diplômées sont quatre fois plus concernées par le diabète que les personnes ayant un niveau de diplôme supérieur au baccalauréat. Les personnes sans emploi sont les plus concernées, avec des disparités selon les catégories socioprofessionnelles, puisque les ouvriers sont près de trois fois plus touchés par le diabète que les cadres.

Le lien entre diabète et précarité est retrouvé partout ailleurs et il est déjà très documenté dans la littérature nationale et internationale. Cependant, le gradient socio-économique est encore plus fort dans les Drom, dans des contextes où nos populations sont très touchées par les vulnérabilités, la précarité et la pauvreté.

Pour compléter cette cartographie régionale, il faut aussi prendre en compte les inégalités territoriales qui sont visibles au sein même d'une région. À La Réunion, la répartition territoriale de la fréquence du diabète montre que les communes les plus concernées sont aussi celles qui ont les taux de pauvreté les plus élevés dans notre région. J'attire votre attention notamment sur la façade est de l'île, qui présente les indicateurs socio-économiques les plus défavorisés et qui est le territoire le plus concerné par le diabète. C'est une illustration de plus du lien entre le diabète et la précarité.

Ces situations dans les Drom ne sont pas le fruit du hasard ; elles résultent d'une combinaison de facteurs parfois spécifiques à notre territoire. Plusieurs facteurs démographiques expliquent cette situation, notamment un processus de vieillissement qui concerne certains de nos territoires et qui accroît la survenue des maladies chroniques, dont le diabète. S'y ajoutent des facteurs socio-économiques importants. Comment ne pas parler de la vie chère sur nos territoires, de la précarité, de la pauvreté particulièrement élevée qui touche nos populations, en particulier en Guyane et à Mayotte ? Il existe également des facteurs historiques : migrations, transition nutritionnelle rapide, dépendance alimentaire. Il y a aussi des facteurs biologiques et génétiques, avec la forte prévalence de l'obésité en outre-mer et de ses particularités. À cela s'ajoutent des facteurs culturels et comportementaux, les normes alimentaires étant différentes de celles que l'on retrouve en France hexagonale, tout comme les représentations du corps, du « bien manger », de l'activité physique ou du sport. L'influence des croyances et des traditions locales, fortement ancrées au sein de nos territoires, joue aussi un rôle. Les facteurs structurels et environnementaux sont également importants : l'alimentation saine est coûteuse et difficile d'accès, l'urbanisation favorise la sédentarité, et les difficultés d'accès à la santé sont majeures dans nos territoires, pour ne citer que ces exemples.

Nous pourrions évidemment parler longtemps de toute cette concentration de vulnérabilités sur nos territoires. À La Réunion, tout particulièrement, nous avons trois explications à cette situation et à nos particularités. La première est la fréquence élevée des facteurs de risque que sont, d'une part, l'obésité et, d'autre part, les comportements nutritionnels très éloignés des recommandations en matière d'alimentation, d'activité physique et sportive, mais aussi de sédentarité ; des inégalités apparaissant dans ce domaine dès l'enfance.

Nous avons un fort gradient socio-économique, que nous avons déjà évoqué, avec des fragilités très présentes sur le territoire réunionnais. La Réunion compte trois fois plus de personnes illettrées qu'au niveau hexagonal, deux fois plus de personnes pauvres, deux fois plus de personnes sans diplôme et deux fois plus de familles monoparentales, à titre d'exemple. Enfin, notre population a une histoire et des origines génétiques différentes de la France hexagonale, et présente des prédispositions génétiques aux maladies métaboliques. J'ajouterai une explication qui n'apparaît pas sur ma diapositive : une politique volontariste en matière de dépistage en population générale comme chez les femmes enceintes, avec un dépistage qui est universel chez ces dernières. Quand on cherche, on trouve aussi nos patients diabétiques.

J'aimerais insister sur certains points de vigilance. D'abord, il est difficile de mesurer le diabète. Nous utilisons des indicateurs et des méthodologies différents ; nous ne parlons pas du diabète de la même manière. Il y a plusieurs façons de le considérer : nous parlons du diabète traité, du diabète pris en charge, du diabète traité pharmacologiquement... Les portes d'entrée sont donc différentes. De plus, nous ne distinguons pas systématiquement le type de diabète en cause : les travaux ne traitent pas de manière différenciée le diabète de type 1 et le diabète de type 2. Il existe par conséquent de réels écarts de mesure du diabète.

Ensuite, malgré la richesse des données, les indicateurs disponibles sous-estiment la réalité, puisque les différents travaux ne prennent pas en compte le diabète non diagnostiqué, le diabète non connu. À Mayotte, la dernière enquête réalisée en 2019 en population générale montrait qu'un patient sur trois ignorait sa maladie. À La Réunion, des travaux réalisés au début des années 2000 aboutissaient au même constat. Une enquête en cours actualisera ces données vingt-cinq ans après les premiers résultats.

Deuxième point, malgré le développement des dispositifs sur ce problème de santé publique, il existe de très fortes inégalités en matière de connaissances et d'observations selon nos territoires. Une question se pose toujours quant à la pérennisation de ces dispositifs dans les Drom. Les grandes enquêtes nationales continueront-elles à y être déclinées ? Nous avons eu à batailler, si je puis m'exprimer ainsi, pour faire en sorte que ces travaux nationaux intègrent les Drom, et nous avons cette incertitude permanente concernant leur pérennité. De plus, pour améliorer les connaissances locales, il est souvent nécessaire de déployer des dispositifs locaux complémentaires qui nécessitent également des moyens financiers importants.

Troisième point, et j'insiste à nouveau sur ce fait, la situation de La Réunion n'est pas du tout le reflet de celle des autres territoires. Les Drom, c'est une diversité de contextes, à la fois géographiques, démographiques, historiques, socioculturels et économiques. Nous avons longtemps été très frustrés de voir des résultats ou des cartes où les Drom n'apparaissaient pas, ou d'obtenir des résultats globalisés pour l'ensemble de nos territoires. Nous avons souvent réalisé des plaidoyers locaux et nous continuerons à le faire si nécessaire pour faire apparaître les Drom, et ce, de manière individuelle.

Enfin, la comparaison avec l'Hexagone n'est pas toujours pertinente. Même si elle nous permet d'objectiver les situations dans les Drom, elle invisibilise les dynamiques locales, puisque certaines régions hexagonales ne se rapprochent en rien de nos territoires ultramarins.

Pour conclure, il faut évidemment adopter une approche territorialisée sur cet enjeu de santé publique comme sur d'autres enjeux de santé, avec une surveillance pérenne qui nous permette de produire des connaissances actualisées et fiables pour ajuster les actions publiques aux évolutions des pratiques, mais aussi des représentations des individus, d'évaluer l'impact des dispositifs existants et de contribuer à réduire les inégalités sociales et territoriales de santé qui touchent nos populations.

Mme Nathalie Le Moullec, endocrinologue-diabétologue, responsable du Centre spécialisé de l'obésité (CSO) du CHU de La Réunion. - Je veux évoquer les réponses qui sont apportées à La Réunion.  Durant une vingtaine d'années, nous avons accumulé des données très importantes et réalisé des programmes d'action.

Comme premier niveau de réponse, bien entendu, il y a l'offre de soins sur notre territoire. Je parlerai beaucoup de La Réunion et un peu de Mayotte. Je vais vous présenter l'organisation des soins à La Réunion ainsi que les différentes structures sanitaires, qu'elles soient hospitalières ou privées, avec également des exemples d'exercice coordonné, notamment en maison de santé pluriprofessionnelle (MSP). Ce maillage est assez bien réparti sur le territoire. Les petits cercles bleus représentent le CHU. Il est multisite, principalement sur deux sites principaux au sud et au nord, à Saint-Pierre et à Saint-Denis, mais il est également présent sur d'autres sites. Les cercles rouges sont les deux autres établissements de santé publics. Nous définissons ainsi quatre sous-régions à La Réunion : Nord, Est, Sud et Ouest.

Le deuxième élément concerne les ressources humaines, en particulier les médecins spécialistes en endocrinologie-diabétologie-nutrition. Nous sommes un peu moins de quarante médecins spécialistes. Ce n'est pas si mal comparé à la situation hexagonale ; différentes régions sont d'ailleurs moins bien pourvues que La Réunion, mais avec une prévalence du diabète et des maladies métaboliques qui y est beaucoup plus faible.

Les hospitalisations sont nombreuses, comme l'a expliqué Monique Ricquebourg, puisque nous avons des complications chez nos patients diabétiques plus précoces et plus graves, et le niveau d'hospitalisation, notamment pour amputation, est 1,3 fois supérieur à la fréquence hexagonale, 1,5 fois pour les AVC et 1,7 fois pour les insuffisances rénales chroniques terminales.

Pour autant, ce maillage est différent selon les territoires. La carte de prévalence du diabète est très contrastée. La répartition des professionnels ou des structures de santé varie aussi fortement selon les régions. Ce n'est pas forcément la région la plus marquée par la prévalence de cette pathologie, la région Est, qui est la mieux pourvue en professionnels de santé par rapport au taux régional global.

Nous avons parlé de territorialisation : chaque Drom est différent d'un autre. Au sein de nos territoires, il existe également des différences infraterritoriales tout à fait nettes, qui doivent être prises en compte dans les politiques de santé régionales.

Le deuxième niveau de réponse est la réalité de la prise en charge des patients diabétiques à La Réunion. Je vous présenterai deux éléments un peu différents. Le premier est la « toile d'araignée » des niveaux de prise en charge des patients - que ce soit en consultation ou au niveau des examens à recommander - par rapport aux recommandations, avec une évolution de faible amplitude. Sur deux années, ce point évolue peu. Il est toujours intéressant de connaître les raisons de ce phénomène, qui ne tient pas forcément à un problème de disponibilité des ressources médicales, notamment des spécialistes.

Le deuxième élément est une étude réalisée en 2020 sur le parcours des patients diabétiques à La Réunion. Des patients qui avaient eu un primodiagnostic de diabète en 2010 ont été suivis, à partir des données de l'assurance maladie, pendant huit ans. Nous avons donc pu évaluer quels étaient leurs parcours pendant toute cette durée.

Il est important de constater que 80 % de ces patients diabétiques de type 2 sont suivis par leur médecin généraliste, contre 20 % qui voient un médecin spécialiste diabétologue. Ces chiffres ne sont pas extravagants par rapport à l'Hexagone, mais cela signifie que nous avons un enjeu important de formation des médecins généralistes. Nous devons aussi réfléchir aux moments particulièrement cruciaux pour lesquels il faudra que ces patients diabétiques puissent voir un médecin spécialiste diabétologue. Avec moins de 40 diabétologues, on ne peut pas suivre 86 000 diabétiques. Enfin, quatre patients sur dix, après les huit ans de durée de l'étude, se retrouvent sans traitement antidiabétique médicamenteux. Cela ne veut pas dire qu'il n'y en a pas d'autres. Ce phénomène existe aussi dans l'Hexagone. Ce n'est pas du tout une particularité « dromienne » ou réunionnaise, mais c'est presque deux fois plus que la situation nationale générale.

Cela fait maintenant une quinzaine d'années qu'une réflexion est menée à La Réunion sur la prévalence très importante du diabète, sa présence et son coût. On ne compte plus les études qui ont pointé cette évolution. Une réflexion s'est construite aussi sur les actions à mener et la manière de les mettre en oeuvre. La réponse apportée est particulière, assez unique et intéressante ; elle se veut globale, coordonnée et co-construite : la nouvelle version du programme réunionnais de nutrition et de lutte contre le diabète et l'obésité (PRNDO) a été lancée officiellement en février 2026. Il est bien sûr en co-construction depuis plusieurs mois, mais s'inscrit aussi dans le temps long, à la suite de différents programmes et événements qui se sont succédé depuis 2012. Ceux-ci nous ont apporté des informations qui ont permis de construire ce PRNDO, issu du premier PRND 2020-2023, auquel nous avons ajouté, logiquement, la thématique de l'obésité.

Ce PRNDO rassemble aussi un certain nombre de partenaires qui veulent justement que les réponses apportées en matière de prévention, de dépistage et de prise en charge le soient de façon coordonnée entre les différents services de l'État. Ce PRNDO se décline en objectifs stratégiques, tant chez les adultes que chez les enfants, avec un enjeu particulier d'évaluation du programme, qui manquait dans le programme précédent et qui constitue d'emblée un objectif stratégique à part entière. Nous voulons déployer cette démarche d'évaluation du programme sur les différents items et indicateurs. J'insisterai, parmi les huit objectifs principaux, sur la prévention et l'action sur les déterminants de la santé nutritionnelle. Ce n'est pas par hasard que le diabète survient dans nos populations ; il faut agir en amont de l'arrivée de l'obésité et du diabète.

Nous allons détailler l'un des programmes de prévention et d'éducation nutritionnelle, « Nutrition Marmay », ainsi qu'un élément de dépistage ciblé. Le lancement officiel de « Nutrition Marmay » au niveau régional a lieu demain. Ce programme est destiné aux très jeunes enfants, pour agir le plus tôt possible sur eux et, bien sûr, sur leur entourage et leurs parents. Des actions d'éducation nutritionnelle sont déjà menées depuis de nombreuses années, mais nous souhaitons les porter à un niveau supérieur. Nous allons décliner des outils pratiques déjà prêts à l'emploi. Nous disposons d'un guide méthodologique pour ceux qui voudraient se lancer dans une nouvelle action, avec un accompagnement. La région et l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion ont mobilisé des moyens importants pour cette action, afin qu'elle rencontre le public le plus large possible.

Miser fortement sur la prévention signifie également agir très précocement. Depuis 2021, nous avons conçu au sein du CHU de La Réunion un outil particulier pour savoir si une personne était particulièrement à risque de développer un diabète : le « FindRisk Péi ». Nous nous sommes inspirés d'autres tests , mais celui-ci est appliqué à la population réunionnaise. Il est utilisé dans des programmes de dépistage généralisés qui sont maintenant centralisés, afin qu'il y ait une démarche et une cohérence communes. À côté de cet outil, nous disposons également d'un guide pour les actions de dépistage. Des dépliants sont destinés au public qui effectuera ce dépistage pour savoir dans quelle zone de risque il se situe ; pour chaque zone de risque, des conseils et des recommandations sont apportés ; des applications en ligne permettent à la fois de développer une action et de l'évaluer.

Enfin, il existe des parcours de prévention qui s'adressent à des personnes prédiabétiques : le prédiabète est une situation qui peut évoluer dans 50 % des cas vers le diabète, mais qui peut aussi tout à fait revenir à une situation de normoglycémie, à condition qu'un certain nombre d'activités autour de l'alimentation, notamment l'activité physique, soient mises en place.

Nous avons mené de multiples actions durant ces quinze dernières années, voire davantage. J'habite depuis trente ans à La Réunion ; nous avons toujours beaucoup travaillé autour du diabète. C'est une priorité des projets régionaux de santé depuis le début ; c'est un axe thématique prioritaire au niveau, notamment, du centre d'investigation clinique (CIC). Le diabète fait aussi partie des priorités dans les projets des établissements de santé, du CHU en particulier. Néanmoins, j'attire votre attention sur ce diagramme qui concerne l'évolution du surpoids, de l'obésité et du diabète gestationnel depuis vingt ans, puisque nous le colligeons dans le sud de La Réunion depuis 2004 : nous recueillons un certain nombre de données sur toutes les femmes qui ont accouché. Nous constatons une évolution du surpoids et de l'obésité de façon linéaire. On peut se dire qu'on ne voit pas tout ce que nous avons fait depuis vingt ans, mais la situation serait peut-être pire si nous n'avions pas agi. Nous avons aussi l'impression d'avoir atteint un plafond et que la situation est en cours de stabilisation, mais il est trop tôt pour le dire ; nous attendons les chiffres de 2025, qui ne devraient pas tarder.

Dans ce contexte, il est vraiment important d'avoir à l'esprit que nous connaissons de sérieuses tensions sur les ressources humaines, et pas seulement les médecins. Il est nécessaire d'être vigilant sur les capacités d'hospitalisation. Nous avons connaissance de complications plus graves, plus fréquentes, et il faudra en tenir compte pour notre capacité. Certains sous-territoires de nos territoires conservent des inégalités d'accès aux soins ; cela nécessite des actions spécifiques, dont certaines sont d'ailleurs déjà conduites. Nous avons mis en évidence des ruptures dans les parcours de soins, que nous essayons d'analyser parce qu'elles nous interpellent sur nos pratiques. Je souligne la grande vulnérabilité des femmes et des jeunes enfants, notamment en matière de précarité, à La Réunion comme dans beaucoup d'endroits. Nous savons aussi de mieux en mieux que les enfants qui naissent de mères en surpoids ou en situation d'obésité, ou qui ont un diabète, même gestationnel, seront eux-mêmes fortement exposés à un risque accru d'obésité et de diabète dans leur vie future. Cela nous interpelle fortement. Si nous voulons intervenir et casser ce « cercle vicieux », il faut aussi agir à ce niveau. C'est ce que le professeur Sabbah vous expliquera sur l'exposome.

Je terminerai par un mot sur Mayotte. Je ne me permettrai pas d'établir un diagnostic sur ce territoire : je n'y vis pas, je n'y travaille pas. Nous y effectuons des missions d'endocrinologie tous les deux mois, car il n'y a pas de médecin endocrinologue sur l'île. Il y a un médecin formé à la diabétologie, fort compétent, mais il est seul, d'où nos missions.

Le CHU de La Réunion accueille aussi de nombreux évacués sanitaires (Évasan), dont le nombre croît depuis vingt ans, et qui relèvent de nombreuses spécialités. L'année dernière, nous avons accueilli 1 800 patients, dont la moitié ne sont pas affiliés. Cela signifie qu'essentiellement, ils viennent de l'archipel des Comores. Cela concerne aussi les mineurs, qui ne sont pas tous accompagnés. Une coopération existe entre La Réunion et les pays de l'océan Indien, en particulier les Comores, en matière sanitaire et de formation.

Mme Nadia Sabbah, professeur des universités, praticien hospitalier en endocrinologie au CHU d'Orléans, représentante de la Société francophone du diabète. - Je remercie votre commission d'enquête d'avoir engagé ce travail sur ce sujet très important. Pourquoi une professeure d'Orléans parle-t-elle de la Guyane et des Antilles ? Je ne suis à Orléans que depuis cinq mois, mon coeur est encore aux Antilles et en Guyane : j'ai travaillé dix ans en Martinique et dix ans en Guyane. J'axerai donc mon propos sur ces territoires que je connais mieux, pour y avoir travaillé ; j'en connais les problématiques.

L'exposome est un point fondamental, car les maladies et la santé en général ne dépendent pas que de la génétique et d'un microbe. La maladie, c'est tout ce à quoi nous allons être exposés tout au long de notre vie. L'exposome comprend à la fois l'alimentation, la pollution, le mode de vie, les infections auxquelles nous allons être confrontés, mais aussi les facteurs sociaux, la précarité et le stress que cela peut engendrer. De très nombreuses études le montrent : quand on est dans la précarité, le stress est plus important et peut engendrer des pathologies, notamment cardiovasculaires, ou également lorsqu'on a une maladie chronique comme le diabète. Tous ces facteurs, très présents en Guyane française, peuvent augmenter le risque de pathologie et diminuer l'espérance de vie. Je compare souvent Mayotte à la Guyane, même si je connais moins bien Mayotte. Le retard structurel que nous avons dans ces territoires fait que la population est exposée à un exposome très défavorable. Les espérances de vie, par conséquent, sont beaucoup moins importantes.

En Guyane, tout comme à Mayotte, la précarité est extrêmement forte et cela a un fort impact dans la prise en charge. En Guyane, la moitié de la population vit sous le seuil de pauvreté. Il y a beaucoup d'immigration. La moitié de la population est d'origine étrangère et de nombreuses personnes sont en situation irrégulière. Tout cela complique le soin. Une personne dans une situation de grande précarité aura plus de difficulté à aller vers le soin, se faire soigner et prendre soin de soi.

L'accès aux infrastructures de santé est très limité en Guyane, car c'est un territoire très grand : 84 000 kilomètres carrés. Sur la carte que je vous ai présentée, les points noirs représentent les centres hospitaliers principaux, qui sont maintenant fusionnés en un CHU. Les autres points sont, pour la plupart, des centres de prévention et de soins relativement isolés ; 10 % à 15 % de la population vivent dans ces zones. Ces populations sont donc très en retrait des centres hospitaliers principaux, sachant que dans les centres de santé et de prévention, il y a parfois un infirmier et parfois un médecin. Le « turnover » y est important, hormis à Maripasoula et Saint-Georges, qui sont des centres un peu plus importants.

Tout cela complique l'accès aux soins, tout comme l'absence d'infrastructures routières. On voit là toute l'importance de cet exposome. L'infrastructure routière en Guyane n'est pas optimale. On ne peut accéder à certains territoires, comme Camopi, que par la pirogue ou par le ciel, donc par hélicoptère. Cela pose évidemment un problème pour l'accès aux soins. Cet accès aux soins est très limité en fonction de l'endroit où l'on se trouve, faute de route. De même, quand nous, soignants, voulons développer « l'aller-vers », c'est extrêmement compliqué, car nous ne sommes pas très nombreux dans ces territoires. Il est très difficile de se dire qu'un d'entre nous va se rendre dans ces zones, ne serait-ce que pour le trajet qui va durer deux ou trois jours. Pendant une semaine, le soignant ne sera pas là parce qu'il se rend dans ces endroits. C'est donc compliqué, pour les praticiens, lorsqu'ils ne sont pas assez nombreux.

Les territoires ultramarins ont une pauvreté plus importante qu'en France hexagonale. La Guyane connaît une très grande pauvreté - Mayotte est dans une situation encore pire. Nombre de nos patients et de la population vivent dans des habitats informels, sans eau et sans électricité. Cela complique forcément le soin et la prise en charge thérapeutique, ou même la prévention, car, pour ces populations, l'accès à l'information est extrêmement compliqué. Il nous appartient donc d'aller vers elles, ce qui n'est parfois pas simple.

Selon une étude publiée en 2019, 31 % des personnes interrogées ont renoncé aux soins pour des raisons financières. C'est déjà, à mon sens, une inégalité très marquante : un tiers des personnes ne consultent pas faute de ressources.

Les diabétiques de Guyane ont encore moins accès que ceux de la Réunion, durant l'année, à un médecin généraliste. Il en est de même pour l'accès à un dentiste, alors que c'est fondamental : les diabétiques développant parfois des parodontites, ils devraient faire examiner leurs dents au moins une à deux fois tous les deux ans. L'accès aux dentistes est encore plus compliqué en Guyane qu'à La Réunion ou même aux Antilles. Il en va de même pour les consultations chez l'ophtalmologue.

Nathalie Le Moullec, Monique Ricquebourg et moi avons pu comparer les éléments dont nous disposons concernant les parcours de soins. J'ai recueilli les chiffres de 2018 et 2019 relatifs aux patients traités en Guyane et enregistrés à la sécurité sociale. De nombreux patients perçoivent en effet l'aide médicale de l'État (AME) et ne sont donc pas enregistrés à la sécurité sociale. Par conséquent, les chiffres dont nous disposons sous-estiment légèrement la population diabétique.

Ces données montrent que le parcours de soins de ces patients n'est pas optimal. Certains ne reçoivent pas les prises de sang nécessaires pour mesurer l'équilibre de leur diabète, ne voient pas ou presque pas d'ophtalmologue et ne consultent jamais de podologue, de dentiste ou de cardiologue.

Lorsque nous avons mené ce travail d'évaluation chiffrée avec le service médical de l'assurance maladie, j'ai été surprise et déçue par ses résultats, car j'ai eu l'impression que le travail que nous avions mis en oeuvre ne portait pas ses fruits. Cependant, il est vrai que de nombreux éléments diffèrent de la France hexagonale.

Il reste que seulement 10 % du parcours de soins qui devrait être celui de l'ensemble des patients diabétiques est réalisé correctement en Guyane.

La Guyane, comme Mayotte, se distingue par ailleurs des autres départements par une forme d'originalité : jusqu'à mon arrivée, en 2015, il n'existait pas de service d'endocrinologie. Les patients diabétiques devaient se rendre dans des services polyvalents, ce qui posait problème.

Le sujet de la prévention est primordial et nécessite un suivi. Aux Antilles, les associations sont nombreuses, de nombreux soignants sont volontaires, et de nombreuses actions sont menées, notamment de dépistage. Mais il s'agit souvent d'actions ponctuelles, même lorsqu'elles sont répétées, et elles ne sont pas organisées. Chacun mène sa démarche de prévention de son côté. Certes, c'est mieux que rien, mais les actions ne sont pas évaluées - non par manque de volonté, mais par manque de budget. Compiler des statistiques, demander à des attachés de recherche de rentrer les données dans des fichiers, les analyser, et ce sur plusieurs années, prend beaucoup de temps. Il faudrait désigner quelqu'un pour coordonner tout cela, mais ce n'est pas fait. C'est pourquoi nous manquons de chiffres pour évaluer l'efficacité des démarches que nous entreprenons.

La Réunion est en avance en la matière par rapport aux Antilles et à la Guyane, comme en témoigne le PRNDO. Il faudrait travailler sur de tels projets aux Antilles et en Guyane, en coordination avec les institutions référentes, les associations de patients et les soignants.

Le manque de pérennité des actions menées est par ailleurs un problème fondamental. En effet, des initiatives sont engagées, parfois avec succès, mais ne sont pas pérennisées. Cela décourage les équipes, et c'est la raison pour laquelle je ne peux pas vous répondre concernant l'efficacité des démarches que j'avais entreprises aux Antilles et en Guyane lorsque je m'y trouvais.

Un autre élément est essentiel : chaque territoire diffère culturellement des autres par les populations qu'il abrite. Ainsi, on dénombre plus de vingt-deux ethnies en Guyane, dotée chacune de ses convictions et de sa culture. Par exemple, l'utilisation des plantes y est très développée. Nous devons arriver à travailler là-dessus avec les patients, car nous ne pouvons pas les prendre en charge ni faire de la prévention si nous ne comprenons pas leur culture. L'exemple des populations amérindiennes est à cet égard très parlant : il faut d'abord aller discuter avec les chefs coutumiers avant de déployer une démarche de prévention, pour expliquer ce qu'il est prévu de faire, puis avec les médiateurs culturels pour diffuser l'information. C'est fondamental. En Guyane, on ne peut pas travailler sans médiateur en santé.

Ainsi, nous avons mené des missions dans les centres délocalisés de prévention et de soins (CDPS) de Camopi, Grand Santi, Maripasoula et Saint-Georges. Et nous travaillions toujours pour ce faire avec les médiateurs en santé.

La prévention passe aussi par des infrastructures routières et des structures accessibles pour la population générale qui soient dédiées à l'activité physique. La sédentarité est en effet un problème important dans nos territoires. Il y a quinze ou vingt ans, en Guyane, les habitants avaient leur abattis et cultivaient beaucoup la terre. Il en allait de même aux Antilles. Or, cela est moins vrai aujourd'hui : les gens prennent la voiture pour toutes leurs activités. Ce phénomène s'observe également en France hexagonale, mais le virage vers les maladies métaboliques s'est opéré bien plus brutalement dans les territoires ultramarins.

En France hexagonale, il existe des parcs où l'on peut marcher. Mais en Guyane, les pistes cyclables sont toutes utilisées par les scooters. Pour avoir tenté de courir sur ces pistes, je peux vous assurer que cela n'est pas possible ! La population générale n'a pas d'endroit pour marcher ou faire un peu de vélo tranquillement, sans danger.

En Guadeloupe, un cardiologue a monté, en lien avec la collectivité, des parcours sportifs de santé sécurisés (P3S), accompagnés par un surveillant et parfois aussi par un coach. Les personnes qui y participent peuvent donc faire de l'activité physique en toute sécurité. C'est un bel exemple de réussite.

Vous nous avez demandé des exemples de démarches qui fonctionnent. Comme je vous l'ai dit, nous n'avons pas réellement pu évaluer nos actions. Néanmoins, notre projet d'éducation nutritionnelle, par exemple, baptisé « NutriSchool », a été une belle expérience, que j'entends d'ailleurs renouveler dans la région Centre-Val de Loire. Nous avons formé pendant trois mois, à raison de trois heures par semaine, des enseignants d'école primaire aux bases de la nutrition pour qu'ils soient ensuite autonomes pour faire de l'éducation nutritionnelle dans leurs classes. À la fin de ce travail, en juin, nous avons interrogé leurs élèves, en leur demandant ce qu'était le diabète, comment manger équilibré, etc. Ils ont fait des dessins pour nous répondre, qui ont donné lieu à un livre, intitulé Le monde coloré de la nutrition. Si cela vous intéresse, je pourrais vous en envoyer un exemplaire.

Nous avons été ravis de ce travail, mené avec des enfants qui ont compris les messages que nous souhaitions faire passer.

Comme l'a dit Nathalie Le Moullec, il faut diffuser ces messages nutritionnels dès le plus jeune âge, pour éviter que les phénomènes que l'on observe chez les générations actuelles se reproduisent : les difficultés en matière d'équilibre alimentaire, notamment. Il faut donc commencer ce travail avec les tout-petits pour avoir des résultats dans les années à venir.

Les boissons sont souvent plus sucrées en outre-mer et l'appétence au sucre ne diminue pas, y compris chez les petits. Elle naît dès le plus jeune âge et se maintient par la suite. Malgré la loi Lurel, on trouve toujours plus de sucre dans les boissons en outre-mer par rapport à l'Hexagone. On consomme donc beaucoup de boissons sucrées aux Antilles. A contrario, la consommation de produits réputés sains y est beaucoup moins importante qu'en France hexagonale.

Les offres de soins varient selon les territoires. À La Réunion, les spécialistes sont relativement nombreux. Ce n'est pas le cas en revanche en Guyane et à Mayotte, les Antilles étant pour leur part moins déficitaires dans ce domaine. En Guyane, il n'existe qu'un seul endocrinologue libéral, qui va partir à la retraite prochainement. En moyenne, on y recense trois à quatre praticiens hospitaliers, dont la moitié sont des praticiens à diplôme hors Union européenne (Padhue). Ce dernier point ne poserait pas de problème si chaque service avait des seniors pour former ces praticiens. Mais en l'absence de référents, ces praticiens se retrouvent seuls dans les services, ce qui pose des difficultés.

En endocrinologie, il reste encore quelques praticiens, mais la situation est très fragile. Dans ces départements, la rotation des personnels de santé est souvent importante - non parce que les personnes concernées veulent partir, mais parce qu'on ne les garde pas, pour plusieurs raisons.

J'ai retrouvé les chiffres de la densité médicale de Saint-Martin. On n'y trouve pas d'endocrinologue et les médecins généralistes y sont beaucoup moins nombreux que dans l'Hexagone, qu'en Guadeloupe et en Martinique. Ce sont d'ailleurs des médecins guadeloupéens qui viennent en renfort pour les consultations d'endocrinologie.

Les praticiens hospitaliers sont moins nombreux, de manière générale, en outre-mer : 37 % des postes hospitaliers sont vacants en moyenne, soit 10 % à 15 % de plus qu'en France hexagonale. En outre, il n'existe pas de partenariat franc avec les centres de référence de l'Hexagone. Il serait bon d'en développer, y compris pour la recherche.

Nous avons monté une filière de soins ville/hôpital baptisée Diabète Amazonie et métabolisme (Diam), qui a duré cinq ans. Dans ces territoires, où l'accès aux soins est compliqué, il faut absolument décloisonner la ville et l'hôpital. C'est une priorité. C'était l'enjeu de cette filière, pour laquelle nous avons obtenu un financement de la direction générale de l'offre de soins (DGOS) dans le cadre d'un appel à projets lancé au titre de l'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale de 2018 pour une expérimentation d'incitation à une prise en charge partagée (Ipep).

Nous avons donc fait fonctionner cette filière pendant cinq ans. Les indicateurs de la DGOS qui m'ont été transmis à son sujet étaient assez imprécis. Je ne sais pas si nous avons réellement amélioré l'efficience et la qualité du soin sur les indicateurs propres au diabète. En revanche, les patients étaient contents ; nous avons reçu beaucoup de retours positifs. Malheureusement, encore une fois, cette expérimentation a pris fin avec l'arrêt du financement, qui a coïncidé avec mon départ de Guyane.

En Guadeloupe, un réseau interagit avec les patients souffrant de diabète et qui sont au RSA, pour les accompagner au moyen d'une éducation thérapeutique adaptée, impliquant une diététicienne et un enseignant en activité physique adaptée (APA). Ce réseau réalise un travail considérable, à propos duquel je n'ai pas trouvé d'évaluation chiffrée - peut-être parce que le programme est encore en cours.

Il serait intéressant de disposer régulièrement de données chiffrées sur ces filières éducatives, pour évaluer leur efficacité.

En Martinique, un programme d'accompagnement a été lancé autour du diabète gestationnel, qui constitue un enjeu important dans nos territoires. La prévalence augmente en effet aux Antilles et en Guyane, assortie de risques de complications pour les mères comme pour les enfants. Ce programme, intitulé « 1 000 jou pou santé nou », suit donc les femmes atteintes de diabète gestationnel au moyen d'éducation thérapeutique, de consultations diététiques, etc. Je ne dispose pas non plus d'évaluation de ce projet.

Par ailleurs, la recherche est un sujet central. Je suis très heureuse que vous nous ayez interrogées à ce sujet. Comme nous pouvons le voir à La Réunion, un CHU est un facteur d'attractivité pour les soignants. Les projets y sont plus nombreux, et mieux accompagnés. A contrario, en l'absence d'universitaire, il est difficile de mener des recherches. Juste avant de me rendre au Sénat, j'ai rencontré une praticienne de Guadeloupe qui travaille beaucoup sur le pied diabétique. Elle m'a dit qu'elle rencontrait de nombreuses difficultés pour publier ses recherches et que, toute seule, elle n'y arrivait pas.

Pour avoir passé mon agrégation en étant dans les outre-mer, j'ai pu constater également ce sentiment d'isolement. Il faudrait des partenariats avec les équipes de recherche de référence, pour favoriser les publications dans des revues correctes et développer des projets ambitieux.

Vous nous avez demandé également pourquoi les laboratoires ne nous faisaient pas participer à des essais nationaux. La raison en est facile à comprendre : c'est l'aspect financier. Lorsque nous exprimons le souhait de participer à une étude, on nous rétorque que cela coûte trop cher, en raison des droits de douane et de l'octroi de mer qui engendrent un surcoût compris entre 30 % et 40 %. Nous l'avons vu avec une cohorte nationale pour les diabètes de type 1, intitulée « suivi en France de patients avec un diabète de type 1 » (SFDT1), dans laquelle il nous a fallu deux ans pour inclure la Guyane.

Ce problème est donc majeur, car la recherche augmenterait l'attractivité du territoire pour des projets ambitieux et des médecins compétents ayant une appétence pour la recherche. Ces profils universitaires développeraient également l'enseignement local et les projets locaux.

Par conséquent, l'une de mes propositions est de monter un groupe de recherche sur le diabète outre-mer, pour avoir une voix au sein de la Société francophone du diabète (SFD). C'est ce que je proposerai au professeur Samy Hadjadj.

Pourquoi ne pas envisager par ailleurs un plan national diabète ? Souvent, le diabète est associé à l'obésité. Or, si l'obésité fait bien partie des facteurs de risque, elle n'est pas le seul : 40 % des diabétiques ne sont pas obèses, comme le soulignait Samy Hadjadj. Le diabète devrait donc faire l'objet d'un plan national prioritaire, car sa courbe d'évolution est très inquiétante, particulièrement en outre-mer - d'autant plus au vu de la diminution concomitante du nombre d'endocrinologues sur place.

Un plan national diabète serait donc une très belle idée, assorti d'une enveloppe budgétaire définie. Une commission ministérielle pourrait être créée, dédiée aux outre-mer. L'idée serait d'évaluer les actions mises en oeuvre, tant dans le domaine de la recherche que dans celui de la prévention.

Une centralisation et une pérennisation des moyens seraient également opportunes, plutôt que de multiplier les actions de prévention ponctuelles à faible budget dans chaque territoire. Il faut des budgets plus importants. Il est vrai néanmoins que les caisses sont vides... Nous devons donc nous assurer au préalable de l'efficacité des actions menées. Des économistes de la santé et des épidémiologistes pourraient effectuer les estimations nécessaires, afin de déployer de beaux projets en prévention.

Le développement de la recherche est donc un point essentiel. Pour avoir travaillé vingt ans dans les DOM-TOM et être restée proche de mes collègues ultramarins, je mesure toutes les difficultés qui se présentent sur place pour publier des études et développer des projets ambitieux. Les particularités de la Guyane expliquent ces difficultés, mais elles font aussi son charme : le multiculturalisme, la place importante de la forêt, qui occupe 90 % du territoire, etc. Pour exercer là-bas, il faut donc faire preuve de beaucoup d'innovation. Et cela s'applique dans tous les territoires ultramarins : lorsque l'on travaille dans ces départements, on a souvent de bonnes idées pour les filières. Il faut s'appuyer sur les initiatives des soignants.

La pérennité des équipes est également un enjeu fondamental, y compris aux Antilles. J'ai vu beaucoup de projets soutenus par une seule personne s'écrouler après le départ de celle-ci. Or, souvent, ces départs sont contraints. On pense à tort que telle personne est partie parce que sa mission ne lui plaisait plus. Mais, lorsqu'on reste longtemps outre-mer, on ne part pas parce que l'on a envie de partir, mais parce que l'on se heurte à des blocages.

Enfin, n'oublions pas que chaque territoire ultramarin est différent, et que les plans déployés ne sauraient être les mêmes partout.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci pour cet exposé très clair et documenté, assorti de vos propositions. Je salue votre travail.

Il est essentiel pour nous de saisir le sujet des inégalités systémiques en outre-mer dans leur globalité, y compris les inégalités en santé.

Le diabète est un fléau en outre-mer, certains parlent même d'épidémie. Il faut regarder cette réalité en face et mettre en oeuvre des politiques publiques à la hauteur des enjeux.

Le dernier rapport du Conseil économique, social et environnemental (Cese) consacré à la santé dans les outre-mer dresse les mêmes constats que vous. Vous avez souligné tout d'abord le lien existant entre la précarité, la pauvreté et le diabète. Avez-vous des chiffres à ce sujet, susceptibles de contribuer à définir un profil des patients que vous suivez ?

La précarité alimentaire augmente d'année en année dans nos territoires et explose même depuis la crise du covid-19.

Par ailleurs, vous n'avez pas évoqué la mortalité infantile, mais ce sujet est lié à celui dont nous parlons. Vous avez en effet mentionné la santé des femmes et le diabète gestationnel. Disposez-vous d'éléments chiffrés permettant d'établir un lien entre le risque diabétique et la mortalité infantile, laquelle est plus de deux fois supérieure dans nos territoires aux chiffres relevés dans l'Hexagone, qui sont d'ailleurs en augmentation ?

Le diabète des enfants est par ailleurs mis en lumière par plusieurs collectifs et associations de parents. C'est une maladie complexe, à la prise en charge difficile, qui affecte directement la scolarité des enfants concernés. Avez-vous des chiffres ou des retours du terrain à nous communiquer à ce sujet, ou des avis à nous faire remonter ? Notre commission d'enquête s'attache également à la question de la jeunesse ainsi qu'à celle de l'accès à l'éducation et à la formation.

Le diabète gestationnel est dépisté de façon systématique à La Réunion. Au vu de l'importance des taux de prévalence, plaidez-vous pour un dépistage en population générale, au-delà des seules femmes enceintes ? Plus le diabète est dépisté tard, plus lourde est la prise en charge et plus les complications sont nombreuses.

Pourquoi les médecins endocrinologues ne restent-ils pas en Guyane, étant donné les besoins qui existent ?

Enfin, je vous félicite d'avoir réussi à embarquer d'aussi nombreux partenaires institutionnels dans le PRNDO, mais je m'interroge sur l'absence des importateurs et des grands groupes dans ce programme. Les importations massives inondent les rayons des grandes surfaces et des supermarchés. Or vous avez souligné la part trop importante de sucre dans les boissons commercialisées dans nos territoires. Pourquoi des acteurs aussi importants ne participent-ils pas à ce programme régional ?

Mme Nathalie Le Moullec. - Ce sont effectivement des partenaires institutionnels qui participent au PRNDO. Toutefois, les grands groupes de l'industrie agroalimentaire y sont également inclus, par la force des choses, notamment en raison du travail prévu auprès d'eux pour développer l'étiquetage du Nutri-score à La Réunion et tenter d'expliquer le retard pris dans ce domaine.

Un travail est également prévu autour du bouclier prix, pour mettre en place un panier de produits aux prix contrôlés et adaptés, qui soient également satisfaisants d'un point de vue nutritionnel. Jusqu'à présent, ce n'était pas vraiment le cas. Il n'y avait d'ailleurs pas de nutritionniste dans le PRNDO, mais cela devrait évoluer.

À ce stade, une participation des grands groupes, en tant que tels, au programme régional ne paraît pas envisagée. Mais il faut effectivement les embarquer dans ce projet. Nous avons vu en effet toute la difficulté à laquelle s'est heurté le déploiement du Nutri-score en France comme en Europe. Néanmoins, un vrai dialogue a été noué avec ces acteurs malgré les difficultés qui se présentent, notamment sur le sucrage des aliments, à propos duquel on observe en revanche une prise de conscience des producteurs locaux. Le problème réside dans le fait que de nombreux produits sont importés.

Les grands groupes de l'industrie agroalimentaire sont donc bien partie prenante de la réflexion que nous menons autour d'une alimentation de qualité.

Mme Nadia Sabbah. - En Guyane, la « cohorte diabète » en Amazonie française (Codiam) concerne 90 % de diabètes de type 1. Pas moins de 1 200 patients y ont été inclus sur trois ans. Nous sommes encore en train d'analyser les données. Parmi les patients concernés, 7 % bénéficiaient de l'AME et 16 % de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C). Un tiers d'entre eux n'avaient pas fait d'études ou présentaient un niveau d'école primaire. La littératie en santé est donc une question majeure.

En revanche, nous ne connaissons pas le niveau de revenu de ces patients.

Nous avons publié un article en Guyane en 2020 ou 2021 sur la relation entre la précarité et les complications du diabète, qui a montré que les risques de rétinopathie diabétique comme les risques d'infection - infection urinaire, ou infection au pied - étaient plus élevés chez les patients précaires que chez les autres.

Une bonne nouvelle, néanmoins : nous avons aussi publié un article sur les femmes enceintes et le diabète gestationnel. Cette étude s'appuyait sur une petite cohorte de 130 patientes, dont 70 % percevaient la CMU. De telles patientes ont un risque généralement élevé de macrosomie foetale et de complications. Nous avons décidé de les suivre de manière drastique, toutes les semaines, pendant toute leur grossesse, à partir du dépistage du diabète gestationnel qui est également universel aux Antilles et en Guyane. Or, cette étude montre que, malgré la précarité, lorsque le système de santé universel fonctionne bien et que ces patientes sont suivies correctement, les complications sont moins nombreuses qu'en France hexagonale. Les résultats étaient donc plutôt bons. Cela montre que, quand le système fonctionne bien, nous pouvons y arriver, même chez les populations précaires.

Mme Nathalie Le Moullec. - Que devons-nous intégrer dans la prise en charge des patients ? Cette question se pose aussi en France hexagonale. De manière générale, nous pouvons nous demander si nos programmes sont adaptés, par exemple, en matière d'éducation thérapeutique, ou d'alimentation. Lorsque l'on n'est pas certain d'avoir de quoi se nourrir ou nourrir sa famille, la sécurité alimentaire peut devenir une question obsédante ; on est alors moins disponible pour le reste.

Nous devons déployer des efforts encore plus importants qu'aujourd'hui dans ce domaine. Des publications montrent ainsi que les produits les mieux notés au Nutri-score ne sont pas forcément toujours les plus chers. Nous devons prodiguer des conseils et des recommandations adaptables selon les situations, tout en restant réalistes.

Cette préoccupation est donc déjà bien présente dans nos actions et le sera de plus en plus, car nous rencontrons très souvent des populations précaires.

Mme Nadia Sabbah. - Nous avons tendance à nous comporter différemment également pour la prise en charge thérapeutique, en fonction des patients. Ainsi, en Guyane, le traitement par insuline est beaucoup utilisé, car les patients issus de populations en grande difficulté et de territoires où l'accès aux soins est compliqué ne prennent pas de médicaments oraux et présentent des marqueurs de déséquilibre glycémique très importants. Lorsqu'ils perçoivent l'AME, nous prescrivons donc la venue d'une infirmière à domicile pour leur administrer de l'insuline. Se pose alors le problème de la conservation de l'insuline en l'absence d'électricité, donc de réfrigérateur. En ce cas, ce sont les soignants de proximité, donc les infirmières libérales, qui conservent l'insuline chez elles pour les patients.

Mme Monique Ricquebourg. - L'assurance maladie a développé un outil pour décrire la patientèle des médecins généralistes au moyen de plusieurs indicateurs, notamment sociodémographiques - par exemple, le nombre de patients bénéficiaires de la complémentaire santé universelle, mais également l'histoire de la maladie, la prise en charge, les complications. Nos partenaires de l'assurance maladie se rendent dans les cabinets de médecins généralistes pour leur présenter les écarts qui se présentent en matière d'accès aux soins entre ces patients et leur patientèle. Cette initiative est à souligner, car elle aide les professionnels de santé à mieux connaître leur patientèle et à se repérer par rapport à un ensemble régional.

Par ailleurs, non seulement le diabète est un marqueur fort des inégalités sociales, mais la survenue plus précoce de cette maladie et de ses complications a un impact considérable sur la vie sociale des personnes concernées. Nous le constatons à La Réunion, particulièrement pour les personnes en âge de travailler, qui représentent la moitié des personnes prises en charge. Les complications de la maladie affectent forcément leur vie professionnelle.

Les données disponibles montrent que plus d'un tiers des patients ayant un diabète déclare être limité dans les activités du quotidien. Cette situation peut justifier un accompagnement social spécifique. Nous avons donc à approfondir le volet social, pour réduire les conséquences de la précarité, mais également éviter la précarisation qui peut résulter de la découverte d'une maladie chronique comme le diabète et de ses complications. Le diabète est donc à la fois un marqueur et un amplificateur des inégalités sociales de santé.

Nous n'avons pas évoqué la question des enfants. À La Réunion, 400 enfants sont pris en charge pour leur diabète, dont 80 % pour un diabète de type 1. Selon les données de la surveillance nationale assurée par Santé publique France publiées en octobre 2023 - qui montrent l'incidence et la prévalence du diabète de type 1 chez l'enfant -, les valeurs régionales sont inférieures dans ce domaine aux valeurs moyennes nationales. Le risque de développer un diabète de type 1 est moins élevé à La Réunion qu'en tendance nationale, notamment pour la période 2010-2017.

En revanche, deux éléments nous préoccupent concernant le diabète chez l'enfant. D'abord, le dépistage est tardif ; les associations alertent d'ailleurs les pouvoirs publics à ce sujet. Nous avons lancé une campagne de communication spécifique en 2024 et en 2025, pour sensibiliser la population au dépistage des symptômes et dépister plus précocement le diabète de type 1 chez l'enfant.

Ensuite, la continuité des soins entre la prise en charge chez l'enfant et la prise en charge adulte est un point d'attention particulier pour les acteurs du territoire.

Mme Nadia Sabbah. - Le diabète de type 2 concerne environ une cinquantaine d'enfants en Guyane. Je n'ai pas de chiffres précis à ce sujet. C'est une réalité assez nouvelle, qui s'est développée dans les dix à quinze dernières années, assortie de cas d'obésité plus ou moins sévère. Ce phénomène pose un problème de prise en charge important.

Plus l'on est jeune diabétique, plus le risque de complication est élevé, et cela est encore plus vrai avec le diabète de type 2, qui, associé à l'obésité, constitue presque une double maladie chronique.

Une association avec le rectorat est nécessaire pour développer le dépistage chez l'enfant des maladies nutritionnelles et métaboliques en général. Cette association est encore trop peu développée et les enfants malades sont pris en charge trop tardivement. Ainsi, avant mon départ de Guyane, je recevais des adolescents en situation d'obésité souffrant probablement depuis longtemps de prédiabètes. Or je ne les recevais qu'à 17 ou 18 ans, alors qu'ils étaient déjà en situation d'obésité à 10 ou 12 ans !

Si une action avait été engagée avec le rectorat et les infirmières scolaires, ces enfants seraient arrivés bien plus tôt dans le circuit du soin.

Cela rejoint une autre notion importante : le tabou qui entoure le diabète de type 2. De nombreux patients ne veulent pas dire qu'ils sont diabétiques. C'est un problème considérable. La vie sociale s'arrête parfois au diagnostic du diabète, parce que les patients ont l'impression d'avoir une maladie honteuse et qu'ils ne pourront plus vivre normalement.

Nous devons essayer de transmettre ce message : on peut vivre normalement lorsqu'on est diabétique. Or ce message est parfois difficile à diffuser dans les outre-mer.

Pour tenter de lever ce tabou, je suis intervenue à plusieurs reprises à la radio et à la télévision lorsque j'étais en Guyane. Un jour, j'ai pris la décision d'organiser un marathon avec des patients diabétiques, pour montrer que la vie ne s'arrête pas lorsque l'on est diabétique. C'est ainsi qu'est née l'association des diabétiques de Guyane (Adiag). Cet événement a eu un impact important : le nombre de consultations a augmenté, les gens semblaient parler de la maladie plus facilement.

Si on parle davantage de la maladie, les parents d'un enfant en situation d'obésité l'emmèneront plus facilement, et sans honte, chez le médecin pour s'assurer qu'il ne présente pas de trouble glycémique. Cela rejoint vos propos sur le dépistage universel. Lorsque j'étais en Guyane, nous organisions presque un dépistage par mois à une certaine période, avec l'association Diabète Guyane Obésité (DGO). Nous nous rendions au marché, en disant aux personnes que nous rencontrions qu'il ne s'agissait que d'une petite piqûre au doigt. Certaines d'entre elles - en surpoids, ou ayant des antécédents dans leur famille - ne voulaient pas savoir. C'est un vrai problème.

Il faut donc communiquer sur la maladie ; d'où l'importance de disposer d'enveloppes budgétaires suffisantes pour la prévention. Les personnes concernées ne doivent pas avoir honte, et avoir envie de participer au dépistage.

Le dépistage universel est donc une très bonne idée, à condition qu'il soit accompagné. Une personne dépistée doit entrer dans le circuit du soin. Certains patients dont les résultats au dépistage n'étaient pas bons et à qui nous avions dit qu'ils devaient consulter leur médecin traitant n'en faisaient rien, et leur suivi s'arrêtait là.

Mme Nathalie Le Moullec. - La Réunion présente de mauvais indicateurs en matière de mortalité périnatale. Ce problème est très étudié, car ces chiffres nous interpellent. Il existe forcément un lien avec les maladies chroniques et l'obésité. Une femme sur deux est en surpoids ou obèse dans le sud de La Réunion avant sa grossesse.

Mais le problème ne se résume sans doute pas à cela, sans quoi ce phénomène aurait déjà été bien identifié. Nous cherchons à comprendre pourquoi ces indicateurs se dégradent.

Mme Nadia Sabbah. - Nous avons travaillé avec Mathieu Nacher et plusieurs sages-femmes sur la dénutrition des femmes enceintes. Je pourrais vous communiquer cette publication si cela vous intéresse. Agir dans ce domaine est une réponse à la mortalité infantile. Quand la maman souffre d'un déficit de nutriments, sa grossesse ne se passe pas bien.

Nous avons également consacré une étude au déficit en iode. Nous l'ignorons dans nos départements, mais l'iode est fondamental pour la constitution de la thyroïde et a un impact majeur sur l'évolution cérébrale du foetus.

Notre publication montre que les femmes enceintes en Guyane sont souvent dénutries et manquent de nutriments importants pendant la grossesse, ce qui accroît le risque de mortalité infantile. Et cette réalité ne concerne pas uniquement les patientes diabétiques.

Mme Nathalie Le Moullec. - Il existe également un lien avec la précarité. C'est une réelle préoccupation dans nos territoires.

Mme Viviane Malet, présidente. - Vous avez souligné les coûts supplémentaires liés au transport et aux taxes, notamment les droits de douane, que représente l'inclusion de territoires ultramarins dans des essais cliniques. Ces territoires se trouvent-ils donc privés d'essais cliniques autorisés sur des traitements innovants, fournis gratuitement, dans un cadre scientifique ou médical ?

Mme Nadia Sabbah. - Oui. C'est un obstacle majeur. Même si nous souhaitons participer à des études nationales, sur des thérapeutiques innovantes, par exemple - comme celle qui vient de paraître en endocrinologie pour une maladie rare -, c'est impossible pour des raisons financières.

Et « le serpent se mord la queue », puisqu'on nous dit que nous ne sommes pas un grand centre au motif que nous publions très peu d'études. Mais si l'on ne nous donne pas l'occasion de le faire, nous resterons toujours dans la posture du « petit nouveau ».

Nous subissons donc un double problème : le coût et un manque de confiance des industriels, qui préfèrent s'adresser aux centres qui publient davantage.

Mme Nathalie le Moullec. - Il faut tenir compte aussi du surcoût représenté par les personnels de recherche associés aux essais cliniques, les salaires étant plus élevés dans les DOM. Ce que l'on appelle le surcoût domien joue donc également un rôle en la matière.

Toutefois, paradoxalement, les industriels souhaitent de plus en plus étudier l'effet des nouveaux médicaments liés à l'obésité sur plusieurs types de population. Il en va de même pour le diabète. Il est en effet intéressant de voir si les réponses au médicament varient selon les origines. Il y a là un vrai potentiel.

Mme Nadia Sabbah. - Nos territoires sont de petite taille. Comme je le disais à mes collègues ultramarins, nous avons la chance de nous rencontrer à la SFD chaque année avec beaucoup de plaisir. Chaque fois, nous faisons la même remarque : nos territoires, pris isolément, ne représentent pas des populations très nombreuses. Si La Réunion rassemble 1 million d'habitants, les Antilles et la Guyane en comptent chacune 300 000 à 400 000. Mais, tous ensemble, en fédérant un groupe ultramarin, nous pourrions avoir un poids important dans les études. Nous présenterions en outre des profils de patients très hétérogènes, qui permettraient aux industriels de voir des réponses différentes de celles qu'ils recueillent sur des patients de type caucasien.

La recherche est un vrai enjeu pour les territoires ultramarins. La Réunion s'en sort mieux que les autres en la matière, car elle dispose d'un CHU depuis longtemps, qui abrite des soignants investis dans la recherche, notamment au sein d'une unité de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm). En revanche, en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, la situation est tout autre. En Martinique, la Délégation à la recherche clinique et à l'innovation (DRCI) conduit peu de recherches fondamentales et la recherche clinique s'arrête à l'épidémiologie - quand cette dernière ne s'avère pas également trop compliquée... Il en va de même en Guyane, où nous ne parvenons pas à développer la recherche interventionnelle.

La pérennité des équipes de soignants est par ailleurs un sujet qui me tient à coeur. Souvent, on les présente comme des « coeurs d'artichauts », qui ne restent jamais sur place longtemps. Mais le changement de feuille de route des gouvernances y est pour beaucoup. En dix ans, j'ai connu quatre ou cinq directeurs d'ARS en Guyane. Une seule, Mme Clara de Bort, est restée plus longtemps. C'est d'ailleurs à cette période que j'ai pu mener à bien le plus de projets, car la gouvernance était assez stable.

Le fait que les projets ne soient pas suivis engendre un réel épuisement, tout comme le manque d'écoute, ou l'arrêt brutal des projets en cas de changement de gouvernance. Construire et déconstruire ainsi en permanence est épuisant. Cela explique en grande partie le manque d'attractivité de ces territoires, qui ne tient donc pas seulement aux locaux ou aux plateaux techniques. En effet, si nous sommes là-bas, c'est parce que nous avons accepté de travailler dans ces conditions - a fortiori si nous sommes là depuis longtemps. En revanche, on ne peut laisser des praticiens s'épuiser à construire un projet pour leur dire en définitive qu'ils doivent revoir leur copie parce que ce projet n'est plus d'actualité. C'est l'une des raisons principales des départs de praticiens.

Mme Annick Petrus. - Merci pour vos interventions éclairantes. La collectivité de Saint-Martin me semble assez représentative de certaines des tensions structurelles que vous avez évoquées. Ce territoire est marqué par une forte précarité sociale et une population jeune, ainsi que par une présence importante de populations migrantes, ce qui complique l'accès aux droits et au suivi médical. S'y ajoutent des déterminants alimentaires contraints, avec un recours important à des produits importés, souvent plus accessibles que les produits frais.

Sur le plan sanitaire, cela se traduit concrètement par une prévalence élevée de l'obésité, y compris chez les enfants, des taux significatifs d'hypertension et de diabète et des pathologies qui apparaissent plus tôt dans le parcours de vie. À cela s'ajoute une difficulté majeure d'organisation des soins : un centre hospitalier de 94 lits, une offre spécialisée limitée et une dépendance structurelle à la Guadeloupe pour les prises en charge complexes.

Par conséquent, dès que la pathologie s'aggrave - complications du diabète, suivi spécialisé -, les patients sortent du territoire. Cela pose des difficultés considérables : ruptures de suivi, délais, contraintes logistiques et, parfois, renoncement aux soins.

La prévention est également un enjeu majeur. Les mesures, quand elles existent, restent encore insuffisamment adaptées aux réalités culturelles, linguistiques et sociales locales.

Au regard de ces caractéristiques, comment adapter concrètement les stratégies de prévention, notamment sur les enjeux nutritionnels et de mode de vie, pour qu'elles soient réellement efficaces dans des territoires plurilingues comme Saint-Martin ?

Concernant l'organisation des soins, quels modèles vous paraissent-ils les plus pertinents pour des territoires de petite taille, afin d'éviter les ruptures de parcours que nous constatons aujourd'hui ?

Comment mieux sécuriser le suivi des patients diabétiques dans la durée, notamment lorsqu'ils doivent être pris en charge hors du territoire ?

Enfin, plus largement, quelles priorités identifiez-vous pour améliorer la prise en charge des maladies chroniques dans des territoires cumulant contraintes sociales, géographiques et sanitaires ?

Mme Nadia Sabbah. - Saint-Martin présente des caractéristiques semblables à celles de la Guyane : précarité, multiculturalité, difficultés d'accès. Les évacuations sanitaires posent effectivement des problèmes, même à l'intérieur du territoire. Nous le voyons avec les patients issus des populations amérindiennes : lorsqu'ils se rendent à Cayenne, on ne les comprend pas, et leur culture est tellement différente qu'ils sont perdus en cas d'hospitalisation. Ils ne veulent donc plus revenir ensuite. Il en va de même lorsque des patients sont envoyés dans l'Hexagone et découvrent l'hiver pour la première fois, se retrouvent isolés et doivent parfois payer une chambre d'hôtel s'ils ne sont pas immédiatement hospitalisés. Ces contraintes et cette pression sociale s'ajoutent à leur maladie.

J'en viens aux stratégies de prévention. Lorsque je suis arrivée en Guyane, il n'y avait pas d'endocrinologues. Nous avons créé un service. Et j'ai commencé par agir sur la formation des infirmières. Il faut s'appuyer sur les infirmières, notamment les infirmières en pratique avancée (IPA), qui forment une vraie ressource pour la prise en charge des maladies chroniques : pour faire passer des messages, voir les patients en prédiabète ou à risque de diabète, et agir en coopération avec les médecins généralistes. C'est une bonne approche pour aller vers la population.

Les patients ne comprennent pas forcément la langue et ont parfois une culture différente de la nôtre. Ils ne comprennent donc pas toujours les messages que nous verbalisons. C'est pourquoi les médiateurs en santé et médiateurs culturels jouent aussi un rôle essentiel dans ces territoires. L'investissement consistant à mobiliser quelques médiateurs en santé pour travailler en partenariat avec les IPA et les médecins généralistes est une des stratégies possibles pour prévenir le diabète : voir les patients à risque, faire des dépistages, expliquer la maladie, passer du temps.

La prévention secondaire est également importante. Les IPA ont le droit de prescrire un lecteur de glycémie pour les patients diabétiques, de prescrire des médicaments et de les renouveler. Elles forment donc une réelle solution dans les territoires dénués de praticien.

Votre remarque concernant l'organisation des soins est très pertinente. À Saint-Martin, les complications du diabète sont très nombreuses, notamment au niveau du pied. Il faut trouver un praticien - de préférence un endocrinologue, sinon un praticien qui se forme en diabétologie. Ensuite, l'idée serait de missionner des experts tous les deux à trois mois pour l'accompagner et le former sur place et éviter ainsi de priver les équipes locales de son appui le temps de sa formation. Il est fondamental en tout cas qu'un praticien soit chargé de gérer la diabétologie. Saint-Martin dépend actuellement de la Guadeloupe en la matière, ce qui est très compliqué pour les patients.

Parfois, le fait qu'un praticien s'installe sur un territoire peut donner envie à d'autres praticiens de faire de même. C'est ce qui s'est produit en Guyane avec moi. Cependant, je n'ai jamais vu de publication d'annonce de poste à Saint-Martin. Il faut valoriser l'île. De jeunes endocrinologues auront peut-être envie de s'investir à Saint-Martin, mais ne le savent pas encore. Il faut faire passer des messages via la SFD.

Les IPA apporteront par ailleurs une bonne réponse aux complications des parcours de soins. Elles orientent en effet les patients déjà diabétiques chez le podologue, les aident à prendre leurs rendez-vous, leur prescrivent les prises de sang, etc. Si les ophtalmologues sont trop peu nombreux, comme c'est le cas en Guyane, la situation demeure compliquée. En revanche, les complications podologiques peuvent se trouver diminuées. Des coopérations avec les podologues sont possibles, ils peuvent avoir une délégation médicale pour faire certains gestes ou prescrire certains pansements. Il existe donc plusieurs moyens d'action, en lien avec les paramédicaux.

La priorité, à Saint-Martin, est de développer une mini-équipe, rassemblant une IPA, un médiateur culturel et un médecin dédié, puis d'essayer d'attirer un jeune endocrinologue susceptible de s'associer à ce médecin. Certes, ce territoire est petit, mais les maladies métaboliques y sont très nombreuses ; un endocrinologue associé à un ou deux médecins généralistes formés à la diabétologie serait donc largement occupé !

Mme Nathalie Le Moullec. - Je ne connais pas le territoire de Saint-Martin, mais je lui trouve quelques similitudes avec Mayotte.

Mme Nadia Sabbah. - La semaine prochaine, je vais donner des cours à Cayenne. Si vous me le demandez, je serais ravie de venir vous aider à structurer la diabétologie à Saint-Martin, afin que ce territoire dispose d'une réponse pérenne à ces problématiques, appuyée sur des IPA ou sur des infirmières dotées de délégations de tâches.

M. Jean-Gérard Paumier. - Seul sénateur d'origine hexagonale présent ce jour, j'ai été très intéressé par vos interventions. Lorsqu'on est élu d'un département qui abrite, à Tours, le onzième CHU de France, on n'est pas à l'aise d'entendre ce que je viens d'entendre. Je ne suis pas surpris d'apprendre que la situation est sans doute meilleure à La Réunion en raison de la présence d'un CHU.

Je ne suis pas sûr que nos concitoyens soient conscients des difficultés importantes en matière de santé qui résultent des composantes de la pauvreté. L'image de carte postale des outre-mer est encore très présente dans les esprits de nombre d'entre eux. Il y a là un travail pédagogique important à mener.

Je vous remercie pour vos propositions. Il faudrait peut-être en formuler davantage pour les endroits qui ne disposent pas d'un CHU.

Enfin, je ne suis malheureusement pas très surpris de vos propos concernant la santé des enfants, au vu de l'état de la médecine scolaire. Merci de la précision de vos réponses à ce sujet.

Le diabète est donc un problème majeur dans les outre-mer. Il faudra le traiter, sans quoi il en résultera un coût important non plus en prévention, mais en curatif.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - On dénombre entre 300 et 370 amputations par an à La Réunion. Avez-vous des données chiffrées par territoire concernant cette complication particulière du diabète ?

Que pensez-vous du médicament cubain, déployé à Cuba, qui permet de prévenir ces amputations ? Est-ce un espoir ? Sinon, pour quelle raison ? Considérez-vous que la puissance publique fait le nécessaire pour avancer sur ce sujet ?

Bien souvent, les personnes qui demandent des colis alimentaires à La Réunion finissent par les refuser, car ils ne correspondent pas à leurs besoins nutritionnels spécifiques, notamment les personnes diabétiques. Un Plan cantine serait-il une solution dans les outre-mer, pour nourrir les enfants et les éduquer à la nutrition, au moyen de collations gratuites ou de repas à 1 euro ?

Mme Nathalie Le Moullec. - Une étude récente a été conduite à La Réunion autour du parcours de patients diabétiques ayant subi une amputation, l'idée étant de voir à quel moment les problèmes se sont présentés, quelles réponses y avaient été apportées, etc. Cette étude a été publiée, il reste désormais à mettre en oeuvre un plan d'action.

L'amputation est une étape ultime. Toute amputation débute par une plaie au pied, mais toutes les plaies n'aboutissent pas, fort heureusement, à une amputation. Il y a donc tout un travail à mener autour des plaies du pied.

Nous nous trouvons ce jour au congrès annuel de la SFD. Les présentations auxquelles nous avons assisté ce matin sur le pied diabétique soulignent l'extrême gravité de l'état des patients concernés. Une forte proportion d'entre eux décède dans l'année qui suit l'amputation.

Il existe d'autres complications graves du diabète, mais cette complication-là est particulièrement sévère.

Nous, diabétologues, ne disposons pas d'informations concrètes, malheureusement, sur le médicament cubain. Nous en entendons parler de temps en temps ; cela suscite beaucoup d'espoir, mais nous n'avons pas de preuves. Pourquoi ne pas réaliser une véritable étude sur ce sujet, mais en respectant les critères de la recherche en France ? Nous sommes ouverts sur ce point, si cela peut améliorer la situation.

Toutefois, j'y insiste : l'amputation est l'étape ultime d'un parcours. C'est ce parcours qu'il est intéressant de pouvoir bien analyser et surtout d'améliorer, car, bien sûr, lorsque les patients arrivent à ce stade, ils sont extrêmement fragiles. Ce sont des patients qui, malheureusement, arrivent aussi un peu au bout de leur maladie diabétique, car il n'y a pas que le pied qui est affecté. L'atteinte du pied est l'expression du fait que beaucoup d'organes sont déficients et atteints, ce qui se traduit très rapidement, souvent, par des issues extrêmement défavorables.

Mme Nadia Sabbah. - Cela fait quelques années qu'on entend parler du médicament cubain. En France, le « problème » est que les études sont extrêmement rigoureuses. Il y a tout un parcours, heureusement d'ailleurs, de tolérance et de sécurité des pansements avant d'aboutir à une autorisation de mise sur le marché (AMM). C'est là où le système pèche. Il n'y a pas eu d'essais randomisés, et c'est là toute la difficulté. Nous avons maintenant sur le marché des pansements qui sont de plus en plus efficaces. Nous rêverions d'avoir un médicament, un pansement miracle. En Guyane, cette complication n'était pas surreprésentée par rapport aux Antilles et à la Guadeloupe, qui sont malheureusement parmi les départements où l'on compte le plus d'amputations, avec Saint-Martin. Je vois d'ailleurs plus d'amputations à Orléans ; Orléans fait partie des départements où l'on dénombre le plus d'amputations et de plaies du pied. Il n'y a pas, à mon avis, une volonté de l'État de bloquer le pansement cubain. Il faut simplement qu'il franchisse les étapes obligatoires de reconnaissance pour la sécurité des patients.

Sur la précarité alimentaire, vous avez entièrement raison pour les paniers-repas. Chaque année, j'essaie d'examiner cette question. En Guyane, nous sommes beaucoup intervenus parce que, parfois, il y avait des chips, ce qui n'était pas acceptable pour nous. Effectivement, les patients, quand ils n'ont rien d'autre, mangent ce qu'on leur donne, mais pour le diabète, certains aliments qu'ils consomment tous les jours et qui ne sont pas nutritionnellement adaptés posent problème ; cela ne peut être accepté. Je suis tout à fait d'accord, il faut travailler sur cet axe de travail avec les associations.

Je suis très favorable au Plan cantine. Le goût se forge en effet dès le plus jeune âge. Plus nous mettrons des goûts très sucrés dans la bouche de nos enfants, et plus nous le ferons tôt, plus ils développeront cette appétence pour le sucre. Il faut donc leur apprendre très jeune à manger des fruits plutôt que des bonbons. Des repas équilibrés et adaptés à la cantine, avec un suivi nutritionnel, seraient une excellente chose.

En Guyane, nous avions mené une étude qui montrait qu'un enfant sur trois ne prenait pas de petit-déjeuner, non pas parce qu'il ne voulait pas déjeuner, mais en raison d'une grande précarité dans la famille, qui n'avait pas grand-chose à manger le matin. Les enfants partaient donc à l'école sans avoir mangé. Si l'école peut mettre en place des goûters adaptés sur le plan nutritionnel, les enfants qui ne peuvent pas bien manger chez eux mangeront au moins correctement à l'école.

Mme Nathalie Le Moullec. - Cette réflexion se pose, car il y a aussi le problème de l'obésité. Si certains mangent leur petit-déjeuner plus la collation...

Mme Nadia Sabbah. - Ce sont des collations nutritionnellement adaptées.

Mme Nathalie Le Moullec. - Le programme « Nutrition Marmay » comporte un axe sur la restauration scolaire. C'est un élément essentiel, vous avez raison de le souligner. Il faut délivrer une éducation nutritionnelle le plus tôt possible.

Mme Monique Ricquebourg. - Nous avions attiré votre attention sur les engagements de qualité nutritionnelle des dispositifs d'accompagnement des publics précaires, notamment l'aide alimentaire, mais aussi le bouclier qualité prix, tel qu'il est mis en place à La Réunion. Il convient d'être vigilant sur le contenu de ces colis, de ce bouclier alimentaire. Il n'y a pas si longtemps, des concertations avaient lieu pour savoir s'il fallait mettre du « Nutella » ou non dans le bouclier qualité prix. Cela ne semblait effectivement pas pertinent. Il faut mener ces réflexions pour que les enjeux de santé soient aussi convergents avec les enjeux d'environnement et d'économie.

S'agissant des actions en matière de restauration scolaire, à La Réunion, par exemple, le repas est à 1 euro dans les lycées. Pour autant, on observe un désintérêt des élèves, notamment au lycée, pour la restauration scolaire. Il faut donc, en parallèle, travailler sur la restauration commerciale. Il faut privilégier les actions aux alentours des établissements scolaires, car il y a une accessibilité très forte à la « junk food » à proximité des établissements scolaires ; il faut donc vraiment travailler en parallèle sur ce point. Comment attirer nos collégiens et nos lycéens vers la restauration scolaire, qui propose un menu équilibré ?

Dans « Nutrition Marmay » sont proposés un ensemble d'outils, dont des ateliers du goût, déjà testés à La Réunion, ainsi que, chez les tout-petits, l'éveil aux sens, qui permet d'éduquer les enfants dès le plus jeune âge à tous ces sens, notamment au goût. On pourrait valoriser ces initiatives localement.

M. Victorin Lurel. - Je remercie nos invités, qui m'ont beaucoup appris. Dans le document que vous nous avez remis, vous évoquez des particularités à La Réunion, sur la prévalence du diabète, des inégalités génétiques. Pourriez-vous nous en dire plus ? Comment peut-on en tenir compte ? En face de ces inégalités génétiques, y a-t-il une politique dédiée, une sorte de thérapie génique pour les traiter ?

Vous préconisez de sortir de la politique curative actuelle pour passer à une politique plus systémique, tenant compte de la pluralité des facteurs et de la prévalence du diabète dans nos territoires, en vous appuyant sur l'exposome, notion intéressante. Mais c'est un exposome un peu particulier, fondé surtout sur la nutrition et la santé ; il ne concerne pas les polluants. Avez-vous des études précises sur ce sujet ? Vous avez exposé quelques facteurs pour la Guyane. Cela se fonde sur une comparaison avec l'Hexagone, mais c'est pour moi l'avenir. Disposez-vous donc des chiffres très précis sur l'exposome et sur « l'effet cocktail » pour la Guyane ou pour les TOM ? Pourriez-vous nous les communiquer si ces études existent ? Je pense notamment à de possibles études de Santé publique France, des études universitaires, de l'Inserm, des CHU, de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses)... On pourrait aussi faire le lien entre le chlordécone et le diabète. Il faut passer du curatif à une politique plus globale, notamment en raison des difficultés méthodologiques, pour tenir compte de la pluralité des facteurs.

De ce que j'en sais, il n'existe pas vraiment de recherche dédiée sur ce thème ni de crédits suffisants attribués à Santé publique France. Les enquêtes réalisées, notamment Timoun en Guadeloupe et à Martinique, sont réalisées plutôt pour rechercher les effets sur le cancer de la prostate. L'exposome pourrait expliquer les impacts sur le neurodéveloppement, sur le cognitif, sur la reproduction... Ce sujet est-il suffisamment pris en compte ?

Il faudrait une stratégie nationale de santé. La nouvelle stratégie nationale de santé n'est toujours pas publiée ; le projet comportait sept pages sur les outre-mer. La précédente se terminait en 2023. Faut-il une stratégie ou un plan de santé outre-mer spécifique, doté de fonds dédiés ?

Mme Nathalie Le Moullec. - Les populations sont tellement brassées qu'il n'y a pas de facteur génétique particulier, en dehors de certaines formes très particulières tant de diabète que d'obésité, mais extrêmement marginales. En revanche, la recherche a prouvé que tous les patients diabétiques ne se ressemblent pas, et, qu'en particulier, ils ne ressemblent pas forcément à d'autres patients diabétiques sous d'autres latitudes, notamment hexagonaux. Nadia Sabbah évoquait des patients diabétiques qui ne sont pas forcément en situation d'obésité. Nous avons des situations d'insulinorésistance tout à fait singulières, en dehors de maladies particulières comme les lipodystrophies que l'on connaît bien sous nos latitudes, en particulier à La Réunion, et pour lesquelles il y a sûrement un support génétique.

Nous étudions aussi l'épigénétique, c'est-à-dire tout ce qui se passe justement avant la naissance, qui peut se transmettre aux générations suivantes, et dans lequel interviennent toutes sortes de facteurs, pas seulement nutritionnels. Cela peut être climatique - il y a de vraies études sur ce point. Des perturbateurs endocriniens peuvent aussi intervenir à ce niveau-là. Nous n'en sommes pas encore à une médecine préventive ou prédictive ; mais il est certain qu'avancer sur la typologie, le phénotypage des patients diabétiques, encore plus que ce que nous faisons actuellement est un axe de recherche important partout, aussi sous nos latitudes.

Des démarches sont menées sur l'exposome. En décembre, nous assistions à des congrès nationaux où l'on s'interroge justement sur toutes ces situations qui peuvent intervenir sur la santé future. Une grande cohorte nationale est en cours de création, Filomene, avec 100 000 couples mère-enfant. Ce projet porté par l'Inserm vise à identifier ces exposomes et à analyser le devenir de l'enfant jusqu'à ses vingt ans. Ce projet extrêmement ambitieux prolonge les cohortes Elfe qui existaient déjà, mais à un plus petit niveau. Les outre-mer y participent au même titre que l'Hexagone.

À La Réunion, nous avions postulé pour un certain nombre de programmes et de projets, qui n'ont pas été retenus en tant que tels. Nous allons sans doute intégrer d'autres programmes plus nationaux, pour porter la voix des outre-mer. Y figurent des éléments liés au climat et à ses effets sur les enfants, ainsi que sur la santé future de ces enfants devenus adultes. Vous avez tout à fait raison, de nombreux facteurs entrent en jeu. C'est précisément là que se situe l'une des possibilités de réponse pour une médecine véritablement préventive, enjeu majeur pour notre système de santé en grande difficulté. Il faut absolument mettre les moyens nécessaires pour que ces facteurs puissent être identifiés et, bien sûr, autant que possible, corrigés.

Mme Nadia Sabbah. - Je vous remercie beaucoup, monsieur Lurel, pour cette remarque. Vous l'avez bien compris, ce sujet nous tient à coeur. Effectivement, le diabète ne se résume pas au fait d'avoir une prédisposition génétique. Il s'agit réellement de tout ce à quoi l'enfant - puis la personne - a été exposé.

L'article que je vous ai présenté dans le diaporama ne correspond qu'à l'étude Guyane, sans analyse chiffrée des polluants. Nous y avons inclus l'environnement, bien sûr, avec une arrière-pensée... Bientôt, nous aurons des chiffres, grâce à la stratégie métaux lourds (StraMeLo) sur l'intoxication au plomb et au mercure de nos populations, surtout les femmes enceintes qui vivent près du fleuve et qui sont réellement contaminées par l'orpaillage illégal, ce qui entraîne probablement des pathologies chez le foetus et l'enfant ensuite. Tous ces éléments sont en cours d'étude, en tout cas en ce qui concerne la pollution.

Comme le disait Nathalie Le Moullec, des études sont en cours au niveau national, mais existe-t-il des chiffres déjà publiés sur les Antilles ou sur d'autres départements ultramarins ? Je n'en ai pas l'impression, à part cet article que nous avions réalisé en Guyane. Il me semble qu'il n'y a pas grand-chose. C'est une notion finalement assez récente ; nous étions persuadés depuis longtemps que l'environnement a une véritable influence.

Concernant le chlordécone, nous ne savons pas finalement quels sont ses effets sur le plan métabolique. J'ai beaucoup travaillé avec Lucien Lin, qui continue d'étudier, avec son fils, les liens entre le chlordécone et la thyroïde. Peut-être le chlordécone s'accumule-t-il dans la masse adipeuse ; tout cela n'a pas encore été étudié et, à mon avis, il serait très intéressant de le faire. La pollution a un rôle fondamental dans les pathologies métaboliques. De nombreux écrits scientifiques internationaux ont été publiés ; toutefois, comme je vous le signalais, la recherche sur les outre-mer est compliquée. Nathalie Le Moullec le rappelait : nous avons postulé, mais nous n'avons pas été retenus. C'est souvent le cas, et c'est assez pénible.

Faut-il un plan vraiment dédié aux outre-mer ? Oui, bien sûr. Il faut, à mon sens, un plan national sur le diabète avec une enveloppe véritablement dédiée aux outre-mer, afin d'attribuer les moyens et les compétences nécessaires. Il faut, en matière de recherche, pouvoir disposer de compétences pérennes sur chacun des territoires.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie pour ces propos qui vont éclairer notre rapport. N'hésitez pas à nous adresser des documents supplémentaires avant fin avril ou début mai.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous pouvez aussi nous faire part de préconisations sur la gouvernance en matière de politique de santé publique axée autour de la lutte contre le diabète. Ce serait vraiment intéressant pour pérenniser les moyens et l'organisation de ces politiques publiques. Je vous remercie.

Audition de M. Lionel Collet, président, et Mme Céline Mounier, directrice de l'amélioration de la qualité et de la sécurité des soins, de la Haute autorité de santé (HAS)

(Jeudi 2 avril 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec l'audition de la Haute Autorité de santé (HAS), afin de continuer à examiner les systèmes de santé de nos territoires ultramarins.

À cette occasion, je suis heureuse de saluer M. Lionel Collet, président de la HAS, et Mme Céline Mounier, directrice de l'amélioration de la qualité et de la sécurité des soins.

Madame, monsieur, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier. Ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

Nos auditions ont commencé le 12 février. L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse et de santé. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques, sociales et sanitaires à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Dans ce contexte, nous aimerions connaître la vision de la HAS sur le fonctionnement des systèmes de santé dans les outre-mer, et mieux analyser les difficultés d'accès à la prévention, au dépistage et aux soins dans les outre-mer, ainsi que d'organisation des soins. En raison de la triple mission de la HAS - certification des établissements hospitaliers, recommandations de bonnes pratiques aux professionnels de santé et contribution aux stratégies de vaccination -, vos observations seront très utiles à nos réflexions.

Nous sommes évidemment intéressés par vos constats, mais surtout par votre analyse des causes profondes de cette situation. Les difficultés existantes sont-elles le produit d'inégalités « systémiques » ? Votre avis sur le choix de ce qualificatif sera aussi intéressant. Nous souhaiterions aussi connaître les indicateurs qui appuient vos observations et votre diagnostic.

Enfin, nous serons à l'écoute de vos propositions de réforme, ainsi que de votre retour sur des exemples d'initiatives ayant réussi et les raisons de leur succès.

Je rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont, afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Lionel Collet et Mme Céline Mounier prêtent serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous le voulez bien, vous pourriez faire une brève présentation liminaire de cinq à dix minutes maximum, après laquelle je cèderai la parole à Mme la rapporteure, puis à Mmes et MM. les commissaires pour vous poser des questions.

M. Lionel Collet, président de la Haute Autorité de santé (HAS). - Madame la présidente, madame la rapporteure, mesdames, messieurs les sénateurs, nous aimerions tout d'abord vous remercier d'avoir pensé à auditionner la HAS dans le cadre des travaux de cette commission d'enquête, même si ce n'est peut-être pas la structure la mieux placée pour répondre à l'ensemble de vos questions.

La HAS est une autorité publique indépendante. Elle a aujourd'hui un peu plus de vingt ans, puisqu'elle a été créée par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Sa mission est d'expertiser la qualité du système de santé.

Cela inclut l'évaluation des produits de santé à des fins de remboursement. Nous évaluons ainsi l'utilité médicale du produit de santé. L'évaluation de la sécurité des produits de santé relève de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM). Mais il est évidemment indispensable pour nous de disposer de ces données, afin de pouvoir évaluer la place de ces produits dans la stratégie thérapeutique.

Nous élaborons également des recommandations de bonne pratique, en matière tant de santé que sociale ou de médico-sociale.

Et nous évaluons des établissements, qu'il s'agisse des quelque 2 500 établissements de santé français - c'est ce que l'on appelle la « certification » - ou, de manière indirecte, les près de 45 000 établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Comme en atteste le fait que la HAS a été créée par une loi relative à l'assurance maladie, la finalité de cette autorité était bien avant tout d'oeuvrer à la soutenabilité financière de notre système social, plus précisément sur le volet santé, notamment en déterminant ce qui justifie, ou non, un remboursement.

À cette fin, le législateur a fait le choix de conférer à la HAS un statut particulier, celui d'autorité publique indépendante. Nous ne sommes donc pas sous tutelle ministérielle, et nous pouvons nous exprimer en toute indépendance sur les différents dossiers.

L'approche de la HAS est une approche scientifique, rigoureuse. En outre, la transparence fait partie de nos valeurs. Nous allons donc être transparents devant votre commission d'enquête.

Vous nous interrogez sur la situation ultramarine. Nous pouvons vous présenter un état des lieux de ce que nous constatons dans le cadre de nos missions.

La première question est de savoir s'il y a des différences entre les établissements de santé ultramarins et ceux de la France métropolitaine en termes de certification. Je pense qu'il convient d'abord de vous exposer comment la certification s'opère, en vous précisant notre méthodologie, nos référentiels et la périodicité - en l'occurrence, c'est tous les quatre ans - de nos évaluations.

La deuxième question concerne la place de l'outre-mer dans les recommandations de bonnes pratiques. Sur chaque dossier - je songe par exemple à la prise en charge de l'obésité, nous regardons s'il y a une spécificité ultramarine.

La troisième question, qui vous concerne directement, est relative aux vaccins. En effet, il y a des recommandations vaccinales très spécifiques à l'outre-mer. Je pense notamment à la dengue ou au chikungunya.

Mme Céline Mounier, directrice de l'amélioration de la qualité et de la sécurité des soins de la Haute Autorité de santé. - Depuis une vingtaine d'années, la HAS organise la certification des établissements de santé sur la base d'un référentiel qui est travaillé avec l'ensemble des représentants des établissements et des professionnels de santé.

La certification, qui a lieu tous les quatre ans sur la base de ce référentiel, vise à apprécier de manière indépendante la qualité et la sécurité des soins prodigués dans les établissements de santé, publics comme privés, et ce sur l'ensemble des territoires.

La HAS est engagée dans un processus d'amélioration continue de la qualité de la certification. En effet, le référentiel est revu de manière extrêmement régulière. Depuis le mois de septembre 2025, nous en sommes à la sixième itération de ce référentiel. Nous apprécions la qualité et la sécurité des soins des établissements de santé au regard des attendus de ce référentiel.

Pour ce faire, nous envoyons sur place des équipes d'« experts visiteurs », composées de professionnels de santé, en exercice ou en retraite, voire de directeurs d'établissement. Nos équipes se rendent dans l'établissement évalué pendant une période pouvant aller de deux à cinq jours et vérifient, selon différentes procédures, la conformité des soins prodigués aux attendus du référentiel de certification.

Pour la sixième itération, qui est en place depuis le mois de septembre dernier, nous avons tenu à simplifier les attendus. Le référentiel est organisé autour de trois chapitres. Le premier concerne le patient, qui doit être au coeur du soin : nous analysons un certain nombre d'attendus par rapport au respect de sa dignité, etc. Le deuxième a trait à la qualité du travail en équipe. Et le troisième porte sur le positionnement et la politique de l'établissement de santé.

À l'issue de la cinquième itération, nous pouvons tirer quelques éléments de bilan.

D'abord, 2 144 décisions de certification ont été rendues. Je le précise, les rapports des équipes d'experts visiteurs font l'objet d'un contradictoire avec l'établissement de santé, puis ils sont examinés par la commission de certification de la HAS. Cette dernière rend ensuite sa décision, avec quatre niveaux possibles : la non-certification, la certification sous conditions, la certification et la certification avec mention.

Dans le cadre des 2 144 décisions auxquelles je viens de faire référence, 90,5 % des établissements de santé ont été certifiés, dont près de 24 % avec la mention « Haute qualité des soins ». Et il y a eu 5,7 % d'établissements qui ont été certifiés sous conditions et 3,7 % de non-certifiés.

Je souhaite apporter une précision s'agissant des établissements certifiés sous conditions. Sur la base du rapport et des axes d'amélioration, qui sont évidemment discutés avec l'établissement au cours de la visite, puis entre l'établissement de santé et l'agence régionale de santé référente, l'établissement va pouvoir travailler un plan d'action. Ensuite, la HAS envoie une nouvelle équipe pour une revisite de certification dans les six mois à vingt-quatre mois qui suivent la décision de certification sous conditions. On observe que les établissements de santé se saisissent véritablement des résultats de la certification comme levier d'amélioration de la sécurité et de la qualité des soins.

Les établissements de santé publics et privés des territoires ultramarins font évidemment l'objet de visites de certification comme celles que je viens de décrire. Globalement, les taux de certification sont similaires à ceux de la France hexagonale, avec le même profil d'établissements certifiés et non-certifiés ; il n'y a pas de différences significatives selon que l'établissement est public, privé ou privé à but non lucratif.

Il y a tout de même une petite exception pour la Guadeloupe, où le taux de non-certification dans le cadre de la cinquième itération est plus élevé qu'en France hexagonale, à 30 % contre 3,7 %. C'est la seule différence vraiment notable. Pour le reste, on note de grandes similitudes entre les territoires ultramarins et ceux de la France hexagonale.

M. Lionel Collet. - Je souhaite apporter quelques précisions complémentaires.

Sur ces vingt-quatre établissements de Guadeloupe, sept ne sont pas certifiés. C'est un taux de non-certification relativement élevé par rapport aux autres territoires, métropolitains ou non. Mais 70 % des établissements sont certifiés, et certains le sont même très bien, puisque 12 % le sont avec la mention « Haute qualité des soins ».

À La Réunion, absolument tous les établissements sont certifiés, et près de la moitié - 48 % - le sont avec mention. C'est un meilleur taux que la moyenne nationale.

À Saint-Pierre-et-Miquelon, le taux de certification est de 100 %, mais il faut dire qu'il n'y a qu'un seul établissement...

Les treize établissements de Martinique sont certifiés, mais quatre le sont sous conditions.

Enfin, sur les quatre établissements de Guyane, trois sont certifiés, parfois avec mention, et un ne l'est pas.

En résumé, La Réunion est à un très haut niveau pour la qualité de ses établissements tels que nous les évaluons, et la Martinique et la Guadeloupe sont aussi à un bon niveau, malgré quelques petites faiblesses dans certains établissements, surtout en Guadeloupe.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous l'avez compris, notre commission d'enquête a pour objectif de travailler sur les inégalités systémiques en outre-mer.

Il nous a paru essentiel d'aborder la question de la santé. En effet, ainsi que Mme la présidente l'a rappelé, les inégalités en la matière sont persistantes et criantes, avec de forts taux de prévalence sur certains cancers, ainsi que sur le diabète et l'obésité. Cela interroge l'accès aux soins, leur organisation et le pilotage des politiques de santé dans ces territoires.

Je le rappelle, le droit à la santé est consacré constitutionnellement. Le terme d'« exposome » a été utilisé hier pour aborder le respect du droit à la santé et la santé environnementale de nos concitoyens ultramarins, qui vivent dans des climats, des environnements et des situations géographiques bien différents les uns des autres.

Pourriez-vous nous transmettre une cartographie permettant de visualiser la répartition des établissements de santé et les niveaux de certification par territoire ultramarin ? Il serait intéressant d'examiner comment les choses ont évolué dans le temps, puisque nous en sommes - vous l'avez indiqué - à la sixième itération du référentiel.

De même, auriez-vous un historique des recommandations de bonnes pratiques formulées par la HAS pour conforter ou influer les politiques de santé en outre-mer ?

Quelles sont vos observations et vos préconisations en matière de santé environnementale dans le cas des outre-mer, où il y a un certain nombre de singularités ? Je pense non seulement à la prévalence importante du diabète et de l'obésité, mais également à l'exposition au mercure en Guyane, à l'exposition au chlordécone dans les Antilles et, bien entendu, au problème des sargasses, même si nous ne disposons pas encore de toutes les données en matière de santé sur ce point.

J'aimerais également connaître vos préconisations sur la vaccination, les populations ultramarines ayant des différences avec d'autres du point de vue de la génétique, de la prévalence et même de la vulnérabilité : nous avons vu lors de la crise du covid 19 que les malades ultramarins présentaient des comorbidités importantes. Et le fait que les premières vaccinations aient été dramatiques pour certaines personnes a fait naître beaucoup de défiance. Idem s'agissant du chikungunya. Comment abordez-vous ces problématiques ? Selon vous, comment pourrait-on mieux piloter les politiques de santé publique en outre-mer, afin de prendre en compte toutes ces spécificités et de protéger véritablement les populations par la vaccination ?

M. Lionel Collet. - Je vous réponds d'abord sur la cartographie. Il faut le savoir, tout est en ligne sur le site de la HAS. Notre outil, appelé « Qualiscope », permet d'avoir les informations sur les certifications établissement par établissement, voire région par région, et même de rentrer dans le détail de l'établissement, avec l'ensemble des indicateurs le concernant.

Je vous propose de vous faire parvenir la cartographie et les éléments relatifs à l'évolution des certifications dans le temps que vous avez sollicités en complément des réponses au questionnaire que vous nous avez adressé.

Je vous prie cependant de noter qu'entre la première itération et la sixième, les référentiels ont évolué. Notamment, dans le cadre du cinquième cycle, nous avons utilisé un référentiel reposant sur les résultats, et non sur les « process ». Cela peut donc créer des difficultés de compréhension. Mais nous allons vous transmettre un historique lisible.

Vous nous avez également interrogés sur nos recommandations de bonnes pratiques. J'aimerais revenir sur l'exemple de la prise en charge de l'obésité. Un membre du groupe de travail ayant exercé en outre-mer avait fait savoir que, physiologiquement parlant, les adolescents ultramarins étaient globalement plus en avance que les métropolitains du même âge et qu'il convenait de les prendre en charge plutôt comme des adultes que comme des enfants.

Nous avons aussi des recommandations propres aux territoires ultramarins, notamment en matière de santé environnementale. C'est par exemple le cas en ce moment, s'agissant du chlordécone. Plusieurs agences et autorités travaillent à l'heure actuelle sur ce sujet. Pour notre part, nous nous centrons sur la question du dosage de la chlordéconomie. Que fait-on en termes de prise en charge des personnes ayant une chlordéconomie élevée ? Vous l'avez rappelé, le problème se pose particulièrement aux Antilles, en Guadeloupe comme en Martinique. Nous faisons tout notre possible pour pouvoir rendre nos conclusions dans les prochaines semaines ou les prochains mois. En l'occurrence, cette problématique est véritablement spécifique à l'outre-mer.

Votre question sur la vaccination comporte plusieurs volets : nos recommandations à proprement parler, la couverture vaccinale et la défiance par rapport aux vaccins.

Comme nous ne mesurons pas la couverture vaccinale - c'est le rôle de Santé publique France, qui a une mission de veille sanitaire -, je ne peux pas vous communiquer d'éléments chiffrés. La seule information dont nous disposons est qu'elle est à l'évidence plus faible en outre-mer qu'en métropole. Vous avez pointé à juste titre la défiance qui peut exister.

Mais il y a un autre aspect à prendre en compte. Certaines pathologies infectieuses, comme la dengue ou le chikungunya, sont propres aux territoires ultramarins. Nous sommes ainsi amenés à avoir des recommandations propres à la vaccination sur le chikungunya.

Le problème s'est notamment posé à La Réunion et à Mayotte l'année dernière. Les recommandations vaccinales que nous avons été conduits à émettre ont concerné une tranche d'âge prioritaire, les personnes âgées de 65 ans et plus, d'autant qu'il y avait une comorbidité importante. Puis, la question s'est posée pour les moins de 65 ans avec comorbidité. Comme vous le savez, des interrogations sont vite apparues sur la tolérance au vaccin, qui créait des formes de « chikungunya-like », c'est-à-dire de maladies ressemblant au chikungunya, souvent très douloureuses, avec des arthralgies. Il faut aller au-delà de la seule question de la mortalité, car il y a d'autres conséquences, nous en sommes bien conscients. Nous avons dû, à la demande du ministre, procéder à un réexamen en urgence. En vingt-quatre heures, nous avons recommandé par précaution la suspension de la vaccination chez les personnes âgées de 65 ans et plus.

Vous le voyez, nous travaillons spécifiquement sur ces sujets. C'est vrai aussi s'agissant de la Guyane, pour laquelle nous rendrons prochainement - c'est une question de jours - notre recommandation vaccinale. Je n'entre pas dans les détails, mais, comme vous le savez, il existe actuellement deux vaccins différents. Nous allons donc apporter un certain nombre d'explications et préciser ce qui, selon nous, doit s'appliquer.

Vous avez abordé un autre point : que se passe-t-il une fois que nos recommandations ont été formulées ? Pour l'essentiel, c'est le ministre qui nous saisit. Ensuite, c'est une question de mise en oeuvre d'une politique publique. Ce n'est pas nous qui informons la population - cette tâche incombe aux décideurs publics - pour faire appliquer nos recommandations, ce qui peut évidemment susciter des interrogations quant à leur impact. Pour ma part, j'ai tendance à penser qu'en matière vaccinale, lorsque nos recommandations sont immédiatement prises en main par les pouvoirs publics, notamment par le ministère, elles ont un impact. Certes, tout dépend ensuite des choix de la politique s'agissant de la vaccination.

Pour les recommandations de bonnes pratiques, les choses sont un peu plus compliquées. En effet, certaines, par exemple sur les suites à donner en cas de chlordéconomie élevée des personnes, peuvent avoir des conséquences de politiques publiques. Dans d'autres cas, il revient aux professionnels de santé de les mettre en oeuvre. C'est très différent d'une politique publique totalement dirigée depuis le ministère.

L'une de nos préoccupations est de faire en sorte que nos recommandations soient réellement suivies d'effets, qu'il s'agisse de la prévention des caries dentaires ou du parcours des personnes ayant eu un accident vasculaire cérébral. Cela nous a amenés à nous rapprocher des conseils nationaux professionnels (CNP), qui regroupent les sociétés savantes en France, pour élaborer des recommandations avec ces instances. Il y a deux cas de figure. Parfois, nous élaborons nos recommandations en propre au sein de la HAS. Mais, d'autres fois, il nous semble intéressant que la société savante élabore sa recommandation. Dans ce cas, nous l'accompagnons, nous consacrons du temps humain, pour que cela devienne une recommandation de la société savante labellisée par la HAS. Et le fait que les recommandations de la société savante soient lues par les professionnels de la spécialité nous paraît un argument supplémentaire pour la mise en oeuvre de politiques de bonnes pratiques. .

Mme Annick Petrus. - Lorsque nous vous avons auditionnés en commission des affaires sociales, au mois de février dernier, nous avons mis en avant le rôle de la télémédecine comme levier d'amélioration de l'accès aux soins dans les outre-mer.

Je souhaiterais aujourd'hui vous interroger plus directement sur votre coeur de mission : la qualité et la sécurité des soins.

À Saint-Martin, nous disposons d'un établissement hospitalier de quatre-vingt-quatorze lits. Celui-ci joue un rôle essentiel pour la population de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Ses équipes sont particulièrement engagées. Mais il est confronté à des contraintes importantes : une taille limitée, des difficultés d'accès à certaines spécialités, ainsi que des enjeux de recrutement et de fidélisation.

Nous demandons à un hôpital de proximité de répondre à des besoins qui dépassent largement ses capacités. Dès que les situations se complexifient, notamment pour les maladies chroniques, les patients sont orientés vers la Guadeloupe. Les parcours de soins s'organisent donc entre plusieurs territoires.

Par ailleurs, l'île présente une situation particulière. Elle est partagée entre une partie française et une partie néerlandaise, avec des circulations quotidiennes de populations. À Saint-Martin, les parcours de soins ne s'arrêtent pas à la frontière. Mais nos organisations, elles, s'y arrêtent encore.

Comment la HAS évalue-t-elle la qualité des soins lorsque le parcours du patient est, de fait, fragmenté entre plusieurs territoires ?

Alors que la sécurité des soins repose, notamment, sur la continuité et la coordination, comment ces exigences sont-elles appréciées lorsque les patients sont pris en charge en partie hors du territoire, notamment dans le cadre des évacuations sanitaires vers la Guadeloupe ou la Martinique ?

Les référentiels de certification et les indicateurs de qualité construits à l'échelle nationale sont-ils pleinement adaptés à des établissements dont l'environnement limite certaines capacités ? Existe-t-il un risque d'apprécier défavorablement des situations qui relèvent de contraintes structurelles ?

Enfin, comment la HAS intègre-t-elle la question des inégalités territoriales dans son approche de la qualité et de la sécurité des soins ?

M. Lionel Collet. - Madame la sénatrice, je me souviens très bien de cette audition ; vous aviez effectivement évoqué la télémédecine.

Notre système de santé est en tension. Nous ne pouvons pas faire semblant d'ignorer la difficulté de recruter des professionnels dans un certain nombre de secteurs. En outre, la recherche du médecin, et pas seulement du médecin est souvent difficile.

Au sein de la HAS, notre souci est de pouvoir nous assurer de la qualité des soins malgré les difficultés que je viens de décrire. Ainsi que Mme la rapporteure l'a rappelé, dans notre pays, la sauvegarde de la santé publique est un principe d'ordre constitutionnel. Il est donc indispensable de garantir cette qualité de soins. Mais le fait que notre système soit en tension est aussi une donnée à intégrer.

En l'occurrence, nous ne pouvons pas ne pas prendre en considération ces éléments au moment de procéder à l'évaluation de l'établissement de Saint-Martin. D'ailleurs, les experts visiteurs les ont en tête, d'autant qu'une note de contexte est préparée par le directeur de l'établissement avant la certification.

Ce que nous avons ensuite, c'est une « photographie » de la situation à un moment donné. Et il y a des mesures à prendre. En métropole, en cas de difficulté, il appartient au directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) d'examiner de près ce qui se passe dans l'établissement.

Je laisse Mme Mounier vous répondre plus précisément sur le cas de Saint-Martin.

Mme Céline Mounier. - Dans le cadre de la cinquième itération, le centre hospitalier Louis Constant Fleming, à Saint-Martin, et le centre hospitalier de Bruyn, à Saint-Barthélemy, ont été certifiés, en tenant compte de certaines spécificités.

Mme Jocelyne Guidez. - Combien d'établissements hospitaliers assurent des soins psychiatriques en outre-mer ? Y a-t-il dans certains d'entre eux des cas de mauvaises pratiques, comme cela peut exister en métropole ?

M. Lionel Collet. - Il y a un établissement public de santé mentale (EPSM) en Guadeloupe. Malheureusement, il n'est pas certifié.

Si vous le souhaitez, nous pouvons répertorier l'ensemble des établissements de santé mentale d'outre-mer et ajouter ces données dans la fiche qui vous sera adressée.

Globalement, les établissements de psychiatrie rencontrent plus de difficultés que les établissements généraux en termes de certification, même s'il y en a qui sont extrêmement bien certifiés. C'est une réalité. Nous avons des réunions avec les présidents de commission médicale d'établissement des centres hospitaliers spécialisés en psychiatrie pour en discuter.

Mais nous allons regarder ce qu'il en est spécifiquement en outre-mer.

Mme Céline Mounier. - En Martinique, l'établissement de psychiatrie est certifié sous conditions.

M. Lionel Collet. - Il y a donc un établissement non-certifié en Guadeloupe et un établissement certifié sous conditions en Martinique.

Mme Evelyne Corbière Naminzo. - Je partage les préoccupations de ma collègue Jocelyne Guidez. Nous avons vu hier que le stress, l'anxiété et, par conséquent, d'éventuels problèmes de santé mentale avaient une incidence directe sur des pathologies telles que le diabète ou l'obésité. Je vous confirme donc que nous sommes demandeurs d'éléments chiffrés sur les établissements en santé mentale dans les outre-mer.

Selon vous, y a-t-il des réserves ou des difficultés qui reviennent plus fréquemment dans le cas des établissements certifiés sous conditions ? Et quelles sont les insuffisances qui vous conduisent à prendre des décisions de non-certification ? Si vous avez des exemples concrets, nous sommes preneurs.

Estimez-vous disposer de données suffisamment précises pour édicter des recommandations éclairées spécifiquement pour les outre-mer ? La faiblesse de la recherche et des effets cliniques en outre-mer constitue-t-elle, à vos yeux, un manque important à cet égard ?

Avez-vous fait un retour d'expérience sur la gestion de la crise covid en outre-mer ? Quelles recommandations avez-vous formulées ? Le raté de la vaccination sur le chikungunya n'est-il pas la conséquence d'un retour d'expérience insuffisant ? Quelles leçons en tirez-vous ? Je le rappelle, les Réunionnais ont eu le sentiment de servir de cobayes pour des vaccins qui ont été homologués de manière un peu trop hâtive.

Quelles sont les conséquences concrètes de la non-certification d'environ un tiers - sept sur vingt-quatre - des établissements en Guadeloupe ? Cela peut-il aller jusqu'à la fermeture ? Et, au vu de résultats aussi inquiétants, une action plus globale est-elle envisagée ?

M. Lionel Collet. - Mme Mounier pourra vous expliquer comment le référentiel est bâti et vous décrire les différences entre les critères standards et les critères impératifs.

Je n'étais pas président de la HAS - je ne le suis que depuis 2023 - lors de la crise covid. Je tiens toutefois à souligner que la Haute Autorité a été extrêmement engagée, à l'instar de l'ensemble des agences sanitaires françaises, et qu'elle a formulé des recommandations, notamment vaccinales. Le retour d'expérience sur cette crise ne concerne pas uniquement la HAS ; c'est d'abord une question de politique publique.

Je considère que l'on peut difficilement parler de « raté » à propos de la vaccination sur le chikungunya. Je rappelle les circonstances. Une épidémie majeure, telle que l'on n'en avait pas connu depuis une vingtaine d'années, est arrivée sur le territoire de La Réunion. Or, cette fois - ce n'était pas le cas auparavant -, il y avait un vaccin disponible. Celui-ci était déjà recommandé aux voyageurs depuis un peu moins d'un an. Concrètement, un grand nombre de voyageurs se déplaçant, notamment, en Amérique du Sud avaient été vaccinés. Nous disposions donc d'un recul suffisant pour considérer qu'en raison de la tolérance constatée à ce vaccin, celui-ci pouvait être proposé. Les données dont nous disposions - certes, fournies par le laboratoire intéressé, mais il en va souvent ainsi pour les données de recherche - permettaient de recommander cette vaccination, non sans prudence, car nous étions conscients que la population concernée était en situation d'épidémie.

Un certain nombre - je n'ai plus les chiffres en tête - d'effets indésirables ont été constatés. Je pense au « chikungunya-like », dont j'ai parlé tout à l'heure, voire à des choses beaucoup plus graves chez certaines personnes, même si cela concerne peu de cas. Cela a conduit à suspendre cette vaccination - je le rappelle, le vaccin en question est ce que l'on appelle un vaccin vivant atténué - s'agissant de la population réunionnaise.

Pour autant, le fait que la tolérance au vaccin soit globalement établie ne permet pas d'affirmer, comme j'ai pu l'entendre, que La Réunion aurait été un « territoire cobaye ». Nous avions le recul nécessaire. Il y avait nécessité de protéger la population, et il y a eu une réaction rapide, au sens sanitaire du terme, quand il a fallu prendre la décision de suspendre la vaccination chez les personnes âgées de 65 ans et plus. C'est ce que le ministre a fait.

Je laisse Mme Mounier vous répondre sur les conséquences des décisions de certification ou de non-certification, en précisant d'emblée qu'une non-certification n'implique pas une fermeture automatique d'établissement.

Mme Céline Mounier. - Comme je l'ai indiqué précédemment, ce que nous évaluons, c'est la conformité aux attendus du référentiel de certification. Nous avons un peu moins de 120 critères d'évaluation, avec trois niveaux d'exigence.

Il y a d'abord des critères standards, qui sont les attendus socles de la qualité et de la sécurité des soins.

Il y a ensuite vingt et un critères impératifs. C'est notamment lorsque l'un d'eux n'est pas rempli que la HAS peut être amenée à prendre une décision de non-certification ou de certification sous conditions.

Il y a enfin cinq critères dits « avancés », qui sont optionnels pour les établissements les plus matures.

Je vous donne quelques exemples de critères impératifs. Comme je le disais, le patient est vraiment au coeur du dispositif. Ces critères impératifs incluent donc le respect de son intimité et de sa dignité, le fait que les soins soient adaptés à la douleur ou le fait que la prise en charge soit bientraitante.

Trois éléments expliquent principalement les décisions de non-certification ou de certification sous conditions d'établissements ultramarins.

D'abord, la prise en charge des urgences vitales n'est pas nécessairement suffisamment organisée.

Ensuite, le processus de déclaration et d'analyse des effets indésirables n'est pas forcément complètement maîtrisé. En effet, en principe, lorsqu'un effet indésirable, notamment un effet indésirable associé aux soins prodigués dans l'établissement, est détecté, il faut le déclarer, puis l'analyser et mettre en place un plan d'action.

Enfin, l'exigence de traçabilité dans le dossier du patient, s'agissant en particulier de l'information relative aux soins, n'est pas toujours bien respectée.

Ce que la non-certification déclenche - nous sommes vraiment dans un processus d'amélioration continue de la qualité -, c'est un rapprochement avec l'agence régionale de santé (ARS). Cette dernière et l'établissement de santé s'emparent des conclusions du rapport, qui font évidemment ressortir des axes d'amélioration, mais également - c'est important de le souligner - des points forts, afin de pouvoir mettre en place des plans d'action.

