N° 824
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er juillet 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1)
sur les praticiens à
diplôme hors Union
européenne,
Par Mmes Corinne IMBERT, Annie LE HOUEROU et Nadia SOLLOGOUB,
Sénatrices et Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Jean Sol, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Dominique Théophile, Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; M. Alain Milon, Mme Marie-Do Aeschlimann, M. Pierre Boileau, Mmes Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Brigitte Bourguignon, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, MM. Xavier Iacovelli, Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Brigitte Micouleau, Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, Nadia Sollogoub, Anne Souyris.
L'ESSENTIEL
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Face à une pénurie persistante de professionnels de santé, les praticiens à diplôme hors Union européenne (Padhue) se sont progressivement imposés comme un outil de compensation pour les territoires sous-dotés.
Un an après l'entrée en vigueur de la dernière réforme de simplification et sept ans après la mise en place d'un dispositif de régularisation, ce rapport dresse le bilan d'une politique publique devenue indispensable au fonctionnement du système de santé, mais dont les objectifs demeurent contradictoires et les dispositifs d'une grande complexité.
Le dispositif souffre en réalité d'une carence de pilotage. Absence de données consolidées, multiplicité des statuts, empilement de normes, interprétation variable du droit, cet imbroglio administratif est hérité de cinquante ans de réformes sans boussole, contraignant aujourd'hui les pouvoirs publics à naviguer à vue.
Ce rapport entend donc combler cette lacune. En suivant le parcours des praticiens à diplôme hors Union européenne à chacune de ses étapes, il démêle les multiples strates d'un dispositif devenu particulièrement complexe afin de dresser un état des lieux complet du droit qui leur est applicable. Il propose un premier bilan des réformes engagées depuis 2019 et met en lumière les difficultés auxquelles demeurent confrontés les professionnels, les établissements de santé et les administrations chargées de leur recrutement, de leur accompagnement et du suivi de leur parcours.
Il formule ensuite des recommandations destinées à rendre les procédures plus lisibles, plus prévisibles et plus cohérentes, tant pour les praticiens que pour les établissements de santé. Enfin, il esquisse les évolutions nécessaires pour mieux sécuriser les parcours administratifs et professionnels des Padhue, sans jamais rogner sur les exigences de sécurité et de qualité des soins et de protection des patients.
I. LES PADHUE : DES ACTEURS DEVENUS ESSENTIELS DU SYSTÈME DE SANTÉ, EMPÊTRÉS DANS UNE POLITIQUE PUBLIQUE AUX OBJECTIFS CONTRADICTOIRES
A. LES PADHUE : UN EMPILEMENT DE STATUTS ET DES PARCOURS COMPLEXES, FRUITS D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE AUX OBJECTIFS CONTRADICTOIRES
1. L'exercice des professions de santé : des conditions restrictives
L'exercice des professions de santé en France est réglementé et subordonné à la détention d'un diplôme reconnu (France, UE, EEE, Royaume-Uni), à une condition de nationalité (France, UE, EEE, Andorre, Royaume-Uni, Tunisie, Maroc) et à l'inscription au tableau de l'ordre. Les praticiens diplômés hors Union européenne (Padhue) ne remplissant pas, par nature, ces conditions, tout exercice en France de leur part est le fruit d'une dérogation, prenant la forme d'une autorisation individuelle d'exercice délivrée par le ministre de la santé.
2. L'accueil des Padhue : une politique évolutive aux objectifs contradictoires
La politique d'intégration des Padhue est marquée par une tension permanente entre plusieurs objectifs légitimes mais difficilement conciliables. D'un côté, les établissements de santé ont recours aux Padhue pour répondre aux pénuries de professionnels de santé et maintenir l'accès aux soins dans de nombreux territoires et spécialités. De l'autre, les exigences de qualité et de sécurité des soins imposent un contrôle rigoureux des compétences avant toute autorisation de plein exercice. S'y ajoute un impératif d'équité à l'égard des professionnels formés en France, dans le cadre d'études longues et sélectives.
Depuis les années 1970, la réglementation a ainsi oscillé entre des phases d'assouplissement destinées à répondre aux besoins immédiats du système de santé et des phases de renforcement des procédures d'autorisation d'exercice. Longtemps caractérisée par une succession de statuts dérogatoires et transitoires, cette politique a été profondément réformée par la loi « Buzyn » de 2019, qui a instauré un parcours plus lisible et mieux encadré et a résorbé les situations précaires héritées des dispositifs antérieurs.
