Enseignement français à l'étranger : un réseau à défendre, une ambition à réaffirmer

Rapports d'information

Rapport d'information n° 829 (2025-2026), déposé le

N° 829

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er juillet 2026

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication
et du sport (1) sur l'enseignement français à l'étranger,

Par MM. Yan CHANTREL, Claude KERN, Georges NATUREL
et Mme Mathilde OLLIVIER,

Sénateurs et Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Laurent Lafon, président ; MM. Jérémy Bacchi, Max Brisson, Mme Samantha Cazebonne, M. Yan Chantrel, Mme Laure Darcos, MM. Bernard Fialaire, Jacques Grosperrin, Mmes Monique de Marco, Marie-Pierre Monier, M. Michel Savin, vice-présidents ; Mmes Colombe Brossel, Else Joseph, M. Pierre-Antoine Levi, Mme Anne Ventalon, secrétaires ; Mmes Marie-Jeanne Bellamy, Catherine Belrhiti, Annick Billon, Alexandra Borchio Fontimp, M. Christian Bruyen, Mmes Evelyne Corbière Naminzo, Karine Daniel, Nathalie Delattre, Sabine Drexler, M. Aymeric Durox, Mmes Agnès Evren, Laurence Garnier, Béatrice Gosselin, MM. Jean Hingray, Claude Kern, Mikaele Kulimoetoke, Mme Sonia de La Provôté, MM. Ahmed Laouedj, Michel Laugier, Jean-Jacques Lozach, Mmes Paulette Matray, Catherine Morin-Desailly, M. Georges Naturel, Mme Mathilde Ollivier, MM. Pierre Ouzoulias, François Patriat, Jean-Gérard Paumier, Stéphane Piednoir, Bruno Retailleau, Mme Sylvie Robert, MM. David Ros, Pierre-Jean Verzelen, Cédric Vial, Adel Ziane.

LISTE DES RECOMMANDATIONS
DE LA MISSION D'INFORMATION

Axe 1 : Clarifier les ambitions de l'enseignement français à l'étranger

Recommandation n° 1 : Définir une stratégie gouvernementale pour les deux principales missions de l'enseignement français à l'étranger (service aux Français de l'étranger et rayonnement culturel) déclinée par zone géographique, en identifiant les moyens publics adéquats

Recommandation n° 2 : Réviser l'objectif d'augmentation du nombre d'élèves dans le réseau à l'aune de cette stratégie gouvernementale. À court terme, suspendre l'objectif de doublement du nombre d'élèves d'ici 2030

Recommandation n° 3 : Conformément à cette stratégie, identifier les zones prioritaires pour le déploiement de personnels détachés, sur la base de critères tels que l'existence de difficultés à recruter localement ou le besoin de renforcer l'offre locale, et réviser la carte de déploiement des personnels détachés

Recommandation n° 4 : Mesurer la désinscription des élèves dans le réseau AEFE ou l'absence de recours à celui-ci, ainsi qu'en analyser les raisons pour mieux connaître les attentes des familles

Axe 2 : Assurer la pérennité financière de l'AEFE et revoir sa gouvernance

Recommandation n° 5 : Renforcer la transparence budgétaire et comptable de l'AEFE en :

- dotant l'opérateur d'une comptabilité analytique

- clarifiant le statut et le montant de la trésorerie immobilisée dans les établissements en gestion directe, en distinguant les montants thésaurisés pour de futurs investissements immobiliers

Recommandation n° 6 : En contrepartie des efforts de gestion de l'AEFE (mise en place d'une comptabilité analytique notamment), prévoir une compensation par l'État à hauteur de 50 % du reste à charge des pensions civiles

Recommandation n° 7 : Donner à l'AEFE une visibilité budgétaire pluriannuelle en lien avec son contrat d'objectifs et de moyens

Recommandation n° 8 : Afin de disposer d'une vision la plus complète possible du coût de l'enseignement français à l'étranger, mieux suivre les personnels détachés directement par les ministères au sein d'établissements scolaires du réseau, ainsi que leurs coûts pour les finances publiques

Recommandation n° 9 : Afin de permettre une meilleure acceptabilité des contributions demandées aux établissements, mieux évaluer la valeur des services rendus par l'AEFE

Recommandation n° 10 : Mettre en place une instance de concertation avec l'ensemble des acteurs, sur le modèle des observatoires des dynamiques scolaires, permettant le partage d'informations à moyen terme (évolution des effectifs, perspectives budgétaires, trajectoires des créations ou suppressions de postes de personnels détachés), en amont des conseils d'administration de l'AEFE

Recommandation n° 11 : Associer le ministère de l'éducation nationale à la tutelle de l'AEFE de manière à affirmer son rôle dans l'homologation des établissements et rééquilibrer l'action de l'AEFE, aujourd'hui focalisée sur ses missions diplomatiques et d'influence culturelle

Recommandation n° 12 : Aligner la durée du mandat du directeur de l'AEFE sur celle du contrat d'objectifs et de moyens, et privilégier un recrutement d'un profil garantissant une connaissance à la fois du monde éducatif et diplomatique

Recommandation n° 13 : Sans remettre en cause les équilibres au sein du conseil d'administration de l'AEFE entre représentants des ministères d'une part et représentants des syndicats de personnels et des usagers d'autre part, élargir sa composition aux représentants d'élèves, d'anciens élèves et des associations FLAM

Axe 3 : Améliorer la gestion des personnels

Recommandation n° 14 : Assouplir les conditions de détachement permettant de porter la durée de celui-ci à 9 ans, afin de renforcer l'attractivité du détachement et garantir une stabilité des équipes

Recommandation n° 15 : Renforcer le rôle des chefs d'établissement dans le choix des enseignants détachés au sein des établissements en gestion directe et conventionnés

Recommandation n° 16 : Augmenter dans les établissements en gestion directe le plafond du nombre de personnels de droit local pouvant être recrutés - ces postes supplémentaires seraient financés sur ressources propres - , afin de disposer de plus de marges de manoeuvre (pour des options par exemple)

Recommandation n° 17 : Accompagner davantage le retour des personnels détachés

Recommandation n° 18 : Afin de tenir compte du rôle important des personnels de droit locaux dans le fonctionnement du réseau, garantir leur participation aux instances de concertation de l'AEFE

Axe 4 : Garantir un enseignement de qualité et attractif

Recommandation n° 19 : Développer une offre pédagogique plus diversifiée (filières bilingues et internationales, doubles certifications) afin de répondre davantage aux demandes des familles, notamment celles qui n'envisagent pas une poursuite d'études en France

Recommandation n° 20 : Face à un risque avéré de déclassement, permettre à l'AEFE d'emprunter à nouveau pour financer des investissements immobiliers, afin de permettre aux établissements en gestion directe de moderniser leurs locaux et maintenir leur attractivité face aux établissements d'autres réseaux étrangers

Recommandation n° 21 : Distinguer au sein de l'AEFE les fonctions de régulateur et d'opérateur. Distinguer, en particulier, les inspecteurs chargés du suivi pédagogique, de la formation, de l'accompagnement à de nouveaux projets, et ceux chargés de l'homologation et de son renouvellement

Recommandation n° 22 : Conditionner le renouvellement de l'homologation au respect d'un cahier des charges de formation continue, adapté à chaque zone

Recommandation n° 23 : Développer les formations au sein de l'établissement et la formation hybride pour réduire les coûts de formation ainsi que la durée de l'absence devant les élèves

Axe 5 : S'adresser à l'ensemble des familles françaises

Recommandation n° 24 : Transférer la gestion des bourses à la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) pour assurer un meilleur pilotage des crédits, éviter leur sous-consommation et rendre transparents les critères d'attribution de ces aides

Recommandation n° 25 : Poursuivre le travail d'actualisation des critères d'éligibilité aux bourses sociales et réaliser un bilan des besoins des familles françaises en lien avec les postes diplomatiques et les conseils consulaires

Recommandation n° 26 : Mettre en place pour les familles françaises un bouclier tarifaire contre l'augmentation non prévue des frais de scolarité au cours d'un cycle scolaire (3 ans)

Recommandation n° 27 : Mieux répondre aux besoins des élèves en situation de handicap en :

- réfléchissant à assouplir le seuil de handicap à 50 % pour l'éligibilité à un droit à compensation

- désignant une maison départementale des personnes handicapées référente pour les Français à l'étranger pour une meilleure prise en compte des spécificités de ces élèves et permettre un versement plus rapide aux familles de leurs droits

- expérimentant une signature tripartite des contrats entre la famille, l'accompagnant d'élève en situation de handicap (AESH) et l'établissement, d'une part pour donner un droit de regard de l'établissement sur l'AESH aujourd'hui uniquement recruté par les familles, et d'autre part pour mieux encadrer et sécuriser les relations entre l'AESH et la famille

Recommandation n° 28 : Mieux prendre en compte les enfants français qui ne sont pas scolarisés dans le réseau grâce au dispositif FLAM par :

- un meilleur accompagnement et une meilleure promotion de ces dispositifs par les postes diplomatiques auprès des familles françaises

- la possibilité pour les élèves français suivant une scolarité française via le CNED d'y avoir accès

- le transfert de la gestion des crédits dédiés à la DFAE et la prise en compte du caractère souvent bénévole des personnels de ces structures en prévoyant une subvention principalement fondée sur le nombre d'élèves inscrits et non par appel à projets

Axe 6 : Accompagner les élèves issus du réseau dans la poursuite de leurs études supérieures en France

Recommandation n° 29 : Mieux informer les élèves et leurs familles sur les études en France et les accompagner dans leur orientation en :

- produisant davantage de ressources multilingues, notamment pour les parents non francophones des élèves

- invitant systématiquement les élèves français inscrits sur les listes consulaires aux salons et actions de promotion des études en France

- développant la coopération entre établissements français à l'étranger, Campus France et les consulats.

Recommandation n° 30 : Faciliter l'arrivée en France des étudiants issus du réseau français en :

- simplifiant pour les bacheliers étrangers les démarches administratives et l'installation en France, par exemple en améliorant la coordination des procédures de visas pour les étudiants et leurs familles

- accompagnant davantage les mineurs arrivant en France

Recommandation n° 31 : Maintenir un soutien financier en :

- sécurisant financièrement le programme France Excellence Major, qui accompagne des étudiants pendant plusieurs années - une absence de visibilité à moyen terme sur les crédits conduisant à de fortes incertitudes sur le nombre de bourses pouvant être allouées

- mobilisant davantage les entreprises françaises et les réseaux d'anciens élèves pour co-financer des bourses

Axe 7 : accroître le rayonnement du réseau et de l'enseignement français à l'étranger

Recommandation n° 32 : Mobiliser les anciens élèves comme levier d'influence, en structurant une communauté mondiale d'alumni au service du rayonnement, de l'orientation et de l'attractivité du réseau

Recommandation n° 33 : Renforcer la politique de coopération éducative dans une perspective de diplomatie culturelle et linguistique en :

- renforçant les liens entre les sections labellisées FrancÉducation situées dans les établissements d'enseignement locaux et les établissements du réseau homologué (projets communs, rencontres, passerelles pédagogiques)

- développant au sein des instituts régionaux de formation les formations payantes à destination des enseignants travaillant dans des établissements étrangers

- encourageant les accords avec les pays étrangers permettant une subvention des établissements français comme c'est déjà le cas avec certains pays

Recommandation n° 34 : Renforcer les liens, dans les pays, entre les acteurs institutionnels de l'enseignement du français (instituts français, instituts régionaux de formation et France éducation international)

L'ESSENTIEL

ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER :
UN RÉSEAU À DÉFENDRE, UNE AMBITION À RÉAFFIRMER

Héritier d'une histoire plus que centenaire, le réseau de l'enseignement français à l'étranger comprend aujourd'hui plus de 600 établissements implantés dans 138 pays. En extension constante depuis 2018, le réseau connait pourtant une grande vulnérabilité, en raison des carences structurelles de l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE) : les évolutions attendues n'ont pas été engagées.

Au contraire, la politique publique Cap 2030 annoncée par le Président de la République en 2018, prévoyant un doublement du nombre d'élèves scolarisés dans le réseau en sept ans, a relégué ces changements nécessaires au second plan.

La situation de l'AEFE est devenue explosive à l'automne dernier, obligeant son conseil d'administration à voter dans l'urgence une nouvelle contribution demandée aux établissements, conduisant à des augmentations significatives de frais de scolarité pour de nombreuses familles.

En outre, le développement très voire trop rapide du réseau interroge sur les capacités de l'AEFE à garantir le maintien de l'excellence pédagogique et la spécificité française du réseau qui font son attractivité. Il a également modifié les équilibres en son sein : les attentes ne sont en effet pas les mêmes entre les familles qui envisagent une poursuite de scolarité en France et celles pour lesquelles l'enseignement français constitue une ouverture vers l'international au même titre que d'autres filières d'enseignement (anglophones notamment).

Considérant que, malgré ses faiblesses, l'enseignement français à l'étranger dispose d'atouts et joue un rôle crucial au service des Français de l'étranger et du rayonnement de la France, la commission a identifié 7 axes d'actions et adopté 34 recommandations, afin de préserver un modèle unique au monde.

I. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER : UN RÉSEAU ANCIEN AUX FRAGILITÉS STRUCTURELLES

A. UN RÉSEAU CENTENAIRE PRÉSENT DANS 138 PAYS

Le réseau actuel de l'enseignement français à l'étranger est le résultat d'une histoire pluriséculaire, investi d'une double mission : assurer un service public de l'éducation pour les familles françaises établies hors de France et participer à la diplomatie culturelle ainsi qu'au rayonnement de la France.

B. L'AEFE, OPÉRATEUR AU PIED DU MUR EN RAISON DE L'ABSENCE DE PILOTAGE BUDGÉTAIRE

1. Une fragilité budgétaire structurelle

Des dépenses en hausse

Malgré une diminution des effectifs, les dépenses de personnels sont en hausse. À cet égard, la question du coût des pensions civiles, dont le transfert par l'État a été acté en 2009, estimé alors à 126,5 millions d'euros, est devenue particulièrement sensible en raison de l'augmentation de son poids dans le budget de l'AEFE (186 millions d'euros en 2026 pour un budget de 1,18 milliard d'euros).

Une baisse de la subvention pour charges de service public

Alors même que son rôle n'a cessé de s'étendre, à la fois en raison de l'augmentation du nombre d'élèves et d'établissements au sein du réseau et d'une extension de ses missions - au nombre de 5 en 1990, elles passent à 6 en 2019 puis à 10 en 2022 -, la subvention pour charges de service public de l'AEFE est inférieure en 2026 à celle perçue en 2018.

2. L'inertie malgré une fragilité chronique

Depuis de nombreuses années, les travaux parlementaires alertent sur la fragilité budgétaire de l'opérateur public en charge de l'enseignement français à l'étranger. Bien que l'ensemble des acteurs en soient conscients, aucune mesure n'a été prise.

Focalisés sur l'objectif présidentiel du développement du réseau (Cap 2030), l'AEFE et le ministère des affaires étrangères n'ont pas su assurer la pérennité financière de l'opérateur public. La consolidation de l'équilibre financier de l'Agence a d'ailleurs disparu des cibles du contrat d'objectifs et de moyens (2021-2023).

Par ailleurs, l'agence ne dispose pas des outils nécessaires pour piloter sa gestion, notamment une comptabilité analytique.

La situation a atteint un point de rupture à l'automne au moment de l'examen du projet de loi de finances 2026, en raison d'une hausse de quatre points du taux de la contribution pour les employeurs publics (représentant pour l'AEFE un coût supplémentaire estimé à 10 millions d'euros), et d'autre part d'une diminution de 17 millions d'euros, après mise en réserve, de la subvention pour charges de service public de l'AEFE.

Au pied du mur - car les prévisions du fonds de roulement de l'agence étaient inférieures au seuil prudentiel correspondant à un mois de masse salariale -, le conseil d'administration de l'AEFE a voté en urgence en décembre 2025 une contribution supplémentaire des établissements, conduisant en moyenne à une hausse de 7 % des frais d'écolage à la rentrée 2026. Cette hausse peut toutefois atteindre 18 % dans certains établissements. Ces mesures ont provoqué de nombreuses réactions de la part des familles et des équipes pédagogiques.

II. DES FRAGILITÉS AGGRAVÉES PAR LE DÉVELOPPEMENT À MARCHE FORCÉE DU RÉSEAU DEPUIS 2018

A. CAP 2030 : UNE ANNONCE PRÉSIDENTIELLE SANS CONCERTATION, DIFFICILE À METTRE EN OEUVRE

Moins d'un an après son élection, le Président de la République a souhaité faire de l'enseignement français à l'étranger un outil majeur de la diplomatie culturelle et linguistique. Il s'agit alors de « donner un nouvel élan aux lycées français » qualifiés de « colonne vertébrale de notre offre d'enseignement à travers le monde ».

Lors de son discours, deux annonces majeures sont faites : doubler le nombre d'élèves accueillis dans le réseau français entre 2018 et 2025 - soit passer de 350 000 élèves à 700 000 élèves - et porter à 500 le nombre de sections bilingues francophones dans les établissements scolaires étrangers (contre 209 en 2018).

Ces annonces ont toutefois été faites sans concertation ni analyse préalable du potentiel de développement du réseau. Elles sont même à contre-courant des moyens alloués et prévus pour l'AEFE : baisse de la subvention allouée à l'opérateur public dans la loi de finances pour 2019 et suppression de 20 équivalents temps plein (ETP) entre 2018 et 2020 inscrite au schéma pluriannuel d'emplois.