Puis, comme je l'ai indiqué, la HAS organise une revisite entre six mois et vingt-quatre mois plus tard pour voir comment l'établissement a évolué, et une nouvelle décision est prise. En pratique, on constate qu'il y a une véritable prise en compte des conclusions des rapports et que davantage d'établissements sont certifiés à l'issue de la revisite.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je souhaite pour ma part vous interroger sur la faiblesse de la recherche. Les privations d'essais cliniques et de traitements innovants à cause des frais de transport et des taxes ont été mises en lumière hier lors de la table ronde sur le diabète. Dressez-vous le même constat ?

M. Lionel Collet. - Je ne peux malheureusement pas vous répondre, car je n'ai pas cette information. La HAS n'a pas de mission de recherche en soi.

En revanche, il y a une autre question qui se pose : des personnes d'outre-mer sont-elles incluses dans les essais cliniques de médicaments dès lors qu'il existe une population cible spécifique ultramarine ? Vous le savez, c'est une problématique générale qui va au-delà du seul cas de l'outre-mer.

Aujourd'hui, il y a un grand développement de la recherche des essais cliniques en Asie. Une publication récente a montré que près de la moitié des essais cliniques sur les tumeurs solides étaient menés sur une population asiatique. La question qui est posée est donc de savoir si un médicament reconnu comme efficace sur une population asiatique le serait aussi sur une autre population, en l'occurrence la politique française, métropolitaine comme ultramarine.

Je n'ai pas la réponse à cette question ni à la vôtre. Ceux qui l'ont, ce sont les laboratoires pharmaceutiques lorsqu'ils bâtissent leurs essais cliniques et qu'ils décident des critères d'inclusion clinique. Nous, nous n'intervenons pas là-dessus. Il faut à peu près une dizaine d'années pour qu'un médicament arrive sur le marché, après avoir obtenu toutes les autorisations. Les essais cliniques sont très en amont.

Mme Evelyne Corbière Naminzo. - Au regard du taux de non-certification en Guadeloupe, prévoyez-vous une revisite plutôt dans les six mois ou dans les vingt-quatre mois ? Quel est le calendrier envisagé ?

Nous le savons, la vaccination pour les infections à papillomavirus humains (HPV) en outre-mer est très faible. Pourtant, le taux de prévalence au cancer du sein et au cancer gynécologique est important. Quelles sont les recommandations ? Qu'est-il prévu de mettre en place pour infléchir cette faible vaccination ?

Voilà vingt ans, lors de la première épidémie de chikungunya à La Réunion, des recommandations avaient été adressées à la population. En particulier, on avait exhorté les femmes prévoyant une grossesse à décaler leur projet, le virus atteignant le foetus in utéro, avec des conséquences possibles sur l'enfant à naître et des risques avérés de fausse couche. Vingt ans après, il n'y a plus de telles recommandations. En d'autres termes, les leçons de la première épidémie n'ont pas été tirées.

La HAS a-t-elle émis des recommandations que la population n'aurait pas reçues ? Quel rôle cette instance créée en 2004 a-t-elle joué lors de la première épidémie, puis lors de la deuxième ?

Les premiers cas sont apparus au mois d'août 2024. Même si les alertes qui ont été lancées dès cette date n'étaient peut-être pas suffisamment audibles, il était au moins clair que le taux d'immunité en population générale était trop bas et qu'une épidémie était à venir. La décision relative au vaccin est arrivée très tardivement, au milieu de l'année 2025. Outre sur l'aspect vaccinal, quelle a été la réponse de la HAS à chacune de ces épidémies ?

M. Lionel Collet. - La création de la HAS date de 2004. La Haute Autorité a été opérationnelle en 2005, mais elle n'a de mission sur les vaccins que depuis 2018. En effet, auparavant, il existait un comité technique des vaccinations, qui appartenait au Haut Conseil de la santé publique (HCSP). Puis, la mission nous a été transférée, et nous avons créé une commission technique des vaccinations.

De mémoire, nous avons élaboré notre recommandation vaccinale relative à l'épidémie de chikungunya au premier trimestre de l'année 2025.

La vaccination contre le HPV constitue un outil pour espérer éradiquer un jour certains cancers, à commencer par le cancer du col utérin. Il doit y avoir une politique majeure de santé publique dans ce domaine. L'an passé, nous avons travaillé sur l'âge limite de prise en charge de la vaccination. En France, jusqu'à l'an dernier, il était de 19 ans pour les femmes et les hommes, sauf dans le cas des hommes ayant des relations sexuelles avec les hommes, pour lesquels cet âge limite était de 26 ans. Nous avons reculé le seuil à 26 ans pour tous, indépendamment des préférences sexuelles.

La moindre vaccination outre-mer n'est pas propre au HPV. Vous avez évoqué tout à l'heure une défiance. Ce sujet relève non de la HAS, sauf si nous étions saisis sur des opportunités de mise en oeuvre, mais des politiques publiques. Notre position est de formuler des recommandations de stratégie vaccinale.

Mme Céline Mounier. - Nous avons cette fourchette de six mois à vingt-quatre mois pour prendre, à chaque fois, une décision individuelle. Il faut à la fois laisser à l'établissement le temps de définir un plan d'action en lien avec l'ARS et de commencer à le mettre en place, et valoriser la dynamique à l'oeuvre sans trop attendre.

De fait, nous prenons en compte les résultats de la certification, donc les écarts observés par rapport à l'attendu, mais également les avancées de l'établissement, ainsi que des aspects matériels, comme la disponibilité des équipes. Ce délai de revisite est à chaque fois discuté. La décision est prise collégialement en lien avec les établissements de santé. Il arrive parfois que l'on nous demande un décalage, ce qui est possible si nous jugeons cette demande légitime.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie de vos réponses. N'hésitez pas à nous transmettre les documents complémentaires par écrit.

Audition de M. Didier Lepelletier, directeur général de la santé (DGS)

(Jeudi 16 avril 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec l'audition de la direction générale de la santé, du ministère de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées, afin de continuer à examiner les systèmes de santé de nos territoires ultramarins. À cette occasion, je suis heureuse d'accueillir M. Didier Lepeltier, directeur général de la santé.

Monsieur le directeur général, je vous rappelle que cette commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe communiste, républicain, citoyen, écologique et Kanaky. Nos auditions ont débuté le 12 février. Nous avons notamment procédé à des tables rondes sur les cancers et les maladies chroniques outre-mer. Nous avons également auditionné le président de la Haute Autorité de santé et Mme la rapporteure a pu échanger avec les auteurs du récent rapport du CESE sur la santé en outre-mer. Je vois que vous l'avez entre les mains.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de santé. Nous souhaiterions saisir les causes profondes de ces inégalités économiques, sociales et sanitaires, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Dans ce contexte, nous souhaiterions connaître votre analyse de la situation actuelle de la santé publique dans les territoires ultramarins. Face à l'urgence des retards et des inégalités, quelles sont aujourd'hui vos priorités et votre méthode pour obtenir rapidement des résultats tangibles ? Prenez-vous en compte la dimension santé-environnement dans vos réflexions sur la santé publique dans les outre-mer ?

Quelle est votre évaluation des efforts de prévention et de dépistage en matière de santé publique ? N'y a-t-il pas trop d'acteurs impliqués, particulièrement sur la prévention de l'obésité et du diabète ? Pouvez-vous, s'il vous plaît, faire le point sur l'application de la loi dite « Lurel », entrée en vigueur en 2013, qui devrait interdire la vente de nourriture et de boissons trop sucrées dans les territoires ultramarins ? Le diabète outre-mer, en effet, est qualifié de véritable épidémie.

Nous sommes aussi intéressés par vos explications sur le pilotage des politiques de santé outre-mer, car nous avons parfois l'impression, dans ce domaine comme dans d'autres, que l'action de l'État se résume à la résolution en urgence de crises successives : pandémie de covid-19, chlordécone, cyclone Chido, etc.

Autre question : quelles sont les relations entre votre direction générale et les ARS des territoires ultramarins ?

Avez-vous une coopération efficace ? En un mot, existe-t-il une stratégie de santé pour les outre-mer ? Nous souhaiterions aussi avoir votre analyse sur les conséquences attendues de l'extension de la Charte sociale européenne en outre-mer. Le droit à la santé y est pleinement réaffirmé. Je vous rappelle que c'est notamment à l'occasion d'un recours en indemnisation sur le dossier du chlordécone que la question de l'extension de la charte a ressurgi. Enfin, nous sommes évidemment très intéressés par votre retour sur les exemples d'initiatives ayant réussi et les raisons de leur succès. Je rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos propres interrogations.

Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Monsieur Lepelletier, je vous invite maintenant, après votre serment, à dire toute la vérité, rien que la vérité, et à prononcer la formule : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Didier Lepelletier prête serment.

Si vous le voulez bien, monsieur le directeur général, vous pourriez nous faire une brève présentation liminaire de cinq à dix minutes impérativement, après laquelle je céderai la parole à Mme la rapporteure, puis à M. le commissaire pour vous poser des questions. Nous vous écoutons.

M. Didier Lepelletier, directeur général de la santé (DGS). - Je vous remercie de donner à la direction générale de la santé l'occasion d'intervenir dans le cadre de la commission d'enquête sur les inégalités systémiques dans les outre-mer. Je précise que je suis accompagné par le docteur Emmanuelle Cohn, sous-directrice des politiques des produits de santé, de la qualité des pratiques et des soins, et de M. Patrick Amboise, sous-directeur adjoint de la santé des populations et de la prévention des maladies chroniques au sein de la direction générale de la santé.

Je présenterai tout d'abord quelques éléments de contexte, puis des enjeux, et je terminerai par quelques éléments de perspective.

Les territoires ultramarins partagent des caractéristiques communes, comme l'éloignement avec l'Hexagone, l'insularité - hormis la Guyane - et l'exposition à une variété de risques géoclimatiques ou de catastrophes naturelles. Ces considérations d'ordre géographique sont à prendre en compte dans la mise en oeuvre des politiques et des actions de santé publique.

Les indicateurs de santé dans les territoires ultramarins mettent en évidence une situation globalement moins favorable que dans l'Hexagone : une forte prévalence des maladies chroniques, le diabète, l'hypertension, les maladies...

Les maladies cardiovasculaires, les cancers, ainsi qu'une fréquence accrue des complications associées et des comorbidités sont également à noter. Les pathologies varient d'un territoire à l'autre, reflétant des spécificités locales. Les schémas régionaux de santé des agences régionales de santé ultramarines décrivent des territoires confrontés à des enjeux majeurs en matière de santé mentale - notamment pour les jeunes et les populations vulnérables -, d'addiction, de santé maternelle et infantile - avec un taux de mortalité infantile supérieur à celui de l'Hexagone -, de santé sexuelle et reproductive - accès à la contraception, prévalence des maladies sexuellement transmissibles, accès à l'interruption volontaire de grossesse, grossesses précoces ou non désirées -, ainsi qu'aux problématiques liées au vieillissement, particulièrement sur les territoires de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie.

Les trajectoires démographiques sont cependant différenciées selon les territoires et les enjeux qui y sont associés varient aussi selon les dynamiques rencontrées. Aux Antilles, la baisse de la population et les projections démographiques sont déjà amorcées, alors qu'une dynamique inverse est observée en Guyane et à Mayotte, où la population est très jeune.

Les territoires d'outre-mer sont aussi plus exposés aux risques sanitaires associés aux maladies vectorielles - nous y reviendrons si vous le souhaitez au cours de la séance. Je songe aux arboviroses ou à la leptospirose, par exemple, aux risques climatiques - cyclones, sécheresses, inondations -, à des risques géologiques - séismes, éruptions volcaniques, érosion des littoraux - et, enfin, aux pollutions environnementales : pesticides, métaux lourds et algues sargasses, par exemple.

La nature multifactorielle de ces risques justifie d'autant plus de prendre en compte le lien entre santé et environnement que vous évoquiez. Dans son action, la direction générale de la santé veille à opérationnaliser l'approche « une seule santé » recommandée par l'Organisation mondiale de la santé (OMS), afin qu'elle se matérialise concrètement, mais aussi en matière de formation des professionnels et de recherche : pollution de l'eau, de l'air, de l'alimentation, ces différentes matrices, mais également les tiques et les moustiques, l'antibiorésistance, l'urbanisme.

Les enjeux de santé et d'environnement font aussi l'objet d'un suivi en lien avec les impacts du changement climatique. Ce suivi concerne, d'une part, les maladies infectieuses dont la fréquence augmente : les maladies vectorielles que j'ai mentionnées, les maladies hydriques - le choléra, par exemple -, les zoonoses. Et, d'autre part, les risques pour la santé des individus et pour les systèmes de santé, aggravés par la survenue d'événements climatiques extrêmes.

Je veux insister sur les pathologies liées aux vagues de chaleur ou de grand froid, les sécheresses, les inondations, les cyclones - Chido à Mayotte - , la limitation des capacités de réponse des infrastructures de santé, et les risques psychologiques et sociaux. Ces expositions cumulées imposent à la Direction générale de la santé une capacité d'adaptation et d'anticipation, notamment face aux risques de survenue de crises sanitaires. Il ne faut pas être dans la réaction - comme vous le disiez -, multiforme, parfois simultanée, pouvant entraîner une complexité particulière dans le déploiement des mesures de santé publique et dans la projection des moyens dans ces territoires, avec un risque de déstabilisation durable des systèmes de santé ultramarins. Pour finir sur ce constat, la capacité d'intervention du ministère et de la Direction générale de la santé varie selon les territoires et leur statut, ce qui influence le déploiement des politiques publiques et la mise en oeuvre des feuilles de route adaptées.

En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, la compétence en santé incombe au gouvernement de ces deux collectivités, avec un appui de l'État dont les dispositions sont prévues contractuellement par les conventions bilatérales. Néanmoins, certaines parties du code de la santé publique sont applicables dans ces collectivités, dès lors qu'elles concernent la garantie des droits et les libertés qui relèvent à ce titre de la compétence de l'État, comme l'interruption volontaire de grossesse (IVG) ou l'adoption.

En revanche, le ministère de la santé exerce ses compétences pour les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, à savoir la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion, la Martinique et Mayotte, ainsi que pour les autres collectivités de l'article 74  : Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna.

Quelques mots maintenant sur les enjeux. La Direction générale de la santé inscrit ses efforts dans la continuité des travaux interministériels et institutionnels, parmi lesquels l'avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) « La santé dans les outre-mer » en date de janvier 2026 et le chapitre relatif à l'accès aux soins en outre-mer dans le rapport public annuel 2026 de la Cour des comptes.

La stratégie ultramarine de la DGS, en cours de développement, vise à agir sur les disparités observées entre les territoires ultramarins et l'Hexagone en assurant l'intégration des enjeux de santé publique qui leur sont propres dans les politiques nationales, et à renforcer la cohérence de programmation et l'efficacité des actions de santé publique menées dans ces territoires en mobilisant l'ensemble des acteurs autour d'une dynamique collective et transversale.

Cette stratégie aborde prioritairement le sujet de la disponibilité des données de santé qui permet de définir et d'évaluer ces politiques de santé publique. En effet, si certains dispositifs de surveillance épidémiologique et des déclinaisons d'enquêtes et d'études existent et permettent la production de données, un déficit réel subsiste. Il s'explique à la fois par un manque de moyens humains et techniques, mais aussi par l'absence de données agrégées et de suivis réguliers et périodiques, en lien avec les besoins des acteurs locaux et les calendriers de mise en oeuvre des politiques publiques. La taille des « cohortes », c'est-à-dire des groupes de personnes suivis pendant une durée déterminée pour analyser l'évolution d'une maladie, parfois plus réduite dans les outre-mer, peut aussi avoir des répercussions sur la fiabilité et la représentativité des échantillons observés. La planification des actions portée par la DGS en outre-mer bénéficierait de données consolidées et exhaustives de l'état de santé des populations pour prioriser les adaptations des politiques publiques. Ces constats pourraient être affinés et précisés à mesure que davantage de données sont générées et rendues disponibles pour chacun des territoires ultramarins et dans leur ensemble, mais aussi à l'échelle locale. Ce constat nécessite comme prérequis une réflexion concernant l'informatisation des structures et la mise en place de systèmes d'information capables d'accueillir ces données et de les croiser, avec l'adoption et l'adhésion des dispositifs numériques dans un contexte où l'illectronisme est plus important, où l'accès aux technologies de l'information et de la communication est variable ou discontinu.

L'adaptation des plans et feuilles de route développés par la DGS aux spécificités ultramarines fait également l'objet d'une attention particulière. Certaines feuilles de route, à l'instar de celles sur la santé sexuelle pour la période 2026-2030, comportent un volet ultramarin coconstruit avec les agences régionales de santé concernées et les acteurs locaux. Cette approche permet d'assurer la mise en place d'une gouvernance adaptée, de financements spécifiques et d'un appui de l'administration centrale qui répond aux besoins du terrain. En ce qui concerne la nutrition, le programme national nutrition santé, appelé plus fréquemment PNNS, s'applique à l'ensemble du territoire français, y compris en outre-mer, décliné avec des plans spécifiques, à l'instar du programme réunionnais de nutrition et de lutte contre le diabète et l'obésité sur la période 2025-2028. Le choix a été fait pour le PNNS 5, 2025-2030, d'intégrer les actions spécifiques au territoire ultramarin coconstruites avec les acteurs locaux sous la coordination des ARS et préfectures afin de répondre aux spécificités locales. Dans le cadre de la feuille de route 2026-2030 de la stratégie décennale de lutte contre le cancer, il en ira de même.

En effet, les résidents des territoires ultramarins sont identifiés comme l'un des cinq publics cibles prioritaires. Un programme d'action dédié, intégrant des mesures spécifiques complémentaires, vise notamment à adapter les politiques de prévention et les programmes de dépistage organisés au contexte et aux spécificités locales.

En outre, il existe un réel enjeu d'acculturation aux problématiques propres aux outre-mer au sein de l'administration, pour s'assurer que le réflexe « outre-mer » soit systématisé lors du développement des politiques de prévention et de promotion de la santé. Outre l'adaptation des dispositifs qui cadrent l'action de la DGS, les campagnes de communication déployées dans les territoires ultramarins font aussi l'objet de déclinaisons adaptées aux contextes locaux. Elles sont traduites dans des langues régionales, adaptées pour prendre en compte les sensibilités contextuelles et culturelles, la diversité des publics et des milieux, avec des campagnes d'« aller-vers », par exemple en Guyane, pour couvrir les publics les plus éloignés.

L'action de la DGS se concentre aussi sur des enjeux spécifiquement rencontrés en outre-mer. Des plans ont été élaborés pour répondre à des problématiques ciblées. La stratégie chlordécone, déclinée en plusieurs plans successifs depuis 2008, vise à prévenir les risques sanitaires liés à la contamination des sols et des eaux par ce pesticide, à renforcer la surveillance épidémiologique et à mettre en place des actions de dosage et d'information auprès des populations concernées, pour réduire leur exposition alimentaire.

La DGS cherche aussi à dépasser une logique purement réactive face aux crises ultramarines en développant une planification adaptée et une culture de résilience sanitaire dans ces territoires. Les enseignements des crises survenues récemment sont intégrés dans les travaux interministériels de fond suivis par la direction générale de la santé, par exemple à Mayotte, le plan Eau, la mission de reconstruction, et dans ses travaux de planification. De plus, face aux crises sanitaires ultramarines, la stratégie d'action en outre-mer est systématiquement adaptée aux territoires concernés. Les enseignements tirés des récentes crises sont notamment l'augmentation des capacités de projection de l'État, le renforcement des viviers d'intervention comme les cellules d'urgence médico-psychologiques, la montée en compétence des acteurs grâce à des formations ciblées, l'ancrage indispensable de la réponse dans le tissu local, mais également le nécessaire pré-positionnement de moyens en outre-mer, via le financement de postes sanitaires mobiles spécifiques, que l'on appelle les PSM-OM, qu'il reste encore à constituer.

Le dernier volet de la stratégie ultramarine de la DGS porte sur le renforcement des coopérations, notamment en s'appuyant davantage sur l'intégration des territoires au sein de leurs bassins régionaux, dans la perspective de mutualiser les expertises et les connaissances face à des problématiques partagées. L'intégration des territoires aux organisations régionales ou multilatérales, là où elles existent, peut également servir de levier pour optimiser les échanges de proximité, la surveillance sanitaire et la mise en place commune d'expériences sur les thématiques partagées au sein de blocs épidémiologiques. Les territoires ultramarins sont détenteurs de savoirs et d'expériences spécifiques sur les problématiques qui les concernent en premier lieu : la diversité des populations, le patrimoine, la prédisposition génétique ou encore les facteurs de risque spécifiques. Une bonne connaissance des pathologies tropicales et subtropicales favorise l'innovation et le dynamisme de la recherche, tout en constituant de nouveaux axes de travail qui peuvent bénéficier à l'ensemble de la population française. Le patrimoine thérapeutique - médecine et savoirs traditionnels, recours aux plantes médicinales - peut aussi constituer un atout pour développer de nouvelles pharmacopées, tout comme l'étude de la perception et des parcours de soins, dans la mesure où les médecines traditionnelles occupent une place importante en outre-mer, en complément des soins médicaux.

Enfin, pour terminer ce propos introductif, je souligne que la direction générale de la santé s'applique à ancrer son action avec, comme fil rouge, la réduction des inégalités observées par rapport à l'Hexagone. Il convient également d'adapter la priorisation non seulement des thématiques, mais aussi des modalités d'intervention aux réalités des territoires ultramarins, car un même enjeu de santé publique peut avoir des implications variables en fonction des régions. La question de la défiance envers les institutions de santé et du renforcement de la démocratie sanitaire est également une préoccupation de la direction générale de la santé. Je vous remercie.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci, madame la présidente. Merci, monsieur le directeur général, d'avoir pris le temps de venir à notre rencontre et de nous avoir exposé, dans vos propos liminaires, quelques réponses aux questions que nous vous avions adressées. J'ai également quelques questions que je souhaite vous poser.

Ma première question concerne les conséquences de la pandémie de covid-19 dans les outre-mer. Vous avez présenté comme efficientes les actions de la direction générale de la santé et la mise en oeuvre de la politique de santé dans les outre-mer. Cependant, il faut se dire la vérité : cette politique semble passer sous silence un mauvais souvenir qui avait mis à jour les carences du système de santé français, particulièrement dans les outre-mer. Je veux parler, bien sûr, de la pandémie de covid-19.

C'est un peu ce qui a été observé aussi lors de l'épisode du chikungunya récemment à La Réunion. Concernant La Réunion, notamment autour de l'événement du covid-19, nous avions eu à déplorer un stockage de masques, par exemple, selon les normes européennes, sans considérer que nous vivons sous des latitudes bien différentes de celles de l'Hexagone, avec des climats tropicaux. Le stock qui était disponible pour La Réunion n'était plus en état d'usage en raison de l'application stricte de ces normes. Nous voudrions donc savoir si un retour d'expérience de la gestion de cette pandémie au niveau sanitaire a été effectué par votre direction générale dans un document officiel, en particulier dans les DROM et COM, non seulement pendant la première vague, mais aussi pendant les suivantes. Nous aimerions également savoir si des leçons ont été tirées en matière de surveillance sanitaire, de prévention, de qualité des soins et d'éthique médicale.

J'ai également une question qui concerne l'absence de données sur l'espérance de vie en bonne santé dans les outre-mer, que vous avez constatée, puisque vous avez, comme moi, lu le rapport du CESE sur la santé dans les outre-mer. Comment expliquez-vous cette absence ?

Je voudrais aborder avec vous aussi la question de la vaccination. Concernant spécifiquement la vaccination dans les outre-mer, nous ne pouvons que constater que la couverture vaccinale y demeure plus faible que dans la France hexagonale, et parfois très faible dans l'absolu. Comment l'expliquez-vous ? Quelle leçon avez-vous tirée de la pandémie de covid-19 pour convaincre les ultramarins d'aller se faire vacciner, par exemple, contre le papillomavirus ou l'hépatite B ?

Vous avez par ailleurs évoqué la stratégie santé et des programmes d'intégration régionale. J'aimerais savoir s'il existe des programmes inter-DROM, inter-RUP. Si des partenariats existent, notamment en recherche avec les pays voisins - vous avez commencé à y répondre -, j'aimerais surtout savoir quelle est la contribution de la France à de tels programmes en termes de moyens humains, mais aussi financiers.

Vous avez aussi parlé de la stratégie chlordécone. Existe-t-il également une stratégie sargasses ou manquons-nous encore d'éléments pour aborder ces enjeux ?

Concernant la mortalité infantile, a-t-on déjà identifié des facteurs qui expliquent pourquoi elle est aussi importante en outre-mer par rapport à la France hexagonale ? Si ces facteurs n'ont pas encore été identifiés, des études ou des recherches sont-elles en cours pour comprendre ce phénomène dans nos territoires ?

Ma question suivante porte sur les Evasan. C'est un sujet qui est avant tout un sujet de santé, mais aussi un sujet financier, qui relève également de la continuité territoriale. Qui dit continuité territoriale dit solidarité nationale. Or, en ce moment, les collectivités territoriales et les établissements locaux tentent vainement d'équilibrer leurs budgets face à des enjeux qui, finalement, sont mal mesurés et difficiles à anticiper. Comme vous l'avez bien expliqué dans votre propos liminaire, il y a des aléas climatiques et sanitaires que l'on ne peut pas forcément prévoir.

Enfin, j'avais une dernière question sur le médicament cubain concernant le diabète. Savez-vous s'il y a des perspectives, s'il y a un espoir que l'on cesse d'amputer massivement nos compatriotes dans nos territoires à cause de cette maladie et que l'on arrive à trouver des solutions comme il en existe ailleurs dans le monde ?

M. Didier Lepelletier. - Vous avez posé un bon nombre de questions. Je vais tâcher d'y répondre et, en cas d'absence de données ou d'incapacité pour nous de vous répondre, je vous propose, pour certaines questions, de vous apporter une réponse dans un temps décalé ; nous fournirons bien évidemment des données consolidées.

Vous avez parlé de la crise de la covid et, en particulier, du stock de masques. Bien évidemment, dans les modalités de stockage des masques et notamment dans le cadre restrictif visant à conserver l'efficacité du média filtrant, les conditions de conservation jouent un rôle dans cette efficacité, au-delà du vieillissement des masques et du fait que les élastiques puissent ne plus tenir.

Concernant votre question sur les retours d'expérience, ou RETEX, oui, des retours d'expérience sur la covid ont été réalisés à plusieurs reprises et des documents ont été diffusés. En particulier, le retour que nous pouvons faire sur les territoires est de souligner l'engagement de l'État au service des territoires ultramarins. Une projection de mission d'évaluation et d'appui sanitaire dans les territoires en difficulté a été assurée dès le début de la crise, en 2020, pour apporter un appui au pilotage et à la structuration des montées en charge, en lien avec les établissements de santé, que ce soit en Guyane, en Guadeloupe, en Martinique ou en Nouvelle-Calédonie.

Des ponts aériens ont permis la mise en place d'évacuations urgentes vers l'Hexagone et l'acheminement de moyens humains et matériels vers l'outre-mer, par exemple le renforcement de la capacité de réanimation via l'envoi de respirateurs, qui a été un véritable sujet à cette période. Des centaines d'évacuations sanitaires ont été réalisées et plus de 10 000 rotations de professionnels de santé ont également été déployées en renfort pendant la crise sanitaire, illustrant un engagement logistique et capacitaire sans précédent de l'État au service sanitaire des territoires ultramarins.

Dans le cadre de l'opération que nous avons appelée « Résilience », des moyens militaires ont même été déployés : porte-hélicoptères, régiments spécialisés. On note également la réalisation, pour la première fois, d'un transfert de patients depuis la Polynésie française, l'opération Manutea, avec huit patients en réanimation covid évacués par voie aérienne dans un A350, face à des contraintes logistiques que vous devinez extrêmes.

Des mesures strictes de régulation ont également été mises en place pour les déplacements, le contrôle sanitaire aux frontières et la quarantaine, mises en oeuvre de manière adaptée à chaque territoire, en lien étroit avec les autorités préfectorales et sanitaires.

Cette stratégie a nécessité une adaptation spécifique aux réalités locales - plus faible taux de couverture vaccinale, nous en avons parlé - et une prise en compte de la désynchronisation des vagues épidémiques avec l'Hexagone. Le dispositif renforcé de contrôle sanitaire aux frontières a permis, par exemple à Saint-Pierre-et-Miquelon, de retarder l'entrée du virus sur le territoire pour préparer les infrastructures sanitaires et permettre au plus grand nombre de se faire vacciner.

Il faut noter également l'application prolongée de l'état d'urgence sanitaire dans certains territoires pour agir de manière différenciée selon les temporalités épidémiques.

La crise sanitaire a conduit à un important travail de retour d'expérience et de capitalisation, associant les acteurs nationaux et ultramarins. Ces travaux contribuent à faire évoluer durablement les doctrines de préparation et de réponse aux situations sanitaires exceptionnelles, notamment à travers la publication du décret du 3 janvier 2024 relatif au dispositif d'organisation de la réponse du système de santé, ou ORSAN, en situation sanitaire exceptionnelle. Ils ont aussi permis d'initier les travaux visant à élaborer un plan « ORSAN DROM » spécifique. Voilà ce que je pouvais vous répondre sur le retour d'expérience sur le territoire. Je peux aussi ajouter la réorganisation et la volonté du ministère de la santé d'améliorer la capacité de gestion de ces crises dans un continuum entre l'anticipation, la préparation et la gestion. Un centre de crise sanitaire a été créé en mars 2024 au sein de la direction générale de la santé, avec un département de préparation aux crises, un département de coordination et un département de réponse, que vous connaissez sûrement sous son acronyme, le CORRUSS.

Il est capable de se projeter immédiatement sur les territoires en fonction des différentes crises, ce qui a été dernièrement le cas à La Réunion avec, vous l'avez dit, vingt ans après, une large épidémie de chikungunya qui a d'ailleurs impacté la métropole en conséquence, mais également la crise liée à l'accès à l'eau, la sécheresse et la résurgence de maladies à transmission hydrique comme le choléra, mais également le cyclone Chido, et de pouvoir ainsi projeter la réserve sanitaire sur les territoires. La constitution de ce centre de crise opérationnel, dimensionné pour répondre à ces enjeux, prend donc tout son sens dans cette collaboration et cette projection rapide sur les territoires. Un des enjeux que je vous ai cités concerne ce que l'on appelle les PSM, les postes de sécurité mobiles, sur les territoires, qui sont des stocks tactiques sous mandat des groupes opérationnels spécialisés (GOS), mais avec une délégation fonctionnelle à la direction générale de la santé.

Ce sont des stocks capables d'accueillir un certain nombre de blessés ou de victimes en cas de situation sanitaire exceptionnelle sur les territoires, avec différents niveaux de possibilités d'accueil - des PSM1 ou des PSM2 - disposés dans des établissements. Un plan de déploiement des PSM sur les départements et régions d'outre-mer est en cours.

Concernant la prévention du papillomavirus ou HPV, nous observons des progrès grâce aux campagnes de vaccination gratuites au collège dans les territoires ultramarins, comme cela est développé avec la direction générale de l'enseignement scolaire du ministère de l'éducation nationale (DGESCO) sur l'ensemble du territoire. En 2023-2024, nous avons observé une augmentation de la couverture vaccinale de l'ordre de 11 à 14 points entre le début et la fin de la campagne pour la première dose chez les filles, et de 6 à 7 points chez les garçons. En 2024-2025, nous avons observé une augmentation de la couverture vaccinale de l'ordre de 7 à 8 points pour la première dose chez les filles, et de 5 à 7 points chez les garçons. Bien évidemment, cet axe de couverture vaccinale dans ces populations cibles, dans le cadre de la prévention du cancer du col de l'utérus, est une priorité sur l'ensemble de la France et de ses territoires.

Sur la chlordécone, qui est un sujet très spécifique - c'est un monopesticide réellement lié à la culture de la banane aux Antilles. Comme vous l'avez rappelé, il y a eu plusieurs plans ; nous en sommes au quatrième, qui court jusqu'en 2027. Cette stratégie chlordécone 2021-2027 vise essentiellement, vous l'avez deviné, la matrice alimentaire, sur la terre mais également sur la mer, par les poissons. Elle vise donc à informer la population, à protéger la santé des populations et à tendre vers le « zéro chlordécone », non pas dans les sols, puisque nous savons que la contamination est avérée sur le long terme, mais dans l'alimentation, et à prendre en charge les impacts de cette pollution. Cette stratégie est copilotée par le directeur général de la santé et par la directrice générale des outre-mer, la DGOM, avec l'appui d'une directrice de projet qui est placée à leurs côtés. Neuf ministères sont impliqués. Au niveau local, les préfets pilotent sa mise en oeuvre en lien étroit avec les agences régionales de santé. La priorité est de produire une alimentation locale sans risque de chlordécone. Il existe des solutions, car tous les sols ne sont pas contaminés. Une cartographie a été réalisée et est disponible sur les îles. De plus, toutes les productions ne sont pas sensibles à la chlordécone. Il est également possible d'éviter la contamination ou de décontaminer les animaux d'élevage.

Depuis 2021, même s'il reste encore du chemin à parcourir, l'État amplifie et accélère son action avec des solutions proposées à toutes les personnes touchées par cette pollution, pour tous les habitants : des analyses de sol et de sang gratuites, sous prescription médicale, en accès libre.

Aux Antilles, environ 80 000 dosages ont été réalisés - 80 % en Martinique et le reste en Guadeloupe - et accompagnent des contrôles renforcés de l'État sur les aliments. On constate que 95 % des aliments contrôlés dans les chaînes alimentaires sont indemnes de chlordécone, de même que l'eau potable, avec une prise en charge des surcoûts de traitement là où cela est nécessaire, ainsi que des actions de sensibilisation dans les écoles. Pour les pêcheurs et les agriculteurs, l'analyse des sols est gratuite et des aides techniques et financières sont prévues pour produire sans risque chlordécone, ainsi qu'un fonds d'indemnisation des victimes de pesticides.

Et pour améliorer les connaissances, de nombreux travaux scientifiques sont engagés. Il est prévu de doubler l'effort de recherche à l'horizon 2030, notamment sur la dépollution des sols et la santé des femmes, qui constituent une population cible. Je participerai, la dernière semaine du mois de juin, à un colloque scientifique sur la chlordécone en Martinique. Pour tous les publics, les actions de communication sont amplifiées. Nous avons ouvert un site, disponible depuis le 9 septembre 2025, me semble-t-il, qui enregistre beaucoup de connexions et permet de partager l'information. J'ai validé dernièrement encore des outils de communication infographique sur les différentes populations pour diffuser l'information, puisque, vous l'avez deviné, l'information est vraiment la base de la politique de prévention pour éviter que les populations soient exposées à la chlordécone par l'alimentation. Nous savons qu'en se détachant de cette exposition à la chlordécone par l'alimentation, on réduit son taux de chlordécone dans le sang assez rapidement, ce qui est très visible pour les populations concernées. C'est pourquoi il faut vraiment mettre l'accent sur cet accompagnement des populations qui conservent encore des habitudes culturelles d'alimentation par des cultures familiales, notamment avec des légumes-racines, et dans des sols contaminés. Il faut donc que les populations aient connaissance des sols contaminés et des alternatives. En cela, l'État, par la DGS, avec l'appui sur les territoires des ARS et des préfectures, accompagne que ce soit les agriculteurs, les pêcheurs, mais aussi les populations qui sont exposées par l'alimentation, à se sortir de cette exposition, même si les sols restent contaminés, dans l'attente que les connaissances scientifiques nous permettent de trouver des solutions industrielles de recherche/développement (R&D) pour la dépollution des sols.

Parmi les mesures, je citerai le site www.chlordecone-info.fr, pour lequel nous avons beaucoup communiqué afin que la population se l'approprie. Sur ce site, vous trouverez toutes les informations utiles que je viens de vous présenter pour comprendre la situation, effectuer les démarches nécessaires et suivre les progrès réalisés depuis quelques mois. Je vous ai notamment parlé des 80 000 dosages sanguins qui ont été réalisés. Lorsqu'un taux supérieur à 0,4 microgramme par litre est détecté, un accompagnement est mis en place pour ces familles, afin de mener une démarche proactive d'« aller vers » et de ne pas attendre qu'elles prennent conscience de la situation et s'informent d'elles-mêmes. Il s'agit d'aller à leur rencontre pour les accompagner dans la réduction de leur exposition. L'analyse de sang, ou chlordéconémie, est donc gratuite pour tous. Les agences régionales de santé pilotent depuis 2021 le déploiement de ce dispositif de dosage. Les analyses de sang sont prises en charge à 100 % pour toutes et pour tous. Toutes les personnes ayant effectué cette analyse reçoivent des recommandations alimentaires pour réduire leur risque d'exposition, comme je viens de le préciser, et peuvent participer à des ateliers collectifs. Les personnes les plus exposées sont contactées individuellement et peuvent bénéficier d'un accompagnement renforcé, avec la visite à domicile gratuite d'un professionnel de santé pour identifier et réduire les sources de pollution. Une seconde analyse de sang est proposée au bout de neuf mois pour évaluer l'évolution de la chlordéconémie, puisqu'il est possible, comme je l'ai indiqué, de réduire de plus de moitié son taux par un simple changement d'habitudes alimentaires. En effet, le taux de chlordécone est divisé par deux en quatre à six mois en supprimant ces sources d'exposition. À ce jour, plus de 80 000 analyses ont été réalisées et prises en charge dans le cadre de la stratégie Chlordécone.

Des mesures spécifiques sont mises en oeuvre pour réduire l'exposition des femmes avant et pendant la grossesse, à travers le programme « Femmes enceintes en Guadeloupe » et « Générations futures en Martinique ». Les enjeux liés à la réduction de l'exposition à la chlordécone sont désormais intégrés à plusieurs dispositifs nationaux de prévention en santé : « Mon bilan prévention » aux différents âges de la vie, le carnet de santé et le carnet de maternité. Par ailleurs, les agences régionales de santé informent et accompagnent les professionnels de santé avec la création d'outils pour les aider à accompagner au mieux leurs patients. La Caisse nationale d'assurance maladie et les caisses générales de sécurité sociale de Guadeloupe et de Martinique contribuent à ces objectifs.

Il y a ensuite les centres régionaux de pathologie professionnelle et environnementale, les CRPPE, qui sont ouverts en Guadeloupe et en Martinique et permettent la prise en charge de la population pour les pathologies complexes. Les services de l'État contrôlent les denrées alimentaires mises sur le marché afin de réduire les risques d'exposition ; le taux de conformité est de plus de 95 %, et il est de 98 % depuis plusieurs années. Les propriétaires de jardins familiaux peuvent toutefois être exposés à la chlordécone par des aliments qu'ils produisent eux-mêmes et qui ne sont pas contrôlés. C'est pourquoi les ARS ont déployé depuis de nombreuses années le programme Jaffa, dédié aux jardins familiaux, qui permet aux personnes ayant un jardin ou un élevage familial de faire tester gratuitement leur sol et leur production, et de se faire accompagner pour l'adaptation de leurs pratiques culturales ou de leurs pratiques d'élevage. Une attention particulière est accordée aux oeufs, qui peuvent être particulièrement contaminés. Enfin, des travaux de recherche, comme je le précisais, sont en cours pour mieux caractériser les expositions et connaître l'imprégnation à la chlordécone de la population en Guadeloupe et en Martinique, ainsi que les impacts de cette pollution sur la santé. Les travaux scientifiques sur les impacts sont menés par de nombreuses équipes de recherche. Je vous parlais d'opportunités, de dynamisme de la recherche dans mon propos introductif : c'est le cas pour cette thématique de la chlordécone. Certaines de ces équipes de recherche sont basées aux Antilles, par exemple au centre hospitalier universitaire (CHU) de la Martinique, au CHU de la Guadeloupe et à la délégation régionale des Antilles de Santé publique France.

Il existe également une coordination locale de la recherche sur la chlordécone aux Antilles, Chloreca. Cette instance a la charge de l'animation des acteurs locaux de la recherche sur la chlordécone et de la coordination de leurs actions de recherche et de valorisation. Je rencontrerai tous ces acteurs à partir du 22 juin prochain.

Il y a également un volet sur les suites du vote de la loi ayant reconnu la responsabilité de l'État dans les préjudices subis par la population. Dans sa décision du 11 mars 2025, la cour administrative d'appel a reconnu la responsabilité de l'État et l'a condamné à indemniser les victimes de la chlordécone pour préjudice moral ou préjudice moral d'anxiété. Pour le moment, il ne s'agit pas de décisions définitives. En effet, à la suite de plusieurs pourvois en cassation, le Conseil d'État devrait rendre sa décision dans le courant de l'année 2026 ; il me semble que ce sera pendant le séminaire scientifique de la fin du mois de juin.

Par ailleurs, la proposition de loi du député Élie Califer, dont vous avez sûrement entendu parler, visant à reconnaître la responsabilité de l'État et à indemniser les victimes du chlordécone, a été examinée en juin 2025 par le Sénat ; elle doit encore faire l'objet d'une seconde lecture avant d'être adoptée. Le calendrier envisagé n'est pas connu à cette date. Nonobstant, lors de l'examen au Sénat, le Gouvernement s'est montré favorable à ce que la part de responsabilité de l'État soit inscrite dans la loi. Il s'est également engagé à ce que des réflexions soient lancées pour étudier la faisabilité d'une amélioration de l'indemnisation des victimes du chlordécone. C'est dans cet objectif que les ministres chargés de l'économie et des finances, de l'agriculture, de la santé et des outre-mer ont lancé une mission d'inspection interministérielle visant à proposer des modalités d'amélioration de l'indemnisation des personnes ayant contracté une pathologie à la suite d'une exposition au chlordécone à titre professionnel ou non professionnel. Les trois inspections saisies - l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), l'inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux - ont démarré leurs travaux. Leurs recommandations porteront notamment sur la faisabilité de la création d'un dispositif d'indemnisation basé sur les connaissances scientifiques, les conditions d'indemnisation et les critères d'éligibilité, les modalités de réparation et les préjudices indemnisables, et enfin, la gestion opérationnelle et la gouvernance, ainsi que l'estimation des coûts, le cas échéant. À ce jour, il est bien trop tôt pour préjuger de l'issue de ces réflexions, qui sont engagées et en cours. J'ai rencontré cette mission à son démarrage et nous la rencontrerons bien évidemment en cours de mission ou à la fin de son analyse sur le chlordécone.

J'aurai l'occasion de vous présenter les trois axes de la stratégie Outre-mer que j'ai commandée à la DGS en arrivant il y a dix mois et qui est en cours de finalisation. Elle a été partagée en interne de la DGS, avec les directions de l'administration centrale de la DGS, avec les ARS concernées et avec les outre-mer. J'ai eu l'occasion de présenter les orientations - car elles n'étaient pas tout à fait validées - aux cinq directeurs généraux d'ARS lorsqu'ils sont venus à un séminaire à Paris, au ministère, il y a quelques semaines.

Les thématiques qui concernent les territoires ultramarins sont souvent communes, même si ces territoires sont éloignés et ont des problématiques spécifiques. Qu'il s'agisse de l'accès à l'eau, de la lutte antivectorielle, de la vaccination, des épidémies ou des arboviroses, il y a énormément de thématiques communes.

Dans les trois axes de cette stratégie figure la connaissance des données pour mieux apprécier, mieux décrire, mais également pour mieux évaluer les politiques, notamment de prévention. Effectivement, l'une des principales difficultés pour adapter efficacement ces politiques réside dans la disponibilité variable des données de santé pertinentes dans les territoires ultramarins, malgré l'existence de dispositifs de surveillance sanitaire, d'études de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), de Santé publique France, des observatoires régionaux de santé (ORS), des enquêtes démographiques et sanitaires menées par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et de l'Institut national d'études démographiques (INED).

Si certains dispositifs de surveillance épidémiologique et des déclinaisons d'enquêtes et d'études existent et permettent la production de données, un déficit subsiste. C'est ce constat qui nous a conduits à placer cet axe fort - l'axe 1 de notre stratégie - sur la base de données. Il s'explique à la fois par un manque de moyens humains et techniques, mais aussi par l'absence de données agrégées et de suivis réguliers et périodiques en lien avec les besoins des acteurs locaux et les calendriers de mise en oeuvre des politiques.

Les départements s'appuient sur Santé publique France, qui publie un tableau de bord synthétique annuel sur l'état de santé et son évolution par territoire ultramarin, ainsi que sur les observatoires régionaux de la santé. Le ministère des outre-mer a créé un portail, appelé « Observatoire », qui met à disposition des données statistiques sur les territoires ultramarins, couvrant des sujets comme la population, l'éducation, les conditions de vie, l'emploi, la santé et l'économie. Les enquêtes et les études spécifiques, comme celles menées par l'Insee ou l'Ined, fournissent des données démographiques et de santé essentielles pour comprendre les besoins spécifiques des populations ultramarines. Il faut également mentionner l'Observatoire français des drogues et des tendances addictives.

En Guyane, à La Réunion et à Mayotte, cette stratégie permet également d'améliorer les connaissances des consommations de substances psychoactives. Un des objectifs de la direction générale de la santé, dans sa feuille de route, est de faire un état des lieux de toutes ces données disponibles. Les directeurs généraux des agences régionales de santé seront sollicités en ce sens une fois que la stratégie sera entièrement validée par le ministère, maintenant qu'elle a été partagée par l'ensemble de l'écosystème. Lorsque nous aurons cette cartographie des données disponibles, leur capacité de remontée et leur capacité de connexion par un système informatique dans le but de créer une plateforme de données, nous pourrons ainsi avoir à la fois un outil de compréhension et un outil de recherche, puisque ces bases de données ont vocation à être partagées avec les équipes de recherche pour bâtir des projets fondés sur des constats. Elles auront aussi vocation à piloter les politiques publiques, si elles sont consultables en temps réel et pas uniquement sur des rapports annuels ou pluriannuels.

Concernant le médicament pour le diabète, je vais vous donner quelques éléments et nous reviendrons vers vous avec un document beaucoup plus complet, argumenté et référencé. Sur ce médicament du pied diabétique, l'Heberprot-P, une autorisation de mise sur le marché est nécessaire avant sa mise à disposition des patients pour garantir le rapport bénéfice-risque. C'est l'agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) qui est en lien pour établir cette autorisation de mise sur le marché (AMM). S'agissant d'un produit recombinant, une AMM centralisée, validée par l'agence européenne du médicament (AEM ou EMA), est nécessaire. Ces éléments ont été transmis au porteur par le cabinet de la ministre et, à ce jour, aucune demande d'AMM n'a été déposée. Nous reviendrons vers vous pour vous apporter davantage d'éléments.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je me pose simplement la question de la priorité. Le travail visant à faire avancer toute solution permettant d'éviter des amputations de malades du diabète peut-il être considéré comme une priorité ?

Il faut savoir qu'en matière de chirurgie orthopédique, des mois d'attente sont nécessaires à La Réunion pour pouvoir être programmé dans un établissement hospitalier. Il existe des mutualisations de plateau technique avec le secteur privé, mais elles s'accompagnent de dépassements d'honoraires. De nombreux patients réunionnais renoncent aux soins, à l'opération, à la chirurgie, parce qu'il faut payer un praticien du privé et que l'équipe technique n'est pas composée seulement du chirurgien hospitalier.

Tout cela, pourquoi ? Parce que l'on « ampute à la chaîne » dans notre département. Par conséquent, à un moment donné, soit nous augmentons les moyens pour que tous les patients, quelle que soit leur pathologie, puissent être pris en charge, soit nous accordons la priorité au sujet du diabète en disant qu'envoyer des malades se faire amputer à cause de cette maladie n'est pas une solution.

Cette commission d'enquête nous permet de poser toutes les questions. Chaque fois que nous posons cette question, on nous répond que c'est de la responsabilité de l'ANSM, que la démarche n'a pas été engagée par l'opérateur etc. En fait, nous n'arrivons pas à savoir qui est responsable, qui va décider à un moment donné que c'est une priorité, ni quand les acteurs concernés pourront se saisir du sujet et faire en sorte que l'on puisse se soigner dans des délais corrects dans nos territoires. Cela, sans avoir à dépenser des sommes excessives, parce que la question de l'argent n'est pas anodine. À Mayotte, 77 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté ; à La Réunion, ce chiffre est de 36 %. Ce sont des chiffres que l'on retrouve un peu partout dans nos territoires. On ne peut donc pas payer plus cher pour se faire soigner, surtout là où la pauvreté gagne du terrain.

M. Didier Lepelletier. - La DGS partage entièrement votre analyse et s'inscrit tout à fait dans le cadre de mieux soigner, plus rapidement, moins cher et avec souveraineté. C'est donc une priorité.

Dans le cadre des innovations des médicaments, il y a tout un processus. Il faut stimuler le porteur du projet pour qu'il accélère les démarches et pour que nous rentrions effectivement dans les démarches de l'ANSM sur l'AMM. Ensuite, bien évidemment, il y a la prise en charge par la Haute autorité de santé (HAS), qui statuera sur les soins médicaux et de réadaptation (SMR) et l'ASMR pour la prise en charge, car, vous avez parlé du coût, qui est également un enjeu majeur. L'accès est un enjeu majeur ; la rapidité, compte tenu des conséquences chirurgicales que vous avez évoquées, et la souveraineté - c'est-à-dire que nous l'ayons à disposition pour tous les patients et partout pour ceux qui en ont besoin - sont une très forte priorité. Il faut donc absolument qu'il y ait un engagement envers le porteur du projet pour accélérer les démarches qui sont à son initiative, afin que nous soyons prêts à accélérer les nôtres dès que possible.

Une de vos questions portait sur la santé périnatale. La mortalité infantile est, je vous l'ai dit en introduction, deux à trois fois plus élevée en outre-mer qu'en métropole. Des conditions sociales plus défavorables dans les DROM expliquent probablement une partie de la surmortalité infantile qui y est observée : la précarité, les addictions, les pathologies chroniques comme l'hypertension ou le diabète - nous venons d'en parler. Le diabète touche 5 % de la population française ; dans certains territoires, ce chiffre peut doubler. Cela entraîne une vulnérabilité de certaines femmes, raison pour laquelle la Cour des comptes préconise un effort particulier en matière de prévention pour les femmes en situation de vulnérabilité.

La prévention de la mortalité maternelle et infantile commence dès le parcours de grossesse, en particulier par deux outils principaux. Le premier est le carnet de maternité. Ce carnet a été actualisé récemment, au 1er mars 2026. Il comporte un volet renforcé sur la prévention, délivrant des informations actualisées et fondées sur les recommandations scientifiques les plus récentes. Il aborde de manière claire et accessible les grandes thématiques du parcours de grossesse ainsi que du quotidien des futurs parents : l'alimentation, l'environnement, l'activité physique ou encore la santé mentale.

Ce carnet est transmis gratuitement à toutes les femmes enceintes après leur premier examen prénatal. Il y a ensuite l'entretien prénatal précoce, rendu obligatoire depuis 2020 dans le parcours de grossesse, qui permet d'apporter des conseils aux parents ainsi que de détecter des vulnérabilités. Les outils nationaux de prévention pour la santé des jeunes enfants sont également déployés dans les territoires ultramarins, en particulier les vingt examens médicaux obligatoires de la naissance jusqu'à 16 ans. Quatorze de ces examens médicaux sont organisés entre la naissance et l'entrée à l'école maternelle, à 3 ans. Ils permettent une surveillance de la croissance staturo-pondérale de l'enfant et de son développement physique, psycho-affectif et de son neuro-développement. Ils facilitent aussi le dépistage des troubles sensoriels et de vérifier les vaccinations.  Les médecins peuvent également promouvoir auprès des parents et du jeune, les comportements et les environnements favorables à la santé. Ces vingt examens médicaux sont pris en charge à 100 % par l'assurance maladie, avec exonération du ticket modérateur.

En parallèle de ces vingt examens médicaux et de ce carnet maternel, il y a le carnet de santé de l'enfant. Actualisé également l'année dernière, il s'agit d'un support clé du suivi de la santé de l'enfant et du dialogue régulier entre les professionnels de santé et les familles, au service de la promotion de la santé des enfants et des adolescents. Il est régulièrement mis à jour et enrichi pour prendre en compte les nouveaux risques, les nouvelles recommandations scientifiques, mais aussi les évolutions de la société. La nouvelle version du carnet de santé de l'adolescent s'inscrit dans la lignée des conclusions des Assises de la pédiatrie et de la santé de l'enfant de mai 2024, qui avaient été annoncées par le ministre de la santé de l'époque, M. Valletoux, et qui visent notamment le renforcement de la prévention en santé des enfants. Elle s'appuie sur des recommandations du Haut Conseil de la santé publique. La prévention occupe une place très importante dans ce nouveau carnet de santé, ce qui se concrétise par de nombreux conseils aux parents - dont l'usage des écrans, le sommeil ou encore la lutte contre les violences - et un renforcement du repérage par les professionnels de santé via les examens de santé obligatoires.

Le dépistage néonatal est l'une des premières mesures de santé publique mises en place en France, depuis 1972 avec la détection de la phénylcétonurie. Ce programme national permet de dépister de nombreuses maladies graves et de sauver la vie de nombreux enfants. Le dépistage de la surdité est également effectué pour chaque enfant à la naissance.

Depuis 2020, le Gouvernement a lancé une dynamique d'extension de ce programme afin de rattraper notre retard. Au 1er septembre 2016, seize maladies sont dépistées chez les nouveau-nés grâce à des examens de biologie médicale. En complément, des actions dédiées aux territoires ultramarins ont été déployées récemment. Ces actions sont notamment portées dans le cadre de la feuille de route « Égalité femmes-hommes », qui alloue près de 900 000 euros annuels aux ARS en territoire ultramarin, dans le cadre du fonds d'intervention régional (FIR), dès 2023, afin de soutenir la mise en oeuvre d'actions de prévention dans le champ de la santé périnatale. Chaque territoire a pu définir ses priorités. En Guadeloupe, l'ARS avait prévu de réaliser une enquête auprès des femmes en situation de vulnérabilité afin d'identifier les principaux freins à l'usage de la contraception pour mieux prévenir les grossesses non désirées. Cette action n'a pas abouti en raison de multiples facteurs mais elle est renouvelée dans le cadre de la future feuille de route « Santé sexuelle » à paraître en 2026, en y ajoutant la dimension de l'interruption volontaire de grossesse. En Guyane, deux axes principaux ont été identifiés : d'une part, le déploiement d'un parcours ville-hôpital de suivi des grossesses pathologiques, intitulé dispositif BROC, en lien avec les professionnels hospitaliers du centre hospitalier de Cayenne ; d'autre part, le dépistage systématique du plomb et du mercure chez les femmes enceintes. En Martinique également, ce territoire s'est engagé sur une action de prévention, de dépistage et de prise en charge de l'obésité chez la femme, nommée « Parcours An Santé Plus ». Ce programme d'une durée de six mois, renouvelable une fois, cible les adultes en situation d'obésité sévère ou de comorbidité, orientés par leur médecin traitant ou leur médecin spécialiste. Il intègre trois piliers d'intervention : l'activité physique adaptée (APA), la diététique - avec des séances collectives et individuelles - et, enfin, un accompagnement psychologique. Les résultats semblent satisfaisants. Sur le territoire de Mayotte, une action en faveur du renforcement du suivi postnatal des femmes mahoraises est en cours de déploiement. Il est à signaler que l'entretien prénatal précoce atteint seulement 37 % de réalisation en 2024, contre 67 % à l'échelle nationale. Avec trente points en dessous de la cible, cela revêt donc une priorité sur ce territoire. À La Réunion, le territoire développe une offre de prise en charge prénatale en hôpital de jour, sur le modèle prima facie, à destination prioritaire des femmes enceintes en situation de vulnérabilité médico-psycho-sociale. Par ailleurs, dans le cadre de la déclinaison de la « feuille de route des mille jours », un appel à manifestation d'intérêt dédié aux territoires ultramarins a été lancé le 25 octobre 2024 auprès des agences régionales de santé, des services de l'État et des caisses de la branche famille, essentiellement pour le développement d'une « maison des mille jours ». S'agissant des causes de surmortalité infantile dans ces territoires et dans le cadre de l'objectif 15 de la feuille de route de la pédiatrie, des travaux sont en cours afin d'améliorer la connaissance des situations à risque. Il s'agit en particulier de la création d'un entrepôt de données autour de la naissance, dénommé SNOOPI (pour système national d'observation obstétricale périnatale et infantile) à travers la mise en cohérence de plusieurs sources de données.

Cela permettra une observation exhaustive des parcours de soins de la mère avant la naissance, puis de la mère et de l'enfant jusqu'à ses trois ans, afin de mieux comprendre la santé périnatale et la santé des mères. Cette démarche s'inscrit donc tout à fait dans le propos que je tenais précédemment sur la priorité de mettre en place, de disposer ou d'améliorer les connexions des données disponibles. En complément, des travaux sont en cours afin de renforcer la réalisation des revues de morbidité dans les territoires. Ces outils ont vocation à être déployés également dans les territoires ultramarins et leur exploitation permettra d'identifier des pistes prioritaires pour agir contre la mortalité infantile. Les enquêtes nationales périnatales (ENP) permettent aussi de disposer de données fiables et actualisées, indispensables pour évaluer la santé périnatale et orienter les politiques de santé publique. Dans la plupart des territoires, la durée de l'enquête a été rallongée dès l'édition 2021 afin de bénéficier de données stables. La septième édition de cette ENP aura lieu en mars 2027 dans l'Hexagone et dans les DROM, avec une extension prévue à La Réunion et à Mayotte. Voilà les données, qu'elles soient issues d'enquêtes ou relatives aux politiques de prévention et d'accompagnement, que nous pouvions vous communiquer sur la mortalité infantile.

Mme Viviane Malet, présidente - Merci, monsieur le directeur, pour ces propos qui nous ont éclairés.

J'aurais aimé savoir - je vous avais déjà posé la question - si vous pouviez faire le point sur l'application de la loi dite « Lurel », qui devait interdire la vente de nourriture et de boissons trop sucrées dans les territoires ultramarins.

M. Didier Lepelletier. - Je sais que nous avions rédigé une note à ce sujet ; je reviendrai vers vous. Nous avons des données pour vous éclairer. Ce qui nous échappe parfois, notamment sur les boissons sucrées, est le point suivant. D'après ce que j'avais retenu, toutes les boissons communes disponibles à la fois en métropole et sur les territoires ultramarins respectent la taxe soda et présentent des taux maîtrisés. En revanche, nous ne maîtrisons pas l'accès à des boissons sur les territoires qui ne sont pas disponibles sur le territoire métropolitain, ni l'accès régional à certains produits sur lesquels nous n'avons, bien évidemment, pas d'interface.

Nous avions préparé une note sur ce sujet. C'est la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), qui est en lien direct sur cette question que vous me posez, ainsi que sur la publication des résultats d'une enquête relative au respect des dispositions prévues par cette loi dans le secteur des boissons rafraîchissantes. Cette enquête a été menée en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à Mayotte et à La Réunion, dans vingt-huit établissements. La méthodologie de cette enquête visait en premier lieu à contrôler l'application de l'article L. 3232-5 du code de la santé publique et donc à déterminer s'il existait des écarts entre les teneurs en sucre ajouté des boissons rafraîchissantes sans alcool commercialisées dans les DROM et les mêmes références de boissons commercialisées dans l'Hexagone, comme je vous l'indiquais à l'instant.

Des boissons similaires ont, par la suite, été recherchées dans chacun des DROM visés par l'enquête afin de comparer les données nutritionnelles des produits locaux et celles des produits vendus dans l'Hexagone. Qu'est-ce que cette enquête a mis en évidence ? Une bonne sensibilisation des fabricants locaux à la problématique et un faible taux de non-conformité pour les boissons vendues à la fois dans l'Hexagone et en outre-mer. En effet, les résultats issus de l'examen d'environ cinquante références de produits, essentiellement des sodas, n'ont pas permis de mettre en évidence de non-conformité au dispositif prévu par cette loi pour ce qui est des boissons rafraîchissantes sans alcool commercialisées à la fois dans l'Hexagone et sur les territoires d'outre-mer, hormis pour un soda commercialisé seulement en Guyane. La situation est plus contrastée pour les boissons spécifiquement commercialisées en outre-mer, où trois boissons sur treize, soit plus de 20 % des produits étaient non conformes ou suspectés de l'être au regard de leur teneur en sucre. Si la situation reste plutôt mitigée pour les boissons locales, d'après les résultats mentionnés, la loi s'avère donc bien appliquée pour les produits commercialisés dans l'Hexagone et dans les territoires. Néanmoins, les territoires ultramarins, et en particulier les agences régionales de santé (ARS), ont soulevé le risque de contournement de la loi Lurel que j'évoquais, s'agissant notamment des produits importés de pays étrangers non couverts par les dispositions de cette loi. Une attention particulière doit donc bien évidemment être portée sur ces détournements afin d'essayer de capter ces produits susceptibles de contenir des teneurs en sucre plus élevées et de leur appliquer des dispositions. Il est important, par ailleurs, de rappeler que la différence de teneur en sucre des boissons sucrées entre l'Hexagone et les outre-mer ne tient pas nécessairement à la différence de composition pour un même produit, mais davantage à une différence d'offre et de comportement d'achat. Les efforts seront donc poursuivis dans le cadre de la mise en oeuvre du PNNS 5, publié récemment - juste le lendemain du sommet « One Health » voulu par le président de la République, qui s'est tenu les 6 et 7 avril derniers à Lyon, afin d'agir sur la qualité nutritionnelle de l'offre alimentaire dans les territoires ultramarins et sur les comportements alimentaires.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci pour ces précisions, monsieur le directeur. Je vais passer maintenant la parole à M. Saïd Omar Oili, qui souhaite poser des questions.

M. Saïd Omar Oili. - J'aurais préféré parler non pas de réflexe « outre-mer », mais plutôt de culture « outre-mer » de fond en matière de politique publique, parce qu'un réflexe... Parfois, quand on vous touche, vous sautez, vous faites des choses un peu désagréables.

Monsieur le directeur, je parlerai de Mayotte, qui présente une situation sanitaire très dégradée, comme vous l'avez dit, dans un contexte de forte pression démographique : plus de 329 208 habitants selon l'Insee en 2017, dont la moitié a moins de 18 ans, et une hausse de 42 % des naissances entre 2013 et 2018. Cette dynamique, conjuguée à une forte précarité sociale et à une immigration importante, pèse sur le système de santé de notre territoire.

Les conditions de vie difficiles se traduisent par des indicateurs défavorables : habitat insalubre, accès insuffisant à l'eau, conditions d'hygiène fragiles et une espérance de vie inférieure à celle de l'Hexagone, soit 74,7 ans pour les hommes et 77,9 ans pour les femmes, contre respectivement 79,3 ans et 85,4 ans en métropole.

L'offre de soins, largement concentrée autour du centre hospitalier de Mayotte, est très faible avec à peine 420 lits. Elle reste insuffisante face à des besoins en forte croissance et à une progression des maladies chroniques. Des maladies qui avaient disparu à Mayotte depuis quelque temps reviennent à cause des problèmes de pauvreté et d'hygiène. Nous avons eu bien sûr le choléra, qui a disparu ici depuis dix-huit ans. Le choléra a tué à Mayotte et si rien n'est fait, il sévira de nouveau. Nous avons eu la lèpre. Nous avons l'épidémie de mpox. Nous avons le paludisme, et le chikungunya est revenu il n'y a pas si longtemps dans notre territoire.

Nous avons 41 médecins pour 100 000 habitants à Mayotte. Nous avons la dengue. Nous avons tous les maux.

Dans le document de planification de la programmation pour la refondation de Mayotte du général Pascal Facon, qui dirige la mission interministérielle pour la reconstruction, les opérations de développement des infrastructures de soins sont bien phasées, concrètes et détaillées. En revanche, la programmation financière reste très incertaine et surtout peu visible. Peu visible, pourquoi ? Le plan d'investissement et un calendrier de travaux pour la construction du second hôpital ont été élaborés et devaient être transmis au comité de suivi au 31 décembre 2025.

Nous sommes toujours en attente. Le Gouvernement doit remettre au Parlement un rapport sur les modalités d'un retour à la norme concernant les circuits de distribution des médicaments à Mayotte, afin, notamment, de sécuriser le circuit d'approvisionnement et de renforcer le rôle des pharmacies et des officines. Ce rapport aurait dû être publié depuis le 11 août 2026. Jusqu'à maintenant, nous n'avons rien reçu. Face à ces pénuries, nous avons, heureusement, la protection civile, qui a acheté un minibus et qui sillonne l'île pour aller à la rencontre des populations. Nous remercions la protection civile, mais depuis le cyclone Chido, avec tout ce qui a été détruit à Mayotte, la population vit aujourd'hui dans des conditions très difficiles en matière de santé. Je vais également parler des évacuations sanitaires, qui posent énormément de problèmes entre Mayotte et l'île de La Réunion. Il ne faut pas oublier que beaucoup de médecins ont quitté l'île et que de nombreux praticiens ne veulent plus venir à Mayotte. Par conséquent, que se passe-t-il ? Chaque malade que nous ne pouvons pas soigner à Mayotte est transféré à La Réunion, ce qui coûte extrêmement cher - quand il y a de la place, effectivement. Face à tout cela, à toutes ces maladies qui réapparaissent et qui nous obligent à évacuer nos populations vers La Réunion, quelle est la programmation réelle aujourd'hui pour Mayotte, afin que nous puissions avoir les infrastructures dont le territoire a besoin pour que l'on puisse se soigner et vivre tout simplement, librement, tranquillement et en bonne santé sur notre territoire ?

M. Didier Lepelletier. - Merci, monsieur, pour toutes ces précisions sur les spécificités de ce territoire en termes de nombre d'habitants - vous l'avez dit -, de jeunesse de sa population, de précarité sociale, d'immigration, d'indicateurs défavorables en matière d'eau, d'hygiène, d'insalubrité, d'espérance de vie plus faible et d'offre de soins. Je vais vous donner quelques éléments de réponse mais sans doute avez-vous aussi prévu d'entendre également la direction générale de l'offre de soins.

Votre question est à la fois politique et financière ; elle porte sur la capacité de déploiement des infrastructures pour répondre à tous les enjeux que vous avez cités. Vous avez évoqué la nécessité de passer d'une politique de réaction à une politique de déploiement sur le moyen et le long terme.

À la direction générale de la santé, nous essayons de dépasser cette pure logique réactive face aux crises ultramarines en développant des planifications. Je parlais tout à l'heure d'anticipation, de préparation et, bien sûr, de gestion : quand Chido a été annoncé, et que l'on a constaté le retour du choléra, il y a eu la sollicitation d'instances d'expertise pour définir une politique adaptée de déploiement précisant le type de vaccin, la population cible, les conditions d'acheminement, de stockage des vaccins, et des mesures pour aller vers une culture de la résilience sanitaire.

Les enseignements des crises survenues récemment sont intégrés dans les travaux interministériels de fond qui dépassent l'action de la seule direction générale de la santé. Je pense par exemple au plan Eau, à la mission de reconstruction et à ses travaux de planification etc. La DGS s'engage sur cette politique de planification.

Nous notons également, parmi les enseignements des dernières crises concernant les capacités de projection de l'État, le renforcement des viviers d'intervention locaux - et pas uniquement de la réserve sanitaire venant du territoire métropolitain -, comme des cellules d'urgence médico-psychologique. Cette montée en compétence des acteurs est possible grâce à des formations ciblées. L'ancrage indispensable de la réponse dans le tissu local, mais également le nécessaire pré-positionnement des moyens en outre-mer via le financement de postes sanitaires mobiles spécifiques, les PSM, font partie d'une réponse opérationnelle pertinente. 

Il s'agit de conférer une certaine autonomie et une capacité de déploiement à ces politiques sur le moyen et le long terme, afin de pouvoir réagir sur place en temps utile, s'il le faut, selon la nature de l'événement. Quant à la programmation financière, je suis dans l'incapacité, à cet instant, de vous répondre. Je vous propose de revenir vers vous avec des éléments de calendrier plus concrets. Vous citiez l'attente d'un texte pour août 2025 ; c'est ce que je peux vous dire à ce stade.

Mme Viviane Malet, présidente. - La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi.

M. Thani Mohamed Soilihi. -Je m'inscris en totalité dans les pas de ce que vient de dire mon collègue Saïd Omar Oili.

J'insiste, monsieur le directeur général de la santé, en vous posant trois questions qui s'inscrivent parfaitement dans vos missions. Je ne vous demande pas de vous prononcer sur des financements ou sur des sujets qui ne relèveraient pas de vos missions. J'insisterai sur trois thématiques.

La première concerne les écarts structurels d'accès aux soins, car nous sommes là pour les examiner, les évaluer et les comprendre afin de proposer des solutions. Des indicateurs non contestés montrent des retards d'accès aux soins et une densité médicale moindre dans nos territoires d'outre-mer, c'est le moins que l'on puisse dire. Lorsque l'on parle de « désert médical » dans l'Hexagone, il n'y a pas de terme correspondant pour décrire la situation dans nos territoires, et notamment à Mayotte. C'est plus qu'un « désert médical ». Dans ce cadre, quel levier concret et mesurable comptez-vous activer et déployer pour réduire ces écarts ? J'ai bien noté qu'une mission est en cours pour asseoir une stratégie, mais les données sont déjà là, des données mesurables et chiffrées. Dans le cadre de votre mission d'appui technique, notamment aux collectivités, quel levier concret et mesurable activer et déployer pour réduire ces écarts ?

Ma deuxième question porte sur les ressources humaines et sur l'attractivité médicale. Nous savons que nos territoires connaissent une pénurie chronique de professionnels de santé, et là encore, plus dans certains territoires que dans d'autres, mais la situation globale reste insuffisante, voire catastrophique. Quelle stratégie d'attractivité et de fidélisation adaptée, incluant des mesures incitatives spécifiques pour les médecins, infirmiers et personnels médicaux, comptez-vous déployer ? Je parle simplement de stratégie, même dans les grandes lignes. Nous sommes preneurs de réponses, même ultérieurement, si vous n'aviez pas les précisions avec vous. Cette deuxième question fait appel à votre mission de pilotage de la politique de santé, entre autres.

Enfin, ma troisième et dernière question concerne un point que vous avez évoqué tout à l'heure : l'intégration des territoires ultramarins dans leur environnement géographique. C'est une piste vraiment très intéressante, non pas à exploiter car elle existe déjà, mais à renforcer. Toutefois, dans le contexte budgétaire tendu actuel, comment faire en sorte de ne pas rhabiller « Paul » en déshabillant « Jacques » ? Je me réfère, en posant cette question, à notre région de l'océan Indien, mais elle vaut à la fois pour le bassin Atlantique et le bassin Pacifique. Mon collègue en a parlé, Mme la rapporteure également : il s'agit de la coordination nécessaire entre Mayotte et La Réunion. Avant de parler de cette région, de l'intégration de nos territoires dans leur environnement géographique avec les pays voisins, il faut s'interroger sur ce qui se passe à l'intérieur de notre pays et entre nos deux départements d'outre-mer. Le système réunionnais est saturé, embolisé en partie par les besoins médicaux de Mayotte. Le réflexe est d'autant plus fort que, d'ici, l'on parle de la « région Réunion-Mayotte », qui sont en fait deux départements aux réalités diamétralement opposées. Comment faire, avant de parler d'une meilleure insertion de nos deux charmants territoires dans leur environnement géographique, tout simplement pour ne pas rhabiller « Paul » en déshabillant « Jacques » ?

M. Didier Lepelletier. - Je n'ai pas le pouvoir de vous répondre sur les deux premières questions, relatives à l'écart des soins. Toutefois, lorsque vous avez évoqué votre première question, j'avais déjà en tête - cela fait le lien avec l'attractivité et la stratégie que nous pouvons avoir sur un territoire - de rendre cet accès aux soins possible. Cela relève cependant du domaine de la direction générale de l'offre de soins et de la direction de la sécurité sociale. Bien évidemment, je me mettrai en contact avec elles prochainement à ce sujet.

Votre troisième question s'inscrit dans cette coordination des politiques et dans cet aspect. C'est précisément ce que j'ai évoqué lors de l'échange que j'ai eu pendant la construction de la stratégie de la DGS, notamment sur les données, la prévention, la cartographie de ces territoires et l'intérêt que nous avons à obtenir des réponses entre la Guyane, Mayotte et La Réunion. Si je peux me le permettre, je vais vous partager en avant-première certains de ces textes. Cela fait vraiment écho à vos propos : il s'agit de renforcer les coopérations sanitaires des territoires ultramarins avec les établissements de recherche, les opérateurs de politiques d'aide publique au développement et les organisations internationales pour mutualiser la mise en oeuvre des politiques publiques.

Il y a des sous-axes stratégiques. Le premier est de sensibiliser les acteurs nationaux et internationaux aux priorités rencontrées dans les outre-mer et aux principaux enjeux qui pourraient bénéficier de coopérations. C'est un travail à venir. Il s'agit pour l'instant d'une intention, mais elle est écrite et je la partagerai dans les prochaines semaines avec les directeurs généraux des ARS concernés. Il s'agit également de développer des partenariats bilatéraux et régionaux, ainsi que des échanges pour améliorer la prise en compte des enjeux de santé, la réponse sanitaire et la résilience des systèmes de santé.

Le deuxième sous-axe stratégique est de renforcer la collaboration entre les ARS d'outre-mer et les opérateurs nationaux, les instances régionales, européennes et internationales, et d'optimiser l'utilisation des guichets pour mobiliser des financements nationaux, européens et internationaux au profit des activités prioritaires mises en oeuvre dans les territoires d'outre-mer. Il s'agit d'identifier les opportunités de financement en adéquation avec les besoins identifiés et d'accompagner les ARS ou les porteurs de projets dans la constitution et le dépôt de candidatures pour pouvoir justement bénéficier de tels supports financiers.

Voilà ce que je pouvais partager avec vous sur cet axe de collaboration territoriale, dans une perspective stratégique. 

Je pourrais aller plus loin dans le détail de l'axe, mais cette stratégie sera probablement rendue publique prochainement et vous l'aurez bien évidemment à votre disposition. Je veux insister sur le renforcement de la participation des agences régionales de santé - ARS - et des acteurs ultramarins aux appels à projets pour diversifier les sources de financement. Vous l'avez évoqué, les finances sont un levier très important. Il s'agit d'assurer la veille des opportunités de financement nationales, européennes et internationales sur des thématiques identifiées comme prioritaires par les territoires d'outre-mer. Il s'agit également de l'appui d'un bureau de nos services, que nous appelons le BAEI-UM - le bureau des affaires européennes, internationales et ultramarines -, pour accompagner les porteurs de projets dans cette veille, y compris ceux qui sont basés sur les territoires ultramarins, et de mettre cette connexion en ordre de marche. C'est aussi constituer un réseau de correspondants en charge de la gestion des fonds européens au sein des territoires ultramarins. Ce sont donc des leviers que nous avons identifiés ; ils seront bien évidemment partagés avec les directeurs généraux d'ARS et mis en oeuvre selon un calendrier. Je ne vous ennuierai pas avec le calendrier, mais nous avons toute une programmation de ces actions définie pour 2026 et 2027.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le directeur, j'aimerais avoir le calendrier, justement, et une précision sur ce point.

Je souhaiterais également savoir, si cela est possible, comment est dimensionné ce bureau dont vous nous parlez, qui prend en charge les affaires internationales et ultramarines et qui coordonne l'ensemble de ces activités, notamment dans la montée en charge en équipements médicaux et sanitaires. Il serait intéressant de savoir de quels moyens vous disposez pour mener une telle mission. Et puis, pouvez-vous nous transmettre cette nouvelle stratégie ?

M. Didier Lepelletier. - On m'a demandé le nom du bureau. Je répondrai en deux points.

Comme je vous l'ai indiqué, la stratégie, avec sa feuille de route en déclinaison - je vous en ai donné quelques éléments -, n'est pas encore, à ce jour, totalement validée. Je ne peux donc pas vous fournir ce document, bien évidemment, mais il le sera et vous pourrez le consulter, puisqu'il y aura une communication à ce sujet. Quand il sera publié, je prendrai soin de vous le transmettre.

Concernant l'organisation, elle se décline à un double niveau. Il y a une organisation au niveau du ministère de la santé, avec une direction qui s'appelle la DAEI et sa déclinaison au niveau des directions de l'administration centrale. Au sein de la direction générale de la santé, il y a quatre sous-directions. Vous avez ici des représentants de la sous-direction « produits de santé et santé de la population », mais il y a aussi une sous-direction sur « la santé environnementale et l'alimentation », ainsi qu'un « centre de crise ». Il y a également une sous-direction très transversale aux « affaires réglementaires et financières » qui héberge ce bureau dédié aux politiques européenne, internationale et ultramarine.

C'est un bureau de cinq personnes qui fait en permanence de la veille et qui actionne des leviers européens sur des projets de recherche - on peut appeler cela des « joint actions » -, ce qui permet d'ailleurs de lever des fonds dans des thématiques que la DGS déploie. Cela nous permet de financer des ressources humaines et d'avoir des experts qui viennent renforcer nos équipes sur des projets concernant l'antibiorésistance au niveau européen. La plupart de nos sous-directions et des bureaux qui les composent bénéficient de cette veille et de ce support. D'ailleurs, dans la stratégie de la DGS, de manière très transversale, il s'agit - un peu comme pour le « réflexe systématique de l'outre-mer » - d'avoir aussi le réflexe systématique d'avoir en tête ces démarches européennes.

Dans le domaine du médicament, les autorisations sont très réglementées au niveau européen, donc, ce suivi est assez automatique. Dans le domaine de l'environnement et des expositions « santé-environnement » également, les initiatives et les procédures sont aussi encadrées par des directives européennes, mais ce sont des leviers. Ce que je voulais donc vous dire, c'est que, conformément à cette future stratégie, la DGS va promouvoir cet axe européen au niveau territorial, à l'échelon d'un territoire ultramarin au sein de sa région, pour l'utiliser comme levier financier. Il faut voir, bien sûr, les appels d'offres européens, les financements que l'on peut obtenir. S'il y a des thématiques qui entrent dans nos axes prioritaires sur les données, sur des actions mutualisées régionales et sur des thématiques communes, c'est un levier que nous utiliserons.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le directeur, je reviens à votre annonce d'une stratégie outre-mer en cours d'élaboration. Cette stratégie s'appuiera-t-elle sur une programmation financière solide et est-elle bien élaborée avec la DGOS ?

M. Didier Lepelletier. - Bien évidemment, cette politique - comme je vous l'ai dit - a été construite à partir de ce que j'appelle l'expertise métier de nos sous-directions.

Ces actions sur les outre-mer ont été partagées également avec les autres directions du ministère de la santé, notamment la direction générale de l'offre de soins (DGOS). Elles ont aussi été partagées avec les directeurs des agences sanitaires, car, comme vous le savez, la DGS organise une fois par mois des réunions avec ces derniers - comme c'est le cas ce soir - et, depuis une année, nous partageons des dossiers communs à partir d'exemples concrets. Nous avons eu une réunion spécifique sur l'outre-mer avec tous les directeurs d'agence, où j'avais d'ailleurs invité le directeur général de l'ARS Guyane à nous présenter trois spécificités de son territoire : les expositions aux métaux lourds, les arboviroses et la vaccination. Cela a permis à l'ensemble des directeurs d'agences sanitaires de partager toutes les collaborations et toutes les actions qu'ils mènent sur l'outre-mer. Cette stratégie en cours de construction a donc été partagée avec eux. Comme je vous l'ai dit, il s'agit d'une stratégie en cours d'écriture, dont le déploiement se fera par une feuille de route plus opérationnelle. Pour l'instant, il n'y a pas eu de réflexion sur son support financier, mais celle-ci interviendra inévitablement.

Mme Viviane Malet, présidente. - C'est entendu. Monsieur Grosvalet a une question à vous poser.

M. Philippe Grosvalet. -J'aurais souhaité vous interroger sur le chlordécone, mais vous avez largement répondu, encore que vous ayez peut-être évoqué la question de l'eau. Or, j'estime qu'elle mériterait d'être largement approfondie. Nous avons conduit dans cette institution une commission d'enquête sur la question des eaux de source et il y aurait sans doute, à la Martinique, un regard précis à porter sur ce sujet en lien avec le chlordécone.

Ma question est en fait plus générale. Je me souviens avoir été interpellé par un reportage et je voulais vous poser la question générale, en dehors de vos fiches, sur la promesse républicaine d'égalité. Quand on regarde aujourd'hui toutes les enquêtes d'opinion, le sujet de préoccupation numéro un des Français est la santé, et ce, largement devant de nombreux autres sujets. On peut supposer qu'évidemment, dans les territoires ultramarins, cette question est encore plus prégnante. Je voulais avoir votre avis, depuis le poste à haute responsabilité que vous occupez, sur cette promesse républicaine d'égalité. Comment, au fond, peut-elle être tenue ?

Je vais prendre un simple exemple. Je ne sais pas si vous avez évoqué la question de la Polynésie française. Comment, par exemple, sur la médecine d'urgence, peut-on remplir cette promesse républicaine d'égalité sur un territoire aussi vaste que l'Europe ? Avec toutes les singularités que cela pose, est-ce aux habitants de s'adapter aux dispositions ou bien est-ce à notre République de donner à ses habitants la même accessibilité pour répondre à cette promesse républicaine ?

M. Didier Lepelletier. - Je vais parler de la position qui est la mienne, puisque vous me posez la question en ce sens. Ce qui nous anime dans toutes les politiques - nous avons pris des exemples depuis une heure et demie -, dans tout ce qui nous anime dans le déploiement de politiques publiques sanitaires, c'est l'équité. Si vous déployez sur les territoires une politique qui se veut égalitaire, sans tenir compte des spécificités territoriales, des vulnérabilités des populations, il est assez probable que ce sont les personnes les plus à même de se l'approprier qui en bénéficieront. Ceux qui sont à distance de cette égalité, que ce soit pour des raisons géographiques, resteront à l'écart.

Il y a aussi la difficulté matérielle. La crise de l'eau est une réalité, à Mayotte par exemple. L'eau potable, on peut la faire bouillir, on peut utiliser des comprimés pour la désinfecter, mais y ai-je accès, puis-je la faire bouillir, etc. ? Cela peut être un problème de « dernier kilomètre ». Cela peut être aussi un problème financier lorsque l'État ne vient pas au soutien de la prise en charge. Tout cela peut rendre inéquitable une politique qui, au départ, est vertueuse et se veut égalitaire.

Par conséquent, ce qui m'anime en tant que DGS, comme ce qui m'animait déjà en tant qu'hospitalier et président du Haut Conseil de la santé publique, c'est la réduction des inégalités sociales et territoriales. C'est ce qui fonde la possibilité de mieux soigner, plus rapidement, tout le monde, et de manière souveraine pour éviter les crises. La stratégie actuelle de la direction générale de la santé vise donc, premièrement, à anticiper pour agir et, deuxièmement, à agir pour les plus vulnérables.

Pour agir collectivement, tous ensemble. Les valeurs qui sous-tendent votre question sont le fondement même, non pas de la stratégie globale de la DGS, mais de chacune des stratégies, de chacun des projets, de chacune des feuilles de route. C'est ce qui doit nous animer. Par conséquent, l'État doit bien évidemment déployer, projeter, financer et trouver le vecteur législatif et réglementaire pour inscrire cela dans le droit commun, afin que toutes les populations y aient accès et que, d'un autre côté, notre système de santé, qui est un système social et non assurantiel, puisse avoir une soutenabilité financière dans les contraintes que nous connaissons.

Il faut absolument engager ce que l'on appelle scientifiquement la « littératie ». C'est, en quelque sorte, l'engagement de la population à devenir actrice de sa santé pour trouver un équilibre avec l'accès aux soins, bien évidemment, mais aussi une sorte de ce que les Anglo-Saxons appellent le « well-being », c'est-à-dire le bien-grandir. Cela part des « mille premiers jours », en passant par les addictions dans la jeunesse, puis la vaccination et le dépistage à tous les âges de la vie. Finalement, la prévention - je suis un médecin de prévention et la DGS porte des stratégies de prévention - est un continuum tout au long de la vie.

Si nous intégrons cette dimension, nous aurons réussi, en termes de santé publique, à avoir une stratégie globale de santé publique plus efficace, plus juste, plus opérationnelle et plus transversale, y compris dans une approche « One Health. » On voit bien que 75 % des maladies humaines viennent du monde animal. On voit toutes les expositions environnementales, nous en avons parlé. Il s'agit vraiment d'avoir une approche opérationnelle basée sur cette réduction des inégalités sociales et territoriales de santé. Voilà ce que je pouvais vous répondre de manière globale et sans fiche, sur ma vision et ce vers quoi je m'oriente comme DGS s'il m'est donné la possibilité de poursuivre ma mission quelque temps.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous arrivons au terme de notre audition. Je vous remercie, monsieur le directeur. Vos propos nous ont éclairés pour notre rapport et vous pouvez les compléter par les éléments qui vous sembleraient utiles avant la fin du mois d'avril.

Je vous remercie d'avoir participé à notre commission d'enquête.

M. Didier Lepelletier. - Merci à vous.

Audition de M. Benjamin Haddad, ministre délégué auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé de l'Europe

(Jeudi 16 avril 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec l'audition de M. Benjamin Haddad, ministre délégué auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé de l'Europe.

Je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier. Ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse, et de santé. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités économiques, sociales et sanitaires, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Monsieur le ministre, je sais que vous êtes attentif à la dimension européenne des outre-mer et que vous travaillez à la défense de leurs intérêts, à Strasbourg et à Bruxelles, avec votre collègue Naïma Moutchou. Dans ce contexte, nous avons plusieurs interrogations de fond. Tout d'abord, il faut le rappeler, les territoires ultramarins, qui ont soit le statut de régions ultrapériphériques (RUP), soit le statut de pays et territoires d'outre-mer (PTOM), bénéficient d'un soutien de l'Union européenne, qui est d'abord un soutien financier important. Ce soutien a un rôle important à jouer dans la réduction des inégalités outre-mer. Nous voudrions savoir quelle est votre analyse sur l'efficacité de ces aides et savoir si l'on peut mieux faire.

J'ai une question complémentaire sur ce volet financier : alors que les négociations sur le futur budget pluriannuel de l'Union européenne - ou cadre financier pluriannuel (CFP) - sont en cours pour la période 2028-2034, nous voudrions savoir quels sont les objectifs du Gouvernement dans ces négociations pour les outre-mer, les RUP et les PTOM. Pour rappel, la délégation sénatoriale aux outre-mer a estimé, dans un rapport récent sur ces négociations, que le projet de budget était « désastreux » et constituait une erreur, voire une faute historique pour les RUP.

Nous nous interrogeons également sur la question de la prise en compte des spécificités des territoires ultramarins par nos partenaires européens. Ces statuts de RUP et de PTOM sont-ils toujours adaptés pour permettre à nos territoires de se développer ? À titre d'exemple, les souplesses autorisées pour les RUP, par l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), sont-elles suffisamment mises en oeuvre ?

Enfin, le Gouvernement a notifié au Conseil de l'Europe, le 19 mars dernier, que la Charte sociale européenne serait également applicable aux territoires ultramarins à partir du 1er mai prochain. L'exclusion des outre-mer du champ d'application de la charte était en effet une inégalité politique, juridique et sociale. Il était temps de l'effacer. En pratique, M. le ministre, pourriez-vous nous préciser quelles seront les conséquences de cette application pour les territoires ultramarins ? À cet égard, nous souhaiterions que vous nous communiquiez tous les documents, études d'impact, notes ou rapports qui évaluent les conséquences budgétaires, juridiques et contentieuses de cette extension.

Je rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont de cette audition, afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Benjamin Haddad prête serment.

M. Benjamin Haddad, ministre délégué auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé de l'Europe. - Je suis heureux d'avoir l'opportunité de m'exprimer devant votre commission d'enquête sur un sujet qui est fondamental pour notre pays et pour le continent européen. Je vous remercie, madame la présidente, d'avoir souligné le fait que nous partageons cet objectif de mieux représenter les intérêts de nos territoires ultramarins au niveau européen.

Votre commission d'enquête s'intéresse aux défis et aux inégalités auxquels sont confrontés les territoires ultramarins, qu'il s'agisse des régions ultrapériphériques ou des pays et territoires d'outre-mer. Ce n'est pas une question marginale ni secondaire. C'est une question stratégique, non seulement pour notre pays, mais aussi, j'y insiste, pour l'Union européenne. Les RUP et les PTOM sont en effet, disons-le, des territoires stratégiques pour l'Union européenne.

Ce combat pour les intérêts des outre-mer en Europe, la France le porte au plus haut niveau avec constance.

D'abord, car la France est le seul État membre qui dispose à la fois de RUP et de PTOM, ce qui lui confère une responsabilité particulière.

Ensuite, car ce sont des territoires stratégiques. Ils rassemblent plus de 6 millions de citoyens européens. Ils projettent l'Union européenne dans tous les océans. Ils renforcent notre puissance maritime, participent à notre souveraineté alimentaire... Ce sont des terres d'innovation, de recherche, d'influence, de biodiversité, de diversité linguistique, culturelle et historique. Il s'agit, au fond, d'avant-postes de l'Europe et d'atouts géopolitiques pour elle.

C'est pourquoi tout le Gouvernement est mobilisé pour défendre leurs intérêts, leurs spécificités, leurs singularités. C'est d'ailleurs un sujet transpartisan en France. Vous avez souligné, madame la présidente, que je défendais les outre-mer à Strasbourg, dans le cadre des sessions plénières du Parlement européen. Nous travaillons, sur ce point, avec des parlementaires européens français, tels que M. Younous Omarjee, qui n'appartiennent pas à la sensibilité politique du Gouvernement, mais avec qui nous nous associons pour défendre la voix des RUP et des PTOM.

Les RUP et les PTOM français sont aussi des territoires éloignés, plus éloignés d'ailleurs que ceux de nos voisins espagnols ou portugais. Le changement climatique pèse lourdement sur ces régions. Leurs contraintes migratoires et sécuritaires n'ont pas d'équivalent sur le continent européen.

Leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits et de secteurs les expose à des difficultés économiques et sociales et à un risque de retard de développement structurel. Ce sont des réalités que nous devons regarder en face et qui doivent se refléter dans l'application des textes et des financements européens.

Les traités européens prennent en compte assez explicitement ces difficultés, à travers l'article 349 du TFUE. Celui-ci constitue un fondement juridique essentiel pour adapter les politiques européennes aux spécificités des RUP.

Ces derniers font pleinement partie du marché intérieur et bénéficient des politiques européennes, avec des aménagements, notamment en matière agricole et halieutique. Sur la période 2021-2027, ces territoires ont bénéficié d'environ 4,2 milliards d'euros au titre des fonds structurels, ce qui représente près d'un quart de l'enveloppe française obtenue au titre de la politique de cohésion. Ces financements sont essentiels à leur développement.

Les six PTOM français disposent quant à eux, comme vous le savez, d'un statut d'association avec l'Union européenne, qui est défini aux articles 198 à 204 du TFUE. Ils ne bénéficient pas du même type de financement au titre de la politique de cohésion, mais ils n'ont pas non plus à appliquer directement la législation européenne. Ils bénéficient d'un financement spécifique au titre de la décision d'association des outre-mer et Groenland, à hauteur de plus de 111,9 millions d'euros sur la période actuelle, tout en étant également éligibles aux instruments de l'action extérieure de l'Union. Nous veillons à ce qu'ils soient considérés comme pleinement européens. Ce sera aussi un enjeu des négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel.

Disons-le clairement, l'Europe n'est pas encore au rendez-vous pour répondre aux enjeux de ces territoires. Elle n'a pas pris la pleine mesure de leur spécificité et de la singularité des défis particuliers auxquels ils sont confrontés. Elle mésestime l'atout géostratégique qu'ils constituent pour l'Europe. C'est pourquoi j'ai lancé, le 26 janvier, avec mes homologues espagnol et portugais, une coalition en faveur des RUP. L'Espagne et le Portugal sont des partenaires essentiels avec qui nous devons avancer politiquement pour faire entendre une voix commune dans les débats européens sur ce sujet.

Trop souvent, les normes sont conçues loin du terrain, depuis Bruxelles. Les politiques sont appliquées de façon uniforme là où elles devraient être adaptées. L'accès aux financements reste encore trop complexe. La question ultramarine est encore trop invisibilisée. Les RUP affichent des niveaux de richesse qui les placent pour certaines parmi les régions les moins développées de l'Union européenne - je pense notamment à Mayotte -, alors qu'elles doivent être des actrices de premier plan dans les stratégies européennes d'action extérieure et qu'elles doivent renforcer la volonté géopolitique de l'Union européenne. Pourtant, Pointe-à-Pitre n'est pas moins dans l'Union européenne que Varsovie.

Le vrai sujet est donc aussi là : pendant trop longtemps, la Commission européenne a regardé les outre-mer comme une exception administrative, au lieu de les considérer pleinement comme un atout politique.

Notre priorité est de défendre l'approche française pour les outre-mer en Europe.

Nous sommes encore loin du compte, je vous le dis franchement, mais nous nous battons. C'est pourquoi nous mobilisons nos partenaires pour faire en sorte de changer le logiciel à Bruxelles. Pour ce faire, notre action reposera sur trois axes principaux dans les prochains mois. À cet égard, les six à huit mois qui viennent seront d'une importance capitale.

Le premier axe concerne le paquet omnibus de simplification.

La Commission européenne a lancé un agenda ambitieux de simplification et de compétitivité à la suite du rapport Draghi. Il vise de nombreux sujets : les normes environnementales, la directive sur la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises (CSRD), la directive sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité (CS3D), les questions agricoles, etc. Je discutais ce matin avec le commissaire européen à la défense, M. Kubilius, pour parler aussi de la simplification en matière de défense.

Il est évident pour la France que les RUP doivent aussi bénéficier d'un omnibus de simplification de l'application de la norme européenne, pour donner toute sa portée à l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. En effet, si cet article a la vertu d'exister et s'avère extrêmement utile, il n'est pas encore pleinement utilisé. Nous avons donc poussé en ce sens et obtenu un accord, lors du dernier forum des régions ultrapériphériques de novembre, avec le commissaire Fitto. Ce texte omnibus sera donc présenté le 27 mai.

Nous avons porté à la connaissance de la Commission trente-deux propositions très concrètes pour adapter et améliorer l'application des règles européennes. Par exemple, nous avons demandé de simplifier les contrôles à l'importation des denrées alimentaires d'origine non animale dans les RUP, en particulier à La Réunion, pour améliorer leur autosuffisance alimentaire. Cela s'inspire de l'exemption que nous avions obtenue pour que les RUP puissent importer des matériaux de construction sans marquage « CE » depuis leur bassin géographique.

D'ailleurs, au-delà de cet omnibus de simplification, nous encourageons la Commission à s'imposer, pour les textes à venir, ce que l'on appelle un « réflexe RUP », c'est-à-dire une démarche consistant à évaluer systématiquement, en amont, dès leur conception, l'impact sur ces territoires des normes européennes envisagées, pour garantir une égalité réelle.

Le deuxième axe de notre action consiste à protéger au quotidien nos outre-mer.

Je l'ai dit, ces territoires sont les avant-postes stratégiques de l'Union. Ils doivent être soutenus pour faire face aux défis auxquels ils sont confrontés. Je songe notamment à la stratégie de décarbonation et à la lutte contre le changement climatique dans les outre-mer. C'est pourquoi nous avons demandé des exemptions ciblées pour l'application, par exemple, du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), qui engendre des surcoûts significatifs sur les prix des produits importés dans les RUP, alors que le coût de la vie y est déjà élevé. Une exemption existe déjà aujourd'hui concernant l'application du marché carbone européen, ou Emissions Trading Schemes (ETS) en anglais, dans les secteurs maritime et aérien. Nous avons demandé la prolongation de ce régime dérogatoire jusqu'en 2040.

La France a aussi obtenu - je veux le souligner - une très belle victoire récemment, après quatre ans de négociations avec la Commission, avec l'ouverture d'aides permettant le renouvellement des flottes de pêche : seize catégories de navires de pêche ultramarins sont concernées en Martinique, à Mayotte, en Guadeloupe et à La Réunion. C'était une priorité du Président de la République. C'est une avancée majeure pour nos pêcheurs ultramarins, pour les aider à moderniser leur flotte, pour améliorer la sécurité des marins, la performance énergétique, la compétitivité de la filière et la durabilité des activités de pêche.

Enfin, le troisième axe concerne l'avenir de la relation entre l'Union européenne et les outre-mer.

Je ne peux que partager les conclusions du rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur le futur cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034. Les outre-mer ne doivent pas être oubliés par l'Europe dans cette négociation. En tant que ministre chargé de cette négociation, je vous le dis, à ce stade, le compte n'y est pas.

Nous souhaitons préserver les dispositions propres à ces territoires, qui sont absentes de la copie initiale de la Commission européenne. Je voudrais toutefois souligner que nous ne sommes qu'au début de la négociation ; son architecture, sa gouvernance, ses priorités, ses montants pourront évoluer, mais je vous indique très clairement notre position aujourd'hui.

À titre indicatif, dans le cadre du premier pilier du cadre financier pluriannuel, relatif à l'agriculture, à la politique agricole commune, à la cohésion et aux affaires intérieures, un montant de 90,1 milliards d'euros est alloué au plan de partenariat national et régional (PPNR) français. Sur cette somme, 3,8 milliards d'euros sont sanctuarisés pour les régions les moins développées, dont font partie les régions ultrapériphériques. Ces montants seront amenés à être complétés au sein du PPNR, grâce à une partie des financements qui sont actuellement flexibles et qui permettront de reconstituer l'enveloppe dont les RUP disposent pour la période 2021-2027.

Nous avons aussi demandé le maintien des dispositions spécifiques aux RUP, comme le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi), ou encore des procédures facilitées leur permettant l'accès aux fonds en gestion directe.

Les RUP seront pleinement associées à l'élaboration et à la mise en oeuvre des plans. Nous avons structuré, au sein du secrétariat général des affaires européennes (SGAE), une cellule de mobilisation des fonds pour la période 2028-2034, qui maintiendra un canal de dialogue continu et étroit avec les régions. L'objectif est de maximiser nos retours et de nous assurer du déploiement le plus efficace possible des fonds européens dans les territoires ultramarins, afin d'éviter les dégagements d'office, qui ont pu se produire dans la période budgétaire précédente.

Nous sommes déterminés à préserver également les financements à destination des PTOM dans le cadre financier pluriannuel. La Commission prévoit un doublement de l'enveloppe, avec un milliard d'euros pour financer la décision d'association des outre-mer et du Groenland, dont 425 millions à partager entre les PTOM français et néerlandais. Le Groenland - le contexte géopolitique y contribue - bénéficie de la majeure partie de ces financements, mais nous nous battons pour maintenir une enveloppe ambitieuse pour nos PTOM. C'est une excellente nouvelle de voir que cette enveloppe est doublée. Cela doit nous permettre de renforcer le soutien que nous apportons à nos PTOM, tout particulièrement dans l'Indopacifique.

Nous avons aussi demandé à la Commission européenne d'intégrer l'éligibilité des PTOM au deuxième et au troisième piliers du CFP, qui concernent respectivement, d'une part, les fonds en gestion directe liés à la compétitivité ou à la défense, et d'autre part, l'action extérieure de l'Union européenne. Il s'agit de stimuler les écosystèmes de ces territoires et d'investir pour soutenir leur compétitivité, afin qu'ils constituent, demain, des relais de l'indépendance des États membres de l'Union européenne.

En participant pleinement aux politiques structurelles et structurantes de l'Union européenne - du spatial à la défense, de l'énergie aux transports - , les RUP et les PTOM contribueront encore davantage à l'autonomie stratégique, à la compétitivité et à la cohésion de l'Union européenne. Ces territoires sont donc non pas une exception à gérer, mais une opportunité pour notre continent.

Soyez assurés de la mobilisation totale du Gouvernement pour défendre les spécificités de nos outre-mer à Bruxelles.

Il s'agit, bien évidemment, d'un travail interministériel, comme je le mentionnais. Nous vous remettrons, d'ici à la fin du mois d'avril, les réponses au questionnaire que vous nous avez envoyé. Il est possible que je ne parvienne pas toujours à répondre, avec les précisions nécessaires, aux questions que vous allez me poser, mais je m'engage, bien sûr, à revenir vers vous par courrier dans les plus brefs délais.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous avez balayé différentes thématiques en lien avec le sujet qui nous concerne, à savoir les inégalités systémiques en outre-mer. Si notre commission d'enquête se mobilise sur cette question, c'est bien parce que de nombreux indicateurs nous poussent à le faire, qu'il s'agisse d'indicateurs en matière de santé, d'indicateurs relatifs à la jeunesse et à son accès à l'éducation, à la formation, à l'emploi et à son insertion dans le monde du travail, ou encore d'indicateurs sur des problématiques plus larges, comme la vie chère, notamment.

Vous avez dit que tout le Gouvernement était mobilisé. Comment expliquez-vous alors ce sentiment que l'on éprouve, quand on habite en outre-mer, de stagnation en ce qui concerne la lenteur des procédures ? On a l'impression que les choses ne bougent pas, que, d'une génération à l'autre, rien ne change et que l'on est un peu assigné à un destin hérité d'autres temps.

Parlons, par exemple, des problèmes normatifs. Comment se fait-il que le dossier de l'allègement normatif, que l'on demande depuis longtemps, n'avance que très lentement ? Vous l'avez dit vous-même, monsieur le ministre, derrière cette demande de simplification, se trouvent la question de la dépendance économique et celle du retard structurel dont sont victimes nos économies. L'outre-mer ne bénéficie pas, par exemple, du tarif social internet, car celui-ci ne concerne que l'Hexagone. Ce n'est pas, en l'occurrence, un problème lié à l'Europe !

Nous avons aussi le sentiment que les problématiques de santé spécifiques aux outre-mer sont très peu prises en compte. Je pense notamment au diabète, à l'obésité et aux maladies vectorielles propres à nos territoires. On ne peut que déplorer le manque d'anticipation sur ces sujets. De même, la surmortalité infantile demeure un angle mort des politiques publiques.

Je voudrais aussi vous interroger sur d'éventuels projets Interreg, notamment Interreg français, Inter-COM, pour les collectivités d'outre-mer (COM), ou Inter-DOM, pour les départements d'outre-mer, sur les thématiques sur lesquelles notre commission d'enquête travaille depuis quelques semaines.

Selon un rapport récent de la Cour des comptes de l'Union européenne, les résultats de la mise en oeuvre du Poséi dans les RUP françaises sont modestes, notamment parce que cette mise en oeuvre entraîne des prix plus élevés pour les consommateurs, sans que la marge ne bénéficie aux producteurs. De plus, elle ne permet pas d'assurer la viabilité financière de certaines filières, telles que la filière sucre, par exemple. En conséquence, le Poséi est-il toujours un outil utile pour le développement agricole des RUP ? Comment, selon vous, pourrait-il devenir plus efficace ?

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Les problèmes structurels que vous avez évoqués concernent particulièrement les territoires ultramarins, mais certains relèvent parfois également de problématiques plus larges.

La question de l'allègement normatif ou de la lenteur des procédures concerne ainsi tous les sujets européens. Un rapport récent de la commission des affaires européennes du Sénat, présidée par M. Rapin, a ainsi montré que les États-Unis avaient adopté à peu près 5 000 textes législatifs et normatifs, quand l'Union européenne en avait adopté le triple ! Nous sommes engagés, en particulier depuis un an, dans un effort de simplification d'un certain nombre de textes. Je mentionnais ainsi tout à l'heure les directives sur le reporting environnemental CSRD ou CS3D. Le travail de simplification vise à maintenir l'ambition, évidemment, de décarbonation, tout en préservant d'une lourde charge administrative les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI), qui étaient parfois traitées comme de grands groupes internationaux, alors qu'elles n'ont pas la capacité administrative de réaliser ce type de reporting. Nous faisons donc actuellement ce travail de simplification et d'allègement des normes au niveau européen, et nous nous donnons aussi comme objectif, pour l'avenir, de réduire le volume des normes nouvelles.

S'agissant des RUP, l'égalité ne veut pas dire l'application uniforme des mêmes normes que dans le reste de l'Union européenne. C'est pour cela, par exemple, que, dans le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, on est obligé de prendre en compte l'éloignement géographique des régions ultrapériphériques, la spécificité de leur environnement économique, le fait qu'elles doivent importer près de 80 % des matières concernées par le MACF, comme le ciment... Cela a évidemment un impact considérable en termes de surcoûts. C'est pour cela que nous avons besoin de prévoir des régimes dérogatoires, comme celui pour l'ETS dans le transport aérien et maritime, que je mentionnais. L'égalité passe aussi par la reconnaissance de la spécificité et de la singularité de ces territoires. C'est tout le combat que nous menons,

En ce qui concerne le Poséi, nous nous tenons à la disposition des acteurs locaux, des exécutifs locaux, des opérateurs comme l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (Odéadom), qui ont la compétence technique et qui sont au plus près du terrain, pour voir comment nous pouvons améliorer le déploiement du dispositif, travailler avec les porteurs de projet et nous adapter au mieux aux spécificités locales.

La priorité pour nous est d'abord de maintenir l'acquis du Poséi dans le prochain cadre financier pluriannuel, tant en ce qui concerne ses montants que la spécificité de son fonctionnement. Il s'agit donc de prévoir des cofinancements à 100 % sur le périmètre qui était anciennement couvert, de négocier des dispositions Poséi dans les enceintes appropriées, d'envisager un règlement Poséi dédié, qui préserve les dispositions existantes, ou, à défaut, un transfert des dispositions Poséi - les articles 47 et 48 du règlement PPNR - vers le règlement sur la politique agricole commune (PAC). Cela est absolument fondamental.

Pour répondre à la question des interconnexions, je reviendrai là aussi sur le sujet européen. Je parlais tout à l'heure de la nécessité de mieux intégrer les RUP au pilier 2 et au pilier 3 de l'Union européenne, afin de leur donner accès aux financements prévus, et de mieux intégrer les PTOM au fonctionnement du pilier 3. Valoriser le positionnement stratégique des RUP, c'est aussi favoriser les connexions et les interconnexions. Nous disposons de financements comme Interreg, d'instruments de financement de l'action extérieure qui autorisent des mixages, etc. Il est important de préserver ces financements.

Par ailleurs, je voulais évoquer le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), qui constitue aujourd'hui l'instrument principal de financement européen pour les systèmes de transport et d'énergie. Ce dispositif intègre les RUP. La proposition de règlement de la Commission pour la période 2028-2034 prévoit explicitement la prise en compte des spécificités des outre-mer, afin de faciliter le développement de réseaux transeuropéens (RTE) de transport et d'énergie au sein de ces territoires. La révision de 2024 du règlement sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) a rendu éligibles au dispositif de nouvelles infrastructures au sein des RUP. Les ports sont ainsi désormais éligibles. Les aéroports de Mayotte, de La Réunion, de Cayenne, de Pointe-à-Pitre et de Fort-de-France peuvent également présenter des projets, dans le cadre du volet transports du MIE. Des noeuds urbains, comme celui entre Fort-de-France et Le Lamentin, ou celui entre Pointe-à-Pitre et Les Abymes, ont été ajoutés à la liste des axes éligibles au titre du développement du RTE-T.

Ainsi, la Commission européenne a annoncé que le volet transports, hors mobilité militaire, serait doté de 25 milliards d'euros, durant le prochain cycle 2028-2034. Cela représente une augmentation de 50 %, par rapport au cycle actuel, des moyens consacrés au développement des projets d'infrastructures et de transports au sein de l'Union.

Par ailleurs, la Commission a proposé un taux de cofinancement européen pouvant s'élever jusqu'à 60 % pour les projets dans les RUP et 50 % pour les autres projets. La dimension transfrontalière, l'intégration des réseaux et l'accessibilité territoriale font partie des critères d'attribution. Ce cadre permettra de nouveaux projets d'amélioration de la connectivité des RUP avec le continent européen et entre elles.