3. La diversité et la complexité des statuts et le parcours des Padhue
a) Le parcours des Padhue pour le plein exercice en France
Depuis 2019, l'accès au plein exercice pour les Padhue repose sur un parcours en cinq étapes :
• des épreuves de vérification de connaissances (EVC), concours d'épreuves pratiques et théoriques ;
• un parcours de consolidation des compétences (PCC) de deux ans en centre hospitalier, stage d'évaluation des compétences professionnelles ;
• un examen du dossier devant la commission nationale d'autorisation d'exercice (CNAE), composée de professionnels de santé donnant un avis favorable au plein exercice ou imposant des stages supplémentaires ;
• un arrêté d'autorisation définitive d'exercice du directeur général du centre national de gestion (CNG), par délégation du ministre de la santé ;
• une inscription au tableau de l'ordre, qui dispose de trois mois pour examiner le dossier.
La réforme « Neuder » de 2025 a créé une voie interne d'accès aux EVC destinée aux praticiens justifiant déjà d'une expérience professionnelle en France. Afin de mieux reconnaître leur contribution au système de santé, cette voie repose sur une épreuve uniquement théorique, la partie pratique ayant été supprimée, et bénéficie d'un contingent de places distinct de celui de la voie externe. L'objectif est de faciliter l'accès à l'autorisation d'exercice des praticiens déjà engagés dans les établissements de santé français, tout en maintenant une évaluation de leurs connaissances.
Cette réforme prévoit également que le PCC peut être validé dès six mois, sur saisine conjointe de la CNAE par les autorités hiérarchiques et le coordonnateur de spécialité.
Source : Commission des affaires sociales
b) La diversité et la complexité des statuts de Padhue
Actuellement, sept statuts de Padhue coexistent : trois pour la formation et quatre pour l'exercice professionnel.
Afin de se former en France, les Padhue peuvent être recrutés en tant que stagiaires associés ou dans le cadre d'un fellowship prévu par une convention de coopération internationale, sous réserve d'être autorisés à exercer dans leur pays d'origine. Ils peuvent également exercer comme faisant fonction d'interne (FFI) dans le cadre de formations diplômantes, qu'ils soient en cours de spécialisation ou déjà spécialistes. Toutefois, ces statuts, bien que construits pour les praticiens souhaitant se former en France, sans projet pérenne d'installation, sont dévoyés, leur permettant de s'y installer durablement.
« En fin de stage, nombre d'entre eux semblent se maintenir sur le territoire sous d'autres statuts d'emploi ou de séjour. Notamment, l'inscription dans des cursus de diplôme universitaires ou diplômes interuniversitaires permet à certains Padhue de se maintenir sur le territoire sous couvert d'un titre de séjour pour études », Direction générale des étrangers en France
En matière d'exercice, les Padhue dits « stock » correspondent aux praticiens engagés dans un dispositif de régularisation transitoire issu de la loi OTSS de 2019, dont il ne reste qu'environ 600 praticiens encore en parcours de consolidation des compétences.
Les praticiens associés contractuels temporaires (Pact) regroupent les Padhue exerçant en France sans être lauréats des EVC ni intégrés au dispositif du stock. Ils doivent justifier d'une expérience professionnelle d'au moins trois ans à temps plein, en France ou à l'étranger, dont une année au cours des trois dernières, ainsi que d'un niveau de français B2. Ils bénéficient d'une autorisation d'exercice provisoire de 13 mois renouvelable une fois, leur permettant d'exercer sous supervision dans un établissement déterminé. Ils s'engagent à passer les EVC.
Les praticiens associés regroupent les lauréats des EVC engagés dans un parcours de consolidation des compétences. Ils exercent sous supervision, avant l'accès éventuel au plein exercice.
Enfin, un dispositif spécifique s'applique dans certains territoires ultramarins (Guyane, Guadeloupe, Martinique, Saint-Pierre-et-Miquelon, et depuis 2024 Mayotte). Il permet au directeur général de l'ARS de délivrer une autorisation de plein exercice pour le territoire concerné après évaluation des compétences par une commission territoriale de professionnels. Ce mécanisme dérogatoire, qui a permis plusieurs milliers d'autorisations depuis 2020, vise à répondre aux fortes tensions de recrutement dans ces territoires et pourrait être prolongé au-delà de 2030 au regard de son bilan jugé positif.
Synthèse des statuts de Padhue
Source : Commission des affaires sociales