B. HUIT ANS APRÈS LE LANCEMENT DE CAP 2030 : QUEL BILAN ?

· Une augmentation du nombre d'élèves qui reste toutefois en deçà de l'objectif fixé

Entre 2018 et 2026, le réseau a accueilli 45 000 élèves en plus, soit une augmentation de 12,5 %. Cette croissance est comparable aux 2 % d'augmentation annuelle du nombre d'élèves constatée les années antérieures à la mise en oeuvre de cette politique publique. Certes, elle s'inscrit dans un contexte de crises sanitaire et internationales. Toutefois, dans le même temps, le marché de l'enseignement international est en pleine expansion, tirée par une forte hausse des demandes des familles. Avec désormais 400 000 élèves scolarisés, la barre des 700 000 n'est pas atteinte, et ne le sera vraisemblablement pas en 2030 - nouvelle borne temporelle.

Cette augmentation du nombre d'élèves s'inscrit dans un contexte de diminution du nombre de Français vivant à l'étranger. Les élèves français représentent désormais à peine 30 % des enfants scolarisés dans le réseau, cette proportion a baissé de cinq points en huit ans.

Dès lors, la croissance du réseau repose davantage sur son attractivité internationale que sur sa fonction de service public de scolarisation des enfants français.

· Une croissance du réseau exclusivement portée par l'homologation de nouveaux établissements partenaires

Le plan de développement du réseau prévoyait un doublement des effectifs, porté à 40 % par les établissements déjà existants et à 60 % par l'homologation de nouveaux établissements. En définitive, l'augmentation des effectifs a été portée uniquement par l'intégration de nouveaux établissements, tous sous le statut d'établissements partenaires (142 nouvelles structures homologués et 330 extensions d'homologation). Comme le reconnait l'AEFE, « le réseau historique, tous statuts confondus, n'a, dans les faits pratiquement pas contribué à l'augmentation des effectifs ». Cette marche en avant se poursuit : une centaine de projets d'ouverture sur les cinq prochaines années ont été identifiés, malgré l'impasse budgétaire.

Les établissements partenaires représentent désormais 62 % des établissements et scolarisent plus de la moitié des élèves du réseau.

· Un développement très - voire trop - rapide qui remet en cause les équilibres au sein du réseau et le fragilise

Ce développement très rapide interroge à plusieurs égards :

- les attentes des familles sont différentes entre celles qui souhaitent que leur enfant poursuive la scolarité en France et celles qui recherchent un enseignement international, le réseau français n'étant alors qu'une possibilité parmi d'autres ;

- des phénomènes de concurrence entre établissements du réseau installés à proximité les uns des autres ont vu le jour ;

- une acculturation des personnels de droit local au système éducatif français et aux valeurs que celui-ci porte, nécessitant un effort important de formation ;

- l'homologation devant être renouvelée tous les cinq ans, cette augmentation massive du nombre d'établissements pose la question de la capacité à moyen terme de contrôler l'ensemble des établissements et garantir la qualité de l'homologation.

III. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER : UN ATOUT POUR LA FRANCE, UN MODÈLE À DÉFENDRE

A. CLARIFIER LES AMBITIONS DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

S'il est nécessaire de donner un nouveau souffle à l'enseignement français à l'étranger, celui-ci doit s'appuyer sur une stratégie prenant en compte ses deux missions : le service public d'éducation aux Français et le rayonnement de la France. A minima, il est impératif de suspendre le déploiement du réseau et l'objectif des 700 000 élèves le temps de procéder aux analyses permettant d'élaborer cette stratégie.

Cela implique d'identifier des zones prioritaires dans lesquelles il est difficile de trouver localement des personnels de qualité et formés aux programmes français, afin de revoir la cartographie des postes de détachés. Le redéploiement de postes de détachés dans un établissement scolaire ne doit toutefois pas être motivé uniquement par des raisons budgétaires. Ces personnels disposent en effet d'une expertise forte sur le système éducatif français et les valeurs qu'il porte, ce qui constitue l'identité même du réseau.

B. ASSURER LA PÉRENNITÉ FINANCIÈRE DE L'AEFE ET REVOIR SA GOUVERNANCE

L'archaïsme financier et comptable de l'AEFE, dont il résulte un manque de transparence, a contribué à une absence de réforme. Il a aussi créé une certaine défiance auprès des établissements et des familles concernés respectivement par une augmentation des contributions demandées et des frais d'inscription.

L'AEFE doit de toute urgence se doter d'une comptabilité analytique, de nature à éclairer les coûts, expliquer les flux financiers et identifier les leviers d'action. Elle doit aussi valoriser les services que l'opérateur apporte aux établissements. Consciente du poids des pensions civiles sur le budget de l'AEFE, la commission propose, en contrepartie des efforts de gestion de l'AEFE, une compensation par l'État à hauteur de 50 % du reste à charge des pensions civiles - soit un montant de 33 millions d'euros environ en 2026.

Enfin, le ministère de l'éducation nationale doit davantage être associé à la tutelle de l'AEFE, de manière à affirmer son rôle dans l'homologation des établissements, le suivi des détachés et rééquilibrer l'action de l'AEFE, aujourd'hui focalisée sur ses missions diplomatiques et d'influence culturelle.

C. AMÉLIORER LA GESTION DES PERSONNELS

Certaines zones rencontrent des difficultés pour trouver des candidats au détachement. Le redéploiement des postes de détachés peut accentuer ce phénomène. En outre, le bornage n'a pas eu l'effet escompté sur un retour des enseignants en France à la fin de leur détachement. Aussi la commission propose-t-elle de faciliter la possibilité de porter à 9 ans la durée de détachement, prévue aujourd'hui pour des cas exceptionnels.

Elle estime également qu'un meilleur accompagnement des détachés à la fin de leur mission dans leur retour et leur prise de poste en France serait de nature à augmenter le nombre d'enseignants poursuivant leur carrière en France - ce qui est l'un des objectifs du bornage. En effet, ils ne bénéficient d'aucun accompagnement spécifique, le ministère considérant qu'il s'agit d'un changement d'affectation comme un autre.

Parallèlement, elle souhaite renforcer le rôle des chefs d'établissement dans le choix des enseignants détachés au sein des établissements en gestion directe (EGD) ou conventionnés. En effet, ils ne disposent aujourd'hui de pratiquement aucune marge de manoeuvre, la procédure de nomination étant régie par le barème. Il existe en France des postes à profil dont la nomination se fait hors barème en raison de « compétences, qualifications et/ou aptitudes particulières en lien avec le projet de l'école ou de l'établissement, les caractéristiques territoriales ou avec les missions du poste ». Les établissements français à l'étranger, du fait du projet spécifique qu'ils portent, pourraient bénéficier pour certains postes d'une procédure de recrutement semblable.

Enfin, les EGD ne peuvent pas recruter de personnels de droit local au-delà du nombre qui leur a été indiqué par l'AEFE, même si les salaires de ces personnes peuvent être payés sur leurs ressources propres. La commission souhaite assouplir cette mesure pour permettre par exemple aux établissements de développer, à leurs frais, certains projets ou options.

D. GARANTIR UN ENSEIGNEMENT DE QUALITÉ ET ATTRACTIF

L'attractivité du réseau passe aussi par celle de ses bâtiments et infrastructures. Or, dans un mouvement contradictoire, l'État a interdit en 2010 à l'AEFE d'emprunter à long terme, pour trois ans plus tard lui transférer la gestion des biens domaniaux occupés par des établissements en gestion directe. Aujourd'hui, l'AEFE peut seulement bénéficier d'avances de France Trésor dont le montant (90 millions d'euros) et la durée (8 ans) sont limités et insuffisants pour mener à bien les projets de construction, d'agrandissement ou de rénovation des établissements en gestion directe. Ces contraintes devraient se renforcer d'ici décembre 2026 avec la fin de la possibilité de recourir aux avances de France Trésor. Dans la mesure où plus de la moitié du budget de l'AEFE est constituée de ressources propres et où elle possède un patrimoine immobilier important, la possibilité d'emprunter à plus d'un an pourrait lui être accordée, tout en encadrant ses conditions d'emprunt (accord préalable du ministère par exemple).

Enfin, l'homologation est le garant d'une qualité pédagogique homogène dans les établissements du réseau. À cet égard, l'AEFE est dans une position difficile en étant à la fois chargée de développer le réseau, d'accompagner de nouveaux projets et de contrôler ceux-ci. A minima, l'inspecteur chargé de l'accompagnement d'un projet ne devrait pas être celui chargé ensuite de son homologation.

E. S'ADRESSER À L'ENSEMBLE DES FAMILLES FRANÇAISES

Les décisions budgétaires prises en urgence lors du conseil d'administration de décembre dernier ont eu un impact profond sur les familles en raison de l'incertitude créée sur l'évolution des frais d'inscription. En effet, les établissements ont dû brusquement augmenter leurs frais de scolarité. Certaines familles ont le sentiment d'être piégées, estimant qu'elles n'auraient pas inscrit leurs enfants dans l'établissement français si elles avaient eu connaissance des augmentations tarifaires à venir. Aussi est-il proposé d'instaurer un bouclier tarifaire pour les familles françaises, limité dans le temps, afin qu'elles n'aient pas à subir pendant le cycle scolaire dans lequel leur enfant est inscrit (maternelle, cycle élémentaire, cycle moyen, 5ème à 3e, lycée) d'augmentation non prévue des frais de scolarité.

Par ailleurs, la commission souhaite un meilleur accompagnement des élèves français en situation de handicap, en désignant notamment une maison départementale des personnes handicapées référente pour les Français de l'étranger leur permettant de disposer d'une expertise plus forte sur les spécificités inhérentes à l'expatriation ou encore en réfléchissant à un assouplissement des conditions d'éligibilité au droit à compensation.

Enfin, la très grande majorité des enfants français ne sont pas scolarisés dans les lycées français. Aussi, le dispositif FLAM, outil de service public pour la diffusion du français, le rayonnement de la France et la francophonie doit-il être mieux porté à leur connaissance et soutenu par les pouvoirs publics.

F. ACCOMPAGNER LES ÉLÈVES ISSUS DU RÉSEAU DANS LA POURSUITE DE LEURS ÉTUDES SUPÉRIEURES EN FRANCE

Alors même que la poursuite des études supérieures en France est l'un des buts de l'enseignement français à l'étranger, des progrès importants doivent être faits pour mieux informer les élèves et leurs familles sur les études en France et les accompagner dans leur orientation. Près de 70 % des élèves ne sont pas de nationalité française ; leurs parents ne maîtrisent pas toujours le français. Pourtant, très peu de plaquettes d'information sur la poursuite d'études ou encore Parcoursup sont traduits en langue étrangère.

En outre, pour les bacheliers de nationalité étrangère ayant suivi leur scolarité dans le réseau et poursuivant leurs études supérieures en France, la procédure administrative gagnerait à être simplifiée, par exemple par une meilleure coordination de la délivrance des visas pour l'élève et son représentant légal ou encore dans l'accompagnement des mineurs.

G. ACCROÎTRE LE RAYONNEMENT DU RÉSEAU ET DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Le rayonnement du réseau et de l'enseignement français à l'étranger gagnerait à s'appuyer davantage sur les anciens élèves ou encore à renforcer les coopérations éducatives avec les pays dans lesquels les établissements sont localisés.

I.  L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER : LE DÉVELOPPEMENT À MARCHE FORCÉE D'UN RÉSEAU MARQUÉ PAR UNE FORTE VULNÉRABILITÉ BUDGÉTAIRE

A. UNE DUALITÉ HISTORIQUE ENTRE SERVICE PUBLIC ET OUTIL DE RAYONNEMENT CULTUREL

1. Une spécificité française vieille de plus d'un siècle

L'enseignement français à l'étranger se développe à partir de la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle, sous l'impulsion d'associations à but non lucratif.

Dès 1920, cet enseignement devient un outil de politique publique avec la création du service des oeuvres françaises à l'étranger dont la mission est de « développer l'influence morale et intellectuelle de la France dans le monde ». Sa section universitaire et scolaire, qui mobilise près 80 % du budget du service, est chargée d'accompagner, notamment sur le plan financier la création et le développement d'établissements français à l'étranger.

Au cours du XXe siècle, le nombre d'établissements continue de croître, sous forme dispersée, portés par une diversité d'acteurs : missions laïques, associations, ambassades, congrégations religieuses, initiatives privées, etc.

Il existe d'autres écoles étrangères, issues de relations bilatérales (par exemple certains établissements anglais au Moyen-Orient ou encore l'École allemande de Paris), de la présence d'une communauté nationale importante dans une ville (le Victoria Collège d'Alexandrie est fondé en 1902 par des membres de la communauté britannique) ou encore de l'implantation d'entreprises (école japonaise de Düsseldorf). Ces réseaux sont toutefois sans commune mesure avec celui de l'enseignement français à l'étranger, qui se distingue par le nombre de ses établissements, son implantation dans le monde et son soutien gouvernemental. À la fin des années 1980, on dénombre 430 écoles, collèges et lycées scolarisant 160 000 élèves à travers 116 pays1(*).

Le réseau de l'enseignement français à l'étranger : une histoire pluriséculaire

Les premiers établissements français à l'étranger voient le jour à partir du XVIIIe siècle sous l'impulsion de missions religieuses. À la fin du XIXe siècle, ils se développent grâce à des organismes non-gouvernementaux tels que l'alliance israélite universelle créée en 1868 qui ouvre un premier établissement au Maroc en 1862, ou la mission laïque française fondée en 1902.

Des écoles françaises sont créées à Madrid en 1885 et à Rome en 1903 ; le lycée français de New York voit le jour en 1935. Les établissements se développent également au Liban et en Syrie, pays placés sous protectorat français.

Dans les années 1950 et 1960, les lycées français se déploient en Europe occidentale dans une logique de coopération européenne au lendemain du traité de Rome.

Par ailleurs, la France maintiendra des établissements scolaires, dont la qualité pédagogique est reconnue, dans ses anciennes colonies devenues indépendantes, lui permettant ainsi de garder des liens culturels particuliers.

La fin des années 1980 marque un tournant : d'une part, les élèves étrangers deviennent majoritaires au sein des écoles françaises à l'étranger (100 000 sur 160 000 élèves). D'autre part, l'enseignement français se structure avec la création de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) par la loi n° 90-588 du 6 juillet 1990 du même nom.

2. Une volonté de structuration du réseau : la création de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger en 1990 dont les missions n'ont cessé de croître

La création de l'AEFE par la loi du 6 juillet 1990 témoigne, selon Thierry de Beaucé, alors secrétaire d'État auprès du ministre des affaires étrangères, chargé des relations culturelles internationales, « de la volonté du gouvernement d'assumer pleinement les responsabilités qui lui reviennent dans le développement de l'enseignement français à l'étranger et dans la mise en oeuvre d'une politique de rénovation ambitieuse ».

Cinq missions lui sont confiées. Plus de trente-cinq ans après, elles demeurent le coeur de son action et sont codifiées à l'article L. 452-2 du code de l'éducation. L'AEFE est ainsi chargée :

· d'assurer, en faveur des enfants de nationalité française résidant à l'étranger, les missions de service public relatives à l'éducation. La reconnaissance de cette mission doit constituer selon le secrétaire d'État « un coup d'arrêt au désengagement progressif pratiqué ces dernières années » et « confirme la vocation des pouvoirs publics à garantir la scolarisation des enfants français à l'étranger » 2(*) ;

· de contribuer au renforcement des relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étrangers au bénéfice des élèves français et étrangers ;

· de contribuer, notamment par l'accueil d'élèves étrangers, au rayonnement de la langue et de la culture françaises ;

· d'aider les familles des élèves français ou étrangers à supporter les frais liés à l'enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de scolarité ;

· d'accorder des bourses aux enfants de nationalité française scolarisés dans les écoles et les établissements d'enseignement français à l'étranger dont la liste est fixée par le gouvernement.

La loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance a élargi les missions de l'Agence pour lui confier la mise en oeuvre des principes de l'école inclusive au sein du réseau.

Le rôle de l'AEFE a été considérablement enrichi en 2022 dans le contexte de l'objectif présidentiel de doublement du nombre d'élèves dans le réseau à horizon 20303(*). La loi n° 2022-272 du 28 février 2022 visant à faire évoluer la gouvernance de l'AEFE et à créer les instituts régionaux de formation (IRF) lui confie quatre missions supplémentaires : la formation des personnels, le soutien à la création de nouveaux établissements et à leur projet d'homologation, l'instruction des demandes de garantie de l'État pour le financement de dépenses immobilières et l'innovation pédagogique.

En créant l'AEFE, le législateur a souhaité réunir au sein d'un opérateur unique l'ensemble des moyens et services dédiés à l'enseignement français à l'étranger afin de permettre « une coordination plus étroite de l'action des différentes administrations concernées : ministère des affaires étrangères, ministère de la coopération, ministère de l'éducation nationale et ministère du budget, tous représentés au conseil d'administration »4(*).

L'enseignement français à l'étranger : une diversité d'acteurs et de statuts

Si l'AEFE est l'opérateur de l'État pour l'enseignement français à l'étranger et gère directement des établissements, les acteurs sont nombreux. Parmi eux, on peut citer :

- la mission laïque française : acteur associatif historique de l'enseignement français à l'étranger, la MLF a été créée en 1902 et reconnue d'utilité publique en 1907. Elle dirige aujourd'hui 33 établissements en pleine responsabilité ;

- l'alliance israélite universelle, créée en 1868, qui anime un réseau d'écoles homologuées au Maroc et en Israël ;

- l'association franco-libanaise pour l'éducation et la culture, créée en 2000, qui pilote deux établissements homologués au Liban et trois aux Émirats arabes unis ;

- des groupes éducatifs privés, tels que CSI group, IEG ou Odyssey. Plusieurs de leurs établissements sont homologués.