L'éligibilité des PTOM à ce mécanisme est également mentionnée dans l'orientation générale partielle du Conseil de l'Union européenne, qui a été adoptée récemment. Il s'agit d'un élément auquel nous portons une attention particulière. Il convient qu'il soit maintenu dans les trilogues qui vont débuter.

Je dirai un mot, enfin, sur l'efficacité des fonds européens. Je tiens d'ailleurs à saluer, à cet égard, l'excellent travail réalisé par le secrétariat général des affaires européennes, le SGAE, avec sa cellule sur la mobilisation des fonds, qui a prêté une attention particulière à la question des outre-mer. Notre décaissement des fonds est plus performant qu'auparavant. Nous avons su d'ailleurs bénéficier des flexibilités offertes par la révision de la politique de cohésion à mi-parcours. La Commission européenne avait, par exemple, proposé des cofinancements et des flexibilités dans des domaines comme la défense. Cela nous a permis d'obtenir de meilleurs résultats en termes de décaissements au cours des douze derniers mois et donc, nous l'espérons, d'éviter les dégagements d'office à la fin du cycle, que nous avons connus par le passé. Plus de 50 % des dégagements d'office des fonds de cohésion du cycle précédent 2014-2020 étaient liés au non-décaissement dans les outre-mer. C'est un phénomène que nous voulons éviter pour ce cycle. Notre trajectoire actuelle est meilleure. Nous veillons tout particulièrement à maximiser et à utiliser pleinement les fonds européens qui reviennent à nos outre-mer.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je souhaite revenir sur l'une des inégalités qui persistent à l'égard des outre-mer : la non-application de la Charte sociale européenne aux territoires ultramarins. Pourriez-vous nous préciser, monsieur le ministre, quelles seront les conséquences de cette application pour ces territoires ?

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Nous avons notifié au Conseil de l'Europe que la Charte sociale européenne serait désormais applicable, à partir du 1er mai 2026, aux collectivités territoriales qui relèvent de l'article 73 de la Constitution, ainsi qu'aux collectivités relevant de l'article 74 où s'applique le principe d'identité législative, pour lesquelles les compétences liées aux droits garantis par la Charte relèvent toujours de l'État.

La France a envoyé à cet égard un double message : celui de l'égalité entre tous ses citoyens, quel que soit leur lieu de résidence, mais aussi celui de l'importance qu'elle accorde à la Charte sociale européenne, à son protocole et aux droits qui garantissent l'accès à la santé, à l'éducation et à des conditions de vie décentes. La République française met fin ainsi à une différence de traitement qui subsistait depuis 1961 et réaffirme son engagement en faveur du principe d'égalité entre les citoyens, de la cohésion sociale et de la solidarité entre les territoires. À cet égard, la France devient le premier État à étendre la Charte révisée à des territoires ultramarins. C'est une décision qui ouvre la voie à son extension aux territoires ultramarins des autres États membres du Conseil de l'Europe.

Pour répondre plus précisément à votre question, je ne dispose pas, au sein de mon ministère, d'études d'impact sur l'application de la Charte sociale européenne à ce stade. Nous allons voir en interministériel comment vous répondre, peut-être dans le cadre du questionnaire que vous nous avez adressé ou par un courrier spécifique.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Merci, monsieur le ministre, pour vos réponses exhaustives. Mes questions seront davantage une incitation à réfléchir à l'avenir. La politique française en faveur des régions ultrapériphériques est « un combat de tous les jours ». La France doit batailler quotidiennement avec ses vingt-six autres partenaires au sein de l'Union européenne pour défendre ces régions. Seuls deux autres États membres ont également des RUP, tandis que deux autres ont des pays et territoires d'outre-mer. La France est le seul pays à avoir à la fois des RUP et des PTOM.

Je vous remercie d'avoir rappelé l'importance des territoires d'outre-mer pour la France et pour l'Europe. Ainsi, 80 % de la biodiversité de notre pays se trouve en outre-mer. La France est le deuxième espace maritime mondial, mais 97 % de sa zone économique exclusive (ZEE) se trouve en outre-mer. Notre pays a la particularité d'être présent partout dans le monde, sur tous les océans et sur tous les continents. Cette place stratégique est telle que tout le monde nous l'envie. Je tenais à rappeler cette réalité. Certains de nos compatriotes ou certains commentateurs, notamment dans l'Hexagone, ne se rendent pas forcément compte de l'importance de ces territoires d'outre-mer.

Le prochain paquet omnibus RUP a pour ambition un levier de simplification et d'adaptation des politiques européennes aux réalités ultramarines. Mais il faut s'interroger sur sa dimension contraignante. Quelles garanties juridiques et opérationnelles entendez-vous défendre pour que ces adaptations soient contraignantes pour la Commission européenne, et pour faire en sorte qu'elles soient rapidement applicables sur le terrain ?

Par ailleurs, le « réflexe RUP » est évoqué dans plusieurs textes européens, mais il reste inégalement appliqué dans l'élaboration des politiques européennes. Vous avez rappelé les initiatives que la France a prises pour que ce réflexe soit systématique. Mais là aussi, ne faudrait-il pas envisager des mécanismes contraignants pour que ce réflexe puisse être effectif ?

Ma dernière question portera sur la consommation des fonds européens et le risque de dégagements d'office. Souvent, nous assistons à des situations où c'est un peu « le serpent qui se mord la queue ». En effet, ce sont les régions ultrapériphériques, qui sont déjà les plus en difficulté, qui sont susceptibles de subir la sanction du dégagement d'office. C'est donc la double peine pour elles ! Ne peut-on plaider la cause de ces territoires, notamment lorsqu'ils sont touchés par des catastrophes naturelles ? Je songe en particulier à Mayotte. Des efforts ont été réalisés par la Commission à ce titre, mais ne faudrait-il pas rendre systématique, notamment en cas de catastrophe naturelle, l'exemption ou la levée de la sanction du dégagement d'office ?

Mes questions constituent davantage des pistes de réflexion pour les batailles qui restent à mener, que des questions proprement dites. Nous sommes bien sûr preneurs de réponses ultérieures, monsieur le ministre, si vous le souhaitez.

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Je partage complètement votre constat et votre analyse. L'Union européenne et la Commission ne peuvent pas, d'un côté, déclarer qu'elles veulent avoir une ambition géopolitique et, d'un autre côté, ignorer que, grâce à la France et à ses outre-mer, comme vous l'avez très bien souligné, l'Europe est présente sur tous les continents. Cette situation est un atout d'un point de vue géographique, en termes de ressources et sur le plan culturel. Il faut le valoriser. Cela passe par des financements et par la prise en compte, comme nous le demandons, de ces territoires dans l'élaboration de toutes les politiques européennes.

Vous m'avez interrogé sur la simplification et les textes omnibus. Je ne sais pas si la simplification passera par des logiques contraignantes, mais j'observe que, de fait, lorsque des textes adoptés ne s'appliquent plus aux RUP, on inverse déjà la charge de la preuve. Je pense par exemple aux dérogations au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières. Je tiens d'ailleurs à préciser que nous procédons, en la matière, de façon proportionnée et efficace. L'article 349 du TFUE prévoit la possibilité d'une application spécifique du droit outre-mer, mais non d'un contournement systématique du cadre général, dès lors que cela permet de trouver un équilibre entre les principes d'égalité de traitement et d'uniformité du marché intérieur, d'une part, et la reconnaissance de la spécificité des territoires ultramarins, d'autre part.

Ainsi, dans le cas du MACF, une dérogation est prévue concernant le ciment. Il est évident que Mayotte ou La Réunion ne vont pas servir de plateformes de contournement des règles européennes ! Cette dérogation permettra simplement de préserver et de protéger ces territoires d'une application uniforme du mécanisme, qui engendrerait des surcoûts et aurait un impact économique négatif pour eux. C'est, d'une certaine façon, facile à démontrer.

De nombreux textes, comme le MACF, font l'objet en ce moment de révisions, dans une perspective dont les enjeux dépassent la seule question ultramarine. Il s'agit d'un travail de simplification plus général, et nous allons intégrer à cette réflexion la question des outre-mer.

Le développement du réflexe RUP constitue la réponse structurante à votre question : plutôt que d'adopter un texte, puis de revenir ensuite dessus pour le simplifier et voir comment il pourrait être appliqué au mieux dans les RUP au regard de leurs spécificités, il conviendrait d'examiner ces questions en amont de l'élaboration de chaque texte. D'une certaine façon, il appartient à la Commission européenne de faire la preuve que, le cas échéant, l'application spécifique d'un texte outre-mer n'est pas efficace. S'agissant du MACF, par exemple, c'est à la Commission de dire, éventuellement, que la dérogation que nous avons demandée pour La Réunion et pour Mayotte est trop extensive. C'est ainsi que cela devrait fonctionner. Dans les cas d'espèce, je vous rassure, il n'y aura aucun problème, puisqu'il est évident qu'il ne s'agit pas d'un contournement du marché intérieur.

Il convient donc, progressivement, d'inverser la charge de la preuve et d'intégrer beaucoup plus en amont, dès la phase de l'élaboration des textes, la question de leur application outre-mer.

C'est pourquoi nous travaillons avec des pays qui ont des problématiques similaires aux nôtres sur le sujet, comme l'Espagne et le Portugal. Toutefois, pour dire la vérité, si nous avons des préoccupations communes, en ce qui concerne, par exemple, la préservation des financements du Poséi ou la reconnaissance de la spécificité RUP dans le cadre du Fonds européen agricole de garantie (Feaga), ces pays ne sont pas confrontés aux mêmes enjeux en termes, par exemple, d'éloignement géographique des régions ultrapériphériques - cette dimension a des conséquences sur l'application d'un certain nombre de textes. Nous n'avons donc pas tout à fait les mêmes préoccupations. Toutefois, le fait d'avoir en commun des RUP nous permet de créer une coalition et de pouvoir avancer ensemble.

En ce qui concerne les décaissements, je voudrais vous donner quelques éléments complémentaires. L'examen des décaissements des fonds européens a fait apparaître une sous-consommation chronique des financements au titre de la politique de cohésion dans plusieurs RUP. Sur les 259 millions de dégagements de crédit effectués sur la période 2014-2020, la moitié de ces sommes, soit 130 millions d'euros, concernait des programmes mis en oeuvre en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane. Cela représente donc vraiment une opportunité manquée en termes de financements et de projets.

Pour la période 2021-2027, malgré des retards préoccupants de programmation en Martinique, en Guyane et en Guadeloupe, il semble, d'après les informations préliminaires dont on dispose, qu'aucune autorité de gestion régionale ne devrait être affectée par des dégagements d'office réglementaires à l'échéance de la fin du mois de décembre 2025.

Cette amélioration a été permise, en particulier, par les flexibilités offertes par la révision à mi-parcours de la politique de cohésion, à l'élaboration desquelles nous avons participé avec la Commission, et par un accompagnement et une assistance technique renforcée de ces régions.

Je tiens néanmoins à souligner que le niveau de décaissement des fonds à Mayotte est, à ce stade de l'année, préoccupant. Moins de 10 % des fonds ont été engagés, ce qui implique que 53 millions d'euros doivent encore être certifiés d'ici à la fin de l'année - 111 millions au total doivent l'être d'ici à la fin 2027. Il y a donc un risque clair de dégagements d'office.

Les autorités de gestion doivent accélérer le rythme des dépenses qu'elles remontent à la Commission. Sur ce point, nous avons réalisé des progrès, mais il nous reste encore beaucoup de travail à accomplir. Pour y parvenir, nous devons améliorer la collaboration, à tous les niveaux, entre tous les acteurs. Cela passera d'abord par la simplification en amont, puisque, par définition, l'une des raisons pour lesquelles il est parfois difficile d'obtenir ces fonds et de les décaisser tient à la complexité de leur accès. Il faut reconnaître une spécificité en ce qui concerne le déploiement de ces fonds. Cela passera également par un travail pour améliorer - même si des progrès ont été réalisés, car nous avons considéré que ce sujet était prioritaire - la coordination sur le terrain entre l'État, les collectivités et les porteurs de projets.

J'indique toutefois que la question du décaissement des fonds européens ne concerne pas que les outre-mer. Dans d'autres domaines, la France ne maximise pas ses retours potentiels au titre des crédits européens. Je songe par exemple aux fonds du programme Horizon Europe, dans le secteur de la recherche. Là encore, nous devons améliorer notre performance pour obtenir des fonds européens et obtenir les meilleurs retours possible de Bruxelles.

M. Saïd Omar Oili. - Vous venez d'indiquer que 111 millions d'euros risquaient de faire l'objet de dégagements d'office. Je voulais toutefois préciser que le seul territoire où l'autorité de gestion des fonds européens est l'État est Mayotte. Il y a donc là un problème. Certes il existe un groupement d'intérêt public, mais l'autorité de gestion des fonds européens est bien l'État.

Je souhaiterais aussi vous parler des difficultés de la filière de la pêche à Mayotte. Il règne une confusion généralisée quant à l'identification de l'entité gouvernementale chargée du dossier de la pêche à Mayotte, ce qui annihile toute perspective de reconstruction de la filière de la pêche sur place, qui a été lourdement impactée par le cyclone Chido. On observe un blocage en ce qui concerne le déploiement des moyens financiers issus des redevances des armateurs seychellois, versées en application de l'accord de l'Union européenne avec la République des Seychelles, au détriment d'un pan entier de l'économie mahoraise. Il est regrettable de constater que les fonds issus des redevances collectées, soit 18 millions d'euros, ne bénéficient pas aux pêcheurs mahorais. En outre, les crédits d'aide au développement de la filière pêche du projet de loi de finances pour 2026, prévus par la programmation pluriannuelle, n'apparaissent pas explicitement.

Lors de mon retour à Mayotte il y a quelques semaines, j'ai eu l'occasion d'échanger avec le syndicat des pêcheurs de Mayotte, aux côtés de mes collègues d'une délégation sénatoriale. Les pêcheurs mahorais, déjà éprouvés par la destruction de leur flotte par le cyclone Chido, ont alors exprimé leur inquiétude quant à la récente décision européenne relative aux aides attribuées à la filière pêche.

Les pêcheurs de Mayotte sont en effet éligibles aux aides européennes pour le renouvellement de la flotte de pêche uniquement pour une seule catégorie de navires quand ces aides concernent quatre, cinq, six, voire sept catégories, dans les autres RUP. Cette catégorie vise exclusivement les embarcations de douze mètres. Or, ils souhaitent acquérir un segment de première catégorie ou de deuxième catégorie pour pouvoir exercer la pêche pélagique, activité initiale des pêcheurs à Mayotte, ainsi qu'un deuxième segment pour pouvoir exercer la pêche de fond. Cela leur permettrait d'étendre leur activité au-delà du lagon pour aller pêcher dans la zone économique exclusive (ZEE).

Le Gouvernement s'engagera-t-il à défendre une telle demande auprès des responsables européens, afin de garantir la refondation et le développement de la filière pêche à Mayotte ? Quand les élus seront-ils destinataires du détail des crédits d'investissement qui sont mobilisés dans le projet de loi de finances pour 2026 en faveur de la filière pêche pour le développement de Mayotte ?

Au mois de novembre dernier, les présidents de neuf régions ultrapériphériques (RUP) avaient signé une déclaration commune contre la réorientation du cadre financier pluriannuel (CFP) européen. Dans la foulée, la Commission européenne avait indiqué préparer une nouvelle stratégie européenne pour les RUP. Celle-ci doit être présentée au mois d'avril. Où en sommes-nous ?

Enfin, notre collectivité, déjà lourdement touchée par Chido, est de nouveau frappée, cette fois par l'entrée en vigueur du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) au 1er janvier 2026. Nous avons ainsi les prix les plus élevés de l'Union européenne pour les matériaux de construction - je pense, entre autres, au béton -, alors que nous devrions, au contraire, être aidés.

Pouvez-vous garantir à nos compatriotes mahorais qu'ils peuvent continuer à compter sur le ministre Haddad pour les défendre à l'échelon européen ?

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Oui, monsieur le sénateur : vous pouvez compter sur ma mobilisation et sur celle du Gouvernement. Les sujets que vous venez de mentionner sont fondamentaux. Je partage totalement vos préoccupations, et je vous rejoins sur l'urgence d'apporter des réponses.

J'ai eu l'occasion d'évoquer avec le commissaire Fitto le soutien et la solidarité de l'Union européenne face au cyclone Chido quelques heures après cette catastrophe. Mayotte a bénéficié du Fonds de solidarité de l'Union européenne à hauteur de 89 millions d'euros pour financer sa reconstruction.

Vous l'avez souligné, la Commission européenne a ouvert la possibilité de renouveler un segment de flotte de pêche. C'est un levier tant pour la compétitivité que pour la décarbonation de la filière.

Je me tiens à votre disposition pour travailler sur la suite. Seize segments de pêche ont été ouverts pour des aides en Guadeloupe et en Martinique, contre un seul à Mayotte. Nous allons continuer à travailler pour élargir le dispositif. L'objectif est d'être le plus efficace possible, afin de pouvoir répondre aux préoccupations de nos concitoyens. Je pourrai vous donner plus d'éléments pour aller plus en profondeur sur le sujet.

Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, nous sommes encore au début de la négociation sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne. Je tiens tout de même à souligner qu'il y a eu une évolution de la part de la Commission européenne, entre sa proposition initiale et le texte sur lequel nous sommes en train de négocier.

La Commission veut une gouvernance plus agile, plus flexible, donnant plus de marges de manoeuvre aux États sur l'agriculture et la cohésion. Elle souhaite aussi plus de souplesse dans le cours du cycle budgétaire, afin de pouvoir faire évoluer les priorités en cours de gestion, qu'il s'agisse de compétitivité, de soutien aux nouvelles technologies, d'intelligence artificielle, de quantique, de transition verte ou de défense et de sécurité.

Le Gouvernement a une ligne très claire, qui est d'ailleurs partagée par une majorité d'États membres. Nous voulons préserver les politiques traditionnelles. Je pense notamment à la politique agricole commune (PAC), dont nous souhaitons le maintien des montants - nous parlons en effet du revenu des agriculteurs ! -, notamment s'agissant des paiements directs.

L'enjeu, c'est la préservation du marché commun agricole européen. C'est aussi la défense de notre sécurité et de notre souveraineté alimentaire, en particulier dans un contexte où - nous le savons - toutes les dépendances sont exploitées par nos adversaires stratégiques comme des liens de vulnérabilité. En d'autres termes, pour être une puissance géopolitique, l'Europe doit être une puissance agricole et alimentaire.

Dans cette optique, nous avons obtenu de pouvoir « reflécher » 45 milliards d'euros vers l'agriculture dans le cadre des négociations menées en décembre et en janvier avec la Commission européenne. Nous oeuvrons aussi à la mise en oeuvre de définitions communes sur l'agriculture au sein du marché intérieur. Par exemple, qu'est-ce qu'un agriculteur ?

En résumé, dans ce domaine, nous avions deux objectifs : d'une part, préserver les montants, afin de pouvoir garantir le même niveau de PAC pour nos agriculteurs ; d'autre part, maintenir la dimension communautaire de la politique agricole commune, c'est-à-dire avoir des définitions et des règles identiques d'un pays à un autre.

Nous nous battons évidemment aussi pour maintenir la spécificité des outre-mer, qu'il s'agisse des montants, des définitions, des dispositifs ou des flexibilités. Cela passera soit par la reconstitution d'un règlement spécifique, sur le modèle du Poséi, soit par la garantie du maintien des fonds pour nos outre-mer.

Nous sommes très mobilisés. La ministre Annie Genevard a d'ailleurs envoyé une lettre à la Commission européenne sur le sujet avec ses homologues espagnol et portugais voilà quelques jours.

Encore une fois, le CFP 2028-2034 est un texte qui a déjà beaucoup évolué, en particulier sur l'agriculture. Je partage l'objectif d'introduire de la flexibilité et de la souplesse ; c'est une bonne chose de moderniser le fonctionnement du budget européen. Mais nous restons vigilants, afin de maintenir les objectifs fondamentaux.

Enfin, vous avez raison de souligner que les régions ultrapériphériques françaises, dont Mayotte, se trouvent dans une situation singulière au regard de l'application du MACF. Près de 80 % de leur approvisionnement en produits couverts par le mécanisme est assuré par des importations en provenance de pays tiers. Cela les distingue structurellement du reste du marché intérieur.

En France, il est, dans une certaine mesure, possible d'importer des produits comme le ciment, l'acier, l'aluminium ou les engrais azotés au sein du marché intérieur, voire de valoriser de la production nationale ou locale.

Dans des territoires comme Mayotte, où l'environnement géographique et géopolitique est spécifique, l'application du MACF crée des surcoûts considérables, avec des conséquences disproportionnées sur des économies déjà fragilisées - vous l'avez dit, monsieur le sénateur -, parce que le coût de la vie est plus élevé, parce que les structures productives ne sont pas les mêmes et parce que le tissu entrepreneurial est peut-être plus vulnérable.

J'ai précisé quelle était notre doctrine sur l'application de l'article 349 du TFUE. L'objectif est de procéder à des exemptions au cas par cas, différenciées selon les territoires et les produits concernés. Vous avez abordé la question des produits nécessaires à la construction, comme le ciment, dans le cas particulier de Mayotte. Nous y sommes très attentifs, et nous regardons comment protéger les RUP d'effets disproportionnés du MACF. Nous attendons donc des réponses très claires de la Commission européenne. Nous sommes extrêmement mobilisés.

Dans le même esprit, nous voulons étendre - j'en ai parlé tout à l'heure - l'application dérogatoire du marché carbone européen, l'ETS, dans le transport et l'aérien aux régions ultrapériphériques jusqu'en 2040.

Voilà des domaines dans lesquels nous agissons très concrètement pour protéger la vie de nos concitoyens à Mayotte et dans les territoires ultramarins.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - La délégation sénatoriale aux outre-mer plaide pour une politique européenne de voisinage ultrapériphérique, afin de renforcer l'intégration régionale des territoires ultramarins et de contribuer à leur développement économique pour réduire les inégalités. Quelle est la position du Gouvernement à cet égard ? Selon vous, quelles formes une telle politique pourrait-elle prendre ? Est-elle suffisamment encouragée par l'Europe et par les États membres ?

La France pousse-t-elle à la création d'Erasmus régionalisés pour faire réellement rayonner nos jeunes dans leur bassin régional ? Le dernier projet de la Commission européenne pour 2028-2034 ne le prévoit pas, alors qu'il s'agit d'une demande désormais récurrente de la part des territoires concernés.

Je voulais aussi vous interpeller sur le CFP pour la période 2028-2034. La Commission européenne propose de doubler les crédits pour les PTOM, en les portant de 500 millions d'euros à 1 milliard d'euros. Mais il ne semble pas que la clé de répartition entre les PTOM soit revue. Le Groenland percevrait toujours ainsi 50 % du total. Le doublement des crédits n'est-il pas l'occasion d'envisager une autre répartition, notamment au profit des PTOM du Pacifique ? La France défend-elle une répartition plus équilibrée au regard du poids démographique de chaque PTOM ? Le Groenland, c'est 60 000 habitants. Les PTOM du Pacifique, c'est 500 000 habitants. Le rapport est du simple au décuple. Et pourtant, le Groenland perçoit 50 % du total.

Lors de précédentes auditions, nous avons interrogé d'autres experts sur l'action de l'Europe à l'égard des territoires sur lesquels nous travaillons. Il est clair que l'Union européenne fait peu de social, surtout par comparaison avec d'autres politiques. Pour nos territoires ultramarins, nous observons que des coupes budgétaires frappent chaque année les politiques publiques en faveur de la jeunesse. Je pense par exemple aux missions locales, qui sont pourtant très performantes dans nos territoires. Je pourrais également évoquer la volonté de faire disparaître à terme les parcours emploi compétences (PEC), un dispositif qui a pourtant montré son utilité en tant que réponse d'urgence face à des situations de détresse sociale, au demeurant en progression chez nous.

Estimez-vous envisageable de mobiliser l'Europe comme un partenaire pour les outre-mer français et comme un allié pour réduire les inégalités systémiques ? Nous l'avons dit, celles-ci sont interconnectées. Il est nécessaire de mettre un coup d'arrêt à ce système, qui perdure et se reproduit dans le temps

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Honnêtement, je n'aime pas trop l'expression politique européenne de « voisinage », qui implique une forme d'extériorité, pour parler des RUP.

Certes, je comprends bien l'objectif d'intégrer au mieux les RUP et les PTOM dans le rayonnement géopolitique international de l'Union européenne. D'ailleurs, nous nous battons pour cela. Mais, dans les politiques européennes, l'expression « voisinage » est employée pour des régions qui n'appartiennent pas à l'Union européenne ou, éventuellement, pour des pays susceptibles d'être candidats à la rejoindre, comme la Moldavie ou l'Ukraine.

En revanche, notre ambition est la même : pouvoir intégrer au mieux nos régions ultrapériphériques et nos PTOM dans les politiques européennes, y compris d'un point de vue financier.

Il a beaucoup été question aujourd'hui des fonds structurels et de l'agriculture, qui relèvent du premier pilier du prochain cadre financier pluriannuel. Mais nous voulons nous assurer que les RUP et les PTOM aient aussi accès aux financements des piliers 2 et 3. Le pilier 2 - j'y ai fait référence tout à l'heure -, c'est le Fonds de compétitivité, le soutien à l'innovation, à la défense, au spatial, etc. Le pilier 3, c'est, précisément, l'action extérieure de l'Union européenne. Et nous défendons clairement l'intégration de nos RUP et de nos PTOM au sein des outils qui servent à défendre nos intérêts géopolitiques à l'échelon européen.

Nous sommes particulièrement attachés à la participation des RUP au programme Erasmus+. Ce sont des mobilités qui sont nécessaires pour réduire les inégalités liées à l'éloignement géographique. En outre, elles favorisent l'ouverture internationale de nos territoires ultramarins, ainsi que leur intégration dans leur environnement régional.

Dans le cadre des négociations sur le prochain programme Erasmus+, nous appelons à prévoir une stratégie de bassin spécifiquement dédiée aux territoires ultramarins. Celle-ci devra s'adapter à chaque territoire, afin de permettre au plus grand nombre de prendre part à une mobilité, soit dans le voisinage immédiat, soit dans les États tiers. Et nous prônons un renforcement de la communication qui est déployée au sein des RUP autour du programme Erasmus+. Nous pouvons d'ailleurs travailler avec l'agence Erasmus+ France pour aller vers nos jeunes et nos étudiants dans les territoires ultramarins. Les négociations sur l'éducation se poursuivent. Le prochain règlement, pour lequel nous avons une orientation générale partielle, devrait être adopté lors du Conseil européen Éducation, jeunesse, culture et sport des 11 et 12 mai prochains.

Sur la question des PTOM, vous avez raison. La bonne nouvelle, c'est que l'enveloppe dans le CFP est doublée. Il est vrai que la clé de répartition a été très en faveur - vous avez rappelé le chiffre de 50 % - du Groenland. Nous mobilisons donc pour obtenir la clé de répartition la plus favorable possible pour les PTOM français, ainsi que le déploiement des fonds le plus efficace possible ; nous travaillons avec les acteurs locaux et les porteurs de projets pour pouvoir en optimiser l'utilisation. Ce sera une négociation complexe.

Si le contexte géopolitique a évidemment donné une visibilité toute particulière au Groenland, vous avez raison de souligner - je l'ai moi-même fait tout à l'heure - que nos territoires, par exemple dans l'Indopacifique, sont un atout géopolitique pour l'Union européenne, en particulier à un moment où les yeux sont rivés vers cette région du monde. C'est clairement la voix que nous faisons entendre dans les négociations.

M. Saïd Omar Oili. - Comment expliquez-vous que les RUP françaises soient sous-développées par rapport aux RUP espagnoles et portugaises ?

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Je vous avoue que je connais moins la situation des RUP espagnoles et portugaises. La question que vous soulevez mériterait d'être examinée en profondeur.

Mais je pense que la question de la distance, dont j'ai parlé tout à l'heure, entre certainement en ligne de compte. Et le fait que le contexte géographique ne soit clairement pas le même, joue sans doute aussi un rôle important.

Pour les territoires français comme Mayotte ou La Réunion, l'application de règles européennes comme la taxe carbone ne correspond pas du tout aux mêmes enjeux en termes d'éloignement, donc d'environnement géographique immédiat, que pour les RUP espagnoles et portugaises.

Avec les Espagnols et les Portugais, nous avons - je l'ai indiqué - des préoccupations similaires sur la mobilisation des fonds ou le Poséi. Mais, sur le déploiement de fonds et l'application de normes européennes, les différences sont réelles. Elles tiennent au fait que les environnements géographiques directs ne sont pas comparables.

M. Thani Mohamed Soilihi. - D'où la nécessité de renforcer l'intégration de nos territoires d'outre-mer dans leur environnement géographique. Il y a des leviers de croissance très importants dans les trois bassins.

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Vous avez tout à fait raison, monsieur le sénateur. D'ailleurs, comme vous le savez, nous nous mobilisons pour que nos territoires puissent obtenir le statut d'État associé ou observateur au sein des organisations régionales, afin, précisément, de renforcer leur intégration. Cela inclut évidemment Mayotte.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le ministre, je précise que le terme de « voisinage » est utilisé parce qu'il concerne les relations de l'Union européenne avec les pays tiers proches des RUP. Par exemple, la relation de l'Union européenne avec Maurice, le Suriname, Madagascar ou la Barbade ne devrait-elle pas être pensée à la lumière principale des intérêts des RUP voisines ?

Voilà un an, lors du sommet de la Communauté caribéenne (Caricom) avec l'Union européenne, Mme von der Leyen n'a pas dit un mot sur les RUP.

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Je suis totalement en phase avec vous sur ce point, madame la rapporteure. Et, comme je l'ai dit tout à l'heure, vis-à-vis de la Commission européenne, c'est « un combat de tous les instants ». À ce stade, effectivement, le compte n'y est pas. J'ai en tête le souvenir d'un sommet qui s'est tenu au mois de novembre à Bruxelles ; je représentais le Gouvernement, et nous avons échangé avec le commissaire Fitto, qui, lui, est un bon interlocuteur sur le sujet.

Je trouve très intéressante votre manière d'aborder toutes ces thématiques. Pendant longtemps, on a présenté les territoires ultramarins comme des contraintes ou des sources de difficultés. Or ils sont un atout pour l'Europe - bien entendu, ils impliquent un certain nombre de responsabilités, par exemple dans la manière dont sont déployés les programmes européens -, en particulier à un moment où cette dernière essaie d'assumer sa puissance sur la scène internationale et doit penser son voisinage, au sens dans lequel vous employez ce terme, madame la rapporteure.

Mme Viviane Malet, présidente. - Monsieur le ministre, nous vous remercions de vos propos, qui nous ont éclairés et qui inspireront notre rapport. N'hésitez pas à nous adresser par écrit un complément de documentation d'ici à la fin du mois d'avril.

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Je vous remercie de votre mobilisation sur les sujets dont nous avons parlé aujourd'hui. Je vous transmettrai mes réponses. Vous pouvez compter sur l'engagement du Gouvernement et sur la qualité de la relation partenariale que nous devons avoir pour continuer à défendre ces sujets à l'échelon européen.

Audition de Mme Amélie Verdier, directrice générale, et M. Éric Barbier, chef du service des gestions publiques locales, des activités bancaires et économiques, de la direction générale des finances publiques (DGFiP)

(Vendredi 17 avril 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous reprenons ce jour les travaux de notre commission d'enquête avec une audition de la direction générale des finances publiques, qui pourra évoquer l'ensemble des problématiques liées à la fiscalité dans les territoires ultramarins. Je remercie vivement nos interlocuteurs, Mme Amélie Verdier, directrice générale, et M. Éric Barbier, chef du service de la gestion publique locale, des activités bancaires et économiques.

Madame la directrice générale, monsieur le chef de service, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain, Citoyen, Écologiste-Kanaky. Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse et de santé. Nous souhaiterions saisir les causes profondes de ces inégalités économiques, sociales et sanitaires, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Notre commission d'enquête s'intéresse particulièrement, en effet, à la répartition des revenus et du patrimoine en outre-mer. S'il semble établi que les revenus et le patrimoine sont moins élevés en outre-mer que dans l'Hexagone, nous disposons de très peu d'informations objectives concernant les inégalités internes aux territoires ultramarins. Nous serions très intéressés par les données dont vous disposez par le biais des déclarations d'impôt sur ces points. Les inégalités de patrimoine sont encore moins documentées. Là encore, nous saurons recueillir le maximum d'éléments pour objectiver ces inégalités souvent dénoncées, mais finalement peu étudiées.

Par ailleurs, ces dernières années, de nombreuses réformes des dispositifs fiscaux propres aux outre-mer ont été envisagées. En particulier, nous serions intéressés d'entendre vos analyses concernant le régime d'aide à l'investissement productif, qui a failli être réduit lors des dernières discussions budgétaires. De même, vos analyses concernant l'octroi de mer et la TVA, qui ont une influence sur le coût de la vie en outre-mer, intéresseront particulièrement cette commission d'enquête.

Enfin, nous serions aussi intéressés par un tableau général des recettes fiscales et des dépenses publiques par territoire afin de mesurer précisément l'effort fiscal et de solidarité vers les outre-mer. Je vous rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos propres interrogations.

Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Madame Verdier et Monsieur Barbier, je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Amélie Verdier et M. Eric Barbier prêtent serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous le voulez bien, Madame, Monsieur, vous pourriez prévoir une brève présentation liminaire de cinq à dix minutes, après laquelle je céderai la parole à Mme la rapporteure, puis à M. le commissaire pour vous poser des questions.

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques (DGFIP). - Je vous remercie de cette audition qui va me permettre d'expliquer le rôle de la Direction générale des finances publiques et, bien entendu, comme vous venez de m'y inviter sous serment, de répondre à toutes vos interrogations. Je le ferai dans la mesure du possible, car, comme vous avez pu le constater à la lecture de nos réponses à votre questionnaire, nous ne disposons pas à ce jour d'informations spécifiques aux outre-mer, pas plus que pour d'autres territoires métropolitains, sur les recettes ou les dépenses publiques d'un territoire donné. C'est la raison pour laquelle nous n'avons pas pu répondre à vos questions sur ce point. Nous avons également eu des échanges avec la Direction générale du Trésor pour examiner les informations disponibles. Nous restons à votre écoute pour voir s'il y a des questions plus particulières, mais aujourd'hui, nous sommes dans le cadre d'une République qui ne présente pas de manière territorialisée l'ensemble de ses comptes.

Ceci posé, je serai rapide, mais je voudrais insister sur la manière dont la Direction générale des finances publiques appréhende son action en outre-mer. Nous avons coutume de dire que nous sommes là partout et pour tous sur l'ensemble du territoire, et nous avons à coeur d'être encore plus présents pour nos territoires ultramarins.

L'action de l'État, et donc de la Direction générale des finances publiques, n'est évidemment pas la même dans les départements et régions d'outre-mer que dans les collectivités d'outre-mer. Votre commission le sait mieux que moi. Je voudrais simplement illustrer ce que cela signifie pour la Direction générale des finances publiques. En clair, dans les DROM, nous appliquons le droit commun par principe, avec ensuite un certain nombre d'adaptations, notamment en matière fiscale. Dans les COM, en revanche, nous nous situons dans un cadre d'autonomie, le plus souvent fiscale, et adoptons donc plutôt une posture d'offre de services en fonction des demandes de l'administration de ces territoires.

Dans les DROM, le principe est donc le droit commun, avec bien sûr des adaptations fortes en matière fiscale : des taux spécifiques de TVA, voire une absence de TVA en Guyane et à Mayotte ; des dispositifs variés d'aides fiscales pour soutenir l'investissement, auxquels vous avez fait allusion, madame la Présidente ; des zones franches d'activité ; des exonérations sociales et fiscales ciblées. Cela signifie pour nous qu'au-delà de la formation générale de nos agents, une adaptation de notre action générale est nécessaire.

Vous savez que nous avons la chance de disposer d'une école des finances publiques. Par conséquent, les agents des finances publiques outre-mer sont formés à la fois au cadre général et à ces régimes dérogatoires. Nous avons également à coeur de soutenir l'économie locale. J'en viens donc plus directement à l'objet de votre commission d'enquête pour évoquer ce que nous faisons habituellement sur l'ensemble du territoire, c'est-à-dire accompagner les entreprises en général, et plus encore celles qui sont en difficulté, afin de présenter ces dispositifs et de les sécuriser à tous points de vue. Notre objectif n'est évidemment pas qu'une entreprise puisse avoir recours à un dispositif qui soit ensuite contrôlé et remis en cause par l'administration fiscale. Il faut que le cadre soit suffisamment clair, que les conditions de recours soient explicites et que nous puissions accompagner au maximum les entreprises. Nous avons aussi des objectifs de lutte contre la fraude, notamment contre le narcotrafic, dans des environnements qui peuvent être parfois complexes. Il s'agit véritablement d'une déclinaison outre-mer de la ligne de conduite de la direction générale des finances publiques sur tout le territoire, qui consiste à dire que nous avons un droit à l'erreur, un principe d'accompagnement du contribuable et, à l'autre bout du spectre - si vous me permettez l'expression -, une action très déterminée en collaboration avec les autres services de l'État pour lutter contre la fraude. À côté de cette action, nous avons aussi, en outre-mer comme ailleurs, mais peut-être encore plus en outre-mer, un objectif de soutien des collectivités locales et des établissements publics dont nous sommes les comptables. Un certain nombre de collectivités ont des situations financières fragiles. Nous mettons en oeuvre notamment les COROM - j'ai eu l'occasion de le constater moi-même aux Antilles cet automne - de manière à accompagner les collectivités avec le déploiement de stratégies d'ingénierie et de résultats. J'ai eu l'occasion de le dire souvent, y compris en matière d'amélioration des délais de paiement - sujet crucial, évidemment, pour les économies ultramarines, comme sur le reste du territoire, mais particulièrement sensible dans un contexte souvent d'isolement ou insulaire, dans lequel les capacités des fournisseurs de l'État ou des collectivités à se retourner sont plus limitées -, d'où une attention encore plus forte qu'ailleurs sur les délais de paiement. Nous agissons également en appui aux collectivités pour déployer des stratégies de sécurisation de leurs recettes et d'amélioration du pilotage de leurs finances.

Plus rapidement, dans les collectivités d'outre-mer (COM), le cadre est très différent, avec une large autonomie qui fait que, d'une COM à l'autre, nos modalités d'intervention fonctionnent. Nous assurons les missions régaliennes de l'État, notamment la tenue de la comptabilité et la paie. Nous faisons de l'accompagnement en cas de crise. Je voudrais juste signaler, et nous pourrions y revenir si vous le souhaitez, l'action qui a été la nôtre en Nouvelle-Calédonie récemment. Nous apportons aussi une expertise financière et comptable et nous assurons une coopération technique avec les administrations fiscales locales. Nous avons par exemple récemment aidé la Polynésie à établir un corpus complet, soit un code des finances publiques, en appui et soutien aux autorités polynésiennes.

Dans les COM, chaque cas est particulier. Notre objectif est donc de nous adapter aux attentes des collectivités concernées et d'apporter notre expertise. Je voudrais insister sur l'enjeu pour la DGFIP d'être au rendez-vous des attentes de la société en général et notamment des économies ultramarines. Nous avons à coeur - et je voudrais d'ailleurs rendre hommage aux agents des finances publiques qui exercent dans les DROM et les COM - de faire aussi bien qu'ailleurs, évidemment, et voire mieux chaque fois que c'est possible, en assurant l'égalité d'accès aux services publics, la continuité des missions et le soutien au développement économique, en tenant compte des spécificités ultramarines. Nous nous attachons vraiment à renforcer les compétences locales. Les enjeux de formation sont évidemment particuliers, puisque la distance peut rendre difficiles les actions de formation, et nous avons des représentants directs de l'École des finances publiques, notamment aux Antilles. C'est une de mes préoccupations personnelles. Nous devons un service public augmenté, en quelque sorte, dans ces territoires. Il s'agit aussi d'une adaptation de nos actions pour accompagner les usagers et maintenir des accueils physiques. Je voudrais insister sur ce point. Comme vous le savez sans doute, la direction générale des finances publiques a conduit, depuis six ou sept ans, une évolution de l'implantation de son réseau - ce que nous avons appelé le nouveau réseau de proximité - avec des fermetures de postes comptables et la mise en place de postes plus grands en taille, plus efficients et plus précis dans leurs compétences. Nous déployons des conseillers aux décideurs locaux, et garantissons donc une présence de la direction générale des finances publiques, soit dans des Maison France Services, soit dans des municipalités, avec l'idée de faire de l'« aller-vers ». Je souhaite insister sur le fait qu'en outre-mer, nous avons bien sûr tenu le plus grand compte à la fois des problématiques géographiques, de zones enclavées, de multitudes d'îles - je ne vais pas faire territoire par territoire - et, d'autre part, d'un contexte socio-économique souvent plus difficile, avec des attentes aussi de la population sur nos capacités d'accueil physique. Factuellement, nous avons donc moins resserré nos implantations outre-mer. Pour donner des ordres de grandeur, le taux de resserrement des postes comptables a été d'à peu près 50 % en moyenne sur l'ensemble du territoire. Dans les DROM, il a été, d'un territoire à l'autre, entre 5 % et 30 %. Nous n'avons pas réalisé de fermeture dans les COM, non plus qu'à Mayotte. Nous avons même créé des postes comptables à Mayotte et en Polynésie française durant cette période. Nous l'avons fait parce que nous avons à coeur d'avoir une application pragmatique et non uniforme des principes. Encore une fois, les questions d'accessibilité sont particulièrement importantes et nous avons donc, bien sûr, souhaité en tenir le plus grand compte. À telle enseigne que, si l'on se place en début d'année 2026, nous avons un réseau infradépartemental plus dense dans les départements et régions d'outre-mer que dans les directions métropolitaines équivalentes. Je voudrais aussi souligner notre implantation en emploi. Nous avons une présence importante de la direction générale des finances publiques dans l'ensemble des DROM et des COM. Nous avons plus de 2 560 emplois, soit concrètement 2 500 effectifs en équivalent temps plein décomptés au 1er janvier 2026. Dans les outre-mer, l'évolution des emplois est, en première analyse, déterminée selon la même méthode que celle que nous appliquons sur l'ensemble du territoire national, ce qui est logique. Cela nous conduit, notre méthode prenant en compte des enjeux socio-économiques, à considérer le poids des personnes à plus bas revenus, le poids relatif des personnes âgées - car il est aussi important - et le poids des problématiques foncières, évidemment très structurantes dans beaucoup de territoires. Par conséquent, dans le cadre d'une évolution des emplois déterminée par le Parlement, nous avons été amenés le plus souvent à préserver les emplois, voire à les développer.

Nous avons donc, notamment à Mayotte, augmenté de 25 % les effectifs depuis 2021, de manière dérogatoire mais assumée, compte tenu des conséquences à tirer de la départementalisation, puis de la crise et des besoins de ce territoire. Voilà pour le cadre général de notre action.

Je vais bien sûr aborder de manière un peu plus détaillée vos questions. Je voudrais vraiment dire que nous nous organisons, en d'autres termes, pour être présents dans les outre-mer comme dans l'Hexagone, et même objectivement un peu plus, notamment en matière économique, compte tenu des attentes qui existent et du soutien attendu par les entreprises, notamment sur les dispositifs de défiscalisation.

Je reprends, si cela vous convient, le fil du questionnaire que vous nous aviez adressé. Une nouvelle fois, je réitère notre impossibilité à déterminer de manière chiffrée les recettes et les dépenses territoire par territoire. J'ajoute que cela n'est pas spécifique aux outre-mer. Nous avons pu avoir des questions de ce type sur d'autres territoires et nous n'avons pas davantage la réponse.

Vous nous posez une question sur les dépenses fiscales. Nous sommes une administration de gestion.

À ce jour, nous inscrivons, dans le cadre actuellement prévu, des dépenses fiscales associées, comme vous le savez, dans le projet annuel de performance de la mission « Outre-mer ». La dépense fiscale présentée correspond au tarif réduit de la composante « déchets », qui a été ajoutée récemment aux dépenses. Nous avons retracé dans ce tableau toutes les dépenses fiscales rattachées à la mission, selon la méthode agréée par la direction de la législation fiscale. Vous nous avez demandé quelles niches pouvaient être manquantes ; j'insiste sur le fait que le dernier ajout est relatif à la dépense fiscale sur les tarifs réduits de la composante « déchets » de la taxe générale sur les activités polluantes pour les DROM. Sur les statistiques elles-mêmes, il ne m'appartient pas de choisir de commenter telle ou telle statistique. Je me permets plutôt de vous inviter à nous indiquer les questions que vous auriez à la lecture des éléments statistiques que nous avons communiqués.

Vous avez, madame la Présidente, posé la question en laissant entendre que nous avions encore moins d'informations sur le patrimoine. Je voudrais rappeler devant votre commission, comme ailleurs, que la direction générale des finances publiques n'a connaissance, bien sûr, que des éléments de patrimoine qui sont soumis à obligation déclarative. Nous avons dans ce cadre une connaissance partielle du patrimoine des ménages. Nous avons une connaissance du patrimoine immobilier et foncier. Nous avons aussi connaissance d'un certain nombre d'éléments à l'occasion des transactions. Nous vous avons communiqué le patrimoine moyen, le montant moyen d'impôt sur la fortune par territoire et par tranche de patrimoine. Vous nous avez posé des questions de comparaison avec la distribution nationale, pour lesquelles nous avons renvoyé aux statistiques générales. Si votre commission le souhaite, nous pouvons évidemment faire des analyses plus ciblées.

Vous nous avez posé des questions sur la TVA dans le contexte récent, notamment en Martinique et en Guadeloupe, même si c'est une question qui intéresse bien sûr la majorité des DROM. Je ne vous ferai pas l'offense de vous rappeler le cadre applicable avec les taux dérogatoires. Un accès assez large à l'information est disponible sur notre site impots.gouv.fr. La mise à jour des données 2025 sera effectuée ou vient de l'être ; nous les mettons en ligne dès que nous en disposons. En revanche, nous ne pouvons pas donner l'information par département, car la recette ne peut être localisée autrement qu'au siège d'une entreprise déclarante.

D'autres questions relèvent davantage de l'opportunité d'évolutions de la fiscalité. Ainsi, je l'ai rappelé, la direction générale des finances publiques est chargée de la mise en oeuvre de ce qui est adopté. Nous avons apporté à votre questionnaire les réponses qui nous ont été proposées par l'administration fiscale dans un certain nombre de cas, peut-être avec un accent particulier sur le bouclier qualité-prix outre-mer. Il est important d'insister sur le fait que nous avons, au maximum, essayé d'être réactifs compte tenu de la réalité vécue par les populations ultramarines, notamment dans la lutte contre la vie chère. Dans la foulée du protocole qui avait été négocié, nous avons effectivement ajouté à la liste des produits à taux zéro en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion certains produits alimentaires et d'hygiène corporelle de base assimilés aux produits de première nécessité, avec en contrepartie le retrait de certains biens à plus forte valeur ajoutée de cette liste, pour avoir une approche qui nous semble plus juste de la réalité du panier de consommation outre-mer. Évidemment, il sera très important, comme vous le disiez, de vérifier comment ces évolutions de TVA se traduisent dans les prix. Il est cependant un peu tôt pour parvenir à le faire.

S'agissant de l'octroi de mer, je ne reprends pas les données statistiques qui vous ont été communiquées. Du point de vue de la direction générale des finances publiques, on peut simplement rappeler qu'il y a eu, comme cela vous a été confirmé, des travaux de l'administration sur ces questions. En tant que directrice générale des finances publiques, je ne peux que vous redire que cet impôt ne peut en soi être jugé très satisfaisant du point de vue de la technique fiscale, puisqu'il ne répond pas abstraitement aux caractéristiques d'un bon impôt. Ceci posé, des travaux ont pu être conduits pour envisager différentes réformes. Toutes nécessitent évidemment de faire des chiffrages anticipés, des simulations de leur effet, de leur capacité, non seulement au plan du rendement fiscal, mais aussi de l'effet économique de toute réforme.

Je pourrai vous donner des simulations d'une des réformes envisagées, notamment l'idée de remplacer l'octroi de mer par une TVA ultramarine. Une mission a été conduite par l'inspection générale des finances publiques qui a écarté le scénario de substitution totale, mais qui a établi le chiffrage d'une réforme qui consisterait à recentrer l'octroi de mer sur les biens faisant l'objet d'une production locale. La mission a étudié l'impact d'une baisse de certains prix estimés à 40 centimes d'euros pour 10 euros d'achat hors alcool et tabac, de manière agrégée, et d'un renchérissement des services. En tant qu'administration fiscale, nous avons simulé ce qu'il faudrait mettre en place en taux de TVA pour compenser la perte de recettes.

Nous avons aussi à coeur - je l'ai présenté au départ - de ne pas oublier notre rôle de comptable et de conseil financier des collectivités et de nous assurer qu'une telle réforme, si elle était envisagée, sécuriserait aussi les recettes des collectivités. Nous serons aussi à votre écoute pour regarder s'il y a d'autres éléments à simuler. Il y a un intérêt à travailler en amont sur ce type de réformes, d'en évaluer les effets économiques par rapport à l'objet de votre commission. La conviction, assez largement partagée par les administrations des ministères économiques et financiers, est qu'il y aurait un intérêt à faire évoluer le système. Une fois que nous avons parlé de l'intérêt, il faut ensuite, le cas échéant, en déterminer les bonnes composantes. En tant qu'administration fiscale, nous serons d'abord là pour assurer la mise en oeuvre, la surveillance aussi, je peux le dire, des prix. Je fais allusion à ce qui a été fait en Martinique dans le contexte des émeutes et du suivi de la vie chère, et je dois dire que nous avons vraiment eu à coeur - j'en ai échangé avec les équipes quand j'y suis allée moi-même l'année dernière - de le faire.

Il s'agit de faire toute la transparence sur les données dont nous disposons et sur l'objectivation des prix, compte tenu de la difficulté qui, malheureusement, n'est pas nouvelle. C'est d'ailleurs bien l'objet de votre commission, à vrai dire, de mettre en exergue ces éléments structurels qui font que nous n'avons pas toujours les effets attendus sur les prix, par rapport aux réformes qui sont portées.

Je souhaiterais terminer sur le régime d'aide fiscale à l'investissement, puisque vous avez posé des questions à ce sujet. Je connais évidemment la très grande sensibilité de ce thème. Je voudrais tout de même insister devant votre commission sur des pratiques abusives qui ont été identifiées à l'occasion du rapport rendu par l'Inspection générale des finances sur ce thème. Il met d'une part en exergue les bénéficiaires in fine de ces régimes, montrant ainsi qu'un certain volume d'aide fiscale, en principe destiné à favoriser une dynamique d'investissement, profite d'abord à des particuliers par un développement d'activités économiques. En soi, que les choses soient claires, cela n'est pas illégal, mais nous nous sommes interrogés, avec ce rapport, sur l'effet direct d'augmentation de l'investissement permis par cette dépense fiscale. Nous avons donc, en reprenant les conclusions de ce rapport, estimé que des évolutions étaient nécessaires. Il me semble important, au-delà du strict point de vue fiscal et donc de l'application du régime, de regarder comment ces dépenses fiscales peuvent s'inscrire peut-être plus largement dans des stratégies de développement. Ce qui m'a également frappée, c'est qu'au final, évidemment, quand on est dans un dispositif fiscal par opposition à un dispositif subventionnel, on laisse plus de marge d'action aux acteurs économiques. Ce n'est pas l'État qui décide, ou les collectivités d'ailleurs, où l'on souhaite allouer le soutien. On donne un cadre général et on laisse venir les acteurs économiques pour voir comment ils souhaitent en bénéficier. À la suite de ce rapport, nous pouvons quand même montrer que l'on pouvait avoir des effets non souhaités, notamment dans le secteur hôtelier, pour ne pas forcément avoir des développements qui correspondent à une stratégie d'ensemble.

Il y a évidemment une suspension du second volet de la réforme qui avait été un temps envisagé. Je terminerai sur ce qui a été conclu à ce stade par la précédente ministre de l'action et des comptes publics : avoir des discussions et des travaux plus approfondis avec l'ensemble des acteurs concernés, pour ne pas perdre de vue qu'il y avait quand même un certain nombre de difficultés posées par ce régime et qu'il nous semblait, en tout cas au Gouvernement, toujours pertinent de le faire évoluer.

Pour terminer, nous avions une interrogation sur les dernières propositions d'évolution de ce régime RAFIP. Je voudrais redire qu'il ne nous semble pas adapté d'envisager d'ouvrir ce bénéfice aux établissements publics, puisqu'en fait, pour le coup, nous ne sommes pas tellement dans un régime qui aurait vocation à faire appel à la liberté d'entreprise pour déterminer qui doit bénéficier d'une aide. Si le législateur souhaite avoir une aide renforcée à des acteurs publics, il nous semble qu'il est plus efficace de le faire directement.

Je vous remercie.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je souhaitais revenir sur le sujet qui nous préoccupe dans cette commission d'enquête, à savoir les inégalités, que nous qualifions de systémiques parce qu'elles s'entremêlent et sont interconnectées. L'administration française a l'habitude de fonctionner en silo. Mais au niveau du citoyen, quand il est en situation de précarité ou de pauvreté, il est à la fois touché par des inégalités sociales, sanitaires, économiques, d'accès à certains services, à l'éducation, à la formation, à l'insertion et, de façon plus globale, d'accès aux services publics. C'est bien pour cela que nous avons décidé de travailler sur cette thématique en tentant une approche plus transversale que celle qui est habituellement adoptée et qui est aussi, reconnaissons-le, la plus facile. De là vient la complexité de notre travail.

Madame la directrice générale, vous avez parlé de l'évolution du taux de resserrement dans les territoires ultramarins et de la prise en compte des spécificités. Vous le savez, nos territoires sont massivement touchés par l'illettrisme, qui stagne et ne diminue pas. Aujourd'hui, en plus de l'illettrisme, on peut parler d'illectronisme et d'innumérisme. Il est vrai que lorsque l'on réduit les accueils physiques, on met une certaine partie de la population en difficulté. D'ailleurs, les chaînes de radio et de télévision, publiques et privées, s'emparent du sujet et ouvrent des plateaux avec des agents des finances publiques pour accompagner et conseiller les auditeurs et les téléspectateurs.

Ma question porte sur ce sujet. Comment sont prises en compte ces difficultés structurelles qui font presque partie de l'identité de nos territoires maintenant, malheureusement, puisque ce sont des difficultés qui perdurent ? Vous avez parlé d'un taux de resserrement de 5 % à 30 % pour les outre-mer. Pourriez-vous nous donner, par territoire, ce que cela représente précisément ? Je voulais également savoir si d'autres évolutions sont envisagées, à savoir si des recrutements sont prévus ou des fermetures de postes à venir, des points qui vont fermer ou d'autres évolutions. Vous avez évoqué le partenariat avec les maisons France Services. Voilà donc ma première question sur l'accès au service.

Ma deuxième question portera un peu plus sur le logement. Quelles améliorations pourraient être apportées aux dispositifs fiscaux en faveur du logement en outre-mer ? Notamment, serait-il cohérent de transformer certains de ces dispositifs en mécanismes purement budgétaires ? Quel est votre avis à ce sujet ? Comment pourrait-on, selon vous, mieux associer les collectivités territoriales aux choix qui sont opérés, notamment dans la fiscalité et l'accompagnement des investissements ? S'agissant de la TVA, vous nous avez transmis des données. Concernant l'octroi de mer, qui est un sujet très sensible pour les collectivités ultramarines, vous avez déjà quelques pistes. Je souhaiterais savoir si vous disposez d'une étude d'impact par territoire de l'évolution vers une TVA régionale et si vous avez aussi des pistes pour un financement compensatoire des collectivités territoriales.

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. - Je ne peux que souscrire à ce que vous avez dit en introduction sur le besoin d'appréhender de manière structurelle et transversale ces questions, mais aussi sur ce que vous avez pointé, à savoir qu'il n'est pas évident ensuite d'y répondre, même si nous allons essayer de le faire le mieux possible.

Je me permets une petite nuance. Vous avez dit que nous agissions par silos. C'est sûrement un risque, tout à fait. Je voudrais vraiment le dire - je témoigne de ce que j'ai pu constater moi-même, mais j'échange extrêmement régulièrement avec non seulement les directeurs, mais aussi les équipes de direction de la direction générale des finances publiques, notamment dans les DROM, un peu moins souvent dans les COM.  S'il y a une chose dont nous sommes fiers, c'est qu'il y a un pacte État vraiment très présent outre-mer et que nous essayons donc en permanence - et je crois que les équipes y parviennent plutôt bien - de dépasser les silos, d'être en très grande collaboration, notamment avec le préfet en place et ses équipes.

Je vais essayer de vous l'illustrer sur nos implantations territoriales et l'accès à nos réseaux. Je peux donc vous donner effectivement le nombre de structures que nous avons dans chacun des DROM.  Je vous confirme que si nous essayons de comparer les DROM aux autres directions de la même taille, nous avons systématiquement un peu plus de structures - au sens de structure comptable, donc centre des impôts, centre de gestion comptable, trésorerie, etc. - dans les DROM qu'en moyenne nationale.

Pour illustrer, je commence par La Réunion, puisque, évidemment, c'est le territoire le plus peuplé dans notre décomposition. Pour la moyenne des directions du même groupe, France entière, nous avons un peu plus de 23 structures alors que nous en avons 26 à La Réunion. S'agissant de la Guadeloupe et de la Martinique, pour les directions de même taille, en France entière, la moyenne est à 16,8 structures par territoire. Nous sommes à 18 en Martinique et 20 en Guadeloupe, donc au-dessus de la moyenne. Pour la Guyane, la tendance est différente puisque nous avons 12,8 structures en moyenne pour les directions de taille similaire, contre dix en Guyane. Voilà en tout cas les chiffres que je peux vous communiquer. Je ne les ai pas pour Mayotte. En tout cas, je vous confirme pleinement que nous adaptons les implantations de services au territoire. Je vous donne de manière transparente les moyennes et les évolutions statistiques, mais aucun directeur dans les DROM, non plus que dans l'Hexagone, n'a une cible fixée ex ante. Cela n'aurait pas de sens. Notre objectif est de répondre aux besoins de la population, d'assurer un service multicanal, en assurant l'accueil physique, l'accueil téléphonique et la réponse par messagerie sécurisée. Nous le faisons donc en tenant compte des spécificités de chaque territoire. L'illectronisme ne concerne pas que les DROM : il est estimé à peu près à 15 % de la population française. Ce que vous avez indiqué, madame la rapporteure, notamment sur la permanence, malheureusement, de l'illettrisme dans une proportion non négligeable des territoires ultramarins est également une réalité. Nous avons ainsi un accueil physique important en outre-mer. C'est aussi pour cela que, je le disais, nous avons fermé moins d'implantations outre-mer que dans les territoires hexagonaux, pour tenir compte du besoin de présence physique qui était supplémentaire. Ceci posé, nous sommes là pour être au plus près des besoins de l'ensemble de la population et, encore une fois, dans le cadre qui est voté par le Parlement, dont je rappelle qu'il a cette année encore conduit à supprimer des effectifs à la direction générale des finances publiques, nous essayons d'être le plus efficace dans l'allocation de nos ressources, d'où cette collaboration avec les Maison France Services que je vous remercie d'avoir relevée. Là encore, j'ai été très frappée de la qualité de la collaboration en Martinique, avec justement une volonté de regarder localement ce qui fonctionne. Nous formons les conseillers France Services. Nous avons des permanences, évidemment, avec des agents des finances publiques qui viennent dans les France Services. Nous avons beaucoup travaillé avec des comités d'usagers sur l'amélioration de l'accueil, à la fois avec les France Services et dans nos centres des impôts. Je voudrais vous convaincre que, pour nous, il est absolument impératif d'améliorer la situation. Nous avons obtenu de très bons résultats. Je voudrais vraiment rendre hommage aux équipes sur place qui ont réfléchi à la gestion des files d'attente, notamment en changeant leur emplacement pour éviter que les personnes se retrouvent en plein soleil. Nous avons aussi construit - c'est tout à fait normal - des sortes de paravents extérieurs.

L'accueil se fait aussi, en nous appuyant dans certains cas - lorsque cela fonctionne bien, c'est vraiment très impressionnant - sur des jeunes en service civique qui peuvent également répondre à certains éléments. Nous avons également des ordinateurs en libre-service. Nous ne forçons personne à aller vers le numérique, mais nous essayons aussi d'accompagner tous ceux qui le peuvent, et ils sont nombreux, dans cette voie. Ce sont, encore une fois, des principes qui s'appliquent aussi bien outre-mer que dans l'Hexagone, en tenant compte des populations et de leurs particularités.

Pour aller un cran au-dessus, je voudrais illustrer ce que vous avez dit fort justement sur les médias. Oui, nos agences sont très souvent invitées dans les médias ultramarins pour essayer d'expliquer. Quelles sont les attentes ? Nous sommes actuellement en pleine campagne déclarative de l'impôt sur le revenu, que le ministre David Amiel a lancée le 9 avril dernier. Les directeurs sont donc allés présenter les attentes dans les médias. Je voudrais dire que nous avons quand même un assez bon accueil. D'ailleurs, ce que nous mesurons par le taux de recouvrement spontané de l'impôt montre, structurellement, des taux qui sont un petit peu inférieurs en moyenne outre-mer, mais une action proactive de notre part pour l'améliorer.

Je voulais illustrer le point des médias avec la facturation électronique qui arrive, comme vous le savez, au 1er septembre 2026. Il s'agit d'une obligation d'émission de factures électroniques pour les grandes entreprises et, par conséquent, une obligation de réception et de choix de plateforme pour transmettre les informations pour l'ensemble des entreprises. Nous avons développé une stratégie adaptée en outre-mer. Nous avons réalisé un certain nombre d'interventions avec l'ordre des experts-comptables et des relais médias. Lorsque nous avons lancé une campagne nationale pour présenter cette réforme, nous avons évidemment déployé une stratégie spécifique auprès des médias ultramarins, sans compter uniquement sur les médias nationaux. Il est aussi important de toujours garder cet état d'esprit et, personnellement, je suis très attaché à la déconcentration des responsabilités. Il y a des directeurs dans les territoires ultramarins très engagés et très en lien avec l'ensemble des acteurs économiques locaux. Notre objectif est vraiment que nous puissions répondre aussi à toutes les spécificités, y compris d'organisation économique, en démontrant ce qui est une réalité outre-mer comme ailleurs : pour le passage à la facturation électronique, il y a un cap à passer, si je puis dire, celui de changer de système, de choisir une plateforme. Au final, cela permet de réaliser des économies ; c'est un gain de temps. J'ai parlé tout à l'heure des délais de paiement, qui sont un sujet de préoccupation évidemment important. Avec la facturation électronique, les entreprises ont une vision très claire de l'état d'avancement de leurs factures. En soi, ce n'est pas cela qui incite au paiement. Mais, ce que nous avons observé dans les pays qui l'ont déjà développée, c'est qu'un rôle de tiers de confiance est beaucoup plus clairement exercé avec une vision précise de l'état d'avancement de la facture.

M. Éric Barbier, chef du service des gestions publiques locales, des activités bancaires et économiques. - En matière de logement, la problématique est qu'il existe un certain nombre de dispositifs d'aide fiscale, notamment en matière de logement social, qui ont pu aussi, au fil du temps, être simplifiés et modifiés. De plus, le dispositif « Scellier outre-mer », qui est maintenant supprimé, continue de bénéficier à ceux qui étaient éligibles avant la fin du dispositif. Il existe aussi, en matière de TVA, des dispositifs qui mériteraient d'être évalués.

La question portait sur la transformation de ces dispositifs en mécanismes budgétaires, puisque, dans certains cas, certaines aides fiscales sont également conditionnées par une subvention publique, ce qui contribue à encadrer le coût budgétaire de la mesure. Cela s'inscrit dans un contexte où certaines aides fiscales n'existent pas, notamment dans les COM et en Nouvelle-Calédonie, ces territoires bénéficiant de l'autonomie fiscale.

D'après nos experts de la direction de la législation fiscale, il n'y a pas d'opposition à cette rebudgétisation des mécanismes fiscaux, avec plutôt l'idée de l'orienter vers des dotations accordées par l'État dans le cadre de contrats de développement liant l'État aux différentes collectivités d'outre-mer. La rationalisation des aides fiscales pourrait aussi se justifier, en supprimant l'avantage fiscal prévu à l'article 217 undecies du code général des impôts, qui ne bénéficie plus qu'à un certain nombre d'entreprises et dont l'impact réel est assez complexe à mesurer et, en réalité, assez limité.

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. -Pour répondre à votre question sur l'impact d'une réforme de l'octroi de mer, je précise les hypothèses qui sont retenues. Il s'agirait d'une réforme qui recentrerait l'octroi de mer sur les biens faisant l'objet d'une production locale, conduisant à une baisse des prix. Par conséquent, nous avons fait une simulation sur la hausse du taux normal de TVA qui serait nécessaire sur les autres produits pour compenser la perte de recettes.

Dans ce cadre, je vais vous donner les chiffres territoire par territoire. Pour mémoire, le taux normal est à 8,5 % en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion ; il est à 0 % en Guyane et à Mayotte. L'augmentation du taux de TVA ne serait donc pas la même d'un territoire à l'autre.

Je commence par Mayotte et la Guyane, où le taux actuel est de zéro. Il faudrait augmenter ce taux à 3,6 % à Mayotte - pour le porter donc à 3,6 % - et de 4,5 points en Guyane, pour le porter à 4,5 %. J'insiste sur le fait qu'il ne s'agit pas d'une proposition de la DGFIP ou du Gouvernement, mais simplement d'une illustration de ce que donnerait cette réforme, avec des taux que l'on peut considérer comme restant bas, mais qui ne seraient plus nuls. Cela impliquerait bien sûr tout un système de collecte, compte tenu de la différence de structure de leurs économies respectives.

À La Réunion, la hausse nécessaire du taux de TVA serait de 1,7 point pour compenser cette réforme, là où elle serait de 3,2 points à la Martinique et de 4,3 points en Guadeloupe. En résumé, cela illustre aussi la différence de point de départ sur la structure de l'économie. Toutes choses égales par ailleurs, il faut une hausse moindre à La Réunion qu'en Guadeloupe ou en Martinique, car la part des biens et services dits « supérieurs », au sens économique du terme, est plus importante dans l'économie de La Réunion. Une hausse de taux plus faible atteint le même effet économique dans un territoire où ces biens ont une part plus importante dans la croissance qu'ailleurs.

Finalement, si l'on prend les cinq territoires, c'est en Guyane que la hausse du taux normal nécessaire pour compenser cette suppression - sauf pour les produits locaux - serait la plus importante.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - J'ai une question un peu particulière. Vous le savez, dans nos territoires d'outre-mer, les familles monoparentales représentent une part plus importante de la population. Elles sont souvent dirigées par des femmes et la réalité économique des inégalités entre les femmes et les hommes fait que, très souvent, elles sont confrontées à des situations complexes, notamment au moment des séparations ou des divorces. Elles rencontrent également des difficultés dans l'accès à la reprise en main de leurs droits économiques et dans leur relation avec les finances publiques et les services des impôts.

C'est une réelle difficulté et, quand le coche est raté, elles plongent dans des situations assez difficiles. J'avais eu l'occasion, à La Réunion, d'alerter la direction régionale des finances publiques sur ce sujet, en indiquant qu'il y a sans doute une attention particulière à y apporter.

De votre point de vue national, constatez-vous des différences entre les territoires sur ces sujets ? Nous sommes là sur des cas particuliers, mais, finalement, comme ce sont des situations récurrentes qui se répètent d'année en année, y a-t-il, à cet égard, des actions à entreprendre pour l'accompagnement de ces femmes et la reprise en main de leur destin financier et fiscal ?

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. - Votre question n'est pas simple, au sens où nous ne pouvons sûrement pas tout faire, mais où nous pouvons sûrement mieux faire. Je ne dirais pas qu'il y a une particularité ultramarine du sujet, car c'est vraiment une problématique de famille monoparentale en général, et notamment au moment des séparations, de reprendre en main - si je puis dire - ses obligations administratives. C'est aussi un moyen, évidemment, d'avoir accès à ses droits.

Ce sujet nous occupe sur l'ensemble du territoire français. C'est aussi un des sujets - je parlais tout à l'heure des France Services - pour lesquels nous avons des partenariats avec des collectivités locales, en outre-mer ou en métropole, pour mieux identifier ces situations. En effet, très souvent - et nous le voyons malheureusement sur l'ensemble du territoire national -, des personnes n'ont pas conscience que déclarer leurs revenus sera une condition d'accès à un certain nombre de prestations. C'est, je dirais, une des difficultés liées à nos calendriers de travail différents.

Merci de me donner l'occasion de rappeler que nous sommes en pleine campagne déclarative de revenus. À l'issue de cette campagne, nous échangeons évidemment des informations avec l'ensemble des administrations qui sont chargées - je pense notamment à la Caisse d'allocations familiales (CAF) - d'élaborer les droits à des prestations. Ce n'est pas la seule, mais c'est simplement pour l'illustrer. Nous observons très fréquemment qu'à la rentrée, souvent, par exemple, au mois de septembre, des personnes viennent dans les centres des impôts en demandait leur avis d'imposition, alors qu'en fait, elles n'ont pas fait de déclaration au printemps.

Évidemment, nous avons très à coeur d'assurer l'égalité de tous devant l'impôt, ce qui implique aussi l'accès aux droits, bien entendu. Il faut le faire dans un cadre général. Pour répondre plus précisément, le cadre général est qu'il y a une période pour déclarer ses revenus. Ensuite, on peut essayer de rattraper certaines choses, mais nous ne pourrons pas rattraper notre gestion d'ensemble du moment où nous envoyons des informations.

Je voudrais donc essayer de répondre encore un peu plus à votre question en disant que, d'une part, pour tous ceux qui font les déclarations - et c'est pour cela que c'est vraiment une action que nous menons particulièrement dans les territoires ultramarins -, nous avons ce que nous appelons dans notre jargon un taux de défaillance déclarative. Ce taux est effectivement un peu plus élevé qu'en moyenne nationale, pour montrer que déclarer n'est pas seulement un acte civique - même si cela a beaucoup de valeur en tant que tel -, mais aussi une modalité d'accès, évidemment, à certains droits. Nous le faisons donc de manière générique. Je voudrais illustrer mon propos par l'exemple du partenariat que nous avons avec l'éducation nationale, qui nous conduit à étudier automatiquement les droits aux bourses scolaires à partir des revenus déclarés. De ce fait, les familles n'ont plus à accomplir les démarches dès lors qu'elles ont déclaré leurs revenus. Nous sommes proactifs, ce qui nous permet d'améliorer le taux de recours, car certaines familles qui y avaient droit ne le demandaient pas. Nous avons ensuite, et cela est plus local, des partenariats avec différents acteurs. C'est une démarche que nous suggérons, d'où l'intérêt, de sortir des murs des finances publiques pour aller à la rencontre de nos concitoyens. Je parlais des France Services, mais cela fonctionne aussi avec des municipalités, des acteurs qui vont pouvoir être le relais de l'information que nous essayons de diffuser sur ce qu'il convient de faire à quel moment, en montrant que c'est une condition d'accès au droit. Je ne dirais pas que cela est spécifique au territoire ultramarin, même si j'ai bien noté votre alerte et je ne manquerai pas d'en faire part au DRFIP à La Réunion pour vérifier qu'il en a tiré les meilleures conséquences.

Je ne suis pas très inquiète, mais j'aurais à coeur, madame la rapporteure, de vous répondre plus précisément sur ce territoire. C'est une action très importante pour la direction générale des finances publiques. Je répondrai simplement sur deux mesures nationales que nous avons portées.

Depuis l'année dernière, nous mettons en oeuvre la loi dite « Rixain ». Nous individualisons par défaut, dans un foyer fiscal, le taux de prélèvement à la source. Auparavant, par défaut, nous appliquions le taux moyen, ce qui signifiait que, s'il y avait une différence importante de revenus entre les deux membres du foyer fiscal, concrètement, le membre du foyer fiscal avec les revenus les plus faibles - souvent les femmes, mais je ne voudrais pas généraliser - supportait un taux moyen supérieur à celui qu'il ou elle aurait supporté en étant déclaré seul. Désormais, nous avons inversé la logique et, par défaut, c'est le taux individuel qui s'applique. Cela ne change absolument rien au montant total d'impôt payé, mais c'est évidemment plus juste au regard de la capacité contributive de chacun. De plus, lorsqu'un couple se sépare alors que le taux moyen de prélèvement à la source est appliqué, une personne peut se retrouver, du jour au lendemain, avec un taux très élevé par rapport à sa capacité contributive. Cette réforme, au-delà de son effet immédiat, est donc, à mon sens, très protectrice dans la durée pour les personnes qui pourraient se retrouver isolées.

Je voudrais insister aussi sur la réforme de la décharge de la responsabilité solidaire, dont nombre de sénateurs et de sénatrices se sont emparés. Nous regardons maintenant de manière centralisée les demandes qui peuvent émaner d'un des membres du foyer - là encore, le plus souvent les femmes - pour être déchargé du principe. Le principe est qu'il y a une solidarité tant qu'il existe un foyer fiscal. Du point de vue administratif, le principe est une solidarité dans le paiement des impôts, et ce dispositif de décharge de responsabilité nous donne la capacité de ne pas exiger le paiement de l'impôt vis-à-vis d'un des membres du foyer. Celui-ci, ou le plus souvent celle-ci, peut démontrer qu'il ou elle n'était pas au courant, notamment, soit de revenus, soit de fraudes réalisées par son conjoint. Nous avons résolu beaucoup de situations humaines avec cette réforme dont nous sommes, à vrai dire, assez fiers, mais nous verrons dans la durée comment le Parlement pourra en apprécier l'effectivité.

M. Thani Mohamed Soilihi. - J'aurai deux questions, qui sont aussi des questions suggestives pour nourrir le prochain rapport et formuler des préconisations afin d'améliorer la situation dans nos territoires.

Ma première question est relative aux finances des collectivités locales. Vous le savez, nos collectivités ultramarines ne disposent pas toujours des ressources fiscales et des outils de gestion suffisants pour répondre à leurs besoins. Dans ce cadre, quelles mesures - et plus que des mesures, quelle stratégie - mettre en oeuvre pour atténuer les déséquilibres structurels dans le financement de ces collectivités ? Je vous décharge de la partie politique de la question, mais je fais appel à votre connaissance de la pratique. Vous avez notamment parlé tout à l'heure du COROM, un dispositif qui est en train de faire ses preuves et qui est de plus en plus apprécié. Il repose sur le volontariat, mais ne serait-il pas pertinent de chercher à le généraliser, à le faire évoluer pour en faire bénéficier davantage de collectivités ?

Le deuxième exemple que je prendrai concerne la régularisation foncière à Mayotte. Vous savez qu'à Mayotte, comme dans d'autres territoires d'outre-mer, nous avons dû mettre en place des dispositifs spécifiques pendant un temps donné pour essayer de relever le défi de la régularisation foncière avant de rebasculer dans le droit commun. Or, on constate qu'une fois ce dispositif annoncé et mis en oeuvre, c'est comme si le travail était déjà fini, alors qu'il ne fait que commencer. Ne faudrait-il pas renforcer l'action en ce sens ? Je sais qu'il y a des incitations fiscales, notamment, mais - pardonnez-moi cette expression - c'est « tout bénéfice » pour tout le monde. À Mayotte, par exemple, où 70 % des parcelles ne sont pas titrées, il y a des marges de manoeuvre comme nulle part ailleurs. Je ne comprends pas que l'on ne mette pas le paquet pour que la commission d'urgence foncière (CUF) termine l'oeuvre qui lui a été confiée. Qui dit régularisation dit paiement d'impôts sur ces parcelles et construction d'infrastructures. Or, aujourd'hui, une réflexion est menée, notamment par la mission du général Facon, pour confier le travail de la CUF aux notaires. Ce serait catastrophique. J'ai demandé des rendez-vous pour que nous n'allions pas dans ce sens et que l'on laisse le temps à ces mesures spécifiques de s'installer et de produire leurs résultats avant de pouvoir basculer dans le droit commun.

Voilà donc ma première question sur les finances des collectivités locales. Encore une fois, j'en appelle réellement à une réflexion pour voir comment améliorer la situation.

Ma deuxième question porte sur la connaissance fine des situations locales. Sans cette connaissance fine, une bonne partie de ce que l'on cherche à améliorer n'est pas possible. La DGFiP dispose-t-elle d'outils statistiques suffisamment précis pour mesurer les inégalités de revenus, de patrimoine et d'accès aux services dans ces territoires ? Vous vous êtes prononcé sur l'accès aux services, mais y a-t-il suffisamment de connaissances ? Si je vous pose la question, c'est que j'estime que ce n'est pas le cas. Le cas échéant, comment y remédier, notamment en faisant appel aux nouvelles technologies ? Je sais qu'à Mayotte, par exemple, compte tenu de la grande part d'informel, notamment dans les habitations, l'administration fiscale fait appel à des drones pour les détecter. L'Insee a également eu recours à cette méthode. Il y a aussi un problème d'adressage à Mayotte et en Guyane notamment. Quelles mesures technologiques nouvelles pourrions-nous solliciter pour répondre à ces défis ? Je prendrai un dernier exemple : la période de la covid. On n'a pas lésiné sur les moyens, notamment sur les QR codes pour pouvoir nous déplacer. Les territoires d'outre-mer connaissent une situation qui n'est pas aussi catastrophique que pendant la covid, mais qui ne s'en éloigne pas tellement. Pourquoi, dès lors, hésitons-nous à recourir à de telles mesures pour essayer de relever le défi ?

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. - Merci, Monsieur le ministre, de vos questions. Nous avons essayé d'y répondre à deux voix.

Je commencerai par les COROM. C'est, à notre sens, un bon outil, précisément parce qu'il repose sur une logique de volontariat et de contrepartie. La DGOM répondrait plus précisément que moi, mais il s'agit d'une mobilisation d'un effort financier de l'ordre de 10 millions d'euros par an, notamment avec de la mobilisation d'ingénierie. Cela montre qu'il y a des objectifs de développement. Des bilans sont prévus pour les COROM, ce qui est également important. J'ai eu l'occasion d'en échanger avec plusieurs élus locaux concernés. Nous avons toujours une approche constructive : quand un COROM est signé, il l'est pour une certaine durée, et il arrive que nous les prolongions.

Toutefois, par rapport à votre question, je me permets de vous répondre franchement : il nous semble que cela ne fonctionne que s'il y a une réelle volonté d'y aller. Ce sont des outils destinés à des collectivités en difficulté financière - cela figure dans les conditions d'éligibilité. Ensuite, il y a la question de l'objectif partagé que nous nous donnons. Les cas de COROM qui ont bien fonctionné sont ceux où il y a eu un alignement entre une volonté politique d'un élu ou d'un exécutif d'avoir recours à cet outil et de s'appuyer sur de l'ingénierie dans une optique de transmission de compétences. Il ne s'agit pas d'avoir en permanence un appui supplémentaire. Il faut aussi un partenariat avec l'État, notamment avec les finances publiques, pour passer du diagnostic au plan d'action, si je puis dire.

Nous avons eu, comme je le disais dans mon introduction, de très beaux résultats dans certains COROM, notamment sur les délais de paiement - ce qui me paraît rejoindre l'objet de votre commission - pour améliorer le fonctionnement global de l'économie. Permettez-moi ce raccourci, cela ne se fait pas tout seul. Pour arriver à ces résultats, il faut aussi un engagement politique, et c'est pourquoi l'idée de systématiser l'outil nous paraît un peu délicate par rapport à cet objectif. Il y a aussi des COROM qui n'ont pas fonctionné ; il est important de le dire, le bilan les montre. Là où cela fonctionne, c'est quand il y a vraiment cet alignement politique de l'administration de la collectivité concernée. Nous avons des exemples très réussis parce qu'il y a eu un transfert de compétences qui était porté politiquement, avec une administration qui était claire sur les objectifs poursuivis. La FEDOM l'a déjà reconnu et nous avons même donné en exemple certaines des mesures qui avaient été prises outre-mer, notamment en Guadeloupe, pour les appliquer sur le territoire hexagonal. Nous ne sommes pas convaincus, toutefois, qu'il faille généraliser. Mon sujet n'est pas budgétaire, il porte sur la logique même du dispositif. Nous sommes dans une période post-municipale où c'est le bon moment de s'interroger sur ce dispositif.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Vous parlez de bilan sur les COROM. Si vous pouviez nous les transmettre, nous serions aussi preneurs de ces éléments importants.

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. -Je prends note de votre demande. C'est la DGOM qui établit les bilans complets. Nous contribuons à ces bilans, mais je ne manquerai pas, évidemment, de lui confirmer prochainement votre demande.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je souhaite apporter une petite précision sur le COROM. Je parlais de tendre vers une généralisation, évidemment pour les collectivités qui le souhaitent, ce qui n'est pas toujours le cas. Je me souviens d'en avoir discuté avec un maire à Mayotte, qui a lutté pendant presque deux ans avant que le COROM soit accepté. Pourtant, les conditions étaient réunies et, par la suite, on peut dire que cela fait partie des bons exemples. Je prends l'exemple de la commune de Sada, pour laquelle nous avions insisté pendant longtemps afin que la mesure soit acceptée.

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. - - Je prends note de votre suggestion et de votre question et nous vous transmettrons une réponse, peut-être avec la DGOM, pour vous répondre plus précisément, monsieur le ministre, car je ne prétendrai pas connaître le détail de cette situation, en tout cas certainement moins bien que vous.

J'entends donc que le dispositif a été prolongé. Une fois encore, le rôle des Finances publiques, de manière générale, est clairement de conseiller les collectivités. En la matière, je ne connais pas la situation particulière, mais je vous confirme que nous sommes aussi là pour objectiver et aider à la définition des contreparties qui sont demandées lors de ces moratoires. Nous avons maintenant une petite expérience du sujet, qui nous permet de voir quelles conditions doivent être réunies. L'État aborde ensuite avec pragmatisme les demandes de prolongation, qui sont assez fréquentes. Il faut cependant qu'il y ait une perspective, sinon nous sortons de la logique du COROM, consistant en une aide importante avec des objectifs chiffrés.

Concernant vos autres questions sur le désordre foncier et la nécessité de prendre des mesures, je ne peux que partager le fait que nous devons améliorer notre connaissance des situations. Je ne verserai pas dans l'anecdote, mais je peux vous dire qu'au moment de Chido, nous recensions tous les jours les agents des finances publiques. Juste avant Noël, nous avons eu le beau cadeau de retrouver la dernière personne que nous n'avions pas localisée, notamment parce qu'il y a de l'habitat informel, comme vous le savez, et que nous n'avions pas toujours l'adresse ou les coordonnées correctes. C'était l'occasion de voir aussi une solidarité extrêmement impressionnante.

Je ne peux donc qu'abonder dans votre sens sur le fait que nous avons un diagnostic à parfaire et des améliorations technologiques à apporter. En tout cas, je note votre idée sur ce que nous pourrions développer par l'usage de drones ou de repérages d'images. Je n'ai pas d'annonce à faire devant votre commission sur ce que nous ferions le mois prochain, mais, en revanche, nous promettons d'y réfléchir.

M. Eric Barbier, chef du service des gestions publiques locales, des activités bancaires et économiques. - Pour compléter la réponse, je précise que l'une des stratégies est effectivement la mise à jour et la fiabilité des bases. À Mayotte, le sujet se pose tout particulièrement avec celui de la régularisation foncière. Sur ce plan, la direction locale des finances publiques de Mayotte travaille en étroite collaboration avec la mission interministérielle chargée de la reconstruction et de la résilience sur ce territoire. Nous avons d'ailleurs eu l'occasion, il y a quelques semaines, au sein de la DGFiP, de recevoir la préfète Anne Cornet pour faire le point sur la mise en oeuvre du guichet commun, que l'on appelle aussi « guichet unique ».

Une première expérimentation a donc eu lieu sur un certain nombre de parcelles - de mémoire, un peu plus de 2 300 - pour déterminer comment la procédure pourrait être établie. Nous en sommes maintenant au stade de la généralisation de cette procédure. Nous travaillons avec la mission de reconstruction pour mettre au point et définir le dispositif permettant de créer et de mettre en oeuvre ce guichet dit unique, ce qui pose aussi un certain nombre de questions sur le plan de l'informatique et du partage de données entre les différents acteurs, puisqu'ils sont nombreux à être concernés par cette régularisation, à commencer par les géomètres-experts et, bien évidemment, les notaires.

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. - - De ce point de vue, je voudrais compléter la réponse d'Éric Barbier en indiquant que, par principe, nous sommes une administration d'État. Nous savons que c'est à nous de faire le travail, excusez-moi si je le dis de manière un peu provocante.

Certaines coopérations peuvent être réussies avec le notariat. Toutefois, concernant le sujet que vous évoquez, il n'y aurait pas de sens à leur déléguer entièrement le travail. En revanche, il faut regarder concrètement ce qui peut être possible.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Même partiellement, cela est prématuré. L'idée est de leur confier cette mission, qui est dans leur ADN, une fois que le travail aura été fait. La procédure, nous l'avons mise en oeuvre ici, au Sénat. Je l'ai suggérée en partant de mon expérience d'avocat. J'avais fait le constat que, à droit constant, on ne s'en sortait pas, et pas seulement à Mayotte. Il fallait des mesures et des procédures spécifiques.

Par conséquent, les arrêter prématurément, avant même qu'ils n'aient produit le résultat, c'est les fusiller en plein vol. J'insiste vraiment sur ce point. Si nous avons été amenés ici à inventer des dispositifs qui sortent du droit commun, c'est justement parce que cela n'était pas possible autrement.

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. - Je prends bonne note de votre position. Je n'ai pas de connaissances aussi précises du sujet ni de calendrier particulier en tête pour mettre fin à ces procédures.

Nous avons une collaboration avec le notariat. Ses membres peuvent contribuer, mais je suis spontanément - et évidemment - tout à fait d'accord avec ce que vous venez de rappeler. Il faut d'abord, effectivement, comme Éric Barbier l'avait d'ailleurs indiqué, disposer d'un cadastre général. On ne part pas de manière abstraite.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Les notaires eux-mêmes, avec lesquels je suis en parfaite collaboration, sont prudents sur ce sujet.

Ce n'est donc pas maintenant que nous commençons à sortir la tête de l'eau qu'il faut tout de suite y voir un marché intéressant. Cela viendra après. Il faut d'abord que ce travail soit fini.

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. - - Encore une fois, je l'entends parfaitement. Nous n'avons pas, en tout cas aux finances publiques, la volonté d'aller trop vite. Par ailleurs, j'ai bien entendu votre recommandation. Je voulais simplement terminer en disant que nous avons évidemment une priorité qui a été donnée au directeur et à ses équipes : la résorption progressive de ces difficultés, qui n'existent pas qu'à Mayotte. Je dirais même qu'elles n'existent pas que dans les DROM.  En tout cas, il y a besoin de méthode et de recours aux technologies.

Je voudrais simplement rappeler les chiffres que j'ai donnés tout à l'heure. Nous avons augmenté de 26 % les effectifs de la direction des finances publiques à Mayotte depuis 2021. Nous le faisons dans toutes les missions de la DGFiP, mais notamment aussi sur les missions foncières ; une équipe y est très investie. Sur ce point, vous avez évidemment parfaitement raison : cela prend du temps. Le travail méthodique conduit par l'INSEE - et votre commission est parfaitement au courant des techniques qui ont été développées par cet organisme, que vous venez de rappeler - permettra de sortir autant que possible des polémiques sur la réalité que tous les services de l'État ont la volonté d'établir de la manière la plus précise possible.

Cette augmentation d'effectifs de la DRFIP de Mayotte est évidemment aussi le résultat du constat du déficit marqué de fonctionnaires des finances publiques au début de cette période par rapport aux caractéristiques de la population, à la fois en nombre et en niveau de vie. Nous sommes donc dans ce rattrapage, avec beaucoup d'implication.

J'en profite, si vous le permettez, pour vous remercier, puisque le Parlement nous a octroyé des crédits pour reconstruire le centre des finances publiques conjointement avec la douane, ce qui a beaucoup de sens. J'ai eu l'occasion d'inaugurer le nouveau siège de la direction en Guadeloupe ; j'espère bientôt pouvoir le faire à Mayotte.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci, madame la directrice générale, pour toutes ces précisions.

J'ai deux questions. La première concerne le crédit d'impôt recherche. Quel montant de dépenses fiscales représente-t-il dans les territoires ultramarins ? Combien d'entreprises en bénéficient ? Dans quelle mesure cette dépense fiscale contribue-t-elle au développement économique des territoires d'outre-mer ?

Ma deuxième question est un peu plus actuelle. Elle concerne l'augmentation du coût du carburant. Disposez-vous déjà d'une évaluation de la hausse des recettes fiscales perçues en outre-mer par rapport à cette augmentation, qui fait beaucoup débat et suscite de nombreuses réactions ?

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. - Je vous remercie de vos questions, madame la rapporteure. À défaut d'être en mesure de vous apporter les réponses en séance, je me tourne vers mon équipe, mais il me semble que nous ne les avons pas. Je ne sais pas si nous pourrons les obtenir par ailleurs sur le crédit d'impôt recherche. De toute façon, je vous répondrai, soit en vous les communiquant, soit en expliquant pourquoi nous ne les avons pas.

Sur les carburants, je ne les ai pas non plus. Là aussi, nous essaierons de vous fournir des données à jour. Je voudrais néanmoins insister sur les effets globaux de cette hausse des carburants sur les finances publiques. Dans l'absolu, toutes choses égales par ailleurs, nous pouvons évidemment en attendre à un moment donné un surcroît de TVA, à condition que la consommation suive, car il y a toujours un moment où se manifestent des effets - cela a d'ailleurs commencé à être documenté - de personnes qui, par conséquent, renoncent à consommer. Le supplément de recettes n'est donc pas forcément acquis ; cela dépend des comportements.

Il y a d'autres effets sur les finances publiques. Je saisis cette occasion pour rappeler qu'il n'y a aucun doute sur les conséquences pour les ménages. Mon propos n'est pas du tout de les sous-estimer, bien au contraire, y compris pour les agents des finances publiques. J'en discute régulièrement avec les organisations syndicales. D'un autre côté, il y a un effet de renchérissement, notamment de la charge de la dette en général. Nous avons malheureusement une certaine expérience de ces crises. Par ailleurs, un certain nombre de mesures annoncées par le Gouvernement auront également un coût.

Cela n'empêche pas qu'il y ait des difficultés ressenties par les populations, encore une fois, en outre-mer comme sur l'ensemble du territoire. Je suis désolée de ne pas avoir de chiffres à vous communiquer, mais nous regarderons ce que nous pouvons trouver. Je ne manquerai pas de les adresser à votre commission.

Mme Evelyne CorbièreNaminzo, rapporteure. - Nous disposons déjà de quelques éléments sur les bénéfices de Total. Il serait intéressant de voir quel impact ces phénomènes ont sur les finances publiques.

Puisque nous parlons de taxes, je profite de l'occasion pour évoquer la taxe sur les produits trop sucrés. Avez-vous des chiffres sur ce qu'elle rapporte en termes de recettes ? Savez-vous également si elle est appliquée, comment elle est mise en oeuvre et si, finalement, elle fonctionne ? Le principe est justement d'influencer le comportement des consommateurs et de l'économie, avec toutes les conséquences que cela génère sur la santé, notamment en outre-mer.

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques. - Sur votre première question, des éléments sont progressivement amenés à être connus, cela est certain. Je vous ai répondu sur ce que nous avions aujourd'hui concernant les encaissements. Je vous dirai simplement que nous sommes, là encore, à votre disposition.

De manière plus globale, les ministres ont rappelé, dans le cadre des examens périodiques qui sont réalisés, la situation des finances publiques. Une prochaine réunion du comité d'alerte des finances publiques sera l'occasion de dresser un bilan plus complet de l'impact de la crise des carburants sur les finances publiques, avec - encore une fois, et je n'en sous-estime en rien l'effet - un surcroît de recettes, toutes choses égales par ailleurs, à comportements inchangés. Il va donc falloir vérifier si les comportements sont inchangés ou non. Vous savez que nous l'observons avec un léger effet de retard, évidemment, entre le moment du chiffre d'affaires et celui de la collecte de la TVA. C'est l'occasion de dire qu'au moment de la facturation électronique, lorsqu'elle sera pleinement déployée, nous aurons des informations plus tôt sur ces questions.

Malheureusement, nous avons vécu une crise de l'énergie il n'y a pas si longtemps. Nous sommes donc capables de décrire les phénomènes. Ensuite, il va falloir voir effectivement à quel point nous retrouvons ce que j'indiquais à l'instant, c'est-à-dire que nous avons à la fois des surcroîts de TVA et, abstraitement, des surcroîts de charges de la dette. Le Gouvernement s'est déjà engagé, évidemment, à quantifier ces effets le moment venu, c'est-à-dire lorsque nous aurons les données les plus complètes.

Sur l'augmentation de la taxe sur les boissons sucrées, je n'ai pas de chiffre d'encaissement ici, mais je prends bien sûr bonne note de votre question. Votre question porterait-elle précisément sur 2026 ou serait-elle d'ordre général ? Nous regarderons pour vous communiquer les dernières données. Comme vous l'avez fort justement rappelé, c'est une taxe que l'on appelle, en jargon, « comportementale » : l'objectif est qu'il y ait moins de consommation.

Nous avons pour objectif de baisser la consommation. Si j'ose aller encore un cran plus loin, compte tenu de l'objet de votre commission, toutes choses égales par ailleurs, peut-être baisserons-nous la consommation de sucre, qui peut être produit dans certains territoires, mais qui n'est pas forcément la seule production économique dans chacun des territoires concernés.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous allons mettre fin à cette audition, si vous le voulez bien. Je vous remercie pour vos propos, qui éclaireront notre rapport.

N'hésitez pas, nous attendons des précisions par écrit. Si, au-delà des questions que nous avons posées, vous avez d'autres points qui pourraient éclairer notre rapport, ils seront les bienvenus.

Audition de M. Olivier Ginez, directeur général de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (DGESIP)

(Vendredi 17 avril 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous reprenons les travaux de notre commission d'enquête avec une audition de la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle, qui sera l'occasion d'évoquer l'ensemble des problématiques liées à l'enseignement supérieur dans nos territoires. Je remercie vivement notre interlocuteur, M. Olivier Ginez, directeur général de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle.

Monsieur le directeur général, je rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste - Kanak. L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière d'éducation, de formation, d'emploi et de recherche. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

L'une des causes profondes des inégalités externes et internes aux outre-mer est liée à la persistance des inégalités scolaires, et a fortiori dans l'enseignement supérieur. La Cour des comptes relève dans un rapport récent que le taux de réussite de la licence est de 47,2 % au niveau national, contre 33,7 % aux Antilles et 18,1 % en Guyane. Des solutions pour remédier aux inégalités d'enseignement supérieur, adaptées à chaque territoire ultramarin, doivent pouvoir être apportées. La Cour des comptes recommandait en particulier d'adapter l'allocation des moyens aux universités en prenant en compte la sur-rémunération et l'évolution prévisible du nombre d'étudiants. Dans le cadre des assises du financement des universités qui ont actuellement lieu, nous serions intéressés par vos analyses sur ce point.

Plus largement, des politiques publiques d'ampleur sont nécessaires pour remédier aux inégalités de l'enseignement supérieur en outre-mer. Le ministère de l'enseignement supérieur a-t-il les moyens d'accompagner spécifiquement les étudiants ultramarins, ainsi que d'accompagner plus globalement les jeunes lycéens de ces territoires au moment de leur choix d'études supérieures ? Beaucoup y renoncent en raison des coûts associés.

Nous sommes évidemment très intéressés par vos propositions de réforme, ainsi que par votre retour sur des exemples d'initiatives ayant réussi et les raisons de leur succès. Je rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site Internet du Sénat. Elle fera également l'objet d'un compte rendu publié.

Je rappelle également qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Monsieur Ginez, je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Ginez prête serment.

M. Olivier Ginez, directeur général de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche - Permettez-moi de dresser un tableau de l'enseignement supérieur et de la recherche en outre-mer, avec quelques chiffres et éléments que vous avez déjà commencé à évoquer, madame la présidente, dans vos propos introductifs.

La DGESIP recense environ 90 000 étudiants ultramarins. Cette population estudiantine doit être rapportée au nombre total d'étudiants en France, de l'ordre de 3 millions. Le taux de boursier chez les étudiants ultramarins, qui s'élève à 43 %, est largement supérieur à la moyenne nationale qui s'établit aux alentours de 22 %.

Lorsque l'on examine la situation de ces 90 000 étudiants, une question se pose : où effectuent-ils leurs études, entre les offres de formation locales et celles disponibles sur l'ensemble du territoire hexagonal ? On constate qu'environ 50 000 d'entre eux étudient dans leur territoire d'origine. Ils sont scolarisés dans des établissements d'enseignement supérieur, des établissements publics d'enseignement (EPE), ou encore dans des lycées pour les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) ou les brevets de technicien supérieur (BTS).

La répartition entre les filières universitaires et les filières dites courtes, techniques ou professionnelles, révèle que les étudiants ultramarins sont à 65 % dans des filières universitaires, en majorité en premier cycle, et 26 % en BTS. En revanche, lorsque l'on regarde la population des quelque 40 000 étudiants ultramarins qui poursuivent leurs études dans l'Hexagone, 70 % d'entre eux sont à l'université et 7 % en BTS. Ainsi, les choix d'orientation diffèrent selon le territoire : les étudiants ultramarins, lorsqu'ils restent sur leur territoire, n'accèdent pas aux mêmes filières que lorsqu'ils effectuent une mobilité vers la France hexagonale.

Ces éléments préalables permettent une première analyse des inégalités potentielles entre les territoires ultramarins et le territoire hexagonal. Pourquoi ces choix ? Pourquoi ces mobilités ? Tout d'abord, les étudiants ultramarins qui se rendent en France hexagonale proviennent majoritairement de catégories socioprofessionnelles plutôt aisées ; il s'agit bien souvent d'enfants de cadres.

En revanche, les étudiants ultramarins qui choisissent de poursuivre leurs études sur leur territoire d'origine sont majoritairement des enfants issus d'un milieu plus modeste, d'ouvriers, de retraités ou d'inactifs.

S'agissant de l'offre de formation, la DGESIP a mis en exergue sa moindre diversité dans les territoires ultramarins. Ce constat a été également établi par de nombreux rapports de la Cour des comptes et du Parlement. Cela particulièrement net pour les grandes écoles -- écoles de commerce, écoles d'ingénieurs -- et, par conséquent, pour les classes préparatoires. Cette offre plus restreinte conduit nombre d'étudiants souhaitant accéder à ces formations à quitter leur territoire. Nous observons également des écarts dans les indicateurs de réussite. En premier cycle - comme rappelé en préambule par madame la présidente - le taux de réussite en licence en quatre ans atteint 47 % au niveau national, contre 33 % aux Antilles, 18 % en Guyane et 20 % en Nouvelle-Calédonie. Les inégalités de réussite sont donc marquées, en défaveur des étudiants ultramarins.

À cela s'ajoutent les enjeux liés à la mobilité, avec des arbitrages parfois difficiles entre poursuivre ses études sur son territoire ou partir en France hexagonale, ainsi que des difficultés structurelles, notamment en matière de logement étudiant, dont l'offre demeure insuffisante dans plusieurs territoires ultramarins. La faible présence de logements sociaux étudiants est sans doute également une difficulté.

Pour autant, on relève également une dynamique d'accueil des établissements d'enseignement supérieur ultramarins. Les données de la sous-direction des systèmes d'information et études statistiques (SIES) montrent que, entre 2002 et 2024, le nombre d'étudiants dans l'enseignement supérieur ultramarin a quasiment doublé, passant de 39 700 à 63 500, traduisant un développement de l'offre de formation sur place.

De nombreuses initiatives ont accompagné cette évolution : la création de l'Université des Antilles, celle de l'Université de Guyane - qui a volé de ses propres ailes après un accompagnement par l'université de Guadeloupe et de Martinique --, le développement d'un deuxième cycle de santé à La Réunion, ou encore la transformation du centre universitaire de Mayotte en véritable université de plein exercice avec l'Université de Mayotte. Tout cela témoigne d'avancées concrètes.

Les écarts de taux de poursuite d'études sont plus limités, et les territoires ultramarins n'ont pas à rougir. La moyenne nationale est de 79 %, contre 76 % outre-mer. Les bacheliers généraux ultramarins affichent même des taux légèrement supérieurs à ceux observés dans l'Hexagone. Des fragilités demeurent, notamment pour les bacheliers technologiques, mais le tableau est plus nuancé qu'il n'y paraît. En revanche, il est vrai que le taux de poursuite d'études est plus faible pour les bacheliers technologiques, sans doute en raison d'exigences économiques liées aux besoins du territoire.

Je voudrais à présent revenir sur les initiatives du ministère destinées à soutenir la dynamique de développement de l'enseignement supérieur et de la recherche en outre-mer. Depuis 2022, nous avons mis en place un nouveau cadre de contractualisation avec les établissements, à travers les contrats d'objectifs, de moyens et de performance. La première génération de ces contrats représentait environ 0,8 % de leur subvention pour charges de service public ; cette part a été portée à 1 % dans une logique de contractualisation globale avec les établissements. Les établissements ultramarins se sont fortement saisis de cet outil. Nous avons notamment observé, dans des territoires comme La Réunion ou les Antilles, un développement plus soutenu de l'offre de formation technologique, dans ce que l'on appelle communément les filières STEM -- sciences, techniques, ingénierie et mathématiques -- ainsi que dans les filières de santé. Cette contractualisation a favorisé une véritable dynamique d'adaptation de l'offre de formation pour l'adapter aux besoins du territoire et, surtout, aux besoins des étudiants.

Nous agissons également sur la mobilité étudiante, en lien avec la Direction générale des outre-mer (DGOM) et l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), notamment à travers le dispositif « passeport mobilité » pour aider les étudiants ultramarins à s'établir en France hexagonale et à y réussir.

S'agissant des bourses, plusieurs évolutions ont été introduites depuis 2022-2023. En 2022, un à deux points de charge ont été ajoutés pour tenir compte de la distance séparant les étudiants de leur lieu d'étude ; cette mesure est valable entre les territoires d'outre-mer aussi bien qu'entre l'outre-mer et la France hexagonale. Depuis 2023, une augmentation de 30 euros a été appliquée en moyenne sur les bourses des étudiants ultramarins. De plus, la durée de versement des bourses a été allongée de dix à douze mois pour les boursiers ultramarins, notamment ceux qui ne retournent pas dans leur département, leur région ou leur territoire pendant l'année universitaire.

Enfin, sur le volet de la vie étudiante, nous avons beaucoup accompagné les CROUS dans la création de logements supplémentaires, avec le financement d'investissements supplémentaires. Nous vous ferons parvenir les chiffres précis, détaillés le cas échéant par CROUS, en ce qui concerne ces nouveaux logements. De plus, nous avons, au niveau du ministère, massivement contribué à la création de services de santé étudiante. Une réforme des services de santé universitaires a eu lieu il y a cinq ans. Nous les avons transformés en services de santé pour les étudiants, afin de pouvoir couvrir l'ensemble des étudiants, et pas seulement ceux qui se trouvent à l'université. Pour ce faire, nous avons accompagné les universités ultramarines à hauteur de plus de 700 000 à 800 000 euros pour qu'elles puissent recruter des assistants sociaux, des psychologues ou des médecins.

Voilà, en résumé, le panorama statistique que je souhaitais dresser, ainsi que les actions engagées par le ministère pour résorber, autant que possible, les inégalités identifiées à différentes étapes du parcours des étudiants ultramarins.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le directeur général, je vous remercie pour ces données concrètes, qui nous permettent d'entrer dans le coeur du sujet.

Notre commission d'enquête s'attache à la question des inégalités en outre-mer, dans son volet systémique. Il s'agit, en d'autres termes, d'étudier comment ces inégalités percutent les citoyens tout au long de leur existence, à la fois dans leur vie d'enfant, dans leur vie de parent, ou encore dans leur vie d'actif.

Les inégalités qui touchent nos concitoyens ultramarins affectent bien évidemment la jeunesse. Vous avez sans doute en tête les chiffres du chômage dans nos territoires : la jeunesse, en particulier, est gravement touchée, et la situation s'aggrave ces dernières années.

C'est donc naturellement que nous nous penchons sur l'accès à l'éducation, mais aussi à la formation, pour finalement questionner le droit à l'insertion. La situation des étudiants ultramarins revêt, dans ce contexte, une grande importance : à la fois, comme vous l'avez dit dans votre propos, ceux qui restent dans les territoires d'outre-mer, mais aussi ceux qui viennent se former ou étudier dans l'Hexagone, voire dans d'autres pays.

Comment a évolué le nombre d'élèves boursiers ? Vous nous avez communiqué des éléments sur les taux de boursiers, mais disposez-vous d'un suivi de l'évolution du nombre de boursiers dans chacun des territoires ultramarins ? Nous serions également intéressés par des éléments de comparaison au sein de chaque filière d'enseignement. Nous avons bien à l'esprit que les différents territoires ultramarins présentent des dynamiques démographiques contrastées.

S'agissant des aides accordées aux étudiants qui quittent leur territoire pour poursuivre leurs études, vous avez évoqué une revalorisation. Disposez-vous de chiffres précis ? Autrement dit, quel est le montant effectivement versé par étudiant et par territoire ultramarin ? C'est une donnée que nous souhaiterions connaître. Lors d'auditions précédentes, nous avons interrogé d'autres experts qui n'ont pas été en mesure de nous fournir, par exemple, une comparaison entre le coût supporté par une famille ultramarine envoyant son enfant étudier dans l'Hexagone et celui supporté, par analogie, par une famille vivant en zone rurale lorsqu'elle envoie son enfant étudier dans une grande métropole. Si vous ne disposez pas de ces éléments, les données relatives aux aides effectivement versées nous intéressent à tout le moins.

Vous avez également évoqué le rôle des CROUS, qui est majeur dans la vie étudiante. Vous avez indiqué qu'il y avait eu ces dernières années une augmentation du nombre de places et la création de logements nouveaux. Ces créations sont-elles proportionnées à l'évolution des effectifs étudiants ? Je pense notamment à La Réunion, où le nombre d'étudiants progresse. J'aimerais savoir si cette évolution a été prise en compte dans la répartition de l'offre de logements.

S'agissant des dotations aux établissements d'enseignement supérieur, disposez-vous d'éléments sur les montants rapportés par étudiant en outre-mer, comparés à ceux d'établissements comparables dans l'Hexagone ?

Je souhaiterais également savoir si, dans le calcul de ces dotations, sont pris en compte les surcoûts incompressibles liés aux aléas climatiques. Les saisons cycloniques, en particulier, peuvent entraîner des dégradations sur le bâti universitaire qui pèsent sur les budgets des établissements.

M. Olivier Ginez. -. Pour revenir au diagnostic que vous évoquiez sur la jeunesse et le chômage, vous avez raison de souligner les difficultés structurelles et systémiques que connaissent les territoires ultramarins en matière d'insertion des jeunes. J'ai, pour ma part, eu l'occasion d'en mesurer la réalité dans ma vie administrative, grâce à une expérience en Guyane, territoire ultramarin ô combien attachant et incroyable par sa diversité, sa richesse, mais aussi par la jeunesse de sa population -- près de 50 % de la population y a moins de 25 ans. Cela donne à toutes les questions liées à l'insertion professionnelle et à la formation une acuité particulière.

Dans les territoires ultramarins, nous suivons avec beaucoup d'attention le sujet de la démographie. Sans prétendre nous substituer à l'INSEE, nous suivons néanmoins un indicateur qui me paraît très éclairant et que nous vous transmettrons dans le cadre du questionnaire : le taux de sortie de l'enseignement supérieur. Au-delà des taux de réussite, il dit quelque chose des difficultés à maintenir en formation certains jeunes issus des territoires ultramarins.

En France hexagonale, le taux de sortie de l'enseignement supérieur est de 16,7 %, contre 31,2 % en Guyane, 31,8 % en Nouvelle-Calédonie, 30,5 % en Polynésie française, autour de 22 à 23 % aux Antilles et 24 % à La Réunion. Cela met clairement en lumière l'enjeu que revêt la question de l'insertion et de l'accompagnement. Il faudrait d'ailleurs analyser plus finement les causes de ces sorties précoces ; c'est un chantier interministériel qui dépasse mon seul ministère, mais qui mériterait d'être approfondi.

Vous m'interrogiez également sur le nombre de boursiers. Ce taux est particulièrement élevé dans les territoires ultramarins -- autour de 43 % -- et il a progressé de 19 % en dix ans. Nous sommes ainsi passés de 22 900 boursiers en 2014 à 27 300 en 2024. À titre de comparaison, l'évolution du nombre de boursiers en France hexagonale était de 1 % sur la même période, passant de 655 900 boursiers à 671 700 boursiers en 2024.

Cette évolution n'est pas uniforme selon les territoires. Nous vous avons préparé un tableau détaillé par académie : on observe par exemple une stabilité en Martinique et en Guadeloupe, tandis que la progression est très marquée en Polynésie française (+ 40 %), en Guyane (+ 30 %) et à La Réunion (+ 20 %). Cela dit beaucoup de la situation sociale de ces trois territoires, où l'on peut parler d'une explosion du nombre de boursiers, et qui comptent pour beaucoup dans l'augmentation de 19 % que j'évoquais pour l'ensemble des territoires ultramarins.

Concernant les filières suivies, on observe une structure assez proche de celle constatée dans l'Hexagone, mais avec une présence plus forte des étudiants boursiers ultramarins dans les filières courtes -- les sections de techniciens supérieurs (STS), les brevets de technicien supérieur (BTS), dans les sciences techniques --, avec une progression du nombre de boursiers particulièrement forte. Nous avons constaté une augmentation du nombre de boursiers dans les BTS de 23 % au niveau ultramarin, contre 8 % au niveau national.

On s'aperçoit qu'il y a une propension importante pour les étudiants ultramarins boursiers à se diriger vers ces filières, là où l'évolution du nombre de boursiers en classe préparatoire est beaucoup plus modérée. Il est donc important de vous signaler que l'environnement social continue de peser sur les choix d'études.

Vous m'interrogiez également sur le logement étudiant. En préambule, je rappellerai que tous les territoires ultramarins ne disposent pas d'un CROUS, pour de nombreuses raisons structurelles, et tenant aux compétences locales. Il y a ainsi le CROUS La Réunion-Mayotte, qui permet un très bon travail en commun, ainsi que le CROUS Antilles-Guyane, pour lequel une réflexion est en cours. Le recteur de la Guyane a en effet été mandaté pour réfléchir, en lien avec les collectivités guyanaises, à un réseau des oeuvres plus autonome dans son action. Lorsque nous raisonnons sur le logement, nous disposons d'un bon indicateur du suivi de la création de logements nouveaux par les CROUS, qui sont en quelque sorte le bras armé du ministère pour créer ces logements. Nous avons moins de visibilité sur ce qui se fait par ailleurs, car il s'agit bien souvent d'initiatives locales avec du logement mixte ou intermédiaire. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française relèvent quant à elles d'autres organisations.

Au 31 décembre 2025, le CROUS Antilles-Guyane offrait 2 120 places réparties entre huit résidences, et le CROUS Réunion-Mayotte 1 374 places réparties entre dix résidences universitaires, soit près de 3 000 étudiants logés au total. Les taux d'occupation sont très élevés, autour de 70 % à 80 %, ce qui traduit une bonne stabilité de l'occupation.

Surtout, une dynamique d'extension est engagée : 300 logements supplémentaires sont prévus à La Réunion, soit près de 30 % de capacité supplémentaire, et 80 puis 120 logements sont envisagés à Mayotte, soit près de 30 % des 1 374 places aujourd'hui existantes. Plus largement, le nombre d'étudiants ultramarins logés en résidence CROUS a progressé de 33 % en dix ans, ce qui montre une vraie dynamique.

En ce qui concerne les mobilités, vous évoquiez les aides. J'ai mentionné le dispositif « passeport mobilité », géré avec LADOM, qui prend notamment en charge les transports aller-retour. S'y ajoutent l'aide à la mobilité Parcoursup, de 500 euros, et l'aide à la mobilité en master, de 1 000 euros, particulièrement importante pour les étudiants ultramarins, dont les possibilités de second cycle sont parfois plus limitées localement.

À cela s'ajoutent les points de charge supplémentaires intégrés aux bourses pour tenir compte de l'éloignement -- un point entre 3 500 et 13 000 kilomètres, deux points au-delà -- ce qui peut représenter, concrètement, un saut d'échelon et plus de 200 euros mensuels supplémentaires. Cela peut sembler technique, mais pour les étudiants, c'est loin d'être marginal.

Vous m'interrogiez enfin sur la subvention pour charges de service public (SCSP) rapportée par étudiant. Je réponds avec prudence, car cet indicateur doit être manié avec beaucoup de précautions : il ne reflète pas toujours les particularismes locaux ou les coûts spécifiques des établissements.

À titre indicatif, sur le programme 150, la SCSP par étudiant s'élève en 2025 à 9 765 euros pour l'Université des Antilles, 8 821 euros pour l'Université de Guyane, 8 305 euros pour l'université de La Réunion, 12 076 euros pour Mayotte, 12 893 euros pour la Nouvelle-Calédonie et 13 359 euros pour la Polynésie française. Je prends toujours beaucoup de pincettes, car lorsqu'on réduit la SCSP par étudiant, on ne tient pas forcément compte des particularismes locaux, en France hexagonale comme dans les territoires ultramarins. En effet, il y a des universités qui peuvent être propriétaires de leur foncier, d'autres qui sont affectataires pour le compte de l'État, d'autres qui paient des loyers, d'autres qui comptent beaucoup de campus, d'autres qui ont des campus unifiés, d'autres encore qui disposent d'antennes.

Avec le temps, les règles d'attribution de la subvention versée par l'État aux établissements se sont quelque peu sédimentées. Il faut ainsi clarifier et sans doute remettre un peu de transparence dans la méthode de calcul de l'attribution de ces moyens en la partageant avec les établissements. C'est le rôle qu'ont confié le ministre des comptes publics et la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche pour bâtir un diagnostic partagé et proposer des orientations sur l'allocation des moyens aux établissements.

Les charges et les coûts induits ne sont pas forcément les mêmes et il n'est pas toujours évident, en termes de périmètre, d'y voir clair. Les écarts tiennent aussi à la structure des établissements, notamment à la présence ou non de filières santé, dont les coûts sont très spécifiques.

Nous vous transmettrons les montants globaux, qui permettent d'effectuer le calcul aboutissant à la SCSP par étudiant. Il faut noter que la catégorie d'établissements majoritaire - sauf pour La Réunion, la Guyane et les Antilles - est celle des universités pluridisciplinaires sans filière santé. C'est la raison pour laquelle les taux de SCSP pour les établissements sans santé sont plus élevés : ils dépassent les 10 000 euros. En effet, les formations en santé, par rapport à l'intensité et au nombre d'étudiants, n'ont pas du tout les mêmes ratios de coût. Nous en tenons compte dans les calculs, ce qui explique le léger décalage que l'on peut observer entre les universités pourvues ou dépourvues de filière santé. Quoi qu'il en soit, toutes les universités ultramarines sont pluridisciplinaires. C'est plutôt une bonne nouvelle, car cela signifie qu'il n'y a pas de choix disciplinaire particulier sur un territoire plutôt qu'un autre.

Mme Viviane Malet, présidente. - Le taux de sortie est-il le même pour les étudiants qui restent dans les territoires ultramarins et pour ceux qui en sortent pour étudier dans l'Hexagone ?

M. Olivier Ginez. -. Les taux de sortie que j'ai évoqués concernent l'ensemble des territoires ultramarins. Je ne dispose pas, en revanche, du chiffre précis pour les étudiants ultramarins dans l'Hexagone. Nous allons demander aux équipes du service statistique ministériel d'extraire ces données.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Les étudiants ultramarins, lorsqu'ils étudient dans l'Hexagone, peuvent se voir attribuer une bourse. L'interruption des études en cours d'année les oblige toutefois à la rembourser. Par conséquent, beaucoup d'étudiants attendent la fin de l'année universitaire pour procéder à une réorientation. Au-delà du taux de sortie en première année, la réorientation qui s'effectue en fin de première année fait donc partie des éléments que vous pourriez utilement recueillir.

S'agissant du calcul des dotations, je souhaiterais savoir si la spécificité ultramarine est intégrée dans votre calcul et, le cas échéant, de quelle manière.

S'agissant de Parcoursup, ensuite, nous avons constaté que certaines formations étaient payantes au moment de la formulation du voeu sur la plateforme. Ces frais exigés ne correspondent pas à des frais d'inscription, et ne sont pas remboursés. C'est donc un tri social qui s'opère selon la situation sociale des parents, des étudiants renonçant à certaines formations. Quel est le coût moyen pour un voeu sur Parcoursup ? Comment pourrait-on mettre fin à cette inégalité ?

J'ai enfin une série de questions sur les repas étudiants. Comment le nombre de repas servis par les CROUS outre-mer et le coût associé ont-ils évolué ? Le coût de la vie, plus élevé dans nos territoires, est-il pris en compte par le ministère dans la subvention allouée aux repas des étudiants ultramarins ? Qu'en est-il des étudiants qui sont dans des lycées et suivent des formations en BTS ou en classe préparatoire ? À La Réunion, la région a appliqué le repas à 1 euro pour les étudiants en lycée, mais la question se posera aussi pour les autres territoires ultramarins.

M. Olivier Ginez. -. Vos dernières questions, madame la rapporteure, sont très techniques et sensibles ; j'y reviendrai. En tout cas, j'ai bien noté votre remarque concernant les réorientations des étudiants en fin d'année universitaire. Nous l'intégrerons dans notre retour au questionnaire, sachant qu'il s'agit d'une règle qui s'applique à tous les étudiants en général, liée à des règles contractuelles avec le réseau des oeuvres. Il y a comme une charte de bonne gestion entre l'étudiant, l'établissement et le Crous, car il faut un minimum d'assiduité, se présenter aux examens, etc. Nous y sommes très vigilants.

Le sujet est la distance qui sépare l'étudiant de son foyer. Il faut l'examiner avec beaucoup d'attention. Vous savez que nous sommes une administration d'opérateurs, avec des opérateurs autonomes, notamment les universités. Nous donnons des orientations et évitons ainsi d'être dans le micro-management de nos établissements. Heureusement, nous leur laissons énormément d'autonomie depuis 2007-2008. J'ai la conviction - en tout cas, je le vois quand je me rends sur le terrain - que les établissements ont une véritable politique d'accueil des étudiants ultramarins, un accueil bienveillant, un accompagnement. Énormément d'initiatives sont prises par les établissements. Je ne sais pas si vous allez auditionner dans le cadre de votre commission des universités qui accueillent beaucoup d'étudiants ultramarins. Il y a une forme de tradition, car il y a des relations de coopération régulières, et certains établissements mettent en oeuvre des dispositifs remarquables, en région Île-de-France comme partout sur le territoire. J'ai vu des initiatives incroyables au Havre, à Bordeaux - pour ne citer qu'eux -, mais nous sommes également très attentifs à la situation sociale des étudiants ultramarins. Certes, nous pouvons encore faire plus, car on peut toujours faire plus.

Sur le sujet du coût de la vie, de la subvention pour charges de service public aux établissements, depuis cinq ans, nous avons majoré les dotations aux établissements en intégrant les nouvelles mesures salariales. Quand elles sont prévues par l'État - je songe notamment aux augmentations de points d'indice, aux mesures salariales, les dernières de 2022-2023, aux mesures dites Guérini -, nous appliquons à chaque fois une majoration qui est liée à des textes, des décrets fixant le cadre réglementaire.

Ces mesures sont liées au coût de la vie dans les territoires ultramarins et permettent d'ajuster la compensation de l'État sur la masse salariale. Pour répondre très simplement, la subvention pour charges de service public que nous adressons aux établissements finance très majoritairement - à plus de 75 % ou 80 % - la masse salariale. Nous ne donnons qu'une petite part pour le fonctionnement, qui compte pour peu dans leur budget consolidé ; l'essentiel est donc constitué de la masse salariale. Dès lors qu'il y a une augmentation de celle-ci, nous appliquons le taux et les établissements sont compensés. C'est donc très mécanique. Dès qu'une mesure salariale est décidée, elle est automatiquement appliquée avec les taux directeurs qui sont fixés de façon réglementaire. La subvention pour charges de service public suit réellement le sujet du coût de la vie pour les territoires ultramarins.

Vous parliez ensuite des voeux exprimés sur Parcoursup. En principe, les voeux pour les diplômes nationaux ne sont pas payants. Pour autant, sur Parcoursup, il n'y a pas que des diplômes nationaux ; il y a aussi des diplômes d'établissement qui se préparent en partenariat avec des diplômes nationaux. Il peut donc y avoir de la double diplomation, et c'est dans ce cadre qu'il peut y avoir des coûts liés aux frais de dossier. Cela relève de l'autonomie des établissements. C'est une spécificité qui s'applique à l'ensemble des étudiants. J'ai quelques exemples, mais je ne vais pas les citer, car je ne veux pas que l'on pointe du doigt tel ou tel établissement. Cependant, à partir du moment où il s'agit d'une licence sélective, d'une double licence ou d'une licence qui se fait en parallèle d'un diplôme d'université (DU), les établissements demandent bien souvent des frais de dossier. Il ne s'agit donc pas de droits d'inscription, mais de frais de dossier pour faire passer des oraux ou des concours. C'est un sujet que nous suivons de façon très précise dans les services, afin que les montants ne dépassent pas un certain seuil. Bien souvent, ce sont des frais de dossier qui avoisinent les 50 ou 100 euros dans les établissements, parfois 150 euros. Nous veillons à ce que ces montants soient raisonnables.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - C'est un sujet qui me tient beaucoup à coeur. À Mayotte, 77 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté ; ce taux est de 36 % à La Réunion, où un enfant sur deux grandit dans un foyer pauvre. La plupart des jeunes que j'ai croisés cette année et l'année dernière, qui étaient en terminale et inscrits sur Parcoursup, m'ont dit : « Moi, dès que je vois que c'est payant, je ne regarde même pas ». On peut donc parler d'un tri qui se fait, non pas sur la compétence, mais qui dépend de la catégorie socioprofessionnelle des parents.

Les étudiants qui peuvent se permettre de candidater ne sont donc pas forcément les plus compétents ou les plus méritants : ce sont ceux qui ont des sous. Cela ne participe pas, à mon sens, à l'excellence de notre pays.

Ces frais ont certainement pour but d'organiser la sélection, qui est discriminatoire pour nous autres, des outre-mer. Bien sûr, elle se fait à distance pour le volet écrit, mais pour le volet oral, il faut réussir à trouver une place dans un avion, avec son accompagnateur et trouver le moyen de se faire héberger là où l'on n'est jamais venu. Ensuite, il faut jouer des coudes et être meilleur. Ce sont donc des discriminations organisées sur la plateforme Parcoursup.

Vous êtes en tout cas l'une des premières personnes que je rencontre qui soit au courant de cet état de fait. La plupart l'ignorent ou font mine de l'ignorer.

M. Olivier Ginez. - Je ne peux que souscrire à ce que vous dites. Nous sommes très attentifs aux parcours de vie des étudiants hexagonaux comme ultramarins, afin de permettre l'égal accès à l'enseignement supérieur.

Ce principe est inscrit au sein du code de l'éducation pour ce qui concerne les diplômes nationaux de licence, de master et de doctorat, soumis au principe de modicité, consacré par le juge constitutionnel. En dehors de ces diplômes, les établissements peuvent proposer d'autres types de parcours, avec d'autres exigences. Et lorsque ces parcours ont la qualité requise pour figurer sur la plateforme nationale d'affectation qu'est Parcoursup, le rôle de l'État est de pouvoir les y positionner. Il y a effectivement, pour ces parcours, des frais de dossiers que les étudiants doivent acquitter pour pouvoir se présenter.

Ce sujet est délicat : nous ne pouvons pas prévoir une préférence ultramarine, qui constituerait une rupture d'égalité par rapport aux foyers les plus modestes du territoire hexagonal, et serait censurée par le juge. Nous devons donc trouver les équilibres pour qu'il n'y ait pas de rupture d'égalité entre tel ou tel territoire.

Je note aussi dans vos propos, madame la rapporteure, le besoin d'accompagnement par les parents, car les étudiants ultramarins - je le sais pour l'avoir vu - sont souvent livrés à eux-mêmes sur ces plateformes. Nous devons donner à ces étudiants, dans le parcours d'orientation au lycée ou dans les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), les outils pour qu'ils s'y retrouvent dans Parcoursup.

D'aucuns condamnent Parcoursup pour de très mauvaises raisons. Parcoursup n'est pas un outil algorithmique, mais une plateforme d'affectation qui donne la possibilité à un étudiant ultramarin - à Maripasoula, comme à Saint-Laurent-du-Maroni, à Saint-Denis ou à Saint-Pierre - de s'inscrire dans les meilleures formations. Parcoursup a permis aux étudiants issus de territoires périphériques des métropoles d'accéder, par exemple, à Sciences Po Paris, à Panthéon-Assas, à Paris I, à l'université d'Aix-Marseille ou encore à Bordeaux. Les plus anciens d'entre nous, dont je suis, devaient préparer une enveloppe en papier kraft marron et faire la queue dans les services de scolarité des universités ! Parcoursup a mis les étudiants sur un pied d'égalité, même s'il y a encore du travail à fournir. Tout système est certes perfectible, mais nous y arriverons.

S'agissant ensuite du repas à 1 euro, dans les CROUS, nous avions un repas à tarif social à 3,30 euros. Nous aurons bientôt un tarif très social à 1 euro. Nous sommes à pied d'oeuvre pour généraliser le repas à 1 euro, à compter du 4 mai. Tous les territoires ultramarins, bien entendu, seront associés à cette généralisation. Conformément aux annonces du ministre en ce sens, plusieurs centaines d'ETP viendront renforcer le réseau des oeuvres. Avec la présidente du CNOUS et les recteurs, nous sommes à pied d'oeuvre pour déployer cet accès à la tarification sociale pour les repas étudiants.

S'agissant des BTS et des EPLE, la loi du 13 avril 2023 dite « Lévi » a permis de cartographier clairement les zones blanches d'accès à la restauration à tarif social pour les étudiants scolarisés dans le public comme le privé. Il se trouve que, dans cette réflexion, les étudiants en BTS qui sont en EPLE, et qui ont accès à la restauration scolaire opérée par les collectivités, ne sont pas dans ces zones blanches car nous considérons qu'ils ont accès à la restauration à tarif social. Pour autant, depuis la généralisation du repas à 1 euro, la question nous a été posée. Quand le prix du repas était à 3,30 euros on pouvait très justement dire que les étudiants en BTS étaient traités de la même façon que les autres étudiants, parce que les tarifs dans les restaurations collectives pour les lycées avoisinent les 3 euros ou 3,30 euros. Nous étions donc dans la même épure. Il est vrai que, depuis la généralisation du tarif à 1 euro, nous avons créé un petit décalage. Nous aurons sans doute l'occasion d'en rediscuter pour 2027 ; cette question emporte un certain coût, voire un coût certain. En tout cas, aujourd'hui, les financements du programme 231 « Vie étudiante » ne me permettraient pas de généraliser cette mesure.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la « loi Lévi », les étudiants ne disposant pas d'un accès à une restauration collective universitaire ou conventionnée à tarif social peuvent bénéficier d'une aide mensuelle à la restauration. Celle-ci s'élève à 40 euros par mois pour les étudiants boursiers et à 20 euros pour les non-boursiers.

Une majoration de 10 euros est prévue pour les étudiants ultramarins. Ainsi, depuis février 2025, les étudiants ultramarins boursiers éloignés d'une offre de restauration à tarif social perçoivent 50 euros par mois. Les étudiants ultramarins non boursiers perçoivent quant à eux 30 euros.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie pour vos réponses très claires et concrètes.

Concernant les partenariats, vous paraîtrait-il envisageable ou souhaitable d'encourager les grandes écoles françaises, notamment les écoles d'ingénieurs, à ouvrir des campus délocalisés en outre-mer ? Comment y parvenir ? A La Réunion, la Sorbonne a ouvert une antenne à l'île Maurice.

Des coopérations se sont développées entre les universités ultramarines et leurs voisines géographiques, dans leur environnement régional, sous la forme de programmes d'échange. Par exemple, à La Réunion, une cité internationale accueille un nombre important d'étudiants. Quels sont les principaux obstacles à la conclusion de tels partenariats ?

Enfin, s'agissant des Erasmus régionaux, faut-il imaginer selon vous des programmes pour les régions ultrapériphériques ? L'Europe a-t-elle avancé sur ce sujet ?

M. Olivier Ginez. - Votre question sur le programme Erasmus est au coeur de l'actualité, puisque nous sommes actuellement en pleines négociations, notamment budgétaires, sur le programme Erasmus+.

S'agissant de votre première question, bon nombre de grandes écoles d'ingénieurs ou de commerce ne sont pas présentes dans les territoires ultramarins. De même, l'offre de formation dans les deuxièmes cycles, de masters spécialisés de très bon niveau, est beaucoup moins étoffée.

La palette des activités de recherche dans les territoires ultramarins n'est, en effet, pas aussi large que sur le territoire hexagonal. Or, la création de formations de haut niveau va de pair avec une recherche de haut niveau. Il y a donc sans doute ici un sujet à creuser.

Nos universités ultramarines sont de très grande qualité et j'ai du mal à mettre en compétition les écoles et les universités. Je suis très attaché, autant à titre personnel qu'en tant que DGESIP, aux écoles et aux universités. Je refuse d'entrer dans une logique qui consisterait à considérer que les écoles - parce qu'elles relèvent de la filière des classes préparatoires et des grandes écoles - incarneraient à elles seules l'excellence, tandis que les universités seraient assimilées à une forme de « tout-venant ». Le taux de sélection de notre premier cycle universitaire, qui est le même que celui des grandes écoles, témoigne du niveau très élevé de sélection et d'ambition de nos universités. Celles-ci sont orientées de longue date vers l'excellence, et sont également tournées vers leur territoire d'implantation.

Nous gagnerions, pour créer des complémentarités, à attirer d'autres types d'établissements dans les territoires ultramarins. Ceci pour démultiplier l'offre locale, mais aussi pour créer des synergies et capter des partenariats de façon plus stratégique.

Ensuite, une certaine taille critique est nécessaire pour conclure des partenariats avec des universités de grand calibre. Je songe à l'Indopacifique ou aux Antilles. Aujourd'hui, la taille critique des universités ultramarines n'est pas suffisante pour capter des étudiants de ces bassins et créer des relations fortes, parce qu'il manque sans doute un peu de forces vives dans certains domaines de recherche. Créer d'autres antennes universitaires ou des écoles serait donc une solution.

Compléter l'offre de formation locale, favoriser une meilleure mise en réseau des établissements et disposer de structures mieux dimensionnées permettrait de capter plus largement les partenariats. En effet, sans partenariats, point de mobilité. Nous aurons beau multiplier les dispositifs Erasmus+, Erasmus Mundus, ceux-ci ne produiront pleinement leurs effets que si une coopération universitaire est construite à l'échelle d'un bassin régional ou géographique.

Les partenariats entre les universités et la circulation des étudiants nourrissent la coopération. J'entends par là des partenariats en recherche plus développés qu'ils ne le sont aujourd'hui. Cela suppose aussi le développement de formations anglophones d'excellence, dans les universités et les écoles.

Il existe aujourd'hui des formations métiers de l'enseignement, de l'éducation et de la formation (MEEF) en langues régionales dans la quasi-totalité des territoires ultramarins. En revanche, nous rencontrons davantage de difficultés en ce qui concerne l'enseignement en anglais. Or, il s'agit là d'un enjeu majeur pour les mobilités et les coopérations universitaires internationales. Lorsque l'on se situe dans un environnement régional comme celui du Pacifique, il est difficile de développer des coopérations avec des partenaires néo-zélandais ou australiens sans disposer de filières pleinement anglophones.

Les antennes d'écoles commencent à se développer. On le voit par exemple pour Sciences Po, avec un partenariat dont vous avez dû entendre parler en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Le réseau des Sciences Po permet d'apporter une offre de formation un peu différente sur le territoire. J'ai eu le plaisir d'échanger cette semaine avec la présidente de l'université de la Nouvelle-Calédonie concernant la stratégie à adopter. J'échange en principe tous les six mois avec elle, comme avec tous les présidents des universités ultramarines qui le souhaitent. Je dis souvent à mon directeur de cabinet que je vois plus souvent les présidents d'universités ultramarines que les présidents d'universités parisiennes ! C'est un fait assez notable, qui me convient parfaitement. Les universités ultramarines ont des stratégies bien établies pour leur établissement, ce que je ne peux que saluer, et commencent donc à travailler sur des partenariats avec d'autres universités, d'autres écoles, des instituts. Elles se rendent compte qu'il faut commencer à faire quelque peu évoluer leur offre de formation, notamment en langue anglaise, pour accentuer les mobilités.

Aujourd'hui, le taux de mobilité est de 4,5 % chez les ultramarins, contre 11,5 % au niveau national. Nous ne sommes pas au niveau attendu. Cela est dommage, car, comme vous le disiez, ce sont des régions ultrapériphériques. Les RUP sont une chance inouïe ; ils sont un point d'entrée de la France à l'international. La Guyane, par exemple, est une plateforme sur l'Amérique du Sud : une plateforme spatiale, une plateforme économique, une plateforme pour la jeunesse. Le développement de l'offre de formation permettra de créer des partenariats locaux.

Je suis favorable aux partenariats avec des écoles et aux partenariats locaux avec les universités des bassins, de nature à approfondir la recherche et le développement de l'offre de formation à l'international et en anglais.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous avez évoqué plusieurs fois dans vos réponses le terme de « recherche ». Le fait que ce mot revienne systématiquement comme une condition pour aller plus loin me fait dire que nous touchons ici un point sensible du sujet des inégalités systémiques, décisif pour l'avenir de la jeunesse.

Disposez-vous de projections sur la montée en charge possible et les moyens nécessaires pour développer la recherche et créer une dynamique favorable à la jeunesse dans son bassin géographique ?

Vous êtes aussi en charge de l'insertion professionnelle. Comment jugez-vous l'adéquation entre les filières d'enseignement supérieur outre-mer et les besoins de l'activité économique ? Comment améliorer cette adéquation ? Le dialogue entre les établissements, les acteurs économiques et les collectivités est-il suffisant ? Y a-t-il encore des points à améliorer, et selon quelle méthodologie ?

M. Olivier Ginez. - Je suis, en tant que DGESIP, chargé de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle. Mon collègue Jean-Luc Moullet assume, quant à lui, la fonction de directeur général de la recherche et de l'innovation. Pour autant, dans le décret d'attribution de ma direction générale, il y a tout de même une partie consacrée à la « recherche universitaire ». J'ignore ce que recouvre exactement la « recherche universitaire » par opposition à la recherche qui n'en relèverait pas ! Il y a en tout cas une chance incroyable dans les territoires ultramarins : au-delà des universités, un grand nombre d'organismes nationaux de recherche y sont implantés, tels que l'Institut de recherche pour le développement (IRD), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer), le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad), ou encore le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE), et le Centre national d'études spatiales (CNES) en Guyane.

J'invite ainsi les universités, à chaque fois que je rencontre les recteurs ultramarins, à s'appuyer sur les organismes nationaux de recherche pour développer une offre de formation qui corresponde aux spécificités de la recherche sur leur territoire. Ainsi en Guyane, où j'ai exercé les fonctions de sous-préfet. Je n'étais pas chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, mais - chercheur un jour, chercheur toujours - je m'y intéressais quand même. À l'époque, le président de l'université était Antoine Primerose, avec lequel j'échangeais régulièrement et je l'invitais à s'appuyer davantage sur les grands organismes nationaux de recherche et donner ainsi aux étudiants la possibilité de côtoyer, au plus près, des chercheurs de tout premier plan dans leur discipline. C'est, à mes yeux, un premier enjeu sur lequel nous devons continuer à travailler.

Dans le cadre d'autres fonctions que j'ai exercées en cabinet, nous avions mis en place un programme de recherche prioritaire outre-mer. L'objectif était de montrer que l'on mène, dans les territoires ultramarins, une recherche de très haut niveau et reconnue internationalement. Le plan Sargasses aux Antilles en constitue une illustration. En 2019, nous avons réuni des chercheurs de renom afin de qualifier le phénomène des sargasses et d'identifier des solutions permettant d'en limiter les effets. L'Agence nationale de la recherche avait mobilisé des financements importants pour soutenir les chercheurs locaux, et cela a porté ses fruits. La recherche est dynamique dans les territoires ultramarins, mais on ne le dit pas assez. Il faut donc valoriser cette excellence scientifique, en s'appuyant sur les nombreux organismes de recherche implantés localement. Il y a là un enjeu de visibilité, qui rejoint d'ailleurs les questions d'insertion professionnelle.

Sans les opposer de manière trop abrupte aux universités hexagonales, les universités ultramarines sont souvent davantage ancrées dans leur environnement local. Les établissements ultramarins échangent évidemment avec l'État, mais aussi très largement avec les collectivités locales, afin de réfléchir ensemble aux perspectives d'aménagement et de développement des territoires. L'enseignement supérieur et la recherche ne constituent certes pas l'unique levier de l'aménagement du territoire, mais ils y contribuent pleinement, notamment du point de vue du développement économique. L'articulation entre les différents acteurs peut toujours être renforcée, mais est déjà très bonne.

S'agissant des choix de formations au regard des attentes des territoires, je l'ai constaté en Guyane et vous le voyez à La Réunion : il existe une forte interaction entre les établissements d'enseignement supérieur et les acteurs territoriaux afin que les formations ne soient pas totalement déconnectées des réalités locales. Cette articulation fonctionne plutôt bien. J'y ajoute la question de la recherche. Ce qui me semble manquer entre la formation, l'aménagement du territoire et le développement économique, ce sont les champs d'innovation. Nous aurions beaucoup à gagner à renforcer le travail commun entre les universités et les collectivités autour de ce chaînon manquant qu'est le transfert de valeur entre la recherche, la formation et le tissu économique. C'est peut-être sur ce point qu'un travail en profondeur doit encore être mené.

En matière de métiers et de compétences, il faut bien sûr répondre aux besoins actuels, mais aussi réfléchir à l'avenir. C'est tout l'enjeu de l'adéquation entre formation et insertion professionnelle : il faut être capable de se projeter vers les métiers en évolution et les métiers en tension dans les bassins d'emploi. L'université est un outil de formation, elle doit contribuer à cet effort, tout en réfléchissant aux métiers de demain. Cela suppose davantage de capacité de projection par la recherche et, sans doute, un dialogue renouvelé avec les collectivités territoriales.

Nous constatons - et nous vous fournirons les chiffres - que les universités ultramarines ont eu beaucoup de succès lors de l'appel à manifestation d'intérêt « Compétences et Métiers d'Avenir » (CMA), dans le cadre de France 2030. Nous nous en réjouissions encore aujourd'hui avec la présidente de l'université de la Nouvelle-Calédonie. C'est un exemple intéressant : l'université a candidaté à l'appel à projets, a obtenu un financement de France 2030 et a créé une filière de formation sur l'éco-industrie, la transition écologique et les énergies du futur. Un département de l'IUT dédié à ces technologies a été créé. Dans les territoires ultramarins, nous devons sans doute réfléchir encore davantage aux métiers du présent et de l'avenir.

S'agissant de l'insertion professionnelle, nous avons développé à la DGESIP un outil de pilotage appelé « Cadran », qui permet, dans le dialogue avec les établissements et les recteurs, d'objectiver pour chaque formation les taux de réussite et d'insertion professionnelle des étudiants. Cet outil permet d'éclairer les décisions des présidents d'université lorsqu'une formation n'insère pas suffisamment ou ne permet pas aux étudiants de réussir dans de bonnes conditions. Aujourd'hui, nous disposons donc d'outils de pilotage partagés, objectivés, quantitatifs et qualitatifs, qui permettent aussi aux territoires de faire des choix plus éclairés.

Nous souhaitons désormais valoriser davantage ces outils dans le cadre des contrats d'objectifs, de moyens et de performance.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous vous remercions, monsieur le directeur, pour vos propos précis, éclairants et dynamiques.

Audition de M. Cyrille Melchior, président du Conseil départemental de La Réunion

(Mardi 12 mai 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous avons souhaité, dans le cadre des travaux de notre commission d'enquête, recueillir la parole des élus représentant les différentes collectivités ultramarines.

Pour ouvrir cette série d'auditions d'élus locaux, nous entendons - en téléconférence - M. Cyrille Melchior, président du conseil départemental de La Réunion.

Monsieur le président, je vous remercie d'avoir accepté notre invitation à vous exprimer. Je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K). Nos auditions ont débuté en février dernier.

L'objectif de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse, et de santé. Nous souhaitons en saisir les causes profondes, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Notre objectif est également d'évaluer avec vous l'efficacité de l'action publique dans les outre-mer, alors que l'impression générale sur le terrain est celle d'un essoufflement des politiques publiques, voire d'une mise en échec. L'action de l'État apparaît souvent comme une action en réaction aux événements, qui ne parvient pas à renverser les dynamiques profondes.

Ce constat laisse penser que ces inégalités ont un caractère systémique qui échappe à l'action publique.

Dans ce contexte, nous avons plusieurs interrogations de fond. Nous serions, par exemple, intéressées par votre regard sur les instruments prévus par l'État au service de la convergence économique entre les territoires ultramarins et l'Hexagone. Ainsi des contrats de convergence et de transformation (CCT) : ces outils vous semblent-ils à la hauteur des enjeux ? Permettent-ils d'engager une dynamique de rattrapage ?

S'agissant des mécanismes de péréquation, la Cour des comptes rappelait, en 2026, que la péréquation verticale - c'est-à-dire financée par l'État - faisait déjà l'objet d'aménagements afin de tenir compte des difficultés propres aux outre-mer, telles que l'insularité ou les fragilités socio-économiques. Selon la Cour des comptes, les départements ultramarins percevraient, en moyenne, des dotations de péréquation majorées de 110 %. Pour autant, la Cour reconnaissait aussi que ces dispositifs restaient insuffisants au regard de l'ampleur des inégalités. Partagez-vous ce constat ? Quels ajustements vous paraîtraient nécessaires ?

À titre d'illustration, le potentiel financier de La Réunion progresse de 24,7 % grâce à la péréquation verticale - contre 3,1 % en moyenne dans l'Hexagone -, mais reste malgré tout inférieur de 29 % par rapport à la moyenne nationale.

Nous sommes, monsieur le président, particulièrement intéressées par votre diagnostic ainsi que les propositions concrètes que vous pourrez formuler pour tracer un chemin audacieux vers la mise en oeuvre effective du principe d'égalité.

Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations, et pour lequel des réponses écrites sont attendues d'ici au 22 mai.

Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Par ailleurs, un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Cyrille Melchior prête serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous le voulez bien, monsieur le président, vous pourriez procéder à une brève présentation liminaire de cinq à dix minutes maximum, après laquelle Mme la rapporteure, puis, le cas échéant, Mmes et MM. les commissaires vous poseront des questions.

M. Cyrille Melchior, président du conseil départemental de La Réunion. - En tant que président du conseil départemental, dont l'action est particulièrement tournée vers l'accompagnement des plus vulnérables, je ne peux que constater l'aggravation de la situation sociale de notre territoire.

Je donnerai tout d'abord quelques éléments chiffrés.

La Réunion est le département d'outre-mer le plus peuplé, avec environ 900 000 habitants. Sa population est constituée à 39 % de personnes de moins de 29 ans. Les plus de 60 ans représentent près d'un quart des habitants, et leur nombre ne cesse de progresser.

Malgré une volonté publique affichée de réduire les inégalités, 36 % des Réunionnais vivaient, fin 2024, sous le seuil de pauvreté. La précarité de nombreuses familles réunionnaises s'est accentuée, notamment sous l'effet de la hausse des prix pesant sur leur pouvoir d'achat. Cette situation est directement liée à la capacité limitée du territoire et de son tissu économique à créer de l'activité et des emplois.

Malgré une évolution à la baisse observée sur douze mois, le taux de chômage demeurait élevé, à 17,5 % fin 2024. À cela s'ajoute la persistance d'un « halo » autour du chômage, constitué de personnes souhaitant travailler sans entreprendre de démarches actives de recherche d'emploi.

La Réunion affiche par ailleurs un taux d'illettrisme de 23 % parmi les personnes âgées de 18 à 65 ans ayant été scolarisées, contre 7 % dans l'Hexagone. Ce taux reste constant depuis plusieurs décennies à La Réunion. Or la maîtrise des compétences de base constitue l'une des clés nécessaires pour accéder pleinement à la vie citoyenne, sociale et culturelle. Ainsi, 110 000 personnes rencontrent des difficultés pour maîtriser la lecture, l'écriture et les chiffres.

S'agissant de l'habitat, les besoins de construction sont estimés à 1 700 nouveaux logements par an jusqu'en 2035. La réponse doit principalement se concentrer sur la production de logements sociaux en adéquation avec les revenus des ménages réunionnais, dont 80 % se situent en dessous des plafonds d'éligibilité du parc social. Ces besoins se cumulent avec un manque réel de solutions d'hébergement adaptées aux plus vulnérables.

Au regard des publics prioritaires de notre collectivité et compte tenu de l'augmentation du nombre de personnes dépendantes, un rattrapage du nombre de places d'hébergement apparaît fondamental, en particulier de places financièrement accessibles. Plus des deux tiers des personnes âgées ne sont pas en mesure de supporter le coût d'un hébergement dans des structures adaptées à la perte d'autonomie.

S'il est communément admis que la solidarité intergénérationnelle demeure forte à La Réunion, de plus en plus de familles sont confrontées à la précarité financière et éprouvent des difficultés importantes à soutenir leurs parents.

Voilà le constat que nous pouvons dresser de la situation du territoire, marquée par de fortes inégalités et une grande précarité.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, monsieur le président, pour ces propos liminaires, qui reflètent la réalité de notre département et retracent bien la vie de nos concitoyens.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci, monsieur le président, pour votre présentation synthétique et très claire. Vous avez dressé un tableau très réaliste et vous avez rappelé les éléments essentiels qui ont conduit à la création de cette commission d'enquête, à savoir le taux de pauvreté très important outre-mer, notamment à La Réunion, ainsi que le taux de chômage, qui reste élevé. Je vous remercie également d'avoir évoqué le halo qui existe autour des chiffres du chômage, souvent mis de côté.

Vous avez aussi mentionné la question de l'illettrisme. Or, l'une des thématiques sur lesquelles nous avons choisi de nous attarder est celle de la jeunesse dans sa globalité : les conditions de vie, l'accès à l'éducation, à la formation et, finalement, l'insertion dans le monde professionnel.

Ma question portera donc sur cet aspect. Quelles politiques déployez-vous, dans le cadre des compétences du conseil départemental, pour réduire les inégalités auxquelles les jeunes sont confrontés, notamment face à la pauvreté ? Pourriez-vous décrire les dispositifs mis en place, leurs objectifs et les moyens alloués ? Quelles mesures souhaiteriez-vous également prendre pour aller plus loin et nourrir notre rapport sur ce sujet en particulier ?

M. Cyrille Melchior. - S'agissant plus particulièrement des publics les plus jeunes, nous avons mis en place des mesures rendant beaucoup plus lisibles les dispositifs du département de La Réunion. Pendant de longues années, les mesures d'aide et d'accompagnement destinées aux jeunes étaient réparties entre différentes directions de la collectivité. Afin de favoriser un accès plus rapide et plus lisible pour le public, nous avons donc créé une direction de la jeunesse.

Cette direction a pour mission principale d'organiser la circulation et la mise à disposition de l'information auprès de nos publics, mais aussi de les amener à s'intéresser à nos dispositifs. Le reproche qui nous était parfois adressé tenait au fait que les personnes concernées ne savaient pas toujours vers qui se tourner lorsqu'elles rencontraient des difficultés. Il existait donc un sentiment de manque de clarté ; le remède que nous avons trouvé a consisté à créer une direction dédiée à la jeunesse.

Sont ainsi mises à disposition les aides existantes telles que l'aide départementale à la création d'entreprise nouvelle (Aden) dans le cadre du Réseau Points chances, ou encore le tremplin pour l'activité des jeunes (TAJ), ainsi que les dispositifs d'accompagnement vers davantage de formation et de qualification. Les jeunes sont également accompagnés vers des solutions adaptées à leurs besoins en matière de logement ou de garde d'enfants, notamment pour les jeunes parents confrontés à des difficultés d'insertion professionnelle faute de solutions adaptées pour leurs enfants.

Au-delà des aides financières, la principale mesure a consisté, pour nous, à rendre plus lisibles les interventions du département en faveur des jeunes Réunionnais.

C'est important, car, en 2025, 40 300 jeunes n'étaient ni en emploi, ni en études, ni en formation, soit 25 % des 15-29 ans. Ce chiffre est en baisse, me semble-t-il, mais il demeure deux fois plus élevé que celui constaté dans l'Hexagone. Le taux d'emploi des jeunes reste, quant à lui, stable par rapport à 2024, à 34 %.

Lorsque les mesures d'apprentissage étaient plus nombreuses, les jeunes se trouvaient beaucoup plus en situation d'emploi. Malheureusement, la réduction de ces mesures a pénalisé de nombreux Réunionnais. Or, la hausse de l'emploi des jeunes constituait l'un des leviers de la croissance de l'emploi à La Réunion.

Mme Viviane Malet, présidente. - En matière de contrats aidés, quelle stratégie préconisez-vous, en particulier pour les jeunes sans emploi, ni formation ? Quelles stratégies innovantes pourrions-nous également mettre en place ?

M. Cyrille Melchior. - Il s'agit d'un sujet essentiel à La Réunion, et peut-être dans les autres outre-mer. Les contrats aidés participaient - et participent encore - à une meilleure intégration professionnelle des publics éloignés de l'emploi. La baisse drastique de leur nombre pénalise fortement le territoire.

C'est la raison pour laquelle nous avons fait adopter une motion en commission permanente afin de rappeler la position du département. Même si ces contrats aidés sont parfois critiqués, ils demeurent, sur une île et un territoire insulaire aussi restreint, avec un tissu économique limité et une partie des jeunes en manque de qualification et de formation, un outil important pour favoriser l'intégration.

C'est pourquoi également, pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), le département apporte, sur son budget propre, une contribution à hauteur de 90 % pour chaque contrat aidé. Le nombre annuel de ces contrats, qui s'élève à 1 700, n'a pas diminué, car le département a fait le choix de maintenir ce niveau de financement.

Selon moi, les contrats aidés constituent une solution, mais ils ne suffisent pas. Il faut surtout relancer une politique d'apprentissage, qui représente un tremplin extrêmement intéressant vers l'emploi pour les jeunes. Il faut aussi redynamiser les formations, notamment les formations qualifiantes adaptées à l'emploi. Nous devons disposer d'un plan régional de formation pleinement dynamique et répondant aux besoins du territoire ainsi qu'aux besoins d'embauche des entreprises.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous avez expliqué que, pour réduire les inégalités auxquelles les jeunes sont confrontés, vous aviez créé une direction de la jeunesse capable d'apporter des réponses sur plusieurs sujets et d'orienter les jeunes. Vous avez évoqué la création d'entreprises, l'accompagnement vers la qualification, le logement ou encore la garde d'enfants. Vous avez donc apporté une réponse globale à une jeunesse confrontée à des difficultés de différents ordres.

Nous sommes là au coeur de cette commission d'enquête, puisque nous essayons de démontrer le caractère « systémique » des inégalités : lorsqu'une personne est confrontée à une difficulté ou à une inégalité, d'autres viennent bien souvent s'y ajouter. Jusqu'à présent, les politiques publiques visaient souvent à résoudre un problème ou un autre sans prendre en considération le contexte dans lequel se trouvait la personne.

J'en viens à une autre thématique qui nous tient particulièrement à coeur : celle de la santé. Lors de notre dernier déplacement en Martinique et à Saint-Martin, nous avons constaté que l'accès à la santé demeurait très inégal d'un territoire à l'autre, notamment outre-mer. Nous connaissons la réalité de La Réunion, mais nous avons également observé les difficultés rencontrées ailleurs.

Ces constats montrent que l'accès à la santé suppose aussi de prendre en considération des problématiques économiques et sociales.

De la même manière que pour la jeunesse, pourriez-vous nous présenter quelques pistes sur les dispositifs mis en oeuvre à La Réunion pour répondre aux inégalités devant la santé ?

M. Cyrille Melchior.  - Sur la problématique de santé, nous intervenons beaucoup auprès des enfants relevant de l'aide sociale à l'enfance (ASE). Lorsqu'ils deviennent majeurs, puis jusqu'à l'âge de 21 ou 22 ans, certains jeunes se retrouvent démunis et en manque de moyens. Nous avons donc mis en place des conventions avec des établissements de santé et des médecins spécialisés, notamment dans le domaine de la santé mentale.

Beaucoup de jeunes sont confrontés à des situations complexes liées à des traumatismes relevant parfois de la petite enfance. C'est pour ce public relevant de l'ASE que nous avons déployé des moyens d'accompagnement vers la santé.

En revanche, pour les autres jeunes, le département n'intervient pas directement sur les problématiques de santé. Nous travaillons davantage sur les autres freins liés à leur intégration sociétale, notamment à travers l'emploi ou le logement.

Mme Viviane Malet, présidente. - Vous avez également évoqué la problématique des personnes âgées sur notre territoire. Nous savons que la dépendance intervient beaucoup plus tôt qu'en France hexagonale. Comment renforcer le pilotage de la perte d'autonomie et la lutte contre l'isolement des personnes âgées ? La péréquation de l'État est-elle suffisante au regard de la prestation de compensation du handicap (PCH) et de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ?

M. Cyrille Melchior. - Nous avons un modèle réunionnais fondé sur la solidarité familiale et naturelle, que nous entendons préserver le plus longtemps possible. C'est la raison pour laquelle nous privilégions le maintien à domicile de nos aînés.

Toutefois, la dépendance intervient plus tôt sur notre territoire, notamment en raison de certaines pathologies. Nous avons donc développé des modes d'accueil intermédiaires à travers les maisons d'accueillants familiaux (MAF). Le département emploie ainsi près de 870 familles, qui accueillent en moyenne deux à trois personnes âgées dans des conditions contrôlées par nos services et par ceux de l'agence régionale de santé (ARS).

Lorsque la dépendance devient trop forte et que les familles, comme les maisons d'accueillants familiaux, ne peuvent plus accompagner les personnes âgées confrontées à des problèmes de santé lourds, nous avons recours à des structures d'accueil. Celles-ci demeurent largement insuffisantes. Nous avons donc contractualisé avec l'État un plan de rattrapage visant à presque doubler le nombre de places en structures adaptées à La Réunion.

Nous nous heurtons toutefois à un problème de financement. Les opérateurs sont présents et performants sur le territoire, mais le frein budgétaire demeure important. Sur une île comme La Réunion, nous ne pouvons pas nous appuyer sur une solidarité interdépartementale ou interrégionale ; nous sommes seuls au milieu de l'océan Indien et devons accompagner une population âgée de plus en plus nombreuse, dans un devoir de solidarité qui nous paraît évident.

C'est pourquoi nous demandons que la collectivité départementale soit mieux accompagnée financièrement. Nous avons obtenu un coefficient géographique limité à 5 %, mais celui-ci demeure largement insuffisant au regard de l'insularité, de l'éloignement, de la progression du nombre de personnes prises en charge et de l'entrée plus précoce dans la dépendance.

De ce point de vue, nous estimons que les financements octroyés restent très en deçà des besoins. J'ai demandé à maintes reprises des modifications réglementaires du financement de l'accompagnement des personnes âgées. Le coefficient géographique devrait, selon nous, être porté à 15 %, afin d'être plus adapté au contexte réunionnais et à celui des autres territoires d'outre-mer.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Pourriez-vous nous transmettre le plan de rattrapage que vous avez évoqué, ainsi que les éventuels chiffrages et données dont vous disposez, afin que nous puissions les intégrer à nos travaux et les formaliser plus clairement sous forme de préconisations ? C'est aussi la finalité de cette commission d'enquête.

M. Cyrille Melchior. - Nous vous ferons parvenir ces éléments. Je souhaite toutefois préciser que, lorsque nous parlons de ces sujets, nous agissons bien évidemment dans le cadre de notre devoir de solidarité envers nos aînés. Mais ces politiques ont également des effets pour nos jeunes, en particulier ceux qui sont éloignés de l'emploi, car elles représentent des possibilités importantes de création d'emplois. Apporter cette solidarité envers les aînés, c'est aussi favoriser l'insertion professionnelle des jeunes qui souhaitent exercer dans les métiers de l'aide à la personne.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci d'avoir soulevé ce point. S'agissant des personnes âgées en difficulté, qui deviennent dépendantes et ne peuvent plus être maintenues ni dans des structures d'accueil intermédiaires ni dans leur famille, en raison notamment des limites de la solidarité familiale, disposez-vous de chiffres sur les pathologies concernées ? Je pense notamment au diabète et aux complications liées à cette maladie ; il ne s'agit pas nécessairement d'obtenir une cartographie détaillée.

M. Cyrille Melchior. - Oui, nous pouvons vous transmettre ces éléments. Mes services prennent bonne note de votre demande et se procureront les éléments nécessaires afin de vous les faire parvenir.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci beaucoup pour votre aide.

Mme Viviane Malet, présidente. - Certaines personnes âgées souhaitent rester à domicile, mais leur habitat vieillit et devient parfois inadapté. Souvent, les titres de propriété n'existent pas, ce qui empêche l'accès aux dispositifs de droit commun. Quelles solutions pourrions-nous proposer pour ces situations ? Je sais que le département, notamment via les centres communaux d'action sociale (CCAS), agit beaucoup dans ce domaine, mais quelles préconisations particulières pourraient figurer dans notre rapport ?

M. Cyrille Melchior. - Un élément nous paraît essentiel : à La Réunion, environ 50 % des personnes âgées sont propriétaires de leur maison. Or, beaucoup vivent dans une situation de précarité, avec de faibles revenus de retraite, et ne parviennent plus à entretenir ou adapter leur logement, notamment au regard des exigences d'hygiène et de sécurité.

C'est la raison pour laquelle nous avons mis en place à La Réunion un dispositif d'amélioration de l'habitat destiné aux personnes âgées à faibles revenus. Le département y consacre un budget compris entre 30 et 35 millions d'euros, mais, malgré l'augmentation de cette enveloppe, nous demeurons confrontés à une très forte demande et les besoins restent supérieurs à nos capacités d'intervention.

Nous avons également sollicité les communes et les CCAS, et beaucoup ont répondu présents en s'engageant dans l'amélioration de l'habitat, notamment pour des travaux de faible ampleur. En revanche, pour les rénovations plus lourdes, le département demeure l'acteur principal, avec un réseau d'entreprises et d'artisans agréés.

Nous avons demandé à l'État de nous accompagner, au titre de la ligne budgétaire unique (LBU), afin de compléter les 35 millions d'euros engagés par le département. L'État a répondu favorablement à hauteur de 4 à 5 millions d'euros dédiés à l'amélioration de l'habitat.

Ma crainte porte toutefois sur la forte baisse de la LBU, qui passerait de 75 millions d'euros à 25 millions d'euros. J'ai demandé que cette diminution n'affecte pas les crédits consacrés à l'amélioration de l'habitat. À défaut, ce serait autant de dossiers et de familles que nous ne pourrions plus accompagner. C'est un véritable point de vigilance et je vous propose de nous accompagner dans ce combat.

Toujours est-il que ce dispositif fonctionne bien à La Réunion. Il répond à une demande sociale, en améliorant les conditions de vie d'un public vieillissant et précaire, mais aussi à une demande économique, en soutenant l'activité d'un tissu de petites et moyennes entreprises (PME).

Je veux également évoquer les résidences autonomie, pour lesquelles nous avons mené un combat avec votre soutien. Une inégalité qui prévalait en outre-mer a ainsi été corrigée, puisque ces résidences y sont désormais autorisées. Cette évolution était nécessaire, alors même que nous faisons face à des besoins et à des demandes importantes.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous avons en effet mené ensemble un combat pour les résidences autonomie, mais nous avons pris du retard. Nous ne disposions auparavant ni des foyers-logements ni des financements qui les accompagnaient. Les résidences autonomie sont désormais autorisées, mais nous devons encore compenser ce temps perdu.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je souhaite vous interroger sur l'extension récente de la Charte sociale européenne aux outre-mer, sujet qui figure dans le questionnaire que nous vous avons transmis. Quelle analyse le département de La Réunion porte-t-il sur cette évolution et quelles perspectives d'amélioration y voyez-vous pour les politiques publiques destinées à réduire les inégalités, notamment sociales ?

M. Cyrille Melchior. - Des dispositifs de financement comme le Fonds social européen (FSE) montrent que l'Union européenne a bien compris la situation de nos territoires, qui souffrent de l'éloignement, de handicaps structurels, de fragilités sociales, de retards en matière tant d'équipements que de développement économique.

Ce que nous attendons, s'agissant de précarité et, plus largement, de politiques sociales, c'est encore plus d'effort de péréquation en faveur des outre-mer.

Je l'ai dit précédemment en évoquant le cas de l'APA, il faut aller plus loin ! Il est essentiel de renforcer la péréquation verticale et d'accentuer la solidarité européenne car, malgré les handicaps, nous sommes aussi des territoires pleins d'énergie, qui innovent au quotidien. À La Réunion, par exemple, nous avons parfois su trouver des solutions face aux difficultés - je pense notamment au dispositif « R +, allocation d'insertion et de retour à l'emploi ».

L'extension de la Charte sociale européenne est donc, pour nous, l'occasion de demander plus de péréquation en faveur des outre-mer et, en particulier, de La Réunion.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous n'avez pas de sujet particulier que vous souhaitez aborder avant la fin de l'audition, je vais vous remercier pour vos propos éclairants. Nous ne manquerons pas de les intégrer à notre rapport pour essayer d'accompagner au mieux le département. Nous attendons également vos réponses par écrit avant le 22 mai.

M. Cyrille Melchior, président du département de La Réunion. - Même si les sujets abordés ne sont pas faciles, je vous remercie de nous avoir interrogés. Il est important d'entendre la voix des territoires !

Audition de M. Gabriel Serville, président de l'assemblée de Guyane

(Mardi 12 mai 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête en auditionnant, par visioconférence, M. Gabriel Serville, président de l'assemblée de Guyane.

Monsieur le président, je vous remercie d'avoir accepté notre invitation à vous exprimer. Je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Nos auditions ont débuté en février dernier.

L'objectif de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de formation, d'emploi, de revenus, de partage de la richesse et de santé. Nous souhaitons en saisir les causes profondes, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Notre objectif est également d'évaluer avec vous l'efficacité de l'action publique dans les outre-mer, alors que l'impression générale sur le terrain est celle d'un essoufflement des politiques publiques, voire d'une mise en échec. L'action de l'État intervient souvent en réaction aux événements et ne parvient pas à renverser les dynamiques profondes.

Ce constat laisse penser qu'elles ont un caractère systémique qui échappe à l'action publique.

Dans ce contexte, nous avons plusieurs interrogations de fond. Nous serions, par exemple, intéressés par votre regard sur les instruments prévus par l'État au service de la convergence économique entre les territoires ultramarins et l'Hexagone. Ainsi des contrats de convergence et de transformation (CCT) : ces outils vous semblent-ils à la hauteur des enjeux ? Permettent-ils d'engager une dynamique de rattrapage ?

S'agissant des mécanismes de péréquation, la Cour des comptes rappelait, en 2026, que la péréquation verticale - c'est-à-dire financée par l'État - faisait déjà l'objet d'aménagements afin de tenir compte des difficultés propres aux outre-mer, telles que l'insularité ou les fragilités socio-économiques. Selon la Cour des comptes, les départements ultramarins percevraient, en moyenne, des dotations de péréquation majorées de 110 %. Pour autant, la Cour reconnaissait aussi que ces dispositifs restaient insuffisants au regard de l'ampleur des inégalités.

À titre d'illustration, le potentiel financier de la Guyane progresse de 47,9 % grâce à la péréquation verticale - contre 3,1 % en moyenne dans l'Hexagone -, mais reste malgré tout inférieur de 56 % par rapport à la moyenne nationale. Quels ajustements vous paraîtraient nécessaires ?

Nous sommes particulièrement intéressés par votre diagnostic ainsi que les propositions concrètes que vous pourrez formuler pour tracer un chemin audacieux vers la mise en oeuvre effective du principe d'égalité.

Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations, pour lequel des réponses écrites sont attendues d'ici au 22 mai.

Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Par ailleurs, un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Gabriel Serville prête serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous le voulez bien, monsieur le président, vous pourriez faire une brève présentation liminaire de cinq à dix minutes maximum, après laquelle je cèderai la parole à Mme la rapporteure et, le cas échéant, aux autres membres de la commission d'enquête.

M. Gabriel Serville, président de l'assemblée de Guyane. - Je suis très heureux de pouvoir participer à cette commission d'enquête. Ayant été député pendant neuf ans, j'ai vu nombre d'enquêtes menées par le Parlement, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) ou encore la chambre régionale des comptes (CRC) mettre en exergue les difficultés du territoire guyanais.

Je voudrais tout d'abord rappeler quelques points que vous connaissez déjà. La Guyane est un territoire de 83 000 kilomètres carrés. Sa population est brutalement passée d'environ 70 000 habitants dans les années 1980 à 300 000 habitants. Elle connaît donc une dynamique démographique très appuyée, avec près de 50 % de la population en dessous du seuil de pauvreté et un effort d'investissement qui, en dépit de son importance, n'est pas à l'échelle de cette évolution.

Les conséquences sont : une croissance démographique non compensée en équipements et services publics ; des écarts persistants de niveau de vie avec l'Hexagone ; des politiques publiques tardives, réactives et insuffisamment territorialisées ; une absence de rattrapage global, malgré quelques avancées sur la scolarisation, l'éducation ou les investissements publics. Aujourd'hui, c'est un profond sentiment d'injustice qui croît au sein de la population guyanaise.

Cela étant posé, j'aborde la notion d'« inégalités systémiques » et les limites des politiques publiques.

En Guyane, les inégalités, liées à des facteurs structurels profonds, se renforcent mutuellement. Elles découlent de l'organisation physique et administrative du territoire. J'en retrace quelques grandes lignes - la réponse écrite vous apportera plus de détails - : éloignement important de l'Hexagone ; immensité du territoire ; densité très faible ne favorisant pas la mise en place des politiques publiques ; développement démographique tardif et rapide ; cadre administratif bloquant, qui ne facilite pas la coopération avec les pays voisins ou impose une législation environnementale inadaptée au territoire.

Cela conduit aux inégalités suivantes : coût de la vie très élevé ; enclavement et faiblesse des communications avec la région proche ; prix des transports très élevé ; déficit historique d'infrastructures face à une population très jeune et en progression ; forte pauvreté avec un développement effréné de l'habitat informel et une progression du travail illégal ; absence de développement économique endogène suffisant, avec des facteurs aggravants tels que les difficultés à commercer avec les voisins, la petite taille du marché intérieur et une réglementation défavorable.

Nombre de ces inégalités existent ailleurs. Mais elles sont renforcées en Guyane et, au-delà des inégalités entre l'Hexagone et le territoire, on en trouve à l'intérieur même du territoire.

La Guyane est donc un territoire très spécifique par son environnement sud-américain et amazonien, mais il l'est aussi par ses richesses naturelles et ses ressources. Prenons l'exemple de l'eau douce - on dit que l'accès à l'eau douce pourrait être au centre d'un prochain conflit mondial - : quand on sait que la Guyane compte entre 150 000 et 180 000 kilomètres de cours d'eau douce, dont un tiers est déjà pollué par l'orpaillage illégal, la situation a de quoi inquiéter...

Je souhaite revenir un instant sur les raisons pouvant expliquer le décalage entre l'accumulation des diagnostics, pourtant convergents, et la lenteur des progrès observés.

Ce décalage tient moins au manque de constats qu'à leur traduction opérationnelle. Après vingt ans de rapport convergents, on ne note aucune inflexion majeure des politiques. Celles-ci sont souvent conçues selon des modèles hexagonaux peu ou pas adaptés à la réalité du territoire. Les plans s'accumulent sans priorisation ni continuité dans le temps, les moyens humains et financiers se révèlent insuffisants au regard des besoins structurels, l'organisation de l'État est souvent fragmentée et par moment peu lisible. Enfin, l'État réagit aux crises sociales ou climatiques, plutôt que d'anticiper.

À ce stade, je veux rappeler que la spécificité de la Guyane, par rapport aux autres outre-mer, est sa croissance démographique. Les besoins d'investissements en vue d'accroître les services publics se font sentir à un moment où l'État manque d'argent. Aussi, depuis plus de vingt ans, les crédits sont reconduits, ce qui n'a pas de sens sur un territoire en croissance, et le niveau des recettes par habitant continue de diverger par rapport aux autres régions. Je citerai deux exemples : il y a moins d'agents de l'Office national des forêts (ONF) en Guyane qu'à La Réunion et les recettes de la collectivité guyanaise sont de 30 % inférieures à celles de la Guadeloupe ou de la Martinique, malgré un territoire bien plus vaste.

Sur les CCT, nous avons apporté une réponse documentée à la dernière enquête réalisée sur le sujet. Nous considérons que la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite Érom, porte de bonnes ambitions, mais que celles-ci ne se concrétisent pas forcément.

La Collectivité territoriale de Guyane (CTG) a dressé des constats et émis des recommandations. Sans entrer dans les détails, j'en donnerai les principaux axes, à commencer par la nécessité de donner un rôle plus intégrateur à ces contrats et de revoir la méthode d'élaboration pour la rendre plus proche de la loi Érom. Par ailleurs, nous aurions souhaité une vision stratégique à vingt ans, c'est-à-dire établie sur deux générations de fonds européens et deux mandats, débouchant sur des plans opérationnels hiérarchisés couvrant un champ déterminé de politiques publiques - a minima, les transports, l'éducation, l'enseignement supérieur, l'accès à l'eau potable, l'assainissement et l'aménagement du territoire. Cette même vision stratégique à long terme est nécessaire sur les grands projets d'équipements du territoire, plutôt que l'actuelle action « au coup par coup », qui laisse un sentiment de désordre et de complexité.

Les CCT devraient donc être de véritables outils intégrateurs, pour lesquels nous avons déjà plaidé.

Vous m'interrogez sur l'utilité de la loi Érom. Mes réponses précédentes montrent l'absence d'une réelle logique de rattrapage. Les moyens financiers dégagés n'étant pas fongibles, ils ne nous ont pas permis toute la souplesse d'utilisation nécessaire.

Je passe à la deuxième série de vos questions, concernant les efforts d'adaptation aux réalités locales et les évolutions récentes des dispositifs à destination des territoires ultramarins.

La création de la CTG a évidemment renforcé la cohérence de l'action publique, avec de véritables synergies entre les politiques publiques et, en conséquence, une plus grande pertinence des investissements. Toutefois, plusieurs difficultés ont été rencontrées. Tout d'abord, le rapprochement entre les deux anciennes collectivités a été long à digérer. Ensuite, la situation financière est catastrophique : l'autofinancement a été redressé, de -90 millions d'euros à 30 millions d'euros, mais la situation dépendra aussi de la réponse de l'État concernant les 30 millions d'euros de l'accord structurel ; les capacités d'action demeurent très contraintes du fait de la faiblesse des ressources. À cela s'ajoute un cadre réglementaire peu adapté, trop strict, ne facilitant pas le développement et rendant la coopération quasiment inexistante avec les pays voisins.

Par ailleurs, nous ne partageons pas le constat de la Cour des comptes selon lequel les dispositifs de péréquation, bien qu'insuffisants, sont globalement favorables. Comme je l'ai dit, nous souffrons d'une insuffisance historique liée à des dotations figées. Sans insister plus sur ce point, j'indique néanmoins que la Guyane se situe en dessous de la moyenne de la France métropolitaine en termes de dotations, avec un écart annuel de 240 millions d'euros avec les autres départements et régions d'outre-mer (Drom) et de 500 millions d'euros avec la Guadeloupe. Autre comparaison, quand la Guyane bénéficie de 1,6 million d'euros au titre de la dotation de continuité territoriale, la Corse perçoit 247 millions d'euros alors qu'elle se trouve à environ 150 kilomètres de la France hexagonale, que son territoire est bien plus petit et que celui-ci est quasiment aménagé. Nous considérons cela comme une profonde injustice.

Dans le cadre du plan d'urgence de 2017, qui avait été publié au Journal officiel, 1 milliard d'euros avait été mis sur la table pour compenser des décennies de retards. L'État s'était alors engagé à un plan additionnel de 2 milliards d'euros. Or, celui-ci n'a plus jamais été évoqué par les différents gouvernements qui se sont succédé depuis 2017. Il est important que vous disposiez de tous les éléments pour le comprendre : pour ce qui concerne la Guyane, nous ne sommes vraiment pas partis sur de bonnes bases !

J'en viens à la troisième série de questions, celle qui concerne les perspectives et pistes de réforme pour lutter contre les inégalités.

La Collectivité territoriale de Guyane souhaite le remplacement de l'octroi de mer par un système combinant un essai de TVA locale - dont elle pourrait définir le taux, ce qui lui offrirait une maîtrise des recettes - et un système de taxe à l'importation pour protéger la production locale.

La jeunesse constitue un enjeu majeur pour un territoire dont la moitié de la population a moins de vingt-cinq ans. Ce sujet nous intéresse particulièrement. Mais les politiques nationales qui sont menées ne correspondent pas aux besoins de rattrapage de la Guyane en matière d'éducation, de formation ou d'accompagnement à la parentalité.

S'agissant de la monoparentalité - je rappelle que 47 % des familles guyanaises sont monoparentales, avec une majorité de femmes seules et qui, souvent, travaillent -, il nous semble nécessaire de favoriser le développement de la restauration scolaire. Il faut aussi adapter les prestations sociales à cette réalité.

Je veux ensuite évoquer un changement bienvenu que nous considérions nécessaire depuis un certain temps : je veux parler de l'extension aux outre-mer de la Charte sociale européenne, qui nous apporte un certain soulagement. Mais, à l'analyse, elle nous semble encore symbolique. Dans de nombreux domaines, l'État n'est en effet pas en mesure d'atteindre, en Guyane, le même niveau de service public que dans l'Hexagone. Nous avons, par exemple, besoin de construire 4 000 logements par an sur le territoire. Or, nous sommes actuellement dans une fourchette de 800 à 1 000 logements, et nous voyons déjà les conséquences négatives sur notre capacité à construire d'une évolution comme la raréfaction brutale et drastique de la ligne budgétaire unique (LBU).

Comme dans l'Hexagone, le dispositif des contrats aidés a pu être dévoyé en Guyane, avec le maintien de certaines personnes dans la précarité à travers une succession de tels contrats. Le développement de l'apprentissage long nous apparaît comme le système le plus pertinent. En parallèle, il faut travailler sur les connaissances de base pour les emplois de catégorie C. C'est un point fondamental, car les taux d'analphabétisme, d'illettrisme et d'illectronisme progressent.

L'accès à l'eau potable et l'assainissement posent aussi de grandes difficultés. Le problème se situe, non pas au niveau des moyens financiers des offices de l'eau, mais au niveau de l'ingénierie de projet, c'est-à-dire de la capacité des communes et intercommunalités à conduire les projets et assurer leur maintenance.

Sur la mobilité, alors que le réseau de transports s'est fortement développé dans l'Hexagone tout au long du XXe siècle, la France, en Guyane, a construit 400 kilomètres de routes nationales en quatre siècles ! Et nous sommes toujours à 400 kilomètres de routes, alors que notre population est passée de 70 000 à 300 000 habitants. La situation n'est pas acceptable.

J'ai appris par les médias que la France allait construire un monorail à Saint-Domingue pour mieux asseoir son influence dans la région... Entre Maripasoula et Papaichton, sur le fleuve Maroni, il y a 32 kilomètres de piste en latérite que l'État n'arrive pas à rendre carrossable pour assurer le transport des biens et des personnes ! Là encore, c'est pour nous une profonde injustice faite à notre territoire.

La CTG avait demandé un plan exceptionnel de financement pour les infrastructures, comme cela a été fait en Corse. Si nous appartenons à la République française, alors celle-ci doit porter, sur la Guyane, le même regard bienveillant qu'elle porte à la Corse !

Je terminerai mon exposé en abordant les réformes qui nous paraissent prioritaires.

Il faudrait, tout d'abord, mettre en place un véritable plan de rattrapage du financement des collectivités de la Guyane, ainsi qu'un plan exceptionnel d'investissement, appuyé sur des contrats à long terme. J'avais indiqué qu'il faudrait un engagement d'au moins douze ans, afin de couvrir deux générations de fonds européens et deux mandats. Cela permettrait de rendre les cofinancements de projets plus pertinents et d'éviter les chevauchements, souvent préjudiciables.

L'évolution institutionnelle et administrative fait aussi partie des combats que la Guyane mène depuis soixante-dix ans, et que j'ai repris à ma charge depuis mon arrivée à la tête de la CTG en 2021, pour faire évoluer le cadre institutionnel de la Guyane.

La Guyane ne réclame pas l'indépendance, tant s'en faut, mais plus d'autonomie. Toutefois, à titre de comparaison, lorsque je me rends aux Açores, aux Canaries ou à Madère, je rencontre des présidents de régions ultrapériphériques très heureux, qui ne demandent rien de plus que ce qu'ils ont déjà. Ces régions ne demandent pas l'accès à l'indépendance, parce qu'elles travaillent avec des tutelles - Lisbonne, Madrid - très compréhensives, qui leur donnent la facilité de gérer localement un certain nombre de dossiers. Je parle souvent aussi de la Sardaigne, qui bénéficie également, de la part de l'Italie, d'une très large autonomie. Peut-être y a-t-il des problèmes qui ne nous remontent pas, mais, dans tous les cas, nous considérons que cette évolution administrative devrait permettre à la Guyane d'avancer beaucoup plus rapidement sur un certain nombre de dossiers.

S'agissant du développement et du renforcement de l'ingénierie de projet, que j'ai déjà évoqué, la Guyane devrait être aidée pour qu'elle puisse mieux accompagner le développement économique. C'est aujourd'hui un véritable frein aux investissements sur le territoire.

Je veux aborder enfin une autre priorité : l'articulation améliorée que nous voudrions assurer entre développement économique et développement des compétences. En effet, nous mettons en place des formations, nous développons des compétences, mais nous nous apercevons qu'une fois arrivés sur le marché du travail, les jeunes - et les moins jeunes - ne sont pas au niveau ou disposent de compétences qui ne correspondent pas aux emplois pour lesquels ils sont embauchés.

Il devrait donc y avoir une plus forte synergie entre ces deux aspects. Il ne s'agit certes pas de former pour former - la formation ne doit pas nécessairement conduire à rester au pays ; nos jeunes peuvent vouloir aller travailler au Canada, aux États-Unis, au Japon, en Chine, en Angleterre ou en France hexagonale - , mais, si nous voulons développer le territoire, il faut qu'il soit attractif pour notre jeunesse. Et cette attractivité passe par notre capacité à établir cette articulation entre les formations et les projets de développement économique que nous portons.

La CTG s'est dotée d'un schéma régional de développement économique, d'internationalisation et d'innovation pour la mandature 2021-2028. Nous essayons d'enclencher des dynamiques à travers des actions très ciblées. Avec M. le recteur, nous essayons de trouver les voies et moyens qui nous permettraient de décliner des filières de formation et d'éducation permettant à ces jeunes d'être embauchés localement, au moins dans un premier temps, avant d'aller éventuellement travailler sur des terrains extérieurs.

J'ai tenté, madame la présidente, de vous exposer l'essentiel de la vision que nous portons pour la Guyane, des attentes qui sont les nôtres, et aussi des regrets que nous formulons de ne pas être suffisamment entendus par le Gouvernement.

J'ai bien compris que les sénatrices et les sénateurs se battent, tout comme les députés. J'ai été membre du bureau de l'Assemblée nationale et j'ai vu tous les combats qui ont été menés par mes pairs pour faire entendre cette voix singulière de la Guyane. Malheureusement, à ce jour, nous avons souvent le sentiment de « prêcher dans le désert ». J'espère que cette situation ne perdurera pas et que votre rapport final permettra d'infléchir significativement le regard porté par les différents gouvernements sur le territoire de la Guyane.

Nous allons par ailleurs entrer dans une phase de succession de scrutins électoraux nationaux : sénatorial, présidentiel, puis certainement une dissolution de l'Assemblée nationale.

Dans tous les cas, je crois énormément à la continuité de la parole de l'État. Je considère que, lorsque le Président de la République s'engage, il ne le fait pas à titre personnel, mais au nom de l'État, et que, quelle que soit la personne qui sera à la tête de l'État, elle prendra en considération les promesses qui ont été déclinées pour permettre à nos territoires d'avancer beaucoup plus rapidement.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci, monsieur le président, pour cette présentation détaillée. La réalité de terrain que vous avez dépeint pour la Guyane fait écho à des problématiques qui touchent d'autres territoires ultramarins, et qui sont au coeur des travaux de notre commission.

J'aimerais rebondir sur votre expression de « politiques tardives », car c'est la première fois qu'elle est employée devant notre commission d'enquête. Vous associez cette notion avec le sentiment d'injustice ressenti par la population. J'aurais aimé que vous puissiez illustrer cette expression par un exemple concret dans le domaine social ou de la santé.

Notre commission d'enquête intervient quatre-vingts ans après la départementalisation, et presque dix ans après la loi Érom. Nous sommes nécessairement tentés de « regarder dans le rétroviseur », et je souhaiterais que vous puissiez mieux expliciter ce terme, qui est tout sauf anodin. Nous nous sommes en effet appuyés sur le constat que l'État agit surtout par à-coups, notamment en réponse à des crises, mais le terme de « politique tardive » m'interpelle particulièrement.

Vous avez également mentionné le problème de la mobilité, principalement à travers la continuité territoriale. Il y a là, en effet, une grande inégalité que nous entendons pointer dans notre rapport et, je vous rassure, vous n'êtes pas le seul à faire la comparaison avec la Corse.

J'aimerais également revenir sur le problème de la mobilité interne, qui a particulièrement attiré notre attention lors de notre déplacement à Saint-Martin et en Martinique. Nous avons bien compris que le transport était un facteur aggravant des inégalités, en matière d'éducation, de formation, mais, surtout, de santé, avec de réelles pertes de chance pour les malades.

Enfin, s'il nous reste un peu de temps, j'aimerais évoquer aussi la question de l'accès à l'eau, un sujet auquel nous entendons porter la plus grande attention dans notre rapport. La question de l'eau en Guyane est particulièrement sensible, notamment en raison de la pollution que vous avez évoquée. Pourriez-vous revenir sur ce point, à la fois sur le cadre et sur les attentes légitimes que l'on peut exprimer à l'égard des niveaux national et européen, puisque la Guyane est aussi une terre d'Europe ?

M. Gabriel Serville. - S'agissant de l'expression « politiques tardives », je l'ai dit dans mon propos introductif, elle fait d'abord écho au développement démographique tardif de la Guyane. Pendant très longtemps, la population a stagné. Puis, à partir des années 1980, les pics d'accroissement n'ont eu aucun effet, ni sur les politiques publiques ni sur les dotations d'investissement.

J'ai rappelé tout à l'heure un exemple qui me semble très parlant. Quand je suis né, il y avait environ 400 kilomètres de routes nationales en Guyane. Aujourd'hui, j'ai 67 ans et nous en sommes toujours, peu ou prou, à la même distance - peut-être 50 kilomètres supplémentaires, tout au plus. Il faut tracer de nouvelles voies pour relier les communes entre elles, mais, sur ce sujet, l'État ne semble pas en mesure de comprendre et de répondre. Lorsqu'on a dit qu'il fallait relier Saint-Laurent-du-Maroni au reste des communes du Maroni, l'État a considéré que cela coûterait beaucoup trop d'argent.

Je parlais d'un sentiment d'injustice, car, dans le même temps, l'État va réaliser le monorail à Saint-Domingue. Quand le Président de la République annonce au Kenya que l'État va investir près de 14 milliards d'euros pour les entreprises françaises, dont acte, mais, de notre côté, nous ne demandons que quelques millions d'euros pour pouvoir réaliser ces équipements structurels qui tardent à venir.

Quand l'État apporte une aide humanitaire et militaire à l'Ukraine, on peut le comprendre, d'autant que ce pays constitue aussi une partie du grenier agricole de l'Europe, mais nous considérons que la Guyane pourrait aussi avoir besoin d'une aide humanitaire, car, dans les communes isolées, beaucoup de personnes souffrent de ne pas avoir accès à des soins dignes de la République française.

Aujourd'hui, on nous dit qu'il n'y a plus d'argent, ce qui retarde encore la mise en oeuvre de nos projets de développement. C'est en ce sens que nous parlons de « politiques tardives ».

Je vous ai dit que, depuis quelques décennies, la Guyane était littéralement pillée par l'orpaillage illégal, avec de nombreuses externalités négatives à la clef : introduction d'armes lourdes sur le territoire guyanais, braquages, narcotrafic, règlements de comptes, trafic d'êtres humains, prostitution juvénile, mais aussi, bien sûr, pollution des cours d'eau.

Un tiers des cours d'eau sont aujourd'hui pollués par le mercure ou le méthylmercure, les populations amérindiennes sont empoisonnées sur certaines parties du territoire et des psychiatres ont même démontré que l'imprégnation au méthylmercure pouvait être la cause du comportement suicidaire de certains jeunes amérindiens.

On vole donc chaque année à la Guyane l'équivalent de 1,2 milliard d'euros en or extrait illégalement. Lorsque j'étais député, j'ai mené une commission d'enquête parlementaire sur le sujet, dans le but d'éradiquer définitivement l'orpaillage illégal en Guyane. Pour l'instant, nous n'y parvenons pas, l'État apportant des réponses ponctuelles, mais pas globales. Quand j'en avais parlé avec Sébastien Lecornu lorsqu'il était ministre des outre-mer, il m'avait dit qu'il était impossible d'éradiquer totalement et définitivement l'orpaillage illégal, ce qui rejoint l'avis des forces armées de Guyane. Quand on voit les conséquences extrêmement négatives de l'orpaillage illégal pour notre territoire, on ne peut que regretter que l'État ne soit pas en mesure de relever ce défi.

Nous pensons que la Guyane - en langue amérindienne, cela veut dire « terre aux eaux abondantes » - aurait dû se positionner sur le marché international de l'eau. La ministre m'a également dit l'autre jour que notre biodiversité - la Guyane représente quasiment 50 % de la biodiversité française - rapportait un « sacré pactole » à l'État. Je lui ai répondu qu'il était dommage de ne pas voir ce pactole ruisseler, au moins en infime partie, sur la Guyane, pour lui permettre de mieux se développer.

Nous avons bien compris le principe de fonctionnement des budgets : les recettes ne sont pas fléchées vers des dépenses précises. Néanmoins, il est possible de considérer que, globalement, à partir du moment où ce territoire permet à la France de bénéficier d'un tel « pactole » à l'international, il n'y a pas de raison qu'une partie ne puisse pas être fléchée pour abonder les dotations mises au service de la Guyane.

J'ai rencontré le même problème lorsque j'étais député. J'avais demandé qu'une partie des recettes issues de l'or saisi sur les sites illégaux puisse bénéficier aux communes les plus fortement impactées par les externalités négatives de cette activité. L'État s'est organisé avec l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc) pour que cet argent serve à financer les 70 millions d'euros investis chaque année dans la lutte contre l'orpaillage illégal. Mais ces sommes ne bénéficient pas directement aux communes touchées par ce fléau. Il y a, à cet égard, un effort de réorganisation à mener pour que nous puissions aller de l'avant.

Nous avons parlé de l'accès à l'eau, et évoqué la guerre mondiale qui pourrait se déclencher autour de l'accès à l'eau douce, denrée aujourd'hui très abondante en Guyane - mais la situation évoluera peut-être avec les conséquences du réchauffement climatique. Au-delà de l'accès à l'eau, le problème est plus largement celui de l'accès aux services publics essentiels dans certaines communes éloignées - électricité, services de santé... Nous avons réussi à créer dans certaines d'entre elles des centres délocalisés de prévention et de santé, mais ils n'ont pas de compétences en matière curative. Pour pouvoir assurer l'accès à des soins dignes de ce nom, on en revient à la question de la mobilité.

Il existe en Guyane des situations d'isolement que l'on accepte encore, alors qu'elles ont été éradiquées il y a plus de trente ans en France hexagonale. Il aurait toutefois été possible d'assurer l'accès à ces zones si l'on s'était donné les moyens de créer des voies de desserte. La CTG se bat pour faire ce travail, mais ce n'est pas avec nos 980 millions d'euros de budget primitif que nous pourrons résorber tous les problèmes que la Guyane connaît depuis de très nombreuses décennies.

C'est en ce sens qu'il existe un grand sentiment d'injustice, un sentiment d'être des « laissés pour compte », alors même que nous disposons de nombreuses richesses : ressources halieutiques, ressources tirées de la biodiversité, présence de la base spatiale à Kourou, présence de minerais stratégiques et de terres rares. La Guyane fait partie des régions françaises sélectionnées dans le cadre d'une étude approfondie menée par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) pour déterminer s'il existe des terres rares en quantité suffisante afin de permettre à la France de conserver sa suprématie dans la « course folle » aux terres rares qui s'est engagée à travers le monde.

Ces problèmes de mobilité interne, je le redis, constituent une spécificité de la Guyane. Environ 40 000 personnes résident sur le Haut-Maroni sans aucun accès à la route. Nous sommes obligés de les convoyer soit par le fleuve, soit par la voie aérienne. Ces dessertes fluviales et aériennes, organisées sous la forme de délégations de service public, coûtent très cher à la CTG, à telle enseigne que nous sommes conduits à réfléchir avec l'entreprise Flying Whales, basée à Bordeaux, à la possibilité d'utiliser en Guyane des dirigeables permettant d'assurer le transfert de fret entre la bande littorale et les communes isolées de l'intérieur.

Nous essayons donc, par tous les moyens possibles, de trouver des réponses adaptées aux caractéristiques du territoire, mais c'est compliqué, et coûteux. La construction d'un lycée coûte 35 millions d'euros sur la bande littorale, mais 55 millions d'euros à Maripasoula, en raison de l'éloignement et des moyens de mobilité insuffisamment adaptés.

Nous voulons apporter les services publics, le savoir, la connaissance, mais nous nous sentons parfois seuls à le faire et insuffisamment accompagnés.

Je voudrais revenir sur la question de la santé. La Guyane est l'un des plus grands « déserts médicaux ». Nous nous battons pour renforcer son attractivité, car nous avons bien compris que, si le territoire n'est pas attractif, les médecins et les personnels paramédicaux n'auront pas envie de venir, ou voudront très vite repartir.

Mais la Guyane a aussi besoin d'équipements lourds. Je suis en rémission d'un cancer de l'estomac, j'ai été soigné à l'institut Gustave-Roussy. J'y ai vu mourir beaucoup de personnes ; j'y ai vu beaucoup de compatriotes de Guyane ou des Antilles qui souffraient parce qu'ils étaient loin de leur famille et de leurs amis. Le professeur qui m'a soigné m'a dit que la guérison passait à 60 % par les thérapies médicamenteuses et à 40 % par le moral. Lorsque ces personnes sont aussi éloignées de leur lieu de vie et de leur famille, il est évident qu'elles sont exposées à une perte de chance cruelle.

C'est la raison pour laquelle nous avons fait le choix, avec le CHU nouvellement créé, qui a commencé son activité au 1er janvier 2025, de mener un travail approfondi sur l'oncologie. Il me semble que cela fait partie des éléments que vous pourriez mentionner dans votre rapport : la Guyane a besoin de disposer de médecine nucléaire sur son territoire, de TEP-scans et d'un cyclotron. Nous observons de plus en plus de personnes atteintes de cancer en Guyane, de jeunes enfants qui décèdent de tumeurs au cerveau à l'âge de 2 ans, de femmes qui souffrent de cancers du col de l'utérus, voire même de triples cancers - tumeur au cerveau, cancer du sein, cancer de l'ovaire. C'est vraiment un drame absolu que nous vivons actuellement.

Les services du Gouvernement doivent comprendre qu'il faut accompagner le territoire en matière de santé. Je vous le dis très clairement : si le Gouvernement n'entend pas les revendications qui émanent de la base, nous pourrions nous retrouver dans une configuration qui s'apparenterait à celle de la Nouvelle-Calédonie, c'est-à-dire avec une grande partie de la population qui demandera que l'on coupe « le cordon ombilical » entre Paris et Cayenne. Ce n'est pas ce que nous souhaitons, ce n'est pas du tout ce que nous envisageons, mais, à force de tarder à prendre les bonnes décisions en matière de santé, d'éducation, de mobilité ou d'accès aux services publics - eau, électricité, etc. -, cela finira par créer un grand mouvement de protestation, voire de révolte.

La Guyane a déjà connu de tels mouvements il y a quelques décennies, mais, cette fois, d'après ce que j'entends sur le terrain, le mouvement risque d'être d'une ampleur inédite. Je ne sais pas comment le Gouvernement pourrait réagir à une telle situation. Je préfère donc alerter pendant qu'il est encore temps, afin que nous prenions nos dispositions.

La départementalisation a quatre-vingts ans, comme vous le rappeliez, madame la rapporteure. Incontestablement, elle a apporté un certain confort aux personnes vivant sur le territoire. Mais, aujourd'hui, dans ce monde multipolaire qui évolue si vite, avec tant de problèmes qui émergent de toutes parts, il est impératif que notre tutelle parisienne comprenne qu'il ne peut être que bénéfique d'accorder une plus grande attention au territoire de la Guyane et d'y consacrer davantage de moyens financiers, ainsi qu'un accompagnement renforcé en ingénierie.

Je le répète : l'avenir de la Guyane est lié à celui de la France, mais l'avenir de la France est aussi lié à celui de la Guyane.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je souhaite aborder le sujet de l'éducation, en particulier le développement des classes bilingues. Celles-ci constituent-elles une clé pour lutter contre l'illettrisme ou l'échec scolaire ? Ces classes bilingues sont-elles répandues en Guyane ? Comment sont-elles accueillies par la population ?

M. Gabriel Serville. - Nous avons des classes bilingues français-anglais, anglais-espagnol ou espagnol-portugais.

Il y a aussi des professeurs des écoles qui enseignent dans les langues maternelles, mais, comme cela n'a pas de caractère obligatoire, ce n'est pas répandu sur l'ensemble du territoire. Or, presque tous les enfants de Guyane naissent dans des communautés où leur langue maternelle n'est pas le français, mais le kali'na, le bushinengué ou le créole - au sein duquel il faut encore distinguer le créole haïtien, guyanais, martiniquais ou guadeloupéen. N'oublions pas non plus que six nations amérindiennes vivent en Guyane et parlent des langues différentes.

Il faudrait en effet créer des dynamiques de bilinguisme, et même de multilinguisme, parce que nous avons des enfants guyanais qui parlent français, créole, portugais, espagnol, bushinengué. Beaucoup de jeunes Guyanais sont véritablement polyglottes, et cet atout n'est pas suffisamment mis en valeur.

Ces enfants peuvent rencontrer des difficultés dans les filières dans lesquelles ils sont scolarisés simplement parce qu'ils ne comprennent pas bien le français. J'ai moi-même vécu cette expérience : j'étais créolophone et j'ai commencé à « baragouiner » le français à partir de l'âge de 20 ans. J'ai fait ensuite des efforts pour m'adapter à cette langue, mais je vous garantis que, lorsque j'étais petit garçon à l'école, j'avais beaucoup de difficultés avec le « parler français ». J'ai pu m'en sortir, mais je connais beaucoup d'autres personnes qui n'ont pas réussi à passer ce cap, parce que l'école n'a pas su leur donner cette capacité à se développer et à s'épanouir.

Donc, oui, je suis favorable non seulement à la multiplication des classes bilingues, mais aussi à toute forme de dynamique permettant de favoriser l'expression de toutes ces langues, car la Guyane est un monde en miniature où l'on retrouve toutes les cultures, toutes les langues, toutes les nationalités.

Plus encore, il faut absolument que les langues maternelles soient mises en avant et qu'elles servent de point d'appui aux enfants pour bien s'insérer dans le système scolaire français.

Les manuels, par ailleurs, ne sont pas toujours adaptés, même si je sais que de gros efforts ont été réalisés sur les manuels d'histoire-géographie par des enseignants de Guyane, qui ont édité des ouvrages rapprochant les enfants de leur réalité. Moi, quand j'étais petit, on ne m'a pas appris le Maroni, l'Oyapock ou l'Approuague, mais la Seine, la Loire, la Garonne, le Massif central, les Alpes, etc. Je me demandais pourquoi on me faisait apprendre cette géographie qui ne me parlait pas. Puis j'ai compris que le système était ainsi fait, uniformisé. On dit souvent que la République doit rester une et indivisible, mais l'indivisibilité n'implique pas l'uniformité totale.

Pour résumer ma position, je suis tout à fait d'accord pour que nous menions rapidement ce travail sur la multiplicité des langues, mais il me semble qu'il faudra donner une priorité absolue à la langue maternelle parlée par les enfants. Jean-Pierre Chevènement, lorsqu'il était ministre de l'éducation nationale, estimait que l'enseignant devait partager les mêmes valeurs que l'enfant auquel il enseigne. Je considère que l'une des premières valeurs que l'on doit pouvoir partager avec les enfants est le langage. C'est lui qui unit les hommes, qui nous permet d'échanger, de grandir ensemble et de partager le monde dans lequel nous vivons. S'il existe, au départ, ce « hiatus langagier » entre l'enseignant et l'élève, les résultats ne seront pas favorables.

Nos enseignants arrivent de Martinique, de Guadeloupe, de Mayotte, de France hexagonale et sont affectés dans des endroits du territoire où les enfants ne parlent pas le français. Depuis quelques années, le rectorat de Guyane a déployé des intervenants en langue maternelle présents aux côtés des enseignants pour les accompagner et faire le trait d'union entre l'enfant et l'enseignant. Mais ils ne sont pas assez nombreux, car les dotations allouées à l'éducation nationale ne sont pas suffisantes au regard des besoins manifestés par les différents recteurs qui se sont succédé. Il faudrait généraliser ce dispositif partout sur le territoire.

Mme Viviane Malet, présidente. - Êtes-vous favorable à un « Erasmus régional » ?

M. Gabriel Serville. - Oui ! Nous n'arrivons pas à répondre à toutes les requêtes formulées par les étudiants, parce que le système est conçu pour s'inscrire dans la mobilité européenne. Nous voulons pouvoir coopérer et échanger avec les pays voisins, le Suriname, le Guyana, les États d'Amapá et du Pará au Brésil, les pays des Caraïbes.

Nous allons tout faire pour adhérer à la Communauté caribéenne (Caricom) et à l'Organisation du traité de coopération amazonienne (OTCA). Bien entendu, nous avons d'ores et déjà des échanges et des coopérations en matière de santé et de sécurité civile avec le Brésil, le Guyana et le Suriname, et nous souhaiterions accentuer cette dynamique.

La mise en place d'un « Erasmus régionalisé » - Caraïbes, bassin amazonien, etc. - ferait le plus grand bonheur de nos jeunes.

Au-delà des étudiants, les associations ont aussi parfois besoin d'aller voir ce qui se passe chez nos voisins. Nous nous demandons si le programme Erasmus ne pourrait pas également accompagner ces associations qui portent des projets de valorisation et d'innovation pour le territoire guyanais.

La CTG, avec son incubateur Guyane Développement Innovation, accompagne déjà beaucoup de start-up. Il y a de l'illettrisme en Guyane, des jeunes qui échouent, mais aussi beaucoup de jeunes qui réussissent et qui sont à la pointe de l'innovation. Nous essayons de les accompagner du mieux que nous pouvons, mais s'ils pouvaient davantage interagir avec d'autres jeunes et d'autres entreprises de la Caraïbe et du bassin amazonien, ce serait un plus pour la Guyane.

Je veux insister sur la spécificité de la Guyane au sein des outre-mer français. C'est d'abord un territoire immense, le plus grand département de France, mais c'est aussi un territoire très enclavé, aussi bien vers l'extérieur qu'à l'intérieur. Nous sommes dans un environnement sud-américain extrêmement dynamique, auquel nous voulons participer. Il ne faudrait pas que les réglementations continuent à nous étrangler et à nous empêcher de collaborer avec nos proches voisins.

Les dotations et les ressources de nos collectivités, comme je l'ai dit précédemment, sont très inférieures aux moyennes observées dans les autres départements et régions d'outre-mer. Si la dynamique démographique est peut-être très légèrement en train de ralentir- l'Insee indique une diminution sensible de l'immigration sur le territoire guyanais -, le taux de natalité reste toutefois très dynamique, ce qui signifie que la population continuera de croître, a fortiori avec les progrès de la médecine qui permettent d'allonger la durée de vie de nos concitoyens.

La spécificité de la Guyane tient aussi à cette diversité communautaire et linguistique dont je viens de parler, qui fait de la Guyane un « monde en miniature ». C'est une joie pour nous d'être en contact avec toutes ces communautés, toutes ces langues, toutes ces cultures, mais c'est aussi parfois un frein à certaines dynamiques que nous voulons impulser. Cela nécessite de développer des politiques publiques spécifiques à la Guyane et de ne pas seulement exécuter des décisions prises au niveau national, qui répondent aux besoins de la France hexagonale, mais pas à ceux de la Guyane.

La Guyane, c'est un environnement géopolitique différent, une économie différente, des cultures différentes, un climat différent, autant de spécificités qui nécessitent de concevoir un développement différent de celui de la France hexagonale.

Malgré les difficultés que nous pouvons rencontrer, nous prenons beaucoup de plaisir à vivre sur ce territoire, et, pour ceux d'entre vous qui ne connaissent pas encore la Guyane, je leur dis qu'ils seront toujours les bienvenus !

J'espère, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, que le rapport que vous élaborerez permettra au Gouvernement de réaliser à quel point nous sommes impatients de voir un certain nombre de projets se concrétiser sur le territoire guyanais.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, monsieur le président, pour vos propos détaillés et vos préconisations, que nous allons effectivement reprendre dans notre rapport, en espérant être écoutés.

Nous attendons également vos réponses écrites avant le 22 mai. S'il y a d'autres éléments que vous souhaitez ajouter par écrit, n'hésitez pas à le faire.

M. Gabriel Serville. - Je vous remercie, madame la présidente, madame la rapporteure, pour le travail que vous accomplissez.

Je serai au Sénat le 18 prochain pour accompagner Mme Corinne Toka de Devilliers, une femme originaire des populations amérindiennes qui se bat pour rapatrier en Guyane les ossements de ses aïeux, qui avaient été exposés à Paris à l'occasion de l'Exposition universelle entre 1882 et 1892.

Certains ont pu regagner la Guyane à l'époque ; d'autres sont morts en France hexagonale, ont été enterrés, puis leurs ossements ont été exhumés et conservés dans différents musées à Paris. Mme Morin-Desailly a déposé une proposition de loi sur ce sujet au Sénat, qui sera prochainement examinée par l'Assemblée nationale, un texte, qui, je l'espère, permettra de rapatrier ces ossements afin que leurs descendants puissent accomplir les rituels funéraires selon leurs coutumes.

Il est aussi très important, chez les populations amérindiennes et bushinenguées, de s'assurer que la mémoire des ancêtres soit respectée et que leurs âmes puissent reposer en paix, sachant qu'ils font souvent appel à ces ancêtres dans leurs incantations et leurs prières lorsqu'ils rencontrent des difficultés. J'espère que vos collègues sénateurs comprendront la nécessité de répondre favorablement à la requête de Mme Corinne Toka de Devilliers, que nous accompagnons bien évidemment dans son combat.

Et peut-être cette visite me permettra-t-elle de vous rencontrer dans les couloirs du Sénat !

Mme Viviane Malet, présidente. - Ce sera avec plaisir, monsieur le président.

Audition du Général Pascal Facon, chef de la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte

(Mardi 12 mai 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous poursuivons les auditions de notre commission d'enquête en accueillant le général Pascal Facon, chef de la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte (Mirrm).

Mon général, je vous remercie d'avoir accepté notre invitation. Je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Mme Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure. Nos auditions ont débuté en février dernier.

L'objectif de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de développement économique, d'éducation, de partage de la richesse ou encore de santé. Nous souhaiterions en saisir les causes profondes.

Notre objectif est également d'évaluer avec vous l'efficacité de l'action publique dans les outre-mer, et tout particulièrement à Mayotte, alors que l'impression générale sur le terrain est celle d'un essoufflement des politiques publiques, voire d'une mise en échec. L'action de l'État apparaît souvent comme une action en réaction aux événements, qui ne parvient pas à renverser les dynamiques profondes.

Dans le contexte singulier de Mayotte, dont la départementalisation n'a pas été suffisamment anticipée et qui a dû affronter successivement des crises migratoires, sécuritaires, d'accès à l'eau ou encore climatiques, nous avons plusieurs interrogations de fond.

Nous serions, par exemple, intéressés par votre regard sur les instruments déployés par l'État au service de la convergence économique entre les territoires ultramarins et l'Hexagone ; ainsi des contrats de convergence et de transformation (CCT) qui ont précédé le récent programme des interventions territoriales de l'État (Pite). Ces outils anciens et nouveaux vous semblent-ils à la hauteur des enjeux ? Permettent-ils d'engager une dynamique de rattrapage réellement pilotée et suivie dans la durée ?

Par ailleurs, nous aimerions savoir si le modèle de votre mission interministérielle, placée aux côtés du préfet et s'appuyant le cas échéant sur un établissement public, est un modèle duplicable pour conduire des politiques de rattrapage énergiques dans d'autres territoires.

Enfin, nous souhaiterions que vous nous communiquiez le dernier état de la reconstruction engagée à Mayotte. Le calendrier et les engagements sont-ils respectés à ce jour ?

Nous sommes particulièrement intéressés par votre diagnostic, le bilan de votre action ainsi que les propositions concrètes que vous pourrez formuler pour tracer un chemin audacieux vers la mise en oeuvre effective du principe d'égalité.

Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations, pour lequel des réponses écrites sont attendues d'ici au 20 mai.

Je souhaite vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je rappelle également qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, le général Pascal Facon prête serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous cède à présent la parole pour une présentation liminaire, après laquelle je cèderai la parole à Mme la rapporteure.

Général Pascal Facon, chef de la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte - Merci de nous recevoir. Je suis accompagné cet après-midi par le docteur Christophe Schmit, inspecteur général des affaires sociales, médecin hospitalier.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vais donc lui demander de prêter également serment.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Christophe Schmit prête serment.

Général Pascal Facon. - Je commencerai par répondre à une question qui détermine la raison de notre présence devant vous. Qu'est-ce que la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte ? Cette mission est dirigée par un général en 2e section. J'ai en effet quitté l'institution militaire, atteint par la limite d'âge, le 1er septembre 2023, à Marseille. J'ai été contacté juste après le cyclone Chido. On m'a demandé si le fait de servir mon pays et mes compatriotes à Mayotte pouvait m'intéresser, sans que le périmètre de cette mission ne soit clairement défini. Le 9 janvier, le Journal officiel m'a désigné préfigurateur de l'établissement public de reconstruction de Mayotte. Il y avait une similitude, dans l'esprit de nos dirigeants, avec ce qui avait été fait pour la reconstruction de Notre-Dame de Paris, même si les deux situations étaient évidemment très différentes.

À l'origine de mon engagement, il y a essentiellement le service de mon pays. J'occupais d'autres fonctions à l'époque, car j'ai travaillé après ma carrière militaire.

Les objectifs qui ont été assignés à cette mission se sont construits à partir de cette première décision de nomination de préfigurateur de l'établissement public. Le terme de « préfigurateur » revient d'ailleurs dans la partie 5 du rapport annexé à la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte. Il s'agit en l'occurrence du chef actuel de la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte.

Une lettre de mission datée du 18 février 2025 a fixé le contour de ce qui m'était demandé : contribuer à la préfiguration de l'établissement public chargé de la reconstruction de Mayotte ; élaborer une stratégie 2025-2027 pour l'île de Mayotte intégrant les dimensions de la sécurité, du développement, de la coopération régionale et de la gouvernance institutionnelle ; et déployer cette stratégie. Madame la présidente, j'ai fait parvenir cette lettre de mission au secrétariat de la commission d'enquête, ainsi que celle que nous avons reçue de Mme la ministre des outre-mer le 30 mars dernier.

Cette première lettre de mission précisait que la stratégie quinquennale - qui ne s'appelait pas encore ainsi à l'époque, puisqu'elle ne mentionnait que la période 2025-2027 - devait être validée en comité interministériel des outre-mer (Ciom) au mois de juillet, ce qui fut le cas.

Cette stratégie a été construite parallèlement au débat parlementaire portant sur la loi de programmation pour la refondation de Mayotte. Nous y avons contribué en répondant à une soixantaine d'amendements du Sénat et à environ 170 amendements de l'Assemblée nationale. C'est un exercice assez original que d'élaborer ainsi une stratégie parallèlement à un travail parlementaire - et non dans le dos du travail parlementaire, comme cela a pu être dit à un moment donné.

Nous faisions un travail de planification, l'idée étant de mettre en oeuvre, à travers cette stratégie quinquennale, les grandes dispositions du rapport annexé à la loi de programmation. En ce sens, la stratégie est une déclinaison du rapport annexé. Nous y retrouvons d'ailleurs le plan qui y figure, ce qui n'est pas très étonnant puisque nous avons contribué à la rédaction de ce rapport.

La loi de programmation pour la refondation de Mayotte est encore plus précise sur la mission de la Mirrm. Elle indique que cette dernière animera le travail interministériel et donnera l'impulsion attendue à tous les services centraux, en travaillant en miroir avec les équipes qui seront déployées à Mayotte au sein de la préfecture et du futur établissement. La Mirrm est également chargée de rédiger une stratégie quinquennale, cette fois-ci pour la période 2026-2031, intégrant les quatre dimensions précitées. Ma mission est positionnée auprès de la direction générale des outre-mer (DGOM), animée par le cabinet de la ministre des outre-mer, dirigée par le préfigurateur et chargée de coordonner la reconstruction. Elle couvre donc les principaux champs des politiques publiques concernées par cette dernière : le scolaire, la santé, l'économie, la sécurité, l'immigration, le logement et l'urbanisme.

Ces dispositions sont reprises dans la lettre de mission que j'ai reçue le 30 mars 2026, qui renouvelle la mission que je dirige avec pour objectif, entre autres, de réviser une première fois la stratégie quinquennale, avant l'été, et probablement une deuxième fois d'ici la fin de l'année. L'idée est d'affiner le travail que nous avons réalisé et qui a été validé en juillet dernier.

Après le 10 juillet 2025, cette stratégie avait fait l'objet de deux mois de consultation auprès de nos élus et avait été validée par le conseil départemental, le 2 septembre 2025, ce qui lui conférait une sorte de légitimité, indépendamment des imperfections qu'elle présente évidemment.

Quelle est la durée de cette mission ? À ce stade, je l'ignore. Sa date de fin n'est pas fixée. Conformément à la lettre de mission, je dois réviser la stratégie à deux reprises d'ici à la fin de l'année. Il n'est pas déraisonnable d'envisager que la mission arriverait à son terme, dans ses dispositions actuelles, au début de l'année 2027, c'est-à-dire à la fin de ce que nous considérons comme la phase de reconstruction post-Chido, sachant que Mayotte a déjà été reconstruite mieux qu'avant le passage du cyclone dans un certain nombre de domaines. Cette reconstruction n'est donc pas un échec.

Quelle est la constitution de cette mission ? Le 17 janvier 2025, une réunion interministérielle (RIM) a fixé pour l'armer avec un volume de cinq équivalents temps plein (ETP). J'ai à mes côtés Mme la préfète Anne Cornet, en mission d'appui de l'inspection générale de l'administration (IGA), M. le docteur Christophe Schmit, en mission d'appui de l'inspection générale des affaires sociales (Igas), Mme la sous-préfète Khalida Sellali, mise à disposition par le ministère de l'intérieur, M. Nicolas Gorodetska, mis à disposition par le ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et par la direction générale des entreprises (DGE) et Mme Claire Daguzé, administratrice des affaires maritimes de première classe, représentante du ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Il convient d'ajouter à ces personnels deux officiers de réserve opérationnels qui m'ont été confiés par l'état-major des armées ainsi qu'un officier de gendarmerie, le lieutenant-colonel Arbia Belkaoussa. Parmi les deux officiers de réserve se trouvent un ancien officier d'active, M. Emmanuel Pasquier, et un réserviste, ingénieur à l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae) dans le civil, M. Joseph Pernot, venu renforcer notre capacité à comprendre certains domaines.

En comptant les deux stagiaires de la mission, nous sommes donc onze au total : cinq ETP, les personnels de renfort mis à la disposition de la mission, et votre serviteur.

La dernière question que vous m'avez posée était : quel est le sens de cette mission et cela est-il duplicable ailleurs ?

L'intérêt de cette mission est double. Son positionnement en dehors de la hiérarchie administrative classique favorise des propositions libérées des habitudes administratives. En outre, sa composition, rassemblant des cadres supérieurs présentant des profils assez expérimentés et dotés de profils et de cultures très différents et variés, permet de dégager un regard particulier sur les politiques publiques. Certains d'entre nous les connaissent très bien : ainsi, mon adjointe a été préfète à deux reprises et connaît donc ces sujets-là. Pour ma part, je sais ce qu'est une planification, j'ai été à la fin de ma carrière officier général d'une zone de défense dans le sud de la France, à Marseille, très enracinée par conséquent dans une réalité de terrain sur le territoire national. Nous avons donc, chacun dans son domaine, à la fois un regard de citoyen, de haut fonctionnaire, de citoyen engagé et d'expert. Tout cela conjugué nourrit le travail de rédaction de la stratégie, qui s'appuie par ailleurs également sur les travaux qui avaient été conduits antérieurement par le collège des inspecteurs de l'administration centrale, lequel avait évalué le coût des dégâts et de la reconstruction de Mayotte après le passage du cyclone.

Le rôle de la mission, tel que je le conçois, n'est pas de prescrire ni de se substituer aux administrations centrales pour mettre en oeuvre des démarches sur le territoire. Tout cela incombe naturellement à l'autorité de l'État présente sur place, aux élus, au conseil départemental et aux collectivités.

Nous nous situons à un niveau de conception stratégique. Une orientation politique a été fixée, à travers un projet de loi puis le vote d'une loi de programmation. Puis, pour maximiser les chances de voir cette loi de programmation mise en oeuvre, une déclinaison stratégique est nécessaire. Naturellement interministérielle, cette déclinaison fournira, à un niveau opérationnel - préfet, collectivités, services déconcentrés - un outil permettant de mener à bien la loi de programmation.