Enfin, on distingue trois types d'établissements homologués :

- les établissements en gestion directe : au nombre de 68, il s'agit de services déconcentrés de l'agence. Des personnels de l'AEFE (chef d'établissement, enseignants) peuvent y être détachés ;

- les établissements conventionnés : il s'agit d'établissements gérés par des fondations de droit local à but non lucratif, par des associations de droit français ou de droit étranger. Ils ont passé une convention avec l'AEFE portant notamment sur les conditions d'affectation et de rémunération des agents titulaires, sur l'attribution de subventions et sur leurs relations avec l'AEFE. Ces établissements entretiennent avec elle un dialogue de gestion. Les agents détachés dans les établissements conventionnés sont sous contrat avec l'AEFE. En 2025, on dénombre 153 écoles, collèges et lycées conventionnés ;

- les établissements partenaires : ces établissements sont liés à l'AEFE par un contrat qui détermine les conditions de leur appartenance au réseau. Les agents de l'AEFE ne peuvent pas y être détachés. En revanche, certains personnels du ministère de l'éducation nationale y sont directement détachés.

Source : AEFE

B. UNE DÉGRADATION CONTINUE DE LA SITUATION BUDGÉTAIRE DE L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER EN L'ABSENCE DE PILOTAGE DE GESTION

1. Les dépenses de personnel : des charges en hausse malgré une diminution des effectifs de personnel

Les dépenses de personnel constituent le principal poste budgétaire de l'Agence. Elles représentent 75 % des dépenses totales. Les personnels de l'AEFE relèvent de statuts et de modalités de gestion distincts, selon leur lieu d'affectation et régime d'emploi :

- d'une part en fonction de leur lieu de travail : au siège ou détachés dans les établissements scolaires,

- d'autre part, pour ceux exerçant à l'étranger, entre ceux qui sont détachés et les personnels recrutés sous contrat de droit local. Les dépenses afférentes à ces derniers sont prises en charge par le budget de l'AEFE uniquement lorsqu'ils travaillent dans les établissements en gestion directe. Ils sont alors comptabilisés dans les effectifs exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) hors plafond du budget de l'Agence.

Typologie des personnels travaillant à l'étranger

On distingue parmi les personnels travaillant dans les établissements de l'enseignement français à l'étranger plusieurs types de personnels :

- les détachés de l'AEFE : il s'agit de titulaires de la fonction publique, mis à disposition de l'AEFE, pour ensuite être employés au siège ou dans les établissements scolaires en gestion directe ou conventionnés. Ce sont des personnels de direction, administratifs, de formation ou des enseignants. Avant 2022, on distinguait deux catégories : les résidents et les expatriés. Les résidents avaient un contrat d'une durée de trois ans, renouvelable par tacite reconduction par période de trois ans, sans durée maximale. Les expatriés étaient recrutés hors du pays d'affectation pour une période de trois ans, renouvelable par reconduction expresse pour deux périodes d'un an.

Depuis le décret n° 2022-896 du 12 juin 2022, ces deux statuts ont été substitués par celui de détachés répartis en trois types de mission :

- les « D1 » qui regroupent les personnels d'encadrement (personnel de direction, personnel administratif et financier, inspecteur de l'éducation nationale) ;

- les « D2 » qui concernent les personnels de formation (conseiller pédagogique auprès de l'inspecteur de l'Éducation nationale (IEN), maître formateur en établissement, enseignant-formateur du second degré) ;

- les « D3 » composés des personnels d'enseignement (enseignant du premier et du second degré), ainsi que des conseiller principal d'éducation (CPE), des psychologues de l'éducation nationale, ainsi que de certains personnels administratifs ;

- les personnels de droit local, qui concluent un contrat de droit local directement avec l'établissement. Ils peuvent exercer dans les établissements en gestion directe, conventionnés ou partenaires. Il peut s'agir de personnel de nationalité française ou d'autres nationalités. Parmi eux se trouvent des personnes en détachement direct par le ministère de l'éducation nationale. Leur salaire est pris en charge par l'établissement.

Par rapport à 2018, les effectifs de l'AEFE exprimés en ETPT demeurent globalement stables (+ 0,02 %). Cette stabilité masque toutefois des évolutions contrastées selon les catégories de personnels : les effectifs des personnels de droit local dans les établissements en gestion directe sont en hausse (+ 4,2 %) tandis que ceux des personnels détachés sont en diminution de 2, 77 %.

Évolution des emplois de l'AEFE (en ETPT)

 

Compte financier (CF)

2020

CF

2021

CF

2022

CF

2023

CF

2024

Sous plafond

5 541

5 401

5 453

5 352

5 441

Hors plafond

4 873

5 018

4 846

4 983

5 001

Dont résidents/D3

329

321

287

267

266

Dont PDL en EGD

4 544

4 697

4 559

4 716

4 736

Total

10 414

10 418

10 299

10 335

10 442

Source : rapport social unique 2024, AEFE

En dépit de la diminution du nombre de détachés, la masse salariale est en hausse sous l'effet de trois principaux facteurs :

- le glissement vieillesse technicité, accentué par l'ancienneté moyenne croissante dans leurs postes des résidents. Celle-ci a augmenté entre 2022 et 2024 (de 9,4 à 14,7 ans en moyenne). Elle s'accompagne par une progression de l'âge moyen des personnels détachés, en hausse régulière depuis 2020 : 50,8 pour les D1/D2, 51,9 pour les expatriés, 48,4 pour les D3 et 52 ans pour les résidents5(*). À titre de comparaison l'âge moyen est de 43,2 ans pour les enseignants du premier degré et de 45,5 ans pour les enseignants du second degré travaillant en France6(*) ;

- l'augmentation du point d'indice ainsi que des mesures indemnitaires et statutaires en faveur des personnels enseignants ;

- le coût des pensions civiles.

La question du coût des pensions civiles est devenue particulièrement sensible ces dernières années avec l'augmentation de son poids dans le budget de l'AEFE.

En 2009, l'État a transféré à l'AEFE la prise en charge des pensions civiles des fonctionnaires détachés pour un montant alors estimé à 126,5 millions d'euros. La subvention pour charges de service public avait été revalorisée de manière concomitante de 120 millions d'euros. L'AEFE souligne que depuis « aucune compensation du CAS Pensions7(*) » n'a été effectuée par l'État, en dépit de la hausse régulière du taux de contribution employeur8(*).

Interrogé à ce sujet lors du conseil d'administration de l'AEFE de novembre 2024, à l'occasion d'une première hausse du taux de contribution employeur de quatre points, le représentant du ministère de l'économie et des finances a souligné que le « choix de ne pas compenser l'augmentation des pensions civiles n'est pas propre à l'AEFE, mais relève d'une politique transversale adoptée par le gouvernement ». La direction du budget a précisé pour sa part aux rapporteurs que l'augmentation de la subvention pour charges de service public en 2009 avait été actée « comme une contribution ponctuelle [...] et non comme une prise en charge totale ou une compensation automatique - un tel principe n'existant pour aucun autre établissement public ». Dès lors, cette hausse en 2009 devait être regardée « comme un soutien au développement du réseau ».

Le poids financier du CAS Pensions dans le budget de l'opérateur a été accentué en 2026 par une nouvelle hausse de quatre points du taux de la contribution employeur, porté de 78,28 % à 82,28 % pour tous les employeurs publics. Cette évolution représente pour l'AEFE un coût supplémentaire de 10 millions d'euros. Selon les informations transmises aux rapporteurs, le coût du CAS Pensions atteindrait 195 millions d'euros en 2026. Ce montant est à mettre en regard du rebasage de 120 millions d'euros de la subvention pour charges de service public intervenu en 2010 au moment du transfert du CAS Pensions.

Hausse du poids des pensions civiles : des conséquences budgétaires concrètes

En 2008, le conseil d'administration de l'AEFE a instauré une participation financière complémentaire (PFC). Il avait alors été indiqué que cette participation devait être affectée pour moitié à la compensation du différentiel entre le rebasage de la contribution pour charges de service public et le coût effectivement porté par l'Agence pour le CAS Pensions, et pour moitié au financement des dépenses immobilières. En 2019, le produit de la PFC s'élevait 65 millions d'euros, permettant de flécher 16,3 millions d'euros vers l'immobilier. En 2025, le montant collecté, 66,4 millions d'euros, auquel s'ajoute le rebasage des 120 millions d'euros de 2009, est insuffisant pour couvrir les 187 millions d'euros que représentait le montant du CAS Pensions.

Par ailleurs, comme le souligne le rapporteur pour avis sur les crédits du programme « diplomatie culturelle et d'influence », l'AEFE avait prévu à compter de 2025 et pour trois années consécutives de supprimer 50 ETPT. Les économies dégagées par ces suppressions ont toutefois été intégralement absorbées par l'augmentation du taux de contribution employeur au titre des pensions civiles.

Le tableau ci-dessous retrace l'augmentation du coût de la masse salariale de l'AEFE entre 2021 et 2026 :

(en millions euros)

2021

2022

2025

2026

Masse salariale

758,03

799,00

876,92

905,06

Dont CAS pensions civiles

164,99

170,24

187,00

195,04

Source : AEFE

2. Une baisse de la subvention pour charges de service public malgré l'attribution de nouvelles missions

Après une hausse significative en 2020, la subvention pour charges de service public connait depuis lors une diminution continue. Elle s'établit à 393,38 millions d'euros en 2026, après application de la mise en réserve9(*). Selon le ministère des affaires étrangères, qui exerce la tutelle de l'AEFE, cette diminution s'inscrit dans la contribution demandée à l'AEFE au titre de l'effort de redressement des comptes publics. Les rapporteurs relèvent toutefois que ce montant voté en loi de finances 2026 est inférieur à celui attribué en 2018, alors même que le périmètre d'intervention de l'AEFE s'est sensiblement élargi au cours de cette période. Depuis 2018, l'AEFE s'est vue confier cinq nouvelles missions : la mise en oeuvre des principes de l'école inclusive, la formation des personnels, le soutien à la création de nouveaux établissements et à leur projet d'homologation, l'instruction des demandes de garantie de l'État pour le financement de dépenses immobilières ainsi que l'innovation pédagogique. Elle doit également accompagner l'intégration de 143 établissements supplémentaires au sein du réseau.

Évolution de la subvention pour charges de service public depuis 2018

(en million d'euros)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Montant

395,18

380,67

454,57

423,35

420,27

439,36

445,55

410,92

393,38

Source : direction du budget

Au-delà de la subvention pour charges de service public, l'AEFE bénéficie également de crédits dédiés au financement des bourses scolaires. Ces crédits s'élèvent en 2026 à 99 millions d'euros et demeurent globalement stables sur la dernière décennie10(*) : les crédits versés par le ministère des affaires étrangères étaient de 99,2 millions d'euros en 2017.

Enfin, l'AEFE bénéficie d'une dotation en faveur de l'école inclusive11(*). Celle-ci est fixée à 2,5 millions d'euros, en progression sensible par rapport à 2022, année au cours de laquelle elle s'élevait à 1,31 millions d'euros.

Les ressources de l'AEFE

Les subventions de l'État représentent 47 % du budget de l'AEFE12(*). Elles sont principalement constituées de la subvention pour charges de service public, à laquelle s'ajoutent différentes ressources propres générées par l'AEFE et le réseau. Ces ressources propres comprennent notamment :

- la participation à la rémunération des résidents et détachés : ce taux est déterminé et arrêté chaque année entre l'AEFE et l'établissements en gestion directe ou conventionnés ;

- la participation forfaitaire complémentaire mise en place en 2008. Elle est applicable à tous les établissements en gestion directe et conventionnés du réseau. Son taux est fixé à 6 %, assis sur les droits de scolarité. Elle s'élève en 2025 à 66,4 millions d'euros ;

- la refacturation des accessoires de rémunération ;

- une partie des frais de scolarité des établissements en gestion directe ;

- la contribution des établissements partenaires, dont le taux varie entre 2,5 et 4 % de leur chiffre d'affaires.

À ces ressources s'ajoutent les contributions versées par les établissements au titre de la formation de leurs personnels dans les instituts régionaux de formation. La majorité des établissements participent sur la base d'une contribution assise sur le montant de leur masse salariale (en général 1 %). Quelques établissements participent selon le coût horaire (Liban) ou un coût moyen stagiaire (Asie Pacifique). Les établissements d'Amérique du nord participent selon un forfait scolaire. Les établissements affiliés à la mission laïque française paient, quant à eux, à la prestation.

Source : AEFE

3. Des contraintes connues de longue date mais une absence de réforme

Les interrogations relatives à la vulnérabilité financière de l'AEFE sont anciennes. Comme le souligne le rapport sénatorial de Vincent Delahaye et de Rémi Féraud intitulé Le réseau de l'enseignement français à l'étranger a-t-il les moyens de ses ambitions ? en 2018, « la question de la soutenabilité budgétaire du réseau a fait l'objet de plusieurs rapports parlementaires et de travaux de la Cour des comptes depuis une dizaine d'années ». Ces travaux mettaient notamment en évidence plusieurs facteurs de fragilité de l'AEFE : la progression rapide de la masse salariale, qui avait augmenté de 12 % par rapport à 2012, l'insuffisance des outils de gestion, ainsi qu'une gouvernance jugée inadaptée. Or, huit ans plus tard, les outils de gestion demeurent encore perfectibles.

De même, les difficultés rencontrées par l'AEFE pour financer ses investissements sont identifiées depuis longtemps (cf ci-après). Dès novembre 2010, un rapport sénatorial alertait sur les contraintes pesant sur la réalisation des opérations immobilières, en raison notamment de l'interdiction pour l'opérateur d'emprunter sur une durée supérieure à un an13(*).

Depuis lors, les rapports sénatoriaux ont régulièrement renouvelé ces alertes. Elles se sont intensifiées à l'approche de l'échéance de 2026 : à la fin de cette année, la solution de substitution partielle trouvée à travers le recours aux avances de France Trésor doit prendre fin. Ce système devait déjà s'arrêter en 2023. En l'absence de solution pérenne, l'échéance a été repoussée de trois ans, sans pour autant d'avancées sur ce point.

En l'absence de perspectives d'emprunts à moyen terme, aucun nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) n'a été adopté. Le dernier document de cette nature couvrait la période 2016-2020. Or, l'absence de SPSI empêche d'engager de nouveau travaux, y compris dans des établissements en gestion directe disposant pourtant d'une capacité financière suffisante. Les opérations qui n'avaient pas été intégrées dans le précédent SPSI demeurent bloquées depuis six ans. Cette difficulté à moderniser, rénover ou agrandir les établissements en gestion directe pèse lourdement sur leur attractivité, dans un contexte de concurrence accrue entre les réseaux éducatifs internationaux. Par ailleurs, de nombreux établissements en gestion directe ont des infrastructures vieillissantes peu adaptées, notamment pour les élèves à besoins éducatifs particuliers et limitant d'autre part leur capacité à accueillir plus d'élèves, malgré une liste d'attente importante.

La progression de la masse salariale n'a, quant à elle, pas fait l'objet de réflexions entre 2018 et 2024, période au cours de laquelle la subvention pour charges de service public est en hausse. Lors de son audition devant la commission en janvier 2025, Claudia Scherer-Effosse, alors directrice générale de l'AEFE indique que « sur le plan financier, depuis le lancement du plan de développement du réseau, la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'AEFE a connu une forte croissance qui nous a permis de faire face à certains défis budgétaires ».

La diminution de la dotation à compter de 2025 a donc conduit l'AEFE, dans un calendrier contraint et dans l'urgence, à mener une réflexion sur la maîtrise de sa masse salariale. Les mesures d'économie identifiées comprennent notamment par la suppression de 50 postes à la rentrée 2025. Or, il ressort des auditions que les postes supprimés ne résultent pas d'une stratégie globale de redéploiement de la carte des détachés, mais correspondent principalement à des opportunités liées à des vacances de postes : ceux-ci sont alors gelés pendant un an avant d'être transformés l'année suivante en poste de droit local.

Enfin, le pilotage de l'AEFE par son ministère de tutelle, apparaît insuffisamment structurant en matière de gestion interne. Les contrats d'objectifs et de moyens (COM) successifs comportent peu d'engagements sur les moyens mis à disposition de l'Agence : le COM 2016-2020 ne comporte pas de volet « moyens ». Quant au COM 2021-2023, il ne mentionne plus l'objectif de consolidation de l'équilibre financier14(*). Enfin, depuis 2023, aucun nouveau contrat d'objectifs et de moyens n'a été conclu.

C. CAP 2030 : UNE VOLONTÉ PRÉSIDENTIELLE DE « DONNER UN NOUVEL ÉLAN AUX LYCÉES FRANÇAIS »

1. Des objectifs ambitieux annoncés sans concertation

Moins d'un an après son élection, le Président de la République a souhaité ériger l'enseignement français à l'étranger en un levier majeur de la diplomatie culturelle et linguistique de la France. Dans son discours sur l'ambition pour la langue française et le pluralisme, prononcé à l'Institut de France le 20 mars 2018, il a ainsi appelé à « un nouvel élan aux lycées français », qualifiés de « colonne vertébrale de notre offre d'enseignement à travers le monde ».

À cette occasion, le Président de la République a fixé deux objectifs, qualifiés « d'ambitieux » par les directeurs successifs de l'AEFE auditionnés par les rapporteurs.