Quelle est la différence avec la mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie (Minc) ? Cette dernière est plus restreinte, et très dure, car centrée sur les questions économiques et financières, alors que notre réflexion est un peu plus large. Cette question nous a d'ailleurs souvent été posée : pourquoi avoir fait adopter le principe d'une approche globale, couvrant à la fois la sécurité, le développement, etc. ? Vous le savez, pour l'avoir sans doute constaté à travers vos auditions : tout est lié. On ne peut pas traiter la question du foncier indépendamment de celle de l'identité. Si l'on touche un élément, cela a aussitôt des effets de bord.

À titre d'exemple, la question s'est posée de savoir s'il fallait replanter immédiatement après la destruction d'une partie de la forêt, au nord de l'île. Nous avons bien fait de nous hâter lentement, car ce couvert végétal détruit a préservé d'une certaine manière les nappes phréatiques et protégé les réserves d'eau.

Un tel événement suscite une prise de conscience ; nous nous apercevons que tout est intimement lié et que le fait de toucher à un élément implique forcément de devoir évaluer les conséquences que cette mesure peut avoir.

La convergence sociale est ainsi un élément crucial. Notre stratégie mentionne le principe absolu d'égalité réelle entre les citoyens français et le rattrapage d'un retard sur le Smic ou d'autres prestations, tout en soulignant la nécessité de mesurer les effets que cela peut avoir sur un tissu entrepreneurial fragile.

À partir d'un élément donné, nous devons donc nous interroger sur ses conséquences potentielles : nous devons ainsi évaluer les impacts de mesures prises en matière de sécurité sur le développement, par exemple, ou sur l'attractivité du territoire. Et en cas de conséquence sur ce dernier point, nous devons nous demander si nous sommes en mesure d'accueillir sur le territoire de Mayotte des fonctionnaires et des entrepreneurs de qualité et en quantité, pour participer à la reconstruction et au développement de l'île.

Notre mission est donc un peu différente de celle qui est consacrée à la Nouvelle-Calédonie.

Une autre question nous a été aussi souvent posée : celle du rapport que nous entretenons avec le préfet. Voir arriver un général en 2e section, accompagné par une équipe de conception interministérielle positionnée à Paris peut soulever des interrogations.

Je dois rendre hommage ici au préfet François-Xavier Bieuville, qui quitte Mayotte ces jours-ci : il a accompli un travail remarquable dans des circonstances extrêmement compliquées, sous une pression énorme, compte tenu de la grande visibilité de la crise traversée par ce territoire dans notre pays, et fait preuve d'une grande intelligence des situations. Il a ainsi tiré le meilleur profit d'une mission qui était assez originale. J'ai essayé très souvent de me mettre à sa place, pour me demander comment j'aurais réagi, en tant que chef militaire, si l'on était venu adosser une nouvelle structure à mon action. Les choses se sont plutôt bien passées, même si, du fait du retard pris dans la mise en place de la mission miroir, nous pouvions rencontrer desirritants à certains échelons de mise en oeuvre. Malgré tout, nous sommes parvenus à les contourner. Tout cela s'est fait dans des circonstances assez compliquées, comme je l'ai souligné. Les effets de la crise se sont fait ressentir fortement et sont encore sensibles dans certains domaines.

J'en viens à nos rapports avec les élus. Je suis en contact avec vos deux collègues sénateurs et avec les deux députés de Mayotte ainsi qu'avec le président du conseil départemental. Les parlementaires exercent naturellement leur droit de regard et de contrôle de l'action publique et nous font ainsi progresser. J'ai reçu il y a quelques jours le rapport sénatorial portant sur l'action conduite à Mayotte, qui contient mon bulletin de notes de l'année, et cela nous fait beaucoup progresser. Tout cela est très sain. Dans une entreprise comme la reconstruction de Mayotte, nous sommes évidemment très exposés.

Cette situation est originale. Je crois que nous avons de bonnes relations. Comme je ne me situe pas à un niveau politique, il est plus simple pour moi d'exprimer ce que j'ai à dire et d'expliquer pourquoi nous agissons comme nous le faisons.

Nous sommes perfectibles en revanche en matière d'information de la population. Je comprends cela aisément. Lorsque l'on est confronté, comme ce sera le cas jusqu'en 2027, à des tours d'eau et à des restrictions en matière d'eau, et que l'on en souffre, l'idée même de stratégie quinquennale, quoiqu'indispensable, est lointaine. Cela nous oblige à faire le lien, régulièrement, avec le terrain. C'est pour cela que nous nous y rendons très souvent, pour mesurer réellement - au-delà des sentiments et des perceptions -, la réalité de ce que nous faisons et des avancées produites.

Après la révision de la stratégie, en juillet, il faudra probablement faire un effort, non pas de pédagogie, mais d'explication, pour montrer le bien-fondé de la stratégie et expliquer pourquoi elle nous permettra de progresser et de produire les effets escomptés.

Pour la première fois, et c'est un cas assez unique dans les outre-mer, même si je ne pense pas que cela soit reproductible dans d'autres territoires - mais nous pourrons en discuter -, nous sommes les gardiens de la mise en oeuvre de chacune de ces actions. C'est un travail de bénédictin. Quand on produit des tableaux dans un document de coordination, pour suivre les éléments de la stratégie ligne par ligne, cela donne aux élus de Mayotte, et à l'un des sénateurs en particulier, la possibilité de vérifier si des avancées ont été réalisées ou non et d'évaluer les points qui restent à arbitrer ou les objectifs à réviser.

Je me tiens naturellement à votre disposition pour répondre à vos questions et vous apporter les précisions que vous avez demandées.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci de cette présentation qui a bien posé le cadre de votre mission.

Dans le cadre de notre commission d'enquête relative aux inégalités systémiques dans les outre-mer, nous avons souhaité porter un regard particulier sur Mayotte, territoire singulier tant par son développement économique que par son développement social, sa géographie ainsi que son histoire, par comparaison avec les autres anciennes colonies du grand empire français.

Quelles opportunités se sont-elles présentées au moment du passage du cyclone Chido et de la reconstruction de ce territoire ? Cette dernière pouvait en effet être l'occasion d'un élan nouveau pour Mayotte.

Par ailleurs, nous avons bien compris le cadre de votre action, située à mi-chemin entre la volonté politique des élus locaux, y compris ceux qui sont dotés d'une représentation nationale, et la volonté de l'État.

Notre commission d'enquête est centrée sur plusieurs thématiques : la jeunesse, la santé, l'accès aux droits et l'accès à l'eau. Au fil de nos auditions, nous avons pu constater combien ces différentes inégalités sont connectées entre elles. En effet, comme vous l'avez souligné vous-même : tout est lié. Les actions menées sont régulièrement évaluées sur place. Mais quelles avancées concrètes ont-elles été réalisées ?

Vous avez évoqué les tours d'eau, mais il existe également des rotations pour l'accès à l'éducation : les élèves de Mayotte vont à l'école par demi-journées et n'y vont pas forcément tous les jours de la semaine.

Quels sont en la matière les effets sensibles de la reconstruction de Mayotte ?

Général Pascal Facon. - Vous avez mis le doigt sur la difficulté de cette mission. Pour reconstruire la forêt, c'est-à-dire la charpente de la cathédrale Notre-Dame de Paris, il a fallu du temps : pour aller chercher les bons arbres, les faire sécher, les couper et les assembler. Nous sommes parfois dans une situation comparable.

Toutefois, nous avons des urgences à traiter. Certains défis quotidiens rencontrés par nos compatriotes à Mayotte nous imposent d'agir. Ils touchent à l'eau, notamment, ou à la santé.

Je ne planterai jamais la flèche sur le sommet de Notre-Dame. Un processus de développement est un processus sans fin. Nous en sommes là. Le terme « opportunité » que vous avez employé est fréquemment repris à Mayotte. Comment faire de cette épreuve, de cette contrainte immense, une opportunité pour un territoire qui souffre de difficultés structurelles profondes et dont les fragilités sont connues de tous ? Avant Chido, il fallait déjà construire 1 200 salles de classe. Nous réfléchissons actuellement avec les établissements aux modèles de classe susceptibles d'être construits rapidement, à la maîtrise d'oeuvre à déployer, etc. Tout cela est en cours d'élaboration au sein de l'établissement public de reconstruction et de développement (EPRD) de Mayotte, dit EPRDM. Cet établissement est dirigé par Benoît Gars, que vous pourriez utilement interroger.

Concernant l'eau, deux grands sujets sont liés, le premier étant la construction d'une deuxième usine de dessalement sur Grande-Terre, à Ironi Bé. À Mayotte, on produit 37 000 mètres cubes d'eau par jour, pour un besoin exprimé qui avoisine les 43 000 mètres cubes. Cette nouvelle usine devrait permettre de gagner 10 000 mètres cubes d'eau par jour à partir de 2026 et 16 000 mètres cubes d'eau par jour, au maximum, à terme. Il serait alors possible de couvrir totalement les besoins.

Une telle construction nécessite de mener une série de démarches administratives, ce qui est bien normal. Nous devons faire les choses dans les règles : c'est cela, se hâter lentement, même si cela peut s'avérer difficile à entendre. Une autorisation environnementale partielle a été accordée assez rapidement, le 25 avril 2025, sur le volet terrestre. Les arrêtés d'autorisation des travaux terrestres et maritimes ont été pris. Les travaux terrestres ont commencé. Une fois qu'ils seront achevés, l'arrêté d'autorisation d'exploitation devra être publié. L'idée est de mettre cette usine en service à la fin de l'année 2027. L'objectif est donc de mettre fin aux tours d'eau à l'horizon 2027.

Le deuxième sujet est la construction d'une troisième retenue collinaire, sur un site dénommé Ouroveni. L'objectif est d'y stocker 3 millions de mètres cubes d'eau. La déclaration d'utilité publique (DUP) avait été signée avant le passage du cyclone, en 2024. La pleine propriété des terrains est désormais actée. Le choix du maître d'oeuvre est à l'étude. Il faut également conduire des études environnementales, car les retenues collinaires ne constituent pas des éléments complètement neutres dans le paysage. Ces études sont en cours de définition. Les crédits d'investissement prévus par la loi de programmation pour la refondation de Mayotte sont intégrés dans les 730 millions d'euros du plan eau.

Les choses progressent donc ; l'horizon temporel du projet d'Ouroveni a été fixé à 2031 ou 2032.

La construction de la deuxième usine de dessalement contribuera à pallier une grande partie des difficultés rencontrées sur place.

À cela s'ajoute une série d'autres actions, que nous pourrons vous présenter : sur les forages, ou le traitement des fuites. Nous perdons en effet 4 000 mètres cubes d'eau par jour, mais ce phénomène n'est malheureusement pas propre à Mayotte.

Comme la loi nous le demandait, nous avons également exploré d'autres modes alternatifs de production d'eau, notamment le projet Waterships, un bateau susceptible de pomper et dessaliniser l'eau, mais ces projets ne sont pas mûrs technologiquement, n'existent pas à proprement parler et coûtent très cher. À ce stade, ils ne peuvent pas constituer une solution viable. Néanmoins, nous les explorons. Ainsi, nous avons accueilli récemment des ingénieurs qui travaillent sur la force houlomotrice productrice d'électricité, qui pourrait potentiellement être associée à une structure de dessalement. Cependant, une telle démarche soulève des interrogations en matière environnementale, et se heurte à des limites en raison de sa nature très expérimentale. Elle est séduisante et intéressante, c'est d'ailleurs pourquoi nous nous y intéressons. Le rapport annexé à la loi de programmation souligne bien que nous devons explorer et étudier toutes les solutions alternatives pour résoudre le problème, central, de l'eau. S'il y a une priorité, c'est bien celle-là. En effet, nous pouvons nous passer de beaucoup de choses, mais pas de l'eau.

Concernant la santé, je laisserai M. Christophe Schmit vous en parler.

La construction de la deuxième prison est un autre élément qui avance. À l'occasion d'un déplacement à Mayotte en février, le Garde des sceaux a annoncé la construction d'une prison de 250 places. Il s'agira d'une construction de type modulaire semblable à celles qui sont utilisées dans l'Hexagone et dans d'autres territoires ultramarins. Il revient au département-région de dégager le foncier nécessaire. Une fois cette question résolue, l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (Apij) sera en mesure de réaliser cet ouvrage en dix-huit mois, soit un laps de temps réduit.

Nous avons également été interrogés sur l'aéroport et le port de Mayotte. On lit que le chantier de l'aéroport n'avance pas : c'est factuellement faux. Le 21 avril 2025, le Président de la République a annoncé que le site de Bouyouni, sur Grande-Terre, était retenu pour le démarrage des travaux avant la fin du mois d'avril 2027, et a précisé qu'il fallait, en parallèle, commencer à réfléchir à la réhabilitation et à la revitalisation de l'aéroport que nous utilisons actuellement et qui se trouve sur Petite-Terre. L'horizon temporel du projet de nouvel aéroport a été fixé à 2036. En septembre et octobre, une concertation a été réalisée, post-débat public. En décembre dernier, une décision ministérielle a été prise concernant les conditions de poursuite du projet de la piste longue. Des études complémentaires, lancées dès 2025, sont en cours. Elles sont relatives à des travaux préliminaires sur des ouvrages d'art, à des accès à des sites ou des carrières, à une retenue collinaire, indispensable pour pouvoir conduire les travaux, au lancement de plusieurs appels d'offres pour la poursuite des études et procédures de maîtrise d'oeuvre, aux travaux préliminaires, ainsi qu'à la production d'un dossier de déclaration d'utilité publique, l'objectif étant que cette déclaration soit prononcée à la fin de l'année 2026.

Parallèlement, les études environnementales et agricoles se poursuivent. Elles ont trait à la détermination des occupants de ce chantier. L'enjeu est d'acquérir ce terrain sans préjudice pour les utilisateurs et propriétaires locaux.

Ce chantier a pour caractéristique d'être assez titanesque : 500 hectares de travaux, 280 hectares d'occupation à terme. Il nécessite un énorme travail de terrassement. On parle de 13 à14 millions de mètres cubes de remblai, ce qui représente 800 millions d'euros, sur les 1,2 milliard d'euros estimés pour le coût de ce projet de construction d'un nouvel aéroport.

Cependant, cet aéroport est indispensable. L'aéroport actuel a subi les conséquences de l'éruption sous-marine du volcan Fani Maoré, qui a été découvert il y a quelques années. En outre, la construction d'un nouvel aéroport est d'autant moins optionnelle que l'île risque de se retrouver très isolée. Nous serions alors au-delà de la discontinuité territoriale. C'est donc un travail considérable, qui a été lancé.

Il existe trois grandes étapes, trois jalons, pour la réalisation des travaux. La première consiste à réaliser les aménagements nécessaires à l'extraction et à l'acheminement des matériaux : création d'ouvrages d'art, déplacements de routes... Ces travaux sont prévus entre 2026 et 2029, c'est-à-dire la période de préparation du site. Ensuite, la deuxième étape a trait à la construction proprement dite de la plateforme aéroportuaire, prévue entre 2029 et 2036. Enfin, la troisième étape porte sur la construction de la piste longue et des aménagements aéroportuaires, prévue à la fin du chantier.

La DUP donnera lieu à un dossier simplifié, sans étude d'impact. La procédure complète suivra. En outre, chose importante pour nous : l'aéroport sera bien intégré dans le schéma d'aménagement régional en cours de réalisation par le conseil départemental, ainsi que dans le plan global de transports et de déplacements (PGTD). Nous réfléchissons par ailleurs à la connexion de cet aéroport au réseau routier. L'idée est de voir comment les voyageurs pourront rentrer chez eux, une fois leur avion posé à l'aéroport de Grande-Terre. Nous pourrons vous apporter des éléments complémentaires sur ce sujet si vous le souhaitez. Nous travaillons également à sa connexion par des navettes maritimes. Il s'agirait d'utiliser le lagon à la manière de la lagune de Venise, via un système de vaporettos.

La délégation de service public (DSP) du port de Mayotte prendra fin en septembre 2026. Le conseil départemental est en train de mettre sur pied un établissement public local. À terme, conformément à la loi, il faudra réfléchir à l'anticipation de l'évolution de ce port vers un grand port maritime. Cette réflexion importante doit être conduite. Nous passerons peut-être par un intermédiaire, sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP). Ce point est en cours de discussion.

Nous nous sommes rendus souvent à La Réunion pour comprendre le mode de fonctionnement du grand port maritime de La Réunion et étudier également les interactions possibles entre les deux ports, sachant que le port et l'aéroport de Mayotte constituent les deux points d'entrée vitaux de l'île, sans lesquels elle se retrouverait complètement isolée.

Nous agissons également dans tous les autres domaines, qu'il s'agisse des déchets, des mobilités, ou du logement. Une trajectoire a été fixée, prévoyant la construction de 871 logements en 2026. Le logement est un enjeu important, pour des raisons sociales, mais également pour renforcer l'attractivité de Mayotte. Notre objectif est d'accroître le volume de logements construits, conformément à la loi de programmation, en 2027, pour nous approcher le plus possible du nombre de 1 500 logements construits par an. Une réflexion est nécessaire pour y parvenir, impliquant les bailleurs que sont la Société immobilière de Mayotte (SIM) et Action Logement, ainsi qu'un troisième acteur éventuel. Tout cela est en cours de discussion.

M. Christophe Schmit, inspecteur général des affaires sociales, médecin hospitalier. - La situation géographique de Mayotte expose ce territoire à des maladies transmissibles, en particulier à des pathologies transmises par les moustiques. Le nombre de cas de chikungunya est en hausse significative depuis le début de l'année : entre 1 250 et 1 500 cas ont été décomptés entre janvier et mai, soit déjà davantage que le total recensé l'an dernier.

Les retards au dépistage de certaines pathologies sont une autre source préoccupation. Je pense en particulier aux pathologies cancéreuses dont sont victimes les femmes, notamment le cancer du sein et du col de l'utérus. Ce retard est notamment lié à la difficulté d'accès d'une partie de la population, dans les deux sens : les Mahorais peinent souvent à rencontrer des praticiens, mais la puissance publique, l'hôpital et les médecins ont aussi du mal à atteindre cette population.

Sur ce territoire s'observent également des pathologies carentielles de nutrition, plus que dans d'autres territoires ultramarins, qui touchent notamment les enfants. En 2004, une vingtaine de nourrissons sont ainsi décédés des suites du béribéri, une maladie causée par une carence en vitamine B.

Par ailleurs, du fait de l'absence de certaines spécialités sur le territoire, d'une part, et, d'autre part, des délais nécessaires pour rejoindre La Réunion - au minimum deux heures en avion -, certaines prises en charge sont plus difficiles qu'ailleurs. Mayotte ne compte pas de service de cardiologie ni d'urgences neurovasculaires. Par conséquent, les patients concernés sont stabilisés au service des urgences avant d'être transférés à La Réunion pour accéder à des soins spécialisés.

J'en viens plus spécifiquement à la question de la santé dans le cadre de la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte.

Un premier volet concerne l'immobilier. Avant le passage de Chido, un programme de restauration de l'hôpital de Mayotte, de ses quatre emprises périphériques et des dispensaires était prévu. Ce projet de restauration, financé sur les fonds du Ségur à hauteur de 240 millions d'euros, a été maintenu et a permis de soutenir les programmes de reconstruction après le cyclone. Le défi a été de conduire les projets de restauration qui avaient déjà débuté tout en menant de front la reconstruction post-Chido.

Au bout d'un an, l'hôpital, à l'exception du secteur psychiatrique, qui reste très défavorisé, a presque intégralement retrouvé son niveau d'activité pré-Chido, grâce aux réparations effectuées et l'investissement de l'ensemble du personnel. Certes, l'hôpital principal, les centres périphériques et les dispensaires n'ont pas été entièrement modernisés. Des projets de reconstruction et de restauration sont en cours. La situation devrait s'améliorer d'ici au mois d'août 2026.

Ensuite, sur l'immobilier, le défi est de se projeter dans l'avenir. L'ouverture d'un deuxième site hospitalier dans la localité de Combani avait été évoquée avant le passage du cyclone. L'agence régionale de santé, le directeur de l'hôpital, le préfet et notre mission poursuivent donc ce projet. Il est bien entendu complexe d'envisager les années 2031 ou 2032 alors que les besoins actuels restent urgents. L'hôpital s'est porté acquéreur du terrain sur lequel ce deuxième établissement devrait être construit ; l'acquisition devrait être achevée à la fin du mois d'août 2026.

Le deuxième volet de la mission concerne les ressources humaines. Mayotte est confrontée à deux défis : attirer le personnel soignant et le faire rester sur le territoire.

Paradoxalement, inciter le personnel soignant - médecins, infirmières, sages-femmes - à venir à Mayotte n'est pas le plus difficile, grâce, notamment, à des mesures d'attractivité financières.

En revanche, ces personnels ne sont présents que dans le cadre de contrats courts. Au début de notre mission, la rotation variait de trois semaines à trois mois. Si ce soutien est indispensable, cette situation entraîne de grandes difficultés logistiques.

Le directeur général de l'agence régionale de santé, le directeur de l'hôpital et notre mission nous réjouissons donc d'avoir obtenu l'allongement de la durée des contrats, qui atteint, pour les sages-femmes et les infirmières, de douze mois en moyenne.

L'agence régionale de santé et l'hôpital parviennent donc à recruter des médecins, des infirmières et des sages-femmes à l'hôpital, dans des proportions convenables. Actuellement, 115 à 120 sages-femmes sont présentes, pour une cible d'environ 140. Alors que Mayotte compte entre 8 500 et 10 500 accouchements annuels, il est indispensable de maintenir un nombre élevé de sages-femmes sur le territoire.

En revanche, le secteur libéral, qu'il s'agisse de la médecine de spécialité, de premier recours ou des sages-femmes, est très pauvre. C'est un axe de travail important, qui passe notamment par la mise en place de zones franches sur le territoire de Mayotte en faveur des personnels de santé.

Enfin, pour conclure sur les ressources humaines, il faut former plus de personnel paramédical - infirmiers, infirmiers anesthésistes et infirmiers de blocs opératoire. Mayotte accueille un établissement de formation en soins infirmiers, situé au sein de l'hôpital. Le territoire projetait d'ouvrir un deuxième établissement, en septembre 2026. Pour des raisons immobilières, d'une part, et de garanties de formation, d'autre part, cette ouverture est reportée à septembre 2027. Cependant, les étudiants que nous avions prévu d'accueillir dès septembre 2026 seront dès cette année formés en métropole. Le volume de formation n'est donc pas affecté. Seule l'ouverture du site de formation est reportée.

Le troisième volet de notre mission relève de la coopération. Cet établissement hospitalier, quelque peu isolé, a besoin d'être soutenu encore davantage par des coopérations interhospitalières. Celles qui existent avec La Réunion et la métropole doivent désormais être intensifiées. C'est particulièrement vrai dans les domaines où la spécialité n'est pas présente sur le territoire, comme la cardiologie et la neurologie. Cependant, dans d'autres domaines qui ne traitent pas de situations urgentes, comme la dermatologie, la rhumatologie et, plus largement, la prise en charge de troubles musculosquelettiques, l'absence de soins sur le territoire est source d'un inconfort permanent pour nos compatriotes.

Cette coopération peut prendre trois formes différentes : dans certains cas, il s'agit de faire venir, sur le territoire, des praticiens de La Réunion ou de la métropole, de manière temporaire. La téléconsultation est également une solution lorsque la pathologie le permet. Enfin, la coopération peut consister en un partenariat privilégié pour la prise en charge, à La Réunion ou en métropole, de certaines pathologies.

Chaque année, on dénombre entre 1 550 et 1 750 départs du territoire pour bénéficier de soins en dehors de Mayotte, qui sont généralement qualifiés d'évacuations sanitaires. Cependant, cette expression recouvre plusieurs situations : outre l'évacuation urgente en cas de pathologie traumatique ou neurovasculaire, il peut s'agir du recours, faute de disponibilité sur place, à des soins programmés. Les coopérations devront permettre, en augmentant la capacité de prise en charge de soins programmés, notamment de nature chirurgicale, de diminuer le nombre de départs vers La Réunion et l'Hexagone.

Enfin, la mission comportait un quatrième volet relatif à la santé : il s'agit de prendre en compte les populations fragiles, qui n'ont pas nécessairement recours aux soins et qu'il convient de rencontrer. L'agence régionale de la santé et l'hôpital ont donc monté des équipes dédiées d'« aller-vers », pour proposer le dépistage, la vaccination et le traitement précoce de certaines pathologies. C'est ainsi que nous parviendrons à augmenter le taux de dépistage dans les populations défavorisées et à diminuer la prévalence des maladies transmissibles.

Au cours des douze derniers mois, 45 500 personnes ont été rencontrées et 26 500 soins ont eu lieu. Cela montre bien qu'en allant à la rencontre de cette population, on trouve de réels besoins de soins et de dépistages

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous avez évoqué l'établissement de formation en soins infirmiers, ainsi que l'ambition d'en créer un deuxième. D'autres formations sanitaires sont-elles dispensées sur le territoire de Mayotte ? Est-il prévu de développer de telles structures ? En effet, pour que les soignants restent sur le territoire, l'idéal est de former des étudiants qui en sont originaires.

Le diabète fait de graves dégâts en outre-mer. Qu'en est-il de sa prise en charge à Mayotte ?

Concernant l'éducation, est-il prévu de mettre fin au dédoublement des classes et à la rotation scolaire ?

Par ailleurs, alors que le décrochage et l'échec scolaires restent importants sur ce territoire, des classes bilingues pourraient-elles constituer une réponse à ces phénomènes ?

M. Christophe Schmit. - Vous m'interrogez sur les études en santé sur le territoire.

Le premier établissement de formation en soins infirmiers a élargi son offre aux infirmiers spécialisés, notamment aux infirmiers anesthésistes et de bloc opératoire. Près d'une dizaine d'infirmiers anesthésistes ont été formés cette année, ce qui est loin d'être anecdotique. En effet, il existe quatre blocs opératoires à Mayotte. L'un est réservé aux urgences obstétricales ; un deuxième est souvent utilisé pour des soins septiques. Ainsi, pour optimiser les deux autres blocs, il est nécessaire de disposer de suffisamment de chirurgiens et d'infirmiers anesthésistes. Ces deux spécialités sont donc essentielles au bon fonctionnement des salles de bloc existantes.

Plus largement, concernant les études de médecine, une mission de l'Igas a récemment été lancée, à la demande des ministres de la santé et de l'enseignement supérieur. Cette mission est en cours : je ne peux donc pas m'exprimer sur les points d'amélioration possible que mes collègues identifieront.

Par ailleurs, indépendamment de la situation de Mayotte, une réflexion est en cours sur l'accès aux études en santé, qui repose actuellement sur le parcours accès spécifique santé (Pass) ou sur la licence accès santé (LAS). Il me paraît donc nécessaire d'en attendre les conclusions.

Actuellement, sur le papier, il est possible pour un étudiant mahorais de rejoindre une LAS en dehors du territoire de Mayotte, grâce à une convention avec l'Hexagone. Suivre une formation aussi loin de son territoire d'origine est souvent un arrachement pour les étudiants. En outre, le Pass et la LAS sont des filières sélectives. Pour réussir, il faut donc arriver avec une préparation suffisante. Or les lycéens de Mayotte pourraient sans doute être mieux accompagnés au cours de leur scolarité au lycée pour augmenter leurs chances de réussite aux examens de fin de Pass ou de LAS. Actuellement, le niveau de formation au lycée est probablement insuffisant pour garantir le succès de l'intégralité des étudiants mahorais qui souhaiteraient se présenter à ces épreuves.

Une réflexion est en cours avec la rectrice pour apporter aux étudiants qui en expriment le souhait, en classe de première ou de terminale, des cours d'accompagnement et de perfectionnement en vue de ces examens.

Une autre possibilité serait de proposer, à Mayotte, une classe préparatoire publique de remise à niveau en sortie de terminale pour les étudiants mahorais qui souhaiteraient s'orienter vers le Pass ou la LAS.

Il s'agit ainsi de donner aux candidats des chances comparables à celles des étudiants de l'Hexagone et d'autres territoires ultramarins. Dans l'attente, la doyenne de l'UFR Santé de La Réunion a suggéré l'ouverture, dès la rentrée prochaine, de cinq places pour la médecine et de cinq places pour les études de maïeutique, en passerelle, dédiées à des jeunes disposant déjà d'un diplôme paramédical, d'ingénieur ou d'un diplôme reconnu par le ministère des affaires sociales. Ces étudiants de Mayotte présenteraient un grand oral à l'UFR Santé de La Réunion afin d'entrer directement en deuxième année, sans passer par le Pass ou la LAS. Le message a été transmis à l'agence régionale de santé (ARS) et relayé ; j'ai bon espoir qu'il y ait au moins cinq candidats dans chacune des deux filières. Bien entendu, malgré la proximité de ces deux territoires, le départ vers La Réunion représente également un déchirement pour les étudiants mahorais.

Par ailleurs, il faut souligner que les étudiants ayant achevé la formation de sage-femme peuvent exercer dans le territoire de leur souhait. Les étudiants formés à La Réunion pourront donc s'installer à Mayotte. En revanche, en médecine, la situation est différente. À la fin de la cinquième et de la sixième année d'étude, les étudiants passent un concours pour accéder à l'internat, dont le classement définit la spécialité et la ville d'exercice. Aussi, les cinq étudiants accueillis à l'UFR de La Réunion dans le cadre de la passerelle ne seront pas nécessairement affectés à Mayotte.

Enfin, l'hôpital de Mayotte comptait une quarantaine d'étudiants en internat en 2021. Il n'y en a plus qu'une vingtaine désormais, en raison, notamment, des tours d'eau, mais aussi du manque de sécurité aux heures auxquelles ils sortent du site de consultation. Cette baisse est aussi liée à la réorganisation de la subdivision de l'océan Indien : désormais, les étudiants affectés dans cette subdivision régionale ne sont plus contraints d'effectuer au moins un stage à Mayotte, comme c'était le cas auparavant. Nous travaillons donc avec la doyenne pour que, soit par émulation, soit par l'instauration d'une nouvelle obligation, les étudiants réalisent un stage à Mayotte.

Les derniers chiffres font état de vingt-huit à trente-deux internes. Si nous ne sommes pas revenus au nombre d'internes d'il y a quelques années, il faut souligner ce progrès. Le temps de mettre en place le circuit de formation de passage en première, deuxième et troisième année, il est crucial de faire venir des internes sur le territoire. En effet, les médecins s'installent souvent là où ils ont effectué leur internat.

J'en viens au diabète.

La prévalence, à Mayotte, du diabète de type 1, qui s'observe chez les sujets jeunes, et qui n'est pas lié à des conditions alimentaires, doit être comparable à celui des autres territoires ultramarins. Cependant, le dépistage précoce représente une difficulté. Or, plus ce diabète est diagnostiqué tôt, plus il est facile d'en éviter les complications oculaires et rénales.

En revanche, le diabète de type 2, qui est lié à un déséquilibre alimentaire et à la consommation d'aliments trop gras et sucrés, est en effet un problème à Mayotte. Une partie de la population du territoire souffre de carences alimentaires. L'ARS finance d'ailleurs un programme d'accompagnement à la renutrition, qui accompagne 800 à 1 000 jeunes enfants par an. En revanche, on trouve également sur le territoire une population qui a plus facilement accès à des aliments trop sucrés, souvent en surpoids, et qui sera, à terme, exposée au diabète de type 2.

Dans les deux cas, l'accent doit être mis sur le dépistage précoce et l'éducation, ce qui passe notamment par l'« aller vers ».

Général Pascal Facon. - La stratégie comporte un volet sur le thème « Se nourrir sainement ». En effet, la question de l'alimentation ne peut être séparée de celle de l'agriculture.

Concernant le bilinguisme, cette question sera abordée dans le cadre de la révision de la stratégie. Nous nous pencherons sur ce sujet avec la rectrice.

La fin de la rotation scolaire constitue l'un de nos objectifs. Avant Chido, 1 200 classes restaient à construire à Mayotte. Désormais, il en manque plus de 1 700. La cible essentielle est celle des vingt-quatre heures de classe par semaine en primaire.

L'établissement public de reconstruction et de développement de Mayotte joue un rôle dans la reconstruction des écoles en explorant différentes méthodes. La question a en effet une dimension foncière.

Les écoles peuvent être construites avec une maîtrise d'ouvrage directe, conduite par l'établissement public, ou déléguée. L'objectif à horizon 2031 doit être maintenu.

Se pose aussi la question du périscolaire.

Enfin, au croisement de la santé et de l'éducation, il faut réfléchir à la question de la cantine scolaire, qui n'a rien d'anecdotique. Plusieurs actions seront déclinées en ce sens dans le cadre de la révision de la stratégie.

Le fonds de reconstruction, autrefois qualifié de fonds d'amorçage, était doté de 100 millions d'euros. Une circulaire, signée par la ministre de l'outre-mer, à destination du préfet, au titre de ses attributions, laisse entendre que les 200 millions d'euros d'autorisations d'engagement prévus dans le cadre du PLF pourront être utilisés pour réhabiliter des établissements scolaires du premier degré, rétablir l'éclairage public et gérer les déchets. Il n'est pas exclu que cette somme puisse contribuer au redimensionnement de l'équipement scolaire, voire, de manière exceptionnelle, financer la construction de nouvelles écoles primaires. Cette circulaire, datée du 8 mai, guidera l'action du préfet dans l'attribution de ces 200 millions d'euros.

Pour 2026, nous disposons au total de 702 millions d'euros en autorisations d'engagements, dont 406 millions d'euros sont à la main du préfet, au titre du programme d'intervention territorialisé. Ce fonds permet le pilotage local des crédits et la réorientation. S'y ajoutent les 200 millions d'euros consacrés à la reconstruction.

La stratégie quinquennale pour la reconstruction et le développement de Mayotte se décline en trois axes : protéger les Mahorais face aux risques et aux menaces, garantir l'accès aux biens, aux ressources et aux droits essentiels et façonner l'avenir de Mayotte. Ce dernier volet repose notamment sur l'éducation et la création de valeurs, grâce aux filières de bâtiment et travaux publics (BTP) et de tourisme.

La stratégie s'appuie aussi sur cinq domaines transverses, dont l'un concerne la préservation des milieux. Plusieurs de nos interlocuteurs ont souligné que cette dimension avait été inscrite parmi les prérequis du développement, au même niveau que la lutte contre l'immigration clandestine, la convergence sociale, l'attractivité du territoire ou la question foncière.

La question foncière a été au centre de nos préoccupations cette année. Au total, 150 000 parcelles doivent être titrées. Cette procédure fait l'objet de nombreux débats, certains craignant que le titrement vaille spoliation - ce n'est évidemment pas le cas. Le titrement foncier permet la sécurisation et la transmission du patrimoine. Certes, le titrement donne lieu à une identification fiscale, mais la direction régionale des finances publiques (DRFiP) estime que les recettes fiscales des communes ont été multipliées par quatre sur le foncier bâti. Or ces recettes sont essentielles au développement des écoles, notamment. Le titrement favorise donc le développement : j'ai évoqué plus tôt le site du nouvel aéroport.

L'objectif est donc d'accélérer le titrement, non pas en supprimant la commission d'urgence foncière (CUF), car des dossiers continuent à être déposés, mais en optant pour une procédure d'« aller vers », à partir du cadastre, pour proposer aux personnes résidant sur des parcelles qui appartiennent souvent au conseil départemental un forfait titrement. Cette démarche associe les notaires et les géomètres experts. Il ne s'agit pas de mettre la question foncière dans la main de ces professionnels : au contraire, il faut souligner que leur effort a été considérable, car le forfait titrement est très avantageux. Cette démarche est également soutenue par le Garde des sceaux, qui a récemment adressé une circulaire aux chefs de cour pour accélérer la « résorption du désordre foncier », pour reprendre l'intitulé de la circulaire. Dans les six mois à venir, nous assisterons à la massification des procédures de titrements de propriété, dans le bon respect du cadre de la loi.

Il serait difficile d'imaginer le développement de Mayotte sans avoir résolu les problèmes associés à l'absence de titrement foncier. C'est donc un sujet crucial.

Désormais, nous préparons le comité de suivi de la loi de programmation qui doit se tenir le 25 juin, selon les termes prévus par le sénateur Thani Mohamed Soilihi. Nous élaborons les documents de suivi pour objectiver les avancées enregistrées depuis un an.

Nous révisons la stratégie, qui sera bien plus dense que l'an dernier. Elle sera assortie d'indicateurs de dimension financière, qui iront au-delà du tableau de la loi de programmation, et de cartes permettant de visualiser l'effort. Cela n'a rien d'anecdotique : quand nous plaçons l'hôpital de Combani ou l'aéroport sur une carte, nous rendons leur construction concrète. Nous montrons ainsi à nos compatriotes que nous agissons.

Cette révision de la stratégie sera soumise aux membres du comité de suivi, puis endossée par l'État à partir du 25 juillet. La démarche est donc inverse à celle qui a été menée l'an dernier : le Ciom avait validé une stratégie, que nous avions ensuite présentée aux élus, en parallèle de la loi de programmation. La méthode adoptée cette année permettra de nourrir la réflexion, sur la base du document envoyé par le sénateur Thani Mohamed Soilihi, et de proposer de nouvelles actions.

Il faut bien comprendre que la stratégie quinquennale n'est pas un rapport : c'est un plan. Elle est donc plastique. Sur place, les locaux comprennent que des projets puissent être retardés. En revanche, ils entendent mal pourquoi nous renonçons définitivement à certains projets qui avaient été décidés. C'est pour cette raison que cette stratégie est notre garde-fou et notre boussole. Nous ne sommes donc pas en échec. Sans ce document, nous n'aurions qu'une loi de programmation. Or il arrive que de tels textes ne soient pas appliqués - j'ai connu cette situation avant 2017...

Actuellement, nous nous appuyons sur une loi de programmation construite à partir de l'évaluation menée par les inspecteurs de l'administration centrale. Ce travail robuste nous a beaucoup aidé à élaborer notre stratégie, dans un temps relativement court. C'est un gage de qualité. Un certain nombre de recommandations émises par les inspecteurs ont été reprises dans la stratégie et certaines sont en cours de mise en oeuvre.

Outre la loi de programmation, nous disposons d'un nouvel établissement public de reconstruction et de développement, notamment doté des missions traditionnelles de société d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) et de compétences en matière de zone d'aménagement concerté (ZAC), de zone d'activité économique (ZAE), d'acquisition de foncier, de viabilisation, mais aussi de supervision et d'articulation des actions à conduire sur les infrastructures.

J'en ai été le préfigurateur au travers des ordonnances, du décret et de la nomination du nouveau directeur. L'EPRD est un outil remarquable. Il rassemble 70 acteurs qui connaissent très bien le territoire, et d'autres devraient le rejoindre. Surtout, l'établissement dispose d'un conseil d'administration paritaire qui garantit la présence et le regard des élus : quatorze membres y siègent, dont sept sont enracinés dans le territoire - le président du conseil départemental, qui préside le conseil d'administration, le président de l'association des maires et les cinq intercommunalités. Leur implication est donc importante.

Ainsi, l'établissement est ainsi l'un des instruments privilégiés de la mise en oeuvre de cette stratégie quinquennale. Grâce à son conseil d'administration et à son comité d'orientation, l'EPRD fait le pont entre le discours de l'État et la volonté exprimée par les collectivités, tout en prenant en compte leurs compétences et leurs responsabilités.

Certes, l'EPRD n'a pas donné de l'eau tous les jours aux Mahorais. Pour autant, il ne me semble pas que nous soyons en échec ; nous sommes au travail. Dans certains domaines, nous restons en difficulté. Dans d'autres, nous avons permis des avancées par rapport à la situation antérieure à Chido. Nous avons structuré notre démarche et nous la conduisons avec humilité, mais aussi avec détermination.

Par la suite, l'État, au travers du préfet, sera en mesure de soutenir cette stratégie. Si ce document ne saurait être dupliqué à l'identique dans tous les autres territoires ultramarins, il serait utile de disposer d'une stratégie similaire, agrégeant toutes les dimensions : c'est une démarche de stratège.

À ce titre, Mayotte n'est pas un laboratoire, mais l'épreuve que ce territoire a traversée en fera un précurseur dans ce domaine, si nous menons à bien notre mission avec la force de proposition que les élus, les collectivités et l'État.

Nous continuons à améliorer notre démarche. Si nous atteignons la moitié des objectifs fixés par la stratégie en 2031, nous aurons alors déjà changé le quotidien de nos compatriotes mahorais, et nous nous serons rapprochés d'une forme d'égalité.

Mme Viviane Malet, présidente. - Vous avez évoqué le renforcement de la filière BTP. Le territoire dispose-t-il de suffisamment de main d'oeuvre qualifiée pour mener à bien l'ensemble de ces projets ?

Général Pascal Facon. - Un travail est en cours à Mayotte, par l'intermédiaire de la secrétaire général pour les affaires régionales (Sgar), Mme Isabelle Richard, qui faisait partie de notre équipe jusqu'à l'été dernier. Un lycée des métiers du bâtiment est en train de sortir de terre. Il faut probablement dépasser l'idée que le développement de Mayotte passera par l'arrivée d'entreprises de La Réunion. Nous devons faire appel à d'autres sociétés. La filière du BTP est en bonne voie.

C'est la raison pour laquelle nous avons choisi de mettre en avant cette filière dans la stratégie : dans une phrase de construction et de développement, cela allait de soi ! Par ailleurs, nous avons mis l'accent sur la filière touristique. Nous voulons croire en ce territoire, qui est une véritable pépite, bien qu'assez méconnue, notamment de la métropole. Mayotte est pourtant l'un des plus beaux sites de plongée sous-marine au monde.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - À Mayotte, contrairement à La Réunion, c'est, non pas la région, mais le préfet qui est autorité de région pour les programmes du Fonds européen de développement régional (Feder). Quelle part représentent ces fonds dans les moyens de la reconstruction ?

Par ailleurs, on le sait : construire en outre-mer coûte toujours plus cher que dans l'Hexagone. Avez-vous évalué ces surcoûts ? Comment pourrions-nous les limiter ?

Général Pascal Facon. - La capacité à capter les financements européens est déjà une réalité. Nous nous efforçons de rendre nos projets aussi éligibles que possible à ces financements, dans le respect de règles souvent très contraignantes, afin d'éviter toute pénalité, comme cela est arrivé dans un autre territoire ultramarin.

L'État et le conseil départemental sont ainsi partie prenante sur ce sujet. Le système de navigation des barges, notamment, est lié à ces financements européens. Nous travaillons aussi à rendre éligibles d'autres projets. Je pense par exemple à la réparation d'un entrepôt de stockage.

M. Christophe Schmit. - Il s'agit d'un bâtiment de stockage situé à Longoni, qui a été emporté par le cyclone. Le coût de sa reconstruction est estimé à 20 millions d'euros, en raison, notamment, de sa superficie et d'impératifs liés à la température qui s'imposent à la conservation de médicaments. La Sgar et le directeur de l'ARS souhaitaient obtenir un soutien des fonds européens pour ce projet.

Général Pascal Facon. - Une réflexion est également en cours concernant le recours à d'éventuels financements européens pour développer des navettes maritimes. Nous ne manquons donc pas d'idées dans ce domaine. Sur place, l'enjeu est de constituer les dossiers, avec l'appui d'un prestataire, et d'assurer le suivi de ces engagements financiers. Cette démarche n'est d'ailleurs pas liée aux seuls fonds européens. Ainsi, pour l'utilisation du fonds d'amorçage pour la reconstruction de Mayotte, l'année dernière, nous avons été confrontés à des dossiers venus des collectivités, dont la constitution s'est avérée assez fragile. Or cela pénalise l'engagement financier associé.

Concernant les surcoûts ultramarins, je ne suis pas expert de cette question, mais nous y travaillons avec la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Je vous l'avoue très modestement : ce n'est pas moi qui ai eu cette idée, mais mon adjointe, la préfète Anne Cornet, qui a dit qu'il fallait traiter ce sujet de manière très fine, pour comprendre l'origine des surcoûts. De nombreux éléments nous donnent à penser qu'il existe effectivement un problème. Nous sommes en train de réfléchir à la meilleure manière de l'objectiver. Une étude précise est en cours, pour voir comment nous pourrions diminuer les coûts d'importation des matériaux.

Nous avons évoqué brièvement le port de Mayotte tout à l'heure, ainsi que son évolution statutaire. Mais la gestion de ce port en tant que telle pose des difficultés, c'est d'ailleurs pourquoi la DSP a pris fin de manière anticipée, sur décision du tribunal administratif de Mayotte.

Tous ces éléments sont peut-être parfois liés, mais je n'en suis pas certain. Plusieurs services compétents travaillent en tout cas sur ce sujet, pour objectiver le problème du coût d'importation des matériaux. Une réflexion doit également être conduite, au niveau du conseil départemental, sur l'octroi de mer. De la même manière, nous rencontrons des difficultés pour l'installation d'une IRM à l'hôpital.

Paris ne s'est pas faite en un jour. Nous nous intéressons donc aussi à ce problème, pour essayer d'y trouver des solutions. Nous nous penchons également sur des sujets connexes, notamment celui de la filière BTP que vous mentionniez, madame la présidente.

L'EPRD conduit actuellement une réflexion sur les modes de construction. Des discussions ont eu lieu sur les constructions hors-site, ou sur les constructions modulaires, qui sont parfois perçues comme des modes de construction dégradés, alors qu'elles peuvent constituer des solutions de construction tout à fait viable et rapides à mettre en oeuvre, à des coûts raisonnables, en attendant des constructions en dur. Il ne s'agit donc pas d'un habitat dégradé, mais d'un habitat préférable à un habitat très dégradé ou insalubre. De nombreuses réunions ont été organisées sur ce sujet, ainsi que de nombreuses discussions avec les entrepreneurs et les bénéficiaires concernés, l'enjeu étant de parvenir à des modes de construction décents susceptibles de répondre aux critères attendus pour un mode de construction, et permettant de loger des gens, sachant que le problème du logement est considérable à Mayotte. Une opération d'intérêt national a d'ailleurs été mise en oeuvre, pour réduire l'habitat insalubre sur dix-huit spots identifiés sur l'île. Elle appelle une réflexion sur le type de construction choisi, le mode de construction associé, sa localisation, et les normes associées.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci pour vos réponses.

Général Pascal Facon. - Nous les compléterons en vous transmettant des fiches détaillées sur les différents sujets que vous avez évoqués.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci beaucoup. N'hésitez pas à nous transmettre tous les éléments susceptibles d'être utiles à l'élaboration de notre rapport.

Audition de Mme Annie Genevard, ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire

(Mercredi 13 mai 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, pour ouvrir les auditions du jour, je suis heureuse d'accueillir Mme Annie Genevard, ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Madame la ministre, notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Nos auditions ont débuté en février dernier, et nos conclusions sont attendues d'ici au début du mois de juillet.

Permettez-moi de rappeler les grands principes qui guident nos travaux : nous cherchons à comprendre les raisons de la persistance, voire de l'aggravation, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de développement économique, d'emploi, de revenus et de santé. Il s'agit d'identifier les causes profondes de ces fractures, tant entre les territoires ultramarins et l'Hexagone qu'au sein même des sociétés ultramarines.

Madame la ministre, la situation du monde agricole ultramarin est préoccupante à plusieurs égards. Les constats sont désormais bien établis : une agriculture vivrière insuffisamment développée, une superficie agricole utile (SAU) limitée, ainsi qu'une forte dépendance aux importations alimentaires - près de 78 % des denrées consommées dans les outre-mer sont importées.

À ces fragilités s'ajoutent des difficultés foncières - recul des terres agricoles, complexités cadastrales, absence ou imprécision des titres de propriété - ; autant d'obstacles qui freinent les investissements, l'installation des exploitants et, plus largement, le développement d'une véritable souveraineté alimentaire.

Par ailleurs, les revenus et les pensions des agriculteurs ultramarins sont souvent plus précaires que dans l'Hexagone, notamment en raison de la petite taille des exploitations, des carrières incomplètes ou encore du poids de l'activité informelle.

Dans ce contexte, nous souhaitons également vous entendre sur les inquiétudes qui entourent l'avenir du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi). Quelles garanties pouvez-vous apporter quant au maintien de cet appui ? Le Parlement européen vient d'adopter son avis sur le prochain cadre financier pluriannuel. À une très large majorité, il s'est prononcé en faveur du maintien du Poséi et de l'augmentation de son enveloppe pour rattraper quinze années de gel des crédits. Madame la ministre, la France a-t-elle obtenu des garanties du côté de la Commission européenne et du Conseil ?

Plus largement, travaillez-vous à une évolution des dispositifs d'aide afin d'améliorer la souveraineté alimentaire des outre-mer ? Quelle est, en somme, votre stratégie agro-alimentaire pour l'outre-mer ?

Madame la ministre, nous vous avons transmis un questionnaire indicatif en amont de cette audition afin de mieux cerner nos premières interrogations. Nous vous remercions de nous fournir vos réponses écrites avant le 27 mai 2026.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Je rappelle aussi qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Madame Genevard, je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Annie Genevard prête serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous le voulez bien, madame la ministre, vous pourriez commencer par une présentation liminaire, après laquelle je céderai la parole à Mme la rapporteure.

Mme Annie Genevard, ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire. - Madame la présidente, les réponses au questionnaire auquel vous avez fait référence vous seront transmises dans les meilleurs délais, dans les toutes prochaines heures. En tout cas, nos réponses sont prêtes.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous vous en remercions.

Mme Annie Genevard, ministre. - Je vous remercie de traiter, dans cette commission d'enquête, un sujet fondamental : l'application concrète du principe d'égalité de notre devise républicaine qui, dans le cadre de mes missions, se traduit par l'objectif d'assurer la souveraineté alimentaire dans chacun des territoires.

Permettez-moi de commencer en récapitulant l'action du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire pour les outre-mer, qui traduit son attention constante et son ambition déterminée à considérer les outre-mer dans leurs singularités, en tenant compte de leurs difficultés comme de leurs atouts en matière d'agriculture. Chaque année, nous mobilisons 803 millions d'euros de soutien public pour l'agriculture ultramarine, en comptant les subventions directes ainsi que les avantages fiscaux et sociaux. Cet effort important et justifié se traduit par des dispositifs concrets sur chaque territoire, témoignant de l'attention que porte toute la Nation aux territoires ultramarins.

Le premier de ces dispositifs est le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi). La France en est le premier soutien en Europe : l'Union européenne apporte près de 300 millions d'euros, tandis que le budget du ministère l'abonde de 340 millions d'euros ; 121 % des fonds européens du Poséi sont donc apportés par des financements nationaux complémentaires. Aucun autre État membre - ni l'Espagne, qui contribue à hauteur de 55 % des financements européens, ni le Portugal, qui y contribue à hauteur de 29 % - n'en fait autant. Ce chiffre, loin d'être anodin, est la traduction d'un engagement politique de long terme.

Il y a ensuite le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), qui prévoit notamment 580 millions d'euros pour les territoires d'outre-mer, en particulier afin de financer la diversification - nous reviendrons sur ce point fondamental lors de la suite de l'audition. Or, force est de constater que les territoires ne s'en saisissent pas assez : seuls 16 % de ces crédits, soit 93 millions d'euros, sont engagés au cours de la programmation 2022-2027.

Au-delà de ces fonds, nous avons construit des adaptations spécifiques aux contraintes ultramarines, comme le plan chlordécone IV, doté de 130 millions d'euros sur la période 2021-2027, soit 41 % de plus que les montants initialement prévus. L'État accompagne les agriculteurs martiniquais et guadeloupéens dans la reconversion de leurs exploitations contaminées et déploie des outils d'aide à la décision pour la décontamination animale.

Nous soutenons également la structuration des filières locales, les organisations de producteurs, les sociétés d'intérêt collectif agricole (Sica), les plans régionaux de souveraineté alimentaire. Celui qui a été signé à La Réunion en 2023 démontre d'ailleurs qu'une trajectoire d'amélioration est possible. C'est le sens des vingt-trois projets alimentaires territoriaux (PAT), que soutient le ministère. À La Réunion, 70 % des fruits et légumes consommés sont aujourd'hui issus de la production locale : c'est mieux que dans l'Hexagone !

Nous soutenons également le foncier agricole, qui est un enjeu clé pour le renouvellement des générations. L'État apporte un soutien financier et opérationnel à chaque société d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) ultramarine et s'efforce même, en Guyane, de créer de toutes pièces un marché foncier en cédant 20 000 hectares de terre à la Safer de Guyane. Les dispositions renforçant le pouvoir d'action des Safer prévues dans le projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles trouveront d'ailleurs toute leur utilité en outre-mer.

Enfin, au sujet des retraites agricoles, la loi du 3 juillet 2020 visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles en France continentale et dans les outre-mer a bien produit ses effets dans les départements et régions d'outre-mer (Drom). Les agriculteurs ultramarins ayant effectué une carrière complète bénéficient de la revalorisation des pensions à hauteur de 85 % du Smic, comme leurs homologues métropolitains. Nous travaillons à aller plus loin, notamment pour les agriculteurs de Mayotte et ceux qui ont des carrières incomplètes.

Je me suis permis de débuter mon propos par ce rappel, car il permet d'apporter un message important : il y a des difficultés, nous y reviendrons, mais l'État mobilise d'importantes ressources humaines, techniques et financières pour accompagner et protéger les territoires ultramarins.

Néanmoins, la situation reste préoccupante. Malgré les efforts, les difficultés structurelles des outre-mer demeurent. En 1995, les outre-mer importaient 54 % de leur alimentation ; aujourd'hui, cette part atteint 78 %. Pour la ministre de la souveraineté alimentaire que je suis, c'est évidemment un motif de préoccupation majeure. Dans les Antilles, la production bananière a reculé de 27 % depuis 2015. Les recettes de la filière de la canne à sucre ne couvrent que 41 % à 58 % de ses coûts de fonctionnement selon les territoires, le reste étant comblé par des subventions publiques qui dépassent la valeur même du sucre produit. Sur les 803 millions d'euros de soutien public annuel, 63 % vont aux filières d'export historiques, contre seulement 8 % pour les cultures vivrières en Guadeloupe, et moins de 2 % pour celles de Guyane. Ce n'est pas qu'un problème de moyens ; il s'agit aussi d'un problème d'orientation, qui sera l'enjeu du futur Poséi.

Par ailleurs, le foncier agricole, grignoté par l'urbanisation et bloqué par les indivisions successorales, a reculé de 20 % depuis 1988. Les terres se perdent et, pour celles qui restent, des contraintes d'exploitation demeurent, liées à la pollution des sols aux Antilles ou aux réglementations contre la déforestation en Guyane.

De plus, nos agriculteurs ultramarins produisent avec les normes sociales et environnementales les plus exigeantes d'Europe, alors que, dans les pays voisins avec lesquels ils sont en concurrence, le salaire minimum n'est que de 28 % du Smic. En moyenne, leurs exploitations font moins de 3 hectares, contre 70 hectares dans l'Hexagone. Les politiques, notamment européennes, doivent s'adapter à une telle inégalité structurelle. L'enjeu est au coeur des demandes d'adaptation que nous portons auprès de la Commission, dans le cadre d'un règlement omnibus.

À la situation déjà préoccupante s'ajoute une crainte du monde agricole ultramarin, sur laquelle je veux être très claire. La proposition initiale de la Commission européenne pour le budget 2028-2034, publiée en juillet 2025, supprimait le Poséi en tant que ligne budgétaire dédiée. L'objectif était d'absorber les aides de ce programme dans des plans nationaux uniques, ce qui aurait mis nos agricultures ultramarines en concurrence directe avec les régions hexagonales pour l'attribution des mêmes enveloppes. C'était inacceptable. Nous l'avons dit, nous continuons de le dire : vous me trouverez toujours en première ligne pour défendre un mécanisme utile et spécifiquement consacré à ces territoires.

Nous nous battons sur ce front. Le 30 avril dernier, le Parlement européen a voté pour le maintien du Poséi et le doublement de ses crédits. Il s'agit d'un signal politique fort que nous exploitons dans la négociation, aux côtés de nos partenaires espagnols et portugais. Nous ne lâcherons pas sur ce point.

C'est pourquoi les orientations que nous portons sont claires : il faut réorienter les soutiens publics vers la diversification alimentaire, lever les blocages fonciers, corriger les inégalités de retraite, développer une politique de l'alimentation qui incite à la consommation de produits locaux, sans sacrifier les exigences sanitaires. Les réformes se construiront avec les territoires. Tel est l'enjeu des conférences de la souveraineté alimentaire, qui déboucheront pour chaque région ultramarine sur un plan pluriannuel fixant des objectifs chiffrés et évaluables chaque année.

Je vous remercie et suis prête à répondre à l'ensemble de vos questions.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Madame la ministre, nous vous remercions de cette présentation qui pose le décor de nos échanges, en lien avec le sujet de cette commission d'enquête, à savoir les inégalités systémiques auxquelles sont confrontées les populations vivant dans les outre-mer. Nos travaux ont pour enjeu de montrer que tous les sujets - éducation, formation et insertion dans le monde du travail, santé, mobilité, accès aux droits - sont liés. Bien entendu, s'y ajoute un sujet inscrit depuis longtemps et de manière durable dans nos territoires : celui de la vie chère, que vous avez en partie évoqué en parlant des retraites.

Ma première question porte sur l'agriculture dans les régions ultrapériphériques (RUP) et le Poséi. La Cour des comptes européenne rappelait en 2026 que, dans les régions ultrapériphériques françaises, 40 % des agriculteurs, essentiellement les plus petits producteurs, étaient exclus du bénéfice des aides du Poséi. Elle relevait en particulier une nette concentration des financements de l'Union européenne sur un petit nombre de grands producteurs de bananes dans les outre-mer français. Ainsi, les 20 % des plus grands producteurs de bananes avaient touché 43 millions d'euros, soit un tiers des aides accordées par l'UE dans les régions ultrapériphériques françaises.

Pourquoi les aides aux agriculteurs bénéficient-elles aujourd'hui essentiellement aux grands producteurs, au détriment des petites exploitations agricoles ? Vous avez parlé de retravailler les critères d'attribution des aides, mais comment remédier aux inégalités pointées par la Cour des comptes européenne ?

Quant aux retraites agricoles, quelle est la stratégie envisagée par le Gouvernement pour remédier aux inégalités ? Un pas a déjà été réalisé, mais beaucoup reste à faire. La faiblesse des pensions de retraite des salariés agricoles freine le renouvellement des générations : les jeunes tardent et hésitent à reprendre les exploitations de leurs parents, parce qu'ils savent que s'ils les reprenaient, ils retireraient des moyens de subsistance à leurs parents qui ont atteint l'âge de la retraite, mais continuent de travailler. Ces situations qui se rencontrent à La Réunion touchent l'ensemble des territoires, mais les inégalités sont encore plus criantes en outre-mer, du fait de la vie chère, de l'augmentation des prix et de l'éloignement.

Mme Annie Genevard, ministre. - Madame la rapporteure, le rapport de la Cour des comptes européenne que vous évoquez est sans ambiguïté : le Poséi, qui n'a pas répondu à tous les besoins et aux contraintes spécifiques des régions ultrapériphériques, a produit des résultats mitigés. Prenons l'exemple des industries sucrières de La Réunion et de Guadeloupe : en 2023, leurs recettes n'ont respectivement représenté que 41 % et 58 % des coûts de fonctionnement. Autrement dit, les subventions publiques sont indispensables à la survie de l'activité, mais ne parviennent pas pour autant à la rendre viable de façon autonome. Elles sont indispensables pour des activités historiques et matricielles, mais, comme ces dernières captent une part importante des financements, on ne peut déployer ce à quoi nous aspirons, c'est-à-dire la diversification des productions, qui permet d'aller vers l'autonomie alimentaire. Cela croise la question de la vie chère, qui pose un réel problème au regard des prix de l'alimentation outre-mer : compte tenu de la faiblesse des revenus, il y a objectivement une construction de la pauvreté.

Pour y remédier, le Poséi est important. Les parlementaires européens se sont manifestés en faveur du Poséi, et ils ont raison. Les négociations restent en cours, dans lesquelles la France est très allante. S'il faut maintenir le Poséi, nous devons néanmoins nous interroger sur son fonctionnement. Vous avez évoqué la concentration des aides sur les vingt plus grands producteurs de bananes, autre activité matricielle de l'outre-mer. Les aides sont assises sur la quantité produite : il est donc naturel qu'elles concernent les plus gros producteurs. Dès lors, il faut prendre en compte d'autres critères que le seul volume produit. C'est une première piste.

En outre, il faut également travailler à l'organisation des filières, ce qui n'est pas le plus facile. Nous devons très clairement avoir l'objectif d'augmenter le nombre de producteurs. Pour ma part, j'estime que l'on peut viser un doublement du nombre de producteurs maraîchers d'ici à 2030. Nous devons en tout cas en étudier la faisabilité. Nous pouvons peut-être envisager de créer une prime à l'adhésion aux organisations de producteurs, financée par l'enveloppe du Feader, pour densifier les filières, notamment le maraîchage, et inciter à la diversification.

Quant aux retraites agricoles, les inégalités dans les outre-mer tiennent à trois facteurs structurels : des carrières plus courtes ou discontinues, une assiette de cotisation moins importante, parce que les revenus sont moindres, et enfin une couverture institutionnelle incomplète. Résultat : selon les territoires, en moyenne, le montant des pensions est inférieur de 20 % à 30 % à celui des pensions de l'Hexagone. La loi du 3 juillet 2020 visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles en France continentale et dans les outre-mer a bien produit ses effets dans les Drom : les agriculteurs ayant cotisé en tant que chefs d'exploitation pendant une carrière complète bénéficient de la revalorisation des pensions à hauteur de 85 % du Smic, comme leurs homologues de l'Hexagone. C'est un progrès réel.

Cependant, le problème de fond est que la majorité des petits agriculteurs ne peuvent pas se prévaloir d'une carrière complète. Les facteurs se cumulent : activités informelles, pour le dire pudiquement - en réalité il s'agit d'activités non déclarées, qui ne donnent pas lieu à cotisation - ; activités partiellement déclarées, comme l'agriculture vivrière à Mayotte ou en Guyane ; affiliation tardive ou irrégulière au régime social des exploitants agricoles ; cumul fréquent d'activités agricoles et non agricoles ; absence de régime des exploitants agricoles à Mayotte avant 2015. Pour ceux-ci, la pension est souvent inférieure à 600 euros par mois, en dessous du seuil de pauvreté. Cela a longtemps été, hélas, le cas pour beaucoup d'agriculteurs. C'est hélas encore le cas pour certains d'entre eux.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Madame la ministre, je note votre volonté de favoriser la diversification. Dans les territoires ultramarins, il faut aussi tenir compte des risques climatiques, notamment du risque cyclonique, qui est majeur pour l'agriculture. Les aides exceptionnelles sont nécessaires pour permettre aux filières de se remettre sur pied après un désastre cyclonique. Pour le maraîchage par exemple, les aides et les soutiens sont bien moins nombreux, et il est bien plus difficile pour les agriculteurs de rebondir après des destructions qui sont malheureusement très fréquentes, parfois annuelles. C'est l'un des plus grands freins à la diversification. Comment l'État et l'Union européenne pourraient-ils agir sur ce volet ?

Mme Annie Genevard, ministre. - C'était l'objet du conseil informel agriculture et pêche (Agripêche) qui a eu lieu il y a une dizaine de jours à Chypre : nous avons discuté de l'anticipation et des réponses à apporter aux crises, qu'elles soient économiques, géopolitiques, sanitaires ou climatiques. Le réchauffement climatique a pour corollaire le dérèglement climatique et la violence décuplée de certains phénomènes en outre-mer, ainsi que l'ont prouvé les épisodes tragiques qui ont ravagé Mayotte et La Réunion l'an dernier.

Il faut des réponses de solidarité - j'y reviendrai -, mais aussi des réponses adaptées en matière d'anticipation ou de configuration des dispositifs financiers, lesquels doivent être calibrés à la hauteur des crises traversées par les États membres. Il est clair que, en vue de la prochaine politique agricole commune (PAC), il faudra réfléchir à abonder l'enveloppe financière de l'aide de crise européenne, car 450 millions d'euros annuels ne suffisent évidemment pas.

Il faut tout d'abord anticiper les crises : il faut travailler la prévisibilité, la résistance des plantes, et les nouvelles techniques génomiques (NTG) pour trouver des plantes moins gourmandes en eau, résistant mieux tant à la sécheresse qu'à l'humidité. Il faut aussi travailler à la durabilité des infrastructures et améliorer les prévisions météorologiques. Les territoires d'outre-mer sont aussi des territoires d'élevage ; en matière sanitaire, il faut aussi se préparer, anticiper et éviter les maladies tropicales. Il faut ensuite améliorer les réponses budgétaires : quand un ouragan frappe, même si l'on a pris toutes les précautions, les cultures sont parfois ravagées. Nous ne pouvons pas laisser les agriculteurs devant le désespoir d'avoir perdu leur récolte et leur travail.

Permettez-moi de rappeler l'existence de dispositifs d'assurance agricole. Le régime de l'assurance multirisque climatique des récoltes, financé par l'État depuis la loi du 2 mars 2022 d'orientation relative à une meilleure diffusion de l'assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture, s'applique formellement aux Drom, mais se heurte à deux obstacles majeurs. Le premier est d'ordre tarifaire : les primes sont calculées sur des sinistralités historiques, qui ne tiennent pas encore compte de la tendance à l'intensification des événements extrêmes, comme des cyclones ou des épisodes prolongés de sécheresse. Ainsi, les taux de couverture assurantielle restent inférieurs à 20 % dans la plupart des Drom. Le second obstacle est structurel : les petites exploitations, souvent informelles ou partiellement déclarées, sont exclues de facto de tout dispositif d'assurance.

La Cour des comptes européenne signale par ailleurs que le Poséi ne met pas l'accent sur l'adaptation au changement climatique dans les régions ultrapériphériques, malgré leur exposition accrue à des phénomènes météorologiques extrêmes. C'est un angle mort documenté, que nous devons combler. Dans le cadre de la révision de la loi Egalim, prévue en 2027, des modalités de tarification adaptées aux Drom seront proposées : déplafonnement des taux de subvention de la prime, réduction des franchises pour les petites exploitations, couvertures paramétriques pour les risques cycloniques.

Lors de circonstances exceptionnelles, il faut maintenir l'enveloppe des aides du Poséi prévue, indépendamment de l'éventuelle baisse de volume de la production. Il faut aussi tenir compte de la rapidité du versement. Les aides d'urgence du ministère des outre-mer ont été versées en un temps record ; le ministère de l'agriculture était l'opérateur de leur versement.

Enfin, pour ce qui concerne la prévention, je voudrais insister sur l'importance de recourir au système assurantiel. Plus il y a d'assurés, plus le système est solide. Or aujourd'hui, la couverture assurantielle est trop faible. Voilà les quelques pistes que je souhaitais évoquer.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Madame la ministre, si l'on ouvre la réflexion au monde économique en général, et non plus seulement au monde agricole, on remarque que dans les outre-mer, les assurances ne sont pas toujours au rendez-vous. Comment le ministère de l'agriculture ou plus largement le Gouvernement peuvent-ils intervenir pour garantir la présence de ces acteurs essentiels à la survie de nos économies, tant dans le secteur agricole que dans le secteur marchand en général ? Récemment, à Mayotte et à La Réunion, nous avons mesuré la faiblesse de leur engagement.

Mme Annie Genevard, ministre. - Madame la rapporteure, lorsque vous parlez de la faiblesse de l'engagement des assureurs, faites-vous allusion à leur présence physique ou à leurs interventions financières ?

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Aux deux, madame la ministre.

Mme Annie Genevard, ministre. - Les assureurs sont pour nous des interlocuteurs réguliers. Le système assurantiel français a été largement revu il y a peu. Les assureurs sont des partenaires. Le ministère de l'agriculture ne détient pas toutes les réponses : Bercy est naturellement concerné, car les engagements financiers de l'État sont très importants. L'État prend en charge 70 % du montant des primes d'assurance. Presque 600 millions d'euros sont budgétés chaque année pour cela.

Nous réfléchissons à un système plus incitatif pour inviter les agriculteurs à conclure des contrats d'assurance. L'État rembourse 70 % de la prime d'assurance à l'agriculteur ; cela signifie que le déboursement reste important. Il s'agit d'un frein, notamment psychologique, car les exploitants ne disposent pas toujours de la trésorerie nécessaire. Nous réfléchissons à l'établissement d'une police d'assurance nette de subvention. La question est technique, cela prendra un peu de temps avant de la mettre en place, mais nous réfléchissons à cette option pour lever le frein psychologique.

Pour les agriculteurs qui ne sont pas assurés, il existe le fonds de secours pour les outre-mer (FSOM), qui intervient en l'absence de couverture assurantielle et lorsque la perte résulte d'une calamité agricole pour indemniser les pertes de récolte, de culture ou de fonds - c'est-à-dire lorsqu'on perd l'outil de production. Madame la rapporteure, j'entends votre remarque sur la présence selon vous insuffisante des assurances dans les territoires d'outre-mer, pour ce qui concerne tant leur présence physique que leur engagement financier. Je ne doute pas que vous saurez en faire bon usage dans les préconisations de votre rapport.

M. Victorin Lurel. - Madame la ministre, j'aimerais quelques précisions au sujet des retraites. Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2024, nous avions habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour lui permettre d'adapter le régime des retraites agricoles des outre-mer. Le délai de dix-huit mois est largement dépassé, et, comme vous n'avez pas pris l'ordonnance en question, vous avez demandé une deuxième habilitation. Alors que les pensions sont actuellement calculées selon des paramètres forfaitaires et surfaciques, il s'agirait de prendre en compte les vingt-cinq meilleures années. Mais nous ne disposons pas de votre projet : ni les parlementaires, ni les chambres d'agriculture, ni les syndicats agricoles ne sont au courant. Je sais bien quelles sont les mesures que vous annoncez ; mais quelles concertations envisagez-vous à la publication du décret ? Malgré les efforts des centres de gestion des chambres d'agriculture, la comptabilité des revenus agricoles est toujours faite selon le bénéfice agricole forfaitaire ou au réel simplifié, et ne permet pas toujours d'établir une moyenne annuelle permettant de définir les vingt-cinq meilleures années. Les taux, les forfaits et les barèmes actuellement en vigueur devront être abrogés.

Nous avons déjà subi la suppression du régime social des indépendants (RSI), devenu la sécurité sociale pour les indépendants (SSI). Votre projet envisage la possibilité de transférer les dossiers des non-salariés agricoles (NSA) affiliés aux caisses générales de sécurité sociale (CGSS) compétentes en la matière - en effet, la Mutualité sociale agricole (MSA) n'existe pas outre-mer - en les considérant comme des travailleurs indépendants, au même titre des commerçants et des artisans. Cela fait près de deux ans que vous travaillez sur l'adaptation du régime des cotisations sociales, des assurances vieillesse, et donc des retraites des agriculteurs dans les outre-mer. Que vous comptez faire en la matière ? La mensualisation a eu lieu il y a longtemps ; pour les carrières complètes, vous l'avez indiqué, les pensions ont été alignées à 85 % du Smic ; quels délais prévoyez-vous pour adapter les pensions à la faiblesse des revenus des agriculteurs dans les outre-mer ? Ces revenus ne sont parfois pas connus, et un plan pluriannuel devra probablement être proposé avant la pleine et entière entrée en vigueur d'un nouveau système. Pourriez-vous nous éclairer davantage sur ce sujet ?

Pour ce qui concerne le régime spécifique d'approvisionnement (RSA), le Parlement européen a voté pour maintenir le Poséi - c'est très bien - , et la Commission et le Conseil européen devront décider. Nous avons reçu un document signé par une quarantaine d'associations professionnelles du Portugal, d'Espagne et de France, ces lobbys - nommons-les pour ce qu'ils sont - avançant que les réformes proposées pour plus de diversification, de transparence ou de contrôle relèvent de l'échelon national. Ce que ces associations demandent et ce que nous voulons, c'est de préserver le caractère spécifique du Poséi, fondé sur l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), car sinon les outre-mer risquent de se retrouver noyées dans le grand verre d'eau des aides agricoles nationales. Les agriculteurs d'outre-mer tiennent à leurs spécificités, fondées dans le droit européen. Pouvez-vous nous garantir que la France, aux côtés de l'Espagne et du Portugal, défendra le point de vue selon lequel, s'il faut refondre le Poséi, il faut le préserver, et que pour cela le dispositif devra au moins être mentionné dans la nouvelle architecture de la PAC ?

Au-delà de l'inégale répartition des aides, calculées sur les volumes, la demande de revalorisation des aides est bloquée. La diversification est un sujet pour les productions animales et végétales, mais là encore, il me semble que la question concerne davantage l'échelon national qu'européen. Il ne s'agit donc pas d'une question préalable à poser dans la négociation pour la préservation du Poséi : nous pouvons faire de ce sujet notre affaire interne, pour ainsi dire, car l'échelon national est plus compétent en la matière.

Nous demandions la revalorisation du budget des aides versées jusqu'en 2034, dont le montant oscille entre 7 milliards et 10 milliards d'euros, soit un écart de 3 milliards d'euros. Le Gouvernement français est-il d'accord sur le montant de 7 milliards ? Qu'en est-il des 3 milliards restant ? Les représentants socioprofessionnels disent qu'il faut au moins 10 milliards d'euros sur la durée de programmation. Quel est votre avis ?

Enfin, madame la ministre, je vous ai alertée au sujet de la situation du lycée agricole de Guadeloupe. Je suis très inquiet, et je ne suis pas le seul. Le nouveau directeur et le directeur administratif et financier font ce qu'ils peuvent. On avance que la déprise démographique doit conduire à supprimer une classe de seconde, mais il faut vraiment revoir cela, sinon on s'achemine vers une fermeture de ce lycée. Nous nous sommes adressés au conseil régional pour ce qui concerne les frais immobiliers et de fonctionnement. On demandera aux élèves d'aller soit en Martinique, soit au lycée agricole de Matiti en Guyane. Il faut préserver ce lycée. Votre prédécesseur indiquait que l'opérateur de formation devait se débrouiller pour trouver davantage de stagiaires, mais il n'y en a pas, tant le secteur est en déshérence. Que comptez-vous faire pour préserver, améliorer, moderniser ce lycée, et lui donner des moyens ? En 2023, il n'a délivré aucun BTS, malgré les bonnes notes des élèves. Les rapports entre les parents d'élèves, le corps enseignant et les élèves étaient très mauvais. Le directeur administratif et financier, qui gère tout en matière d'enseignement agricole, dit ne pas recevoir d'instructions. Je vous demande, madame la ministre, de jeter un regard bienveillant sur l'enseignement agricole en Guadeloupe, mais aussi dans les autres lycées agricoles qui souffrent d'une absence de moyens qu'il faut réparer au plus vite.

En outre, qu'en est-il des engagements pris lors du comité interministériel des outre-mer (Ciom) de 2023 ? Je suis la question pour ce qui concerne la mission « Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales », dont je suis l'un des rapporteurs spéciaux ; nous nous pencherons sur la question en vue de l'examen du prochain projet de loi de finances. Pourriez-vous nous dresser un bilan des mesures prises tant pour les agriculteurs de l'Hexagone que pour ceux des outre-mer, comme vous l'avez fait dans un courrier adressé aux rapporteurs spéciaux ? Les trajectoires sont-elles maintenues ? Le budget sera-t-il préservé, tant pour l'agriculture que pour les outre-mer, pour qu'on ne se mette pas à pleurer davantage ou à lever davantage de fourches ?

Mme Annie Genevard, ministre. - Vous l'avez rappelé, la loi de financement de la sécurité sociale 2024 habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions législatives permettant d'appliquer aux non-salariés agricoles ultramarins la réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants.

Nous ne disposons pas aujourd'hui de données complètes des revenus agricoles individuels dans chaque Drom. Les caisses de MSA collectent des données, mais, à ce jour, leur granularité et leur actualisation sont insuffisantes. Il y a fort à parier que les NSA concernés bénéficieront de la réforme visant à calculer la pension sur les vingt-cinq meilleures années, mais seulement à long terme. Pour plusieurs raisons : les cotisations dont les non-salariés agricoles sont redevables sont actuellement assises sur des barèmes fixés en fonction des surfaces pondérées mises en valeur, très inférieurs à ceux appliqués dans l'Hexagone. D'autre part, 98,5 % des NSA ultramarins bénéficient d'une exonération totale des cotisations sociales.

M. Victorin Lurel. - Elle ne vaut que dans les exploitations de moins de 40 hectares pondérés.

Mme Annie Genevard, ministre. - En effet.

En concertation avec les professionnels, nous envisageons deux scénarios afin de permettre à chacun de bénéficier d'une pension calculée sur la base des revenus et sur un nombre suffisant d'années cotisées, afin d'opérer une sélection des meilleures années.

Une première solution consisterait à appliquer la réforme prévue en métropole à tous les non-salariés agricoles à une distance suffisante de départ à la retraite - 10 ans -, pour permettre une sélection avantageuse des meilleures années. Dans ce cas seraient concernés les nouveaux installés, ainsi qu'une partie des non-salariés agricoles déjà installés.

Une deuxième possibilité consisterait à appliquer la réforme uniquement au flux des nouveaux non-salariés agricoles, qui cotiseraient ainsi sur l'intégralité de leur carrière dans le nouveau système, et dont les pensions, touchées dans quarante-trois ans, seraient calculées sur la base des meilleures années.

Monsieur le sénateur, la dernière réunion a eu lieu le 20 mars 2026. Toutes les organisations professionnelles sont contre.

M. Victorin Lurel. - Y compris contre la deuxième solution envisagée, qui ménage une période de transition ?

Mme Annie Genevard, ministre. - Elles sont opposées aux deux propositions. Cela signifie que nous devons continuer le travail de concertation. C'est toujours très compliqué : la loi a été adoptée en 2023 ; mi-2026, elle n'est toujours pas appliquée. Nous sommes souvent confrontés à la difficulté de mettre les professionnels d'accord entre eux. Les parlementaires votent une loi et s'accordent sur les grands principes, puis les professionnels s'en emparent et travaillent avec le Gouvernement pour trouver les modalités des décrets d'application et les arrêtés. C'est là que les ennuis commencent : il est très difficile de mettre les professionnels d'accord. Nous en sommes là.

Ce qui est très clair, c'est que la réforme n'apportera pas d'augmentation immédiate des pensions de retraite pour les non-salariés agricoles.

La question du Poséi est fondamentale. Vous avez été ministre, monsieur Lurel, et vous savez à quel point il faut tenir les négociations européennes à bride courte, sans rien lâcher. Tel est l'état d'esprit dans lequel les trois pays concernés par les régions ultrapériphériques - la France, l'Espagne et le Portugal - sont déterminés à agir. Nous avons trois objectifs fondamentaux. Tout d'abord, le budget de la PAC doit être suffisant, à la hauteur des enjeux. Je ne peux pas vous dire s'il sera revalorisé : il ne vous aura pas échappé que le budget de la PAC est substantiellement en diminution. Nous nous battons actuellement pour avoir un budget à la hauteur des enjeux.

Ensuite, toute l'architecture de la PAC est modifiée. Le règlement dédié au Poséi n'existerait plus. Pis encore, le Poséi n'est pas mentionné dans la proposition de règlement de la nouvelle PAC. Ce point, très préoccupant, ne nous a pas échappé. Dès le début, nous avons insisté sur les différents problèmes posés par la proposition de la Commission : budget en baisse, augmentation de la part nationalisée de la politique agricole, ce qui crée objectivement les conditions d'une mise en concurrence des États membres, puisque ceux-ci auraient plus largement la main sur la répartition des crédits, et enfin invisibilisation du Poséi.

Nous sommes plutôt attachés à un règlement indépendant, mais les trois pays concernés ne sont pas vraiment sur la même ligne. L'important, c'est d'intégrer le Poséi dans le périmètre ring-fenced - c'est-à-dire dans le périmètre protégé - de la PAC, à défaut d'avoir un règlement indépendant, comme c'était le cas jusqu'à présent. À tout le moins, il faut une mention du Poséi dans le périmètre protégé, et les crédits afférents.

Troisièmement, vous posez la question fondamentale de la spécificité des outre-mer, en étant extrêmement attaché à ce principe. J'ai été élue non pas d'outre-mer, mais des territoires de montagne ; combien de fois avons-nous revendiqué la spécificité des territoires de montagne, et voulu que leurs singularités soient prises en compte ? Notre système est très intégrateur et généraliste : la loi a une portée universelle, mais les territoires sont extrêmement divers, plus encore pour ce qui concerne les territoires d'outre-mer. C'est une évidence, et je comprends parfaitement votre position. Du reste, les chiffres le montrent, les ratios sont très différents en outre-mer. La singularité des outre-mer est évidente. Demander leur juste reconnaissance est tout à fait légitime.

Les omnibus sont les noms que l'on donne aux véhicules législatifs de simplification. La France, qui a toujours le réflexe de penser aux outre-mer à Bruxelles, a pris l'initiative d'un omnibus RUP. La première mesure que nous défendons est d'instaurer une analyse obligatoire des conséquences spécifiques dans les RUP de tout nouveau règlement sectoriel, pour ce qui concerne l'agriculture, la pêche ou les normes environnementales.

M. Victorin Lurel. - Cette demande n'est pas rattachée à l'article 349 du TFUE ou au Poséi. Nous demandons que la spécificité des RUP soit reconnue d'un point de vue juridique. Parmi les évolutions possibles, il est envisagé de conserver l'enveloppe, mais pas le fondement juridique qui consolide la spécificité de ces territoires.

Mme Annie Genevard, ministre. - Le sujet est fondamental. Il y a quelques jours, un député ultramarin - il me semble qu'il venait de Guyane - m'a soumis un cas de figure particulier : l'approvisionnement alimentaire de la Guyane, me disait-il, était auparavant facile, car il était aisé d'importer des denrées depuis le Suriname ou le Brésil, tandis qu'aujourd'hui il faut qu'elles repassent par l'Hexagone avant d'être réaffectées. Sur le plan environnemental, c'est évidemment une catastrophe, même si le passage par l'Hexagone garantit la fiabilité sanitaire des aliments, ce qui est important compte tenu des risques. Si d'aventure un mécanisme de fiabilisation des importations permettant d'éviter le détour par l'Hexagone pouvait exister, il devrait être sécurisé par le lien juridique que vous évoquez. Je ne sais pas si cela se fera. En tout cas, graver dans le marbre la singularité de ces territoires est tout à fait utile pour fonder juridiquement les mesures spécifiques qui pourraient être prises. Voilà ce que je pouvais vous dire au sujet du Poséi.

M. Victorin Lurel. - Madame la ministre, permettez-moi de vous demander une précision supplémentaire : nous n'avons pas évoqué les contributions interprofessionnelles étendues (CIE), comme l'association martiniquaise interprofessionnelle de la viande et du bétail (Amiv) ou l'association réunionnaise interprofessionnelle du bétail, des viandes et du lait (Aribev). Quand on parle Poséi, on parle aussi CIE ; si la base juridique du Poséi disparaît, c'est aussi les CIE qui sont menacées. C'est pourquoi nous voulons une telle sécurisation juridique, et non seulement pour soutenir la production alimentaire et agricole.

Je peux entendre les raisons de la refonte des aides du Poséi. Nous avons peur d'être dissous comme une pincée de sucre dans un verre d'eau, et nous voulons garantir l'aspect juridique de la réforme. Nous sommes prudents. Il faut une détermination politique pour défendre les acquis, tout en évoluant pour mieux répartir les aides, et éventuellement imposer des objectifs en matière de diversification : nous vous écouterons. Toutefois, j'entends déjà les syndicats, qui tiennent à l'existence de la base juridique.

Mme Annie Genevard, ministre. - Les contributions interprofessionnelles élargies, mises en place en 2024, concernent les filières de diversification animale. Le Conseil européen a rétabli leur mention dans la nouvelle proposition de la présidence chypriote.

Pour ce qui concerne les crédits du CIOM, 60 millions d'euros sont préservés depuis les trois dernières lois de finances. Monsieur Lurel, mes services m'indiquent qu'ils sont presque entièrement utilisés, puisque 58 millions d'euros ont été mobilisés.

M. Victorin Lurel. - Le Gouvernement n'a pas retenu, dans la version finale du budget issue du 49.3, l'aide aux distilleries de rhum ou l'augmentation de 8 millions d'euros du RSA que nous proposions.

Mme Annie Genevard, ministre. - C'est vrai.

Quant au lycée de Guadeloupe, je ne dispose pas des derniers éléments me permettant de vous répondre. Je demanderai à mes services de vous fournir une réponse sur ce point.

Mme Viviane Malet, présidente. - Madame la ministre, permettez-moi de revenir sur le régime spécifique d'approvisionnements, qui tous les ans est l'objet d'amendements déposés lors de l'examen des projets de loi de finances. Ce régime vise à faciliter l'approvisionnement en produits de consommation essentiels. L'enveloppe est devenue insuffisante, puisqu'elle est plafonnée depuis 2013 à hauteur de 27 millions d'euros, soit un manque de 8 millions d'euros. Au-delà du rehaussement du RSA qui s'impose, quelles mesures concrètes pourraient-elles permettre de renforcer la production locale ?

M. Victorin Lurel. - Madame la ministre, si vous ne pouvez pas abonder le RSA de 8 millions d'euros, pouvez-vous vous engager à reporter sur lui les crédits de paiement non consommés ? Vous l'aviez fait en 2024, à hauteur de 5 millions d'euros. Recommencez, pour ne pas pénaliser nos producteurs !

Mme Annie Genevard, ministre. - Madame la présidente, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026 par le Sénat, un amendement sénatorial avait été adopté - à l'unanimité, me semble-t-il - pour augmenter l'enveloppe du RSA de 8 millions d'euros. Vous le savez, les débats parlementaires ne sont pas allés à leur terme, le Gouvernement a eu recours au 49.3, et l'amendement n'a pas été conservé dans le texte définitif. Par conséquent, l'enveloppe du RSA dans le Poséi 2026 est inchangée, à hauteur de 27 millions d'euros.

En effet, en 2025, l'État avait complété de 5 millions d'euros les crédits du RSA, pour faire face aux situations de crise de Mayotte et de La Réunion, victimes des cyclones Chido et Garance.

La question est d'ordre budgétaire : le débat aura de nouveau lieu lors de l'examen du PLF 2027. Vous connaissez la situation budgétaire de notre pays : depuis maintenant trois exercices budgétaires, en 2025, 2026 et bientôt en 2027, nous allons de diminutions de crédits en gels et en surgels. Évidemment, les reports de crédits sont très exposés dans ce contexte.

M. Victorin Lurel. - Vous nous désespérez !

Mme Annie Genevard, ministre. - Ce n'est pas ce que je cherche à faire, monsieur Lurel.

M. Victorin Lurel. - Nous vous proposons une solution qui ne coûte rien, celle d'utiliser les crédits de paiement non consommés pour abonder le RSA. On l'a fait pour 5 millions d'euros, on peut le faire pour 8 millions d'euros.

Mme Annie Genevard, ministre. - Sur le fond, il faut un travail structurel entre territoires et entre filières. Si les crédits ne sont pas consommés, les reliquats sont redistribués dans les mêmes territoires. Prendre sur les crédits affectés sur une île pour les réaffecter dans une autre pourrait créer de fortes tensions... Facialement, tous les crédits sont toujours consommés dans les mêmes territoires.

Monsieur le sénateur, je croule sous les demandes de toutes sortes de filières, dans tous les territoires, ultramarins ou hexagonaux, auxquelles je voudrais pouvoir dire oui. J'entends votre demande. Nous aurons de nouveau ce débat lors de l'examen du prochain projet de loi de finances.

M. Victorin Lurel. - Il est possible de reporter des crédits de paiement en dessous d'un plafond de 5 %. Il faut réaliser des arbitrages, définir des priorités, mais nous vous demandons de ne pas oublier le RSA. Nous vous proposons une solution.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Madame la ministre, je souhaite revenir sur les retraites : au-delà des constats que nous avons évoqués, comment remédier aux problèmes causés par les carrières incomplètes, à part en faisant appel à l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) ou au minimum vieillesse ?

Par ailleurs, dans les outre-mer, la résidence principale des agriculteurs est très souvent située en dehors des exploitations. Qu'en pensez-vous, et pouvez-vous ouvrir des perspectives de travail à notre commission d'enquête ? Les agriculteurs hésitent à demander l'Aspa, car ils craignent que leur résidence principale ne soit récupérée lors de la transmission de l'exploitation. Est-il prévu d'exclure la résidence principale des exploitants agricoles demandant à bénéficier de l'Aspa du périmètre des actifs récupérables lors de la succession, y compris lorsqu'elle est éloignée de l'exploitation, comme c'est fréquent à La Réunion ? Il faut aussi prendre en compte le fait que la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) bloque souvent les demandes de construction sur l'exploitation. Nos agriculteurs des outre-mer subissent là une réelle inégalité.

Mme Annie Genevard, ministre. - Parmi les suggestions de réforme des mécanismes de retraite, une proposition est régulièrement portée par les organisations professionnelles agricoles ultramarines. Elle a d'ailleurs fait l'objet d'études de faisabilité commandées à l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (Odéadom) et à FranceAgriMer en 2024. Il s'agit d'un mécanisme de préretraite, qui vise à permettre à un exploitant agricole de 58 à 60 ans dont l'exploitation serait reprise par un jeune de percevoir une allocation de préretraite partiellement financée par l'État et le repreneur, avec obligation de tutorat rémunéré pendant deux à trois ans.

Les avantages cumulatifs sont documentés : cela permettrait tout d'abord de fluidifier la transmission des exploitations, frein majeur au renouvellement des générations - le sujet croise d'ailleurs la question de l'habitat -, mais également de rémunérer le transfert de savoir-faire, de sécuriser le revenu de l'exploitant sortant dans l'attente de la liquidation de ses droits à la retraite. Les résultats préliminaires des études confirment la pertinence d'un tel mécanisme, au coût budgétaire estimé entre 8 et 12 millions d'euros par an pour l'ensemble des Drom concernés.

Quant à la résidence des agriculteurs, plusieurs ministères sont concernés : le logement, le budget, l'agriculture. Je m'engage à étudier le sujet avec les ministres concernés. La loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 a relevé le seuil au-delà duquel il est procédé à une récupération sur succession. Créer, pour les seuls agriculteurs ultramarins, une dérogation au principe de recouvrement sur succession lorsque la maison d'habitation n'est pas contiguë à l'exploitation ou liée au capital d'exploitation créerait une double distorsion de traitement, d'une part avec les retraités agricoles de l'Hexagone, et d'autre part avec les retraités d'autres secteurs d'activité dans les outre-mer, notamment les artisans et les commerçants. Il y a là une difficulté à laquelle il faut impérativement réfléchir à l'échelon interministériel avec les ministères du budget et du logement. C'est un obstacle au renouvellement des générations.

Le logement agricole pose aussi des difficultés dans l'Hexagone : l'agriculteur retraité a parfois de la peine à quitter son logement, et ne cède que les bâtiments d'usage professionnel, pour l'achat desquels les jeunes s'endettent ; ils n'ont alors pas de quoi construire une maison, et restent locataires loin de l'exploitation. Comme sur les terres agricoles la construction est limitée et assujettie à l'avis de la CDPENAF, elle est souvent impossible. Un exemple : un agriculteur devenu handicapé a demandé de convertir en logement une partie d'un local professionnel. Je ne suis pas arrivée à faire aboutir sa demande, alors qu'il y avait là une raison humaine particulière.

Mme Viviane Malet, présidente. - Il y a là une inégalité : dans l'Hexagone, la CDPENAF est saisie pour avis ; dans les outre-mer, c'est un avis conforme qui est demandé. Peut-être pourrait-on envisager de faire évoluer cela.

Mme Annie Genevard, ministre. - C'est à double tranchant. Je suis très favorable à la CDPENAF. Si cela n'avait tenu qu'à moi, j'aurais conservé un avis conforme dans l'Hexagone. Dans les outre-mer, la pression foncière est telle et les terres agricoles disparaissent si vite, sensiblement plus qu'en Hexagone, qu'il faut protéger le foncier agricole. Si l'on veut diversifier les productions, il faut des terres ; je ne suis pas sûre qu'il faille assouplir ou relâcher les moyens de préserver le foncier agricole dans des territoires où les terres agricoles sont très convoitées.

Du reste, madame la présidente, le projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles contient deux mesures foncières visant à donner aux Safer davantage de pouvoir : en encadrant davantage le recours aux baux emphytéotiques ou à la nue-propriété, nous introduisons deux mesures qui visent à lutter contre le contournement des Safer et à les remettre dans la boucle.

Mme Viviane Malet, présidente. - On pourrait envisager de revoir la composition de la CDPENAF dans les outre-mer, pour donner plus de liberté de parole aux élus locaux.

M. Victorin Lurel. - Je voudrais signaler un autre problème au sujet de l'Aspa. Un agriculteur touchant une petite pension de retraite peut demander un avantage non contributif, qui prend souvent la forme de l'Aspa. La sécurité sociale lui fait alors signer un document, selon lequel, en cas de décès, ses héritiers doivent rembourser une partie des sommes perçues sur la succession. Mme la présidente et moi-même nous sommes battus pour fixer, avec M. Dussopt, un seuil de récupération à 150 000 euros dans les outre-mer - à la suite d'une réforme de M. Sarkozy, le seuil était passé à 39 000 euros. La hausse du seuil s'applique aussi à l'Hexagone, où le seuil est désormais de 100 000 euros. C'est l'une des difficultés majeures pour la liquidation des successions.

Je viens de déposer une proposition de loi visant à résoudre le fléau des désordres fonciers outre-mer, que les services de M. Darmanin examinent d'un point de vue légistique. Elle contient des dispositifs permettant d'aller dans le sens que vous évoquez, madame la ministre.

Enfin, pour être considéré comme un agriculteur dans un plan local d'urbanisme (PLU), il faut exploiter une surface d'au moins 5 000 mètres carrés, en fonction de coefficients de pondération différents selon la production, qu'il s'agisse de canne ou de bananes. Ainsi, on peut être assujetti à la sécurité sociale agricole même si l'on ne cultive que 2 hectares pondérés, et même si l'on exerce une autre activité professionnelle. Dès lors, beaucoup de gens peuvent être considérés comme des agriculteurs. Cela explique le faible niveau des cotisations. Dans les plans locaux d'urbanisme, on déclare construire un hangar, mais le bâtiment est en réalité une maison. Lors des successions, quand on détermine sa valeur, cela devient insensé. À La Réunion ou en Guadeloupe, des personnes sont ainsi assujetties à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) alors qu'ils ont péniblement construit une habitation ; ils sont pénalisés.

Il y a un débat au sujet de l'avis simple ou conforme de la CDPENAF. Je partage la position de la ministre : la pression est forte, et il faut une concertation approfondie.

M. Akli Mellouli. - Madame la ministre, je suis élu du Val-de-Marne, où se trouve Rungis. Envisagez-vous la création d'un Rungis des Caraïbes ou d'un Rungis du Pacifique pour favoriser des circuits plus courts, lutter contre les émissions de carbone des transports, mais aussi permettre à des particularités régionales de s'appliquer ?

L'État est propriétaire de nombreuses terres dans les Drom, notamment en Guyane. Vous êtes très attentive à l'échelon européen, notamment pour ce qui concerne le Poséi et le RSA. Votre ministère porte-t-il une stratégie de développement agricole dans ces territoires, afin d'y assurer la souveraineté alimentaire ? Y a-t-il notamment une stratégie propre à la Guyane, où le territoire est important ? Nous l'avons vu, malheureusement, les transferts de crédits se font à taux constant dans les outre-mer : lorsqu'on habille un Drom, on en déshabille un autre.

Mme Annie Genevard, ministre. - Pourquoi ne pas envisager un Rungis des Caraïbes ; il faudrait suggérer l'idée au dynamique président Stéphane Layani. (Sourires.)

M. Akli Mellouli. - Il faut une volonté politique.

M. Victorin Lurel. - Les marchés présentent un intérêt régional, non national.

Mme Annie Genevard, ministre. - Vous le savez, l'article 4 du projet de loi de loi de lutte contre la vie chère dans les outre-mer propose la création d'un service public de gestion logistique en Martinique.

Quant à la Guyane, il faut renforcer le pouvoir des Safer sur les terres en indivision susceptibles d'être cédées. Tel est d'ailleurs en partie l'objet des articles 12 et 13 du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles. Il faut aussi développer les groupements fonciers agricoles (GFA), en adaptant la fiscalité aux situations successorales complexes que vous évoquez.

Nous travaillons au renforcement des Safer ultramarines et à des mécanismes de portage foncier pour permettre à de jeunes agriculteurs d'accéder à la terre sans apport financier initial. À ce titre, le ministère de l'agriculture a participé à la création de la Safer de Guyane. Nous avons prévu un amorçage de 250 000 euros par an sur trois ans, versés avec le ministère des outre-mer, et attribué les 20 000 hectares du domaine privé de l'État à la Safer de Guyane. Ils sont en train d'être rétrocédés aux agriculteurs, pour 1 200 euros par hectare. Voilà une mesure concrète qui comble un manque : en Guyane, il n'y avait pas de Safer. L'État a mis le pied à l'étrier de la Safer de Guyane, car en agriculture, la terre et l'eau, ce sont les moyens de production.

Mme Viviane Malet, présidente. - Madame la ministre, nous vous remercions de la sincérité de vos propos.

Audition de M. Ary Chalus, président du conseil régional de la Guadeloupe

(Mercredi 13 mai 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête avec l'audition, en visioconférence, de M. Ary Chalus, président, et de Mme Marie-Luce Penchard, deuxième vice-présidente, du conseil régional de la Guadeloupe.

Monsieur le président, madame la deuxième vice-présidente, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky et que nos auditions ont débuté en février dernier.

L'objectif de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de développement économique, d'emploi, d'éducation, de partage de la richesse et de santé. Nous souhaitons en déceler les causes profondes, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Notre but est également d'évaluer l'efficacité de l'action publique dans les outre-mer, alors que l'impression générale sur le terrain est celle d'un essoufflement des politiques publiques, voire d'une mise en échec. L'action de l'État apparaît souvent comme une action en réaction aux événements, qui ne parvient pas à renverser les dynamiques profondes.

Dans le cadre de nos travaux, nous souhaiterions recueillir votre analyse sur les instruments mobilisés par l'État afin de favoriser la convergence économique. Nous pensons notamment aux contrats de convergence et de transformation (CCT), qui constituent l'un des principaux outils de programmation et de coordination de l'action publique. Ces dispositifs vous paraissent-ils aujourd'hui à la hauteur des enjeux auxquels la Guadeloupe est confrontée ? Permettent-ils réellement d'engager une trajectoire de rattrapage durable ?

Nous souhaiterions également vous entendre sur les mécanismes de péréquation et, plus largement, sur les modalités de financement des collectivités ultramarines. La Cour des comptes rappelait, dans son rapport annuel de 2026, que la péréquation verticale financée par l'État faisait l'objet d'adaptations destinées à prendre en compte les contraintes structurelles des outre-mer.

La Guadeloupe présente toutefois une situation particulière. Selon les travaux de la Cour des comptes, le potentiel financier du territoire, après péréquation, apparaît supérieur à la moyenne hexagonale, hors métropole du Grand Paris. Ce constat vous paraît-il refléter fidèlement la réalité des besoins sociaux et territoriaux de la région ? Plus généralement, les indicateurs actuels vous semblent-ils suffisamment adaptés pour appréhender les phénomènes de pauvreté, de précarité, de vieillissement ou encore les difficultés d'accès aux services publics qui touchent une partie de la population guadeloupéenne ? Le surcoût outre-mer est-il suffisamment bien évalué dans le calcul des dotations ?

Au-delà des outils financiers, nous serions très intéressés par votre diagnostic sur les mécanismes qui entretiennent les écarts de développement économique entre la Guadeloupe et l'Hexagone, mais également au sein même du territoire guadeloupéen. Quelles priorités identifiez-vous aujourd'hui pour traduire concrètement, dans les politiques publiques, le principe d'égalité réelle dans les outre-mer ?

Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations, pour lequel des réponses écrites sont attendues d'ici au 22 mai.

Je vous rappelle que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Par ailleurs, un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Monsieur Chalus, Madame Penchard, je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Ary Chalus et Mme Marie-Luce Penchard prêtent serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Si vous le voulez bien, monsieur le président, madame la deuxième vice-présidente, vous pourriez faire une brève présentation liminaire de cinq à dix minutes maximum, après laquelle Mme la rapporteure, puis Mmes et MM. les commissaires vous poseront des questions.

Mme Marie-Luce Penchard, deuxième vice-présidente du conseil régional de la Guadeloupe. - Madame la présidente, madame la rapporteure, au vu des indicateurs économiques et des différents rapports, notamment celui de l'Insee sur la situation économique de la Guadeloupe, dont nous disposons, j'estime que la constitution de cette commission d'enquête arrive à point nommé. Nous avons effectivement besoin d'éclairages nouveaux et d'adapter nos dispositifs.

Notre territoire est actuellement en pleine stagnation sur le plan social. Cela nous préoccupe d'autant plus que l'on y observe une paupérisation croissante.

Je tiens par conséquent à saluer le travail engagé par votre commission d'enquête. Il sera très important, au travers des réflexions qui seront les vôtres, madame la présidente, madame la rapporteure, de disposer d'une forme d'évaluation des politiques publiques en outre-mer. Au regard de mon expérience, il me semble qu'il convient d'examiner la situation territoire par territoire, d'éviter une normalisation tous azimuts et de mettre tous les territoires ultramarins sur un pied d'égalité, car l'on voit bien que les différenciations s'accentuent avec le temps.

M. Ary Chalus, président du conseil régional de la Guadeloupe. - Madame la présidente, madame la rapporteure, je vous remercie de m'avoir invité à cette audition.

Mon seul espoir est que tout ce que nous dirons dans le cadre de votre commission d'enquête aura des répercussions par la suite pour notre territoire. Malgré nombre de réunions, d'auditions, de visites de ministres, rien n'a évolué en Guadeloupe. J'espère que cette commission d'enquête sénatoriale permettra enfin de faire bouger certaines choses, et ce dans une période particulièrement critique où les politiques publiques sont de plus en plus difficiles à mener à bien - je pense évidemment aux conséquences de la guerre en Ukraine, aux conflits au Moyen-Orient ou à la hausse des prix.

La situation est très problématique en Guadeloupe, parce que les politiques publiques ne sont pas mises en place convenablement. Les actions engagées par la région et le département de la Guadeloupe se chevauchent dans de nombreux domaines. Quant aux communes et aux communautés d'agglomération, elles rencontrent de nombreuses difficultés.

Si, comme vous l'avez dit dans votre propos liminaire, madame la présidente, l'État intervient le plus souvent dans les outre-mer après une catastrophe naturelle ou de graves crises, les mesures indispensables pour améliorer la situation de l'archipel ne sont pas mises en oeuvre comme il le faudrait.

Je l'ai toujours dit, si la Guadeloupe comptait 2 millions d'habitants, beaucoup de choses auraient déjà changé. Mais comme nous ne sommes qu'une petite région où ne résident que 370 000 habitants, nous ne sommes pas pris en considération comme nous le mériterions.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le président, madame la deuxième vice-présidente, je vous remercie de ces propos introductifs.

Vous l'avez compris, l'objectif de cette commission d'enquête est d'étudier les inégalités comme cela n'a jamais été fait. Nous ne cherchons pas à écrire un nouveau rapport sur des situations connues, mais bien à les observer d'une façon beaucoup plus globale, à aller au-delà des constats. Nous savons que, dans les territoires ultramarins, les inégalités sont connectées entre elles, diffuses et affectent différents secteurs : l'économie bien sûr, mais aussi le social et la santé. La jeunesse est également sévèrement touchée à travers un accès détérioré à l'éducation, à la formation et à l'insertion dans l'emploi.

Nous voulons montrer la spécificité de ces territoires et nous avons besoin de votre analyse sur ces sujets, car vous représentez une collectivité territoriale et qu'à ce titre vous êtes à la fois un acteur public local et le pilote de différentes actions, de différents dispositifs qui visent à réduire ces inégalités.

Monsieur le président, vous avez parlé d'une action de l'État sous-dimensionnée. Lors d'une précédente audition, le président de l'assemblée de Guyane avait qualifié les politiques de l'État de « tardives ». Nous aimerions connaître votre sentiment à ce sujet.

Nous nous interrogeons par ailleurs sur une donnée que nous ne nous expliquons pas, bien que nous ayons interrogé un certain nombre d'experts : il s'agit de la mortalité infantile en outre-mer, dont le niveau nous alerte et qui semble être dans un angle mort de nos politiques publiques. On constate ainsi qu'en moyenne le taux de mortalité infantile dans nos territoires est plus de deux fois supérieur à celui que l'on enregistre dans l'Hexagone.

Nous ne comprenons pas cette statistique, mais nous savons en revanche qu'il n'existe aucune politique de santé ciblant spécifiquement cette surmortalité. J'ajoute que nous ne disposons pas d'indicateurs sur l'espérance de vie en bonne santé en outre-mer.

Quels dispositifs, quelles actions concrètes la région est-elle susceptible de mettre en oeuvre à son niveau ? Quels sont vos besoins et quels résultats observez-vous dans le secteur de la santé, notamment pour les jeunes et les femmes, ainsi qu'en matière d'accompagnement des seniors ?

M. Ary Chalus. - Madame la rapporteure, il me semble que votre question s'adresse davantage au président du conseil départemental de la Guadeloupe qu'à moi, car la région n'a aucune compétence particulière en matière de santé.

Ce que je peux tout de même vous répondre, c'est qu'il s'agit d'un volet très important de nos politiques publiques. Hier, par exemple, j'ai rencontré le maire d'une petite commune, Terre-de-Bas, qui nous faisait part de ses problèmes en matière de santé. Son cas est intéressant, car il est généralisable à la quasi-totalité des communes des îles de l'archipel, qu'il s'agisse de La Désirade, de Marie-Galante, de Terre-de-Haut ou de Terre-de-Bas : on n'y trouve plus de médecins ; parfois, on n'y trouve plus de morgue non plus - c'est notamment le cas sur l'île de La Désirade. Quand un décès survient, le corps est conservé à l'aide de glaçons... Autre exemple, une femme a récemment failli perdre son enfant, parce que le trajet jusqu'à l'hôpital était bien trop long et qu'elle a finalement dû accoucher sur un bateau... Voici autant d'illustrations concrètes des difficultés auxquelles nous sommes confrontés.

Madame la rapporteure, vous nous signalez que nos statistiques sont mauvaises en matière de mortalité : il est vrai que les Guadeloupéens rencontrent de grandes difficultés pour se soigner. Mais nous nous battons ! Le centre hospitalier universitaire (CHU) de Pointe-à-Pitre, après un grave incendie, a été entièrement reconstruit et sera opérationnel à la fin de l'année. Cela n'occulte pas pour autant, je vous le concède, le retard très important qu'a pris la Guadeloupe en matière de santé.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - En matière d'illettrisme, quels dispositifs la région met-elle en oeuvre ? De quels indicateurs disposez-vous ? Quels sont vos besoins en matière d'accompagnement et de pilotage ? Quelles seraient vos préconisations dans ce domaine ?

M. Ary Chalus. - Pour nous, l'illettrisme est une priorité absolue, car c'est un frein majeur pour l'emploi et l'inclusion des jeunes en Guadeloupe. À la suite de mon élection à la présidence de la région, fin 2015, j'ai mis en place un service spécifique au sein du conseil régional pour accompagner les jeunes et promouvoir un certain nombre d'organismes de formation. Nous avons aussi fait en sorte de mieux coordonner nos actions avec l'État dans ce domaine. C'est un dossier que la région a pris à bras-le-corps, même si d'autres strates de collectivités sont tout autant, voire davantage, compétentes pour s'en emparer.

En tant que maire de Baie-Mahault, j'avais ainsi mis en place un certain nombre de formations pour aider notre jeunesse et lutter contre l'illettrisme. Je considère que les communes, les communautés d'agglomération doivent s'impliquer davantage dans ce domaine, aux côtés des deux collectivités majeures que sont la région et le département.

Ce sujet concerne toute la Guadeloupe. Lorsque j'ai entendu parler de ce phénomène de l'illettrisme il y a une quinzaine d'années, je n'y ai pas cru. Je n'ai vraiment touché du doigt le problème que plus récemment : j'ai pu constater rapidement que certains élèves, voire de jeunes collégiens rencontraient ce genre de difficultés. C'est d'ailleurs pourquoi je me suis beaucoup impliqué sur cette question.

Mme Marie-Luce Penchard. - Selon les dernières données dont j'ai connaissance, l'écart en termes d'illettrisme entre la métropole et nos territoires ultramarins est toujours aussi significatif. Le taux d'illettrisme est trois ou quatre fois supérieur chez nous à celui de la France hexagonale et ce fossé ne se réduit pas malgré les différents plans de lutte contre ce fléau. Les collectivités, en fonction de leurs compétences respectives, se mobilisent avec l'appui des associations, d'autant plus que l'illettrisme est effectivement un frein à l'emploi et à l'insertion.

Pour autant, j'ai le sentiment que la coordination dans ce domaine est insuffisante. En règle générale, c'est l'État qui articule les différentes actions menées dans le cadre des plans de lutte. Un effort particulier devrait être fait pour coordonner à la fois l'action des maires, celle du département - l'illettrisme touche aussi les personnes âgées qui s'isolent, de ce fait, de plus en plus - et celle de la région, laquelle intervient en faveur de la formation professionnelle des jeunes très éloignés de l'emploi.

Ce manque de coordination nuit à la lisibilité et à l'efficacité de nos politiques publiques aux échelons national et local. Un tel problème n'est pas négligeable, tant l'illettrisme est un facteur aggravant pour une population qui tend à se paupériser et dont l'autonomie se réduit peu à peu.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Estimez-vous que les outils auxquels on a recours aujourd'hui en Guadeloupe sont adaptés pour répondre à la problématique de l'illettrisme ?

Mme Marie-Luce Penchard. - L'une de nos principales difficultés tient à l'existence de décrocheurs : certains de nos jeunes sont loin de l'emploi et ne sont plus scolarisés depuis un certain nombre d'années. Il faudrait créer des outils permettant de suivre ces jeunes si l'on veut vraiment les aider à se mettre à niveau via des programmes de formation.

Je n'oublie pas les personnes âgées : il y a aussi des actions à conduire en direction de ces personnes qui, parfois, sont très isolées, notamment dans le domaine du numérique. En la matière, il faudrait probablement interroger les responsables du département de la Guadeloupe, car le conseil départemental a peut-être déjà pris des mesures. En tout cas, il conviendrait de cibler prioritairement deux catégories sociales : les jeunes et les personnes âgées.

M. Ary Chalus. - Ce que vient de dire Mme Penchard est parfaitement juste. Cela étant, nous venons d'évoquer ce que pourrait faire le politique, mais il faudrait aussi que l'éducation nationale s'implique davantage et réalise un gros travail dans ce domaine : il n'est pas normal que nos enfants aient ce genre de difficultés à l'école primaire et même, parfois, au collège ! Si j'ai bonne mémoire, l'école est obligatoire jusqu'à l'âge de seize ans et, disons-le clairement, ma génération - j'ai désormais plus de soixante ans - n'a pas connu ce problème de l'illettrisme.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Nous avons été sensibilisés à la question de la prise en compte du bilinguisme. Pensez-vous qu'une telle prise en considération permettrait à la Guadeloupe de faire refluer le fléau de l'illettrisme ?

M. Ary Chalus. - A propos du bilinguisme, je me suis toujours dit qu'il était anormal que tous les habitants de la Guadeloupe, territoire des DFA - les départements français d'Amérique -, ne parlent pas anglais. En tant que maire, j'ai tenté, à une autre époque, de promouvoir cet apprentissage des langues qui me semble essentiel. Au niveau de la région, j'ai demandé également à ce que mes collaborateurs, les agents, puissent suivre des cours de langues.

Cela dit, le problème n'est pas celui-là ; il faut modifier l'enseignement des langues à l'école, et notamment à l'école primaire. Plus généralement, ce sont les apprentissages qu'il faudrait réviser. Quand j'étais jeune par exemple, on nous apprenait à lire avec la méthode syllabique : on nous faisait répéter les mots en combinant les syllabes. Aujourd'hui, c'est la méthode globale : on donne une phrase à un enfant sans le mécanisme associatif dont nous bénéficiions, ce qui ne lui permet plus d'appréhender correctement la lecture.

Chez nous, on parle aussi créole, mais on observe un véritable décrochage : certains enfants de 8 ou 9 ans ne vont ainsi plus à l'école... C'est absolument anormal et il y a, à n'en pas douter, un immense travail à réaliser au niveau des familles pour stopper ce phénomène.

Enfin, comme je le disais il n'y a pas si longtemps au préfet de la Guadeloupe, ainsi qu'à des responsables dans le secteur de l'insertion, mon territoire a mis en oeuvre un instrument qui fonctionne très bien - la commune dont j'étais le maire est l'une des premières à l'avoir fait - et qui n'existe pas au niveau national : le conseil pour les droits et devoirs des familles qui permet aux familles de s'assurer de la scolarité de leurs enfants.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Pourriez-vous nous envoyer un descriptif de ce dispositif, monsieur le président ?

M. Ary Chalus. - Bien sûr.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - J'ai une question concernant plus spécifiquement la problématique de l'accès à l'eau. Nous savons que les différents territoires ultramarins sont confrontés à cette difficulté, aux phénomènes des sécheresses ou, notamment à Mayotte, des « tours d'eau ». Quelle est votre analyse de cette situation préoccupante ? Quels moyens ont-ils été déployés jusqu'à aujourd'hui pour y répondre ? Quels besoins avez-vous identifiés pour améliorer les équipements, que ce soit en termes d'investissement ou d'entretien des réseaux ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Dans ce dossier, notre principale difficulté tient au fonctionnement du syndicat qui a été créé par la loi, le syndicat mixte de gestion de l'eau et de l'assainissement de Guadeloupe (SMGEAG).

En effet, si les financements sont insuffisants, il s'agit malgré tout d'une problématique sur laquelle nous travaillons très sérieusement et avançons, puisque plus de 220 millions d'euros d'investissement ont été fléchés par la région de la Guadeloupe pour y faire face.

L'essentiel tient en réalité à deux choses.

Il faut d'abord permettre au SMGEAG de diminuer ses charges et d'augmenter ses recettes. Nous en avons parlé récemment avec le préfet : il importe de mettre en place rapidement une régie. Cette mesure était d'ailleurs prévue par la loi et je m'étonne qu'il ait fallu plus de cinq ans pour que la question soit remise sur le devant de la scène. Ce mode de gestion permettra de séparer les coûts de fonctionnement des coûts d'investissement.

Ensuite, il nous faut parvenir à créer une société publique locale (SPL) qui pourra suivre les investissements et s'assurer que toutes les subventions allouées, aussi bien par l'État, que par la région et le département, sont bien destinées à la réparation des canalisations, des stations d'épuration et des fuites, de sorte que les Guadeloupéens aient de l'eau dans leurs robinets !

Ce syndicat mixte, dont nous savions dès sa création qu'il serait déficitaire, est un frein en matière d'accès à l'eau en Guadeloupe. Il faut donc que l'on règle rapidement cette question. En tout cas, le préfet de la Guadeloupe entend prendre ce dossier à bras-le-corps, ce qui n'est pas étonnant, puisque l'État accompagne financièrement le SMGEAG, et ce au travers d'un dispositif que l'on a baptisé le « quorum », notamment pour alléger ses charges de fonctionnement. Nous espérons que nous parviendrons à avancer rapidement sur le sujet.

Sachez que l'accès à l'eau est une priorité de la région et que cette dernière a toujours été au rendez-vous dans ce domaine. Pour ne citer que cet exemple, notre collectivité a réalisé de gros travaux pour le compte du SMGEAG, alors que cela ne relevait pas de sa compétence. Cela nous a d'ailleurs coûté : en tant que maître d'ouvrage, la région a dû restituer au syndicat mixte les ouvrages que celle-ci avait financés, si bien qu'elle a perdu en définitive une partie des recettes qu'elle percevait au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Dans cette opération, nous avons été clairement pénalisés, puisque nous n'avons jamais été en mesure d'obtenir la compensation de cette perte de TVA.

Voilà où nous en sommes. Le problème actuel est un problème de planification : il faut que les solutions qui sont déjà sur la table puissent être mises en place très rapidement. Il faut aller beaucoup plus vite !

M. Ary Chalus. - Mme Penchard vient d'exposer les difficultés que nous rencontrons en matière d'accès à l'eau. Alors que les Guadeloupéens ont toujours payé leur eau, j'observe qu'aucune action sérieuse n'a jamais été engagée par la Générale des eaux à l'époque pour entretenir les canalisations ou rechercher les fuites sur les réseaux. Ces réseaux n'ayant pas été renouvelés, nous payons aujourd'hui les pots cassés.

En définitive, on a contraint la région et le département à intégrer le SMGEAG, et ce alors même que nos deux collectivités ne sont pas compétentes en matière d'eau. Aujourd'hui, nous avons de ce fait, il faut bien le dire, une épée de Damoclès au-dessus de la tête, puisque la dette cumulée du syndicat intercommunal d'alimentation en eau et d'assainissement de la Guadeloupe (Siaeag) et du SMGEAG dépasse les 100 millions d'euros, si j'ai bonne mémoire.

Si, demain, un problème se pose, on ne sait pas ce qu'il adviendra de la région, tant et si bien que nous sommes en train de réfléchir à déposer une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Mesdames, messieurs les sénateurs, imposer par la loi l'intégration de la région et du département dans un syndicat de gestion de l'eau, c'est du jamais vu en France ! J'aimerais d'ailleurs savoir si un parlementaire accepterait de nous accompagner dans cette démarche. L'enjeu est simple : éviter une difficulté critique en termes budgétaires pour la Guadeloupe. Au vu de la situation, la région, qui est responsable du développement économique, et le département, qui est compétent en matière sociale, risquent effectivement d'être fragilisés financièrement.

Nous sommes beaucoup intervenus en matière d'accès à l'eau, dans l'intérêt des Guadeloupéens - plus de 210 millions d'euros, comme l'a dit madame Penchard -, et nous continuerons. Le département a prévu de réunir prochainement un congrès pour que nous, élus de la Guadeloupe, puissions prendre les bonnes décisions dans ce domaine.

Ma conception personnelle est qu'en Guadeloupe il faudrait une structure de gestion de l'eau qui ne soit pas gérée par des élus, mais par des personnalités qualifiées. Il faut savoir qu'aujourd'hui, en raison de ce problème d'accès à l'eau, on licencie, on ferme des restaurants, et les taxis n'arrivent plus à travailler en Guadeloupe.

Heureusement, la région fait de gros efforts, en lien avec le comité du tourisme des îles de Guadeloupe (CTIG), pour inciter les touristes à continuer à se rendre en Guadeloupe.

Malgré tout, malgré la beauté de notre territoire, nous souffrons. Et même si, avec la guerre en Europe et au Moyen-Orient, beaucoup de touristes se tournent vers les outre-mer, la Guadeloupe est handicapée par ce problème d'accès à l'eau. C'est une perte considérable pour notre territoire. Et personne ne réagit, personne ne dit rien.

Comme l'a indiqué Mme Penchard, bien qu'il manque de l'argent, le problème n'est pas vraiment financier : le SMGEAG ne parvient tout simplement pas à mener à bien les travaux d'entretien et de réparation des réseaux qui sont nécessaires. On l'a dit aussi, la région a, en tant que maître d'ouvrage, réalisé d'énormes travaux pour le compte de ce syndicat mixte. Nous avons, pour ce faire, engagé des fonds européens, ainsi que des fonds propres de la région, et ce pour soulager les Guadeloupéens.

Aujourd'hui, la priorité est de revoir le fonctionnement de ce syndicat : il emploie au moins cent à cent vingt agents de trop, qui, malgré leur nombre, ne parviennent pas à le faire fonctionner convenablement. Il est temps de sortir de cette impasse !

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie de ces réponses très concrètes, très pratiques. Nous sommes intéressés par tous les éléments dont vous disposez sur le sujet, lesquels pourront ensuite nourrir notre rapport, ce qui nous permettra de faire émerger des préconisations concrètes, au plus près des besoins des habitants.

M. Ary Chalus. - Cela va de soi, nous vous les transmettrons. D'autant plus que, ces dernières années, nous avons reçu ici, en Guadeloupe, la visite de plus de neuf ministres des outre-mer et d'une vingtaine de ministres chargés de portefeuilles divers et variés, et que, malgré tout, rien n'a bougé...

Mme Viviane Malet, présidente. - Permettez-moi de vous reposer une question que j'ai posée en préambule et qui me semble intéressante : selon les travaux de la Cour des comptes, le potentiel financier du territoire, après péréquation, apparaît supérieur à la moyenne hexagonale, hors métropole du Grand Paris. Ce constat vous paraît-il refléter fidèlement la réalité des besoins sociaux et territoriaux de la Guadeloupe ?

Mme Marie-Luce Penchard. - Les besoins sociaux du territoire restent importants. Je reconnais ne pas avoir regardé en détail les modalités de calcul de ce potentiel fiscal, mais, selon moi, il ne reflète pas véritablement la situation. J'observe pour ma part une hausse de la précarité, une augmentation des besoins de la population en matière de logement en Guadeloupe. C'est une problématique inquiétante : on constate un véritable essor de l'habitat insalubre, alors que des efforts considérables avaient été engagés ces dernières années. La Guadeloupe prend de nouveau du retard en matière de logement social

Par ailleurs, même si le taux de chômage s'élève à 17 %, soit un niveau bien inférieur aux 23 % de chômeurs que comptait la Guadeloupe il y a peu, le dernier rapport de l'Insee montre que la situation économique se dégrade et que le chômage repart à la hausse. Et ce n'est pas une conjoncture marquée par l'augmentation des prix des carburants qui pourrait nous laisser penser que la situation va s'améliorer.

Le potentiel fiscal que vous évoquez, madame la présidente, ne doit pas nous faire perdre de vue que la conjoncture sociale en Guadeloupe est préoccupante. Personnellement, j'ai l'impression que la classe moyenne est en train de disparaître en outre-mer. Il existe certes une classe favorisée qui parvient à subsister, mais le nombre de personnes en grande difficulté augmente aussi de jour en jour. Je vous le dis très sincèrement, cette paupérisation est visible, et même palpable. Je pense aux besoins exprimés par les familles en matière de logement, aux aides que nous devons allouer aux très petites entreprises, et bien au-delà, dans les domaines de la formation, des activités sportives ou culturelles. On voit bien aujourd'hui que l'ascenseur social ne fonctionne plus vraiment.

M. Ary Chalus. - La Guadeloupe bénéficie d'une péréquation verticale favorable : ainsi, notre potentiel financier a progressé de 11,8 %, tant et si bien que ledit potentiel s'établit à un niveau supérieur de 25 % à celui de l'Hexagone, après péréquation. Cette situation s'explique par l'existence de handicaps reconnus, comme l'insularité et la fragmentation, mais aussi par une base fiscale et économique relativement plus solide que celle des autres départements et régions d'outre-mer (Drom), la Guyane et Mayotte par exemple.

Cependant, un tel indicateur masque des besoins réels plus élevés. Mme Penchard l'a mentionné, la Guadeloupe est handicapée par des coûts structurels et le rattrapage qu'elle doit opérer en matière d'infrastructures.

La péréquation ne compense pas pleinement les inégalités, le coût de la vie ou les faiblesses de la production locale. Elle reste donc nécessaire, mais elle doit être mieux articulée avec des outils de développement endogènes. Je citerai l'exemple de la ligne budgétaire unique (LBU), qui est en baisse pour la Guadeloupe, ce qui risque de causer une pénurie de logements sur le territoire.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - J'aimerais revenir sur la question de l'insuffisance des moyens dont vous disposez, notamment au vu des dotations qui sont allouées au territoire. On vient d'aborder la question de l'eau et vous avez évoqué l'impact que cela pouvait avoir sur la vie économique. Pourriez-vous nous communiquer des données chiffrées qui révéleraient l'ampleur des conséquences des inégalités dont est victime la Guadeloupe, que ce soit dans le secteur de l'eau ou dans d'autres domaines ?

Nous n'avons pas encore évoqué la question des transports. La mobilité est-elle un sujet de préoccupation en Guadeloupe ? Quels investissements êtes-vous obligés de différer en matière de mobilités douces par exemple, mais aussi pour construire ou entretenir les routes ?

Connaissez-vous par ailleurs le nombre des défaillances d'entreprises et l'ampleur de la baisse de l'activité touristique liés à ce que je ne qualifierai pas de handicaps, mais d'inégalités indéniables ? Constatez-vous des freins à l'investissement dans le domaine agricole qui seraient dus à un défaut d'accompagnement de l'État ou d'autres partenaires que vous auriez identifiés ?

M. Ary Chalus. - Pour ce qui de la problématique des mobilités, je vous invite à vous référer au récent rapport de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (Iedom) consacré à ce sujet. Quoi qu'il en soit, nous vous enverrons les éléments dont vous avez besoin.

En matière de mobilité, nous partons de très loin. Heureusement, depuis que mon équipe est à la tête de la région, nous avons déployé beaucoup de moyens pour réduire les inégalités qui existaient en Guadeloupe, lesquelles résultent notamment de la triple insularité - Grande-Terre, Basse-Terre et Marie-Galante. Ainsi, un Marie-Galantais qui voudrait se rendre à Paris doit d'abord prendre le bateau pour aller en Guadeloupe avant de prendre l'avion pour Paris.

Ce qui existe en Corse n'existe pas en Guadeloupe. La Corse bénéficie d'une forme de compensation, en vertu du principe de continuité territoriale, que nous n'avons pas. Le gouvernement qui était à l'oeuvre juste après qu'Emmanuel Macron est devenu Président de la République nous avait certifié que nous serions aidés. Rien n'a été fait ! Heureusement, la région accompagne ses compatriotes des Saintes, de Marie-Galante et de La Désirade : à un moment donné, nous consacrions une enveloppe de 10 millions d'euros chaque année à la prise en charge partielle du prix des billets de bateau. Dans le domaine aérien, c'est le secteur privé qui est responsable et qui se charge de cette dimension.

La région est également compétente en matière de transport interurbain. Nous avons mis en place des lignes qui fonctionnent très bien. Les communautés d'agglomération responsables du transport urbain sont en train de chercher des solutions pour connecter urbain et interurbain. Là encore, la région a soutenu les Guadeloupéens, en compensant une partie du prix des billets pour un montant de près de 6 millions d'euros.

Aujourd'hui, beaucoup de jeunes sont obligés de rompre leur contrat de formation, parce qu'ils n'ont pas les moyens de payer leur ticket de bus. D'autres cherchent un logement. Aussi, nous sommes en train de réfléchir à trouver de nouvelles solutions pour les accompagner. Nous pensons à la mise en place de la gratuité dans les transports pour les jeunes en formation, mais aussi pour les personnes en situation de handicap et les personnes âgées. Nous sommes en train d'y réfléchir, même s'il faut reconnaître qu'une telle mesure sera difficile à mettre en place compte tenu des coupes budgétaire importantes de l'État.

Voilà du reste un bon exemple de politique publique qui n'est pas compensée convenablement par l'État, alors qu'elle l'est en Corse. Je déplore ce « deux poids, deux mesures ». Comme je vous le faisais observer, si la Guadeloupe comptait deux millions d'habitants, et au moins un million de votants, nous serions certainement considérés davantage et plus rapidement... Lors des dernières élections législatives de 2024 ou lors de l'élection présidentielle de 2022, la plupart des représentants des partis politiques qui sont venus en Guadeloupe ont reconnu que nos problèmes d'accès à l'eau et de gestion des déchets étaient scandaleux et déclaré qu'ils les régleraient une fois au pouvoir. Depuis, les élections sont passées, et rien n'a été fait... Je ne crains pas de le dire : si, demain, certains de ces élus, qu'ils soient du Rassemblement national, de LFI ou de tout autre parti politique, déposaient une proposition de loi sur le bureau des assemblées pour contraindre l'État à accompagner convenablement les outre-mer dans le domaine de la gestion de l'eau ou des déchets, je suis convaincu que ce texte serait adopté. L'ensemble de ces élus se sentiraient en effet obligés de voter une mesure qu'ils avaient promis de mettre en oeuvre lors des campagnes des élections présidentielle et législatives.

Mme Marie-Luce Penchard. - De mon point de vue, c'est avant tout l'approche qui doit changer. L'État, lorsqu'il intervient, ne doit plus considérer qu'il agit en compensation, comme s'il n'avait aucun autre choix. L'État doit se sentir un acteur à part entière, tout comme nous, du développement des outre-mer, ce qui ne semble pas être le cas aujourd'hui : on a le sentiment que, s'il intervient, c'est qu'il ne peut pas faire autrement.

Cette approche n'est pas stimulante en tant que telle, ce que l'on constate d'ailleurs au travers de l'exemple des contrats de convergence et de transformation (CCT). L'intervention de l'État ne doit plus uniquement viser à saisir une opportunité, à répondre à une urgence ou à régler un problème ; elle doit résulter d'une vision partagée du développement de nos territoires. Dans le domaine économique notamment, il faut une meilleure articulation entre les actions de la région financées par les fonds européens, que nous gérons nous-mêmes, puisque ce sont les collectivités ultramarines qui arrêtent la stratégie au travers des différents programmes opérationnels, et l'accompagnement consenti par l'État sur des projets communs aux nôtres. Il est urgent que l'État et les collectivités ultramarines concilient leur vision de l'outre-mer.

Cette vision partagée me semble essentielle. Il faut montrer que l'État et les collectivités sont sur le même bateau. Il n'y a pas, d'un côté, les collectivités qui sont en difficulté et, de l'autre, un État qui essaie de les soulager. Ces difficultés sont communes aux Guadeloupéens que nous sommes et à l'État. En somme, c'est l'affaire de tous.

Beaucoup de lois ont été votées ; des évaluations sérieuses ont été menées au travers des états généraux de l'outre-mer, puis des assises de l'outre-mer. Or tout ce qui a été bâti semble être en train de disparaître : on intervient de nouveau au coup par coup en fonction de l'urgence du moment, que ce soit l'accès à l'eau, les phénomènes cycloniques ou les sargasses.

Pour moi, ce n'est pas cela, le développement. C'est une vision que l'on partage et que l'on cherche à développer avec les moyens dont on dispose. On sait bien que les finances de l'État ne sont pas infinies, mais il faut se mobiliser en vue du même objectif. Or je ne suis pas certaine que cet objectif soit partagé et je crois même que c'est ce qui pose problème.

Selon moi, c'est cette approche, qui prend parfois la forme d'un saupoudrage d'aides, qui est la raison principale du manque d'efficacité des politiques publiques. Une telle approche, destinée à calmer les tensions sociales, ne permettra pas aux territoires ultramarins d'avancer.

M. Victorin Lurel. - Monsieur le président Chalus, s'agissant tout d'abord de la formation, et notamment de la lutte contre l'illettrisme et l'illectronisme, que peut-on faire de mieux avec le régiment du service militaire adapté (RSMA) ? Que fait-on aussi pour lutter contre l'illettrisme et former en prison - je me souviens des actions qui étaient menées autrefois par la région en faveur des prisonniers, y compris après votre élection à la présidence, en particulier en lien avec l'association Saint-Martin de Porrès ? La région a-t-elle toujours une convention avec l'éducation nationale ou a-t-elle renforcé cette convention en vue de lutter contre l'illettrisme ?

Autrefois, alors que la lutte contre ce fléau n'était pas une compétence déléguée à la région, cette dernière avait conclu des conventions avec l'association Verte Vallée, qui est depuis de longues années un acteur important du combat contre l'illettrisme. Ces conventions sont-elles toujours en vigueur ou d'autres associations ont-elles pris le relais ?

Enfin, toujours en matière d'illettrisme, il existe un instrument intéressant qui est l'école de la deuxième chance (E2C), qui prend en charge les délaissés, les décrocheurs au sein de l'école classique, quel que soit le niveau de scolarité. Ce volet préventif est-il exploité par la région ? Que pouvez-vous nous en dire ?

J'en viens au potentiel fiscal de la région de la Guadeloupe. Le potentiel fiscal équivaut à la richesse potentielle, à la richesse théorique d'un territoire. Or j'apprends de la bouche de la présidente Viviane Malet que notre potentiel fiscal serait plus élevé que la moyenne hexagonale ! Cela signifie que nous sommes théoriquement riches. En découle une autre question : quel est l'effort fiscal fourni par la région ? Il s'agit d'un indicateur qui permettrait, me semble-t-il, d'établir une comparaison utile. Autrement dit, quel est le degré de sacrifice fiscal demandé aux Guadeloupéens, compte tenu de leur richesse potentielle ? Monsieur le président Chalus, pourriez-vous nous dire un mot de tout cela ? Enfin, il faut tenir compte du potentiel financier qui intègre, dans ses modalités de calcul, l'ensemble des dotations versées par l'État. Avez-vous expertisé ces trois indicateurs - potentiel fiscal, effort fiscal et potentiel financier ? Pourriez-vous fournir à notre commission d'enquête votre analyse sur le sujet ?

Je m'intéresse aussi au service public de la justice en Guadeloupe. Que pensez-vous de son fonctionnement, des moyens qui lui sont alloués, ainsi qu'aux différents cours et tribunaux ? La correctionnalisation de la plupart des crimes, faute de moyens humains suffisants - du fait du manque de greffiers, d'officiers de police judiciaire (OPJ), de magistrats et de juges -, vous satisfait-elle ? Que pensez-vous de cette inégalité indéniable en comparaison de la situation des juridictions de ressort dans l'Hexagone ? Auriez-vous des propositions à formuler dans ce domaine ?

Je souhaiterais vous interroger sur les mobilités et le transport en Guadeloupe. C'est un sujet complexe que la région a abordé il y a longtemps et que vous traitez, vous et votre équipe, monsieur le président Chalus, avec sérieux. Je reconnais que les choses avancent et que le prix des tickets de bus, pour ne parler que de cela, est relativement faible. C'est une bonne politique, qui doit être poursuivie.

Peut-être faudrait-il en arriver à créer une agence unique - même si je méfie des organes centralisés. Une telle agence permettrait de coordonner, d'harmoniser et d'aboutir à des prix « péréqués ». Que comptez-vous faire à ce sujet et selon quel calendrier ? Une telle mesure serait-elle de nature à réduire les inégalités en matière de trajets et de déplacements - je ne parle pas là de continuité territoriale - en Guadeloupe ? Quelles sont vos perspectives en matière de prix des billets pour les personnes vulnérables et les étudiants ? Comment comptez-vous faire pour baisser les tarifs ou instaurer la gratuité ?

Je voudrais également aborder un autre sujet, l'accès à l'eau. M. Chalus et Mme Penchard l'ont souligné, la région n'est pas compétente dans ce domaine. La région a dépensé, nous dit-on, 220 millions d'euros dans des travaux d'entretien ou de rénovation des réseaux. Pourriez-vous entrer dans le détail ? Sur quelle période une telle somme a-t-elle été dépensée ? Ce montant a-t-il été consommé dans le cadre d'une maîtrise d'ouvrage déléguée, au titre d'une subvention ou d'une garantie d'emprunt ? Ce type de dépenses peut poser problème et créer la polémique : vous avez l'occasion de vous expliquer devant notre commission d'enquête. Sur ce sujet, il faut savoir que vous affirmez une chose, mais que le préfet nous dit autre chose et le département encore autre chose... Il serait utile de connaître le détail de l'effort réel consenti par la région dans le cadre de ces 220 millions d'euros d'investissement.

Toujours à ce sujet, Mme Penchard a indiqué que la région avait perdu une partie de la dotation perçue au titre du FCTVA. Autrefois, les collectivités passaient une convention, après délibération, et se voyaient confier la maîtrise d'ouvrage déléguée de certains travaux. Vous pouviez intervenir selon cette procédure, ce que le conseil régional de la Guadeloupe a d'ailleurs fait, par exemple, avec le barrage de Moreau. C'est effectivement la région qui a payé en grande partie cet ouvrage - on parlait d'un investissement de 6 millions d'euros, mais il semblerait que le montant de l'effort financier régional se soit élevé à quelque 39 millions d'euros -, mais c'est le département qui va le gérer et qui va percevoir les aides et les recettes liées à l'eau. Petite subtilité cependant, à l'époque, il fallait garder l'ouvrage au moins cinq ans dans ses actifs, dans le bilan régional en l'occurrence, pour percevoir une compensation en termes de TVA - c'était alors la réglementation européenne qui l'exigeait.

Mme Penchard dit aujourd'hui que, désormais, lorsqu'on travaille pour d'autres collectivités dans le cadre d'une maîtrise d'ouvrage, on s'appauvrit. Pourriez-vous m'expliquer ce qui a changé ? Les règles européennes ont-elles été modifiées ? Ou est-ce parce que vous avez délivré un procès-verbal de réception de travaux avant les cinq années réglementaires, ce qui pourrait expliquer que la région a perdu la compensation qui lui était due en matière de TVA ? Si, au contraire, vous avez gardé ce procès-verbal, ce qui est une gageure, car les communes ne prennent jamais de délibération pour réceptionner les travaux, la région devrait être propriétaire du barrage de Moreau, dans la mesure où c'est elle qui l'a construit. Monsieur le président Chalus, qu'en pensez-vous ? 220 millions d'euros, ce n'est pas rien et c'est bien pourquoi nous souhaiterions des explications précises.

M. Ary Chalus. - Madame la présidente, madame la rapporteure, permettez-moi de vous remercier pour cette séance de travail. Nous avions reçu seize questions de votre part. Soyez rassurées, nous vous transmettrons toutes les réponses que vous nous avez demandées, accompagnées des documents et des données chiffrées qui vous seront utiles. Le sénateur Victorin Lurel vient en outre de poser douze autres questions. Nous y répondrons également par écrit.

Sachez que nous faisons le maximum pour soutenir les politiques publiques en faveur de la Guadeloupe. Ce n'est pas moi qui le dis, c'est le préfet et bien d'autres personnes.

Ainsi, la région s'est montrée présente pour aider les trente-deux communes de notre territoire, quelles qu'aient été les politiques de leurs maires. Nous avons, de cette manière, travaillé pour la population guadeloupéenne. Quand nous sommes arrivés à la tête de la région il y a dix ans, vingt-sept de ces trente-deux communes étaient déficitaires. Aujourd'hui, deux seulement le demeurent. L'État soutient d'ailleurs ces communes à travers les contrats de redressement en outre-mer (Corom), pour un montant de 2,4 millions d'euros sur trois ans.

La région aide également à la construction d'établissements scolaires, à l'exemple de cette école financée sur fonds propres et sur fonds européens, à hauteur de 9 millions d'euros, dans la commune de Vieux-Fort, ville dont le budget est de moins de 6 millions d'euros. La région, vous l'admettrez, prend ses responsabilités dans l'intérêt des Guadeloupéens, et nous continuerons à le faire.

Pour autant, nous répondrons aux questions du sénateur Victorin Lurel, qui est aussi, précisons-le, conseiller régional de la Guadeloupe, et qui, au moins à ce titre, devrait déjà savoir tout ce que je vous ai appris lors de cette audition. Je pense que c'est le devoir des parlementaires, sénateurs comme députés, de défendre les intérêts de nos territoires et de se battre pour que l'État consacre les moyens suffisants, notamment en matière de justice ou de transports. Il y aura prochainement un congrès et des réunions seront organisées avec les parlementaires pour faire avancer ces dossiers. Mais ce que nous souhaiterions vraiment, c'est qu'au travers de cette commission d'enquête, mesdames, messieurs les sénateurs, vous tapiez du poing sur la table pour soutenir les territoires d'outre-mer.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, monsieur le président, madame la deuxième vice-présidente. Nous tâcherons de relayer les problèmes que vous soulevez dans notre rapport et attendons, comme je vous l'ai indiqué, les réponses à notre questionnaire avant le 22 mai prochain.

Audition de M. Guy Losbar, président du conseil départemental de la Guadeloupe

(Mercredi 13 mai 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. Nous poursuivons nos travaux, mais nous restons en Guadeloupe, avec l'audition, en visioconférence, du président du conseil départemental, M. Guy Losbar.

Monsieur le président, je vous remercie d'avoir accepté notre invitation à vous exprimer. Nous venons de conclure une audition avec votre collègue Ary Chalus, président du conseil régional.

Permettez-moi en préambule quelques rappels. Notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky et nos auditions ont débuté en février dernier.

L'objectif de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de développement économique, d'emploi, de revenus, d'éducation et de santé. Nous souhaitons en saisir les causes profondes, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Notre objectif est également d'évaluer avec vous l'efficacité de l'action publique dans les outre-mer, alors que l'impression générale sur le terrain est celle d'un essoufflement des politiques publiques, voire d'une mise en échec.

Dans le cadre de nos travaux, nous souhaiterions recueillir votre avis sur les instruments déployés par l'État pour favoriser la convergence économique et sociale entre les territoires ultramarins et l'Hexagone. Nous pensons notamment aux contrats de convergence et de transformation (CCT), qui doivent structurer l'action publique et les investissements dans les territoires. Ces outils vous semblent-ils aujourd'hui à la hauteur des besoins de la Guadeloupe ? Permettent-ils réellement d'engager une dynamique de rattrapage et de réduction des inégalités ?

Nous souhaiterions également vous entendre sur les mécanismes de solidarité financière et de péréquation. La Cour des comptes rappelait, dans son rapport annuel 2026, que la péréquation verticale, c'est-à-dire financée par l'État, faisait déjà l'objet d'aménagements spécifiques afin de tenir compte des contraintes propres aux outre-mer.

La Guadeloupe présente toutefois une situation particulière. Selon les travaux de la Cour des comptes, le potentiel financier du territoire, après péréquation, apparaît supérieur à la moyenne hexagonale - hors métropole du Grand Paris. Ce constat vous paraît-il refléter fidèlement la réalité des besoins sociaux et territoriaux du département ? Plus généralement, les indicateurs actuels vous semblent-ils suffisamment adaptés pour appréhender les phénomènes de pauvreté, de précarité, de vieillissement, ou encore les difficultés d'accès aux services publics qui touchent une partie de la population guadeloupéenne ? Le surcoût outre-mer est-il suffisamment bien évalué dans le calcul des dotations ?

Nous sommes, monsieur le président, particulièrement intéressées par votre diagnostic et les perspectives que vous pourrez tracer afin de traduire, concrètement, le principe d'égalité réelle dans les outre-mer.

Je rappelle enfin qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont de cette audition afin de mieux cerner nos premières interrogations, auquel des réponses écrites sont attendues d'ici au 22 mai.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Monsieur Losbar, je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Guy Losbar prête serment.

Si vous le voulez bien, monsieur le président, je vous invite à prononcer une brève présentation liminaire de cinq à dix minutes maximum, après laquelle je céderai la parole à Mme la rapporteure, puis à Mmes et MM. les commissaires pour qu'ils vous posent leurs questions.

M. Guy Losbar, président du conseil départemental de la Guadeloupe. - Mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d'abord à vous remercier de me donner l'occasion de m'exprimer devant cette commission d'enquête sur les inégalités systémiques auxquelles sont confrontés les territoires ultramarins, et singulièrement la Guadeloupe.

Ces inégalités ne sont ni conjoncturelles ni accidentelles ; elles résultent de notre histoire, de notre situation géographique, mais aussi de politiques publiques qui ne sont pas toujours adaptées à nos réalités et ne produisent pas les effets escomptés.

Il est vrai que certains indicateurs tendent à montrer une amélioration - je pense notamment au taux d'équipement et à certaines couvertures sociales -, mais, de manière générale, les inégalités s'aggravent : la Guadeloupe est frappée par de nombreuses maladies chroniques ; malgré une amélioration, le taux de chômage est de douze points supérieur à la moyenne hexagonale ; et nous sommes confrontés à des problèmes de continuité territoriale. Je pourrais allonger la liste, mais nous aurons l'occasion d'y revenir plus en détail.

Il est vrai également que nous constatons un traitement différencié sur un certain nombre de dossiers. C'est notamment le cas en matière de continuité territoriale : l'État garantit à la Corse, dans le cadre de la loi de finances, une dotation de continuité territoriale (DCT) de 290 millions d'euros. De même, si je compare le traitement dont nous faisons l'objet pour lutter contre les sargasses et celui dont fait l'objet la Bretagne pour lutter contre les algues brunes, la comparaison nous est défavorable. Il en va de même dans le domaine de la santé : les coefficients géographiques appliqués à la Guadeloupe sont insuffisants pour compenser le surcoût lié aux dépenses spécifiques de notre territoire.

Avant d'analyser ces éléments plus en détail, je voudrais dire que même si des indicateurs montrent une inégalité, il est important que la perception de l'outre-mer - et en l'occurrence de la Guadeloupe - puisse évoluer. Trop souvent, on considère les territoires d'outre-mer comme des territoires de rattrapage, en ne voyant que leurs handicaps et non pas leur potentiel et leurs atouts.

Pourtant, ces atouts permettraient de mettre en place de véritables stratégies gagnant-gagnant et de renforcer la place de la France sur les différents continents. Cela nécessite que nos textes de loi soient mieux adaptés. C'est pour cette raison qu'un débat a lieu en ce moment en Guadeloupe sur les évolutions institutionnelles et statutaires qui pourraient nous donner davantage de marges de manoeuvre et, surtout, faire évoluer la perception et la vision de l'outre-mer.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le président, je vous remercie de ce propos introductif. Vous avez posé le décor de ce qui intéresse cette commission d'enquête : vous avez parlé à la fois de santé, d'indicateurs sociaux, et d'indicateurs économiques. Par ailleurs, vous avez évoqué des traitements différenciés et appelé à ce que l'on cesse de considérer les outre-mer comme des territoires de rattrapage et que l'on s'oriente vers une meilleure intégration régionale et une évolution statutaire.

J'aimerais que vous creusiez davantage votre propos sur les indicateurs sociaux. L'une des thématiques que nous avons ciblées dans le cadre de cette commission d'enquête est la jeunesse. Il s'agit en effet d'un enjeu majeur pour l'avenir de nos territoires : la jeunesse est percutée par des difficultés d'accès à l'éducation, à la formation et à l'insertion dans le monde du travail. En outre, les indicateurs de décrochage scolaire et d'illettrisme sont stagnants, voire en progression.

Quels dispositifs le conseil départemental déploie-t-il spécifiquement pour ces publics ? Selon vous, les politiques publiques nationales et les dotations sont-elles suffisantes pour développer ces dispositifs ? Quels résultats avez-vous déjà observés ? Quels sont les besoins pour aller plus loin et réduire véritablement les inégalités, qui font système ?

M. Guy Losbar. - Commençons par analyser ces inégalités. Comme je l'ai dit dans mon propos introductif, même si le taux de chômage s'est amélioré ces dix dernières années, passant de 25 % à 17 % ou 18 % actuellement, il demeure de douze points supérieur au taux national. Il faut également apprécier ce chiffre au regard de l'évolution de la population.

En revanche, d'autres indicateurs montrent des difficultés, notamment dans le domaine de la santé. Nous sommes au deuxième rang national pour le diabète, quasiment au premier rang pour les problèmes d'hypertension, et au deuxième rang pour les accidents vasculaires cérébraux (AVC), que nous avons du mal à prendre en charge, ainsi que leurs suites.

En outre, 36 % à 40 % des familles guadeloupéennes avec enfants mineurs sont monoparentales. Vous imaginez aisément les répercussions que cela peut avoir à la fois en matière d'éducation et de revenus.

La Guadeloupe est également en prise à des problèmes de criminalité, qui résultent d'un ensemble de facteurs. Le taux d'isolement y est de 37 %, et le taux de pauvreté de 34 %.

Nous avons aussi des problèmes d'eau. J'ai déjà eu l'occasion de mentionner la question de la continuité territoriale. La Guadeloupe est un archipel constitué de six îles. Pour assurer cette continuité, nous sommes bien souvent obligés de faire appel à la solidarité des différentes institutions locales : département, région... Mais c'est surtout la continuité territoriale avec l'Hexagone qui pose problème, alors qu'elle est nécessaire pour que fonctionne tout un ensemble d'infrastructures, dans les domaines social et médical, mais aussi en matière de formation. Il n'y a qu'à voir le prix des billets d'avion...

C'est en ce sens que j'estime qu'il y a un traitement différencié entre la Guadeloupe et, par exemple, la Corse.

Par ailleurs, alors que l'offre de logement est insuffisante, nous constatons une diminution de la ligne budgétaire unique (LBU), et les chiffres pour cette année sont encore plus alarmants.

Si j'évoque ces différents éléments, c'est pour montrer qu'au-delà de la situation, certaines politiques publiques ne sont pas adaptées.

Prenons le cas des sargasses. Les communes et collectivités de la Guadeloupe, de la Martinique et des autres territoires concernés par ce fléau doivent débloquer des budgets très importants pour lutter contre la prolifération de ces algues, sans grande réussite. Alors que la lutte contre les algues brunes en Bretagne est accompagnée par l'État, qui a pris tout un ensemble de mesures concrètes, l'intégralité de la lutte contre les sargasses est assumée par les collectivités, en particulier les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ainsi, bien que cela ne relève pas de sa compétence, le département est forcé d'intervenir et de les accompagner.

Je commence par décrire la situation avant de développer les pistes et les solutions que nous préconisons.

Dans le domaine de la santé, la Guadeloupe est pénalisée par le coefficient géographique, qui ne tient pas compte de certaines charges. D'ailleurs, lorsque les élus s'étaient réunis dans le cadre du comité interministériel des outre-mer (Ciom), nous avions fortement milité pour que le coefficient passe de 27 % à 35 %, afin de correspondre à la réalité des besoins. Vous voyez les conséquences qu'un tel écart peut avoir sur les budgets des établissements médicaux, et donc sur la prise en charge des soins, d'autant plus en connaissant les pathologies et les maladies chroniques qui touchent notre territoire.

Madame la présidente, vous avez évoqué les contrats de convergence et de transformation. Ceux-ci devaient s'asseoir sur une stratégie territoriale en matière de développement et d'aménagement. Or il s'agit jusqu'à présent plutôt de dresser un inventaire des différents projets des EPCI, du département ou de la région et de les traiter, dans les contraintes budgétaires que nous connaissons et sans réelle cohérence. Pour qu'ils répondent à une véritable stratégie, ces contrats doivent être coordonnés de manière beaucoup plus harmonieuse, même s'il existe un comité de pilotage rattaché à la préfecture.

Les chiffres concernant les jeunes sont alarmants : 34 % des jeunes de 15 à 24 ans sont ou sans scolarisation, ou sans emploi. Vous comprenez bien les implications de cette situation pour la société tout entière. Le département, par le biais de sa direction de l'insertion, met en place tout un ensemble de mesures.

Tout d'abord, nous avons recruté une dizaine d'ambassadeurs de la jeunesse. Nous allons développer ce dispositif, car pour que les mesures correspondent aux besoins, il faut entretenir un lien avec les publics concernés. Il convient de proposer des formations et des alternances pour tenir compte de la situation économique.

Sur ce plan, nous ne pouvons que déplorer la diminution, pour ne pas dire la suppression des contrats aidés. Alors qu'entre 500 et 600 contrats étaient signés chaque année, il n'y en a eu qu'une trentaine cette année. Compte tenu de la faiblesse du tissu économique de la Guadeloupe, nous regrettons la fin de ce dispositif, qui permet aux jeunes de trouver un emploi. Ces contrats doivent mener à une véritable insertion, d'où la nécessité d'accompagner la formation des jeunes et de trouver des niches permettant de pérenniser les emplois créés.

À ce titre, nous avons signé une convention avec la chambre des métiers. On estime que 2 000 à 2 600 artisans partiront à la retraite dans les trois prochaines années en Guadeloupe. Nous souhaitons donc envoyer en immersion auprès de ces artisans des jeunes percevant le revenu de solidarité active (RSA), puis les accompagner pour qu'ils rachètent les fonds de commerce.

Aussi, nous avons doté un fonds pour encourager l'entrepreneuriat. J'imagine que de tels dispositifs existent ailleurs. Nous souhaitons que des clauses d'insertion soient fixées pour chaque chantier, afin de placer les 15-24 ans en situation d'employabilité. Nous constatons que ce dispositif offre également aux jeunes une source d'information afin de mieux les orienter en matière de formation continue.

Nous mettons donc en place un ensemble de dispositifs pour corriger la situation, tout en sachant très bien que les fonds mis à disposition pour certaines politiques ciblées sont souvent insuffisants par rapport à l'ampleur des besoins.

Par ailleurs, le département intervient fortement sur l'illettrisme, qui concerne 20 % de la population et a des conséquences sur l'emploi, mais aussi sur l'insertion au sein de notre société. J'ai déjà évoqué différentes maladies, mais nous sommes également le territoire où il y a le plus d'hospitalisations d'office.

Voilà notre réalité aujourd'hui.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous avez pointé la question de la santé et évoqué les pathologies les plus prévalentes en Guadeloupe. Des stratégies sont-elles développées en matière de prise en charge, de prévention, de formation et de montée de compétence des professionnels locaux ? Vous concertez-vous avec les différents acteurs ? Je pense notamment au centre hospitalier universitaire (CHU) et à l'agence régionale de santé (ARS) : comment s'articule la coopération locale ? Des dispositifs sont-ils spécifiquement mis en oeuvre pour la Guadeloupe, ou seules les politiques nationales sont développées localement, sans acuité particulière ?

M. Guy Losbar. - Dans ce domaine, ce sont le plus souvent des politiques nationales qui sont déployées. Les campagnes de prévention peinent à être performantes, car elles ne correspondent pas toujours à la réalité locale.

C'est pourquoi, dans le cadre d'une éventuelle évolution statutaire, nous voulons être beaucoup plus impliqués en matière de santé. Il ne s'agit pas de remplacer l'ARS, mais que nous puissions coconcevoir un certain nombre d'actions sur le territoire.

Je donnerai quelques exemples.

Les cancers, notamment de la prostate et du sein, sont un fléau. On dénombre entre 1 200 et 1 300 cas de cancer chaque année, dont environ 500 cas de cancer de la prostate. À l'échelle nationale, on compte 90 cas de cancer de la prostate pour 100 000 habitants, contre 230 cas pour 100 000 habitants en Guadeloupe.

Le dépistage du cancer du sein est organisé à partir de 50 ans. Or, en Guadeloupe, on dénombre beaucoup de cas avant 50 ans. Il convient donc de réfléchir à la mise en place d'un nouveau type de dépistage. Cela vaut également pour le cancer de la prostate.

Ensuite, la Guadeloupe fait face aux conséquences du chlordécone, à la fois en matière de santé et en matière d'agriculture. En effet, quelle que soit la valeur agronomique des sols, la pollution de cette substance rend impossible le déploiement d'une politique agricole adaptée à nos besoins sur certains terrains.

Par ailleurs, nous avons un problème d'obésité, qui a été pris en compte par les collectivités : pour combattre ce fléau, la région a mis en place une campagne d'information afin d'inciter les jeunes Guadeloupéens à pratiquer une activité sportive. En parallèle, nous avons travaillé avec les communes pour améliorer l'alimentation dans les cantines.

Une question sur laquelle les actions communes entre l'État et le département ont abouti est la mortalité infantile : la création d'une protection maternelle et infantile (PMI) a amélioré le taux de mortalité infantile, qui était très élevé.

Pour une meilleure efficacité, il convient de mieux coordonner les actions de l'ARS et du département, mais aussi celles des associations. En tant que président du département, je milite fortement pour une coordination totale avec l'ARS. Bien souvent, des dispositifs nationaux qui s'appliquent sur notre territoire au nom du principe d'égalité ne correspondent vraiment pas à notre réalité.

M. Victorin Lurel. Je n'ai pas de question spécifique à poser au président. Je suis d'accord avec les propos qu'il a tenus : les politiques nationales sont souvent inadaptées. Nous faisons ce constat depuis longtemps. Toutefois, cette commission d'enquête examine pour la première fois la question d'inégalités systémiques. Quelle est votre conception de la notion d'inégalités systémiques ?

Vous appelez à une évolution et à une adaptation pour être plus efficace. En ce qui concerne les hôpitaux, nous savons qu'il faut augmenter les missions d'intérêt général et d'aides à la contractualisation (Migac), et renforcer les effectifs. Il existe un problème de qualité, qui crée des inégalités. Vous présidez le conseil de surveillance du CHU, donc vous êtes bien au fait de ces questions.

Par exemple, l'affaire de la cinquantaine de cadavres oubliés à cause de la saturation des morgues révèle un problème de fond et pose des questions de législation en matière funéraire. Le préfet a eu raison de faire inhumer les dépouilles, mais il n'en avait pas le droit. Le maire d'une certaine commune n'a pas répondu aux sollicitations pour le faire. Cela révèle un problème d'inégalités. Qu'en pensez-vous ?

Vous représentez une collectivité chargée du social, du médico-social et des solidarités. Quelle vision défendez-vous pour réduire les inégalités ? Quelle politique menez-vous en matière de handicap ? Comment fonctionnent les maisons départementales ? Avez-vous élaboré un plan pluriannuel ?

Par ailleurs, j'aimerais connaître votre opinion sur la question du potentiel fiscal de la Guadeloupe. J'ai interrogé votre homologue à la région sur ce sujet. La Cour des comptes écrit que le potentiel fiscal de la Guadeloupe serait plus élevé que la moyenne nationale. Quel est l'effort fiscal demandé aux collectivités ?

Je pose des questions techniques, auxquelles vous pourrez répondre par écrit après un temps de réflexion, monsieur Losbar.

On demande à ce que la Guadeloupe devienne un pays d'outre-mer (POM), on demande des contrats d'objectifs et de moyens (COM), on demande davantage de péréquation verticale, de péréquation horizontale... Quel est votre point de vue sur d'éventuels transferts de compétences ?

Au-delà des questions d'évolutions statutaires, comment peut-on améliorer les choses dans le cadre du système actuel ?

Lorsque je me suis rendu à La Réunion, on m'a parlé de dérogations et d'adaptations de la loi Littoral. Ce sont des choses précises.

Sur les sargasses, nous avons perdu une bataille, mais il faut poursuivre le combat. J'estime qu'il appartient à l'État de traiter la question, car les sargasses prolifèrent dans les 12 milles de nos eaux territoriales. On nous répond que ces algues étant échouées sur les plages, les communes doivent se débrouiller et n'ont qu'à créer un groupement d'intérêt public (GIP) ou que sais-je encore... C'est un problème. Qu'en pensez-vous ?

Nous sommes d'accord avec vous sur l'insuffisance des dotations, mais quelles sont vos contre-propositions pour améliorer les choses ?

Si vous pouviez alimenter les travaux de la commission d'enquête en nous envoyant des réponses écrites, nous en serions heureux.

Mme Viviane Malet, présidente. Je précise qu'il est question, dans le rapport de la Cour des comptes, du potentiel financier après péréquation, et non du potentiel fiscal.

M. Guy Losbar. - Je peux d'ores et déjà apporter quelques éléments de réponse à M. le sénateur Lurel, avant d'envoyer des réponses écrites plus précises.

Les inégalités systémiques résultent d'un héritage historique. Il faut rappeler l'histoire de la Guadeloupe : nous avons eu une économie de plantations, puis avons développé une dépendance aux importations. Tout un système de production a complètement disparu au profit d'une économie tertiaire, fondée sur les différents transferts sociaux.

Cela explique pourquoi 80 % des produits que nous consommons sont produits hors de Guadeloupe. Il est souvent question de souveraineté alimentaire, mais l'organisation économique et institutionnelle ne favorise pas une progression en la matière.

Je ne vais pas lancer un débat sur les questions institutionnelles et statutaires, mais, quels que soient le rythme ou les méthodes adoptées, je crois que tout le monde est d'accord pour dire que l'existence de deux collectivités nuit à l'efficacité des politiques publiques.

La Guadeloupe a surtout besoin de disposer de marges de manoeuvre pour que les politiques publiques soient mieux adaptées et pour pouvoir mettre en place de véritables stratégies territoriales, en matière tant de souveraineté énergétique que de souveraineté alimentaire. À cet égard, la fiscalité est un élément déterminant. On ne peut pas développer de grands projets sans disposer de suffisamment de marges de manoeuvre en termes de fiscalité. Cette question nourrit nos débats actuels.

Le département a pris un certain nombre d'initiatives, mais dans un cadre contenu. Il y a environ un an, j'ai eu l'occasion de présenter à la presse le projet Papillon, qui est structuré autour de cinq axes, dont la souveraineté alimentaire et la souveraineté énergétique. Surtout, il vise à renforcer les liens entre les Guadeloupéens, qui sont confrontés à un double phénomène.

Le premier est le vieillissement de la population : nous sommes l'un des deux départements français les plus âgés, sans que nous constations une quelconque anticipation sur ce sujet. Les pathologies et maladies chroniques auxquelles nous sommes sujets sont encore amplifiées par le vieillissement de la population.

Le deuxième est la perte de nos jeunes, qui partent faire des études et ne reviennent pas, car la Guadeloupe n'est pas assez attractive. Ils ne peuvent pas y obtenir un emploi conforme à leur formation.

Il convient de développer le tourisme, car le tourisme a cet avantage qu'il démultiplie la population : nous sommes 400 000 habitants ; le fait d'accueillir 1,5 million ou 2 millions de touristes peut avoir un impact important sur notre développement.

Toutefois, le développement touristique doit être corrélé au développement de notre agriculture et de notre souveraineté alimentaire. Je prends un exemple : les bateaux de croisière qui arrivent en Guadeloupe chaque semaine se sont approvisionnés en Martinique, où ils ont acheté 200 000 oeufs, qui viennent de Bretagne.

Nous devons faire en sorte que le développement touristique soit profitable au développement économique.

De même, il convient de développer notre industrie créatrice et notre offre culturelle. Dans ce monde concurrentiel, on ne peut pas se contenter de dire que nous avons un environnement performant et de belles plages. Nous devons faire de la culture un atout à la fois pour le développement et pour l'attractivité touristique.

Le département conduit des projets d'aménagement des forts pour que lorsqu'un bateau de croisière arrive en Guadeloupe, les touristes aient accès à suffisamment d'activités culturelles. En outre, les artistes, les créateurs, doivent pouvoir vivre de leur art sur l'archipel. Un artiste vivant à Paris peut se déplacer dans le reste de la France s'il manque d'activité. Un artiste vivant en Guadeloupe, après s'être produit à Pointe-à-Pitre et à Basse-Terre, a un champ d'activité limité. Aussi ne peut-il pas profiter de dispositifs qui lui permettraient de vivre de son art. C'est pourquoi nous voyons souvent nos talents cesser d'exercer leur activité pour des raisons budgétaires ou alimentaires.

En ce qui concerne la santé, je suis convaincu que la Guadeloupe peut devenir un véritable hub en la matière. La mise en service d'un CHU, qui a coûté 600 millions d'euros, nous permettra d'être attractifs. À l'heure actuelle, pour soigner un cancer ou une autre pathologie, le Barbadien, le Trinidadien ou le Jamaïcain doit se rendre aux États-Unis, au Mexique ou au Canada, ce qui lui coûtera cinq fois plus cher. La création d'un hub leur permettrait de venir se faire soigner chez nous.

En étendant la patientèle à tout le territoire caribéen, nous pourrions amortir les coûts et nous doter d'équipements performants. Nous éviterions aussi aux Guadeloupéens de devoir se rendre dans l'Hexagone pour se faire soigner.

Pour cela, nous devons bénéficier de la performance de la médecine française, en sachant qu'autour des soins, tout un circuit économique peut se mettre en place, notamment dans le secteur du logement.

Voilà les pistes que je tiens à mettre en avant, car elles sont nécessaires, mais je reste convaincu qu'il nous faut beaucoup plus de rationalité. Le millefeuille administratif devient pénalisant : le citoyen ne s'y retrouve plus entre les compétences des communes, des EPCI, des départements, des régions et de l'État. Cela nuit à l'efficacité des politiques publiques et entretient une forme de confusion.

Je cite souvent cet exemple d'un rédacteur de Guadeloupe La Première, qui m'interpellait, en tant que maire, au sujet du ramassage des poubelles, alors que c'est une compétence de l'EPCI.

Par ailleurs, je l'ai suffisamment dit, il est nécessaire que nous disposions de marges de manoeuvre suffisantes et d'une plus grande autonomie fiscale pour que nos politiques publiques soient mieux adaptées.

Toutefois, quelle que soit l'évolution institutionnelle et statutaire de notre territoire, il est fondamental de faire évoluer la perception de l'outre-mer à l'échelle nationale. L'expression « outre-mer » - dont nous pouvons discuter - doit renvoyer non pas à des territoires de rattrapage ou de handicap, mais à des territoires présentant un véritable potentiel et pouvant contribuer à la richesse nationale. Pour que les regards évoluent, nous devons cesser d'être obligés, pour prendre des décisions, de passer par un préfet ou par deux, trois, voire cinq ministres.

J'espère que le Sénat, qui est l'assemblée des collectivités, entendra ce discours et s'en fera le relais.

Mme Viviane Malet, présidente. Je vous remercie de ces réponses, monsieur le président. Nous retranscrirons votre analyse sur les particularités de la Guadeloupe dans notre rapport.

Audition de M. Moetai Brotherson, président de la Polynésie française

(Mercredi 13 mai 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous auditionnons à présent M. Moetai Brotherson, président de la Polynésie française.

Je vous remercie d'avoir accepté notre invitation à vous exprimer devant notre commission d'enquête. Je sais que vous êtes régulièrement sollicité par différentes structures du Sénat.

Je rappelle que notre commission d'enquête, dont Mme Evelyne Corbière Naminzo est la rapporteure, a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky, et que nos auditions ont commencé en février dernier.

Nous cherchons à comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les territoires ultramarins, notamment en matière de développement économique, d'emploi, de partage de la richesse, d'éducation et de santé. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ce phénomène, à l'oeuvre non seulement entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Notre objectif est également d'évaluer avec vous l'efficacité de l'action publique, alors que l'impression générale est celle d'un essoufflement, voire d'une mise en échec des politiques publiques.

Dans le cadre de nos travaux, nous avons souhaité recueillir votre analyse sur la situation de la Polynésie. Votre regard est précieux, étant donné le contexte très spécifique de la Polynésie française et son statut de collectivité régie par l'article 74 de la Constitution. Partagez-vous le sentiment d'une stagnation, voire d'un recul de la convergence, ou bien la Polynésie suit-elle selon vous une trajectoire plus vertueuse ?

Un contrat de développement et de transformation (CDT) de la Polynésie française a été signé le 14 avril 2021 afin d'accompagner cette trajectoire de convergence. Quel regard portez-vous aujourd'hui sur ce dispositif ?

Nous souhaitons également vous entendre au sujet des mécanismes de solidarité nationale et de péréquation. Contrairement aux départements et régions d'outre-mer, les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution ne sont pas pleinement intégrées aux mécanismes nationaux de péréquation. Cette situation constitue-t-elle une limite ? Plus largement, nous sommes intéressés par votre analyse des relations entre l'État et la Polynésie française dans l'élaboration des politiques publiques. Le statut d'autonomie prévu par l'article 74 permet-il, selon vous, une véritable coconstruction des politiques publiques ?

Enfin, pensez-vous que la large autonomie de la Polynésie permette la mise en oeuvre de politiques publiques mieux adaptées et de nature à réduire les inégalités, non seulement vis-à-vis de l'Hexagone, mais aussi au sein de la société polynésienne ? Les indicateurs disponibles mettent au jour des écarts de revenus et de patrimoine très élevés dans les collectivités du Pacifique.

Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations. Je vous rappelle que vos réponses écrites sont attendues d'ici au 22 mai prochain.

Avant de vous céder la parole, je vous rappelle également que cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat et qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Moetai Brotherson prête serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous cède à présent la parole pour un propos liminaire de cinq à dix minutes, puis Mme la rapporteure et MM. les commissaires vous poseront leurs questions.

M. Moetai Brotherson, président de la Polynésie française. - C'est moi qui vous remercie de me donner l'occasion de m'exprimer sur ce sujet.

La Polynésie, c'est peu ou prou 280 000 habitants dispersés sur une surface grande comme l'Europe. Je ne le répéterai jamais assez : la Polynésie s'étend, d'est en ouest, sur une distance comparable à celle qui sépare la Roumanie du Portugal et, du nord au sud, sur une distance comparable à celle séparant Stockholm de la Sicile. Ces ordres de grandeur donnent une première idée de ce qu'est la Polynésie.

Du fait de cette géographie particulière et de son histoire contemporaine, depuis les années 1960, la Polynésie française est aujourd'hui confrontée à un double enjeu d'inégalités : un enjeu interne, la distribution de la population représentant un véritable défi, et un enjeu mondial, que ce soit avec l'Hexagone ou avec les autres États. C'est à cette double échelle qu'il faut déployer la réflexion si l'on veut traiter des inégalités systémiques subies par notre territoire.

En la matière, nous disposons d'un indicateur que les politiques restent très frileux à fournir dans les différents rapports produits chaque année : il s'agit du coefficient de Gini. La dernière estimation, fournie par la Cour des comptes, retenait pour la Polynésie française un indice de 0,4, ce qui est mauvais.

Cet indice traduit une concentration des richesses que l'on retrouve dans d'autres collectivités d'outre-mer. C'est la résultante de l'histoire et d'une forme de concentration oligopolistique des richesses, fruit de facteurs à la fois structurels et conjoncturels.

Dans notre territoire, les inégalités se constatent à plusieurs titres.

Tout d'abord, le coût de la vie n'est pas le même sur l'île principale, celle de Tahiti, qui concentre 70 % de la population aujourd'hui, et dans les archipels éloignés. Je laisse de côté l'archipel des îles Sous-le-Vent, dont je suis natif - c'est sans doute, après Tahiti, le territoire polynésien le plus dynamique économiquement ; celui où le différentiel est le plus faible avec l'île de Tahiti, qu'il s'agisse du coût de la vie, des revenus ou de l'activité.

Ces inégalités sont d'ordre géographique. Les archipels éloignés ont moins de développement économique, d'infrastructures et de services publics, tout simplement du fait de la distance.

Viennent ensuite les inégalités d'accès à l'emploi, qui - les nombreux travaux consacrés à ce sujet le confirment - sont étroitement liées au niveau d'études. Ici comme ailleurs, plus on a fait d'études, plus on est proche de l'emploi.

Le taux de décrochage scolaire perdure depuis des années. Nous dénombrons actuellement une population d'environ 52 000 personnes éloignées de l'emploi, parmi lesquelles, d'après les estimations dont nous disposons, environ 21 000 que l'on peut espérer remettre sur le chemin de l'employabilité.

Je pense également aux inégalités d'accès au logement.

Il semble que nous dénombrions encore 4 500 à 4 800 demandeurs de logements sociaux - nous avons réduit ce chiffre depuis notre arrivée ; je préciserai évidemment mes réponses par écrit.

À ce titre, je tiens à préciser la terminologie. Ce qui est qualifié de logement social dans l'Hexagone correspond davantage, chez nous, au logement intermédiaire. Ce que nous appelons logement social désigne vraiment le très social ; nous parlons de foyers percevant moins que le Smic, donc d'une population en situation de très grande précarité financière. Il s'agit à la fois de logements collectifs et individuels.

Pour tenter de satisfaire ces besoins, nous ne disposons que d'un seul bailleur social ; l'office polynésien de l'habitat (OPH). J'ajoute que, depuis à peu près une dizaine d'années, nous assistons à une forte augmentation du prix de l'immobilier, qu'il s'agisse du foncier nu ou du foncier bâti.

Les Polynésiens ont de moins en moins facilement accès au logement, que ce soit en locatif - du fait du développement très fort des meublés touristiques au cours des dernières années, tout un volant de logements n'est plus accessible pour les habitants, car il est réservé aux locations saisonnières - ou à l'achat, du fait, tout simplement, de l'augmentation du prix du mètre carré. À capacités financières égales, on n'arrive plus à financer un achat immobilier par des prêts bancaires, les banques pratiquant une politique de gestion du risque très stricte.

Désormais, même certains fonctionnaires du pays sont contraints de dormir dans leur voiture : leur logement se trouve à l'autre extrémité de l'île où ils travaillent et ils ne peuvent se permettre de faire deux heures et demie de route matin et soir, si bien qu'ils préfèrent dormir dans leur voiture en semaine et ne rentrer chez eux que le week-end. Je signale ces situations, même si elles constituent des exceptions extrêmement rares, car elles illustrent elles aussi les problèmes d'inégalité d'accès au logement.

Les inégalités d'accès au foncier sont un peu plus complexes à analyser. Elles découlent de différents dysfonctionnements, de diverses strates de problèmes, liés à l'introduction du code civil en Polynésie à l'époque coloniale. Certains Polynésiens ont été spoliés, privés de leur propriété, même si ce n'est pas la majorité, tant s'en faut. Le problème principal est celui de l'indivision, qui écarte un certain nombre de Polynésiens de l'accès au foncier. Souvent, le partage du foncier attend quatre ou cinq générations, ce qui rend l'installation difficile.

Dans le domaine des connectivités, qu'elles soient maritimes, aériennes ou encore numériques, de nombreux progrès ont été accomplis depuis dix ans. Bien sûr, les usagers ne sont jamais pleinement satisfaits, mais on peut considérer que 95 % de la population bénéficie désormais d'une couverture internet et téléphonique. Ce n'est pas un mince exploit, compte tenu de la géographie de la Polynésie.

Des câbles sous-marins permettent de fournir du haut débit dans un nombre non négligeable d'îles. Celles où ces câbles ne sont pas déployés bénéficient, quant à elles, des technologies satellitaires en orbite haute. En outre, nous commençons à introduire les constellations de satellites en orbite basse, même si les Polynésiens n'ont pas attendu la réglementation : dans les archipels les plus éloignés, nombre d'entre eux sont déjà équipés d'antennes Starlink.

La connectivité numérique est essentielle pour assurer un accès équitable au service public. On mesure ainsi son importance. Nous sommes à l'heure du télé-enseignement, de la télémédecine et de l'e-administration. Sans connectivité numérique, il est très difficile de garantir l'accès au service public dans les archipels les plus éloignés.

Je suis président du pays depuis trois ans et, depuis lors, les indicateurs économiques sont en constante progression. À notre arrivée, à peu près 68 000 emplois salariés étaient déclarés à la caisse de prévoyance sociale (CPS), qui est notre organisme de protection sociale ; nous avons aujourd'hui dépassé les 76 000.

Cette progression tient à plusieurs facteurs, parmi lesquels la réforme des mécanismes d'aide à l'emploi, entreprise dès notre arrivée, et l'essor constant du tourisme. Chaque année depuis 2023, nous battons le record de l'année précédente. En 2025, nous avons accueilli un peu plus de 280 000 touristes : c'est un record historique.

Aussi, dans notre territoire, la croissance est au rendez-vous. Notre PIB, qui se situe historiquement entre 600 et 660 milliards de francs Pacifique, devrait dépasser les 700 milliards de francs Pacifique cette année. C'est également une première dans l'histoire de la Polynésie.

Bref, les indicateurs économiques sont bons, mais ils ne sauraient masquer les problèmes liés à la cherté de la vie, laquelle découle de la géographie, en particulier de notre situation de double insularité, et à notre dépendance encore trop forte aux importations, qu'il s'agisse des denrées alimentaires ou de l'énergie - notre mix énergétique laisse une part encore bien trop grande aux énergies fossiles.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci de ce propos liminaire tout à fait éclairant.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous insistez sur le double enjeu que représentent, pour votre territoire, les inégalités internes et internationales. À ce titre, je tiens à revenir sur les questions de connectivité.

Vous avez pointé la spécificité géographique de la Polynésie française - il s'agit, à n'en pas douter, d'un territoire d'exception - en détaillant les progrès accomplis en matière de numérique. Existe-t-il, en Polynésie française, des dispositifs comme le tarif social internet, qui vient soutenir les plus précaires ? Comme vous le soulignez, l'accès à internet est désormais une condition d'accès aux services publics.

En parallèle, disposez-vous d'indicateurs spécifiques en matière de santé ? On sait la forte prévalence du diabète, des maladies cardiovasculaires ou encore des cancers outre-mer. Quelles politiques déployez-vous, qu'il s'agisse de la prévention ou de la prise en charge ? Quels sont les résultats obtenus à ce stade et, surtout, les besoins sur lesquels il convient selon vous d'insister ?

M. Moetai Brotherson. - Nous ne disposons pas d'un tarif social pour ce qui concerne le numérique. En revanche, nous dénombrons désormais trois opérateurs, qu'il s'agisse de la téléphonie mobile ou d'internet, ce qui nous différencie, par exemple, de la Nouvelle-Calédonie. Or ces opérateurs se livrent une concurrence intense, si bien qu'ils proposent tous des abonnements d'entrée de gamme accessibles à la plupart des particuliers, y compris les plus modestes, parmi lesquels des offres prépayées relativement abordables.

La direction générale de l'économie numérique (DGEN), service placé sous ma tutelle, propose un certain nombre d'aides aux entreprises, notamment aux très petites entreprises (TPE), par exemple l'aide à la connexion numérique, qui passe par la prise en charge d'abonnements internet pour un temps donné, lors de la création de l'entreprise, et l'aide à la création numérique (ACM), pour les TPE qui voudraient créer un site internet. Dans le secteur de l'audiovisuel, il existe également d'autres aides.

Dans ce domaine, c'est bel et bien sur les TPE que nous concentrons notre effort, d'autant que nous voulons développer le secteur du numérique. Mais, pour revenir au grand public, grâce au jeu de la concurrence, les Polynésiens ne se plaignent pas trop des tarifs de l'internet, notamment comparé à l'alimentaire. Internet est le seul secteur où, depuis vingt ans, les prix baissent chaque année tandis que les capacités augmentent.

Votre seconde question porte sur la santé, qui constitue un grand sujet de préoccupation pour plusieurs raisons.

Vous l'avez rappelé, on constate, outre-mer, la prévalence de certaines pathologies et une obésité générale, qui va croissant en touchant des populations de plus en plus jeunes et qui est liée au changement de mode de vie des Polynésiens. Autrefois, pour manger, il fallait pêcher. Aujourd'hui, on se contente de faire ses achats en grande surface et nous sommes bombardés de publicités pour des produits trop sucrés, trop salés et trop gras.

Ce mal-manger, ce trop-manger entraîne la prévalence de pathologies cardiovasculaires très préoccupantes. L'augmentation des dépenses d'assurance maladie est telle qu'elle donne le tournis : si rien n'est fait, dans six ou sept ans, 70 % du budget du pays sera consacré à l'assurance maladie, ce qui n'est pas tenable.

Nous sommes face à une conjonction de facteurs préoccupante. Je précise, à ce titre, que les situations de surpoids peuvent poser des problèmes logistiques, notamment au sein du centre hospitalier de Polynésie française (CHPF). Nous devons de plus en plus souvent recourir à des lits et à des brancards prévus pour des personnes pesant jusqu'à 200 kilos. Or ces équipements ne sont pas au même tarif que les autres. Il faut aussi adapter la formation des personnels en conséquence : on ne manipule pas un malade de 150 kilos comme on manipule un malade de 80 kilos.

Nous avons créé l'institut du cancer de Polynésie française (ICPF), qui va enfin pouvoir tenir un registre des cancers. Jusqu'à présent, ce document n'existait pas.

En Polynésie, cette problématique revêt une dimension particulière, du fait d'un certain nombre de maladies radio-induites, reconnues par la loi Morin, notamment sources de cancers. En d'autres termes, un nombre certain de cancers déplorés en Polynésie française - pas tous, évidemment - sont liés aux conséquences des essais nucléaires.

À cet égard, la Haute Assemblée doit d'ailleurs examiner une excellente proposition de loi au cours du mois de mai. Notre caisse de prévoyance sociale est en effet confrontée au coût de ces pathologies depuis le début des essais nucléaires. Ces frais ne sont pas anodins et nous demandons depuis l'origine le remboursement par l'État, car c'est bel et bien l'État qui a choisi de procéder à des essais nucléaires chez nous.

Une autre problématique liée aux cancers est le coût croissant des molécules onéreuses. La solidarité nationale ne doit pas rester un vain mot et, depuis notre arrivée, nous demandons qu'elle s'exerce en la matière.

Je tiens à préciser le fond de ma pensée. Il y a trois ans, les molécules onéreuses représentaient un peu moins de 700 millions de francs Pacifique dans le budget du CHPF. Aujourd'hui, ce budget dépasse 2 milliards de francs Pacifique. Nous parlons, pour notre système de santé comme pour notre système de protection sociale, d'une charge considérable à laquelle l'État ne contribue pas du tout. Or, en vertu du code de la santé publique national, les molécules onéreuses doivent faire l'objet d'une contribution de l'État ; c'est le cas dans les autres territoires de la République, mais non en Polynésie française.

Nous avons demandé qu'une telle contribution soit mise en oeuvre en vertu de notre convention de santé : pour des raisons que nous ne comprenons pas, l'État l'a refusé. Sur notre insistance, le préambule de cette convention a simplement été modifié dans la perspective d'éventuels avenants - qui vivra verra.

La solidarité nationale se révèle également défaillante au titre des évacuations sanitaires d'urgence. Je vous ai rappelé la géographie très particulière et même unique de la Polynésie française : quand il faut aller chercher quelqu'un en urgence à Rapa, l'intervention qu'il convient de mener relève, selon nous, de la sécurité civile.

Je ne parle pas des évacuations sanitaires programmées, notamment des personnes soignées pour des pathologies chroniques, dont on sait qu'elles doivent venir à Tahiti tous les trois mois. Ces personnes sont prises en charge par notre système de santé et de sécurité sociale. Je vous parle bien des évacuations d'urgence, qu'il s'agisse d'une personne tombée de son cocotier dans un atoll des îles Tuamotu ou mordue par un requin à Rapa.

Je le répète, selon nous, de telles interventions relèvent de la sécurité civile. Or, aujourd'hui, c'est la Polynésie et la Polynésie seule qui prend en charge ces dépenses, alors que partout ailleurs sur le territoire de la République c'est l'État qui assume ces missions. Nous ne comprenons pas cette situation. Nous déplorons que l'État ne soit pas au rendez-vous de ses responsabilités, la sécurité civile étant une compétence régalienne.

Nous menons évidemment des efforts constants en matière de prévention. La prise en charge des malades est pour ainsi dire totale chez nous, la protection sociale généralisée (PSG) ayant été instaurée en Polynésie en 1995, avant d'être mise en oeuvre dans l'Hexagone. Cette politique nous coûte très cher aujourd'hui ; mais que vous soyez employé, entrepreneur ou sans emploi, en Polynésie française, vous êtes couvert au titre de l'assurance maladie. Dans ce domaine, il n'y a pas de trou dans la raquette.

M. Georges Naturel. - Merci des informations que vous venez de nous fournir au sujet des questions de santé, ô combien préoccupantes dans les îles du Pacifique en général.

Vous avez évoqué, au sujet de la Polynésie française, le chiffre de 21 000 personnes susceptibles d'être ramenées vers l'emploi. À quels secteurs pensez-vous en dehors du tourisme ?

M. Moetai Brotherson. - Nous parlons, en l'occurrence, de personnes dépourvues de qualification ou bien dont la qualification ne répond pas aux besoins des employeurs.

Notre rêve fou est de bénéficier d'une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) à l'échelle du pays. Ce travail, qui ne relève en rien de l'évidence, est en cours pour ce qui concerne la fonction publique, mais, dans le secteur privé, chacun fait ce qu'il veut et ce qu'il peut. Évidemment, le code du travail s'applique dans notre territoire, mais nous ne disposons pas d'une GPEC pour autant.

Avant tout, il faut identifier les véritables besoins du pays, ce qui suppose d'évaluer les besoins exprimés par les professionnels eux-mêmes pour disposer de chiffres solides.

Il faut savoir que la Polynésie française propose aux étudiants post-bac des bourses d'études non majorées, que nous avons revalorisées de 50 % en 2024. Il fallait aider nos enfants à accomplir leurs études, ainsi que leurs parents, en limitant leur contribution à ce titre. C'est pourquoi nous avons, en parallèle, élargi l'assiette d'éligibilité de ces dispositifs : toute une partie du premier quartile, représentant les classes intermédiaires, était jusqu'alors exclue de l'accès à ces bourses. Aujourd'hui, 85 % de nos étudiants post-bac y sont éligibles, ce qui n'est pas rien. C'est aussi un moyen de limiter, autant que faire se peut, l'échec au cours des études.

Lors de notre élection, en 2023, nous avons fixé quatre secteurs prioritaires : premièrement, le tourisme, première industrie de Polynésie ; deuxièmement, le secteur primaire, qu'il soit maritime ou terrestre, lequel dispose d'un véritable potentiel ; troisièmement, la transition énergétique - je vous le disais en préambule, notre dépendance aux hydrocarbures fossiles est encore excessive ; quatrièmement et enfin, le numérique et l'audiovisuel. Nous nous efforçons de diriger nos demandeurs d'emploi vers ces secteurs, mais encore faut-il que nous disposions d'une cartographie des formations. Ces personnes doivent se former pour disposer d'un profil intéressant pour les entreprises et les administrations.

C'est précisément pourquoi nous proposons un second type de bourses, les bourses majorées, adossées à une liste de secteurs et de filières prioritaires établie par arrêté du conseil des ministres. Historiquement, cette liste n'était dressée que sur la base de recensements faits par et pour l'administration. Je l'ai constaté lors de mon arrivée, et cette pratique m'a beaucoup étonné : nous n'avons pas vocation à être le plus grand employeur du pays, même si c'est encore le cas dans les faits.

Nous avons donc mené des consultations auprès des organisations patronales pour qu'elles nous indiquent les filières déplorant un manque de main-d'oeuvre. Jusqu'alors, nous insistions sur le grand nombre de demandeurs d'emploi de notre territoire ; de leur côté, les organisations patronales répétaient qu'elles cherchaient à employer, mais nous n'avions en quelque sorte qu'un dialogue de sourds avec elles.

Les représentants des organisations patronales nous disaient toujours : nous avons des besoins, mais nous ne trouvons pas de personnes formées permettant de les couvrir. Nous leur avons proposé d'exprimer plus précisément leurs besoins, ce qui nous a permis d'ajouter environ 100 filières d'éducation à la liste des formations éligibles aux bourses majorées.

Ces efforts commencent à produire leurs effets, mais il reste beaucoup de chemin à accomplir. Pour atteindre une véritable adéquation entre la demande d'emplois et les besoins des entreprises, il faut tout d'abord qualifier et quantifier la première et les seconds, puis établir la carte des formations permettant de satisfaire les besoins identifiés.

Mme Viviane Malet, présidente. - À quels diplômes et qualifications ces formations aboutissent-elles ?

M. Moetai Brotherson. - Notre statut d'autonomie nous permet de délivrer des diplômes polynésiens qui n'ont pas nécessairement d'équivalent national. Par exemple, dans le secteur du tourisme, nous accordons des certificats de pilote lagonaire (CPL) qui n'existent nulle part ailleurs. Ces certificats sont spécifiques au tourisme que nous pratiquons : je ne suis pas sûr qu'un tel diplôme polynésien soit très utile pour travailler en Suède ou en Bretagne.

Les diplômes nationaux, comme le baccalauréat, relèvent quant à eux du vice-rectorat de la Polynésie française. De même, notre université relève de l'État et les diplômes nationaux qu'elle délivre suivent le système LMD (licence-master-doctorat).

Nous disposons également d'un certain nombre d'organismes territoriaux, adossés pour la délivrance de diplômes à d'autres établissements, présents dans l'Hexagone. Par exemple, notre école d'infirmières est adossée à l'agence régionale de santé (ARS) de Bretagne, ce qui lui permet de délivrer des diplômes d'État. De même, nous disposons du centre des métiers de la mer de Polynésie française (CMMPF), qui forme aussi bien des marins que des mécaniciens. Les diplômes accordés par cette structure sont validés par une école située à Nantes, à laquelle le CMMPF est lié par convention.

En parallèle, nous sommes tout à fait en mesure de mettre en oeuvre des formations qualifiantes et diplômantes, qui, si elles ne correspondent pas nécessairement à des diplômes d'État, n'en répondent pas moins à des besoins réels. Nous disposons ainsi d'un centre de formation pour adultes délivrant des formations de soudeur ou d'électrotechnicien qui ne sont pas nécessairement liées au répertoire national, mais sont tout à fait acceptées par les employeurs locaux.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Quels résultats la Polynésie française obtient-elle quant à la maîtrise des savoirs fondamentaux ? Quels indicateurs retenez-vous, notamment, pour ce qui concerne l'illettrisme et le décrochage scolaire, deux sources de graves inégalités outre-mer ? Votre territoire est-il, dans ce domaine, au-dessus de la moyenne nationale, à l'instar des autres territoires ultramarins ?

En outre, qu'en est-il de la prise en compte des langues régionales ? Leur enseignement est-il développé dans les classes ? Si tel est le cas, permet-il d'obtenir de meilleurs résultats scolaires ?

M. Moetai Brotherson. - Le taux de réussite au diplôme national du brevet (DNB) et au baccalauréat a son intérêt, mais c'est le suivi de cohorte qui permet de mesurer précisément le décrochage scolaire. Nous vous fournirons, à ce titre, les indicateurs exacts, car nous suivons ces questions de manière très précise. Mais je peux vous confirmer dès à présent qu'en Polynésie le taux de décrochage scolaire est supérieur à la moyenne nationale.

La Polynésie française est en situation de multilinguisme : elle dénombre au total cinq archipels et pour ainsi dire autant de langues polynésiennes, qui ont les mêmes racines, mais sont légèrement différentes. Ainsi, aux Marquises, on parle le marquisien - il existe d'ailleurs un marquisien du sud et un marquisien du nord. L'île de Rapa dispose, de même, de sa propre langue. Aux Tuamotu, on parle le paumotu. De même, les îles Australes ont leur propre langue.

Je le répète, chaque archipel dispose d'une langue spécifique. La langue polynésienne dominante, c'est le reo Tahiti, ou langue tahitienne. Elle est certes comprise par tout le monde, mais, ne voulant pas tomber à notre tour dans les travers du jacobinisme, nous prenons soin de respecter la langue de chaque archipel.

Dans notre territoire, un enseignement bilingue est pratiqué, à titre expérimental, depuis un peu moins d'une dizaines années. À ce sujet également, nous vous communiquerons les chiffres exacts. À ce jour, il me semble que nous dénombrons vingt écoles primaires suivant ce modèle bilingue, en vertu duquel on n'enseigne pas la langue, mais dans la langue.

La moitié de l'enseignement, toutes matières confondues, est dispensée en reo Tahiti ou en eo enana, que l'on parle également beaucoup, en fonction de la localisation géographique de l'école ; l'autre moitié est dispensée en français.

À l'évidence, cette expérimentation produit des effets positifs : dans les écoles bilingues, nos enfants obtiennent de meilleurs résultats dans toutes les matières, y compris en français, que dans les écoles non bilingues.

Cette expérimentation a donné la preuve de son efficacité et de sa pertinence. Notre objectif est donc très clair : ériger l'enseignement bilingue en standard pour que toutes les écoles de Polynésie française deviennent bilingues.

Toutefois, nous sommes confrontés à un manque de moyens humains. Le nombre d'enseignants capables d'enseigner dans les différentes langues polynésiennes n'est pas au rendez-vous : je peux certes décréter du jour au lendemain que toutes les écoles de Polynésie sont bilingues, mais je ne dispose pas du nombre d'enseignants nécessaire.

Nous avons mis en oeuvre, lors de notre arrivée il y a trois ans, un plan de formation à grande échelle, pour disposer à terme du nombre d'enseignants capables de dispenser un enseignement bilingue. Nous déployons ce plan de manière graduelle ; dès lors que nous disposons du nombre d'enseignants suffisant, une nouvelle école bascule vers le modèle bilingue. Cela étant, notre objectif est très clair : atteindre 100 % d'écoles bilingues en Polynésie française. En parallèle, peut-être allons-nous également expérimenter les écoles d'immersion, à l'image des écoles Diwan en Bretagne et des ikastolas au Pays basque.

Avant d'être président de la Polynésie française, j'ai été député et, en cette qualité, j'ai précisément travaillé cette question. J'ai notamment visité des écoles Diwan et des ikastolas ; je me suis entretenu de ce sujet avec nombre d'interlocuteurs. Aussi, je connais les limites statutaires et constitutionnelles inhérentes à ce modèle d'école immersive. Je sais que de tels établissements relèvent, la plupart du temps, d'une gestion associative. Malgré tout, nous allons lancer cette expérimentation, sans doute avec l'enseignement privé pour commencer ; nous pourrons voir si nous obtenons le même succès que dans les écoles Diwan et les ikastolas - les suivis de cohortes démontrent que les résultats y sont meilleurs.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci de cette réponse très claire et étayée. N'hésitez pas à nous faire parvenir des données chiffrées relatives aux expérimentations déjà menées. Je pense notamment au coût de formation du corps professoral, en tout cas dans le premier degré.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, monsieur le président, de ces informations qui ne manqueront pas de nourrir notre rapport. N'hésitez pas à nous faire parvenir par écrit les compléments que vous jugerez nécessaires.

Audition de Mmes Constance Bensussan, directrice générale, et Gaëlle Choquer-Marchand, directrice générale déléguée, de la Caisse nationale des allocations familiales

(Lundi 1er juin 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous auditionnons ce jour Mme Constance Bensussan, directrice générale de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et, en visioconférence, Mme Gaëlle Choquer-Marchand, directrice générale déléguée.

Notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K). Nos auditions se sont engagées en février dernier, et nos conclusions sont attendues d'ici au début du mois de juillet.

Permettez-moi de rappeler les grands principes qui guident nos travaux : nous cherchons à comprendre les raisons de la persistance - voire de l'aggravation - des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de développement économique, d'emploi, de revenus, et de santé. Il s'agit d'identifier les causes profondes de ces fractures, tant entre les territoires ultramarins et l'Hexagone qu'au sein même des sociétés ultramarines.

La Cnaf est au carrefour de nombreuses politiques contribuant directement à la lutte contre ces inégalités dans les outre-mer.

À cet égard, nous serions intéressés de connaître votre analyse sur la notion d'inégalités systémiques. Partagez-vous le choix de ce qualitatif pour le sujet de notre commission d'enquête ?

Une des préoccupations majeures de nos travaux porte aussi sur la jeunesse et le déterminisme social qui plane sur une majorité de jeunes ultramarins condamnés à la reproduction des inégalités.

Diriez-vous que les politiques familiales, notamment le soutien à la parentalité, le programme « 1000 premiers jours » ou le service public de la petite enfance, sont à la hauteur des enjeux outre-mer ? En première analyse, les retards sont majeurs et la mise en oeuvre de ces nouveaux dispositifs semble très approximative dans la plupart des territoires.

Vos propositions pour changer d'échelle nous intéressent naturellement.

Sur le soutien à la restauration scolaire, indispensable quand on sait que pour beaucoup d'élèves ultramarins la cantine offre le seul vrai repas de la journée, vos propositions sont également attendues.

Par ailleurs, la caisse d'allocations familiales (CAF) intervenant dans la gestion du revenu de solidarité active (RSA) et de la prime d'activité, nous aimerions avoir des éléments sur les taux de non-recours et les résultats que vous obtenez pour améliorer l'accès aux droits.

Mesdames, nous vous remercions de nous avoir déjà transmis des réponses écrites au questionnaire indicatif qui vous a été remis en amont de la présente rencontre afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Constance Bensussan et Mme Gaëlle Choquer-Marchand prêtent serment.

Madame la directrice, vous pouvez faire une brève présentation liminaire, après quoi je cèderai la parole à Mme la rapporteure, puis aux commissaires.

Mme Constance Bensussan, directrice générale de la Caisse nationale des allocations familiales. - Je commencerai par un panorama des prestations légales qui sont servies par la CAF dans les départements d'outre-mer (DOM), de leur évolution et de leurs modalités.

Les données chiffrées dont nous disposons donnent la mesure des problématiques à l'oeuvre.

En 2022, l'ensemble des CAF ont versé des prestations à plus de 13,5 millions de foyers allocataires, ce qui représente 32,4 millions de personnes, dont 13,6 millions d'enfants. Les cinq CAF ultramarines - celles de Guyane, de Martinique, de Guadeloupe, de La Réunion et de Mayotte - ont pour leur part versé des prestations à 600 000 foyers allocataires, soit à 1,4 million de personnes, dont 615 000 enfants.

Ces CAF ultramarines présentent des singularités héritées de l'histoire.

Dans leur forme actuelle, les CAF existent en métropole depuis 1946. Elles ont commencé à se développer en outre-mer à partir des années 1970, à la suite de l'ordonnance du 21 aout 1967 relative à l'organisation administrative et financière de la sécurité sociale. À Mayotte, une caisse de sécurité sociale a vu le jour en 2015. Dès l'origine, le choix a été de confier aux CAF ultramarines un champ de compétences plus étendu, incluant les caisses de mutualité sociale agricole, et il était prévu que les droits aux allocations et leurs montants applicables aux populations d'outre-mer seraient différents de ceux des résidents de métropole. Vécu comme une injustice, ce cadre légal a fait l'objet de nombreuses revendications de la part des représentants politiques des territoires ultramarins, ce qui a donné lieu à des évolutions progressives.

Autre élément de diagnostic, nous constatons que dans les territoires d'outre-mer, les prestations jouent un rôle majeur d'amortisseur social et d'outil de la cohésion sociale. Cela fait écho à votre remarque sur des inégalités que vous qualifiez de systémiques.

Quelques chiffres l'illustrent. En 2022, les CAF ultramarines couvraient, avec des variations selon les DOM, 63 % de la population, contre 47 % en métropole. Les allocations familiales concernaient 74 % de la population d'outre-mer, contre 62 % en métropole. Ces prestations constituent pour un tiers des allocataires d'outre-mer leur seul revenu pour vivre, quand, en métropole, cette situation n'affecte que 17 % des allocataires.

Le cadre législatif initial a donc évolué vers une égalisation progressive des prestations entre l'outre-mer et la métropole. À l'exception de Mayotte, où s'appliquent toujours des droits spécifiques en matière de prestations familiales, droits cependant inscrits dans une trajectoire de convergence, l'égalité est aujourd'hui presque réalisée. Quelques différences subsistent, mais toute nouvelle prestation légale est automatiquement ouverte dans l'ensemble du territoire national.

Parmi ces différences, les allocations familiales sont versées dès le premier enfant en outre-mer. En métropole, elles ne le sont qu'à partir du deuxième enfant à charge, et jusqu'à l'âge de 20 ans, avec une majoration pour âge attribuée lorsque le deuxième enfant atteint 14 ans et lorsque l'aîné des familles de trois enfants est âgé de 20 à 21 ans. Outre-mer, le montant versé pour le premier enfant est forfaitaire et ne varie donc pas en fonction des revenus, contrairement à la métropole. Une majoration pour âge est attribuée lorsque l'enfant atteint 11 ans, puis 16 ans. Au deuxième enfant, les conditions d'attribution des allocations familiales et leurs montants sont identiques en outre-mer et en métropole, hormis à Mayotte où la majoration n'est pas en vigueur. Dans ce territoire, les allocations familiales sont versées aux familles qui ont un seul enfant à charge ; leur montant n'est pas modulé en fonction des ressources. Pour les deuxième et troisième enfants, le montant de l'aide n'est pas du même niveau que dans les autres territoires ultramarins ou qu'en métropole.

Les conditions d'attribution du complément familiales sont également différentes. Dans l'Hexagone, ce complément est versé sous condition de ressources aux familles d'au moins trois enfants âgés de plus de 3 ans et de moins de 21 ans ; outre-mer, il est également attribué sous condition de ressources, mais aux familles assurant la charge d'au moins un enfant âgé de 3 à 5 ans.

Autre différence notable, l'aide personnalisée au logement n'est pas servie outre-mer. En revanche, un autre dispositif supprimé en métropole y est en vigueur : l'aide à l'accession.

Deux prestations sont spécifiques aux DOM.

Créé en 2001, le revenu de solidarité outre-mer (RSO) est destiné aux seniors sans emploi, non inscrits en qualité de demandeurs d'emploi et âgés d'au moins 55 ans, n'ayant pas atteint l'âge de la retraite et qui s'engagent à quitter définitivement le marché du travail. On constate cependant un moindre recours à cette prestation depuis l'alignement de l'outre-mer sur la métropole pour le versement du RSA.

La prestation d'aide à la restauration scolaire (Pars) n'existe également qu'en outre-mer ; 352 934 enfants en ont bénéficié durant l'année scolaire 2022-2023, de façon indirecte, l'aide étant versée non aux foyers, mais aux écoles et aux services de restauration scolaire. Elle est gérée par les CAF et financée par le Fonds national des prestations familiales (FNPF). La direction de la sécurité sociale (DSS) en détermine le montant chaque année.

La situation de Mayotte se révèle particulière. Les écarts y restent importants en comparaison des autres territoires ultramarins. Les dates de son calendrier de convergence des prestations sont encore soumises à discussion. Elles s'échelonnent, en fonction des aides, de 2026 à 2031 et 2036.

Des prestations ne sont pas versées à Mayotte, notamment en matière de politiques familiale et de la petite enfance : ainsi des prestations d'accueil du jeune enfant, de l'allocation de soutien familial ou du RSA majoré.

D'autres prestations y sont versées, mais assorties de conditions ou avec des montants différents. J'en ai déjà fait état au sujet des allocations familiales ; il en va de même du complément familial, du complément de libre choix du mode de garde (CMG) et de l'allocation de rentrée scolaire. En ce qui concerne le RSA, il faut être titulaire d'un titre de séjour autorisant à travailler depuis au moins quinze ans, au lieu de cinq ans en métropole. L'exigence reste en revanche de cinq ans, comme en métropole, pour le versement de la prime d'activité.

Mme Viviane Malet, présidente. - En ce qui concerne les aides au logement, l'allocation logement et l'aide personnalisée au logement (APL) prennent-elles en compte la réalité des loyers ultramarins, significativement plus élevés que dans l'Hexagone, ainsi que le surcoût structurel du logement dans ces territoires ?

Mme Constance Bensussan. - Nous pourrons vous faire parvenir par écrit des éléments de réponse précis. Mais sur le sujet, le système est très différent en outre-mer. On n'y applique pas de zonage pour le calcul des aides. Le dispositif cible d'abord l'aide à l'accession, pour les résidences-foyers, notamment les résidences sociales.

Mme Viviane Malet, présidente. - Et par rapport au coût du loyer ?

Mme Gaëlle Choquer-Marchand, directrice générale déléguée de la Caisse nationale des allocations familiales. - Trois aides au logement existent : l'aide au logement à caractère social, l'aide au logement à caractère familial et l'aide personnalisée au logement. Cette dernière suppose la signature d'une convention préalable entre l'État et le bailleur, portant sur des conditions qui tiennent à la construction ainsi qu'à la politique d'accueil.

En outre-mer, et à l'exception désormais des résidences-foyers, nous n'avons pas ce type de conventions. Ce sont donc l'allocation logement à caractère social et l'allocation logement à caractère familial qui sont servies. D'un point de vue administratif, les dispositifs répondent à des conditions différentes ; sous un angle opérationnel, les réglementations se sont cependant progressivement rapprochées et, à situation équivalente, les allocataires d'outre-mer bénéficient de niveaux de droits comparables à ceux des allocataires de l'Hexagone percevant l'APL.

Comme Mme Bensussan le soulignait, les territoires d'outre-mer ont par ailleurs conservé la possibilité de l'aide à l'accession, ce qui n'existe plus dans l'Hexagone.

Mme Viviane Malet, présidente. - Mais l'outre-mer n'est-elle pas pénalisée par la vie chère et les loyers beaucoup plus élevés, du fait de régulières augmentations ? Le niveau de l'aide au logement n'y est-il finalement pas inférieur du fait de l'absence de convention avec les organismes HLM, comme cela se pratique dans l'Hexagone ? Une solution d'accompagnement est-elle envisageable pour suppléer le risque d'impayés qui y est accru ?

Mme Gaëlle Choquer-Marchand. - Le calcul de l'aide au logement prend en compte le loyer et l'effort des familles, mais dans la limite d'un plafond. Dans certains territoires, dont ceux de l'outre-mer, la réalité des loyers peut en effet excéder le plafond prévu. L'augmentation de ce plafond serait alors de nature à davantage solvabiliser les foyers locataires. Concernant les volumes d'impayés, on n'observe cependant pas de situation strictement spécifique aux territoires d'outre-mer et leurs difficultés s'avèrent comparables à celles de départements de l'Hexagone tels que la Seine-Saint-Denis ou le Nord.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - On constate tout de même de très fortes dettes locatives en outre-mer. Or quand le taux d'effort se révèle trop important - et il ne peut que l'être là où les loyers augmentent beaucoup -, les logements ne sont tout simplement plus attribués.

Les inégalités systémiques sur lesquelles porte cette commission d'enquête sont au coeur de votre action, puisque vous intervenez auprès de la jeunesse et des familles en difficulté ou présentant des fragilités sociales, notamment par l'accompagnement de la parentalité et des enfants. Avez-vous, par exemple au travers des schémas départementaux des services aux familles, des actions spécifiques, prenant en compte la précarité, la pauvreté grandissante, l'accompagnement à la parentalité, l'accueil du jeune enfant et la santé des femmes ainsi que les prévalences de certaines pathologies liées en particulier au diabète, orientées vers la réduction du taux de surmortalité infantile, très largement supérieur en outre-mer à la moyenne hexagonale ?

Par ailleurs, comme nous avons pu le constater lors d'un déplacement en Martinique, l'offre très limitée de transport, du fait notamment de l'absence du rail, est un frein à l'accès à la santé, à l'éducation, à la formation et au travail. Il existe des aides au transport pour les enfants en période de vacances ou pour les enfants porteurs de handicap ; qu'en est-il d'un régime plus général ? Des actions innovantes pourraient-elles être introduites dans ce domaine ?

Mme Constance Bensussan. - En ce qui concerne les schémas départementaux des services aux familles et le service public de la petite enfance, ils ont, à l'issue de la loi pour le plein emploi du 18 décembre 2023, vocation à être généralisés. Si la CAF joue en la matière un rôle moteur, elle n'est pas le seul acteur. Elle dépend aussi de l'investissement des autres acteurs. Les schémas départementaux, de même que les comités départementaux, des services aux familles ont été installés partout, à l'exception de la Martinique. Les réunions qui se tiennent suivent un rythme variable selon les territoires. Mettre en oeuvre des actions efficaces en direction de la population suppose un engagement et une mobilisation de l'ensemble des institutions.

La question de la mortalité infantile relève davantage de la protection maternelle et infantile (PMI) des conseils départementaux que de l'intervention des CAF. La Réunion, la Guyane et la Guadeloupe prévoient des actions consacrées plus généralement à la parentalité, ce qui n'est le cas ni de Mayotte ni de la Martinique.

Le service public de la petite enfance a, lui, pour vocation de développer les modes d'accueil des familles dans les territoires, avec l'installation de relais petite enfance, instances destinées à diffuser l'information, notamment sur les sujets de la santé et de la mortalité infantile. Il est prévu que le dispositif soit également déployé en outre-mer. À fin 2023, 147 villes de plus de 10 000 habitants en France n'étaient pas encore dotées d'un tel relais ; parmi elles, 36 étaient des collectivités ultramarines. La question est de nouveau celle de la mobilisation de l'ensemble des acteurs.

Les thématiques intégrées dans les schémas départementaux des services aux familles prennent en compte les spécificités locales et ne sont donc pas les mêmes dans tous les territoires.

En matière de transport, la principale différence entre la métropole et l'outre-mer tient à ce que, dans la première, les aides relèvent davantage du niveau communal que du niveau national.

Mme Gaëlle Choquer-Marchand. - Pour ce qui a trait à la mortalité infantile, les CAF n'interviennent en principe pas directement sur les sujets sanitaires. Néanmoins, l'adaptation territoriale de leurs actions les conduit en outre-mer, où la proportion de familles monoparentales est plus importante, à porter une attention particulière à la question de la naissance, avec la mobilisation de leurs travailleurs sociaux. En partenariat avec la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM), elles proposent un parcours combiné « Arrivée de l'enfant », permettant un partage de l'information autour de l'importance du suivi sanitaire.

À la demande de l'État et soutenues par les CAF, les agences régionales de santé (ARS) financent également des projets qui intègrent la problématique de la mortalité infantile. Un appel à projets spécifique est ainsi en cours, au titre de la démarche des 1 000 premiers jours de l'enfant. Il doit permettre de mieux mailler les territoires ultramarins avec les maisons des 1 000 premiers jours, où elles sont encore insuffisamment présentes.

Sur la dimension de l'itinérance, il n'existe pas à proprement parler d'aides individuelles, même si certaines caisses contribuent parfois à la prise en charge du coût du permis de conduire. En outre-mer, l'approche consiste plutôt à rapprocher les services des populations. Cela se traduit par des permanences au plus près des usagers et par un réseau d'accueil plus dense que dans d'autres territoires. Symétriquement, les caisses ont la possibilité de soutenir financièrement l'itinérance de services aux familles et parents de jeunes enfants : ainsi des relais petite enfance ou d'associations que nous finançons au titre de la parentalité, par exemple le Baby Bus + itinérant à La Réunion.

La démarche est la même pour les services en direction des enfants et des jeunes, dans les secteurs de l'animation et de la vie sociale. La CAF peut par exemple participer au financement de l'acquisition, par ces services, d'un véhicule.

Avec le soutien des caisses, ces dimensions de l'action sont particulièrement développées en outre-mer.

Mme Viviane Malet, présidente. - L'installation de maisons des 1 000 premiers jours peut-elle être conduite en lien avec les centres sociaux ?

Mme Gaëlle Choquer-Marchand. - L'appel à projets prévoit de proposer un certain nombre de services aux populations, dont les porteurs peuvent être de natures variées. Il peut s'agir d'associations, comme celles qui gèrent des centres sociaux, mais aussi de collectivités territoriales, voire la PMI. Pour être labellisé maison des 1 000 premiers jours, le projet doit comprendre des dimensions à la fois sanitaires et d'accompagnement à la parentalité.

Mme Micheline Jacques, président de la délégation sénatoriale aux outre-mer. - La délégation aux outre-mer a travaillé, au cours du premier semestre 2023 et conjointement avec la délégation aux droits des femmes, à un rapport sur la parentalité dans les outre-mer. Nous avons à cette occasion observé dans nos territoires ultramarins une proportion de familles monoparentales nettement plus importante que dans l'Hexagone. Elle atteignait 38 % à La Réunion, 59 % en Martinique, 52 % en Guadeloupe et 46 % en Guyane, contre 25 % en France métropolitaine. Un second point avait retenu notre attention : la proportion des naissances non reconnues, allant de 26 % à La Réunion à 54 % en Martinique, 63 % en Guadeloupe et 68 % en Guyane, contre environ 10 % dans l'Hexagone.

Parmi ses nombreuses recommandations, ce rapport préconisait, d'une part, d'améliorer « l'aller vers », en consolidant la présence de la CAF au plus près des familles et en développant des guichets uniques, d'autre part, dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2023-2027 entre l'État et la Cnaf, d'inscrire un volet soutien à la parentalité outre-mer autorisant les CAF à financer intégralement les projets et augmentant les crédits disponibles pour développer des services aux familles. Vous avez d'ores et déjà évoqué la première question ; quel est votre point de vue sur la seconde et quel serait le coût de ces actions en faveur de la parentalité outre-mer dans un contexte budgétaire contraint ?

Quel est par ailleurs votre avis sur le phénomène qui se développe dans certains territoires, lié à la question migratoire, des « bébés CAF », c'est-à-dire de maternités multiples, avec des enfants de pères différents ou non reconnus, mais dont les géniteurs bénéficient des allocations familiales ? Vérifie-t-on que ces allocations aillent bien au développement des enfants et qu'elles ne soient pas détournées par des personnes peu scrupuleuses, au détriment de femmes dont ce sont les seuls revenus et qui se retrouvent alors en grande précarité ?

Mme Constance Bensussan. - Sur la parentalité, il n'existait pas au sein de la Cnaf de stratégie consacrée à l'outre-mer. Seuls des travaux étaient menés sur les stratégies liées à la parentalité en général. La précédente COG étant arrivée à son terme en 2022, de nouveaux travaux se sont engagés, qui incluent désormais les problématiques spécifiques de l'outre-mer. Ils doivent cependant encore être approfondis.

La question des familles monoparentales est patente dans les outre-mer, mais elle s'accentue également en métropole. Plusieurs réformes nationales sont intervenues dans un esprit d'harmonisation et d'égalisation des droits. Notre ligne consiste à les mettre en oeuvre.

Je ne sais s'il faut reprendre votre expression de « bébés CAF ». Le droit existe de percevoir des allocations familiales au premier enfant, quelles que soient les circonstances. Au-delà, la situation fait écho aux propos sur la périnatalité, sur l'accompagnement à la parentalité et la maison des 1 000 premiers jours. La question s'inscrit vraisemblablement dans une perspective plus globale d'accompagnement de la parentalité très en amont de la naissance des enfants.

Mme Gaëlle Choquer-Marchand. - Les prestations sont effectivement versées au parent qui a la charge de l'enfant, c'est-à-dire, dans le cas que nous évoquons, à la mère. Dans le cadre du parcours « Arrivée de l'enfant », la CAF communique sur les enjeux de la coparentalité, avec l'importance de la reconnaissance de l'enfant par le deuxième parent pour faire valoir ses obligations alimentaires, ce que facilite désormais l'Agence de recouvrement et d'intermédiation des pensions alimentaires (Aripa).

Quant aux recommandations du rapport sénatorial de 2023 sur la parentalité dans les outre-mer, nous avons déjà évoqué la densité de l'offre d'accueil des CAF ultramarines. Sur la dimension d'un possible renforcement des financements, non seulement en direction des actions de parentalité, mais aussi des actions d'accueil du jeune enfant, on s'aperçoit que le coût de revient de ces services reste comparable en outre-mer à la moyenne nationale. En revanche, les difficultés y sont accrues pour obtenir que la part de financement non couverte par la CAF le soit par les collectivités territoriales au niveau habituel, compris entre le tiers et la moitié du coût total des projets.

Sur la base de la recommandation du rapport sur la parentalité dans les outre-mer, dans le cadre de notre COG, un volet spécifique aux territoires ultramarins intègre la possibilité d'envisager, par exception, un financement par la CAF à un niveau plus élevé, pouvant atteindre 100 % du coût d'un projet, à partir de l'année 2025. Nous travaillons actuellement avec les caisses ultramarines pour identifier les territoires et les porteurs de projets qui pourront bénéficier de ce dispositif. Sur la base des résultats observés à la fin de l'année 2027 et en 2028, nous entendons déterminer s'il permet, à lui seul, de débloquer les situations.

L'objectif est que les collectivités territoriales puissent, autant que possible et progressivement, apporter à leur tour un soutien financier, afin de pérenniser la structure. Il s'agit de pouvoir présenter des résultats à l'État pour négocier la généralisation et la pérennisation de ce dispositif qui, dans la COG, demeure expérimental dans l'attente de la démonstration de son caractère suffisant. Or cela n'a rien d'évident, car, dans les territoires ultramarins, peut-être plus encore que dans l'Hexagone, se pose la question de la disponibilité d'un personnel qualifié. En effet, au-delà du bouclage financier, la question du recrutement reste centrale en outre-mer, en particulier en vue de la pérennisation des équipements.

Votre recommandation, madame la sénatrice, a donc bien été prise en compte à ce stade.