Le premier objectif consiste à doubler les effectifs scolarisés au sein du réseau français d'ici 2025, soit atteindre la barre des 700 000 élèves accueillis dans les établissements du réseau en l'espace de sept ans15(*).

Le second objectif vise à accroître significativement le nombre d'établissements scolaires étrangers proposant des sections bilingues francophones de qualité bénéficiant du label LabelFrancÉducation. Le nombre d'établissements labellisés, qui s'élevait à 209 en 2018 devait être porté à 500 à l'horizon 2022.

LabelFrancÉducation

Le décret n° 2012-40 du 12 janvier 2012 a créé le « LabelFrancÉducation », attribué par le ministère des affaires étrangères à des établissements étrangers comprenant une ou des classes bilingues francophones. Ces établissements doivent ainsi contribuer, dans le cadre de leur enseignement national, au rayonnement de l'éducation, de la langue et de la culture françaises. Dans ces classes, les élèves suivent le programme national de leur pays mais le français est enseigné de façon renforcée, et au moins une matière non linguistique est enseignée en français. Le label certifie qu'une filière bilingue offre un enseignement francophone de qualité et contribue à la diffusion de la langue et de la culture françaises.

Pour être labelisé, au moins 20 % du temps d'enseignement doit être consacré à de l'enseignement du français ou en français. Cette proportion de 20 % a été assouplie par le décret n° 2025-916 du 5 septembre 2025.

Pour obtenir le label, les établissements doivent déposer une demande auprès du poste diplomatique. Ce dernier et l'AEFE évaluent conjointement la recevabilité de la demande.

En 2025, le réseau compte environ 778 filières bilingues dans 66 pays, scolarisant plus de 200 000 élèves.

L'analyse de la dynamique de croissance des effectifs du réseau entre 2010 et 2018 permet de mesurer l'ampleur du défi posé par les objectifs présidentiels. Sur cette période, le réseau a enregistré une progression annuelle moyenne de ses effectifs de 2 %. À ce rythme, le doublement du nombre d'élèves accueillis ne serait atteint qu'à l'horizon 2050, soit vingt-cinq ans après l'échéance fixée par le Président de la République.

Afin d'atteindre ces objectifs, cinq mesures sont annoncées dans le discours du 20 mars 2018 : la création de pôles de formation pour former de nouveaux enseignants, la consolidation et la dynamisation du réseau afin de garantir sa pérennité, le renforcement du rôle de l'AEFE dans l'accompagnement du développement des sections LabelFrancÉducation, l'élaboration d'une stratégie pour mieux associer le secteur privé, ainsi que le maintien des moyens de l'Agence.

Il ressort des auditions qu'aucune concertation avec les principaux acteurs du réseau n'a eu lieu en amont de cette allocution. Cette ambition présidentielle s'inscrit d'ailleurs à contre-courant des moyens alloués et prévus pour l'AEFE. En effet, quelques mois plus tard dans le projet de loi de finances, la subvention pour charges de service public est diminuée par le gouvernement de 14,7 millions d'euros.

Évolution de la subvention pour charges de service public
entre 2016 et 2019

Loi de finances initiale

2016

2017

2018

2019

Dotation pour charges de service public (en millions d'euros)

394,41

396,11

398,71

384,00

Parallèlement, le schéma directeur pluriannuel pour l'AEFE prévoyait la suppression de 20 ETP entre 2018 et 2020. Cette mesure s'inscrivait dans la continuité d'une réduction déjà engagée des effectifs des titulaires, avec la suppression de 330 postes au cours des deux années précédentes.

2. L'accroissement du nombre d'élèves au coeur de la politique de l'AEFE à partir de 2019

À la suite de ce discours, dès le 1er janvier 2019, l'agence s'est restructurée en créant le service d'appui et de développement du réseau (SADR). Ce service est chargé d'une mission d'accompagnement et de conseil auprès des porteurs de projets d'homologation, en lien avec les postes diplomatiques. En quelques mois, le nombre d'homologation a fortement augmenté : alors que seuls 6 établissements supplémentaires ont été homologués entre mai 2017 et mai 2018, ils sont 24 entre mai 2018 et mai 2019.

Quelques mois plus tard, le 3 octobre 2019, le plan de développement de l'enseignement français est présenté par les ministres de l'Europe et des affaires étrangères, de l'éducation nationale et de la jeunesse, et par le secrétaire d'État en charge du tourisme, des Français de l'étranger et de la francophonie. Ce plan repose sur quatre axes principaux : accroitre le nombre d'élèves dans le réseau, accompagner la croissance des établissements existants et la création de nouvelles écoles, renforcer l'association des familles à la vie des établissements et du réseau, et améliorer l'accompagnement du réseau grâce à une mobilisation accrue des ambassades.

Comme le précise le rapport d'activité 2019-2020 de l'AEFE, ce plan prévoit notamment un renforcement des moyens budgétaires de l'AEFE, avec un abondement de 25 millions d'euros destinés au développement du réseau. Un effort important est également annoncé en matière de formation : dans le cadre de la réforme de la formation des professeurs, les instituts nationaux supérieur du professorat, nouvellement créés, doivent proposer une certification spécifique à l'enseignement français à l'étranger. Le plan prévoit la création des instituts régionaux de formation (IRF) destinés à permettre « un effort de formation sans précédent, en particulier des personnels recrutés localement ».

Ce plan marque une évolution majeure du rôle confié à l'AEFE au service de la dynamique du réseau. D'ailleurs, Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des affaires étrangères y formalise une modification de la stratégie d'action de l'AEFE : « Tout en continuant à veiller au développement du réseau existant, l'AEFE doit accompagner les nouveaux établissements, garantir la qualité de l'enseignement qu'on y délivre et sa conformité aux valeurs que nous portons et renforcer aussi le dispositif de formation pour tous les enseignants ».

Le contrat d'objectifs et de moyens 2021-2023 :
une vision stratégique au service de l'extension du réseau

Le contrat d'objectifs et de moyens 2021-2023 de l'AEFE fixe quatre axes stratégiques : accroitre l'attractivité de l'enseignement français pour attirer de nouveaux publics, renforcer le rôle de l'agence au service du développement du réseau, développer le rôle de l'agence comme acteur de la coopération éducative, adapter le fonctionnement de l'agence pour répondre aux défis du développement de l'enseignement français à l'étranger.

Lors de l'examen du contrat d'objectifs et de moyens, la commission des affaires étrangères du Sénat notait que « le volet objectifs de ce COM est comme c'est souvent le cas beaucoup plus développé que son volet moyens »16(*).

· Une attention particulière à l'accompagnement des porteurs de projets

L'AEFE a indiqué aux rapporteurs avoir identifié en 2019 trois axes pour doubler le nombre d'élèves : la densification (augmentation des effectifs dans les écoles existantes), la transformation (développement de filières françaises homologuées dans des écoles proposant d'autres programmes internationaux) et la création (ouverture de nouveaux établissements).

Le plan de développement du réseau prévoyait d'ailleurs, que la croissance des effectifs reposerait pour 40 % sur les établissements déjà existants et pour 60 % sur l'homologation de nouveaux établissements.

Dans cette perspective, la loi n° 2022-272 du 28 février 2022 visant à faire évoluer la gouvernance de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et à créer les instituts régionaux de formation confie à l'opérateur la mission de conseiller « les promoteurs d'initiatives en vue de la création d'un établissement d'enseignement français dans la conduite de leur projet d'homologation ».

L'AEFE a indiqué aux rapporteurs travailler en étroite articulation avec les postes diplomatiques, lesquels ont élaboré à la demande de la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères des plans éducation, « outils fondamentaux de régulation pour permettre de répondre efficacement aux demandes de scolarisation non satisfaites et futures ».

C'est dans ce cadre qu'a été publiée la feuille de route opérationnelle pour 2023-2026, qui identifie 11 pays cibles présentant un potentiel de développement particulièrement favorable : l'Arabie saoudite, le Brésil, la Côte d'Ivoire, l'Égypte, les Émirats Arabes Unis, les États-Unis, l'Inde, le Mexique, le Nigéria, la République démocratique du Congo, le Sénégal.

Par ailleurs, la sous-direction du développement et du conseil, nouvellement créée au sein de l'AEFE et composée de 7 experts, est chargée d'apporter des missions de conseil aux porteurs de projets « pour un accompagnement sur-mesure ». Cette sous-direction propose des prestations d'accompagnement payantes aux porteurs de projets dans le cadre de conventions signées avec l'AEFE. Selon les informations transmises aux rapporteurs, elle accompagne actuellement 30 porteurs de projets au travers de 73 prestations différentes.

· La formation des personnels de droit local, une nouvelle priorité

L'enjeu de la formation apparait rapidement comme un enjeu majeur de la stratégie de développement du réseau.

D'une part, les établissements en gestion directe et conventionnés connaissent une diminution continue du nombre de personnels détachés par l'AEFE. Entre 2018 et 2025, celui-ci diminue ainsi de 10,3 %.

Comme le souligne l'AEFE dans les réponses apportées aux rapporteurs, « les fermetures des postes de détachés ont entraîné une hausse du recrutement de personnel de droit local dans les établissements en gestion directe ». Ainsi, sur la même période, le nombre des personnels de droit local employés dans ces établissements a progressé de 19,5 %17(*).

Évolution du nombre de personnels de droit local dans les établissements en gestion directe (hors plafond d'emploi)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

5 178

5 309

5 485

5 613

5 390

5 811

5 759

6 188

Source : AEFE

Parallèlement, l'augmentation du nombre d'établissements partenaires nécessite d'accompagner et former les personnels qui y travaillent.

3. Quel bilan huit ans après le lancement de Cap 2030 ?
a) Le rendez-vous manqué de l'augmentation du nombre d'élèves

Entre 2018 et 2026, le réseau d'enseignement français à l'étranger a accueilli 45 000 élèves supplémentaires, soit une augmentation de 12,5 %. Ce rythme de croissance reste comparable à celui observé avant les annonces présidentielles, qui s'établissait à 2 % par an. Certes, cette période est marquée par les crises sanitaire et internationales. Toutefois, l'évolution des effectifs intervient également dans un environnement caractérisé par une demande croissante des familles pour des parcours d'enseignement international. Au cours des dix dernières années, le secteur de l'éducation internationale a progressé de 50 %.

En outre, avec 400 000 élèves scolarisés, l'objectif de 700 000 élèves annoncé par le Président de la République n'est pas atteint et apparaît difficilement atteignable à l'horizon 2030, nouvelle échéance retenue pour sa réalisation.

Une évolution du décompte des effectifs dans le cadre de Cap 2030 :
l'intégration des élèves scolarisés dans les filières LabelFrancÉducation

Dans son discours de 2018, le Président de la République avait fixé l'objectif de doubler les effectifs du réseau d'enseignement français à l'étranger à l'horizon 2025 pour atteindre 700 000 élèves scolarisés.

Un objectif intermédiaire de 500 000 élèves à la rentrée 2026 avait en outre été fixé. Le réseau d'enseignement français à l'étranger n'accueille que 403 000 élèves à la rentrée 2025. Depuis 2018, ses effectifs ont donc augmenté d'environ 50 000 élèves, soit le tiers de l'objectif fixé par le Président de la République.

Face à l'écart croissant entre les objectifs de « Cap 2030 » et la trajectoire observée des effectifs, le ministère des affaires étrangères a modifié en juin 2024 la méthode de comptabilisation en ajoutant aux élèves du réseau homologué ceux inscrits dans les établissements LabelFrancÉducation. Ceux-ci sont au nombre de 200 000.

Grâce à cette nouvelle méthode de comptabilisation, le ministère des affaires étrangères considère que les objectifs fixés par Cap 2030 sont presque atteints. Toutefois, cette évolution du périmètre statistique conduit à rapprocher deux catégories d'élèves relevant de dispositifs distincts : ceux scolarisés dans des établissements français homologués et ceux bénéficiant d'une offre bilingue francophone labellisée au sein d'établissements étrangers.

Par ailleurs, le développement du réseau présente des dynamiques différentes selon les zones géographiques. Le tableau ci-après retrace l'évolution, au cours des trois dernières années, du nombre total d'élèves scolarisés ainsi que du nombre d'élèves français par zone géographique. Les rapporteurs regrettent toutefois ne pas disposer d'une comparaison sur une période plus longue - depuis 2018 - en raison de l'évolution du périmètre des zones géographiques retenues par l'AEFE. À titre d'exemple, jusqu'en 2023, l'ensemble de l'Europe était regroupé au sein d'une zone unique. De même, les établissements situés dans l'océan Indien, étaient inclus dans la zone « Maghreb et océan Indien », ce qui limite la comparabilité des données dans le temps18(*).

Les dynamiques régionales apparaissent contrastées :

· l'Asie connaît la progression la plus dynamique avec une augmentation de 10 % des effectifs (+ 9,9 %). Cependant, cette progression repose exclusivement sur les élèves étrangers puisque le nombre d'élèves français y recule. Une situation comparable est observée dans les Amériques, où les effectifs augmentent de 2 %, tandis que le nombre d'élèves français diminue de 3 % ;

· le Moyen-Orient et Proche-Orient constitue l'une des régions les plus dynamiques, avec une croissance significative du nombre des élèves français (+ 8 %). Le Maghreb présente une évolution similaire, avec une augmentation de 4 % des effectifs totaux et de 8 % des élèves français. Ces deux régions sont les seules à conjuguer une croissance importante des effectifs globaux et des effectifs français ;

· l'Afrique orientale et l'océan Indien enregistrent une progression plus modérée (+ 3,6 %). L'Afrique occidentale et centrale affiche une situation plus contrastée : les effectifs totaux progressent légèrement (+ 1,1 %), mais le nombre d'élèves français recule fortement (- 7,3 %), soit la baisse la plus marquée de toutes les régions étudiées ;

· en Europe du Nord, les effectifs sont quasiment stables, accompagnés d'une légère diminution des effectifs d'élèves français. L'Europe du Sud constitue la seule région en recul, dans un contexte plus large de baisse de la démographie scolaire.

Ces évolutions mettent en évidence un déplacement des dynamiques de développement vers l'Asie, le Moyen-Orient et le Maghreb, tandis que certaines régions historiquement importantes connaissent un ralentissement voire une contraction de leur public français.

 

2022

Dont élèves français

2024

Dont élèves français

Évolution nombre total d'élèves (dont élèves français)

Nombre

 %

Afrique occidentale et centrale

40 625

14 289

41 082

13 245

+ 457

(- 1 044)

+ 1,12 %

(- 7,31 %)

Afrique orientale et océan indien

31 478

10 205

32 596

10 433

+ 1 118

(+ 228)

+ 3,55 %

(+ 2,23 %)

Amériques

57 581

16 145

58 800

15 645

+ 1 219

(- 500)

+ 2 %

(- 3 %)

Asie

21 572

14 777

23 706

14 369

+ 2 134

(- 408)

+ 9,9 %

(- 2,8 %)

Moyen-Orient et Proche-Orient

92 545

11 996

96 241

12 965

+ 3 696

(+ 969)

+ 3,9 %

(+ 8 %)

Europe du Nord

32 754

19 719

32 831

19 373

+ 77

(- 346)

+ 0,24 %

(- 1,76 %)

Europe du Sud

43 360

17 637

42 409

16 967

- 951

(- 670)

- 2,2 %

(- 3,79 %)

Maghreb

67 678

16 591

70 443

17 938

+ 2 765

(+ 1347)

+ 2,5 %

(+ 4,2 %)

Source AEFE - rapport d'activité 2024

La répartition des élèves par nationalité connaît également une évolution significative. Les élèves français représentent désormais à peine 30 % des enfants scolarisés dans le réseau français - cette proportion a baissé de cinq points en huit ans.

La croissance du réseau repose davantage sur son attractivité internationale que sur l'augmentation du nombre de familles françaises vivant à l'étranger.

Les rapporteurs notent que cette tendance pourrait s'accélérer ces prochaines années : d'une part, le nombre de Français de moins de 18 ans vivant à l'étranger est en diminution de 7,2 % depuis 2018. D'autre part, les établissements partenaires, dont le nombre est en forte augmentation attirent très majoritairement des élèves non français : en moyenne 80 % des élèves de ces établissements ne sont pas de nationalité française.

b) Une extension du réseau portée quasi-intégralement par l'intégration d'établissements partenaires

Le plan de développement du réseau est rapidement apparu en décalage avec les conditions réelles de son déploiement. Comme le concède l'AEFE, « le réseau historique, tous statuts confondus n'a, dans les faits, pratiquement pas contribué à l'augmentation des effectifs ». Interrogée par les rapporteurs, l'AEFE a indiqué que le plafond de l'emploi de l'agence n'ayant pas évolué à la hausse, il n'était pas en mesure d'augmenter le nombre de détachés dans le réseau. Cette contrainte a limité la possibilité d'ouverture de nouveaux établissements en gestion directe ou conventionnés.

L'augmentation des effectifs a ainsi été quasi-intégralement portée par la création de nouveaux établissements partenaires, à l'exception d'une seule création d'établissement conventionné, ainsi que par l'extension de l'homologation d'établissements existants

Entre 2018 et 2025, 142 établissements ont intégré le réseau, dont 141 établissements partenaires, auxquels s'ajoutent 330 extensions d'homologation au sein d'établissements existants.

Nouvelles homologations et extension d'homologations depuis 2018

 

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Nouvelles homologations

6

32

22

5

17

16

26

18

Extension d'homologations

27

37

33

48

41

54

54

36

Source : AEFE

Cette dynamique d'extension du réseau devrait se poursuivre au cours des prochaines années : en 2024-2025, l'AEFE a conduit neuf missions prospectives dans des « pays cibles » ou « villes à potentiel » ainsi que neuf missions destinées à accompagner des porteurs de projet. La sous-direction du développement et du conseil indique avoir identifié une centaine de projets d'ouverture susceptibles d'aboutir au cours des cinq prochaines années.