Mme Viviane Malet, présidente. - Concernant l'accueil de la petite enfance, je me réjouis du financement à 100 %, mais celui-ci porte sur l'investissement. Or le problème est celui du fonctionnement : par exemple, une auxiliaire de puériculture ou une directrice de crèche titulaire a un coût supérieur en outre-mer, par rapport à l'Hexagone.

En outre, nous avons un problème de manque de personnel qualifié. Bien souvent - j'ai ouvert une dizaine de crèches à La Réunion -, nous rencontrons une difficulté après avoir accompagné nos auxiliaires de puériculture en validation des acquis de l'expérience (VAE), car elles sont souvent absorbées par l'hôpital.

Par ailleurs, la prestation de service unique (PSU) nous a fait perdre beaucoup de recettes.

Sur le territoire hexagonal, où il est fréquent que plusieurs crèches soient situées sur le même trajet, il est possible pour un agent de partir d'un établissement à 16 heures pour travailler dans un autre jusqu'à 17 heures. Nous ne pouvons reproduire ce schéma dans les territoires d'outre-mer, où le personnel est au complet jusqu'à la fermeture de la crèche, même s'il ne reste que quelques enfants, ce qui nous pose problème.

Mme Gaëlle Choquer-Marchand. - Je précise que les financements expérimentaux atteignent une part de 100 % pour l'investissement et de 95 % pour le fonctionnement avec, pour cette dernière, une évolution dégressive. Il s'agit bien de tester une démarche d'accompagnement très renforcée.

Sur les agréments modulés, que vous évoquiez à la fin de votre propos, madame la présidente, ils supposent l'accord de la PMI. L'objectif est que le lieu d'accueil puisse, au regard de la présence réelle des enfants, adapter la présence du personnel sur les créneaux de début et de fin de journée. Or d'une PMI à l'autre, un tel agrément est plus ou moins facile à obtenir.

Mme Viviane Malet, présidente. - L'accompagnement sur le fonctionnement ne vaut que pour trois ou quatre années.

Mme Constance Bensussan. - Cela correspond à la durée de la COG, qui est le cadre d'allocation des crédits concernés. Cela étant, on peut considérer que, dans le cadre de l'élaboration de la prochaine convention, prendre la décision de supprimer entièrement les crédits de soutien, à la fois de l'investissement et le fonctionnement, serait politiquement délicat. Il n'en reste pas moins que nous ne pouvons pas aller plus loin que le cadre financier actuel, dans l'attente de la négociation de la prochaine COG.

Certains éléments de la COG précédente - par exemple, le bonus territoire ou les réformes de la PSU - ont été repris et améliorés. De même, le soutien au fonctionnement a été accru à la suite des remontées des collectivités, lesquelles indiquaient que le soutien à l'investissement était utile, mais qu'il fallait un rééquilibrage.

Ainsi, nous devons considérer, non pas que les aides sont ouvertes uniquement pendant quatre ans, mais que le cadre de nos relations budgétaires avec l'État doit être négocié tous les quatre ans. Au-delà des choix politiques, qui dépassent largement les sujets d'investissement ou de fonctionnement en faveur de la petite enfance, cette orientation devrait être poursuivie. Il est important de le préciser, face à l'idée selon laquelle, au bout de quatre ans, les crédits vont disparaître.

Dans la continuité de vos propos concernant la PSU et ses modes de financement, les CAF reçoivent des retours similaires. Des travaux ont donc commencé pour déterminer s'il faut procéder à une réforme. Cela nécessite une forte expertise, car, comme vous le savez, ce sont des dispositifs très complexes. Toujours est-il que nous avons bien identifié cet enjeu, sur lequel il faut trouver le bon équilibre.

En même temps, il faut tenir compte du besoin des familles : faire peser sur elles le coût d'une garde d'enfants qu'elles n'utilisent pas, ce qui peut être le cas si l'on a des forfaits, soulève des enjeux de justice et de capacité à payer.

Quelle forme le soutien peut-il prendre ? Ce sujet est également identifié et doit faire l'objet de réflexions, lesquelles alimenteront sans doute l'élaboration de la prochaine COG, qui sera adoptée en 2028.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je le redis : nous constatons un taux global d'accueil formel du jeune enfant plus faible en outre-mer que dans l'Hexagone. En particulier, on y trouve fort peu d'assistantes maternelles. Pourquoi ? Certaines innovations sociales devraient-elles être mises en oeuvre en outre-mer ?

En effet, le taux de chômage est élevé dans nos sociétés, de même que celui de monoparentalité. Or les deux touchent massivement les femmes, pour qui l'accès à l'emploi est plus difficile. Agir efficacement sur la garde d'enfants, c'est donc oeuvrer à réduire les inégalités sociales. Quel serait le moyen financier et législatif le plus efficace pour accompagner concrètement et durablement les familles, alors qu'elles sont de plus en plus nombreuses à tomber dans la précarité ? Il y a urgence.

Mme Constance Bensussan. - Je suis d'accord, la réponse à votre question doit comprendre la garde d'enfants, avec ses spécificités et ses conséquences. Au-delà de l'aspect financier, c'est-à-dire le coût de la garde et ce que cela implique, le faible taux de couverture montre que la difficulté est avant tout celle de la capacité à offrir des solutions et à couvrir le territoire.

Arrivons-nous à mobiliser des professionnels ? En effet, il existe des enjeux autour des assistantes maternelles. De façon générale, nous parlons de populations vieillissantes et de métiers peu attractifs pour les nouvelles générations.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Ils sont mal payés.

Mme Viviane Malet, présidente. - N'oublions pas les déplacements, puisque ces personnes habitent souvent dans les quartiers.

Mme Constance Bensussan. - Ce sujet fait partie de l'offre, mais la réponse n'est pas forcément simple. Un effort financier a été consenti pour développer l'offre de garde, avec des réajustements pour mieux correspondre aux besoins, comme sur le fonctionnement, que nous avons évoqué. Cela ne signifie pas que l'on ne peut pas aller plus loin ; mais n'oublions pas la dynamique que nous avons connue, notamment s'agissant de l'attractivité. Comment conserver et développer cette dernière pour les professionnels ?

La mise en oeuvre du service public de la petite enfance doit être replacée dans le contexte que nous connaissons. Outre la mobilisation de tous les acteurs concernés - encore une fois, la CAF finance, mais ce n'est pas elle qui prend la décision d'ouvrir les établissements d'accueil du jeune enfant -, cela reste le premier sujet.

Ensuite, tout cela doit être mis en lien avec l'évolution des modes de financement des établissements d'accueil du jeune enfant, en identifiant les difficultés des structures, sans en faire subir les conséquences sur les parents. Les travaux en ce sens viennent de commencer, en vue de la prochaine COG.

Sur les assistantes maternelles, il existe probablement des problèmes de localisation. Faut-il aller plus loin, par exemple avec des maisons d'assistantes maternelles ou des relais petite enfance, anciennement les relais assistantes maternelles ? Il convient de voir si, dans la pratique, certains dispositifs permettent de rendre ce métier plus attractif et de mieux répondre aux problématiques du territoire.

Ensuite, des expérimentations sont en cours pour adapter les structures aux réalités locales et accueillir au mieux les parents, notamment ceux des familles monoparentales. N'oublions pas, non plus, les crèches à vocation d'insertion professionnelle (Avip). Cependant, dans tous les cas, une mobilisation collective sera nécessaire sur la petite enfance et la garde d'enfants, car la CAF n'est pas compétente sur tous les sujets.

Nous concevons que des solutions peuvent être élaborées et proposées, mais une dynamique doit aussi avoir lieu dans les territoires, avec toutes les complexités que cela suppose.

Mme Gaëlle Choquer-Marchand. - Historiquement, le taux de couverture d'accueil du jeune enfant dans les outre-mer était inférieur à la moyenne nationale. Toutefois, grâce au travail des caisses et à la mobilisation de leurs partenaires, nous constatons que, dans trois départements sur cinq - la Guyane, Mayotte et La Réunion -, les équipements d'accueil se développent et le taux s'améliore. Certes, cela est progressif et nous restons parfois éloignés de la moyenne nationale, mais la tendance est bien à la réduction des écarts.

En Martinique et en Guadeloupe, la situation est quelque peu différente ; cependant, le nombre de naissances y est en forte diminution ; par conséquent, l'enjeu de la pérennisation des structures se pose, alors que ces territoires étaient proches de la moyenne nationale. Cela fait partie des priorités des caisses.

Les familles considèrent parfois que les crèches sont avant tout réservées aux enfants dont les parents travaillent. Ainsi, l'un des enjeux du service public de la petite enfance est de rendre visible une demande, peut-être non formulée par certaines, qui s'imaginent à tort ne pas être éligibles. C'est typiquement le cas des foyers en insertion, sachant que le mode de financement prévu par la CAF pour bénéficier de subventions prévoit un barème de participation familiale, lequel réduit sensiblement le coût du mode d'accueil pour les familles les plus pauvres, levant un frein financier.

De plus, depuis la réforme du CMG de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), en 2025, l'accueil chez les assistantes maternelles est bien mieux solvabilisé pour les familles modestes. Auparavant, avec le système par tranches, il était deux fois plus coûteux pour une famille qui gagnait l'équivalent de deux Smic de recourir à une assistante maternelle qu'à une crèche.

La réalité de la situation en outre-mer nous conduit à signaler des innovations sociales intéressantes. Ainsi, nous connaissons le rôle important du régiment du service militaire adapté (RSMA) sur ces territoires et nous accompagnons actuellement la création de crèches pour les enfants des jeunes qui y sont engagés, afin de leur permettre de se consacrer à leur formation. Nous avons de tels projets en Guadeloupe et à La Réunion. Cette mise en relation d'acteurs du monde de l'insertion et du monde de la petite enfance, qui ne se retrouve pas forcément dans certains territoires de l'Hexagone, est à souligner.

Mme Viviane Malet, présidente. - Selon les réponses que vous nous avez communiquées, l'accueil de loisir sans hébergement reste peu connu. Le problème réside surtout dans les agréments. En effet, pour le mettre en oeuvre, nous utilisons les écoles, auxquelles les enfants accèdent pendant l'année scolaire. Or l'agrément - qui n'est délivré ni par la CAF ni par la PMI, mais par la direction de la jeunesse et des sports - est souvent refusé. Or dans les quartiers, un problème majeur est celui des déplacements. Ainsi, lorsqu'une école d'un quartier populaire n'est pas agréée, on se prive d'un centre qui aurait pu accueillir des centaines d'enfants.

Mme Gaëlle Choquer-Marchand. - En effet, le sujet des locaux est récurrent. Cela peut également être le cas en matière de restauration scolaire, car le bâti est parfois ancien. La CAF peut contribuer par des aides à l'investissement, à l'aménagement ou à la rénovation de locaux pour les accueils de loisirs, ainsi que pour la restauration scolaire. Par exemple, un plan d'action est en cours en Guadeloupe.

Cependant, nous connaissons les problématiques liées au foncier en outre-mer, qui imposent souvent de demeurer dans des implantations existantes et de travailler sur leur rénovation. Nous nous efforçons d'en tenir compte.

Mme Micheline Jacques, président de la délégation sénatoriale aux outre-mer. - Dans le cadre des travaux sur la parentalité, nous avions salué la création de l'observatoire de la parentalité de l'océan Indien (Opoi) à La Réunion. Serait-il possible d'encourager ce type d'initiative ? En effet, comme vous l'avez dit fort justement, chaque territoire est particulier et unique. En la matière, il serait utile, avec les élus et les responsables de la petite enfance et du social de chaque territoire, de faire remonter des propositions de projet en fonction de ces réalités.

Concernant les assistantes maternelles, nous avons parlé tout à l'heure de revalorisation. À Saint-Barthélemy, il n'y a pas de structure d'accueil général ; en revanche, nous avons développé dans chaque quartier des maisons d'assistantes maternelles, qui fonctionnent très bien et qui permettent à un certain nombre de femmes de disposer d'un revenu intéressant tout en gardant des enfants.

Je souhaite formuler une remarque sur les frais annexes, qui concernent, par exemple, le bain ou la nourriture des petits. Auparavant, la réglementation permettait de les adapter, mais désormais, des frais fixes de 8 euros ont été instaurés, ce qui ne tient pas spécifiquement compte de la réalité du coût de la vie dans les territoires. Existe-t-il une possibilité de les ajuster ?

Enfin, je tiens à saluer le fait que les recommandations de notre rapport - notamment sur le RSMA - ont bien été prises en compte.

Mme Gaëlle Choquer-Marchand. - Concernant le CMG de la Paje, qui permet de contribuer aux frais relatifs à l'emploi d'une assistante maternelle, le plafond horaire identifié dans la réglementation est basé sur le coût de revient médian.

Certes, les prix pratiqués en outre-mer sont pris en compte du fait de ce calcul, mais ils le sont au même titre que ceux d'autres territoires, parfois plus bas. Nous tenons compte des indemnités d'entretien en plus du salaire de l'assistante maternelle, mais cela se fait sur la base de la médiane nationale, ce qui peut conduire à limiter la prise en compte de réalités territoriales où ces indemnités sont plus élevées.

Je n'ai pas connaissance de travaux visant à spécifier ce taux par territoire.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie pour la clarté de vos réponses et pour les éléments très détaillés que vous nous avez transmis par écrit.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie à mon tour et rappelle que nos travaux s'achèvent très prochainement, à la fin de cette semaine.

Audition de Mme Huguette Bello, présidente du conseil régional de La Réunion

(Mardi 2 juin 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous auditionnons ce jour Mme Huguette Bello, présidente du conseil régional de La Réunion.

Notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe communiste républicain, citoyen et écologiste - Kanaky. Madame Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure. Nous nous attachons à comprendre les causes profondes des inégalités qui persistent dans les outre-mer.

Le territoire de La Réunion reste confronté à d'importantes difficultés, notamment un taux de chômage des jeunes très élevé. La région exerce des compétences essentielles en matière de développement économique, de formation professionnelle et d'apprentissage. Nous serions bien sûr intéressés par vos pistes pour favoriser une meilleure insertion des publics les plus éloignés de l'emploi et de la formation.

Nous souhaiterions également recueillir votre appréciation sur l'efficacité des dispositifs de péréquation. La Cour des comptes souligne notamment qu'à La Réunion, la péréquation verticale augmente le potentiel financier du territoire de près de 25 %, contre un peu plus de 3 % en moyenne dans l'Hexagone, mais que ce potentiel demeure néanmoins sensiblement inférieur à la moyenne nationale. Partagez-vous ce constat ? Les spécificités réunionnaises vous paraissent-elles aujourd'hui correctement prises en compte par les mécanismes de péréquation financière ?

Enfin, alors que la loi du 28 février 2017 relative à l'égalité réelle outre-mer avait fixé un objectif de convergence à dix ans entre les outre-mer et l'Hexagone, nous souhaiterions connaître votre appréciation sur les résultats obtenus à ce jour à La Réunion.

Madame la Présidente, je vous rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont, pour lequel nous vous remercions d'apporter vos réponses écrites d'ici le 5 juin.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Je rappelle aussi qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Madame Bello, je vous invite maintenant à prêter serment, à dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Huguette Bello prête serment.

Je vous remercie.

Nous vous écoutons à présent pour un court propos liminaire, à l'issue duquel je cèderai la parole à Mme la rapporteure, puis à Mmes et MM. les commissaires pour vous poser des questions.

Mme Huguette Bello, présidente du conseil régional de La Réunion. - Le questionnaire indicatif transmis en amont de l'audition traduit l'intérêt que vous portez à la situation de La Réunion. Les quatorze questions que vous nous avez adressées sont extrêmement pertinentes et nous y répondrons par écrit. Cet après-midi, au regard du temps imparti, je ne répondrai oralement qu'à quatre d'entre elles.

Je commencerai par la question n° 4, qui a trait à l'adoption de la loi du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité. La reconnaissance officielle de la traite et de l'esclavage colonial comme crime contre l'humanité constitue en soi une avancée majeure. Le vote de la loi de 2001 est une première mondiale qui a mis un terme à un siècle et demi d'oubli officiel. J'étais présente lors du vote de cette loi. En un quart de siècle, le bilan est incontestable : deux journées commémoratives inscrites dans le calendrier mémoriel, les 10 et 23 mai, qui s'ajoutent aux différentes dates locales ; une présence de plus en plus affirmée dans l'espace public et dans le récit national ; une progression remarquable de la recherche et des connaissances sur l'esclavage, ainsi, comme vous le savez, qu'une fondation dédiée et reconnue, la Fondation pour la mémoire de l'esclavage.

Toutefois, ces avancées sont contrebalancées par la persistance de thèses « racialisantes » et de préjugés hérités de la période esclavagiste. Le travail doit donc se poursuivre. Il est indispensable d'accorder la plus grande attention à la transmission du savoir aux nouvelles générations afin qu'une histoire commune soit véritablement partagée. De même, le projet du mémorial aux victimes de l'esclavage colonial, qui doit voir le jour à Paris dans les jardins du Trocadéro, est essentiel tant pour une mémoire collective apaisée que pour des réconciliations plus intimes.

Cependant, s'agissant plus précisément de La Réunion, il faut constamment, et encore aujourd'hui, se battre pour la prise en compte, dans la politique mémorielle de la France, de la traite et de l'esclavage colonial dans l'océan Indien. Le dernier épisode en date remonte à quelques jours lors de l'adoption par l'Assemblée nationale de la proposition de loi portant abrogation du Code noir : le Code noir des îles de France et de Bourbon n'est pas mentionné dans son article premier. Déjà, lors du vote de la loi de 2001, il avait fallu déposer un amendement et plaider avec vigueur pour que le texte ne se limite pas à la traite transatlantique.

Plus tard, au sein de la Fondation pour la mémoire de l'esclavage, les représentants de La Réunion ont à nouveau dû lutter pour que le 20 décembre ne soit pas relégué à la périphérie du calendrier national des commémorations. Pour remplacer le « mois des mémoires » prévu initialement - c'est-à-dire exclusivement les journées nationales et les abolitions -, nous avons instauré le « temps des mémoires », cette terminologie permettant d'intégrer toutes les dates commémorant l'abolition de l'esclavage dans les territoires français. Avec une lecture mémorielle trop souvent amputée, la France s'inscrit dans une lecture partielle de l'esclavage colonial, lecture qu'elle contribue sans doute, malheureusement, à renforcer. Vous aurez noté, sur le plan mondial cette fois, que le 25 mars dernier, la résolution adoptée par l'Organisation des Nations unies ne mentionne que la traite transatlantique. Nous regrettons absolument l'abstention de la France lors de ce vote et nous déplorons le silence de la résolution sur la traite dans l'océan Indien. Cette résolution fait couler beaucoup d'encre, mais nous ne sommes pas nombreux à souligner les deux manquements. L'enjeu est de taille. Il s'agit non seulement de ne pas oublier ou de ne plus reléguer au second plan les anciennes colonies françaises et européennes de l'océan Indien, mais aussi et surtout, de considérer la globalité de la traite et de l'esclavage colonial. Il s'agit de reconnaître ces derniers comme des phénomènes mondiaux qui ont marqué durablement les sociétés et continuent de dessiner l'identité planétaire et influencer les imaginaires. La thèse développée par l'historien Hubert Gerbeau, il y a plus de vingt ans, dans un article intitulé « L'océan Indien n'est pas l'Atlantique », est toujours d'actualité et demande à être approfondie, notamment dans une démarche comparatiste.

J'en viens au deuxième point de votre question, portant sur l'enseignement de cette longue page d'histoire dans son versant réunionnais. Une fois saluée avec ferveur l'inscription de l'esclavage dans les programmes scolaires telle que prévue par la loi de 2001, je dois immédiatement déplorer que ces programmes ne concernent que l'esclavage transatlantique et les colonies d'Amérique. La traite, l'esclavage et les abolitions indo-océaniques, et donc à La Réunion, sont absents des manuels et des programmes scolaires. Cette grave anomalie a des effets dévastateurs. Imaginez, lors d'un cours d'histoire, un jeune collégien réunionnais étudier les phénomènes de la traite et de l'esclavage colonial sans que sa propre réalité historique ne soit évoquée, sauf à compter sur le bon vouloir de son enseignant. Je répondrai par écrit aux questions relatives à la justice réparatrice qui appellent de longs développements. Permettez-moi seulement d'indiquer que, nous concernant, la justice réparatrice pourrait au moins commencer par la prise en compte de cette page de l'histoire de la Réunion dans les programmes scolaires nationaux. C'est une priorité pour la connaissance historique et un devoir envers notre jeunesse.

Je vais maintenant vous répondre sur la situation des professeurs ultramarins mutés dans l'Hexagone. La situation des professeurs ultramarins originaires de la Réunion, lorsqu'ils sont mutés pour leur premier poste dans l'Hexagone, doit être abordée avec lucidité et sens de la justice. Dans les faits, la première affectation s'accompagne trop souvent d'une forme de mobilité contrainte. De nombreux jeunes enseignants, à peine entrés dans le métier, se voient éloignés de leur territoire d'origine contre leur gré, sans que leur situation familiale, sociale ou économique ne soit réellement prise en compte. Cette réalité interroge l'équité du système d'affectation. Cette mobilité contrainte peut effectivement produire des inégalités. Elles sont d'abord matérielles : les coûts importants des déplacements entre la Réunion et l'Hexagone, la difficulté à assumer les frais d'installation dans les zones où la pression immobilière est forte, la nécessité d'une organisation financière parfois très lourde dès la prise de poste. Ces inégalités sont aussi humaines et sociales : éloignement prolongé de la famille, rupture avec le tissu social, sentiment d'isolement et parfois difficulté d'adaptation à un environnement professionnel et culturel très éloigné de celui du territoire d'origine. Ces éléments peuvent peser fortement sur la stabilité et la continuité du parcours professionnel : certains démissionnent et renoncent à exercer le métier d'enseignant qu'ils avaient initialement choisi. Je ne remets pas en cause le principe de mobilité, qui fait partie de la fonction publique et peut être aussi une richesse d'expérience. En revanche, elle n'est acceptable que si elle n'est pas imposée, si elle est réellement choisie et correctement accompagnée. C'est pourquoi il me paraît nécessaire de renforcer les dispositifs existants.

Pour ceux qui sont volontaires au départ, sont ainsi nécessaires une meilleure anticipation des premières affectations, un accompagnement financier et logistique, une facilitation des retours vers les territoires ultramarins après une première expérience, et une prise en compte plus fine des réalités spécifiques des agents issus des outre-mer dans la gestion des ressources humaines de l'éducation nationale. L'objectif doit être clair : garantir que l'accès au métier et le déroulement de carrière ne soient pas fragilisés par l'origine géographique et que la mobilité ne se traduise pas dans les faits par une forme d'inégalité structurelle. Nous devons nous demander comment faire évoluer les règles actuelles d'affectation pour mieux prendre en compte les réalités propres aux ultramarins. Depuis de nombreuses années, des centaines de Réunionnais et de Réunionnaises sont contraints d'exercer leur métier loin de leur territoire d'origine, parfois durant de longues périodes, malgré l'existence de besoins réels dans l'académie de La Réunion. Cette situation provoque des conséquences humaines, familiales, sociales et économiques particulièrement lourdes pour notre territoire. Au-delà des parcours individuels, cette réalité alimente un sentiment profond d'injustice et d'inégalité de traitement entre fonctionnaires selon leur territoire d'origine. Elle interroge également la capacité de l'État à prendre pleinement en compte les spécificités ultramarines reconnues par l'article 73 de la Constitution ainsi que par la loi du 28 février 2017 relative à l'égalité réelle outre-mer.

La région Réunion constate par ailleurs que les procédures actuelles demeurent marquées par une insuffisance de transparence administrative. Les critères d'affectation et de mutation restent difficilement accessibles et insuffisamment explicités. Les modalités d'attribution des centres d'intérêts matériels et moraux (CIMM) apparaissent inégalement appliquées. Enfin, les postes vacants ne font pas toujours l'objet d'une publication exhaustive permettant un contrôle démocratique et contradictoire. Ces difficultés interviennent dans un contexte particulièrement préoccupant pour le système éducatif à La Réunion. L'île demeure confrontée à des inégalités sociales et scolaires parmi les plus importantes du territoire national : le taux de pauvreté élevé, la précarité sociale massive, les difficultés d'accès à l'emploi des jeunes, l'illettrisme persistant, le décrochage scolaire, les fractures territoriales et l'insuffisance de dispositifs d'accompagnement éducatif. De nombreux établissements scolaires connaissent également des tensions liées au manque de personnel titulaire, à la rotation importante des équipes pédagogiques, aux difficultés de remplacement ainsi qu'aux conditions d'exercice spécifiques aux territoires ultramarins. Il convient en outre de rappeler la spécificité linguistique et culturelle de La Réunion, où la langue créole occupe une place essentielle dans la vie quotidienne, familiale et sociale d'une grande partie de la population.

Cette réalité constitue un enjeu éducatif majeur, reconnu par de nombreux travaux en sciences de l'éducation et en sociolinguistique. La compréhension des pratiques linguistiques locales, des mécanismes de bilinguisme français-créole, ainsi que des réalités culturelles réunionnaises représentent un atout fondamental dans l'accompagnement pédagogique des élèves, notamment dans les premières années de scolarisation dans les territoires les plus fragilisés socialement. Dans ce contexte, la présence d'enseignants connaissant la langue créole réunionnaise, les références culturelles locales et les réalités sociales du territoire participe pleinement à la qualité du service public de l'éducation, à la lutte contre les inégalités scolaires et, surtout, à la réussite des élèves. Cette dimension doit être pleinement prise en compte dans les politiques d'affectation, de formation et de recrutement au sein de l'académie de La Réunion.

Face à cette situation et afin d'adapter la gestion des ressources humaines aux réalités locales et aux impératifs constitutionnels d'égalité réelle, la région Réunion demande l'ouverture rapide d'un chantier national de réforme des procédures d'affectation concernant les enseignants ultramarins et, plus particulièrement, ceux de La Réunion. Dans ce cadre, nous sollicitons des mesures concrètes articulées autour de trois exigences fondamentales.

Premièrement, instaurer une transparence administrative totale, par la publication exhaustive des postes vacants, des postes attribués, ainsi que des critères précis ayant présidé aux décisions d'affectation, ainsi que par la communication officielle et opposable des règles de mutation et d'affectation sous forme de circulaire publique annuelle, de données anonymisées permettant un contrôle démocratique des procédures, doublée de la mise en place d'un dispositif transparent de suivi des demandes de retour des enseignants réunionnais.

Deuxièmement, consacrer l'ancrage territorial et le droit au retour, par l'instauration d'un dispositif prioritaire de retour pour les enseignants titulaires originaires de La Réunion, l'examen prioritaire des candidatures des lauréats réunionnais sur les postes vacants de l'académie avant toute affectation extérieure, la revalorisation des points liés au centre des intérêts matériels et moraux (CIMM) sur la base de critères stables, objectifs et vérifiables, la révision des mécanismes d'extension des voeux pour l'académie de La Réunion et la prise en compte effective des réalités familiales, sociales, territoriales et linguistiques des enseignants réunionnais dans l'ensemble des décisions d'affectation.

Troisièmement, co-construire une gouvernance des ressources humaines de proximité, par l'ouverture d'une concertation formelle associant les organisations syndicales, les représentants des familles et les collectifs d'enseignants concernés, et par l'élaboration d'un plan pluriannuel de gestion des ressources humaines intégrant pleinement les réalités humaines, sociales et territoriales de La Réunion.

Le droit des Réunionnais et des Réunionnaises à travailler à La Réunion ne peut plus être considéré comme une problématique secondaire. Elle touche à l'égalité entre les territoires de la République, au respect des attaches familiales et culturelles, ainsi qu'à la dignité des agents publics ultramarins. La Région Réunion demande que l'État engage sans délai une réforme ambitieuse, juste et transparente des politiques d'affectation des enseignants, afin que les Réunionnaises et les Réunionnais puissent vivre, travailler et transmettre leur savoir sur leur propre territoire. Nos services se tiennent à la disposition de vos ministères pour faire de notre académie un territoire pilote de la mise en oeuvre de ces nouveaux mécanismes. Un traitement équitable, dès cette rentrée scolaire 2026-2027 serait une première traduction de la prise en compte des aspirations légitimes des jeunes Réunionnais, pour que le traitement appliqué en Guyane soit le même que celui appliqué à La Réunion.

J'en viens à la question de l'octroi de mer, qui est au carrefour des enjeux économiques et sociaux et des intérêts croisés des entreprises, des collectivités locales et des consommateurs. Si l'on voulait assigner à l'octroi de mer un rôle de bouc émissaire de la vie chère, on ne s'y prendrait pas autrement. Vouloir réformer à tout prix l'octroi de mer pour s'attaquer à la vie chère, qui a de multiples causes, constitue une fausse bonne idée. En effet, le dispositif actuellement en vigueur est extrêmement flexible. Dans le cadre législatif et réglementaire actuel, il offre aux conseils régionaux d'outre-mer la possibilité de varier les taux dans les limites permises par l'Europe, en fonction des objectifs poursuivis. Il n'est donc pas nécessaire de le réformer pour le rendre plus efficace. Ainsi, la Région Réunion applique un taux zéro ou un taux très faible sur tous les produits de première nécessité. Ce faisant, elle répond à un objectif de lutte contre la vie chère. Par ailleurs, la Région Réunion soutient la production locale par rapport aux importations en appliquant des taux différenciés.

Il n'est donc pas nécessaire de modifier la loi ou le règlement pour rendre l'octroi de mer plus vertueux. Il faut en revanche faire preuve de pédagogie à l'attention de la population réunionnaise afin d'expliquer le fonctionnement de ces mécanismes et faire confiance aux élus régionaux. L'octroi de mer est un dispositif qui réussit la prouesse de concilier plusieurs fonctions. C'est un outil d'autonomie fiscale : on ne peut afficher une volonté de lancer un nouvel acte de décentralisation et, dans le même temps, remettre en cause un levier de souveraineté fiscale. C'est un moyen de soutien à la production locale : on ne peut parler de développement endogène et remettre en cause un dispositif de soutien à la production locale. Ce sont des ressources financières pour les collectivités locales des vingt-quatre communes : on ne peut à la fois diminuer les dotations des collectivités et diminuer leurs ressources propres. Ainsi, ouvrir en permanence le débat sur l'octroi de mer, c'est créer un climat d'instabilité préjudiciable à l'économie. C'est également envoyer un mauvais signal à la Commission européenne, alors même que tous les arguments doivent être déployés pour garantir la reconduction du dispositif à partir de 2028.

J'en viens maintenant à la question relative à la situation sanitaire réunionnaise, et plus particulièrement à l'accès aux spécialistes, à la santé mentale et à la prise en charge des maladies chroniques. Je m'appuierai sur deux points de comparaison pour décrire la situation sanitaire à La Réunion.

Tout d'abord, la demande de soins est grandissante en raison d'un triple défi : une population qui augmente, qui vieillit et qui subit une forte précarité dans un contexte de prévalence des maladies chroniques et d'épisodes épidémiques récurrents - la covid et le chikungunya - ; des phénomènes climatiques de haute intensité - le cyclone Garance et le cyclone Chido - ; la solidarité dont nous devons faire preuve à l'égard des patients en provenance de Mayotte. Face à ces besoins, la capacité d'accueil des établissements de santé reste moindre par rapport à la France hexagonale. Le nombre de lits est inférieur. En médecine, chirurgie, obstétrique, il est inférieur de 12 %. En soins médicaux et de réadaptation, on compte 104 lits pour 100 000 habitants, soit 30 % de moins. En psychiatrie, 52 lits pour 100 000 habitants, soit 31 % de moins. Le taux d'emploi hospitalier à La Réunion est le plus faible des régions françaises, hors Mayotte : 13 pour 1 000 contre 17 pour 1 000 dans l'Hexagone. La médecine de ville présente une densité de généralistes pour 100 000 habitants supérieure à la moyenne nationale, mais un déficit persistant en ce qui concerne les spécialistes, avec dans les deux cas de fortes disparités internes et donc une inégalité dans l'accès aux soins selon les microrégions de l'île. La situation est particulièrement préoccupante s'agissant de la santé mentale, puisque les troubles dépressifs sont parmi les plus élevés de France, 32 % à La Réunion, alors que l'offre de soins est la plus faible : quatre psychiatres pour 100 000 habitants, contre dix dans l'Hexagone.

Le deuxième point de comparaison est le rapprochement entre, d'une part, l'espérance de vie à la naissance, qui a réalisé des progrès considérables depuis un demi-siècle pour atteindre plus de 83 ans pour les femmes et 77 ans pour les hommes, et, d'autre part, la perception que les Réunionnais ont de leur santé, puisqu'ils sont les moins nombreux à se déclarer en bonne santé : 56,2 % des adultes contre 68 % sur le plan national. Pour comprendre ce décalage, il faut considérer la place des maladies chroniques dans le tableau sanitaire de La Réunion, et d'abord du diabète, dont la prévalence ne faiblit pas. Désormais, 14 % de la population réunionnaise adulte est prise en charge, soit deux fois plus que dans l'Hexagone. Chaque famille est concernée. C'est un enjeu de santé publique majeur. La maladie apparaît plus tôt avec des complications sévères. Les amputations sont plus fréquentes : 370 amputations par an, 31 amputations par mois. Les incapacités sont plus nombreuses et les décès surviennent de manière plus précoce. La région soutient l'innovation et l'investissement dans le domaine curatif, avec l'achat de caissons hyperbares pour traiter les plaies et la cicatrisation des patients diabétiques, ou la construction en cours d'une unité pré-post-greffe rénale. Il est toutefois urgent de mettre l'accent sur le diagnostic précoce du diabète de type 2 afin d'agir et de réduire les risques de complications. De même, il est prioritaire de repérer les déterminants spécifiques du diabète réunionnais, avec le lancement d'une grande enquête épidémiologique. De manière générale, et plus qu'ailleurs, la prévention doit être fortement dynamisée. Plusieurs études indiquent que l'offre et l'efficacité du dépistage des cancers sont moins favorables en outre-mer. La participation de la population y est moindre.

Les cancers sont plus souvent diagnostiqués à un stade avancé tandis que les parcours de soins après dépistage sont souvent défaillants. Au-delà de ces constats, il est nécessaire d'expliquer le mode de fabrication des inégalités.

Je souhaite revenir sur trois exemples expliquant la fabrique de ces inégalités suivant trois temporalités différentes.

Premièrement, sur le long terme, en dépit de sa revalorisation à 34 % en 2024, le coefficient géographique ne compense toujours pas intégralement les charges réelles supportées par les établissements de santé. Cela n'est guère surprenant, quand on sait qu'il a été calculé à partir d'une base n'intégrant ni les poussées inflationnistes ni les conflits en cours. Une phrase résume parfaitement la situation - je l'emprunte à la direction générale des finances publiques dans un rapport de 2023 - : « Le CHU, établissement public de référence de l'océan Indien, inscrit son action dans un contexte marqué par la nécessité de répondre à des besoins sociaux croissants et plus aigus que ceux habituellement couverts par ses homologues hexagonaux, tout en disposant de moindres moyens. »

Le deuxième exemple concerne une réforme toujours en cours, qui modifie la tarification des soins médicaux et de réadaptation (SMR). Pour La Réunion, et pour la seule Réunion, cette réforme se traduit par une diminution de sa dotation populationnelle. À ce paradoxe menant les établissements, en grande majorité privés, à enregistrer une baisse de leurs recettes quand leur activité augmente, s'ajoute la fragilisation de la faculté des patients de bénéficier d'une offre de soins sans reste à charge.

Le troisième exemple concerne la formation des soignants médicaux et paramédicaux et illustre en temps réel la fabrique des inégalités. Non seulement le nombre d'universitaires au CHU de La Réunion est le plus faible de tous les CHU français, avec 24 titulaires et 24 contractuels, mais voilà que la dotation pour la construction du futur centre de formation et de simulation de haute technologie est réduite à la portion congrue : 18 500 euros, soit 0,13 % de l'enveloppe nationale de 14,5 millions d'euros. À ce jour, aucune explication n'a été apportée pour justifier ce sous-financement national pour la création d'un outil de formation que l'État a pourtant lui-même rendu obligatoire dans sa stratégie nationale de santé 2018-2022. Je ne manquerai pas de vous communiquer le tableau qui liste les dotations. Ne pas accompagner l'émergence à La Réunion d'une offre de formation initiale et continue de très haut niveau, c'est évidemment prendre le risque de priver les étudiants et les professionnels de santé de La Réunion de cet outil d'excellence. C'est oublier ce grand principe d'égalité républicaine.

Enfin, je vous apporterai par écrit des éléments complémentaires concernant les inégalités de financement dans l'enseignement supérieur.

Mme Viviane Malet, présidente. - Merci, madame la présidente, pour ces réponses précises.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie pour votre description détaillée de la situation à La Réunion, et plus particulièrement pour les éléments que vous nous avez communiqués concernant la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité.

Vos contributions rejoignent la réflexion que m'inspirent les récents travaux de l'historienne Camille Lefebvre, selon laquelle ce n'est pas la colonisation qui a construit des routes, des écoles et des hôpitaux dans les territoires colonisés, mais bien les impôts et le travail des populations colonisées elles-mêmes. L'histoire de La Réunion et ce que vous nous avez exposé cet après-midi nous confortent dans son analyse.

Je vous remercie également d'avoir expliqué le mécanisme et les vertus de l'octroi de mer, trop souvent critiqué.

Concernant la santé, quelles seraient les mesures qui rendraient la prévention et le diagnostic précoce plus efficaces à La Réunion ? Quels dispositifs mis en oeuvre à La Réunion pourraient figurer parmi les préconisations de notre rapport comme des exemples à suivre ?

Mme Huguette Bello. - La santé n'est pas la compétence de la région, mais nous avons tout de même un certain nombre d'idées. Je constate d'abord un défaut d'information des populations. Par exemple, alors qu'à La Réunion la mortalité infantile est particulièrement élevée - environ 6,5 décès pour 1 000 enfants nés vivant sur notre territoire -, un effort d'information doit être entrepris à l'attention des mères et des familles.

Les Réunionnais ont besoin d'être mieux éclairés par des médias qui partagent une information utile, en matière de santé, ou encore sur l'octroi de mer qui souffre d'un défaut de compréhension. Cela relève de la responsabilité de l'État qui doit l'assumer entièrement.

Un effort doit également permettre à nos territoires de disposer d'un nombre suffisant de médecins spécialisés tels que des cardiologues ou des ophtalmologues. L'Est de La Réunion est particulièrement affecté par la désertification médicale. La région apporte son aide et son soutien au CHU alors même que cela ne relève pas de sa compétence. L'État doit donc apporter sa contribution, par l'actualisation des coefficients géographiques par exemple, pour permettre l'amélioration de la situation.

Mme Micheline Jacques. - Je vous remercie pour votre exposé liminaire qui reflète la situation des spécificités ultramarines. Mon prédécesseur, Michel Magras, président de la délégation sénatoriale aux outre-mer, avait beaucoup travaillé sur la différenciation territoriale et plaidait pour une révision constitutionnelle permettant à chaque territoire de disposer de sa propre loi organique.

Tout en étant consciente de la situation de la Réunion et de l'amendement Virapoullé, que pensez-vous de cette possibilité ? Cela pourrait-il être une réponse pour réduire, à tout le moins - si ce n'est effacer -, les différences structurelles entre les territoires ultramarins et la France hexagonale ?

Mme Huguette Bello. - C'est une question très complexe, chaque territoire présentant ses singularités. La Réunion est par exemple le territoire ultramarin le plus peuplé. Je pourrai vous répondre par écrit.

Mme Viviane Malet, présidente. - Madame la présidente, nous vous remercions.

Audition de Mme Anne-Gaëlle Baudouin, préfète, directrice générale des outre-mer

(Mardi 2 juin 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous auditions ce jour Mme Anne-Gaëlle Baudouin, directrice générale des outre-mer.

Madame la directrice générale, notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe communiste, républicain, citoyen, écologiste et kanaky. Nos auditions ont débuté en février dernier, et nos conclusions sont attendues d'ici au début du mois de juillet.

Permettez-moi de rappeler les grands principes qui guident nos travaux : nous cherchons à comprendre les raisons de la persistance - voire de l'aggravation - des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière de développement économique, d'emploi, de revenus et de santé. Il s'agit d'identifier les causes profondes de ces fractures, tant entre les territoires ultramarins et l'Hexagone qu'au sein même des sociétés ultramarines.

La Direction générale des outre-mer (DGOM) est le coeur du réacteur pour conduire, impulser, coordonner ou évaluer les politiques conduites dans les outre-mer. À ce titre, vos responsabilités, que vous assumez depuis six mois désormais, vous conduisent à connaître tous les jours de la question des inégalités dans les outre-mer.

À cet égard, nous serions intéressés de connaître votre analyse sur la notion d'inégalités systémiques. Partagez-vous le choix de ce qualitatif pour le sujet de notre commission d'enquête ?

Nous aimerions aussi avoir votre éclairage sur les moyens matériels, humains, budgétaires et interministériels de votre direction générale, souvent louée pour son travail, mais aussi critiquée pour ses capacités limitées à conduire une action interministérielle face aux autres ministères.

Sur un sujet similaire, nous sommes aussi à l'écoute de vos propositions pour muscler la mission « Outre-mer » et notamment étendre son périmètre. De même, quelles réformes pourraient durablement renforcer la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation des plans de rattrapage ?

Nous serons également attentives aux éléments d'information que vous pourrez nous donner sur les arbitrages budgétaires de la ligne budgétaire unique (LBU), ainsi que sur les contrats aidés.

Les dernières annonces sont très inquiétantes et renforcent encore le sentiment d'une navigation à vue pour les outre-mer, leurs entreprises et leurs collectivités.

Madame la directrice générale, je rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Madame Baudouin, je vous invite maintenant à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Anne-Gaëlle Baudouin prête serment.

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Si vous le voulez bien, vous pourriez nous faire une présentation liminaire de 5 à 10 minutes, après laquelle je cèderai la parole à Mme la rapporteure.

Mme Anne-Gaëlle Baudouin, directrice générale des outre-mer. - Je vous remercie de me donner l'occasion d'exprimer l'avis de la Direction générale des outre-mer sur cette question fondamentale des inégalités internes et externes dans les territoires ultramarins. Cette question est aussi fondamentale que complexe. Avant de me risquer à y répondre, je souhaiterais revenir sur les trois mots qui, selon moi, caractérisent les outre-mer : potentialité, fragilité et ancrage.

La potentialité, d'abord, car les outre-mer constituent des atouts indispensables pour notre prospérité, notre attractivité et notre souveraineté. Ils sont autant de potentiels à développer. À l'heure où le Groenland suscite une convoitise désinhibée, il est à craindre que nos territoires français puissent un jour faire aussi l'objet de tentatives de prédation, ce qui appelle une attention toute particulière.

Le deuxième mot est la fragilité, qui rejoint la thématique que nous partageons aujourd'hui. Les outre-mer font face à des défis communs. Ils sont en première ligne du changement climatique et leur insularité économique accentue des déséquilibres sociaux déjà exacerbés. Dans ces territoires, la force du lien avec la France se mesure d'abord à la capacité de l'État à assurer les services publics et une vie décente à tous nos concitoyens.

Le troisième mot est l'ancrage. Le lien de ces treize territoires avec la France hexagonale est profond, ancien et complexe. La France a intégré cette complexité dans sa Constitution, aux articles 73 à 77 ; elle se matérialise par des transferts de compétences et des degrés d'autonomie parfois avancés au bénéfice de collectivités elles-mêmes fragiles. Il reste à inventer un modèle qui puisse répondre aux aspirations d'autonomie des territoires tout en protégeant les citoyens ultramarins et en consolidant les institutions locales et le lien avec l'État.

Quant à l'Union européenne, elle représente à la fois une ressource et une contrainte. Le changement de regard sur les outre-mer doit aussi s'opérer au sein de l'Union, qui peine parfois à se percevoir comme une puissance ultramarine.

Ceci étant posé, l'appréciation des inégalités se heurte à plusieurs éléments, à commencer par la grande disparité des territoires considérés et la rareté de la donnée disponible. Les statistiques économiques et sociales dans les outre-mer sont souvent incomplètes, partielles, difficiles à comparer sur le temps long et lacunaires. Elles sont parfois faussées par la profondeur des crises récentes, notamment à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie. À cela s'ajoute la question de la temporalité, car l'observation d'une tendance sur les indicateurs d'inégalités nécessite de prendre en compte le temps long. Enfin, cette appréciation se heurte à la complexité de la notion même d'inégalités, qui sont à la fois économiques, sociales, d'accès aux services publics, de genre, des chances ou face aux effets du changement climatique. Ces différentes formes d'inégalités se renforcent mutuellement et sont liées entre elles.

Je focaliserai mon propos sur les inégalités économiques et sociales, en m'appuyant sur les données de l'Observatoire des territoires ultramarins de la DGOM, avec des indicateurs comme le PIB par habitant, l'indice de développement humain (IDH), le taux de pauvreté, le coefficient de Gini, le taux de chômage ou l'espérance de vie.

Concernant les inégalités externes, trois constats se dégagent. Premièrement, le rattrapage est amorcé. L'écart de revenus disponibles par habitant entre les anciens DROM et l'Hexagone est passé de 59 % en 1970 à 28 % en 2019. Le rattrapage est particulièrement marqué sur le taux de chômage. Entre 2014 et 2024, l'écart avec l'Hexagone s'est réduit de 14 à 10 points en Guadeloupe, de 9 à 5 points en Martinique, de 12 à 10 points en Guyane et de 16 à 10 points à La Réunion. Mayotte fait exception, mais les données récentes y sont difficiles à interpréter. L'IDH a également progressé dans tous les outre-mer, qui appartiennent désormais tous à la catégorie de niveau de développement « très élevé » ou « élevé ». Les outre-mer sont parmi les territoires les plus développés de leur environnement régional.

Deuxième constat, le rattrapage est trop lent. Selon une analyse de la Direction générale du Trésor, il faudrait quarante ans aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution pour rattraper le niveau de revenu national hors Île-de-France.

Troisièmement, l'écart actuel avec la moyenne hexagonale reste très marqué, malgré les améliorations continues. Le PIB par habitant est inférieur de 31 à 37 % pour la Martinique et La Réunion, et jusqu'à 64 % pour Mayotte. Le taux de chômage ultramarin demeure de 5 à 10 points supérieur à la moyenne hexagonale. L'IDH reste largement inférieur, notamment en Guyane, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ce constat se reflète dans l'espérance de vie à la naissance, qui accuse un écart allant d'un an pour la Martinique à près de dix ans de moins pour Mayotte que la moyenne hexagonale.

Concernant les inégalités internes à chaque territoire, j'établis également trois constats. Premièrement, le niveau des inégalités et le taux de pauvreté baissent légèrement dans certains territoires. Alors que le coefficient de Gini est très stable pour l'Hexagone, certains territoires d'outre-mer observent une baisse lente, mais continue, depuis les années 2000. De même, le taux de pauvreté y est en baisse assez notable, alors qu'il est stable dans l'Hexagone.

Deuxièmement, le niveau d'inégalité et le taux de pauvreté des outre-mer restent globalement beaucoup plus élevés qu'en Hexagone. Le coefficient de Gini atteint 0,43 en Guyane et culmine à 0,49 à Mayotte, contre 0,29 pour la France hexagonale. La pauvreté y est plus intense, avec une grande pauvreté beaucoup plus présente puisqu'elle atteint près de 30 % en Guyane, contre 2 % dans l'Hexagone.

Troisième constat, les vulnérabilités sont aggravées par la cherté de la vie. L'indice de Fisher, qui mesure l'écart de prix, va de 6 % à Mayotte à 39 % en Polynésie.

En conclusion, les inégalités dans les territoires ultramarins sont une partie intégrante des défis sociaux, économiques et institutionnels liés à leur géographie et à leur histoire. Ces défis étant tous liés, une approche globale est nécessaire. Face à la diversité de ces territoires, dans leurs potentialités comme dans leurs fragilités, une approche adaptée est indispensable, c'est d'ailleurs l'un des défis auxquels est confrontée la DGOM. Compte tenu de leur degré d'autonomie institutionnelle, une approche concertée avec les collectivités, les élus et les populations est cruciale. Enfin, face à leurs vulnérabilités, une approche progressive et sur le temps long doit être privilégiée.

C'est tout le défi de la DGOM : promouvoir une action publique relevant d'une méthode globale et interministérielle, adaptée, concertée et progressive, qui conjugue une vision de court terme pour la gestion des crises à une vision de long terme pour les évolutions institutionnelles.

Voilà les éléments que je souhaitais partager à titre liminaire.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci Madame la Directrice pour vos propos introductifs. Vous avez évoqué des chiffres très éloquents, notamment sur la grande pauvreté, qui sont rarement abordés. Alors que les inégalités sont souvent décrites comme structurelles, vous les avez qualifiées de sectorielles, bien que se renforçant mutuellement et étant liées entre elles. Nous partons du principe qu'elles font probablement système. Vous avez également parlé de rattrapage trop lent. Je voudrais revenir sur les propos de l'historienne Camille Lefebvre, qui dit que ce n'est pas la colonisation qui a construit les routes, les écoles et les hôpitaux dans les territoires colonisés, mais les impôts et le travail des populations colonisées elles-mêmes. Ceci explique le retard initial et la logique de rattrapage dans laquelle beaucoup de nos territoires sont encore inscrits, chacun ayant toutefois une histoire singulière.

Dans les travaux du Conseil économique, social et environnemental (CESE), il apparaît que les chiffres de l'espérance de vie en bonne santé pour les territoires ultramarins ne sont pas publiés. Quels sont les risques à faire apparaître ces chiffres, pourtant extraits des enquêtes nationales menées également dans les territoires ultramarins ? Quels sont les obstacles à la diffusion de telles données ?

Une autre question porte sur la fin des contrats PEC (Parcours Emploi Compétences), dont l'extinction s'accélère, ce qui suscite de vives réactions, notamment à La Réunion. Ce dispositif a fait ses preuves pour répondre à la détresse sociale sur un territoire comme La Réunion, dont les freins structurels et historiques - pour reprendre un vocabulaire consensuel - sont connus. D'autres dispositifs sont-ils à l'étude ou en expérimentation ? Quelles perspectives l'État envisage-t-il pour soutenir les populations qui sont éloignées du marché de l'emploi et qui subissent les déficits historiques et culturels de ces territoires ?

Mme Anne-Gaëlle Baudouin. - Sur la question de l'accès aux données en matière d'espérance de vie en bonne santé, je n'ai pas d'élément de réponse très précis sur les raisons de leur non-publication, y compris dans les travaux du CESE. Aucune raison ne justifie a priori que ces données ne soient pas publiques. Cela illustre l'une des limites que nous rencontrons : la rareté des données des données relatives à l'évaluation et la connaissance de ces territoires pour construire des politiques publiques ciblées. Ces données sont d'autant plus nécessaires que l'argent public se raréfie.

Dans le cadre de l'Observatoire des territoires ultramarins, outil auquel nous sommes très attachés à la DGOM, nous travaillons avec l'INSEE. Pour obtenir des données non disponibles, nous devons passer des conventions spécifiques, ce qui implique des financements pour que l'INSEE mène des enquêtes dédiées. Les sujets de santé font partie de notre feuille de route. En tant qu'administration « concourante », la DGOM s'efforce d'obtenir que les différentes administrations produisent des feuilles de route spécifiques pour les outre-mer. Obtenir du ministère de la Santé des données propres aux outre-mer, et non de simples extrapolations de chiffres hexagonaux, est l'une de nos priorités. M. Etienne Guillet, qui pilote l'Observatoire, a peut-être des éléments complémentaires à apporter.

Mme Viviane Malet, présidente. - En ce cas, je vous invite, M. Guillet, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Etienne Guillet prête serment.

M. Etienne Guillet, sous-directeur de l'évaluation, de la prospective et de la dépense de l'État. - Nous finançons un certain nombre d'extensions d'enquêtes de santé sur ces territoires, précisément parce qu'elles ne sont pas toujours menées sur l'ensemble des outre-mer. Cela fait partie des conventions que nous développons avec l'INSEE, mais cela ne garantit pas d'obtenir toutes les données à chaque fois. Nous collaborons également avec d'autres structures comme la Direction générale de la santé (DGS) ou la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) sur ces sujets. Si nous obtenons des éléments supplémentaires, nous les apporterons dans notre réponse au questionnaire.

Mme Anne-Gaëlle Baudouin. - Sur la question sensible des PEC, la grande préoccupation des élus, notamment à La Réunion, nous est bien connue. Le préfet a alerté la ministre et la DGOM sur le sujet. Les territoires ultramarins bénéficient en 2026 de 42 % de l'enveloppe nationale des PEC, qui connait une réduction importante. Cela représente environ 6 000 contrats. La Réunion bénéficie à elle seule de 8 millions d'euros en AE et de 13 millions d'euros en CP, sur une enveloppe ultramarine totale de respectivement 13 et 22 millions d'euros. L'année dernière, suite au cyclone Garance, le ministre des outre-mer de l'époque s'était engagé sur une enveloppe exceptionnelle de 26 millions d'euros, financée spécifiquement par notre ministère au bénéfice de La Réunion.

La réduction actuelle s'inscrit dans un choix national du gouvernement sur les outils de la politique d'insertion, dans un contexte de contraintes budgétaires. Pour accompagner cette réduction, le préfet de La Réunion a engagé une démarche avec tous les acteurs, notamment les mairies. L'une des difficultés pointées est que ces contrats assurent des services publics essentiels, comme l'accompagnement scolaire et la cantine, qui sont assurés dans l'Hexagone par des contractuels ou des fonctionnaires. Nous en sommes conscients et cela mérite une démarche collective avec les collectivités, en mobilisant aussi d'autres outils comme le service civique, les structures d'insertion et France Travail.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci pour vos réponses. Vous avez rappelé le contexte exceptionnel de l'an dernier. Nous étions en pleine situation de crise après le passage du cyclone Garance. Nous avons vu l'intérêt de pouvoir disposer d'équipes sur le terrain capables d'intervenir dans les communes pour venir en aide aux populations. Qu'adviendra-t-il en l'absence de ces équipes si un autre évènement se présente ?

Les outre-mer ont traversé différentes crises sanitaires : Covid, chikungunya, dengue, ainsi qu'un risque Ebola à proximité de nos territoires. Ces expériences ont-elles conduit la DGOM à élaborer des protocoles de mise en sécurité et de veille sanitaire spécifiques pour ces territoires, qui sont des portes d'entrée du territoire national et européen ? Intervenez-vous dès le début des crises sanitaires ? Comment contribuez-vous à assurer des stocks suffisants de matériel et de médicaments ?

Le diabète et l'obésité sont bien plus élevés en outre-mer que dans l'Hexagone. La DGOM peut-elle concourir à des actions de lutte spécifiques ?

Enfin, quelle est la place des femmes et des enfants dans les stratégies de santé, notamment pour réduire la mortalité infantile qui est deux fois supérieure dans les outre-mer ? Existe-t-il une véritable stratégie nationale de la santé pour les outre-mer ?

Mme Anne-Gaëlle Baudouin. - Permettez-moi une remarque sur le positionnement de la DGOM, qui vaut pour la santé comme pour tous les autres sujets. Mon objectif est que les politiques publiques ne soient pas simplement adaptées à la marge pour les outre-mer, mais qu'elles soient construites dès l'origine en intégrant leurs besoins et spécificités. Cet objectif n'est pas encore atteint, mais nous progressons, certes de façon inégale selon les territoires et les administrations.

La résilience face aux crises est l'une de nos priorités. Les territoires ultramarins sont en première ligne du changement climatique et, par nature, confrontés à des crises régulières. Nous appuyons les préfectures dans l'élaboration de leurs plans d'action, en tirant systématiquement les leçons des événements passés via des retours d'expérience, comme nous l'avons fait pour Mayotte et La Réunion. Sur le plan sanitaire, nous travaillons en liaison étroite avec le ministère de la Santé et son centre de crise, qui dispose d'un bureau dédié aux outre-mer, tant dans la préparation des plans que dans la gestion des crises.

La stratégie spécifique aux outre-mer du ministère de la santé existe de manière partielle. Nous y travaillons. Nous sommes très attachés à l'approche « One Health », qui englobe aussi bien la santé humaine que la santé animale et environnementale. Les outre-mer sont au premier rang de ces problématiques, comme en témoignent le chlordécone, le mercure en Guyane ou encore les sargasses. Sur le chlordécone, une stratégie nationale est copilotée par la DGS et la DGOM. Sur les sargasses, qui sont une préoccupation extrêmement forte aux Antilles, la troisième génération d'un plan d'action interministériel est en cours de concertation.

Mme Viviane Malet, présidente. - La LBU est un autre sujet qui fâche. Nous avons recensé 104 000 demandes de logements sociaux en 2025, et 64 % de nos populations y sont éligibles. Pouvez-vous nous indiquer les dernières décisions prises sur la LBU dans le cadre de la loi de finances 2026 ?

Mme Anne-Gaëlle Baudouin. - Le logement est l'une des politiques publiques spécifiques au ministère des Outre-mer. Il s'agit d'une politique prioritaire dont la DGOM assure la gestion. Concernant la LBU, qui est le support de cette politique publique, le ministère a été contraint de ne notifier, dans un premier temps, qu'un montant de 128 millions d'euros d'AE et de 121 millions de CP, dont 45 millions d'euros d'AE et 16 millions d'euros de CP ont été transférés au programme « Interventions territoriales de l'État » (PITE) de Mayotte. La loi de finances initiale pour 2026 prévoyait 234 millions d'euros d'AE et 209 millions d'euros de CP.

Cette notification partielle est liée à des mesures de gestion du ministère des finances passant par une réserve de précaution et un gel de crédits. À ce stade, le ministère des Outre-mer n'a fait l'objet d'aucune annulation de crédits, ce qui est exceptionnel. Ces mesures ont été prises dans le contexte de forte tension budgétaire que vous connaissez. Nous avons conscience des attentes extrêmement fortes sur le terrain et espérons obtenir le dégel de tout ou partie de ces crédits. Cet épisode compliqué pour les territoires comme pour les opérateurs est l'occasion de réinterroger une partie de nos modalités d'intervention et le modèle de financement du logement outre-mer au regard de l'ampleur des besoins.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci pour vos réponses très claires. Nous entendons la sincérité de vos propos. C'est appréciable.

Je voudrais revenir sur la politique globale nationale que vous souhaitez voir adaptée dès le départ aux territoires ultramarins. Dans le cadre de notre commission, nous portons un regard particulier sur la jeunesse. Je souhaite donc vous interroger sur l'accès et le fonctionnement de Parcoursup pour les étudiants ultramarins. Des sollicitations sont adressées aux ministères de l'Éducation nationale et de l'Enseignement supérieur pour faire entendre la situation spécifique de ces étudiants, notamment face aux surcoûts qu'ils subissent. Comment la DGOM peut-elle intervenir pour que la situation soit plus égalitaire pour ces jeunes ?

Mme Anne-Gaëlle Baudouin. - Cette problématique dépasse la seule question de Parcoursup. Elle concerne l'accès à l'enseignement supérieur dans son ensemble. Nous abordons ce sujet en liaison étroite avec le ministère de l'Enseignement supérieur, avec qui nous avons construit une feuille de route dédiée aux étudiants ultramarins. Une des priorités de la ministre des Outre-mer est de permettre aux jeunes de trouver un enseignement de qualité dans leur territoire.

61 % des bacheliers demandent via Parcoursup à poursuivre leurs études dans l'Hexagone. Leur accueil, leur accès au logement et leur réussite sont une préoccupation majeure. En février, nous avons organisé le premier séminaire national dédié à l'accueil des étudiants ultramarins, afin de coconstruire des solutions avec eux. Plusieurs voies de progrès ont été identifiées. Par exemple, le ministère de l'Enseignement supérieur a intégré, pour l'accès aux logements du CROUS, une bonification des critères spécifiquement pour les jeunes ultramarins, qui s'applique dès cette année. Un appel à projets, lancé conjointement avec le ministère de l'Enseignement supérieur, est en cours de dépouillement pour soutenir divers projets améliorant leur accueil. Nous travaillons aussi activement à faciliter le passage des épreuves orales à distance.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - À ce propos, j'ai présenté hier un amendement, dans le cadre du projet de loi relatif à la régulation de l'enseignement supérieur privé, pour demander l'organisation d'entretiens en visioconférence, mais il a été rejeté.

Mme Anne-Gaëlle Baudouin. - Ce dispositif existe dans un certain nombre d'établissements et de réseaux, dont Sciences Po, même s'il ne couvre pas tous les étudiants. C'est un sujet auquel nous sommes extrêmement sensibles. Nous sommes également très attentifs à l'accompagnement à la mobilité des étudiants. Il s'agit d'un levier important de notre action.

Mme Viviane Malet, présidente. - Vous avez parlé de méthode globale interministérielle. Comment renforcer le travail interministériel de la DGOM ? Quelles sont, à ce sujet,vos pistes d'amélioration et votre vision ?

Mme Anne-Gaëlle Baudouin. - Depuis la circulaire du Premier ministre du 10 juillet 2024 qui a renforcé le « réflexe ultramarin », nous constatons que celui-ci infuse, certes lentement, mais sûrement.

Nous avons mis en place plusieurs outils. Nous animons un réseau de référents outre-mer dans chaque ministère. Nous développons la formation aux spécificités juridiques des outre-mer et plus particulièrement des collectivités d'outre-mer, avec l'appui du Secrétariat général du Gouvernement (SGG) et de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). La DGOM mène par ailleurs des réunions bilatérales régulières avec les principales directions d'administration centrale, et les grands établissements publics. Nous sommes également consultés sur les nominations des hauts fonctionnaires dans les outre-mer et participons à l'animation des réseaux territoriaux que constituent les recteurs, les agences régionales de santé (ARS), les délégations régionales académiques à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (DRAJES), ou encore les directions de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DEETS). Enfin, plusieurs feuilles de route interministérielles sont construites sur des sujets comme l'illettrisme, l'économie bleue ou la pauvreté.

Pour aller plus loin, nous devons poursuivre cette dynamique. Il me semble essentiel de maintenir la régularité des réunions interministérielles au plus haut niveau, comme le Comité interministériel des Outre-mer (CIOM). Une de nos priorités est de continuer à nous renforcer en matière d'information, de données et d'évaluation des politiques publiques pour nourrir les politiques sectorielles. Nous sommes également attentifs à donner plus de visibilité au suivi des crédits budgétaires consacrés aux outre-mer.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Vous avez parlé du CIOM. Quel est le taux de réalisation du CIOM de 2023 ? Les indicateurs de résultat ont-ils été produits et partagés ? Un nouveau CIOM est-il en préparation ? Est-il partagé avec les élus locaux ? Quel est le degré de participation de ces derniers à une telle feuille de route ?

Mme Anne-Gaëlle Baudouin. - Quel qu'en soit le nom, un rendez-vous annuel sous la présidence du Premier ministre, est un moment clé pour renforcer le réflexe outre-mer au sein du gouvernement. Le CIOM de juillet 2025 a permis de faire un bilan du CIOM de 2023 : sur les 72 engagements qui avaient été pris, 38 mesures étaient effectives et 32 étaient engagées. En mars 2026, 48 mesures étaient complètement opérationnelles et 21 étaient engagées. Il n'existe pas d'indicateurs de résultat en tant que tel, mais la DGOM assure un suivi dans le temps des objectifs fixés dans le cadre de ces grands rendez-vous.

La perspective d'un nouvel exercice de ce type relève d'une décision de la ministre et du Premier ministre. En tout cas, ces exercices nous paraissent pertinents. Une de nos missions est d'en assurer le suivi, car rien ne serait pire que de faire des promesses qui ne se concrétisent pas.

Mme Viviane Malet, présidente. - En matière d'insertion, le service militaire adapté (SMA) fait un travail considérable sur nos territoires. Est-il envisagé d'étendre encore sa capacité et ses actions ?

Mme Anne-Gaëlle Baudouin. - Nous sommes évidemment très attachés au SMA, et cet attachement est partagé. Le SMA est un outil d'insertion à long terme unique, éprouvé et performant, qui présente un taux d'insertion d'environ 80 %. C'est l'une des fiertés des politiques publiques ultramarines. En 2025, il a accompagné 5 710 jeunes ultramarins, soit environ 12 % d'une classe d'âge, dont 36 % de femmes.

L'enjeu pour nous est moins d'étendre le SMA que de le rééquilibrer, avec un objectif qualitatif et une meilleure territorialisation, pour atteindre un niveau d'environ 5 800 jeunes. Il s'agit de rééquilibrer son implantation, notamment des Antilles où le nombre de jeunes est en décroissance vers les territoires aux besoins plus importants comme la Guyane, Mayotte et la Nouvelle-Calédonie. Dans ce dernier territoire, un engagement a été pris en janvier dernier pour ouvrir un nouveau centre dans le Grand Nouméa. Une enveloppe de 15 millions d'euros a été programmée à cet effet.

Nos priorités sont la stabilisation du dispositif, sa capacité à répondre aux besoins évolutifs des territoires et la préservation de sa capacité d'intervention en cas de crise. Des expérimentations de réserves opérationnelles sont en cours en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion. Ces expérimentations permettront, si elles sont une réussite, de consolider l'efficacité du modèle de manière globale. Pour l'avenir du SMA, nous serons attentifs à l'impact du nouveau cadre financier pluriannuel européen, car le dispositif est notamment soutenu par le Fonds social européen (FSE). Nous serons aussi attentifs à l'impact du déploiement du service militaire voulu par le Président de la République, afin que les différents dispositifs destinés aux jeunes puissent s'articuler de manière efficace.

Mme Viviane Malet, présidente. -Madame la Directrice, nous vous remercions d'avoir participé à cette audition et d'avoir répondu clairement à nos questions. N'hésitez pas à ajouter par écrit, en dehors des questions posées, toute information que vous jugeriez utile.

Audition de M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités

(Mercredi 3 juin 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous avons le plaisir d'accueillir M. Jean-Pierre Farandou, ministre du Travail et des Solidarités.

Monsieur le Ministre, je rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe communiste, républicain, citoyen, écologiste et kanaky. Madame Evelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

Depuis le début de nos travaux, nous nous attachons à analyser les causes profondes des inégalités multifactorielles qui frappent les outre-mer - écarts observés avec l'Hexagone ou au sein même des territoires ultramarins.

Les politiques de l'emploi, de la formation et de l'insertion occupent une place essentielle dans notre réflexion. Nous sommes intéressés par la feuille de route du ministère du Travail pour les territoires ultramarins.

Malgré les efforts engagés depuis plusieurs décennies, les taux de chômage restent sensiblement plus élevés dans les outre-mer, en particulier chez les jeunes. Nous souhaiterions recueillir votre avis sur l'efficacité des dispositifs déployés. Parmi les questions qui nous intéressent ainsi : quelle place les contrats aidés doivent-ils occuper dans la stratégie de lutte contre le chômage dans les territoires ultramarins ?

Votre analyse de la situation de l'apprentissage dans les outre-mer serait également précieuse. Les données permettant d'évaluer la situation spécifique des apprentis ultramarins et des centres de formation des apprentis implantés dans les outre-mer sont rares. Quelle stratégie le Gouvernement entend-il poursuivre pour développer l'apprentissage et en faire un levier d'insertion professionnelle ? Faut-il prévoir un programme spécifique pour l'apprentissage ultramarin ?

Plus largement, une politique spécifique pour l'emploi - par exemple au travers d'une aide fiscale à l'embauche en CDI des primo-demandeurs - constituerait-elle une piste pertinente pour favoriser l'insertion professionnelle ?

Cette audition est diffusée en direct sur le site Internet du Sénat. Je rappelle aussi qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du Code pénal.

Monsieur le Ministre, je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant « je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Pierre Farandou prête serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie. Nous allons vous écouter pour un court propos liminaire, à l'issue duquel je céderai la parole à Madame la rapporteure, puis aux sénateurs.

M. Jean-Pierre Farandou. - Madame la Présidente, Madame la Rapporteure, Monsieur le Sénateur, je vous remercie de m'avoir sollicité sur le sujet des inégalités systémiques - le mot est important - dans les outre-mer. Il y a effectivement beaucoup à dire en matière de solidarité et de travail, tant sur le diagnostic que sur les actions menées par le Gouvernement pour les réduire. Je partage avec la commission la conviction qu'il n'est pas acceptable d'en rester au statu quo. Nous parlons d'hommes et de femmes, jeunes et seniors, écoliers et étudiants qui aspirent au respect de leurs droits, à un travail rémunérateur qui a du sens. C'est la base du pacte républicain.

En début d'année, nous avons élargi aux outre-mer la Charte sociale européenne. Cette extension était attendue de longue date par de nombreuses associations ultramarines. Depuis le 1er mai 2026, ce sont 2,5 millions de résidents qui pourront se référer à ce document, qui protège les droits liés, notamment, aux conditions de travail, à la formation et à la santé. Le Gouvernement précédent en avait pris l'engagement ; nous avons veillé à sa mise en oeuvre. Pour reprendre les mots de Pape Ndiaye, représentant permanent de la France auprès du Conseil de l'Europe, qui a porté l'annonce de cet élargissement lors d'une conférence dédiée en Moldavie en mars dernier, cette charte reste un outil et non « une baguette magique » ; sa valeur juridique et son opposabilité ne remplacent pas les actions concrètes de l'État pour résorber de manière tangible et opérationnelle les inégalités systémiques.

Il existe, de fait, de fortes disparités entre les outre-mer et l'Hexagone sur le marché du travail. À Mayotte, 32 % des personnes en âge de travailler sont en emploi, contre environ 70 % dans l'Hexagone. Le taux de chômage s'élève à 13 % en Martinique et 29 % à Mayotte contre 8 % dans l'Hexagone fin 2025.

Pourquoi ces écarts ? Les explications s'additionnent. Nous constatons d'abord une structure des qualifications moins favorable à la moyenne nationale. La part des personnes sans diplôme ou faiblement diplômées est plus élevée dans les outre-mer. Il existe un hiatus entre l'offre et la demande. À Mayotte, 73 % de la population n'a aucun diplôme ou seulement le brevet, contre 44 % en Guadeloupe et 25 % dans l'Hexagone.

Pour autant, cette explication ne suffit pas. À niveau de diplôme équivalent, les taux d'emploi restent plus faibles dans les outre-mer, y compris dans le supérieur. Le taux de chômage des titulaires d'un bac+2 s'établit à 10 % en Guadeloupe contre 5 % dans l'Hexagone. Pour les diplômés du bac, il atteint 18 % en Martinique contre 9 % dans l'Hexagone. Le facteur est ainsi d'un à deux, même avec des diplômes.

Ces inégalités très nettes appellent des réponses structurelles. L'intention sincère du Gouvernement est de porter une attention forte aux outre-mer et de prendre en compte leurs spécificités dans les réflexions et textes de loi touchant à l'emploi, au travail et aux solidarités. C'est un principe général de notre action publique.

Je prendrai deux exemples récents. Premièrement, le projet de loi portant transposition de l'avenant n°3 du 25 février 2026 au protocole d'accord du 10 novembre 2023 relatif à l'assurance chômage adopté par l'Assemblée nationale hier intègre des mesures spécifiques pour les territoires ultramarins concernant les ruptures conventionnelles. La durée maximale d'indemnisation y sera de 20 mois - contre 15 dans l'Hexagone - et de 30 mois pour les plus de 55 ans - contre 20,5 dans l'Hexagone. Le régime se veut encore plus favorable à Mayotte. Deuxièmement, et pour la première fois, des listes de métiers en tension ont été élaborées pour les outre-mer. Ce sujet sensible n'est pas sans lien avec l'immigration. Il était occulté jusqu'à présent. Ces listes résultent d'un travail important de consultation associant parlementaires et partenaires sociaux, sous l'égide des préfets. Elles apportent de la visibilité aux entreprises et répondent à une forte demande des partenaires économiques et sociaux locaux.

Dès que cela est pertinent, nous devons adapter notre approche. Le marché du travail est plus tendu en outre-mer, l'accès à la formation plus complexe et la diversité sectorielle moins forte. Il importe d'adresser les deux causes racines de ces inégalités que sont l'économie et le développement, d'une part, les qualifications, d'autre part. Ces facteurs allongent le délai d'accès et de retour à l'emploi. Le traitement de ces causes racines systémiques passe par le développement de l'activité et par la formation - notamment celle des jeunes.

La différenciation portée dans nos dispositifs est le signe de notre considération et de notre conscience des difficultés spécifiques aux outre-mer. La réduction des inégalités et la convergence sur les fondamentaux économiques et sociaux doivent rester l'ambition républicaine de fond.

Le chantier de la convergence sociale à Mayotte est un bon exemple de l'action conduite par mon ministère. Il entre dans une phase d'accélération et de concrétisation. Nous présenterons avant l'été une ordonnance ambitieuse, prévoyant un calendrier d'alignement des droits resserré en matière de SMIC, de régime de Sécurité sociale ou encore de prestations de solidarité et d'assurance chômage. C'est un chantier considérable. L'ordonnance prochainement présentée assume un renversement de paradigme : là où le droit particulier était la norme, il deviendra l'exception. Après une année de transition en 2027, le code de la Sécurité sociale sera applicable de plein droit à Mayotte dès 2028 - à quelques exceptions près, au regard des besoins et enjeux particuliers du territoire, notamment en matière migratoire. Les dispositions transitoires assureront un alignement progressif des cotisations afin de maîtriser l'impact sur l'emploi et permettre aux entreprises d'intégrer l'extension des allégements généraux et de la loi pour développement économique des outre-mer (LODEOM).

Après la première étape en 2026, le SMIC applicable à Mayotte poursuivra son alignement pour atteindre 90 % du SMIC de droit commun en 2027, 95 % en 2029, et le rejoindre définitivement en 2031, comme le suggérait le rapport sur la loi d'urgence de 2025. La prime d'activité convergera à compter de juillet 2026, avec un montant forfaitaire fixé à 460 euros pour une personne seule (soit 72 % du montant forfaitaire hexagonal), contre 316 euros actuellement. La convergence totale est visée pour 2031. Un travail similaire sera engagé pour le RSA à partir de 2027.

Les choses avancent. Ce ne sont pas des déclarations d'intentions, mais un travail concret partagé avec les élus des territoires.

Je voulais également évoquer les métiers en tension, l'insertion professionnelle et la jeunesse. Nous sommes conscients des différences structurelles entre le marché du travail hexagonal et ceux des territoires ultramarins, eux-mêmes très différents les uns des autres. L'État et les parlementaires doivent veiller à préserver - voire améliorer - les dispositifs publics de soutien à l'emploi spécifiques. Dans un contexte de dégradation des finances publiques, le Gouvernement a toujours fait le choix de réserver des dotations aux politiques d'insertion proportionnellement plus importantes pour les outre-mer. Ainsi, le budget 2026 prévoit une enveloppe PEC (parcours emploi compétences) de 33 millions d'euros, en forte diminution à l'échelle nationale. Néanmoins, la programmation prévoit qu'un quart de ces 15 000 PEC soit alloué à La Réunion. En parallèle, la dotation pour l'insertion par l'activité économique (IAE) de La Réunion a été renforcée de 2,6 % en 2026 (800 000 euros supplémentaires). Dans un contexte de réduction budgétaire, accroître cette dotation pour La Réunion constitue un réel effort du Gouvernement. Je rappelle aussi que le préfet a toute liberté pour redéployer les crédits du fonds d'inclusion pour l'emploi (FIE) et allouer de nouveaux PEC lorsque les priorités territoriales ou les besoins locaux le justifient.

La LODEOM de 2009 a introduit un dispositif d'allègement important du coût du travail pour soutenir le développement économique des territoires concernés. Cette exonération, de 1,5 milliard d'euros en 2026, est financée sur le budget du ministère des outre-mer, dont elle constitue le premier engagement. Le dispositif a été au centre des travaux d'évaluation ces dernières années : rapport d'évaluation des mesures d'exonération de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer présenté par les inspections générales des finances et des affaires sociales en 2024, rapport d'information sur l'évaluation des exonérations de cotisations sociales spécifiques aux Outre-mer présenté par le député Christian Baptiste en 2025, rapport d'information de mai 2026 fait au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale de la commission des affaires sociales du Sénat sur : « Exonérations de cotisations patronales en outre-mer : Lodéom et Lopom, des dispositifs efficients ». Ces travaux ne convergent pas nécessairement sur l'efficacité du dispositif concernant la création et le maintien dans l'emploi ou le soutien aux marges des entreprises. Nous relevons néanmoins des points de consensus : la grande complexité du dispositif, sa faible lisibilité pour les employeurs alimentant le risque d'erreurs, voire de fraudes, l'insuffisante application de la condition d'être en règle de ses cotisations pour bénéficier de l'allègement ou encore la multiplicité des objectifs confiés à ce dispositif, qui ne saurait répondre seul à l'ensemble des défis du développement économique et social des outre-mer.

C'est pourquoi, à la demande du Premier ministre, le Gouvernement a confié une mission de concertation à deux personnalités qualifiées, dont le mandat est de travailler à l'élaboration d'un consensus politique fondé sur un retour d'expérience au plus près du terrain pour élaborer une proposition de réforme du dispositif recevant un accord préalable. Il ne s'agit pas de s'engager sans vérifier la bonne convergence des acteurs et la possibilité d'atteindre la simplification attendue. Ce travail s'appuiera sur l'expérience des employeurs ultramarins, sur l'expérience sectorielle, territoire par territoire, et sur les élus locaux. J'ai la conviction que cette initiative peut régler certains problèmes de fond et améliorer la prévention et l'efficacité de la LODEOM, au service de l'emploi dans les territoires d'outre-mer.

Je veux dire un mot sur la jeunesse, qui est l'une de mes priorités. Le taux d'emploi des jeunes est plus faible dans les territoires ultramarins tandis que la part des NEET (ni en emploi, ni en études, ni en formation) y est plus élevée. Il y a quelques semaines, j'ai lancé avec le ministère de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Jeunesse un plan global pour l'accélération de l'emploi des jeunes. Les jeunes ultramarins font partie des publics prioritaires. Nous avons constitué un groupe de six jeunes ambassadeurs âgés de 20 à 25 ans, dont l'un vient des Antilles et pourra ainsi porter la voix ultra-marine. Je compte sur la gouvernance territoriale, notamment sur les comités territoriaux pour l'emploi, qui rassemblent tous les acteurs : entreprises locales, État, élus locaux. Je souhaite travailler main dans la main avec la ministre des outre-mer, qui a la responsabilité d'assembler toutes les politiques de ces territoires. Tout cela s'arrime à d'autres plans d'actions existants.

Je pense aussi à l'illettrisme, deux à cinq fois supérieur dans les outre-mer. Les solutions viendront essentiellement du ministère de l'Éducation nationale. Nous avons toutefois besoin d'une vision globale et cohérente, notamment sur les décrocheurs. Nous devons trouver des solutions à l'amont de l'emploi afin d'apprendre les fondamentaux à tous nos jeunes, dans tous les territoires.

Nous sommes en ordre de bataille pour réduire les inégalités. Cela prendra du temps, car les inégalités sont systémiques et structurelles. Nous pouvons traiter les symptômes, mais les inégalités ne se réduiront vraiment qu'en traitant les causes racines. Il faut en avoir le courage. Nous sommes tous concernés et devons être alignés : collectivités, partenaires sociaux, employeurs, salariés, associations, État. Il importe d'être méthodique, pragmatique, opérationnel, sans démagogie. Acceptons les différences, car les territoires ultramarins ne sont pas l'Hexagone et ont chacun leurs spécificités. Nous devons avoir une granulométrie fine afin d'apporter les réponses au plus près des réalités, territoire par territoire, bassin d'emploi par bassin d'emploi, bassin de vie par bassin de vie, toujours dans le respect des principes de la République.

Vous avez face à vous le ministre du Travail, mais une partie des solutions passe par les autres périmètres. Je pense à l'Éducation nationale, car l'école est clé pour aider et préparer les jeunes à entrer dans le monde du travail, mais aussi au logement ou à la santé.

Mme Viviane Malet, présidente. - Monsieur le ministre, merci pour vos propos réalistes. Je laisse la parole à Madame la rapporteure.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le ministre, merci pour ces propos liminaires. Vous avez exposé la situation avec beaucoup de lucidité, en évoquant les sujets centraux. Cette commission d'enquête porte une attention forte à la jeunesse. Le chômage des jeunes est un indicateur très important : chez les 15-24 ans, il atteint 35 % à La Réunion et 55 % à Mayotte, pour une moyenne nationale de 18,8 %. Ces niveaux sont inquiétants. Le conseil d'orientation des politiques de jeunesse a recommandé la mise en place d'une aide fiscale à l'embauche en CDI des primo-demandeurs d'emploi dans les outre-mer, conditionnée à une durée de résidence. Allez-vous reprendre cette préconisation ?

Le taux de NEET est également très élevé : 27 % en Guadeloupe, 26 % en Martinique et à La Réunion, contre 12,8 % en France - hors Mayotte. Les contrats d'engagement jeune (CEJ), déployés depuis mars 2022, sont-ils suffisants ? Quel bilan en tirez-vous ? Quel autre dispositif, plus efficace ou renforcé, faudrait-il développer ?

Je souhaite aussi attirer votre attention sur les missions locales ultramarines, qui constituent le premier réseau d'acteur pour l'insertion des jeunes. À La Réunion, 64 % des 16-25 ans sont accompagnés (soit 64 000 jeunes), pour une moyenne nationale de 25 %. Malgré la preuve de leur efficacité, les missions locales subissent des réductions de budget dans chaque projet de loi de finances. Quelle adaptation pourrions-nous mettre en place ? Vous avez évoqué les dotations spécifiques des contrats PEC. Il n'existe pas de mécanisme similaire pour les missions locales.

Les contrats aidés jouent un rôle majeur à La Réunion pour les personnes éloignées de l'emploi. Malgré l'affectation d'un quart de l'enveloppe nationale à l'île, leur nombre se réduit drastiquement. Dans ma commune, nous sommes passés de 150 PEC à 9. Ces contrats sont pourtant essentiels pour des missions de service public telles que la transition écologique, la gestion des épidémies ou l'organisation du périscolaire. Le ministre de l'Éducation nationale, que j'ai interrogé la semaine dernière, n'avait pas connaissance de ce dispositif. Il est important que nos interlocuteurs au sein du Gouvernement soient très renseignés sur les effets des décisions. Quelles sont vos perspectives face à cette baisse des volumes, de la durée du contrat et, nous le pressentons, de la durée hebdomadaire de travail ? Comment envisagez-vous d'améliorer les sorties positives des quelques personnes qui pourront encore en bénéficier ? Quels sont vos objectifs en la matière ?

Mme Viviane Malet, présidente. - Le centre communal d'action sociale (CCAS) de ma ville employait 120 contrats aidés ; il en reste 11. Ces contrats, utiles à la population, concernaient l'animation, le portage de repas aux personnes âgées ou encore les crèches. Nous veillons à ce qu'ils soient un tremplin efficace vers la formation et l'emploi pérenne. Nous avons eu beaucoup de réussite. Les réductions budgétaires nous obligeront à faire des choix dans nos missions facultatives. Comment pouvons-nous gérer cette situation sans affecter le quotidien de la population ?

Nous observons par ailleurs que les jeunes ne sont pas toujours suffisamment mobiles, en raison d'un défaut de moyen de transport, pour pouvoir s'engager dans un contrat d'engagement jeune (CEJ).

M. Jean-Pierre Farandou. - Les temps sont durs pour tout le monde, dans les territoires ultramarins comme dans l'Hexagone. Nous souhaitons tenir le déficit. Cette logique d'économies se répercute sur toutes les politiques publiques et dans tous les territoires. Nous ne pouvons pas faire comme si cette toile de fond n'existait pas. Je ne serais pas honnête si je ne disais pas à cette commission d'enquête que le prochain budget sera à nouveau confronté à ce type de difficulté. Dans ce contexte, la recherche d'efficacité est primordiale, ce qui, pour mon ministère, signifie avant tout l'insertion professionnelle. Mon principal indicateur est le retour à l'emploi.

Nous devons toutefois être attentifs à l'accumulation des exonérations qui pèsent sur l'équilibre des comptes de la Sécurité sociale. Pour cette raison, une aide fiscale à l'embauche n'aura pas notre priorité. Le sujet posé est celui du coût du travail, qui est traité par la LODEOM. Un réel effort est consenti pour réduire le coût du travail sur les bas salaires - les cotisations sur le SMIC sont de seulement 7 %. Il existe des dispositifs particuliers qui, au travers de la LODEOM, renforcent l'allègement de charges. Nous pouvons réfléchir à un nouvel allègement des charges, mais cela ne résoudra pas les sujets de formation et de qualification. Il s'agirait, en outre, d'un effort financier pour la Sécurité sociale, alors que la dépense devrait plutôt être portée par le budget de l'État. Nous devons être attentifs à ce que les dispositifs proposés ne se trompent ni de cible, ni de caisse.

Le plan d'action Emploi futur s'adresse à tous les jeunes, en outre-mer comme dans l'Hexagone. Je suis prêt à travailler avec chaque territoire à une déclinaison tenant compte des spécificités de chacun. Nous pouvons travailler en ce sens avec les parlementaires locaux et les services déconcentrés de l'État.

Je rappelle les thématiques du plan d'action : orientation, rapport à l'entreprise et publics fragiles. Il faut orienter très tôt les jeunes et leurs parents vers les filières et les secteurs d'activités porteurs, en rappelant qu'il n'existe pas de métier genré. Le rapport à l'entreprise est aussi important, car l'emploi se trouve dans les services publics et les collectivités, mais aussi dans les entreprises. Ces dernières doivent s'habituer à travailler avec les lycées, et inversement, à travers les comités locaux pour l'emploi. Nous pouvons créer des communautés pour fluidifier les relations et être plus efficaces. Enfin, nous devons faire particulièrement attention aux populations en difficulté, dans les territoires ultramarins comme dans l'Hexagone. Je pense, par exemple, à l'aide sociale à l'enfance.

Bâtissons autour de ce plan Emploi futur des solutions adaptées aux territoires ultramarins. Nous sommes prêts à travailler avec vous à la déclinaison des actions.

Vous avez posé le diagnostic sur les jeunes. Les missions locales sont un outil important. Nous y croyons beaucoup, dans l'Hexagone comme dans les outre-mer. Elles sont le lieu d'accueil des jeunes, qui ne doivent pas hésiter à s'y rendre. Le CEJ fonctionne bien ; il doit être utilisé. Les volumes de parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (PACEA) restent de bon niveau dans les outre-mer. Nous avons la volonté de les maintenir. Une fois la dimension sociale traitée, il faut placer le jeune dans une dynamique de retour à l'emploi. Nous y veillerons, car c'est le « contrat » passé avec les missions locales. Dans les territoires ultramarins, ces structures ont reçu 65 000 jeunes en 2025, dont 7 000 mineurs. Je suis parfaitement conscient qu'elles doivent être confortées dans vos territoires.

À l'échelle nationale, les contrats aidés nous convainquent moins que les missions locales ou l'IAE, car ils s'éloignent parfois de l'objectif de retour à l'emploi. Je comprends les réalités et besoins de transition. Je n'ai rien contre l'idée que l'État et la solidarité nationale aident les collectivités à délivrer les services publics que vous mentionnez. Toutefois, les contrats aidés ne sont pas faits pour développer l'emploi dans les collectivités locales. Le débat est permis, mais nous nous éloignons de la mission du ministère du Travail. Il revient au ministère des outre-mer de prendre en charge le sujet et de réunir les ministères concernés. Comme souvent avec vos territoires, plusieurs ministères sont impliqués. Il est important de clarifier le besoin pour identifier le bon interlocuteur.

Pourquoi les PEC peinent-ils à La Réunion cette année ? La situation s'explique par un double effet : d'une part, la baisse nationale de l'enveloppe, bien qu'atténuée dans les outre-mer ; d'autre part, l'effort budgétaire exceptionnel consenti l'an dernier par le ministère des outre-mer qui n'a pas pu le renouveler cette année. Nous regardons avec le préfet comment accompagner cette baisse de la manière la plus intelligente possible.

Lorsque nous reparlerons des contrats aidés et des PEC sur le territoire, je veillerai à ce que nous ayons une discussion très claire et précise sur le retour à l'emploi. Si la contribution de ces dispositifs est démontrée sur un territoire donné, j'y serais attentif.

Mme Viviane Malet, présidente. - La LODEOM est un bon outil. Cependant, les entreprises ignorent les mesures qui seront reprises dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) suivant. Une simplification ne serait-elle pas nécessaire ? Surtout, ne pensez-vous pas qu'un plan pluriannuel serait opportun pour offrir une visibilité sur quatre ans, en prévoyant un point d'étape à mi-parcours ?

M. Jean-Pierre Farandou. - Vous avez raison, la LODEOM est complexe et illisible, pour les entreprises comme pour les élus locaux, ce qui lui fait perdre son sens. Une simplification apparait donc nécessaire. Par ailleurs, nous sommes conscients de l'importance de ce dispositif pour les entreprises et les territoires ultramarins. Lors des débats sur le PLFSS 2026, les intentions d'ajustement ont été rapidement reprises. Nous avons compris qu'en voulant bien faire, nous pouvions causer des difficultés aux entreprises. Nous l'avons entendu. Est-il possible de simplifier le dispositif sans le réduire ? Nous souhaitons avancer doucement. La méthode est claire : si le rapport annoncé met en évidence une convergence sur ce qu'il faut faire, nous mettrons en oeuvre la solution préconisée. Dans le cas contraire, nous ne changerons rien, quitte à garder cette complexité.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci pour vos réponses. Vous indiquez être partisan de l'IAE. Vous connaissez les limites des économies ultramarines, héritées du lointain temps des colonies : dépendance à l'Hexagone, étroitesse des marchés, faible coopération régionale. Selon vous, les objectifs de l'IAE sont-ils réalistes eu égard au contexte économique, social, géographique et stratégique de ces bassins océaniques ? Sur quels indicateurs économiques vous appuyez-vous pour orienter valablement vers l'IAE et conclure que les résultats attendus sont comparables à ceux de l'Hexagone ?

M. Jean-Pierre Farandou. - Même si les solutions sont complexes, nous devons regarder la situation en face. Nous partageons les diagnostics fondamentaux. La volonté du Gouvernement - et la mienne - est que les territoires ultramarins se portent au mieux en matière économique. Je ne dispose pas de votre recul, ni de vos connaissances historiques, mais la dépendance à l'Hexagone n'est pas nécessairement une si bonne chose. Le lien avec l'Hexagone est important, et il le restera. Pour autant, une meilleure intégration dans vos écosystèmes régionaux respectifs me semble préférable, car plus cohérente économiquement. Vous pouvez commercer, travailler, coopérer avec vos voisins. Je serais rassuré de savoir qu'il existe un plan de développement économique structuré sur vos territoires. La stratégie doit s'appuyer sur les avantages compétitifs du territoire et être adaptée à vos ressources, vos talents, votre histoire.

L'IAE prend tout son sens dans ce contexte. Dans IAE, il y a « économique », l'une des causes racines fondamentales des inégalités systémiques. Si l'Hexagone peut vous aider à travailler sur ce point et à entrer dans un cercle vertueux, cela vaut le coup. Je crois beaucoup à l'IAE comme levier pour amener à l'emploi par l'activité économique. Dans l'Hexagone, le dispositif a permis de trouver des chemins adaptés. Nous devons regarder comment les transposer et les décliner. Il existe déjà des dispositifs dans les territoires ultramarins, dont l'École de la deuxième chance. Le tissu associatif et l'économie sociale et solidaire se mettent en mouvement. Nous pouvons obtenir de très bons résultats. Pour moi, il s'agit d'un axe majeur dans la réponse stratégique aux inégalités systématiques, sous réserve d'être à même de les adapter aux spécificités de chaque territoire.

Sans être spécialiste de vos territoires, je vois bien les questions à se poser et les projets fédérateurs qui peuvent être portés pour rassembler les forces vives, accentuer la dynamique existante, donner un avenir. La transition écologique est certainement un sujet sur lequel vous pouvez travailler.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je n'avais pas prévu d'intervenir, mais vos réponses appellent des observations et des questions. Seul un dixième du budget des territoires ultramarins est géré par le ministère des outre-mer. Les 90 % restants sont renvoyés vers les autres ministères, ce qui explique notre démarche au-delà de l'audition de la ministre des outre-mer.

Il n'y a pas « nos territoires » et la France. Les outre-mer concentrent 97 % de la zone économique exclusive et 80 % de la biodiversité françaises. C'est de Kourou que décollent les missions Arianespace. Les territoires ultramarins constituent autant de points stratégiques pour la France. J'ai été presque choqué par vos renvois de type : « Ce sont vos problèmes, allez les régler là-bas ». Si mon interprétation est erronée, je sollicite des éclaircissements.

La situation actuelle résulte de ces solutions ponctuelles et disséminées. Nous voulons sortir de ces inégalités systémiques. Les outre-mer - je parle pour mon territoire - ne demandent qu'une chose : avoir enfin les moyens de se prendre en charge. Lorsque le territoire compte 30 % de chômage, qu'il est gangréné par la violence et envahi par l'immigration clandestine, c'est le serpent qui se mord la queue. Nous voulons en sortir pour traiter avec notre voisinage. Lorsque j'étais au Gouvernement, j'ai donné une importance particulière à la coopération régionale. Vous évoquiez la charte sociale européenne ; nous avons permis, avec Jean-Noël Barrot, que cette inégalité soit enfin corrigée. Nous cherchons des diagnostics profonds pour trouver des solutions qui dépassent les emplois aidés et les missions locales, dont les budgets se réduisent. Plusieurs exemples nous permettent d'espérer, comme le service militaire adapté, dont nous pourrions nous inspirer.

Mes questions sont autant d'invitations à la réflexion. Considérez-vous que les indicateurs nationaux habituels permettent de mesurer la pauvreté et les inégalités en outre-mer, notamment à Mayotte et en Guyane, où l'économie informelle occupe une place importante ? Ne faudrait-il pas un complément de mesures pour établir le bon diagnostic ?

J'ai toujours été stupéfait - au mauvais sens du terme - par le chiffre de 30 % de chômage à Mayotte. Le taux réel est bien plus élevé. Je ne dis pas que le taux de 30 % est faux, mais nous oublions là que 60 % de la population a moins de 20 ans, et donc, que la moitié de la population n'est pas en âge de travailler. Les réponses apportées ne sont pas à la hauteur des enjeux, car cette donnée a été implicitement et involontairement occultée.

Les moyens humains et financiers de France Travail sont-ils proportionnés aux réalités locales ? Dans le cas contraire, quelles mesures correctrices envisageriez-vous ?

Vous avez à plusieurs reprises comparé nos difficultés à celles de l'Hexagone. La comparaison a ses limites. Un jeune Mahorais sans solution part à La Réunion, éventuellement en y important ses problèmes. Un jeune Martiniquais vient à Paris, ce qui entraîne un vieillissement et un dépeuplement de l'île. Lorsque vous n'avez pas de solution à Paris, vous pouvez aller à Marseille, au Mans ou à Tours. En outre-mer, l'alternative est souvent un exil lointain. Nos problèmes sont non seulement exacerbés, mais la recherche de solution n'est pas aussi évidente que dans l'Hexagone.

Merci beaucoup pour le travail réalisé pour la reconstruction de Mayotte. Merci également pour les annonces confirmées par vos équipes lors de notre venue à votre ministère la semaine dernière. Le territoire a été ravagé par la nature. Je fais partie des élus qui expliquent localement que la reconstruction sera longue. Nous demandons à Paris de nous aider à diffuser ce message, qui passe localement pour de la faiblesse.

Nos territoires veulent se prendre en main. Encore faut-il sortir de ce cercle vicieux. Cette commission d'enquête est importante dans cette optique.

M. Jean-Pierre Farandou. - Merci Monsieur le Ministre. Tout d'abord, si mes propos ont été maladroits, je vous prie de m'en excuser. Soyez assuré de ma conviction : les outre-mer, dans leur diversité, constituent un avantage stratégique pour la France. Ils sont partie intégrante de notre pays. Je les respecte en tant que tels. S'il y a eu une confusion dans mes propos, je la lève immédiatement.

Je ne cherche pas à me défausser sur le ministère des outre-mer. L'intervention exceptionnelle de ce dernier sur les PEC l'an dernier n'a pas été renouvelée. Je ne suis pas responsable de cet effet « de plus et de moins ».

Des diagnostics doivent être établis pour chaque territoire ultramarin. Les situations de départ sont ce qu'elles sont. Leur correction demande du temps et de l'engagement. C'est dans cet esprit que nous travaillons.

Monsieur le Ministre, nos analyses convergent. Il y a, dans les politiques que je conduis, des ajustements quasi-systématiques pour tenir compte des spécificités ultramarines.

Nous sommes conscients des sujets de mobilité subie. Les jeunes ne quittent pas leur territoire de gaieté de coeur. Ce sujet nous ramène à l'objectif stratégique de redynamiser l'activité économique locale. Cela prendra du temps, mais c'est absolument clé pour résoudre nombre d'inégalités systémiques. Si le territoire ne crée pas suffisamment d'emplois, les jeunes partent ou peinent à s'insérer. Le ministère du Travail, à sa manière, est prêt à y participer. France Travail doit avoir les moyens de remplir ses missions sur l'ensemble des territoires.

Les indicateurs sont un sujet intéressant. Le comité national des politiques de lutte contre l'exclusion (CNLE) bâtit un plan à quatre ans de lutte contre la pauvreté dans toutes les composantes et sur tous les territoires. Monsieur le Ministre, nous pourrons travailler ensemble en vue d'intégrer une réflexion sur des indicateurs complémentaires qui refléteraient mieux la situation de pauvreté dans vos territoires. Disposer de bons instruments de mesure est essentiel pour apporter les bonnes réponses et éviter d'appliquer des solutions globales inadaptées.

J'ai autour de moi des conseillers pleinement engagés sur le dossier de la convergence à Mayotte. C'est un signe fort de notre volonté que la région soit considérée sur les sujets sociaux. Nous le faisons avec détermination et en concertation. Il conviendra notamment de s'assurer que les entreprises sont en mesure d'absorber cette convergence pour ne pas déstabiliser le tissu économique - ce qui serait contradictoire avec le rôle central des entreprises que nous évoquions. Nous devrons veiller à ce que la mise en oeuvre soit parfaitement ajustée au territoire mahorais.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - J'adhère pleinement aux propos de mon collègue. Nous devons mieux mesurer la pauvreté et sortir de la simple notion de pauvreté monétaire. Sur nos territoires, le travail est rare, les salaires évoluent peu et l'extrême vie chère affecte toutes les familles.

Dans le cadre de notre commission d'enquête, nous avons identifié le phénomène de « pénalité outre-mer ». Cela fait le lien avec les propos précédents sur la nécessité de « s'exiler ». À diplôme et origine sociale équivalents, il existe des discriminations à l'encontre des jeunes ultramarins sur le territoire hexagonal. Une fois arrivés sur le continent, nous ne sommes pas arrivés au bout du chemin. Un récent rapport évoque cette « pénalité » et révèle que les natifs des Antilles installés en métropole ont 30 % de chances en moins de trouver un emploi qu'un jeune de l'Hexagone. Ces discriminations à l'embauche témoignent d'inégalités profondes. Quel plan imaginez-vous pour lutter contre les discriminations à l'embauche subies par les jeunes ultramarins ?

M. Jean-Pierre Farandou. - Cette question dépasse légèrement le cadre initial de l'audition. Je suis pour la loi et le droit. Les entreprises qui se livreraient à de telles discriminations sont dans l'illégalité. Si nous les attrapons, elles seront sanctionnées. Nous procédons à des contrôles. Peut-être devons-nous les renforcer. Les valeurs de la République et celles portées par le Gouvernement ne laissent aucune place à la discrimination. C'est un sujet grave, que vous avez raison de soulever. Je n'avais pas spécifiquement identifié la dimension ultramarine de cette problématique, que je connaissais dans son acception plus générale, et qui vise particulièrement les Français d'origine étrangère. Nous connaissons les discriminations à l'embauche ou encore dans l'accès au logement - le second étant souvent lié au premier. Je le redis : les contrôles sanctionnent durement les entreprises prises en flagrant délit de discrimination. Ces comportements sont inacceptables. Si vous le souhaitez, je pourrais examiner l'état de l'action menée sur ce point. Je ne sous-estime en rien le sujet, qui relève davantage de la citoyenneté que de l'économie. Les discriminations n'ont pas leur place dans la République.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Nous sommes preneurs d'éléments et propositions en la matière. Nos jeunes sont des cibles. Nous sommes là au coeur de votre action au sein du Gouvernement.

M. Jean-Pierre Farandou. - J'aimerais effectuer un déplacement dans les outre-mer à la rentrée. Il n'y a pas de meilleur moyen pour comprendre la réalité de vos territoires.

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous vous remercions pour ces propos et percevons votre volonté de travailler avec nous. Nous souhaitons nous prendre en main. En tant qu'élus, nous ne pouvons pas nous satisfaire des PEC ; notre objectif est d'accompagner les jeunes vers un emploi pérenne. Chaque territoire étant différent, il faut travailler dans la dentelle. Nous sommes prêts à vous accueillir et à travailler avec vous.

Audition de M. Ben Issa Ousseni, président de l'assemblée de Mayotte

(Jeudi 4 juin 2026)

Mme Annick Petrus, présidente - Mes chers collègues, nous avons le plaisir d'auditionner, en visioconférence, M. Ben Issa Ousseni, président de l'assemblée de Mayotte.

Monsieur le président, je rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky.

Au 1er janvier 2026, le conseil départemental de Mayotte est devenu un département-région baptisé « assemblée de Mayotte ». Cela donne peut-être à votre territoire - vous y reviendrez - des leviers pour mieux lutter contre les inégalités dont nous nous attachons, au sein de cette commission, à examiner les racines.

Le territoire de Mayotte est confronté à des difficultés importantes, dont l'acuité a encore été renforcée par le passage du cyclone Chido. Les défis sont nombreux : accès à l'éducation, à l'emploi, au logement, à la santé, mais aussi aux infrastructures et aux services essentiels. Dans ce contexte, quelles politiques publiques vous paraissent-elles prioritaires pour progresser vers l'égalité réelle et répondre aux besoins d'une population jeune et en forte croissance ?

Nous souhaiterions également connaître votre avis sur l'efficacité des dispositifs de péréquation. Au total, la Cour des comptes calcule que le potentiel financier de Mayotte progresse de 217,9 % grâce à la péréquation verticale, mais qu'il reste malgré tout inférieur de 67 % par rapport à la moyenne nationale.

Quel est donc votre regard sur les dispositifs de solidarité qui sont prévus ? Quelle appréciation portez-vous, par ailleurs, sur la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte ?

Nous avons également noté que le renforcement des partenariats régionaux figurait parmi vos priorités, afin de mieux insérer Mayotte dans l'environnement économique de l'océan Indien. Quels sont les leviers que vous comptez mobiliser à cette fin ? Peuvent-ils inspirer les autres territoires ultramarins ?

Monsieur le président, je rappelle qu'un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont de cette audition, auquel nous vous remercions d'apporter des réponses écrites dans les prochains jours.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Ben Issa Ousseni prête serment.

Mme Annick Petrus, présidente. - Monsieur le président, je vous laisse la parole pour un court propos liminaire, à l'issue duquel Mme la rapporteure puis mes collègues commissaires vous poseront quelques questions.

M. Ben Issa Ousseni, président de l'Assemblée de Mayotte. - Les Mahorais connaissent bien le sujet des inégalités. Ils vivent en effet avec un sentiment d'inégalité depuis toujours. L'île de Mayotte est française depuis 1841 - cela ne date pas d'hier - et pourtant, les Mahorais ont une impression de « Mayotte en sous-France ». Cela se traduit clairement et d'une manière très visible dans leur vie quotidienne.

Si vous interrogez les Mahorais sur le fait de savoir si la départementalisation a été ou non une erreur, ils vous répondront par la négative. Il s'agit d'un combat de longue date, qui suscite un certain espoir : celui de voir Mayotte traitée d'égal à égal avec l'ensemble du territoire national. Tel est le combat que nous menons depuis toujours.

La loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, dont il a été question pendant très longtemps, devait fixer, de notre point de vue, une trajectoire claire et précise permettant d'atteindre cette égalité républicaine. Mayotte ne demande pas un traitement de faveur par rapport à d'autres territoires ; Mayotte demande tout simplement d'être traitée d'égal à égal avec l'ensemble du territoire.

Pourquoi les Mahorais partent-ils en nombre ? Pourquoi parle-t-on, à Mayotte, d'un remplacement de la population, avec des Mahorais qui la quittent et des étrangers qui arrivent ? Pourquoi y a-t-il peut-être aujourd'hui plus de Mahorais dans l'Hexagone que sur leur propre territoire ? Parce que, justement, ces derniers ont l'impression qu'ils auront plus de chance ailleurs qu'ici.

Ceux qui n'ont pas fait d'études partent parce que les prestations sont plus favorables dans les autres départements. Mais quand nous allons chercher nos jeunes à l'issue de leurs études, ils nous disent : « Nous n'avons pas de système de santé. Nous n'avons pas de système éducatif pour nos enfants. Nous n'avons pas d'eau. L'électricité n'est pas alignée sur le réseau national. Il n'y a pas de continuité territoriale, nous ne sommes pas connectés correctement avec l'Hexagone. »

Air France, société nationale censée desservir l'ensemble du territoire, refuse en effet de desservir Mayotte, donc de faire son travail de société d'État, et ce, avec l'appui de tous les gouvernements successifs. Je suis convaincu que l'on aurait pu imposer à Air France de venir à Mayotte. EDF refuse également, malgré la volonté du département de Mayotte de lui céder les parts de la société Électricité de Mayotte (EDM), de rattacher l'île au groupe national.

Nous connaissons donc bien les inégalités. Je rappelle que les bénéficiaires des minimas sociaux à Mayotte ne perçoivent que 50 % de ce que perçoivent leurs concitoyens de métropole, quand bien même l'alignement total des prestations coûterait moins de 1,5 million d'euros par an. À Mayotte, on ne compte que 3 000 bénéficiaires du RSA. Si ces personnes percevaient quelque 300 euros supplémentaires par mois, cela ne coûterait pas très cher. En considérant l'ensemble des prestations, l'alignement total coûterait aux alentours de 1,5 million d'euros, mais il n'y a aujourd'hui aucune volonté de procéder à cet alignement.

Nous plaçons donc beaucoup d'espoir dans la loi de 2025, qui prévoit un alignement total des droits en 2031. Quand nous, responsables politiques mahorais, évoquons un tel alignement, nous parlons non seulement des prestations, mais de l'ensemble des droits. Ce que nous espérons, c'est un système éducatif de même niveau que le système national. Ce que nous espérons, c'est un système de santé de même niveau.

Figurez-vous que j'avais recruté un directeur général adjoint chargé de l'aménagement qui était originaire de métropole. Il a commencé à travailler puis est reparti très vite, faute d'école pour son fils. Voilà la réalité : Mayotte n'est pas attractive. Il est reparti aussitôt en nous disant : « Je ne peux pas rester. J'aime le territoire, j'aime mon travail, mais vous n'avez pas d'école, vous n'avez pas d'hôpital et vous n'avez pas d'eau pour mon fils. Donc, je repars. » Et il n'est pas le seul. Les gens arrivent à Mayotte, puis repartent.

Ce que nous espérons, c'est donc un rattrapage rapide, et que cet horizon de 2031 soit respecté. Nous espérons un alignement total de tous les droits sur les droits nationaux. Le monde économique, les entreprises doivent s'adapter. Cela fait très longtemps que le sujet est sur la table.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le président, je vous remercie d'avoir ainsi dressé le décor. Vous avez mentionné la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte et les espoirs qu'elle suscite chez les différents acteurs dans une perspective de réduction des inégalités.