D. L' ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER FRAGILISÉ

1. Les effets de Cap 2030 sur le réseau : un développement rapide qui fragilise les équilibres existants

L'extension très rapide - et même trop rapide - du réseau intervient dans un contexte de diminution des ressources humaines et financières de l'AEFE, conduisant à affaiblir l'opérateur. Par rapport à 2018, ce sont ainsi 142 établissements scolaires et 45 000 élèves supplémentaires qui sont accueillis au sein du réseau, alors même que ses ressources sont en baisse.

Cette dynamique de croissance interroge sur les capacités de l'AEFE à garantir dans la durée le maintien de l'excellence pédagogique et de l'identité française du réseau qui font son attractivité. Il a également modifié les équilibres au sein du réseau dans les attentes des familles.

· Un effort de formation important en faveur des personnels de droit local

Les rapporteurs relèvent la volonté de l'AEFE d'élargir le public bénéficiaires des formations proposées par les instituts régionaux de formation, établissements en gestion directe à vocation de formation : « en réaffirmant le principe d'une politique de formation ouverte à tous les personnels, l'Agence élargit le spectre de ses bénéficiaires potentiels aux établissements en démarche d'homologation, aux personnes ayant vocation à exercer dans les établissements d'EFE, à ceux des filières bilingues francophones labellisés LabelFranceÉducation, voire à ceux des associations ayant obtenu le droit d'utiliser la marque FLAM ».

Cette orientation suscite toutefois des inquiétudes pour les organisations syndicales représentatives des personnels enseignants. Ils estiment que l'élargissement du public bénéficiaire se fait au détriment de la formation continue des personnels titulaires du ministère de l'éducation nationale, pénalisant principalement les établissements en gestion directe et les établissements conventionnés.

Les rapporteurs constatent néanmoins que l'accès des agents titulaires détachés à la formation continue reste significatif : selon les derniers chiffres disponibles, les deux tiers des expatriés - D1/D2 et 41 % des résidents ou D3 - ont suivi une formation lors de l'année 2023-2024. Par comparaison, seuls 25 % des personnels de droit local dans les établissements en gestion directe ont bénéficié d'une formation continue sur la même période. En outre, plusieurs responsables d'instituts régionaux de formation ont indiqué que les plans de formation étaient élaborés à partir des besoins exprimés par les établissements et leurs personnels - titulaires et de droit local.

Les rapporteurs comprennent toutefois les préoccupations exprimées par les représentants des organisations syndicales : en effet, les personnels de droit local représentent près de 80 % des personnels bénéficiant d'une formation - proportion à mettre également au regard de leur nombre dans le réseau (estimé à 30 000)19(*).

Nombre d'agents travaillant dans les établissements français
à l'étranger formés

 

2021-2022

2022-2023

2023-2024

Expatriés-D1/D2

423

592

583

Résidents/D3

1 196

2 206

1 914

PDL-EGD

1 419

1 945

1 638

PDL-établissements conventionnés

1 662

3 432

2 924

PDL- établissements partenaires

3 356

4 712

4 140

Total

8 056

12 887

11 199

Proportion de PDL sur le nombre total de personnels ayant bénéficié d'une formation

80 %

78 %

78 %

Source : rapport social unique, AEFE, 2024

À cela s'ajoute la priorité désormais accordée par l'AEFE à la formation des enseignants de droit local nouvellement recrutés. Ces personnels ne disposent pas tous d'une connaissance approfondie des spécificités des programmes français, des exigences pédagogiques qui leur sont associées et des valeurs du système éducatif qu'ils ont vocation à transmettre.

Un effort massif en faveur de la formation des personnels de droit local
intégrant le réseau d'enseignement français à l'étranger

Les personnels recrutés sous contrat de droit local ont des profils variés. Si certains sont des enseignants de l'éducation nationale placés en disponibilité ou d'anciens enseignants, d'autres n'ont jamais exercé au sein du système éducatif français ou d'un autre pays. Leur intégration dans le réseau français nécessite un accompagnement spécifique pour leur permettre d'acquérir le programme et les valeurs françaises qu'il porte.

Pour répondre aux besoins de ces personnels, l'AEFE a créé le dispositif PàP (professeurs à personnaliser). Destiné aux personnels de droit local qui rejoignent le réseau de l'enseignement français à l'étranger, ce dispositif existe à la fois pour le premier et le second degré. Les deux parcours « intégrer les attendus du système éducatif français à l'étranger » et « consolider sa pratique » qui existent pour le 1er et le 2nd degré ont été déployés dans toutes les zones depuis 2022 à travers les plans régionaux de formation.

Dès son lancement, en 2021-2022, plus de 1 500 personnes ont suivi la formation « intégrer les attendus ». Ils étaient 2 869 en 2022-2023, 2 400 l'année suivante et 2 816 lors de l'année scolaire 2024-2025, laissant penser qu'un rythme de croisière a été atteint.

Par ailleurs, l'AEFE, en lien avec le réseau Canopé, a mis en place un système de validation de compétences par « open badge ». En 2023, 2 138 « open badges » ont été délivrés, 6 000 au cours de l'année 2024 et 9 416 au cours de l'année 2025.

Outre la reconnaissance de compétences, l'AEFE a mis en place depuis la rentrée 2023 un parcours de masterisation MEEF, en lien avec des Inspé partenaires. Les frais de formation sont pris en charge à 50 % par l'AEFE, les 50 % restant étant pris en charge par l'établissement employeur ou l'enseignant. Grâce à cette validation de compétences, la part de formation restant à valider peut être ramenée de 800 heures à 400 heures sur deux ans. En 2024-2025, 166 enseignants - dont les deux tiers n'étaient pas de nationalité française - ont bénéficié de ces formations,

Pour le premier degré, 13 zones géographiques sont couvertes, avec des partenariats notamment avec les Inspé de Lille ou de Paris. Quant au master MEEF 2nd degré, celui-ci existe actuellement dans trois disciplines - mathématiques, lettres, histoire-géographie), en partenariat avec les Inspé de Caen et Paris. Des réflexions sont en cours pour déployer ces masters MEEF 2nd degré dans de nouvelles disciplines - éducation physique et sportive, Physique-Chimie.

· Une augmentation du nombre d'établissements qui ne doit pas se faire au détriment de la qualité pédagogique

Le développement rapide du réseau dans le cadre de Cap 2030 soulève des interrogations quant à la capacité de l'AEFE à garantir, dans la durée, le maintien des exigences pédagogiques qui fondent l'attractivité de l'enseignement français à l'étranger.

Les représentants des parents d'élèves et les organisations syndicales ont fait part aux rapporteurs d'un sentiment d'abaissement des exigences dans certaines procédures d'homologation. Ils s'interrogent notamment sur la capacité de l'opérateur à vérifier pleinement le respect des critères d'homologation, notamment pédagogiques, dans un contexte marqué par une forte augmentation des procédures d'homologation et une tension accrue sur les moyens consacrés au contrôle et au suivi des établissements.

· Le sentiment une priorité donnée aux établissements partenaires

Les rapporteurs ont également recueilli, auprès des représentants des parents d'élèves ainsi que des établissements en gestion directe ou conventionnés un sentiment de déséquilibre dans la stratégie de développement du réseau, certains estimant que l'AEFE se met « au service du développement de sa concurrence ». Selon les organisations syndicales, cette évolution aurait des conséquences sur les missions exercées par les personnels d'inspection. Les inspecteurs de l'éducation nationale, qui assurent des missions de formation, d'accompagnement, ainsi que de conseil et soutien auprès des directeurs d'école et des chefs d'établissement, délaisseraient leur rôle d'animation pédagogique au sein de leur zone, au profit de l'accompagnement de projet d'un nouvel établissement et de soutien à l'homologation de nouveaux établissements.

Par ailleurs, les rapporteurs notent l'effort très important annoncé dans le rapport d'activité 2019-2020 de l'AEFE qui prévoit 1 000 personnels titulaires supplémentaires détachés de l'éducation nationale dans les établissements partenaires du réseau d'ici 2030.

· Une relation avec les familles qui évolue

Le développement des établissements partenaires a modifié la structure du réseau. Ils représentent désormais 62 % des établissements et scolarisent plus de la majorité des élèves du réseau (contre 44 % en 2018). Les établissements en gestion directe n'accueillent plus que 18 % des élèves. Quant aux élèves français, ils sont désormais très fortement minoritaires (moins d'un tiers des élèves scolarisés).

Or si l'AEFE analyse cette situation comme une chance pour les jeunes français en expliquant que « dans de nombreux pays, la présence d'élèves nationaux et tiers permet aux élèves français de disposer d'un établissement homologué, économiquement viable, offrant un cursus complet de la maternelle à la terminale, avec une offre pédagogique complète », les rapporteurs estiment que ces modalités de développement ont fait évoluer les équilibres historiques du réseau ainsi que les attentes exprimées par les familles.

Les auditions conduites font apparaître des attentes différentes selon les publics accueillis. Selon un ancien directeur de l'agence, les familles françaises qui ont une perspective de retour en France à brève échéance raisonnent dans une certaine mesure par comparaison avec un service public de l'éducation gratuit en France.

Les familles nationales, pour leur part, notamment dans les pays où le système éducatif est moins performant, perçoivent le réseau français comme une offre international présentant un rapport qualité-prix intéressant. En contrepartie de frais de scolarité élevés, elles peuvent toutefois exprimer une attente forte quant à la présence de professeurs de nationalité française.

Pour celles-ci comme pour celles de tierce nationalité, le lycée français s'inscrit désormais dans un environnement international fortement concurrentiel, au même titre que les établissements anglo-saxons ou d'autres réseaux éducatifs internationaux. Les critères de choix intègrent non seulement la qualité académique et le coût de scolarité, mais également les infrastructures, l'ouverture internationale des parcours et la capacité à préparer les élèves à une poursuite d'études à l'étranger. Le secteur est particulièrement concurrentiel : selon les données communiquées par l'AEFE, le marché mondial de l'éducation internationale comptait en 2025 près de 14 833 écoles internationales, dont environ 5 800 écoles accréditées IB20(*), accueillant 7,4 millions d'élèves.

Consciente de cette concurrence scolaire, l'AEFE a renforcé le volet international de ses établissements en développant le trilinguisme (français, anglais, langue du pays), les sections internationales et les parcours permettant une poursuite d'études dans un contexte international. À la rentrée 2024, le réseau comptait 230 sections internationales et 132 parcours menant au BFI (bac français international), soit 362 sections au sein du réseau. On en dénombrait seulement 169 en 2018.

· Des phénomènes de concurrence entre établissements français

La multiplication des établissements partenaires a également fait émerger des situations de concurrence entre établissements implantés dans une même zone géographique. Face à ce constat, certaines ambassades ont tenté d'y répondre dans le cadre de l'élaboration des plans éducation, par la mise en place de « " charte " des bonnes pratiques visant à décider collégialement d'actions de partage des ressources humaines et matérielles, dans le respect d'un " code de déontologie " »21(*).

Cette concurrence concerne en premier lieu le recrutement des élèves. Les représentants des parents d'élèves auditionnés ont ainsi alerté les rapporteurs sur le risque d'une « concurrence marketing effrénée entre établissements » estimant que « l'on ne gagne rien à ouvrir des écoles en face des écoles existantes. ». Le cas de Casablanca a notamment été évoqué, avec l'impact de l'ouverture de plusieurs établissements partenaires sur les établissements historiques en gestion directe. Ces derniers, confrontés à des contraintes immobilières limitant les possibilités de rénovation ou d'extension peuvent pâtir de la concurrence d'un nouvel établissement aux locaux modernes et mieux dotés en infrastructures.

La concurrence porte également sur les ressources humaines. Plusieurs auditions ont fait état de pratiques de démarchages à l'égard des personnels enseignants et administratifs par des établissements nouvellement créés, susceptibles de fragiliser les équipes déjà constituées et de déstabiliser les équipes en place.

2. Face à un brusque effet ciseau budgétaire à l'automne 2025, une augmentation des ressources propres de l'AEFE décidée dans l'urgence

À la fin de l'année 2025, l'AEFE est confrontée à un important effet ciseau budgétaire résultant de la combinaison de deux évolutions défavorables : d'une part, une diminution de 52 millions d'euros de la subvention pour charges de service public en deux ans ; d'autre part, une progression continue de la masse salariale, accentuée par l'augmentation du taux de contribution employeur au compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions, dont le coût supplémentaire pour l'Agence est estimé à 10 millions d'euros.

Les comptes de l'AEFE se sont très fortement dégradés : lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026, tant les services du ministère des affaires étrangères que l'AEFE ont alerté sur une prévision très basse de la trésorerie des services centraux de l'AEFE.

Celle-ci était estimé à 49 millions d'euros au 31 décembre 2025, soit en-dessous du seuil prudentiel de 55 millions d'euros correspondant à un mois de masse salariale. En outre, les projections budgétaires pour fin 2026 faisaient craindre une trésorerie à seulement 9,6 millions d'euros.

Un compte financier excédentaire qui ne doit pas cacher la fragilité budgétaire de l'AEFE

La présentation, en mars 2026, du compte financier 2025 de l'AEFE faisant apparaître un excédent de 3,6 millions d'euros a suscité de nombreuses réactions, notamment au regard des efforts financiers demandés aux établissements quelques semaines auparavant.

Toutefois, ce solde positif s'explique d'une part par des mouvements comptables : le décalage à début 2026 du décaissement de 11 millions d'euros des bourses dues au titre de 2025 et la remontée plus rapide que prévue de créances anciennes du lycée de Shanghai pour un montant de 10 millions d'euros.

Ces deux éléments conduiront mécaniquement à une dégradation de 21 millions d'euros du budget rectifié en juin 2026 sur ces deux lignes budgétaires. D'autre part, 7 millions d'euros de dépenses d'investissement ont été annulées.

Un groupe de travail, présidé par la direction de la mondialisation du ministère des affaires étrangères, s'est réuni afin d'examiner les différents leviers permettant d'absorber cet effet ciseau. Il ressort des auditions des services du ministère des affaires étrangères et de l'AEFE que le seul levier identifié susceptible d'être mobilisé rapidement pour restaurer les équilibres financiers de l'Agence repose sur une augmentation des contributions versées par les établissements, selon les statuts des établissements.

· Pour les établissements en gestion directe et les établissements conventionnés (dans lesquels des personnels de l'AEFE peuvent être détachés)

Les établissements en gestion directe et les établissements conventionnés contribuent depuis plusieurs années au financement de la part employeur des pensions civiles. Cette contribution est calculée sur la base du coût moyen de la cotisation employeur et proportionnellement au nombre de détachés présent dans chaque établissement au 1er septembre de l'année scolaire en cours. Lors de conseil d'administration du 18 décembre 2025, il a été décidé de porter le taux de contribution à 35 % en 2026 et à 50 % en 2027.

Cette contribution est due par les établissements en gestion directe depuis le 1er janvier - et entre en vigueur au 1er juillet 2026 pour les établissements conventionnés. Ce délai s'explique par la nécessité pour chacun d'entre eux de signer un avenant contenant cette nouvelle contribution à leurs conventions.

Selon les informations transmises aux rapporteurs par la présidente de l'AEFE, le produit attendu de cette contribution s'élève à 44,9 millions d'euros : 33,9 millions d'euros provenant des établissements en gestion directe et des instituts régionaux de formation, et 11 millions d'euros des établissements conventionnés. Pour ces derniers, cette estimation repose sur l'hypothèse que 75 % des établissements concernés accepteront de signer l'avenant nécessaire à son application.

· Pour les établissements partenaires

Ces établissements acquittent actuellement une contribution correspondant à 2 % de leur chiffre d'affaires au bénéfice de l'AEFE. Une hausse de 0,5 point par an de cette contribution jusqu'à atteindre 4 % a été votée. Des échanges sont toutefois en cours afin de déterminer un niveau de contribution proportionné aux services rendus par l'AEFE. Pour les nouveaux établissements partenaires, homologués postérieurement à décembre 2025, le taux applicable sera directement fixé à 4 % de leur chiffre d'affaires.

Ces mesures ont provoqué de nombreuses réactions de la part des établissements ainsi que des familles. Elles se traduisent concrètement par une hausse des frais d'écolage, que l'AEFE estime à 7 % en moyenne pour les établissements en gestion directe ou conventionnés. Toutefois, les rapporteurs ont pu constater des hausses bien supérieures dans certains établissements : elles peuvent aller jusqu'à 18 %. En outre, cette évolution pourrait se poursuivre en 2027 compte tenu de l'augmentation prévue du taux de contribution pris en charge par les établissements en gestion directe, qui passera de 35 % à 50 %.

Dans le cadre de leurs travaux, les rapporteurs ont souhaité consulter l'ensemble des élus consulaires. Parmi ceux qui ont répondu, une très large majorité (85 %) estiment qu'il existe un risque de mise en péril de l'accès au réseau pour les familles françaises à revenus modeste ou moyen. Près des trois quarts d'entre eux jugent d'ailleurs ce risque important.

Au-delà du niveau des hausses annoncées, les auditions ont fait ressortir l'inquiétude provoquée par le caractère soudain des décisions prises et par l'absence de visibilité sur l'évolution future des frais de scolarité. Cette incertitude constitue aujourd'hui un facteur de préoccupation majeure pour les familles comme pour les établissements.