Le sujet de la convergence sociale a pris une grande place dans les débats autour de cette loi, puisque Chido, en frappant le territoire, a révélé de façon flagrante et exacerbée les inégalités qui perduraient et qui constituaient le quotidien de la population mahoraise. Dans le cadre de notre commission d'enquête, nous avons entendu différents économistes et historiens. Un élément fondamental ressort de nos travaux pour le cas de Mayotte : le manque de données. Comme vous l'avez souligné à juste titre, Mayotte est française depuis 1841 et, pour autant, les données la concernant sont très récentes et lacunaires.

J'aurais aimé avoir votre regard sur les perspectives qui s'ouvrent depuis le passage de Chido et sur les différentes avancées qui ont eu lieu. Le nouveau statut de département-région a-t-il modifié les choses ? Quels sont les travaux engagés pour recueillir davantage de données et progresser vers l'égalité que vous réclamez à juste titre pour les Mahorais et pour l'économie de votre territoire ?

Ma seconde question porte sur l'éducation. Vous l'avez évoqué, elle est véritablement la clé pour réussir à réduire de façon efficace les inégalités systémiques sur lesquelles nous travaillons depuis plusieurs mois. Quelles sont les premières avancées en la matière ? Qu'en est-il du choc du système éducatif qui doit voir le jour à Mayotte et des grands chantiers qui s'ouvrent, non seulement pour ouvrir des écoles et améliorer les infrastructures, mais également pour intégrer les enfants dans un parcours scolaire qui vise la réussite de tous ?

M. Ben Issa Ousseni. - Le cyclone Chido a révélé la réalité du territoire. Il n'a pas déclenché les difficultés que nous connaissons. Celles-ci lui préexistaient, mais le national détournait alors le regard. D'un certain côté, nous ne sommes pas loin de penser : « heureusement qu'il y a eu Chido, pour qu'enfin l'on nous regarde ». C'est malheureux à dire, mais telle est la réalité. Avant Chido, le système éducatif fonctionnait déjà avec des rotations. Nous avions déjà mis en place des tours d'eau. Nous ne parvenions pas, déjà, à traiter les déchets. Le système d'assainissement n'était pas du tout aux normes nationales. Par conséquent, si l'on considère les choses sous cet angle, peut-être Chido a-t-il été... Je ne continuerai pas ma phrase et préfère céder la parole à mon directeur de cabinet, M. Zoubaïr Alonzo.

Mme Annick Petrus, présidente. - Si d'autres personnes souhaitent s'exprimer, je les invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Zoubaïr Alonzo prête serment.

M. Zoubaïr Alonzo, directeur de cabinet du président de l'assemblée de Mayotte. - Comme le disait le président, Chido a été un révélateur. C'est peut-être là le seul point « positif » de cette affaire, si l'on peut s'exprimer ainsi.

Pour autant, nos responsables politiques ont énormément de mal à planifier les projets, tout simplement parce que les données et les chiffres sont mouvants. Il est vrai que, comme l'a souligné la Cour des comptes, les données manquent. Les autorités publiques, au premier rang desquelles l'État, n'ont pas forcément mis en place les outils et les indicateurs pour suivre les différents plans proposés pour Mayotte, notamment le plan Mayotte 2025. Ce manque de suivi explique l'absence de données. Les autorités politiques locales l'ont souligné et ont appelé à ce que cela change.

En ce qui concerne les données Insee de recensement du territoire, nous travaillons encore, en 2026, sur des données de 2017. Il a fallu une grosse bataille politique pour que nous arrivions enfin à faire accepter le lancement d'une campagne de recensement. Celle-ci devrait aboutir au mois de juillet et fournir des informations complémentaires susceptibles d'éclairer les politiques publiques. Le manque de données est donc bien une réalité.

Pour autant, de notre côté, comme au niveau de tous les départements de France, nous disposons d'un certain nombre de données internes grâce auxquelles nous tâchons de programmer nos propres politiques. Il est toutefois très difficile, lorsque l'on ne maîtrise pas la démographie, de se projeter, ne serait-ce que sur le moyen terme.

En la matière, les changements sont en effet quasi annuels. Nous pouvons estimer à près de 10 000 le nombre de personnes qui entrent sur le territoire - c'est l'estimation du solde, car il y a aussi des reconduites -, mais il y a une telle population qui arrive et se mélange que nous ne parvenons pas à fiabiliser nos données. Voilà ce qui fausse la politique, ne serait-ce que sur les déchets, sur l'eau ou sur l'assainissement.

C'est encore pire en matière d'éducation. Dans des reportages récents, nous pouvions voir - c'est déchirant - de jeunes enfants qui n'ont rien demandé à personne, qui sont arrivés depuis deux ans, qui sont en âge d'être scolarisés et qui ne le sont pas depuis plusieurs années et restent à la maison. Comment peut-on ne pas réagir quand, chaque année, il manque 800 salles de classe ? Cette moyenne est constante et glissante : lorsque nous construisons quelques classes, les arrivées sont encore plus nombreuses et nous n'arrivons pas à tenir le rythme.

Les données de base sont donc insuffisantes. La mise en place d'un dispositif contraignant d'actualisation est nécessaire, mais il faut aussi maîtriser les flux au minimum, afin que nous puissions nous fier aux données récoltées et construire des politiques publiques dans la durée.

Concernant les grands chantiers lancés depuis Chido, l'enclenchement du fonds d'amorçage a été un véritable casse-tête, pour nos maires comme pour le département. Ce fonds a pour unique vocation de rénover ce qui existait auparavant et qui, parfois, a été anéanti. Or il n'est pas facile de rénover des structures qui avaient été construites il y a très longtemps, sans nécessairement respecter les normes en vigueur. Nous n'avons malheureusement pas forcément la possibilité de bâtir quelque chose de neuf. Cela a été l'une des difficultés.

Pour autant, les collectivités - la nôtre en premier - s'adaptent et tentent de trouver des moyens d'avancer. L'établissement public que notre président préside a signé plusieurs conventions avec les communes après les élections municipales, afin de lancer les premiers chantiers de reconstruction scolaire. Ces derniers devraient démarrer seulement dans les prochaines semaines. Depuis Chido, des opérations de mise en sécurité ont évidemment été entreprises. L'école a repris, mais, comme vous pouvez l'entendre un peu partout, les rotations scolaires restent une réalité. Dans certains endroits, elles ne suffisent pas à amener tous les élèves en classe. Les nouvelles constructions tardent à arriver, car nous avons eu des difficultés à débloquer les fonds nécessaires. Il y a encore beaucoup trop de contraintes à lever pour pouvoir enfin lancer véritablement ces grands chantiers.

Aujourd'hui, le budget est voté. Une bonne partie relève du programme « Interventions territoriales de l'État » (Pite). C'est peut-être là l'occasion de lancer des chantiers d'envergure pour permettre au territoire d'avancer vers ses objectifs.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le directeur, vous évoquez différentes contraintes pour le déblocage du fonds d'amorçage. Pourriez-vous nous en envoyer la liste et préciser les réponses que vous avez pu y apporter ? Cela nous permettra de travailler sur la manière dont les territoires sont accompagnés et sur l'utilité des dispositifs déployés, en l'occurrence à Mayotte.

M. Zoubaïr Alonzo. - Bien sûr, nous vous enverrons cette liste.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Cette commission d'enquête est très importante, en ce qu'elle a vocation à dégager des pistes afin que les territoires d'outre-mer sortent de l'engrenage, du cercle vicieux des inégalités chroniques. Cette audition viendra enrichir le prochain rapport de Mme la rapporteure et je vous remercie de vous prêter à cet exercice.

Monsieur le président, vous avez évoqué la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, dans laquelle, nous, Mahorais, plaçons énormément d'espoir. Cette loi a été accompagnée d'un comité de suivi que j'ai l'honneur de présider et dont une réunion est prochainement programmée. Je fais cette parenthèse pour dire combien nous comptons évidemment sur les membres de ce comité, dont le président du conseil départemental, pour faire avancer les choses. Voilà un outil qui a été prévu par le législateur pour suivre de près l'application de la loi. J'attends avec impatience la nomination du président qui représentera les intercommunalités. Une fois qu'il sera nommé, l'équipe sera prête.

Je reviens à notre commission d'enquête. Hier, nous avons entendu en audition le ministre du travail, qui a confirmé l'alignement des droits sociaux pour 2031. Il a même affirmé que les choses pourraient être avancées à partir de 2028. Ce sera donc un point à suivre de près dans le cadre du comité de suivi.

Monsieur le président, malgré plusieurs plans de rattrapage, Mayotte demeure confrontée à des défis majeurs en matière d'eau, d'école, de santé et de transport. Quels sont, selon vous, les principaux freins, administratifs, financiers ou réglementaires qui empêchent un rattrapage plus rapide par rapport aux autres territoires ultramarins et à l'Hexagone ? La question est vaste, mais elle s'impose au regard de l'objectif de cette commission d'enquête. En effet, une fois identifiés, ces facteurs de blocage constitueront des repères pour dégager des solutions et sortir du cercle vicieux que j'évoquais.

M. Ben Issa Ousseni. - Permettez-moi d'abord de répondre à Mme la rapporteure. Nous allons bien entendu vous faire parvenir la liste des contraintes existantes. Cependant, je ne peux pas ne pas évoquer, à propos du fonds d'amorçage, la contrainte qui est liée à la « reconstruction à l'identique ». Cette expression a été inscrite dans le texte de loi dans le pur objectif de bloquer la reconstruction.

En effet, madame la rapporteure, il n'est pas possible de reconstruire à l'identique un bâtiment des années 1970 qui a été construit selon des normes, notamment sismiques et environnementales, différentes de celles qui sont exigées aujourd'hui. Je le dis, parce que je l'ai vécu. Notre département a émargé à hauteur de 35 millions d'euros sur ce fonds d'amorçage. Or à peine 15 millions d'euros ont pu être débloqués, tout simplement parce qu'il fallait reconstruire à l'identique. Certains des bâtiments détruits avaient pourtant été construits dans les années 1970 à la chaux ! On nous demande de reconstruire à l'identique des bâtiments qui ont été construits avec du sable de mer, du sable que l'on allait chercher à la plage. Quel est le sens de cette demande ?

Parmi les freins, il y a la méconnaissance. Les politiques publiques doivent s'adapter à la réalité du territoire. Voilà ce que nous considérons comme le principal frein à l'évolution de notre territoire : les politiques publiques ne répondent pas forcément à ses réalités. On veut copier-coller, transposer à Mayotte des politiques publiques nationales qui ont été conçues pour d'autres territoires. Nous demandons - c'est d'ailleurs le combat de l'ensemble des départements et régions ultramarins - que les politiques publiques s'adaptent aux réalités et aux besoins des territoires. Le nôtre est fortement frappé par l'immigration clandestine et par un taux de pauvreté élevé. On ne peut pas, du jour au lendemain, lui appliquer les mêmes contraintes et les mêmes règles qu'à Paris.

Oui, nous demandons la convergence des droits, mais cela ne signifie pas non plus que la réalité de l'Alsace est celle de la Bretagne ou de Nice. Par moments, les politiques publiques doivent être adaptées aux réalités des territoires. Or ce n'est pas forcément le cas. L'exigence d'une reconstruction à l'identique en est un parfait exemple.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Ma question portait sur les freins multiples qui brident votre action. Mme la rapporteure est preneuse de contributions écrites à ce sujet.

M. Ben Issa Ousseni. - Nous y travaillerons.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Monsieur le président, je vous remercie de la réponse que vous avez apportée à ma question relative au fonds d'amorçage. Il s'agit typiquement du genre de réponse claire et sincère que nous attendons dans le cadre de cette commission d'enquête. En effet, ce que vous soulignez relève du réel et du vécu.

De nombreux débats ont eu lieu, au Sénat comme ailleurs, sur la loi pour la refondation de Mayotte. Le point que vous venez d'évoquer a effectivement nourri ces discussions. Chacun mesure que la reconstruction à l'identique est impossible, en particulier dans des territoires dont l'histoire, longue et singulière, diffère profondément de celle du continent européen.

J'en reviens au sujet que vous avez soulevé et que nous avons également abordé dans le cadre de nos travaux : celui des surcoûts ultramarins. Construire et investir outre-mer engendre des coûts supplémentaires liés à l'éloignement, aux taxes, aux normes, ainsi qu'à de multiples autres contraintes. Notre collègue, le sénateur Thani Mohamed Soilihi, a ainsi évoqué les difficultés administratives et les problèmes d'approvisionnement qui se manifestent dans le contexte international actuel.

Pourriez-vous compléter votre réponse sur ce point ? Nous évoquons souvent des taux moyens ou des estimations approximatives, mais il nous serait particulièrement utile de disposer d'éléments concrets et chiffrés concernant les surcoûts ultramarins induits par la reconstruction de Mayotte.

Votre intervention m'a également rappelé un autre aspect des débats que nous avons eus. J'avais notamment défendu un amendement visant à prévoir systématiquement, dans le cadre de la reconstruction des écoles, la construction de restaurants scolaires, indépendamment de leur mise en service immédiate, afin que les bâtiments existent et puissent être utilisés lorsque les conditions le permettront.

Quel regard portez-vous sur le sujet ?

M. Ben Issa Ousseni. - C'est une demande des territoires. Les maires intègrent de plus en plus les restaurants scolaires dans les projets. Cela permettra de stabiliser un peu les élèves, mais je n'ai pas de chiffres exacts, car ce n'est pas une compétence départementale. Nous vous ferons une réponse plus précise par écrit.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - J'aimerais avoir votre analyse concernant les inégalités qui sont constatées à Mayotte en matière d'accès à la santé. Je pense, bien sûr, à la prise en charge des maladies chroniques, à l'accès aux établissements de santé et aux transports sanitaires, mais aussi à l'accès à la santé de manière générale. Quel est votre regard sur ce sujet ? Comment la population s'en empare-t-elle ? Quelles difficultés rencontrez-vous en matière de prévention et d'accompagnement de l'enfance et de la petite enfance, qui sont des compétences départementales ?

M. Ben Issa Ousseni. - Il y a une réalité que chacun constate ici : le décalage entre l'offre de santé disponible sur le territoire et celle que l'on connaît au niveau national.

Preuve en est le nombre de Mahorais et de Mahoraises qui quittent le territoire pour se faire soigner ou accoucher ailleurs. Enfin, il y a un nombre élevé d'évacuations sanitaires entre Mayotte et La Réunion, voire vers l'Hexagone.

Certaines évacuations sanitaires sont même programmées. Des patients quittent régulièrement le territoire, parfois chaque mois. Les maladies chroniques se multiplient. Des hommes et des femmes atteints de cancer vivent durablement à La Réunion ou en métropole afin de suivre leurs traitements.

À cette situation s'ajoute un autre problème : l'apparition ou le retour de maladies qui avaient été considérées comme éradiquées sur le territoire. Certaines arrivent par importation, avec l'immigration irrégulière, laquelle apporte son lot de difficultés, y compris sanitaires. Des maladies que l'on croyait disparues de Mayotte réapparaissent aujourd'hui. Certaines unités de soins hospitalières qui leur étaient consacrées avaient même été démantelées, faute d'utilité. Or nous voyons désormais ces pathologies réémerger et susciter une véritable inquiétude.

J'évoquerai également la médecine de proximité. Les médecins libéraux demeurent trop peu nombreux. L'offre de soins sur le territoire reste insuffisante. Au sein même de l'hôpital public, de nombreuses spécialités ne sont pas proposées. Cette situation conduit à recourir aux évacuations sanitaires ou pousse certains patients à se faire soigner ailleurs.

De nombreuses spécialités médicales restent à développer, mais les difficultés concernent également les soins courants. Je pense notamment au nombre de sages-femmes et d'infirmiers, très insuffisant. Les effectifs sont à ce point contraints que certains dispensaires ont fermé, notamment dans le sud et dans le nord de l'île. Des structures disposant d'espaces d'accouchement ont ainsi cessé leur activité afin de recentrer les moyens sur Mamoudzou, uniquement en raison du manque de personnel.

Malgré les efforts engagés pour renforcer l'attractivité des postes à l'hôpital public, les candidatures demeurent insuffisantes. Cette situation résulte de l'ensemble des difficultés rencontrées à Mayotte, notamment le manque d'eau ou encore les problèmes d'insécurité et d'éducation.

La priorité consiste donc à accompagner l'hôpital dans ses recrutements et à renforcer l'attractivité de Mayotte pour les professionnels de santé. Il convient également de développer davantage de spécialités au sein de l'hôpital.

Pour notre part, nous avons toujours soutenu la transformation du centre hospitalier de Mayotte (CHM) en centre hospitalier universitaire (CHU). Cette évolution permettrait d'améliorer les formations aux métiers de la santé à Mayotte et, à terme, d'offrir sur le territoire l'ensemble des spécialités dont la population a besoin.

M. Zoubaïr Alonzo. - L'accès aux soins à Mayotte constitue effectivement un véritable parcours du combattant.

Nous disposons d'un hôpital qui fonctionne, mais qui a longtemps fonctionné comme un hôpital de guerre. De nombreux professionnels de santé et médecins viennent précisément pour exercer dans ce contexte particulier. Ils restent quelques semaines ou quelques mois avant d'être remplacés. Cette rotation permanente des personnels engendre de grandes difficultés.

Vous avez évoqué la protection maternelle et infantile (PMI). Les centres de PMI subissent aujourd'hui une surcharge considérable. Le coût qu'ils représentent pour le département de Mayotte connaît une progression exponentielle. Désormais, nos centres de PMI accomplissent bien davantage que les missions qui relèvent normalement de leurs compétences. Lorsqu'une personne malade s'y présente, il faut la prendre en charge et la soigner.

Le département de Mayotte figure, me semble-t-il, parmi les très rares territoires - pour ne pas dire le seul -, à disposer encore d'une pharmacie publique. Nous continuons notamment à conduire des campagnes de vaccination qui, en principe, devraient relever d'autres structures. Toutefois, face aux carences existantes, nous sommes contraints de venir au secours de la population.

Les personnes qui fréquentent ces centres de PMI ne sont pas, la plupart du temps, assurés sociaux. L'intégralité de cette charge repose donc sur le département, qui tente ainsi de pallier les difficultés d'accès aux soins.

La programmation d'un second hôpital, prévue par la loi d'août 2025, suscite naturellement un grand espoir. À cela s'ajoutent les projets de formation dans les secteurs médical et médico-social évoqués par le président, notamment l'ouverture d'un deuxième institut de formation en soins infirmiers (Ifsi), pour laquelle nous nous mobilisons. L'objectif consiste à renforcer les effectifs et à éviter la fermeture d'unités de soins pour la seule raison qu'il manque du personnel de santé.

L'autre combat concerne l'ouverture d'une première année de médecine à Mayotte. Il s'agit de donner aux jeunes Mahorais davantage de chances de réussir leurs études médicales et, surtout, de les ancrer sur le territoire dès le début de leur parcours.

Des médecins mahorais existent déjà. Toutefois, comme le rappelait le président en préambule, lorsque des jeunes quittent Mayotte pour poursuivre leurs études et réussissent ensuite en métropole, ils découvrent d'autres conditions de vie et d'exercice. Dès lors, leur retour sur le territoire devient extrêmement difficile, y compris lorsqu'il s'agit de nos propres enfants.

Dans ces conditions, si le retour de professionnels originaires de Mayotte se révèle déjà complexe, chacun mesure la difficulté qu'il y a à attirer durablement d'autres professionnels de santé vers le territoire.

M. Ben Issa Ousseni. - J'encourage la commission d'enquête à se renseigner sur le nombre d'évacuations sanitaires à Mayotte et à le comparer avec celui des autres territoires d'outre-mer. Elle verra que la différence est considérable.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Comment rendre le territoire plus attractif pour faire venir les soignants et les faire rester ensuite ? Quels freins identifiez-vous ? Quels sont les axes prioritaires pour impulser cette dynamique interne à Mayotte ? Vous avez parlé notamment de l'ouverture d'une première année de médecine à Mayotte. Comment pouvons-nous vous accompagner dans la mise en oeuvre d'un tel projet ?

M. Ben Issa Ousseni. - L'aspect pécuniaire ne suffit pas à attirer des praticiens sur le territoire. Certains ont pu venir pour cette raison, mais ce facteur, à lui seul, s'avère insuffisant.

Nous travaillons d'abord pour faire revenir les Mahorais eux-mêmes. La question de l'attractivité de Mayotte doit être appréhendée dans sa globalité. Comme je l'indiquais précédemment, le manque d'eau un frein important. Il en va de même du système éducatif, qui ne répond pas toujours aux attentes des familles. Ces différents sujets appellent donc une approche d'ensemble.

Dans l'immédiat, la politique que nous mettons en oeuvre repose d'abord sur la formation. Nous nous efforçons de former un nombre croissant de jeunes Mahorais. À cet égard, l'accompagnement de l'État et du Gouvernement revêt une importance particulière.

Ensuite, nous souhaitons encourager ces jeunes à revenir sur le territoire après leurs études. Le message que nous leur adressons est simple : partez vous former, mais revenez ensuite à Mayotte. Cela suppose la mise en place de dispositifs d'accompagnement et d'incitation permettant leur retour une fois leur formation achevée.

Nous demandons également que davantage de places soient offertes aux Mahorais dans les différentes filières de formation aux métiers de la santé, qu'il s'agisse des écoles d'infirmiers, de sages-femmes ou encore des études de médecine. Il convient d'accroître les possibilités d'accès à ces cursus pour les jeunes Mahorais.

Notre action s'appuie en priorité sur cette jeunesse étudiante afin qu'elle revienne ensuite exercer à Mayotte.

En ce qui concerne le recrutement de professionnels extérieurs au territoire, les difficultés sont plus importantes. Pour celles et ceux qui ne connaissent Mayotte qu'au travers des violences ou des questions liées à l'immigration, l'installation sur le territoire paraît souvent complexe.

C'est la raison pour laquelle un travail avait également été engagé afin d'ouvrir davantage Mayotte à son environnement régional. L'objectif consistait à permettre à des praticiens issus de pays voisins, disposant de systèmes de formation médicale reconnus, de venir exercer sur le territoire. Je pense notamment à l'île Maurice ou au Kenya. Ce chantier avait été ouvert à une certaine période avant de passer quelque peu au second plan. Il mériterait aujourd'hui d'être réactivé.

En résumé, cette question doit être traitée dans sa globalité. La seule réponse financière ne suffit pas. L'amélioration des conditions de vie, de sécurité, constitue un préalable indispensable au renforcement de son attractivité.

Je ne me souviens plus précisément du nombre de sages-femmes manquant aujourd'hui à Mayotte, mais je sais que ce déficit demeure particulièrement important.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je souhaite mentionner aussi les initiatives privées. Je pense à l'exemple de cette maison médicale qui se trouve au centre de l'île et qui a été extrêmement bien aidée par le conseil départemental au moment de sa création.

Mme Annick Petrus, présidente. - Pour ma part, je souhaiterais vous interroger sur la question des transports.

Sur mon territoire, la collectivité de Saint-Martin, nous rencontrons des difficultés comparables aux vôtres, même si elles se situent à une autre échelle. Nous disposons d'équipements scolaires et d'un hôpital ; les besoins demeurent moins importants que sur votre territoire, dont la population est plus nombreuse, mais certaines problématiques se rejoignent : je pense au logement, mais aussi aux transports.

Votre priorité consiste, dans un premier temps, à favoriser le retour des Mahorais installés à l'extérieur. Or l'expérience que nous connaissons à Saint-Martin montre que celles et ceux qui sont partis se sont habitués à un certain confort de vie, qu'il s'agisse du logement, des déplacements ou encore des conditions offertes à leurs enfants et à leur famille.

Dès lors, revenir sur son territoire d'origine et ne pas trouver un logement convenable à un coût acceptable constitue un frein important. Qu'on le veuille ou non, lorsque l'on s'est habitué à une certaine aisance dans la vie quotidienne, revenir dans un territoire où beaucoup reste à reconstruire après le passage d'un ouragan est difficile à envisager. Nous avons, hélas, connu une situation comparable à Saint-Martin avec l'ouragan dévastateur de 2017.

Où en êtes-vous aujourd'hui sur la question des transports ? Les déplacements à Mayotte s'effectuent-ils dans des conditions satisfaisantes ? Peut-on circuler sereinement sur le territoire, comme à La Réunion ou dans d'autres collectivités ?

M. Zoubaïr Alonzo. - Vous avez raison : nous faisons face à des problématiques très proches, même si elles se manifestent à des échelles différentes. C'est précisément pour cette raison que le président indiquait que le seul aspect pécuniaire ne suffisait pas à assurer l'attractivité d'un territoire, y compris pour celles et ceux qui en sont originaires.

Le logement compte, bien entendu. Les transports également. Mais il faut aussi prendre en considération tout ce qui concourt à une vie normale et que l'on considère comme allant de soi dans la plupart des autres territoires.

À Mayotte, sortir dîner au restaurant le soir peut constituer une difficulté. Aller au cinéma n'est pas possible : il n'y en a pas. Aller au théâtre ne l'est pas davantage. Toutes ces activités qui relèvent de la vie quotidienne ailleurs demeurent ici un luxe à construire.

Lorsque nous parlons d'attractivité, c'est donc l'ensemble de ces dimensions qu'il faut considérer. Certaines personnes, qu'il s'agisse de Mahorais ou d'autres Français, peuvent être animées par l'envie de participer à une aventure collective, de contribuer à bâtir quelque chose, mais les difficultés du quotidien demeurent.

Concernant les transports, le département finalise actuellement son premier projet de transport interurbain à l'échelle de l'île.

Par ailleurs, deux intercommunalités sont parvenues à mettre en place, de manière encore embryonnaire, des dispositifs de transport collectif. De nombreux obstacles restent toutefois à surmonter, notamment dans les relations avec les professionnels historiquement présents sur ce secteur, les taxis-brousse. La nature ayant horreur du vide, ces taxis-brousse ont assuré, depuis les années 1970, une fonction de transport collectif de fait. Aujourd'hui, leur activité est appelée à évoluer vers celle de taxi, tandis que les intercommunalités et le département mettent progressivement en place un véritable réseau de transport en commun.

Nous espérons qu'il deviendra une réalité d'ici à la fin de l'année. Les premiers essais et les premières lignes ont déjà été lancés, mais ce réseau ne constitue pas, à lui seul, la panacée. Il ne permet pas, à ce stade, de circuler dans des conditions pleinement satisfaisantes.

À cela s'ajoute l'état du réseau routier. Le sénateur Thani Mohamed Soilihi le connaît parfaitement. Depuis plusieurs décennies, le réseau routier a très peu évolué. Si ma mémoire est exacte, nous circulons encore aujourd'hui sur un réseau conçu dans les années 1980.

Le département porte donc un projet de boulevard urbain majeur, le boulevard urbain de Mamoudzou (BUM), destiné à relier Mamoudzou au nord de l'île et à connecter les deux infrastructures stratégiques que constituent le port et le futur aéroport.

Pour concrétiser ce projet, le soutien de l'État et du Gouvernement demeure indispensable. Il s'agit d'un levier essentiel pour commencer à fluidifier une circulation aujourd'hui totalement congestionnée autour de Mamoudzou.

Il faut en effet rappeler que Mayotte reste fortement centralisée. Nous travaillons à une forme de décentralisation, mais une grande partie des activités demeure concentrée autour de Mamoudzou. Dans ces conditions, entrer dans Mamoudzou le matin ou en sortir le soir peut s'avérer extrêmement difficile. Le déplacement devient une contrainte, parce que l'on circule avec la crainte de l'agression, dans les embouteillages et sous une chaleur parfois éprouvante.

Les enjeux sont donc multiples : la mise en place du transport interurbain, l'amélioration du réseau routier, la réalisation de ce projet de boulevard urbain avec l'appui de l'État et du Gouvernement, mais également la lutte contre l'insécurité.

Quelles que soient les questions abordées, nous revenons toujours, à un moment ou à un autre, à cette problématique de l'insécurité.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Messieurs, nous vous remercions d'avoir répondu à nos questions. Nous attendons vos réponses complémentaires au questionnaire par écrit. Je vous assure de notre soutien dans les grands chantiers qui s'ouvrent devant vous.

Mme Annick Petrus, présidente. - Messieurs, je vous remercie pour votre participation à cette audition.

Audition de M. Naïma Moutchou, ministre des outre-mer

(Mercredi 10 juin 2026)

Mme Viviane Malet, présidente. - Mes chers collègues, nous recevons ce jour Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer.

Madame la ministre, notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K). Nos auditions ont débuté en février dernier, et votre audition vient clore nos travaux, avant l'examen de nos conclusions le 30 juin prochain. Nous aurons au total réalisé 36 auditions plénières, 9 auditions rapporteure et obtenu de très nombreuses réponses écrites. La semaine dernière, nous avons auditionné la Mme la directrice générale des outre-mer. Plusieurs de vos prédécesseurs ont également été entendus.

Permettez-moi de rappeler les principaux objectifs qui ont guidé travaux : nous cherchons à comprendre les raisons de la persistance, voire de l'aggravation des inégalités dans les outre-mer, notamment en matière d'emploi, de revenus, d'éducation et de santé. Il s'agit d'identifier les « causes racines » de ces fractures, tant entre les territoires ultramarins et l'Hexagone qu'au sein même des sociétés ultramarines. Des inégalités qui ne seraient pas tolérées dans l'Hexagone sont malheureusement le quotidien de la plupart des Ultramarins.

À cet égard, nous souhaiterions connaître votre avis sur la notion « d'inégalités systémiques ».

Face au constat d'un système à bout de souffle, nous quelle est votre vision pour les outre-mer et quelles réformes systémiques vous semblent indispensables ? Avez-vous des pistes pour que l'éternel débat sur l'adaptation des politiques publiques outre-mer avance de manière décisive ? Comment renforcer de manière pérenne le poids interministériel des outre-mer, pas seulement lors des crises ou en fonction du poids politique du titulaire du portefeuille ministériel ?

L'idée d'une nouvelle loi d'orientation ou de programmation pour les outre-mer a été évoquée. Qu'en est-il ? Travaillez-vous à un nouveau texte ?

Nous aimerions aussi connaître vos propositions en matière de lutte contre la pauvreté, en particulier des travailleurs pauvres, ou encore sur la réduction des inégalités de patrimoine. Les sociétés ultramarines sont parmi les plus inégalitaires de France, les inégalités étant souvent héritées de l'histoire coloniale. Que proposez-vous pour les corriger ?

Sur les thèmes de l'éducation et de la jeunesse, qui sont au coeur des solutions si nous voulons transformer nos territoires, nous souhaiterions savoir ce que vous proposez pour mettre fin à une situation particulièrement scandaleuse : plus de 30 % des jeunes de 17 ans ont encore des difficultés de lecture !

Sur la santé également, de nombreux indicateurs sont dans le rouge. Diabète, espérance de vie, mortalité infantile : les outre-mer sont en mauvaise santé. Là encore, quelle impulsion peut-on attendre du ministère de la santé ?

Sur le logement, nous sommes alarmés par les dernières annonces de gel de la ligne budgétaire unique (LBU). Votre ministère est cette fois directement à la manoeuvre. Pouvez-vous nous apporter des garanties ?

Sur un sujet similaire, nous attendons vos propositions pour « muscler » la mission « Outre-mer », dont le périmètre doit notamment être étendu. De même, quelles réformes pourraient durablement renforcer la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation des plans de rattrapage ?

Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Madame la ministre, je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite donc à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Naïma Moutchou prête serment.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je rappelle également que cette audition est diffusée en direct et qu'elle sera disponible en vidéo à la demande sur le site internet du Sénat.

Je vous laisse la parole, pour une intervention liminaire de cinq à dix minutes, madame la ministre.

Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer. - Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, la question que vous avez choisi de poser au travers de cette commission d'enquête est très importante. Elle est importante, d'abord, parce qu'elle touche directement à la vie quotidienne de nos compatriotes dans les outre-mer. Elle est importante, ensuite, parce qu'elle renvoie à une interrogation plus large, récurrente, qui est notre capacité collective à faire vivre l'égalité républicaine partout sur le territoire national. Il faut donc aborder ce sujet avec vérité et justesse. C'est en tout cas mon état d'esprit.

Les outre-mer ne constituent pas un ensemble homogène. Vous le savez au moins aussi bien que moi, les situations, les trajectoires, les réalités sont très différentes. Par ailleurs, les inégalités que nous observons aujourd'hui recouvrent des phénomènes multiples, dont les causes sont souvent anciennes et parfois très profondément enracinées. Enfin, il nous faut embrasser deux réalités : la première est que des écarts persistent et qu'ils sont parfois considérables dans ces territoires ; la seconde est, qu'au cours des dernières décennies, les outre-mer ont connu des transformations et des progrès réels qu'il ne serait pas juste d'ignorer. À mes yeux, c'est dans cet équilibre que doit se tenir la réflexion : reconnaître ce qui ne va pas encore suffisamment bien, comprendre ce qui produit les écarts et regarder lucidement ce qui peut permettre de les réduire.

Pour comprendre les inégalités qui persistent dans les outre-mer, il faut d'abord regarder les réalités auxquelles ces territoires sont confrontés. Les écarts observés aujourd'hui ne relèvent pas d'une cause unique. Ils sont le résultat de facteurs géographiques, économiques, démographiques, historiques, parfois institutionnels, qui se combinent et qui produisent des effets différents selon les territoires.

Les outre-mer se trouvent en première ligne face à plusieurs des grandes transformations contemporaines. Ils sont particulièrement exposés aux conséquences du changement climatique. La montée du niveau de la mer, l'érosion côtière, les événements climatiques extrêmes, les tensions sur la ressource en eau ou les atteintes à la biodiversité : tout cela affecte directement la vie quotidienne des populations et pèse sur les perspectives de développement de certains territoires.

À ces défis s'ajoutent des contraintes structurelles bien connues.

L'insularité pour certains, l'éloignement des grands marchés, l'enclavement pour d'autres, l'étroitesse de certains bassins économiques ou encore la dépendance à des approvisionnements extérieurs : ces contraintes ont des conséquences très concrètes. Elles renchérissent le coût des transports, compliquent l'organisation de certaines filières économiques et contribuent à maintenir un niveau des prix plus élevé que dans l'Hexagone.

À ce titre, une préoccupation revient de manière constante dans tous les échanges que je peux avoir avec les élus, les acteurs économiques et les concitoyens : la vie chère. Elle constitue aujourd'hui l'une des expressions les plus concrètes des inégalités ressenties. Le niveau général des prix demeure sensiblement plus élevé dans les outre-mer, avec des écarts allant de 9 % à 16 % en moyenne selon les territoires. Pour les produits alimentaires, nous savons que ces écarts peuvent dépasser 30 % et même atteindre plus de 40 %. Ces différences pèsent directement sur le pouvoir d'achat des ménages et sont d'autant plus difficilement vécues que les revenus demeurent souvent inférieurs à ceux observés dans l'Hexagone. Cette situation alimente également des tensions sociales, dont nous avons tous pu mesurer l'ampleur au cours des dernières années.

Malgré les progrès accomplis au cours des dernières décennies - il faut aussi le dire -, plusieurs territoires continuent d'enregistrer des niveaux de pauvreté, de chômage et de précarité nettement supérieurs à la moyenne nationale. Les jeunes sont souvent les premiers concernés, de même que les familles monoparentales, qui sont particulièrement exposées, ainsi que certaines populations vivant dans les zones les plus isolées des territoires, qui rencontrent des difficultés encore accrues dans l'accès aux services essentiels. Le taux de pauvreté atteint ainsi près de 36 % à La Réunion, plus de 34 % en Guadeloupe et en Martinique, et il dépasse 77 % à Mayotte, alors que le niveau national est de 14 %. Le chômage demeure lui aussi à un niveau sensiblement supérieur à celui observé dans l'Hexagone : autour de 17 % à La Réunion, 16 % en Guadeloupe et près de 40 % à Mayotte. Ces chiffres parlent d'eux-mêmes.

Comme vous l'avez relevé, madame la présidente, les enjeux de santé constituent également un défi majeur. Dans plusieurs territoires, les populations sont effectivement davantage exposées à certaines maladies chroniques. Les difficultés d'accès aux soins demeurent une préoccupation importante en raison des tensions sur les ressources médicales, du manque de certaines spécialistes, des délais d'attente ou encore de contraintes géographiques qui peuvent éloigner une partie de la population des infrastructures de santé.

À cela s'ajoutent des problèmes spécifiques de santé environnementale, ainsi que des enjeux croissants en matière de santé mentale. Les tensions sur le logement, les difficultés de mobilité, les défis éducatifs ou encore les inégalités d'accès au numérique viennent souvent renforcer ces vulnérabilités. Ces réalités, comme les chiffres que je viens de donner, montrent bien que les inégalités persistent dans les outre-mer.

Aborder ces inégalités suppose également de prendre du recul. Les écarts que nous observons aujourd'hui ne sont pas apparus récemment ; ils s'inscrivent dans des trajectoires longues, marquées par l'histoire, la géographie, les évolutions démographiques et les choix de développement qui ont été faits au fil des décennies.

Si l'on s'intéresse aux inégalités économiques et sociales, un premier constat mérite d'être rappelé : les écarts entre les outre-mer et l'Hexagone se sont progressivement réduits au cours des dernières années. Ce mouvement de rattrapage est réel. Le revenu par habitant a progressé. Le niveau de développement humain s'est amélioré de manière significative dans plusieurs territoires. L'accès à l'éducation, aux soins, aux infrastructures et aux services publics a connu des avancées importantes et le chômage a globalement diminué, même si la situation demeure préoccupante dans certains territoires, notamment à Mayotte. Aujourd'hui, la plupart des territoires ultramarins présentent des niveaux de développement supérieurs à ceux des États qui les entourent.

Ces progrès ne sont pas le fruit du hasard. Ils résultent des investissements publics réalisés dans la durée. Ils résultent de l'engagement des collectivités territoriales, du dynamisme des acteurs économiques et associatifs, mais aussi des efforts accomplis par les populations elles-mêmes. Pour autant, reconnaître ces avancées ne conduit pas à considérer que le rattrapage serait achevé, loin de là. Les écarts demeurent importants et personne ne peut s'en satisfaire.

J'ajoute que ces inégalités ne se résument pas aux écarts qui peuvent exister entre les outre-mer et l'Hexagone. Elles existent aussi au sein même des territoires. Elles sont parfois moins visibles, mais peuvent être tout aussi déterminantes. Si certains indicateurs témoignent d'améliorations progressives, notamment en matière de répartition des revenus, des écarts subsistent entre les populations elles-mêmes, entre certains bassins de vie, entre les centres urbains et les zones les plus isolées. Cette diversité de situations doit aussi être prise en compte lorsque l'on cherche à comprendre les mécanismes qui produisent ou entretiennent les inégalités, et, partant, dans l'élaboration des politiques publiques.

Dans ce cadre, les outre-mer nous obligent parfois à interroger un réflexe très français qui consiste à considérer que l'égalité passe nécessairement par l'application uniforme des mêmes règles partout. Mon expérience me conduit à une approche plus pragmatique : ce qui compte, c'est non pas que la règle soit identique, mais qu'elle produise des résultats équitables. Les adaptations prévues par notre droit et par le droit européen ne sont pas des dérogations de confort : elles constituent souvent le moyen de tenir compte de réalités objectives afin que l'égalité ne demeure pas un principe théorique, mais produise bien des effets concrets. Nous devons mieux intégrer cette réalité au niveau national, dans les lois votées, et au niveau européen, dans les textes qui concernent les régions ultrapériphériques (RUP).

Cette équité m'amène aussi à aborder le sujet institutionnel. Les collectivités ultramarines n'évoluent pas toutes dans le même cadre. Leur statut, leurs compétences et leur mode d'organisation sont différents. Cette diversité est le fruit de leur histoire, des choix démocratiques qui ont été faits au fil du temps par les populations et des réalités propres à chaque territoire. Elle constitue une richesse, car elle permet d'adapter l'action publique aux besoins locaux et elle traduit la capacité de la République à reconnaître des situations différentes au sein d'un même ensemble national.

Cette diversité rend également l'action publique plus exigeante. La répartition des compétences entre l'État, les collectivités territoriales et, dans certains cas, des institutions disposant d'une large autonomie, suppose un dialogue constant, une coordination étroite et une responsabilité partagée. Cette complexité ne doit cependant jamais servir de prétexte à l'inaction. Elle impose au contraire à l'ensemble des acteurs publics de travailler davantage pour garantir partout l'effectivité des droits et l'accès aux services essentiels.

C'est pourquoi la réponse à ces inégalités ne peut reposer sur une politique unique ni sur un seul acteur public. Les enjeux auxquels sont confrontés les outre-mer dépassent naturellement le seul champ de compétences du ministère des outre-mer.

Les transports, la sécurité, le développement économique ou encore l'aménagement du territoire, tout cela doit être considéré. L'action de l'État pour les outre-mer repose donc sur une approche interministérielle associant l'ensemble des ministères concernés, en lien étroit, bien sûr, avec les élus, les acteurs économiques, les partenaires sociaux, le monde associatif et les populations elles-mêmes. C'est une méthode qui peut paraître plus exigeante ; elle est pourtant indispensable, car il n'y a pas de réponse uniforme à des réalités qui ne le sont pas. Chaque territoire a ses propres fragilités. Chaque territoire dispose aussi de ressources, de contraintes et de leviers d'action qui lui sont propres. L'enjeu est donc de construire des réponses adaptées, tenant compte des spécificités locales, tout en poursuivant une même ambition, celle de l'égalité.

Cette mobilisation concerne naturellement plusieurs champs d'action. Je citerai à ce titre le projet de loi de lutte contre la vie chère dans les outre-mer, qui a été adopté en octobre dernier, ici même, au Sénat, enrichi d'amendements issus de toutes les travées, et qui constitue une base de travail importante pour la suite. J'ai souhaité engager une nouvelle phase de réflexion pour renforcer la portée de ce texte et examiner l'ensemble des leviers susceptibles de l'améliorer encore. Dans les prochaines semaines, je réunirai des parlementaires, des experts et les administrations concernées pour approfondir les propositions déjà formulées et pour identifier d'autres mesures, d'autres dispositifs. L'objectif est simple : agir non pas seulement sur les conséquences de ces écarts, mais sur leurs causes profondes.

Cette démarche se fonde sur une conviction plus large : la réduction des inégalités ne peut pas reposer uniquement sur des mécanismes de solidarité ou de compensation. Ces mécanismes sont naturellement indispensables. Ils continueront de jouer pleinement leur rôle, mais ils ne suffisent pas à eux seuls à créer des perspectives durables pour les populations. La réduction des inégalités passe également par la capacité des territoires à créer davantage d'activité, d'emplois et d'opportunités. Elle passe donc par le développement économique. J'insiste sur ce point, qui me paraît essentiel.

Lorsque l'on parle des outre-mer, le regard se porte parfois exclusivement sur les difficultés auxquelles ces territoires sont confrontés. Ces difficultés existent, mais elles ne résument pas les outre-mer. Ces territoires disposent également d'atouts considérables.

Ils confèrent à la France une présence unique sur plusieurs océans et représentent l'essentiel de son espace maritime. Ils abritent une biodiversité exceptionnelle, ainsi qu'une richesse culturelle, linguistique et humaine qui participent pleinement de l'identité de notre pays. Ils occupent également une place singulière dans les grandes transitions à l'oeuvre, parce qu'ils ont souvent été confrontés avant d'autres aux effets du changement climatique, parce qu'ils sont situés au sein d'espaces régionaux stratégiques et parce qu'ils disposent de ressources importantes. Ils constituent souvent des territoires d'innovation, d'expérimentation et d'adaptation. Le potentiel est réel dans de nombreux domaines : l'économie bleue, les énergies renouvelables, la recherche, l'agriculture tropicale, le tourisme durable, les industries culturelles et créatives ou encore les activités liées à la transition écologique. Leur position géographique constitue également un atout majeur pour le développement des échanges économiques et pour le rayonnement de la France.

Je suis convaincue que ces atouts doivent être davantage valorisés. Non pas pour nier les difficultés qui existent - non seulement je ne les nie pas, mais je suis mobilisée pour les réduire -, mais parce qu'une politique de lutte contre les inégalités ne peut pas se limiter à réparer ou à rattraper. Elle doit aussi permettre de construire. C'est dans cet esprit que j'ai engagé l'élaboration d'une feuille de route économique pour les outre-mer. Il s'agit d'une démarche que je conduis actuellement avec les élus, les acteurs économiques et les partenaires institutionnels. Elle vise à identifier les leviers susceptibles de renforcer la création de richesses, l'investissement, l'emploi, la résilience économique et l'attractivité des territoires. Je pourrai la présenter aux parlementaires dans quelques semaines.

C'est également dans cette logique que j'ai souhaité organiser, l'automne prochain, un rendez-vous économique que j'ai baptisé « Choose Outre-mer », pour mieux faire connaître les opportunités offertes par les territoires ultramarins, pour favoriser les investissements et les levées de fonds, pour soutenir les projets créateurs d'activité et contribuer à faire émerger de nouvelles perspectives de développement. Comme je viens de l'indiquer, la réponse la plus durable aux inégalités reste en effet la capacité à offrir des perspectives d'emploi, d'investissement ou d'avenir. Il s'agit surtout d'offrir la possibilité, pour celles et ceux qui vivent dans les outre-mer, de pouvoir construire leur avenir sur leur territoire lorsqu'ils le souhaitent.

Mesdames, messieurs les sénateurs, les inégalités que nous évoquons aujourd'hui sont une réalité. Elles s'expriment de manière différente selon les territoires. Elles recouvrent des situations diverses et trouvent leur origine dans des facteurs multiples. Aucune explication unique ne permet de les résumer. Aucune réponse unique ne permettra non plus de les faire disparaître.

Une chose me paraît certaine : ces inégalités ne doivent jamais être considérées comme une fatalité. Les outre-mer ont connu, au cours des dernières décennies, des progrès réels. Le rattrapage engagé a produit des résultats. Pour autant, chacun constate que des écarts importants demeurent et qu'ils continuent d'affecter concrètement la vie quotidienne de nombreux habitants. C'est pourquoi nous devons poursuivre cet effort avec constance. Cela suppose de continuer à améliorer l'accès aux droits et aux services publics, à créer davantage de perspectives économiques, à permettre aux territoires de mieux valoriser leurs propres atouts. J'ai la conviction profonde que l'ambition que nous devons avoir pour les outre-mer consiste non pas seulement à corriger des écarts, mais à permettre à chaque territoire de se développer selon ses forces, ses aspirations et ses réalités. C'est cette exigence qui guide aujourd'hui l'action du Gouvernement.

Mme Viviane Malet, présidente. - Madame la ministre, je vous remercie d'avoir parlé de ce qui nous tient à coeur : la santé, l'éducation, l'emploi et le logement.

Je veux immédiatement vous poser une question liée à l'actualité budgétaire. Nous avons entendu parler du gel de la LBU. À La Réunion, nous avons 52 000 demandes de logements. Les maires et tous les élus s'alarment de cette perspective. Qu'en est-il exactement ?

Mme Naïma Moutchou, ministre. - J'ai en effet été interpellée à de nombreuses reprises par des parlementaires et par des acteurs du logement social et de la construction dans les territoires. C'est un sujet d'urgence sociale.

Permettez-moi de rappeler quelques chiffres. La loi de finances initiale pour 2026 prévoit une baisse de 11 % des autorisations d'engagement et, parallèlement, une hausse de 11,9 % des crédits de paiement. Comme chaque année, vous le savez, ces crédits font l'objet de mesures de gestion prudentielle, notamment sous forme de mise en réserve.

Une première vague, qui représente plus de la moitié des crédits inscrits au départ, a d'ores et déjà fait l'objet d'une notification aux préfets, qui ont reçu l'instruction claire d'engager les crédits rapidement. Pour les départements et régions d'outre-mer (Drom), une première enveloppe de 80,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 117 millions d'euros en crédits de paiement a été répartie selon deux critères pour répondre à ces inquiétudes : celui de la démographie et celui de la pression sur l'accès au logement social.

Dans le même temps, nous travaillons activement avec toutes les parties prenantes à lever les blocages administratifs et économiques pour accélérer la mise en oeuvre des projets, afin de ne pas nous retrouver dans une situation où ces crédits ne seraient pas consommés. Des instructions ont été données dans ce sens. À l'échelle de l'ensemble des Drom, cela représente plus de 600 millions d'euros engagés, pour près de 25 000 logements à réaliser dans les trois prochaines années.

Nous soutenons également le logement social outre-mer par des dispositifs de défiscalisation qui sont attractifs et qui mériteraient probablement d'être mieux connus. Nous y travaillons. Ces dispositifs de défiscalisation représentaient 350 millions d'euros en 2025, et nous poursuivrons cet effort.

Les Drom bénéficieront en outre des mesures du « plan logement » qui ont été annoncées à Marseille par le Premier ministre. C'est un plan qui sera décliné en lien avec les collectivités. J'y travaille avec le ministre de la ville et du logement, Vincent Jeanbrun, pour que nous puissions avoir un volet aux outre-mer.

Le programme Anru 3 (Agence nationale pour la rénovation urbaine) comportera également un volet spécifique visant à encourager la construction des logements.

Enfin, nous sommes en train de finaliser le plan logement outre-mer 3 (Plom 3), qui portera lui aussi une ambition renforcée et globale. D'ici à l'été, une réunion avec tous les acteurs du secteur du logement sera organisée, en lien avec mon collègue Vincent Jeanbrun, pour en préciser les orientations. Il s'agit d'une stratégie globale.

Nous actionnons donc tous les leviers possibles afin de satisfaire la demande de logement, qui est importante dans les territoires ultramarins, et de continuer ainsi à être au rendez-vous. Je suis évidemment preneuse de toute autre solution que vous pourriez nous proposer.

Mme Viviane Malet, présidente. - Le département de La Réunion pourrait-il porter une partie des crédits de la LBU ? Est-ce envisageable ? Par ailleurs, est-il possible d'agir plus rapidement en faveur des personnes handicapées ou âgées ?

Mme Naïma Moutchou, ministre. -Une telle initiative relève en effet de la compétence du département. Il peut donc y avoir une meilleure coordination. En tout cas, et je l'ai d'ailleurs dit aux acteurs que j'ai rencontrés, en particulier aux présidents de conseil départemental, l'État est prêt à accompagner les départements et les régions pour aider les publics les plus fragiles, qui doivent être prioritaires dans l'affectation des logements.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Madame la ministre, nos auditions ont montré que de nombreux droits ne sont pas respectés en outre-mer. Je parle de l'égalité d'accès à l'éducation, à la santé et, vous l'avez dit vous-même, de l'égalité d'accès à l'eau. Ces difficultés d'accès aux droits fondamentaux se révèlent plus marquées dans nos territoires.

Je souhaite attirer votre attention sur le sujet de la jeunesse. Les phénomènes climatiques et les difficultés environnementales - cyclones, sargasses, etc. - emportent des fermetures de classes à répétition. Ce sont autant d'heures de cours en moins pour nos élèves. Les élèves et leur famille sont dans une incertitude permanente sur la continuité de la scolarité. Les horaires imposés aux élèves sont inadaptés, d'autant que certains doivent rallier leur collège ou leur lycée en faisant du stop. L'école est plus difficile d'accès pour les élèves des outre-mer. Par ailleurs, dans de nombreux cas, le français n'est pas leur langue maternelle. Les accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) manquent, comme partout ailleurs, mais dans les situations que je viens de vous décrire, ce manque est d'autant plus compliqué à accepter par les populations. Un récent article de presse rappelait qu'à Mayotte, 15 000 enfants n'étaient pas scolarisés et que, du fait du manque d'établissements scolaires sur place, les cours continuaient à avoir lieu par rotation.

On observe aussi de fortes inégalités d'accès à la santé, une grande dépendance vis-à-vis de l'Hexagone, un déficit de médecins spécialistes dans tous les outre-mer. Ces territoires comptent aussi beaucoup de « déserts médicaux ». Nous avons pu le constater lors du déplacement que nous avons effectué en Martinique et à Saint-Martin.

Je souhaite également revenir sur les menaces qui pèsent sur le droit au logement : les procédures de droit au logement opposable (Dalo) peinent à aboutir. Et il faut souvent attendre de longs mois.

Dans ce contexte, il ne faut pas oublier que de nombreux enfants ne sont pas logés, alors même que le droit au logement fait partie des droits primordiaux mentionnés dans la Convention internationale des droits de l'enfant (Cide). Ma question est donc la suivante : à quand l'égalité réelle dans l'accès à ces droits ?

Je souhaite également revenir sur l'indice de Gini des territoires ultramarins, car celui-ci est très préoccupant. Cet indice mesure les inégalités de revenus : lorsqu'il est nul, l'égalité est parfaite et lorsqu'il s'établit à 1, l'inégalité est maximale. Dans l'Hexagone, l'indice de Gini s'établit à 0,29. Pour les territoires ultramarins, il est au-dessus de 0,40, seuil qui caractérise les sociétés les plus inégalitaires au monde. Quels sont vos commentaires à ce sujet ? Comment pourrions-nous, selon vous, remédier à ces inégalités de revenus, sachant que, dans nos territoires, à la pauvreté monétaire que vous avez mentionnée dans votre propos liminaire, s'ajoute la pauvreté de privation, qui est peu documentée et insuffisamment prise en compte dans les politiques publiques ?

J'en viens à mon troisième sujet, les contrats aidés, en particulier le parcours emploi compétences (PEC), dont les crédits subissent une baisse drastique dans nos territoires, quand bien même nous bénéficions d'un quota supérieur à celui de l'Hexagone. Dans nos territoires, ces contrats jouent un rôle très différent de celui qu'ils jouent dans l'Hexagone, avec des résultats qui s'écartent des résultats nationaux. Ces particularités sont-elles prises en compte dans la feuille de route nationale en matière de contrats aidés, au regard de nos besoins spécifiques ? Les outre-mer tiennent-ils une place particulière dans la politique nationale pour les contrats aidés ? Pourquoi le ministère des outre-mer ne prend-il pas en main les dispositifs PEC, comme cela a été le cas de façon exceptionnelle l'année dernière ?

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Mme la rapporteure, vous m'interrogez sur le moment où nous pourrons atteindre l'égalité réelle. C'est notre sujet de préoccupation commun. Je l'ai dit dans mon propos introductif : parce que les inégalités ne sont pas les mêmes, parce que les territoires ne sont pas les mêmes, parce que les facteurs liés à ces inégalités sont multiples et anciens, j'aurais du mal à vous répondre en une phrase ou par une solution unique.

Pour schématiser, je considère qu'il y a deux blocs.

Le premier est la réponse qui consiste en un soutien qui passe par des subventions, par des compensations, par des dispositifs publics ciblés et adaptés - ce que fait l'État depuis très longtemps - et par des politiques publiques que nous revoyons régulièrement et que vous-même, en tant que parlementaires, vous évaluez à intervalles réguliers. C'est ce qui se fait traditionnellement.

Le second bloc - ou l'autre jambe - est à mon sens le développement économique. Nous pouvons en effet passer notre temps à compenser - quand je dis « nous », je parle de l'État, des collectivités, du secteur associatif qui intervient beaucoup, etc. -, mais il nous faut également donner aux territoires la capacité de répondre aux besoins des populations. Or celle-ci ne peut passer que par l'économie. Il n'y a pas d'autre « recette ».

Cela nécessite naturellement des investissements de l'État, et je crois que nous y sommes prêts. C'est pourquoi la feuille de route économique, déjà mentionnée, est aussi importante à mes yeux. Je ne dis toujours que la vérité, mais je l'affirme aujourd'hui sous serment : je dispose de quelques mois utiles, avant l'élection présidentielle de 2027, qui se tiendra dans le contexte politique que nous connaissons. Nous savons en particulier que compte tenu des difficultés à trouver une majorité à l'Assemblée nationale, mais aussi de la contrainte budgétaire qui est la nôtre, nous pourrons faire un peu moins de choses début 2027 qu'aujourd'hui.

Nous avons toutefois quelques mois devant nous pour agir. Ce ne sera sans doute pas le « grand soir », mais cela pourrait être une succession de petits matins. Telle est la feuille de route économique que je prépare. Elle contient des mesures très concrètes, d'abord de court terme, par exemple sur les délais de paiement, qui pèsent sur la trésorerie des entreprises, et, de là, sur leur capacité à régler d'autres sociétés ou à rémunérer des salariés, et constituent de ce fait, un sujet récurrent.

Cette feuille de route contiendra des mesures de court, moyen et long terme qui peuvent contribuer à redynamiser le territoire. Il est nécessaire d'agir : nous devons faire tout ce qui est possible dès maintenant, mais il faut aussi préparer l'avenir pour ceux qui viendront ensuite.

Ma conviction est qu'il faut doter les territoires ultramarins d'une loi de programmation et d'orientation. Je la préparerai et la laisserai à ceux qui voudront bien s'en servir. Une programmation financière s'impose en effet pour donner aux acteurs de la visibilité et la capacité de développer des activités. Cela doit se faire territoire par territoire, car les activités à développer diffèrent. Il peut y avoir des traits communs, bien sûr, mais il faut donner à chaque territoire la capacité de choisir ce qui est le mieux pour lui.

Cela rejoint d'ailleurs toutes les discussions institutionnelles que nous avons : l'objectif est aussi d'accorder davantage de pouvoir pour mieux répondre aux besoins des territoires.

La réponse réside donc dans le soutien direct que nous apportons, dans des dispositifs ciblés et dans notre capacité à développer l'économie de ces territoires. C'est pourquoi je veux aussi organiser un événement qui ne relève pas seulement de la communication ou du symbole - même s'il en relève aussi , à savoir, le forum nommé « Choose Outre-mer », afin de lever des fonds.

L'idée est d'instaurer un fonds qui permettra de financer certains des nombreux entrepreneurs qui ont des idées. Il s'agit aussi d'inscrire cela dans le temps, afin de ne pas oublier que la lutte contre les inégalités suppose également de doter les territoires des moyens d'agir sans l'État. C'est d'autant plus vrai que, comme vous le savez, l'État n'est pas aujourd'hui dans une situation favorable. Les débats budgétaires, en particulier sur la LBU, ont été difficiles l'an passé. Et ils se tiendront dans des conditions encore plus difficiles cette année.

Je veux donc donner à ces territoires les moyens de se développer sans avoir à se tourner vers l'État.

Je dis cela sans volonté aucune de stigmatiser les territoires ultramarins. Nous savons bien que tous les territoires connaissent des difficultés. Le Val-d'Oise, territoire dont je suis élue, connaît également des difficultés, a également besoin de l'État et travaille également à un plan de développement.

Je dis donc simplement qu'il y existe des marges de manoeuvre. Nous avons pris du retard - en tant que membre du Gouvernement, j'y prends ma part de responsabilité - pour donner davantage de moyens aux collectivités, aux élus et aux acteurs économiques afin qu'ils développent leur territoire.

Vous avez raison d'évoquer les inégalités de revenus, madame la rapporteure. C'est un sujet de préoccupation que nous avons effleuré dans le cadre des débats sur la vie chère, en octobre dernier. Couplées à la vie chère, les inégalités de revenus constituent un enjeu majeur.

J'en ai discuté récemment avec le ministre Farandou. La question du niveau de revenu est un sujet permanent, non pas seulement ultramarin, mais national. Comment valoriser les revenus, et comment accompagner les employeurs pour qu'ils parviennent à augmenter les rémunérations ? Je ne sais pas si nous aurons le temps d'apporter des réponses à ces questions, mais sachez que le ministre du travail et de l'emploi et moi-même menons une réflexion sur ce sujet.

J'en viens aux contrats aidés. Nous savons bien que ces contrats ne sont pas « l'alpha et l'omega » et que leurs résultats ne sont pas bons, notamment parce qu'ils contribuent à prolonger des situations de précarité. Nous souhaitons au contraire doter nos compatriotes ultramarins de contrats et d'un emploi qui durent - c'est presque une lapalissade de dire cela. Le but n'est pas de les enfermer dans des contrats dont nous connaissons la précarité.

Je conviens toutefois qu'il faut regarder les territoires ultramarins différemment, et que nous ne pouvons pas y appliquer le même raisonnement que dans l'Hexagone. La réponse à la fragilité de ces territoires passe en effet par ce type de contrat. Ce ne sont donc pas non plus tout à fait de mauvais contrats. Je sais bien l'effet qu'a produit, notamment à La Réunion, l'annonce de la décision de revenir sur ces contrats, au motif qu'ils ne permettraient pas d'inscrire nos compatriotes dans un emploi durable.

Ces contrats ont également un coût financier. Je me suis entretenue avec le ministre Farandou, auquel j'ai indiqué que si je convenais de l'objectif de diminuer le nombre de contrats aidés, je n'estimais pas possible de supprimer ces derniers brutalement, en raison des conséquences, dans les territoires, d'une telle suppression pour les publics qui n'ont pas accès à d'autres types de contrats. Cela aurait d'ailleurs probablement des répercussions sur la rentrée, car de nombreux contrats aidés financent des emplois d'assistants auprès des enfants ou dans les cantines scolaires, par exemple. Nous devons donc être très vigilants.

J'avais indiqué aux parlementaires que je comprenais la situation et que je voulais peser, mais qu'il leur fallait également interpeller les ministres compétents. Le ministre Farandou a donc été interpellé à plusieurs reprises. Nous sommes en train d'examiner la situation ensemble et de chercher des réponses, notamment pour la rentrée prochaine, afin de faire le pont et de nous assurer que les enfants ne pâtissent pas de cette situation. Je pourrai revenir vers vous dans les prochaines semaines sur ce sujet.

L'accès aux soins est un sujet qui concerne tous les territoires, ultramarins comme hexagonaux. Les difficultés sont toutefois exacerbées en outre-mer. L'État agit ponctuellement, là encore, en attendant que nous puissions nous projeter sur de grandes infrastructures, puisque des constructions de centres hospitaliers ont été programmées dans un certain nombre de territoires, dans le cadre du « Ségur de la santé et du plan de reconstruction de Mayotte.

L'attractivité étant un enjeu majeur, l'État agit par exemple en octroyant des aides à l'installation. Certains postes ouverts ne sont en effet pas pourvus, car nous n'arrivons pas à attirer des soignants. Tout cela est lié.

C'est pourquoi - je vais peut-être faire bondir mon cabinet - je ne réfute pas le terme « systémique », non pas que l'État organise un système produisant des inégalités, en fermant les yeux et en se contentant de cela, mais parce que, dans le temps, par des politiques publiques qui n'étaient pas adaptées, par un sous-investissement, par une absence de compréhension de ce qu'étaient les territoires, un système, en tout cas partiel, s'est organisé. Je le dis comme je le conçois.

L'accès aux soins est un problème systémique général, puisque les « déserts médicaux » sont présents sur l'ensemble du territoire national. Les solutions tiennent dans les aides à l'installation et dans l'accompagnement des projets d'exercice regroupé, qui contribuent à renforcer l'offre et à améliorer l'attractivité, en particulier dans les territoires de taille modeste. Les maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP), les communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS) et les centres de santé (CDS) sont à ce titre utiles.

Avec la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées, nous regardons ce que nous pouvons faire en faveur des carrières médicales au sein des établissements publics de santé. Pour ma part, je plaide pour une réponse différenciée, et même pour une priorisation en faveur des territoires ultramarins.

Ces efforts, qui sont complétés par les aides conventionnelles de l'assurance maladie, doivent être renforcés par les collectivités territoriales en termes de cadre de vie. Il nous faut en effet être en mesure d'offrir un logement et un cadre de vie qui permette à des soignants de s'installer dans la durée, car certains repartent après une expérience de quelques mois.

La lutte contre la pauvreté appelle elle aussi non pas une réponse unique, mais une action globale. Afin de rompre les mécanismes de transmission intergénérationnelle de la pauvreté soulignés dans différentes études, une priorité est donnée aux premières années de la vie.

Nous menons donc des actions de développement des modes d'accueil du jeune enfant ou de soutien à la parentalité, notamment en association avec France Travail. Car ce soutien ne se résume pas à des actions à la maison : il s'agit aussi de donner la possibilité aux mères de travailler, de lutter contre le décrochage scolaire, dont les chiffres sont préoccupants, d'améliorer l'offre de restauration scolaire, de sorte que les élèves aient un repas ou un goûter équilibré, ce qui n'est pas toujours le cas à la maison. Dans certains cas, cela demande toutefois certaines adaptations : à Cayenne, nous avons constaté que les enfants ne prenaient pas les goûters qui leur étaient proposés, parce que les aliments que nous proposions ne faisaient pas partie de leur quotidien.

En tout état de cause, il importe de repérer précocement les vulnérabilités sanitaires et sociales, dont nous savons qu'elles sont plus nombreuses dans les territoires ultramarins.

Le Pacte des solidarités comporte un volet spécifique aux outre-mer, doté de 13,9 millions d'euros, que nous articulons autour de six priorités : l'accès aux droits, l'accès au logement, le soutien à la parentalité, la lutte contre les inégalités alimentaires, la lutte contre l'illettrisme et la réduction des inégalités de santé. Nous avons fait un point avec les recteurs de tous les territoires. Avec le ministre de l'intérieur, nous leur avons demandé de faire de la lutte contre l'illettrisme, une priorité.

En complément, une enveloppe de 5 millions d'euros permet de financer une quarantaine de projets locaux identifiés par les services de l'État. La liste des dispositifs étant longue, j'ai demandé que le bureau des évaluations des politiques publiques de la direction générale des outre-mer - dont la directrice générale est juste derrière moi - réalise une évaluation des différents dispositifs afin d'interrompre les dispositifs qui ne fonctionnent pas et de réorienter les financements au bénéfice des dispositifs qui fonctionnent et qui méritent d'être renforcés. En tout état de cause, il importe que tout ceci soit efficient.

Par ailleurs, le 19 mars dernier, la France a officiellement notifié au Conseil de l'Europe l'extension de l'applicabilité de la Charte sociale européenne à ses territoires d'outre-mer. Il était temps, mais il n'est jamais trop tard et il est bon que ce soit fait. La France réaffirme ainsi son engagement pour un modèle social plus inclusif et plus protecteur au bénéfice de tous. Depuis le 1er mai 2026, les habitants de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte et de La Réunion bénéficient pleinement de la garantie des droits prévus par cette charte, tout comme ceux de Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les domaines qui relèvent de la compétence de l'État. Cette démarche vise à garantir le même niveau élevé de protection des droits sociaux à tous, quel que soit le lieu de résidence.

J'en viens aux sargasses. En sus de la feuille de route économique que j'ai évoquée, je prépare une feuille de route sur la jeunesse, constituée de dispositifs très concrets facilitant la mobilité et l'accès aux concours - je pourrai vous en parler dans les prochaines semaines, mais s'agissant de mesures de niveau réglementaire, nous pourrons aller vite. Certains territoires ont toutefois des difficultés spécifiques, telle que l'accès à l'eau ou les sargasses.

Le phénomène des sargasses s'amplifie à mesure que les périodes saisonnières s'élargissent. Les conséquences en sont grandissantes sur tous les plans, en particulier sur le plan économique. C'est un sujet de préoccupation, et même une cause de fatigue morale pour les populations. Or il n'y a rien de pire que de décourager les populations.

Un plan Sargasses III est en cours de préparation, qui actera un changement d'échelle, ou plutôt de paradigme. Il convient en effet de continuer à faire ce que nous faisons déjà, c'est-à-dire récupérer les sargasses en haute mer, en intensifiant nos actions par le recours à des technologies adaptées et plus efficientes. Mais il nous faut aussi travailler à la valorisation des déchets - car j'estime que ce sont bien des déchets, même si leur nature fait débat. Que faire des quantités de plus en plus impressionnantes que nous ramassons ? Telle est le nouveau volet de ce plan auquel nous travaillons.

Avec la ministre de la santé et ses services, nous réfléchissons également aux actions préventives que nous pourrions mener en amont.

Il s'agit donc d'un plan que je souhaite un peu plus développé et plus adapté à la réalité de ce fléau. Cela supposera des financements supplémentaires. Si je plaide pour que nous fassions des économies dans certains secteurs ou sur certains dispositifs, j'estime en effet que dans ce cas, nous ne pourrons pas mener de telles actions avec les financements actuels.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Les politiques publiques conduites depuis plusieurs décennies n'ont pas permis de résorber les écarts persistants entre l'Hexagone et les outre-mer en matière de santé, d'éducation, de logement et d'accès aux services publics. L'objet de cette commission d'enquête est de pointer des changements structurels qui nous permettraient de sortir d'une logique de rattrapage permanent afin d'atteindre une égalité réelle des droits.

La feuille de route économique que vous êtes en train d'élaborer et le rendez-vous économique « Choose Outre-mer », me paraissent aller dans le bon sens, sous réserve d'éviter deux écueils.

Le premier est de ne pas aggraver la situation actuelle et de se retrouver, d'ici à quelques mois ou à quelques années, à devoir corriger une situation très « budgétivore » avant même de pouvoir mettre en place ce modèle économique. Le second écueil consisterait à ne pas prendre en compte les conditions qu'il faudra réunir pour que cela fonctionne.

Ainsi, pour les outre-mer, la LBU et les PEC sont des dispositifs existentiels. Mon collègue Dominique Théophile m'indiquait qu'en Guadeloupe, le maintien des crédits de la LBU est conditionné à leur consommation effective, notamment à leur engagement avant le 30 juin. Or, dans le même temps, le préfet entend n'accorder aucune autorisation environnementale tant que la question de l'assainissement n'est pas réglée. C'est une mission impossible ! Dans un courrier circonstancié dont j'attends toujours la réponse, je vous ai pour ma part saisie de la situation tout aussi inexplicable de la LBU à Mayotte.

Vous ne trouverez par ailleurs aucun élu pour se féliciter du recours aux PEC. Nous y recourons parce que nous n'avons que cela, à la fois pour les besoins scolaires et les besoins de sécurité, mais aussi pour répondre, au moins en partie, à la problématique du chômage.

En attendant le « grand soir », n'alourdissons donc pas la situation ! C'est un point décisif des derniers mois du présent quinquennat. Je vous engage vraiment, madame la ministre, à travailler pour que cette situation ne s'aggrave pas d'ici là, car, sinon, le travail serait démultiplié.

J'en viens au second écueil. Il est vrai que « Choose France » fonctionne dans l'Hexagone. Pour la septième année consécutive, notre pays est le plus attractif en Europe. Ce sont les résultats de la politique d'attractivité qui a été menée - politique énergétique, réduction du coût du travail, politique sociale.

Mais comment doter Mayotte du même genre d'attractivité ? Nous ne pourrons pas reproduire exactement ce qui se fait ici, notamment en matière énergétique. Il nous faudra donc activer d'autres leviers, comme la coopération régionale.

Comment faire, donc, pour que la feuille de route économique que vous envisagez de mettre en place fonctionne ? Comment améliorer l'attractivité de nos territoires ?

Mme Naïma Moutchou, ministre. - À la place qui est la mienne, je suis au service des outre-mer et, dans une période actuellement compliquée sur le plan budgétaire, je me bats pour aller chercher des crédits et des financements dont ces territoires ont besoin. Dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2026, au terme d'âpres discussions, le budget de l'outre-mer a ainsi été notablement amélioré par rapport au projet de loi de finances (PLF). Des parlementaires sont intervenus pour défendre la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (Lodéom) et éviter des coupes à la fois irréalistes et dangereuses pour les territoires ultramarins. Collectivement, nous sommes parvenus non seulement à sauvegarder un budget, mais à l'augmenter d'un peu plus de 1 milliard d'euros.

Compte tenu de la situation internationale et de l'obligation de l'État de répondre aujourd'hui à des besoins particuliers dans le domaine de l'énergie, le Premier ministre a demandé des économies supplémentaires aux ministères ; celui des outre-mer, cependant, n'a pas été sollicité. Le Premier ministre a conscience de la fragilité de territoires qui poursuivent leur rattrapage par rapport à la métropole et de la nécessité de ne pas risquer de les obérer davantage. Autrement dit, l'État ne se désengage pas à leur égard. Nous consentons au contraire un effort particulier.

Je comprends les inquiétudes liées à la construction de logements sociaux. C'est pourquoi j'ai demandé que l'on établisse avant toute chose un panorama des dispositifs qui existent, afin de voir ce qu'il est possible de valoriser. J'organise des réunions avec des acteurs du logement pour les sensibiliser, car je constate que des dispositifs sont moins utilisés que d'autres. J'insiste auprès des préfets pour que nous identifiions, par territoires, les projets que nous pouvons faire avancer plus vite, de sorte que ces logements sortent de terre.

Même si la ressource financière n'est pas toujours présente, nous pouvons agir via d'autres leviers, en levant les blocages administratifs, en procédant à des réorganisations ou en allant chercher ailleurs des crédits qui ne seraient pas consommés. En termes d'inventivité et de créativité, vous pouvez compter sur moi !

C'est cet état d'esprit qui nous a animés pour la reconstruction de Mayotte. L'effort, certes important, de 4 milliards d'euros, ne suffisait pas ; encore fallait-il s'assurer que ces crédits aillent bien au soutien de projets concrets de reconstruction, qu'ils soient effectivement consommés et non pas « refléchés ». Nous avons donc créé un programme des interventions territoriales de l'État (Pite) pour Mayotte, c'est-à-dire un programme spécifique qui permet de sanctuariser les fonds à destination de l'île et que le préfet a à sa main.

Un tiers des 43 millions d'euros de crédits qui ont été engagés au titre de la LBU sont réservés à Mayotte. Cette part significative se justifie par les besoins spécifiques de ce territoire et la nécessité de sa reconstruction. Je l'ai dit aux acteurs mahorais que j'ai rencontrés : nous sommes aussi à leurs côtés pour les accompagner en matière d'expertise et d'ingénierie sur les projets « fléchés » et pour lesquels de l'argent a été débloqué.

Vous avez évoqué le volet énergétique. Le Premier ministre a relancé pour les outre-mer les programmations pluriannuelles de l'énergie (PPE). Elles ne sauraient néanmoins équivaloir exactement à celles qui existent en métropole, du fait de la déconnexion des outre-mer des réseaux d'approvisionnement en énergie.

L'objectif de 100 % d'énergies renouvelables a été atteint à La Réunion. Il le sera d'ici à la fin de l'année en Guyane. Pour les autres territoires, il faut accélérer la transition, et peut-être faut-il profiter de la crise actuelle au Moyen-Orient. C'est ce que nous sommes en train de faire, par exemple, dans le domaine de la géothermie. Il faut se dire que la crise, qui révèle davantage la dépendance des territoires à l'énergie, nous oblige à faire mieux et plus. Telles sont les discussions que nous menons avec Maud Bregeon, ministre déléguée chargée de l'énergie.

M. Thani Mohamed Soilihi. - À Mayotte, nous avons du soleil toute l'année ! Profitons-en !

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Vous avez raison : l'énergie solaire, effectivement, ne manque pas à Mayotte.

Vous avez par ailleurs abordé le sujet important de l'attractivité des territoires. C'est un pan de développement qui n'a pas été assez investi. On peut être plus attractifs sans penser nécessairement à l'Europe ou à la France hexagonale, tout simplement en se penchant sur l'intégration régionale. Des marges de manoeuvre existent, avec quelques obstacles européens. Nous y travaillons avec les autres ministres chargés de ces questions.

Je me rendrai ce vendredi 12 juin à Bayonne pour assister à la réunion trilatérale annuelle entre la France, l'Espagne et le Portugal et pour évoquer les régions ultrapériphériques. Il nous faut en effet lever un certain nombre de freins. Il n'est, par exemple, pas normal que la Guyane ne puisse pas développer plus avant ses relations avec ses voisins immédiats, en particulier avec le Brésil, ni Mayotte, les siennes dans la région de l'océan Indien. Il faut évidemment le faire avec prudence, sans abaisser notre niveau d'exigences.

Les dossiers sur lesquels nous travaillons sont donc nombreux. Comme vous le constatez, je m'efforce d'identifier des pistes d'action concrètes et rapides. Je compte notamment réunir mes collègues ministres autour d'un comité interministériel des outre-mer (Ciom). Il ne s'agit pas de refaire le monde des outre-mer, dont nous connaissons déjà les réalités et les diagnostics ; je veux identifier, ministère par ministère, et pour chaque territoire, les sujets particuliers et concrets sur lesquels nous pouvons avancer. Je suis consciente des moyens et du temps limités dont nous disposons. Le pragmatisme dicte ma conduite et je ne ferme aucune porte. L'énergie fera partie de ces sujets. Nous l'aborderons projet par projet, technologie par technologie, y compris pour Mayotte.

M. Saïd Omar Oili. - En vous écoutant avec attention, j'ai l'impression de revivre exactement ce que j'entendais déjà il y a des années. À chaque crise dans nos territoires correspond un slogan : « les outre-mer sont une chance pour la France », « ils permettent à la France de posséder le deuxième domaine maritime mondial ». À Mayotte, nous avons le deuxième centre d'écoute de France, ce qui atteste que notre territoire apporte aussi beaucoup à la défense française. Cependant, 77 % de notre population vit sous le seuil de pauvreté.

Vous avez également évoqué les inégalités environnementales et l'organisation d'un rendez-vous économique « Choose outre-mer », que je rebaptiserai pour la circonstance « Choose Mayotte ».

Or, après le passage du cyclone Chido, ce sont plus 22 000 tonnes de déchets spécifiques qui ont jonché le sol de notre île, dans des décharges à ciel ouvert, avec toutes les conséquences néfastes que cela emporte pour l'environnement et la santé de la population mahoraise. Au 1er janvier dernier, plus d'un an plus tard, seuls 7 % de ces déchets avaient été traités. Cette situation ne peut plus durer.

Les services des douanes m'ont communiqué des informations alarmantes. En 2024, 39 993 tonnes d'eau en bouteille ont été importées à Mayotte et 48 945 tonnes en 2025, soit respectivement 23,995 millions et 29,367 millions de bouteilles en plastique. En deux ans, le total se porte à plus de 53 millions de bouteilles, soit 165 bouteilles par habitant. Pour un territoire de 374 kilomètres carrés, on imagine aisément les dégâts environnementaux que cela provoque dans le lagon. Or la crise de l'eau n'allant pas en s'améliorant, les déchets plastiques vont continuer de s'accumuler.

Le traitement de ces déchets après un événement climatique majeur est un bon exemple des inégalités qui frappent nos territoires ultramarins. La distance avec la métropole, l'insularité et le manque de moyens locaux, sont constitutifs de fortes inégalités par rapport à l'Hexagone. Concevriez-vous en France métropolitaine, dix-sept mois après la survenue d'un événement d'ampleur comparable, que des milliers de tonnes de déchets demeurent non traitées et dispersés dans des espaces publics ?

Comment expliquer une telle situation à Mayotte ? Comment organiser un « Choose Mayotte » si, dès leur arrivée, les invités sont confrontés au spectacle de monticules de déchets ?

Je paraphraserai les propos de Nelson Mandela sur les inégalités : tant qu'une partie de la population vivra dans la plus grande pauvreté, tant que des enfants seront abandonnés et exclus de tout système éducatif - ils sont aujourd'hui au nombre de 15 000 à Mayotte -, aussi longtemps que le chômage frappera plus de 36 % de la population active, aucun Mahorais ne pourra se reposer et jouir totalement de sa liberté.

Avec les violences et l'absence d'eau que nous déplorons, comment les touristes ou les entrepreneurs peuvent-ils choisir de venir à Mayotte ?

Aujourd'hui, nombre d'assureurs quittent au contraire le territoire. Même la société immobilière de Mayotte (SIM), le principal bailleur social de l'île, ne parvient plus à assurer ses édifices. Aucun autre entrepreneur ne pourra non plus y faire assurer ses biens.

Les familles vivent dans des taudis sans eau courante. La semaine dernière, sur place, j'ai dû vivre quarante-huit heures sans eau. Envisager d'implanter dans ces conditions un hôtel à Mayotte revient à se poser la question de savoir si des touristes accepteraient des coupures d'eau et une impossibilité de changer les draps pendant plusieurs jours.

La pauvreté et l'injustice matérielles sont les ennemies de la paix et de la stabilité. Nous le constatons tous les jours à Mayotte. Dans notre territoire, en matière d'éducation, les cours ne sont dispensés que lorsque l'eau est disponible et à raison de deux heures par jour. Les logements sont délabrés. Dans le domaine de la santé, nous ne comptons par exemple aucun ophtalmologue. Les enfants scolarisés souffrant de problèmes oculaires ne sont pas soignés lorsque leurs parents, ce qui est le cas le plus fréquent, n'ont pas les moyens de les envoyer en consultation à La Réunion ou ailleurs.

Nos problèmes sont multiples. Ils nous rappellent que la liberté, la démocratie et les droits de l'homme sont encore loin d'être accomplis dans ce territoire aux besoins primaires immenses et aux injustices exacerbées par Chido.

La misère est humiliante. Elle attaque la dignité de ceux qui en souffrent et, au bout du compte, elle nous humilie tous. Combattre la pauvreté dans les territoires ultramarins est un acte, non de charité, mais de justice. C'est la protection d'un droit humain fondamental, le droit à la dignité et, simplement, à une vie décente.

Lors de votre venue à Mayotte, vous avez déclaré vous être déplacée afin d'identifier les facteurs bloquants, madame la ministre. Quelles conclusions ont donc été les vôtres ? Qu'est-ce qui empêche que nous inversions les statistiques actuelles, pour faire en sorte que 77 % de la population vive dignement, plutôt que sous le seuil de pauvreté ?

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Quand je laisse entendre que les outre-mer sont une chance pour la France, l'idée n'est pas galvaudée. Je suis fière de la mission qui m'est échue à la tête de ce ministère. Nous sommes également fiers de ce que sont les Ultramarins, indépendamment de toute considération de stratégie ou de puissance. Ce n'est en aucun cas pour moi un slogan. Je suis dans l'action et le travail, au quotidien et sur tous les sujets, et ils sont nombreux. L'existence de votre commission d'enquête nous le rappelle, si besoin en était. Il importe pourtant de le dire et de le répéter, car il faut changer l'état d'esprit à l'extérieur de cette enceinte.

À Bruxelles, par exemple, on a en partie oublié ce que sont les territoires ultramarins et la chance qu'ils représentent aussi pour l'Europe. Je ne voudrais pas que l'on s'en rende compte trop tard. Je veux que l'on change de paradigme lorsque l'on en parle. Vous-mêmes, lorsque vous vous exprimez sur leurs difficultés, en revenez toujours à leurs forces et atouts. C'est cette idée que j'essaie d'imprégner pour obtenir de nouveaux budgets, des investissements et l'engagement d'entreprises.

À Mayotte, le sujet des déchets est assurément fondamental. J'ai constaté sur place des avancées, mais aussi des points de blocage. Le traitement de ces déchets y est plus complexe qu'ailleurs du fait de l'insularité du territoire et du surcoût que celle-ci entraîne. Si les questions de la modernisation des infrastructures, d'investissements à réaliser et de planification stratégique se posaient déjà avant Chido, cet événement climatique a provoqué le déversement de volumes de déchets très impressionnants, amplifiant ainsi le phénomène.

La gestion des déchets relève de la compétence des collectivités, mais, évidemment, l'État vient fortement les soutenir. En 2025, le fonds d'amorçage pour la reconstruction de Mayotte leur a apporté 19 millions d'euros. Nous y avons ajouté 200 millions d'euros de fonds de reconstruction en 2026, auxquels les déchets sont éligibles.

Les éco-organismes sont engagés sur le terrain et traitent des volumes significatifs de déchets dans les zones tampons. Certains, cependant, opposent encore des refus de tri. Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la transition écologique, et moi-même leur avons écrit pour leur rappeler leur responsabilité. Nous établirons prochainement un nouveau bilan de la situation.

Les opérations se poursuivent en ce moment même. Au mois d'avril dernier, 100 % des pneus et du bois avaient été traités ainsi que 91 % des déchets métalliques et 40 % des déchets électriques et électroniques.

Une des clefs de la réussite tiendra également dans la mobilisation du syndicat intercommunal d'élimination et de valorisation des déchets de Mayotte (Sidevam) et dans la capacité des acteurs à se réunir régulièrement pour effectuer des points d'étape en présence du préfet. Nous devons entretenir une dynamique, afin de ne pas laisser le sujet dériver. Tout n'est pas encore résolu, mais ce sujet est à mes yeux prioritaire.

Vous avez abordé la question des écoles et du système éducatif. J'ai proposé au ministre de l'éducation nationale de faire le point ; il doit se déplacer à Mayotte pour y rencontrer l'ensemble des acteurs. J'avais imaginé un forum de l'école, afin de bien cerner les attentes des élus. En effet, l'idée n'est pas de forcer la main de qui que ce soit. Nous avons mis en place un établissement public ainsi qu'une convention pour accompagner les maires qui le souhaitent dans la reconstruction d'écoles. À ce jour, six élus l'ont signée, mais beaucoup craignent que la construction ou la reconstruction d'écoles ait un effet d'attraction auprès du public comorien, entraînant une vague migratoire supplémentaire.

Nous agissons aussi sur les flux migratoires, car il faut être sur tous les fronts en même temps. Il s'agit de rassurer à la fois les élus et la population ; nous tenons à la construction d'écoles et à la création de classes pour tous les enfants de Mayotte, pour sortir du système des rotations qui, néanmoins, permet aujourd'hui d'assurer un enseignement de qualité. La situation n'est pas idéale, mais je me suis assurée auprès de la rectrice de l'académie de Mayotte que les enfants n'en pâtissent pas et que les heures d'enseignement sont préservées.

J'encourage les parlementaires à se saisir de ces sujets dans le cadre du comité de suivi de la loi 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte. Le président de ce comité, M. Thani Mohamed Soilihi, a proposé d'identifier avec nous les freins qui perdurent pour un certain nombre de thématiques et d'avancer ensemble.

Tous vos constats, je les partage. La question consiste à savoir comment, avec les élus locaux, parvenir à accélérer la reconstruction et la refondation que nous devons aux Mahorais.

M. Saïd Omar Oili. - J'insisterai sur la situation du doublement des classes. La rectrice affirme que le nombre de ces classes est suffisant. Après vérification, je me suis aperçu que deux maîtres, chacun avec quatorze élèves, doivent cohabiter dans chaque classe. Nombreux sont les maîtres qui soulignent la difficulté d'enseigner dans de telles conditions. Elle est sans équivalent en France. Et tout cela confine à la cacophonie. Qu'en pensez-vous ?

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Je n'avais pas connaissance de cette situation. Je vais redemander des éléments d'information sur la composition des classes et la répartition des professeurs des écoles. Je reviendrai vers vous dès que j'en saurai davantage. Si la situation est celle que vous décrivez, elle n'est en effet pas acceptable.

Mme Micheline Jacques. - Vos propos me rassurent sur un certain nombre de points.

La présente commission d'enquête a été constituée car les politiques mises en oeuvre sont inefficaces dans nos outre-mer. Lorsque nous effectuons des recherches dans les archives de parlementaires, nous nous apercevons d'ailleurs que, très souvent, les discours n'ont pas varié au fil du temps.

La délégation sénatoriale aux outre-mer n'a pas démérité. Depuis 2015, elle alerte sur l'inadaptation normative dans le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP). Il a toutefois fallu attendre 2024 pour que l'Union européenne décide d'assouplir l'application dans les territoires ultramarins de ses règles dans ce domaine.

Il faut être lucide. Malgré toutes les politiques et toute la bonne volonté que l'on peut engager au niveau de l'État en faveur de nos territoires, on ne pourra jamais gommer la distance qui les sépare de la France métropolitaine : elle est de 8 000 kilomètres avec les Antilles, de 9 000 à 10 000 kilomètres avec le bassin de l'océan Indien et de plus de 15 000 kilomètres avec le bassin Pacifique.

Comme vous l'avez dit, il faut vraiment changer de paradigme, revoir la relation entre l'Hexagone et ses outre-mer, ne plus les penser comme des « queues de peloton » et des « confettis », mais comme des « têtes de pont » tant pour la France que pour l'Union européenne dans chaque bassin océanique. L'enjeu devient de plus en plus important compte tenu des évolutions mondiales. Une meilleure culture des outre-mer, en particulier au sein des institutions européennes, est également nécessaire. Cela suppose encore, de la part des élus ultramarins, d'être solidaires et porteurs de projets ; ce sont des territoires eux-mêmes que doivent émerger les projets.

On ne saurait non plus réclamer pour ces territoires l'organisation institutionnelle des départements métropolitains, tout en déplorant, par exemple au sein de cette commission, les dysfonctionnements existants.

« Mettons les pieds dans le plat » ! La délégation sénatoriale avait déjà amorcé cette approche avec les travaux de Michel Magras sur la différenciation territoriale. Je conçois cependant que la situation politique à l'Assemblée nationale est telle qu'il serait à cette heure, très difficile d'envisager une révision constitutionnelle des articles 73 et 74 destinée à proposer une boîte à outils. Je n'en reste pas moins convaincue que c'est la solution, car chaque territoire ayant un statut propre, il serait plus facile d'apporter ensuite des modifications à ce statut par une simple loi organique, plutôt que par une révision constitutionnelle.

Au niveau européen, le travail à mener consiste tout d'abord à faire découvrir nos territoires ultramarins aux responsables européens et la chance qu'ils représentent pour l'Union européenne. Il s'agit ensuite de favoriser l'intégration régionale de ces territoires. Y importer des produits provenant de plusieurs milliers de kilomètres de distance pèse sur le coût de la vie, qui devient exorbitant.

Je suis donc en phase avec vous quand vous affirmez qu'il faut développer le projet économique de ces territoires. Avec l'assèchement des budgets, nous ne pouvons pas continuer de vivre sur un régime de compensations. Si je défends bec et ongles le dispositif de la Lodéom, que j'estime être un vecteur pour la création d'emplois et pour le relèvement des revenus salariés, je pense qu'il est temps que nos entreprises ultramarines puissent s'ouvrir vers de nouveaux marchés régionaux et développer leurs savoir-faire. En Guadeloupe, par exemple, le principal projet immobilier de rénovation urbaine, d'un montant de 400 millions d'euros, se développe entre Pointe-à-Pitre et Les Abymes. Ces mêmes entreprises peuvent exporter leur modèle d'ingénierie dans d'autres territoires de la Caraïbe qui, à l'instar de Haïti, ont aussi vocation à se développer à court terme.

Nous organisons d'ailleurs prochainement, au Palais du Luxembourg, un premier forum de rencontre entre les entreprises haïtiennes et les entreprises ultramarines caribéennes. L'objectif est de nouer des liens et d'ouvrir des discussions autour des possibilités économiques qui existent d'un côté comme de l'autre. Je suis allée hier défendre cette manifestation auprès de l'Union européenne, qui semble avoir apprécié cette nouvelle approche.

Continuons à travailler dans cette voie et, en dépit des difficultés, cessons de nous lamenter. C'est à nous qu'il revient maintenant d'agir.

Sur le développement économique, je terminerai par la remarque suivante : faire confiance à nos territoires suppose d'abord de faire tomber les totems et les dogmes. Permettons par exemple à la Guyane d'explorer son sous-sol. Des projets émergent dans les territoires ultramarins ; il est important d'en tenir compte.

M. Victorin Lurel. - Madame la ministre, je vous félicite, parce que vous êtes bien la première des membres du Gouvernement à reconnaître et à admettre le qualificatif de « systémiques » que la commission d'enquête associe au terme d'« inégalités ».

Ceux qui prétendent que ce terme est impropre n'ont qu'à se reporter à l'histoire des territoires ultramarins. La dynamique qui y est à l'oeuvre tend à se répéter, tout en aggravant les écarts. Ces écarts ne concernent pas seulement les structures, les infrastructures et le foncier ; la pauvreté - vous l'avez également reconnu - semble elle-même se transmettre de manière intergénérationnelle. Le système se reproduit donc à la fois dans le champ matériel et dans le champ immatériel.

Le terme est évidemment polémique, mais il est sociologiquement et historiquement fondé.

Je souscris à tout ce que vous avez dit. On ne saurait, par exemple, contester le réalisme du tableau que vous avez dressé dans votre introduction.

Vous proposez une loi de programmation et d'orientation. Elle me paraît être la bonne réponse. En 2016, j'avais moi-même soutenu un texte relatif à l'égalité réelle outre-mer. Il n'a été qu'en partie appliqué, faute de décrets. Son article 1er faisait de l'égalité des populations des outre-mer au sein du peuple français, un impératif national.

D'autres mesures ont ensuite été prises, davantage axées sur le rattrapage et la transformation des contrats de plan État-région (CPER) en contrats de convergence et de transformation (CCT). Malheureusement, dans la pratique, les dotations n'ont pas été versées à la hauteur des attentes.

Nos « inégalités systémiques » sont indéniables. Or, poser le principe d'une égalité réelle implique que nous contribuions à part entière à l'effort national. Nous présentons également quelques particularités qui gagneraient à être étendues à la métropole, par exemple en matière de politique de l'enfance, avec des allocations familiales dès le premier enfant. Certes, nous commençons à connaître nous-mêmes un phénomène de « déprise démographique ».

Quel délai donneriez-vous pour le rattrapage des retards de nos territoires ? Je précise que je ne soutiens nullement que la France aurait démérité. Demandez, par exemple, aux habitants de la Dominique s'ils veulent devenir Français : ils vous répondront par l'affirmative ! J'avance avec prudence et ne souhaite pas que nous bousculions les institutions.

En ce qui concerne les retraites, particulièrement celles des indépendants et des agriculteurs, que comptez-vous faire ? Une ordonnance qui devait être prise ne l'a pas été. Pour l'heure, ce sont les caisses générales de sécurité sociale qui gèrent la question. Où en sommes-nous ?

En matière de difficultés d'accès au droit et à la justice, je soulèverai une question d'actualité : 70 000 plaintes contre des violences sexistes ou sexuelles sur mineurs sont en souffrance en métropole ; on me dit qu'elles atteignent en Guadeloupe un total de 25 000 pour moins de 400 000 habitants ! J'ai d'abord pensé à une erreur. C'est considérable ! Et c'est une inégalité faite aux enfants et aux femmes. Peut-on vérifier ce chiffre, territoire par territoire ? Disposez-vous d'ores et déjà d'éléments d'information à ce sujet ?

Mon collègue Saïd Omar Oili a évoqué la difficulté d'accès aux assurances. En Guadeloupe, les bus, y compris ceux qui assurent le transport scolaire, roulent sans assurance ! Parfois, il faut se rendre dans la partie néerlandaise de Saint-Martin pour pouvoir être assuré. Peut-être y a-t-il urgence à prévoir une forme de service public assurantiel, à plus forte raison que nous n'avons pas, dans nos territoires, la culture de l'assurance et qu'il faut l'y développer.

La question de l'eau doit faire l'objet, le 24 juin prochain, d'un congrès d'élus en Guadeloupe. Compte tenu de la coordination difficile entre les différents acteurs locaux parties à l'application du plan d'urgence de 213 millions d'euros, je demande à l'État d'engager une opération d'intérêt national (OIN). Le sujet intéresse non seulement la Guadeloupe et Mayotte, mais aussi tous les autres territoires ultramarins. L'eau est un service public et un droit essentiel, c'est la vie !

À la demande du Gouvernement, nous avons créé en Guadeloupe le syndicat mixte de gestion de l'eau et de l'assainissement de Guadeloupe (SMGEAG). Or le conseil départemental se révèle être le principal « fauteur de troubles » dans l'accès à l'eau potable. Il faut, à mon sens, transférer au SMGEAG les compétences qui, pour l'heure, lui échoient. On pourra parler de recentralisation, voire de néocolonialisme, mais je pense que l'urgence de la situation, son ampleur, la durée des « tours d'eau » dans nos territoires et leurs conséquences du point de vue des inégalités commandent l'intervention de l'État. Sans doute l'audace politique doit-elle être de mise dans ce dossier.

Enfin, je vous sais gré de reconnaître que l'horizon reste l'égalité, mais que l'équité n'en est pas moins nécessaire et qu'elle suppose de s'adapter aux réalités des différents territoires. Nous devons reprendre le modèle des CCT, conclus pour chaque territoire et selon une programmation pluriannuelle. Au-delà des difficultés budgétaires de l'État, la première condition est celle de la volonté politique. Des contrats de ce type nous donneraient de la visibilité pour avancer ensemble.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Madame la présidente Jacques, nous partageons la même vision, celle d'un changement de regard ou de paradigme dans la relation que la France hexagonale et l'Union européenne entretiennent avec ces territoires. C'est un sujet majeur qui a justifié que je recrute, au sein de mon cabinet, un collaborateur qui n'est chargé que des seules relations des territoires ultramarins avec l'Union européenne.

Beaucoup de choses concrètes se jouent en effet à Bruxelles : le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi) pour l'avenir des agriculteurs, le cadre financier pluriannuel (CFP), le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), dont les conséquences seront importantes et que nous cherchons à amender pour faire valoir la spécificité des territoires ultramarins et y amortir ce qui pourrait être un choc assez rude, notamment dans le secteur de la construction de logements, et enfin, les fonds européens. Il a été question de l'accès à l'eau, de son approvisionnement, des plans antifuites ; c'est un droit élémentaire, c'est même la vie, comme le rappelait le ministre Lurel. Et des fonds européens existent qui permettent de traiter cette question.

C'est pourquoi je me déplace régulièrement pour aller chercher ces crédits et que j'adopte le langage européen en parlant de souveraineté de l'Europe. Aux quatre coins du monde, dans le contexte particulièrement dangereux qui est le nôtre, les outre-mer contribuent à l'incarner. Nous « fléchons » ensuite les financements vers de grands projets qui ont par exemple trait à l'énergie, aux matériaux critiques ou à l'eau. Des perspectives sont ouvertes.

Autre aspect essentiel pour le devenir des territoires, le « règlement omnibus » pour les régions ultrapériphériques (RUP) nous donne l'occasion de renégocier l'adaptation des règles européennes pour les outre-mer, dans tous les champs possibles. J'en ai souligné l'importance auprès des parlementaires et commissaires européens. En Guyane notamment, dont le territoire est recouvert à 80 % par la forêt amazonienne, un règlement européen relatif à la déforestation contrarie l'exploitation de la ressource forestière ; la situation confine même à l'absurde, puisque ce texte oblige à importer du bois. Le « règlement omnibus » devrait permettre de répondre à des situations de cette nature, qui entravent les territoires ultramarins dans leur développement et dont nous avons dressé une liste. Je saisis cette occasion pour remercier la délégation sénatoriale aux outre-mer au sujet de sa contribution à la réflexion collective sur ce volet européen.

Je suis, par ailleurs, particulièrement favorable à l'intégration régionale. Il y a matière à agir et nous ne devons pas en avoir peur. Elle peut se faire en bonne intelligence, dans le respect de nos standards. Le ministre Barrot se rendra prochainement au Brésil et y évoquera les aspects d'échanges économiques avec la Guyane.

Une autre clef que vous avez évoquée est celle de la voie institutionnelle. Confrontée à la réalité, j'ai quelque peu changé de braquet sur ce sujet. Il me semble à présent que l'une des solutions consisterait à accompagner les territoires dans cette voie institutionnelle, à entamer les discussions et à voir sur quels transferts de compétences nous pourrions progresser. La question de savoir s'il faut en passer par une révision constitutionnelle devra être posée territoire par territoire, car nous ne saurions plaquer partout le même modèle. Nous ne devons toutefois pas craindre d'engager de telles discussions, lesquelles ne signifient aucunement que l'État abandonnera ces territoires. Il continuera au contraire à leur apporter son accompagnement et son soutien. Les discussions se sont ouvertes avec la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et Saint-Martin. Je fais le pari que ce sera l'une des clefs de la réussite des territoires ultramarins ; nous ne pouvons pas décider à leur place et il ne nous revient pas de définir leurs projets ; il faut leur faire confiance.

Monsieur le ministre Lurel, la loi de programmation et d'orientation est assurément utile. Il nous faut donner de la visibilité aux territoires, la gestion ne saurait être en permanence de court terme, voire une gestion d'urgence. Nous devons savoir offrir des perspectives . L'économie comporte une part importante de psychologie, elle implique la confiance et suppose de donner un cadre pour les prochaines années et de la perspective aux acteurs qui font vivre les territoires. Nous y avons travaillé collectivement. Ce sont des signaux positifs pour les territoires.

Le sujet de l'eau est une priorité absolue. On ne peut se satisfaire de la situation, du fait que des compatriotes, depuis des années, n'ont pas accès à l'eau et que nous en sommes encore à parler de plans « antifuites », parfois de « tours d'eau » et de restrictions. Nous ne changerons pas les choses du jour au lendemain, mais il faut nous y atteler.

Je ne me fixe pas de limite. Vous suggérez une OIN. Étudions ce qu'elle pourrait concrètement donner. D'autres pistes sont envisagées, avec des plans de financement et le soutien de l'État. Aucune solution ne doit être négligée afin de nous engager vers une issue avec les collectivités, les exécutifs locaux et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Profitons notamment du congrès que vous organiserez bientôt à la Guadeloupe pour impulser la dynamique nécessaire. J'entends pouvoir signer dans les prochaines semaines une avancée concrète sur le sujet et donner ainsi une direction et une architecture nouvelles.

Sur le syndicat SMGEAG, j'entends votre proposition. Le changement que vous appelez de vos voeux serait quelque peu « disruptif », mais je ne suis pas fermée à des discussions sur un possible renforcement du rôle du syndicat.

M. Victorin Lurel. - Il faut mieux contrôler le syndicat et mieux le financer.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Je suis d'accord avec vous. Ce syndicat existe et a vocation à jouer un rôle. Je ne voudrais pas que la situation que nous connaissons conduise à son démantèlement.

Vous avez par ailleurs évoqué un sujet qui me tient à coeur, celui de l'accès au droit et à la justice. Ce que vous indiquez est effrayant et je vais m'enquérir du nombre exact de plaintes relatives aux violences sexistes ou sexuelles sur mineurs.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Il serait intéressant de le connaître pour l'ensemble des outre-mer.

Mme Viviane Malet, présidente. - Le nombre de plaintes non instruites concernant des mineurs serait de 1 470 à La Réunion.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Il faudrait que nous l'obtenions territoire par territoire.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Ce ne sera pas une difficulté. Un chiffre global pour les outre-mer nous permettra par ailleurs d'établir une comparaison avec la métropole.

Cependant, si je ne dispose à cette heure pas des chiffres exacts, la tendance est connue. Nous savons que les outre-mer concentrent les problèmes de violences conjugales et de violences intrafamiliales, en particulier envers les enfants. Ces territoires comptent toujours parmi ceux où les prévalences sont les plus fortes. Ce constat nécessite des moyens financiers pour les associations sur place, ainsi que pour le travail global de prévention qui revient aux ministères de la santé et de l'éducation. Nous avons ouvert la discussion avec les différents ministres concernés.

Je reviendrai vers vous avec les chiffres que vous sollicitez dès que j'en disposerai.

Sur le sujet des retraites des indépendants et des agriculteurs, j'ai engagé un travail au sein de mon cabinet, afin d'obtenir toutes les données utiles. Je les porterai de même à votre connaissance pour que nous puissions envisager des solutions.

M. Saïd Omar Oili. - En matière de retraites, Mayotte est une « anomalie de la République ». Nous y avons une caisse excédentaire et, pourtant, les montants de nos retraites y sont les plus bas de France.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Nous y sommes attentifs. Cela relève des dispositifs de convergence sociale. Un travail, particulièrement technique, en cours pour Mayotte. Le ministre du travail et moi-même avons prévu d'organiser une réunion, à laquelle les parlementaires concernés seront conviés, afin d'exposer les différentes étapes de cette convergence. Nous pourrons aborder la question des retraites.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Merci de vos propos, des éléments que vous nous avez transmis et pour ceux que vous nous transmettrez.

Au sujet de la jeunesse, vous avez relié les inégalités entre elles et souligné que, pour inverser la tendance, il fallait miser sur le développement économique des territoires, susceptible d'en renforcer l'attractivité. Un des points d'attention de cette commission d'enquête est précisément la jeunesse, l'ambition que l'on porte pour elle et celle qu'elle se donne. Et sans doute convient-il ici que nous tirions les enseignements du passé - nous nous pencherons d'ailleurs prochainement au Sénat sur le texte relatif aux enfants déracinés de La Réunion.

Vous êtes souvent interpellée sur la question des jeunes enseignants ultramarins mutés hors de leur département. Ceux de La Réunion, en particulier, se retrouvent ainsi à près de 10 000 kilomètres de chez eux. S'engager dans le service public de l'éducation est pour eux synonyme de déracinement - certains parlent d'exil -, car les perspectives de retour sont très lointaines. Et il y a une absence de transparence sur la prise en considération des centres d'intérêt matériels et moraux dans les décisions d'affectation, alors que ce critère est censé être une clef du retour pour exercer au pays.

Que pensez-vous de la pertinence d'un concours à affectation locale, tel qu'il existe pour le premier degré et tel qu'il existe dans d'autres territoires, notamment à Mayotte ? La demande en est relayée chaque année. Elle ouvrirait des perspectives et redonnerait de l'espoir aux jeunes de nos territoires. Nos échanges l'ont montré : naître et vivre outre-mer équivaut parfois à avoir moins de chances d'être formé, d'être soigné et de réussir. Vouloir y travailler et participer à leur développement sans le pouvoir n'engendre pas moins un sentiment d'injustice.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - J'ai beaucoup parlé de développement économique et de cette autre branche qui permet aux territoires de se développer. Nous devons continuer à accompagner et à rattraper le retard. Il y va de notre responsabilité. Je suis favorable à cette sorte de préférence locale, et pas uniquement pour l'enseignement. Je pense aussi à d'autres secteurs, comme la justice ou l'hôpital, où nous pourrions améliorer sensiblement les choses.

Depuis quelques années, le Gouvernement a avancé pas à pas sur ce sujet et a commencé à développer des concours de ce type. Cela ne se fait pas encore de façon massive et généralisée. Compte tenu de la situation, je suis favorable à aller plus loin. Il faut définir des priorités, et les enseignants constituent l'une d'entre elles.

Le ministre de l'éducation nationale est ouvert à cette discussion, il me l'a déjà dit. Il est sensible à la situation de nos compatriotes et des élèves là-bas. Il va se rendre à Mayotte. Nous pouvons porter ce sujet auprès de lui et nous pourrons ainsi avancer vers les prochaines étapes.

Nous faisons tout cela pour les jeunes, qui sont la priorité, l'avenir. Il y a un consensus pour se dire que c'est une étape que nous pouvons franchir ensemble.

M. Victorin Lurel. - Je me permets de demander une information complémentaire. Madame la ministre, nous nous sommes rencontrés, il y a six mois, pour évoquer le congé de maladie des fonctionnaires de l'État. Engagement avait été pris par David Amiel, de revoir ce décret, qui était à l'arbitrage du Premier ministre. Cela fait déjà plusieurs mois et les agents attendent.

J'ai reçu des fédérations de fonctionnaires qui demandent de payer des cotisations sur la surrémunération de 40 % pour bénéficier d'une meilleure retraite.

Je sais que ce sujet est passionné, voire passionnel. L'enjeu est de savoir si les fonctionnaires veulent plutôt cotiser sur leur surrémunération, ce qui constitue un problème : pour certains, contrairement aux bonnes intentions affichées, cela crée une inégalité en matière de traitement et de situation en cas de maladie. Il faudrait accélérer ce processus.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - C'est un sujet très important et très sensible. Nous avons eu un certain nombre de réunions avec Amélie de Montchalin puis avec David Amiel. Il faut me laisser encore un peu de temps, mais le sujet est en bonne voie. Les discussions à Matignon sont très nombreuses. Le sujet n'a pas été mis de côté, au contraire : c'est parce que nous avons fait une proposition que Matignon l'examine désormais.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie pour ces réponses claires. Nous attendons avec impatience le forum « Choose outre-mer », l'ANRU 3 et le prochain Ciom. Merci d'avoir compris que nos territoires ne sont pas des variables d'ajustement budgétaire. Avec un coup de pouce, nous pourrions nous en sortir.

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