II. PENSER L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER DE DEMAIN : 7 AXES DE RECOMMANDATIONS

Consciente des atouts que possède l'enseignement français à l'étranger, mais aussi de ses faiblesses, les rapporteurs ont identifié 7 axes d'actions et proposent 34 recommandations, afin de préserver un modèle unique au monde de service public d'éducation aux élèves français et de rayonnement culturel.

A. PREMIER AXE : CLARIFIER LES AMBITIONS DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

1. Deux missions d'égale importance, un équilibre fondateur à conserver

Depuis plus de cent ans, la spécificité du réseau de l'enseignement français à l'étranger repose sur une double mission : assurer le service public de l'éducation au bénéfice des élèves français d'une part, contribuer au rayonnement et à l'influence culturelle et linguistique de la France, d'autre part.

Ces deux missions répondent à des publics, des besoins et des attentes différentes. Or, dans son discours de 2018, le Président de la République a présenté l'enseignement français à l'étranger, ainsi que les lycées français, « la colonne vertébrale » du réseau, comme un ensemble homogène. Quant à l'objectif de doublement du nombre d'élèves accueillis dans le réseau, celui-ci ne repose sur aucune analyse préalable des capacités de développement, des besoins des familles ou des moyens nécessaires à sa réalisation.

Si les rapporteurs partagent la nécessité d'un nouveau dynamisme de l'enseignement français à l'étranger, ils soulignent que celui-ci doit s'appuyer sur une stratégie définie différenciée, prenant en compte les deux finalités du réseau et déclinée selon les réalités propres à chaque zone géographique. La définition de ces objectifs ne peut pas non plus être décorrélée des moyens alloués. Or, comme le souligne la commission des finances à l'occasion de l'examen du contrat d'objectifs et de moyens de l'AEFE pour la période 2021-2023, « le volet objectifs de ce COM est comme c'est souvent le cas beaucoup plus développé que son volet moyens ».

L'objectif de dédoublement a été fixé sans réelle analyse de la trajectoire de développement ni réflexion sur les moyens publics alloués à l'agence. Dans ces conditions, les rapporteurs appellent a minima à suspendre la poursuite de cet objectif dans l'attente d'une analyse plus solide des objectifs du réseau ainsi que des pays cibles. À l'issue de cette analyse, un objectif quantifié pourra, le cas échéant, être défini sur la base d'une trajectoire réaliste et des moyens effectivement mobilisables.

Recommandation n° 1 : Définir une stratégie gouvernementale pour les deux principales missions de l'enseignement français à l'étranger (service aux Français de l'étranger et rayonnement culturel) déclinée par zone géographique, en identifiant les moyens publics adéquats.

Recommandation n° 2 : Réviser l'objectif d'augmentation du nombre d'élèves dans le réseau à l'aune de cette stratégie gouvernementale. À court terme, suspendre l'objectif de doublement du nombre d'élèves d'ici 2030.

Les rapporteurs ont également pu constater l'absence de données consolidées la part de l'AEFE ou des postes consulaires permettant d'identifier les motifs conduisant certaines familles à désinscrire leurs enfants d'un établissement français ou à ne pas procéder à leur réinscription22(*).

Or, dans un paysage éducatif international en pleine mutation et de plus en plus concurrentiel, les rapporteurs estiment que la connaissance fine des attentes, des choix et des trajectoires des familles, françaises comme étrangères, constitue un préalable indispensable à la définition et à la mise en oeuvre d'une stratégie adaptée pour l'enseignement français à l'étranger.

Recommandation n° 4 : Mesurer la désinscription des élèves dans le réseau AEFE ou l'absence de recours à celui-ci ainsi qu'en analyser les raisons pour mieux connaître les attentes des familles

2. Une carte de déploiement des personnels détachés, atouts du réseau, à optimiser

Les personnels détachés travaillant dans les établissements français constituent l'une des forces des établissements français. Majoritairement issus du ministère de l'éducation nationale, ils contribuent à préserver l'identité spécifique du réseau en apportant leur connaissance des programmes français, du fonctionnement du système éducatif national ainsi que des valeurs qui fondent l'école française.

Toutefois, la carte des détachés au sein des établissements en gestion directe et des établissements conventionnés est aujourd'hui davantage le résultat d'une construction historique que d'une étude des besoins des établissements. Par comparaison, la part de détachés dans les effectifs est relativement importante dans les établissements situés en Europe.

Les auditions de chefs d'établissement réalisés par les rapporteurs ont mis en exergue la grande diversité de situations dans la capacité des établissements à recruter localement des personnels disposant des compétences nécessaires pour porter l'identité française du réseau. Ainsi certains établissements ne rencontrent aucune difficulté particulière de recrutement. Le lycée de Tokyo constitue à cet égard un exemple : son attractivité lui permet de recruter aisément des personnels détachés comme des personnels de droit local. Une part significative des personnels de droit local qui travaillent dans l'établissement scolaire sont des titulaires de l'éducation nationale en disponibilité. Une situation comparable peut être observée dans certains établissements d'Italie ou en Allemagne, où certains enseignants préfèrent, à la fin de leur détachement, se mettre en disponibilité et passer sous statut de personnel de droit local pour continuer à enseigner dans l'établissement.

À l'inverse, certains établissements rencontrent davantage de difficultés pour attirer et fidéliser localement des enseignants disposant d'une connaissance approfondie du système éducatif français et capables d'en transmettre les exigences et les valeurs. Plusieurs chefs d'établissement auditionnés ont ainsi estimé que ces établissements devraient pouvoir bénéficier d'une priorité dans l'attribution de postes de personnels détachés.

Pour les rapporteurs, il convient de procéder à une analyse fine, au regard d'une part de la stratégie gouvernementale de développement de l'enseignement français à l'étranger et d'autre part de la réalité locale de recrutement. Cette analyse doit permettre de redessiner la carte de déploiement des détachés.

En revanche, ils alertent sur la tendance observée depuis plusieurs années d'une diminution du nombre de détachés, motivée uniquement par des raisons budgétaires, sans aucune réflexion stratégique. Comme cela a été rappelé par les chefs d'établissement auditionnés, les détachés sont souvent des moteurs de l'identité française de l'établissement, qui est recherchée par les parents lors de l'inscription de leurs enfants.

Or, on constate dans certains établissements la mise à profit du départ d'un personnel détaché pour geler son poste et le transformer l'année suivante en poste de droit local. Cette tendance risque de s'accentuer avec l'augmentation de la participation demandée aux établissements dans la prise en charge de la part patronale des pensions civiles de ces personnels. Comme l'a indiqué l'AEFE aux rapporteurs, « nous observons que plusieurs comités de gestion sollicitent l'AEFE (DRH et/ou secteur) pour savoir s'ils peuvent demander au chef d'établissement d'émettre un avis défavorable aux demandes de renouvellement de détachement des détachés D3 ou Résidents dans le but de réduire, dans leur établissement, le nombre de personnels soumis à la pension civile ».

Les rapporteurs soulignent la nécessité de définir pour chaque pays voire à l'échelle de l'établissement un ratio minimal personnels détachés/personnels de droit local, en dessous duquel la spécificité française et donc l'attractivité de l'établissement pourraient être fragilisées.

Recommandation n° 3 : Conformément à cette stratégie, identifier les zones prioritaires pour le déploiement de personnels détachés, sur la base de critères tel que l'existence de difficultés à recruter localement ou le besoin de renforcer l'offre locale, et réviser la carte de déploiement des personnels détachés

B. DEUXIÈME AXE : ASSURER LA PÉRENNITÉ FINANCIÈRE DE L'AEFE ET REVOIR SA GOUVERNANCE

1. Une situation budgétaire à clarifier de toute urgence

Comme l'a indiqué la directrice de l'AEFE aux rapporteurs, prise dans un effet ciseau, l'Agence ne dispose d'aucune visibilité au-delà de 2026-2027. Dans ce contexte, elle souligne la nécessité d'une « réflexion approfondie sur le modèle économique » de l'Agence.

Or, les évolutions nécessaires au rétablissement d'une situation budgétaire dont on sait depuis longtemps qu'elle est fragile sont entravées par la complexité des liens financiers liant les établissements en gestion directe et l'Agence ainsi que par l'archaïsme du cadre comptable et financier de celle-ci. Il n'y a ainsi pas de comptabilité analytique de nature à expliquer les flux financiers et le coût de chaque mission. Aussi, les rapporteurs appellent-ils à doter urgemment l'AEFE d'une compatibilité analytique afin de disposer des outils et informations indispensables à la conception de toute réforme.

En outre, plusieurs contributions sont calculées sur la base des droits de scolarité, sans lien avec le niveau de services rendus à l'établissement. C'est le cas de la participation financière complémentaire pour les établissements conventionnés (6 % des frais de scolarité perçus) ou encore de la contribution des établissements partenaires calculée en pourcentage de leur chiffre d'affaires23(*). Lors des auditions, les rapporteurs ont pu entendre des chefs d'établissement partenaires ainsi que des groupes privés propriétaires de ces établissements souligner l'absence de nouveaux services en contrepartie de la nouvelle contribution à payer à l'AEFE.

Comme l'a indiqué la directrice de la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères, même les établissements dans lesquels il n'y a pas de personnels détachés génèrent des coûts pour l'Agence. En effet, celle-ci apporte notamment la mise à disposition d'une plateforme pour le recrutement des personnels de droit local (plateforme Talents), des actions de formation ainsi qu'un accompagnement dans les procédures d'homologation et de renouvellement de l'homologation. Toutefois, le coût réel de ces prestations n'est aujourd'hui pas évalué. Pour les rapporteurs, ce travail doit impérativement être mené.

Enfin, la situation particulière des établissements en gestion directe appelle également une clarification. Juridiquement ces établissements sont des services déconcentrés de l'AEFE : leurs budgets sont donc intégrés au budget global de l'opérateur, aux côtés de celui du siège. Toutefois, une partie des contributions des familles sont « fléchées » vers de futurs investissements immobiliers dans l'établissement. Ces sommes sont conservées au sein de l'établissement jusqu'à atteindre le montant nécessaire pour réaliser les travaux inscrits sur le schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l'AEFE. Or, les documents comptables actuels ne permettent pas de distinguer les sommes susceptibles d'être mobilisées au bénéfice du budget central de l'Agence de celles qui sont fléchées vers des opérations immobilières futures.

Recommandation n° 5 : Renforcer la transparence budgétaire et comptable de l'AEFE en :

- dotant l'opérateur d'une comptabilité analytique

- clarifiant le statut et le montant de la trésorerie immobilisé dans les établissements en gestion directe, en distinguant les montants thésaurisés pour de futurs investissements immobiliers

Recommandation n° 9 : Afin de permettre une meilleure acceptabilité des contributions demandées aux établissements, mieux évaluer la valeur des services rendus par l'AEFE

Bien que les personnels détachés directement par le ministère de l'éducation nationale et travaillant dans les établissements du réseau n'apparaissent pas dans les comptes de l'AEFE, les rapporteurs considèrent nécessaire de renforcer leur suivi budgétaire24(*). Selon les chiffres transmis par la direction des ressources humaines, plus de 2 300 enseignants du premier et second degrés sont détachés directement par le ministère de l'éducation nationale dans certains établissements du réseau auxquels s'ajoutent 91 personnels de direction et d'inspection. Ces effectifs sont loin d'être négligeables au regard des 5 440 détachés auprès de l'AEFE.

Cette analyse est d'autant plus nécessaire qu'une partie du coût de leur retraite est invisibilisée, faisant peser à terme un poids sur le budget de l'État. En effet, ces personnels ont la possibilité de continuer à acquitter la cotisation salariale au CAS pensions, tandis que la part employeur n'est prise en charge ni par l'établissement d'accueil ni par l'AEFE. Elle demeure ainsi, à terme, supportée par l'État.

Recommandation n° 8 : Afin de disposer d'une vision la plus complète possible du coût de l'enseignement français à l'étranger, mieux suivre les personnels détachés directement par les ministères au sein d'établissements scolaires du réseau ainsi que leurs coûts pour les finances publiques

Enfin, bien que l'AEFE soit un opérateur de l'État soumis au principe d'annualité budgétaire, les rapporteurs considèrent qu'elle doit disposer d'une visibilité suffisante pour inscrire son action dans le moyen terme. L'État a déjà démontré sa capacité à définir des trajectoires pluriannuelles pour certaines politiques publiques stratégiques, comme la recherche ou la défense, au travers de lois de programmation. Une telle visibilité apparaît également nécessaire pour une politique publique déployée dans 138 pays, qui implique des engagements de long terme en matière de ressources humaines, d'immobilier, de formation et de développement du réseau. Olivier Brochet, ancien directeur de l'AEFE, auditionné par les rapporteurs, leur a indiqué que le développement d'un établissement nécessite un temps long - en moyenne de dix ans. Selon lui, l'AEFE a besoin d'une trajectoire budgétaire stable sur plusieurs années afin de mener ses réformes et accompagner durablement l'évolution du réseau.

À tout le moins, il convient de développer le volet « moyens » des contrats d'objectifs et de moyens de l'Agence.

Recommandation n° 7 : Donner à l'AEFE une visibilité budgétaire pluriannuelle en lien avec son contrat d'objectifs et de moyens

2. Le coût des pensions civiles : une compensation partielle par l'État sous conditions

Le poids des pensions civiles constitue une contrainte croissante pour le budget de l'AEFE. Cette charge a été renforcée fin 2025 par l'augmentation de quatre points de la part de cotisations employeurs.

Lors du transfert à l'AEFE, en 2009, de la prise en charge des pensions civiles des personnels détachés, une augmentation de 120 millions d'euros de la subvention pour charges de service public avait été décidée simultanément. Le coût du CAS Pensions est désormais de 195 millions d'euros. Cela représente un différentiel de 75 millions d'euros entre la « compensation » versée en 2010 et le coût actuel du CAS pensions.

Dans un contexte budgétaire contraint, les rapporteurs proposent une compensation à hauteur de 50 % de ce différentiel, soit 37,5 millions d'euros. Cette proposition s'inscrit dans une logique comparable à celle envisagée par le ministère de l'enseignement supérieur pour les universités le 24 juin dernier dans le cadre des assises du financement des universités. Ces établissements de l'enseignement supérieur sont également confrontés au poids de la hausse du CAS pensions sur leurs budgets.

Les rapporteurs conditionnent toutefois cette prise en charge à la mise en place d'outils de gestion au sein de l'AEFE. Cette compensation ne saurait constituer une réponse pérenne à la progression de cette dépense. Il s'agit de trouver une solution provisoire permettant à l'opérateur de desserrer la contrainte budgétaire pendant quelques années, le temps de procéder aux réformes de gestion permettant une évolution structurelle de son budget.

Recommandation n° 6 : En contrepartie des efforts de gestion de l'AEFE (mise en place d'une comptabilité analytique notamment), prévoir une compensation par l'État à hauteur de 50 % du reste à charge des pensions civiles

3. Une gouvernance à rénover

Depuis sa création en 1990, l'AEFE a été placée sous la tutelle du ministère des affaires étrangères et celui de la coopération, puis du seul ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

Compte tenu de la double vocation du réseau - assurer un service public de l'éducation nationale pour les élèves français vivant à l'étranger et contribuer à la diplomatie culturelle et linguistique -, les rapporteurs jugent opportun d'associer le ministère de l'éducation nationale à la tutelle de l'Agence.

Ils rappellent le rôle particulièrement important que joue déjà le ministère de l'éducation nationale pour le réseau : il est chargé d'homologuer les établissements. La liste des établissements homologués est d'ailleurs prise par arrêté conjoint des deux ministres. En outre, la spécificité du réseau français est de suivre les programmes de l'éducation nationale. En matière de gestion des ressources humaines, les rapporteurs ont été frappés par le fonctionnement en silo de l'AEFE et du ministère de l'éducation nationale. Ce dernier ne dispose pas d'informations sur le nombre de postes ouverts, ni sur les candidatures afférentes ou encore sur le nombre de postes non pourvus. L'ensemble de ces points le concerne pourtant directement.

Enfin, renforcer la place de ce ministère au sein de la gouvernance serait également de nature à mieux accompagner les personnels détachés, notamment lors de leur retour en France à l'issue de leur période de détachement. Cela pourrait être de nature à améliorer le taux de retour à l'enseignement en France à la fin de la période de bornage. Celui-ci est en effet particulièrement bas.

Les rapporteurs considèrent également nécessaire de veiller, lors du recrutement de la direction générale de l'AEFE, à la nomination d'un profil disposant d'une connaissance approfondie à la fois du système éducatif français et des enjeux diplomatiques. L'Agence est en effet confrontée à un double défi : préserver la qualité pédagogique et l'identité du réseau tout en assurant le pilotage d'un opérateur international complexe et la gestion de ses ressources humaines.

Enfin, les rapporteurs estiment cohérent d'aligner le mandat du directeur de l'AEFE sur la durée du contrat d'objectifs et de moyens qu'il doit mettre en oeuvre.

Recommandation n° 11 : Associer le ministère de l'éducation nationale à la tutelle de l'AEFE de manière à affirmer son rôle dans l'homologation des établissements et rééquilibrer l'action de de l'AEFE, aujourd'hui focalisé sur ses missions diplomatiques et d'influence culturelle

Recommandation n° 12 :  Aligner la durée du mandat du directeur de l'AEFE sur celle du contrat d'objectifs et de moyens, et privilégier un recrutement d'un profil garantissant une connaissance à la fois du monde éducatif et diplomatique

Les travaux du conseil d'administration de l'AEFE de décembre dernier ont renforcé le sentiment, exprimé par plusieurs acteurs auditionnés, que cette instance constitue davantage un lieu d'enregistrement des décisions qu'un véritable espace de débat stratégique.

Les rapporteurs constatent que cette situation fait écho aux observations formulées sur les conseils départementaux de l'éducation nationale, qui élaborent notamment la carte scolaire. À l'image des observatoires des dynamiques scolaires, qui constituent des espaces de partage d'informations et de concertation, les rapporteurs proposent la mise en place d'une instance de concertation réunissant l'ensemble des parties prenantes en amont des réunions du conseil d'administration. Elle doit permettre de poser un diagnostic partagé de l'évolution du réseau (perspectives d'évolution des effectifs au niveau mondial et par zone, trajectoire des créations ou suppression de postes de personnels détachés, évolution de la carte des établissements homologués). Elle peut également être l'occasion de mettre autour de la table des personnes non représentées au sein du conseil d'administration.

Par ailleurs, les rapporteurs estiment nécessaire que le réseau s'appuie davantage sur ses anciens élèves qui constituent un relais d'influence et d'attachement durable au réseau. Ils souhaitent également une meilleure représentation des familles françaises dont les enfants ne sont pas scolarisés dans le réseau, en raison de leur proportion très importante. À ce titre, ils proposent d'ouvrir le conseil d'administration de l'AEFE aux associations FLAM, avec voix délibérative.

Les rapporteurs ne souhaitent toutefois pas remettre en cause les équilibres au sein du conseil d'administration entre représentants des ministères d'une part et représentants des personnels et usagers d'autre part. La mise en oeuvre de cette recommandation devra donc s'accompagner d'une réflexion sur l'évolution de sa composition, notamment par un ajustement du nombre de représentants de l'administration.

Recommandation n° 10 : Mettre en place une instance de concertation avec l'ensemble des acteurs, sur le modèle des observatoires des dynamiques scolaires, permettant le partage d'informations à moyen terme (évolution des effectifs, perspectives budgétaires, trajectoire des créations ou suppression de postes de personnels détachés), en amont des conseils d'administration de l'AEFE

Recommandation n° 13 : Sans remettre en cause les équilibres au sein du conseil d'administration de l'AEFE entre représentants des ministères d'une part et représentants des syndicats de personnels et des usagers d'autre part, élargir sa composition aux représentants d'élèves, d'anciens élèves et des associations FLAM

4. L'investissement dans les bâtiments, une difficulté à surmonter d'urgence pour rester attractif

Comme le souligne le ministère des affaires étrangères, « les bâtiments [gérés par l'AEFE] sont majoritairement implantés au Maghreb et en Europe, avec des constructions dans l'ensemble assez récentes, datant des années 1970 à 2000. Les établissements les plus anciens bénéficient d'une implantation souvent prestigieuse dans les meilleurs quartiers des villes. N'ayant généralement pas fait l'objet d'interventions significatives, ils ne présentent plus aujourd'hui de qualités constructives optimales. Ils présentent pour la plupart des coûts de fonctionnement importants ».

Le financement des travaux dans les établissements en gestion directe repose sur deux sources principales :

- le fonds de roulement de l'établissement concerné, alimenté par une partie des frais d'inscription. Entre 2011 et 2016, les projets étaient pour moitié financés directement par les établissements.

- un co-financement par les services centraux de l'AEFE

L'AEFE est confrontée à un paradoxe. Alors qu'elle assume depuis 2013 la responsabilité patrimoniale des bâtiments domaniaux occupés par les établissements en gestion directe. Pourtant, en tant qu'organisme divers d'administration centrale (ODAC), elle est privée de la possibilité de recourir à l'emprunt sur une durée supérieure à un an, depuis la loi n° 20101645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques.

Cette situation résulte d'un écart de dix ans entre d'une part, les décrets de 2003 et 200525(*) permettant à l'AEFE de disposer d'un patrimoine propre et de recevoir en dotation les établissements appartenant à l'État et, et d'autre part la décision ministérielle de transfert effectif des bâtiments. Entre temps, les conditions d'emprunt des ODAC ont été profondément restreint.

L'AEFE se trouve ainsi investie des obligations d'un propriétaire immobilier pour 68 établissements en gestion directe que lui a transférés l'État, sans disposer des outils financiers nécessaires pour assurer le financement d'opérations immobilières de long terme.

Cette impossibilité d'emprunter à plus d'un an est rapidement devenue un obstacle majeur à la réalisation des investissements nécessaires. Une solution transitoire a été trouvée en permettant à l'AEFE de bénéficier d'avances de France Trésor. La durée et la portée sont toutefois limités : l'avance est de 90 millions d'euros maximum à rembourser dans un délai de 8 ans maximum, ce qui est insuffisant pour des chantiers immobiliers d'envergure. En outre, cette solution est temporaire : elle devait prendre fin en 2023. Elle a été prolongée de trois ans jusqu'à la fin de l'année 2026 face à l'impossibilité de trouver une solution de substitution.

À plusieurs reprises, le Sénat a alerté sur la nécessité de redonner une capacité d'emprunt à l'AEFE. Il a d'ailleurs adopté en 2022 lors de l'examen de la proposition de loi sur la gouvernance de l'AEFE et la création des instituts régionaux de formation de manière exceptionnelle au regard de sa position constante, une demande de rapport sur « la possibilité d'autoriser l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger à recourir à l'emprunt pour le financement de ses projets immobiliers et sur l'évolution de ses capacités de financement ». Cette disposition, maintenue dans le texte final, n'a pas été suivie d'effet.

Les conséquences de cette situation sont désormais visibles. L'absence de capacité d'investissement suffisante contribue à la dégradation progressive du bâti scolaire, alors même que les établissements français sont confrontés à une concurrence croissante des réseaux éducatifs étrangers, notamment anglophones.

En outre, l'impossibilité de mener à bien des projets, même financés intégralement sur les ressources propres d'un établissement en gestion directe, en l'absence d'un schéma d'investissement pluriannuel immobilier entraîne une immobilisation de montants importants dans les trésoreries des établissements en gestion directe. Dans ces conditions, il est difficile pour l'Agence d'arguer de difficultés financières pour prendre en charge la masse salariale, alors que dans le même temps, des sommes importantes apparaissent dans sa comptabilité en raison de thésaurisation dans les établissements dans l'attente de la réalisation des travaux.

Les rapporteurs estiment qu'une modification législative est nécessaire. La difficulté initiale vient de l'impossibilité pour l'AEFE en tant qu'ODAC d'emprunter au-delà d'un an. Or ils soulignent la spécificité du budget de l'AEFE. En effet, les ODAC26(*) sont contrôlés et financés majoritairement par l'État, alors que le budget de l'AEFE est désormais constitué à 52 % par des ressources propres. En outre, l'Agence bénéficie d'un actif immobilier important. Au regard de cette particularité, les rapporteurs proposent d'ajouter l'AEFE à la liste définie à l'article 23 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 des ODAC autorisées27(*) à recourir à un emprunt au-delà d'un an.

Afin d'éviter « un point de fuite » dans la maîtrise de l'endettement, à l'origine de cette restriction des possibilités d'emprunt pour les ODAC, cette faculté pourrait être assortie d'un dispositif de contrôle renforcé. Des mécanismes comparables existent pour les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel souhaitant emprunter : l'article R. 719-93 du code de l'éducation soumet pour ceux-ci le recours à l'emprunt à l'approbation « du recteur de région académique, chancelier des universités, et du directeur régional des finances publiques ou, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, du ministre chargé de l'enseignement supérieur et du contrôleur budgétaire et comptable ministériel ». Le recours à l'emprunt par l'AEFE pourrait donc être subordonné à un accord préalable de ses autorités de tutelle.

Recommandation n° 20 : Face à un risque avéré de déclassement, permettre à l'AEFE d'emprunter à nouveau pour financer des investissements immobiliers, afin de permettre aux établissements en gestion directe de moderniser leurs locaux et maintenir leur attractivité face aux établissements d'autres réseaux étrangers

Enfin, les rapporteurs ont été alertés par l'association nationale pour l'enseignement français à l'étranger (ANEFE)28(*) - association qui a porté pendant 40 ans la garantie de l'État pour les emprunts contractés par des établissements conventionnés ou partenaires dans le cadre de leurs projets immobiliers - sur l'existence de discours tendant à minimiser la nécessité de rembourser les échéances d'emprunt pour des établissements confrontés à des difficultés à absorber la nouvelle contribution financière demandée par l'AEFE. Ces discours s'appuieraient sur l'idée que la garantie de l'État pourrait, le cas échéant, se substituer aux établissements défaillants. Or d'une part, la garantie ne relève pas d'un engagement direct de l'État auprès des établissements emprunteurs, mais intervient dans le cadre du dispositif porté par l'ANEFE. D'autre part, une telle disposition enverrait un très mauvais signal pour l'ensemble des établissements concernés par un emprunt : en effet, la garantie de l'État n'a pas vocation à couvrir les conséquences de choix de gestion ou de décisions financières prises par les établissements ou dans le cadre de la gouvernance de l'AEFE. Elle doit demeurer un mécanisme exceptionnel, destiné à répondre à des circonstances imprévisibles et majeures, telles que des conflits ou des catastrophes naturelles.

5. La formation, défi pour un réseau de qualité

Alors que la formation continue a toujours été le parent pauvre de l'éducation nationale, cet enjeu revêt une importance particulière pour les établissements français à l'étranger. Les contraintes y sont en effet accentuées d'une part par des difficultés intrinsèques liées à l'éloignement géographique, d'autre part du fait de l'augmentation très sensible ces dernières années du nombre de personnels de droit local.

La présence d'un personnel régulièrement formé est l'un des sept critères d'homologation. Les rapporteurs souhaitent renforcer ce critère, gage d'une qualité constante de l'enseignement délivré et in fine de la réputation du réseau. Aussi, proposent-ils de conditionner le renouvellement de l'homologation au respect d'un cahier des charges de formation, adapté à chaque zone.

Les rapporteurs sont conscients des contraintes pesant sur l'organisation de la formation continue à l'étranger. En effet, les instituts régionaux de formation se situent parfois dans un autre pays générant un coût important de déplacement ainsi qu'une absence prolongée de l'enseignant.

La question du remplacement des personnels en formation constitue alors une difficulté majeure pour les chefs d'établissement et peut conduire certains d'entre eux à limiter, voire à refuser, des départs en formation.

Lors de son audition, l'un des directeurs d'instituts régionaux de formation a présenté aux rapporteurs une initiative consistant à ce que ce soit l'inspecteur formateur qui se au sein d'un établissement. Cela permet de former sur place les enseignants de l'établissement d'une même discipline, ou encore les enseignants intervenants sur un même cycle scolaire.

De nombreux enseignants en France se forment à distance (via la plateforme m@gister par exemple) ou en formation hybride. Ce type de formation est d'autant plus adapté pour des professeurs travaillant dans des établissements éloignés parfois de plus de 1 000 kilomètres du lieu de formation.

Recommandation n° 22 :  Conditionner le renouvellement de l'homologation au respect d'un cahier des charges de formation continue, adapté à chaque zone

Recommandation n° 23 : Développer les formations au sein de l'établissement et la formation hybride pour réduire les coûts de formation ainsi que la durée de l'absence devant les élèves

C. TROISIÈME AXE : PERMETTRE UNE MEILLEURE GESTION DES PERSONNELS

1. Le bornage, une réforme aux effets contrastés

Depuis 2019, les enseignants détachés sont soumis à une durée maximale de détachement plus limitée29(*) : une durée de trois ans renouvelable une fois, soit une durée maximale de six ans pour les fonctions d'enseignement (D3). La note ministérielle prévoit que des « circonstances exceptionnelles, notamment liées à des situations familiales ou médicales dûment justifiées, ou des circonstances locales impliquant des conditions particulières d'exercice, peuvent conduire, par dérogation, à prolonger cette durée de trois années supplémentaires, sans pouvoir excéder un total de neuf années scolaires consécutives ».

La mise en place de ce bornage poursuivait trois objectifs : offrir davantage d'opportunités de détachement pour les enseignants, favoriser « un renouvellement des postes et des profils » au sein du réseau auprès des établissements et des chefs d'établissement, améliorer la visibilité des parcours professionnels, notamment sur les conditions de retour en France, dans un contexte de tensions sur les ressources humaines du ministère de l'éducation nationale.

C'est à la rentrée 2025 que les premiers enseignants se sont vu appliquer ce bornage. Ils étaient alors 176 à être concernés, premier et second degrés confondus. À la rentrée 2026, ils seront 460.

 

1er degré

2nd degré

Nombre d'agents concernés par un retour à la rentrée 2025

107

69

Nombre d'agents concernés par un retour à la rentrée 2026

160

300

Source : Ministère de l'éducation nationale, direction des ressources humaines

Certes, le bornage contribue au renouvellement des équipes pédagogiques et selon les chefs d'établissement auditionnés insuffle une nouvelle dynamique pédagogique.

Toutefois, il n'a pas produit l'effet attendu en matière de retour des enseignants en France. À la rentrée 2025, dans le premier degré, moins d'un enseignant sur quatre a repris une activité d'enseignement en France et un sur trois dans le second degré. Les rapporteurs n'ont pas pu obtenir d'informations précises sur le devenir des personnels n'ayant pas réintégré l'éducation nationale. Toutefois, au fil des auditions, ils ont pris connaissance des cas d'enseignants qui, plutôt que de rentrer en France, ont été recrutés dans le même établissement sur un poste de droit local ou encore ont préféré démissionner de l'éducation nationale.

Les rapporteurs estiment que la durée de six ans peut s'avérer insuffisante pour rendre un projet d'expatriation attractif au regard d'un déroulement de carrière. Dans le même temps, ils constatent une augmentation du nombre de départements ou d'académies qui refusent des détachements pour nécessité de service. Ainsi en juin 2025, sur les 306 demandes de détachement enseignant (1er et 2nd degrés), l'AEFE a reçu 254 accords du ministère de l'éducation nationale. Or les postes restés vacants de ce fait risquent d'être gelés l'année suivante. Selon les informations transmises par les syndicats enseignants, 230 postes étaient vacants à la rentrée 2023, 150 en 2024 et 112 en 2025.

Aussi, les rapporteurs proposent-ils un assouplissement du cadre actuel pour permettre de porter la durée maximale de détachement à neuf ans.

Recommandation n° 14 : Assouplir les conditions de détachement permettant de porter la durée de celui-ci à 9 ans afin de renforcer l'attractivité du détachement et garantir une stabilité des équipes

À la fin de sa période de détachement, l'agent titulaire est réintégré dans son académie ou son département d'origine, sauf s'il a obtenu une mobilité dans une autre académie par le mouvement interacadémique ou engagé sur un poste à profil.

Le ministère de l'éducation nationale a indiqué aux rapporteurs que l'agent concerné par un retour en France est accompagné « à chaque étape clé de sa réintégration : envoi d'un courriel au cours du 1er trimestre N-1, notamment pour rappeler aux agents qu'ils sont concernés par la règle des 6 ans et une réintégration au 1er septembre suivant, les inviter à participer au mouvement avec rappel des dates clés ». Il peut également s'entretenir avec son conseiller ressources humaines de proximité. Toutefois, les rapporteurs constatent que cet accompagnement est, dans les faits, le même que celui dont bénéficie n'importe quel agent du ministère, quel que soit son corps ou sa fonction.

Or, ils estiment que la spécificité de leur situation nécessite un accompagnement renforcé. Celui-ci serait de nature à augmenter le nombre d'enseignants poursuivant leur carrière en France - ce qui est l'un des objectifs du bornage.

Recommandation n° 17 : Accompagner davantage le retour des personnels détachés

2. Des marges de manoeuvre à améliorer pour le chef d'établissement

Les chefs d'établissement disposent de marges de manoeuvre très limitées pour le recrutement des enseignants détachés : la nomination de l'enseignant détaché repose quasi-intégralement sur le barème. Les rapporteurs ont entendu des chefs d'établissement regretter de ne pas avoir pu recruter des candidats dont le profil, les compétences ou la motivation correspondaient pourtant davantage aux besoins de leur établissement, au seul motif qu'ils n'étaient pas classés en tête au barème.

Les rapporteurs rappellent dans l'éducation nationale l'existence de poste à profil - hors barème - en raison de « compétences, qualifications et/ou aptitudes particulières en lien avec le projet de l'école ou de l'établissement, les caractéristiques territoriales ou avec les missions du poste ». Ils estiment que les postes de détachés dans le réseau français, du fait du projet spécifique de l'établissement, ressemblent à bien des égards à de tels postes. Une procédure semblable, renforçant le rôle des chefs d'établissement dans les choix des enseignants détachés en gestion directe et conventionnés, pourrait être mise en place, au moins pour une partie des postes. La proposition des rapporteurs de porter à neuf ans la durée du détachement des enseignants renforce la nécessité pour le chef d'établissement de recruter un enseignant pleinement engagé dans le projet pédagogique de l'établissement.

En ce qui concerne les personnels de droit local, leur nombre dans les établissements en gestion directe est limité. En effet, la loi de finances fixe un nombre maximal d'ETP pour l'ensemble des personnels de droit local travaillant dans les établissements en gestion directe. Ce sont les emplois dits « hors plafond ». Une augmentation du nombre d'ETP « hors plafond » serait de nature à donner plus de souplesse aux chefs d'établissement pour répondre à un besoin spécifique, tel que l'ouverture d'une option. Ces créations de postes seraient toutefois intégralement financées sur les ressources propres des établissements.

Recommandation n° 15 : Renforcer le rôle des chefs d'établissement dans le choix des enseignants détachés au sein des établissements en gestion directe et conventionnés

Recommandation n° 16 : Augmenter dans les établissements en gestion directe le plafond du nombre de personnels de droit local pouvant être recrutés - ces postes supplémentaires seraient financés sur ressources propres -, afin de disposer de plus de marges de manoeuvre (pour des options par exemple)

3. Les personnels de droit local, une réalité à mieux prendre en compte

Malgré leurs demandes, les rapporteurs n'ont pas pu obtenir le nombre précis de personnels de droit local employés au sein du réseau. En effet, l'AEFE indique ne disposer de données chiffrées que pour les personnels travaillant dans les établissements en gestion directe. Toutefois, l'ordre de grandeur de 30 000 à 35 000 personnels de droit local dans l'ensemble du réseau est avancé dans les rapports d'activité de l'AEFE30(*).

Ces personnels, qui représentent près des trois quarts des agents du réseau, ne disposent aujourd'hui d'aucune représentation au sein des instances de dialogue et de concertation de l'AEFE. Les rapporteurs estiment que leur participation à ces instances permettrait de mieux prendre en compte leurs enjeux et leurs attentes, ainsi que de renforcer la représentativité du réseau.

Recommandation n° 18 : Afin de tenir compte du rôle important des personnels de droit locaux dans le fonctionnement du réseau, garantir leur participation aux instances de concertation de l'AEFE

D. QUATRIÈME AXE : GARANTIR UN ENSEIGNEMENT DE QUALITÉ ET ATTRACTIF

· L'homologation, garante de la qualité du réseau français

L'homologation est au coeur de l'unicité du réseau ; elle garantit la qualité pédagogique du réseau français. Délivrée conjointement par le ministère de l'éducation nationale et le ministère des affaires étrangères, elle atteste qu'un établissement situé à l'étranger dispense un enseignement conforme aux programmes français et aux valeurs que le système éducatif français porte.

Elle permet aux élèves qui le fréquentent d'intégrer sans examen de contrôle un établissement public ou privé sous contrat en France ou un autre établissement du réseau.

Pour être homologué, un établissement doit respecter plusieurs critères définis par le décret n° 2025-611 du 2 juillet 202531(*). Celui-ci précise que l'homologation est accordée par cycle d'enseignement et pour une période de cinq ans renouvelable.

La procédure repose sur un double contrôle : une inspection réalisée par un inspecteur de l'éducation nationale, le plus souvent détaché auprès de l'AEFE et une évaluation par les services du ministère chargé de l'éducation nationale.

Or, il ressort des auditions, que le même inspecteur peut être chargé, au titre de sa mission d'animation de la zone d'accompagner un établissement qui souhaite être homologué et au titre de sa mission de contrôle de vérifier que l'établissement respecte l'ensemble des critères d'homologation. Celui-ci se retrouve juge et partie, ce qui peut le mettre en difficulté dans sa mission de contrôle vis-à-vis de l'équipe de direction de l'établissement qu'il a accompagnée.

Aussi, les rapporteurs proposent de séparer au sein du réseau la mission d'homologation, les fonctions de développement du réseau de celles de contrôle du réseau. Cette séparation entre régulateur et développeur que l'on retrouve pour d'autres services publics permettra de lever, au moins partiellement, les questionnements entendus lors de la mission de certaines homologations trop rapides en égard à la qualité pédagogique proposé par l'établissement. A minima, le même inspecteur ne devrait plus être chargé de l'accompagnement du projet et de son homologation.

Recommandation n° 21 : Distinguer au sein de l'AEFE les fonctions de régulateur et d'opérateur. Distinguer en particulier les inspecteurs chargés du suivi pédagogique, de la formation, de l'accompagnement à de nouveaux projets et ceux chargés de l'homologation et de son renouvellement

E. CINQUIÈME AXE : MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS DE TOUTES LES FAMILLES FRANÇAISES

1. La soutenabilité et la prévisibilité financière des frais d'inscription, garante de sa mixité sociale

L'attribution des bourses scolaires pour les familles françaises scolarisant leur enfant à l'étranger repose sur un mécanisme distinct de celui applicable en France. Elle ne constitue en effet pas un droit mais une possibilité, dans la limite des moyens budgétaires dédiés. Elle n'est pas non plus automatique, contrairement à celle des élèves en France depuis 2024. Elle prend la forme d'une exonération totale ou partielle des frais de scolarité pour les familles bénéficiaires.

À la rentrée 2024, la moyenne monde des droits de scolarité des établissements homologués est de 6 157 euros par an. Cette moyenne recouvre toutefois des situations très contrastées, allant de 71 euros à Madagascar à 43 336 euros aux États-Unis.

Répartition des établissements par catégorie de tarifs en 2024-2025

Frais d'écolage

- de 1 000 €

De 1 000 à 3 000 €

De 3 000 à 5 000 €

De 5 000 à 10 000 €

De 10 000 à
15 000 €

De
15 000 à
20 000 €

+ de 20 000 €
 

7 %

21 %

27 %

29 %

5 %

5 %

6 %

Source : rapport sur la mixité sociale dans le réseau
de l'enseignement français à l'étranger, avril 2025

Il ressort des auditions que le système actuel manque d'efficience et entraîne une complexité particulière pour la direction des Français de l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) du ministère des affaires étrangères, chargée de piloter cette enveloppe budgétaire, ainsi que pour les familles.

D'une part, chaque dossier fait l'objet d'un double examen : par le service consulaire du pays de résidence de la famille, auprès duquel est déposée la demande. Après instruction, les dossiers sont adressés pour avis au conseil consulaire des bourses scolaires, installé auprès de chaque ambassade et de chaque poste consulaire. Une fois cette analyse faite, les dossiers sont envoyés à l'AEFE, compétente aux termes de l'article L. 452-2 du code de l'éducation pour accorder les bourses, après avis d'une commission nationale des bourses scolaires.

D'autre part, si la loi confie à l'AEFE la compétence décisionnelle en matière d'attribution des bourses, le pilotage budgétaire de cette enveloppe relève de la direction des Français de l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) du ministère des affaires étrangères.

Comme l'a souligné sa directrice à aux rapporteurs, le pilotage des crédits est dans ces conditions particulièrement limité. Il se limite à déléguer les crédits à l'AEFE en trois tranches, en fonction du rapport sur les besoins et l'utilisation des crédits transmis trimestriellement par l'AEFE. Aucun suivi en temps réel de la consommation de l'enveloppe n'est possible.

Or, depuis plusieurs années, les crédits alloués aux bourses sociales dans le réseau sont sous-consommés. Pour les conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger cette sous-consommation s'explique en partie par un tri effectué par les postes diplomatiques lors de la première instruction des dossiers, faute de visibilité sur la consommation de l'enveloppe budgétaire. Dans le même temps, 29 % des familles qui renoncent à demander une bourse (et n'inscrivent pas leurs enfants dans le réseau français) expliquent cette décision par l'incertitude sur le calendrier de demande, les critères d'éligibilité et la quotité de prise en charge.

Comme le reconnait la directrice de la DFAE, dans le contexte budgétaire actuel, il est difficile de défendre le maintien des crédits affectés non consommés. D'ailleurs, la direction générale du ministère inscrit en projet de loi de finances initiale sur la ligne consacrée aux bourses scolaires le montant strictement consommé l'année précédente. Cette somme ne tient toutefois pas compte de la mise en réserve d'une partie des crédits. Il en résulte une diminution progressive de l'enveloppe des bourses sociales.

Recommandation n° 24 : Transférer la gestion des bourses à la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) pour un meilleur pilotage des crédits ainsi qu'éviter leur sous-consommation et rendre transparent les critères d'attribution de ces aides

Après une période de hausse du nombre de demande de bourses de 2018 à 2020 (avec un pic à 27 897 demandes), celles-ci ont progressivement baissé pour atteindre 21 182 en 2025/2026. Si cette évolution s'inscrit dans un contexte de diminution du nombre de Français établis à l'étranger, ce facteur ne saurait à lui seul expliquer la baisse observée. En effet, le taux d'élèves boursiers rapporté au nombre d'élèves français scolarisés dans le réseau atteint en 2024 son niveau le plus faible depuis sept ans, traduisant une diminution relative du recours au dispositif, alors même que les frais de scolarité augmentent.

Évolution du nombre de boursiers au sein du réseau

 

2018/

2019

2019/

2020

2020/

2021

2021/

2022

2022/

2023

2023/

2024

2024/

2025

Nombre d'élèves français

125 076

125 440

119 247

119 371

120 131

120 681

120 947

Nombre de boursiers

24 588

25 498

24 848

24 811

23 790

22 094

19 738

Ratio élèves boursiers/français

19,7 %

20,3 %

20,8 %

20,8 %

19,8 %

18,3 %

16,2 %

Source : rapport sur la mixité sociale dans le réseau
de l'enseignement français à l'étranger, avril 2025

Afin de comprendre les raisons de cette baisse des demandes, la DFAE a réalisé en mars 2026 en lien avec les postes consulaires une étude sur la baisse du nombre des élèves boursiers dans le réseau de l'AEFE32(*).

Comme il l'a été indiqué aux rapporteurs, « l'évolution socio-économique des foyers déposant une demande de bourse peut être identifiée comme un facteur expliquant la baisse du nombre de demandes de bourse. L'amélioration relative de la situation des familles, mais aussi l'incertitude sur le niveau de quotité qui leur sera accordée et le calendrier jugé trop tardif de notification par les familles, amènent certaines familles à ne pas solliciter de bourse. La dynamique de mobilité géographique des familles permet également d'expliquer une érosion de la base des demandeurs potentiels. Enfin, l'impact de l'augmentation des frais de scolarité peut avoir pour conséquence un découragement de certaines familles, au regard d'une aide dont l'impact est perçu comme s'amenuisant face à un reste à charge croissant ». Le nombre de boursiers à 100 %33(*) est d'ailleurs en diminution (environ 11 100 en 2022/2023 contre 8 358 en 2024/2025)34(*).

Ce travail de recueil des raisons de non-demande des bourses est essentiel pour mieux cerner les besoins des familles françaises. Il doit être poursuivi et approfondi.

Les modalités de l'éligibilité aux bourses au sein du réseau Français à l'étranger

« Les modalités de calcul des bourses scolaires reposent sur les éléments suivants : les revenus bruts annuels et les avantages, les charges déductibles annuelles, les frais annuels de scolarité, le nombre de part de la famille, le taux de chancellerie, la prise en compte du patrimoine mobilier et immobilier ainsi que l'indice de parité de pouvoir d'achat (IPPA).

À cet égard, cet indice prend en compte le coût relatif de la vie dans les pays de résidence par rapport à la France. Il est constitué, à hauteur de 70 % d'un indice de coût de la vie, calculé à partir d'un panier de biens et de services représentatif, et à 30 % d'un indice de coût du logement, chacun étant pondéré par le taux de chancellerie entre l'euro et la monnaie locale. Les données nécessaires à ce calcul sont fournies chaque année pour chaque circonscription consulaire par l'agence Mercer Consulting, dans le cadre d'un marché conclu avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ».

Source : DFAE

Un premier travail d'évolution du dispositif a d'ores et déjà été engagé afin de mieux prendre en compte certaines situations particulières, notamment celles des familles monoparentales ainsi que les placements obligatoires destinés à alimenter une caisse de retraite35(*).

À la suite de demandes récurrentes des élus des Français de l'étranger, le ministre délégué aux Français de l'étranger, Franck Riester, s'était engagé en 2024 à revoir les modalités de calcul des indices de parité de pouvoir d'achat (IPPA) utilisés dans le barème des bourses scolaires. Le ministère des affaires étrangères et de l'Europe a notamment demandé à l'agence Mercer de revoir son panier de biens de référence. De nouveaux indices ont été élaborés et présentés à la commission nationale portant sur l'évaluation de l'instruction consulaire des bourses scolaires. L'Assemblée des Français de l'étranger a, pour sa part, voté en mars dernier une résolution demandant à l'administration de mettre en oeuvre ces nouveaux IPPA.

Les rapporteurs souhaitent que ce travail d'actualisation se poursuivent pour une mise en oeuvre rapide.

Recommandation n° 25 : Poursuivre le travail actuel d'actualisation des critères d'éligibilité aux bourses sociales et réaliser un bilan des besoins des familles françaises en lien avec les postes diplomatiques et les conseils consulaires

Le vote de contributions supplémentaires demandées aux établissements lors du conseil d'administration de décembre 2025, qui se reportent en partie sur les familles, a suscité auprès d'elles une vive inquiétude et une certaine colère. Elles ont été renforcées par la perspective d'une hausse supplémentaires en 2027, liée à l'augmentation programmée des contributions demandées aux établissements. Certaines familles ont ainsi exprimé le sentiment d'être placées dans une situation contrainte, estimant qu'elles n'auraient peut-être pas fait le choix de scolariser leurs enfants dans le réseau français à l'étranger si elles avaient eu connaissance, dès l'origine, de l'évolution prévisible des frais de scolarité.

Afin de préserver l'accessibilité du réseau pour les familles françaises et de leur offrir une meilleure visibilité financière les rapporteurs proposent la mise en place par cycle scolaire (maternelle, CP/CE1/CE2, CM1/CM2/6è, 5e/4e/3e, lycée) d'un bouclier tarifaire face à la hausse non prévue en début de cycle de frais d'inscription. Le choix d'un raisonnement par cycle permet de s'inscrire dans une logique pédagogique, correspondant aux différentes étapes des apprentissages : cycle des « apprentissages premiers », cycle des « apprentissages fondamentaux », cycle « de consolidation », cycle « des approfondissements », lycée.

Recommandation n° 26 : Mettre en place pour les familles françaises un bouclier tarifaire contre l'augmentation non prévue des frais de scolarité au cours d'un cycle scolaire (3 ans)

2. L'école inclusive, un principe de l'enseignement français dont la mise en oeuvre doit être améliorée

La loi de 2019 pour une école de la confiance a confié à l'AEFE la mission de veiller au respect du principe de l'école inclusive. Tout comme pour les bourses sur critères sociaux, les modalités d'accompagnement financier à la scolarisation des élèves en situation de handicap diffèrent de la France. Cette aide est limitée aux seuls élèves de nationalité française, enregistrés au registre, scolarisés dans un établissement du réseau, présentant un taux de handicap supérieur à 50 % et d'un besoin d'aide humaine reconnue par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH). Depuis 2021, il n'y a plus de conditions de ressources. Auparavant seuls les élèves boursiers en situation de handicap étaient éligibles à une aide.

Les modalités de versement de cette aide diffèrent également du dispositif français. Contrairement à la situation en France, les familles recrutent et paient directement les accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH)36(*). L'aide financière apportée permet de rembourser les frais avancés. En 2025, le montant moyen versé est de 5 024 euros par an et concerne 474 élèves, pour un montant total exécuté de 2,41 millions d'euros. La levée de la condition de ressources en 2021 a conduit à un quasi doublement du nombre de dossiers déposés.

Évolution du nombre de dossiers déposés entre 2022 et 2025

 

2022

2023

2024

2025

Aides attribuées

249

300

474

474

Montant total

1,31 M€

2 M€

2,41 M€

2,41 M€

Source : DFAE

La condition de 50 % du taux de handicap pour bénéficier de l'allocation peut conduire à laisser des élèves boursiers en situation de handicap sans solution. Les rapporteurs sont conscients de l'augmentation des coûts qu'entraînerait l'application d'un dispositif similaire à celui existant en France : la DFAE a ainsi chiffré la suppression du seuil de 50 % de handicap pour les seuls élèves boursiers à 5 millions d'euros supplémentaires, soit un doublement de l'enveloppe. Toutefois, ils souhaitent la mise en place d'une réflexion pour pouvoir assouplir ce seuil.

Par ailleurs, les délais d'obtention d'une notification par les maisons départementales des personnes handicapées sont très longs (parfois jusqu'à 9 mois), obligeant les familles à avancer les salaires pendant plusieurs mois. Afin de fluidifier le traitement de ces dossiers, il est proposé de désigner une MDPH référente - le cas échéant deux en fonction du nombre de dossiers - pour les Français de l'étranger permettant le développement d'une expertise spécifique. Aujourd'hui, la famille doit déposer son dossier à la MDPH de son dernier lieu de résidence en France.

Enfin, à la différence de la France, ce sont les familles qui sont directement les employeurs des AESH. Il semble important que les chefs établissement soient davantage associés : en effet, ces sont des adultes qui ont vocation à entrer dans l'établissement et être présents régulièrement au côté de l'élève. En outre, les rapporteurs ont pu entendre des cas d'AESH travaillant en l'absence de signature d'un contrat avec la famille. Certes, il n'est pas possible d'intervenir sur un contrat de droit national entre deux personnes privées. Toutefois, les rapporteurs estiment que des contrats tripartites entre la famille, l'AESH et l'établissement seraient de nature à s'assurer à minima de l'existence effective d'un contrat. Aussi, ils proposent de l'expérimenter, lorsque le droit national le permet.

Recommandation n° 27 : Mieux répondre aux besoins des élèves en situation de handicap en :

- réfléchissant à assouplir le seuil de handicap à 50 % pour l'éligibilité à un droit à compensation

- désignant une maison départementale des personnes handicapées référente pour les Français à l'étranger pour une meilleure prise en compte des spécificités de ces élèves et permettre un versement plus rapide aux familles de leurs droits

- expérimentant une signature tripartite des contrats entre la famille, l'accompagnant d'élève en situation de handicap (AESH) et l'établissement, d'une part pour donner un droit de regard de l'établissement sur l'AESH aujourd'hui uniquement recruté par les familles, et d'autre part pour mieux encadrer et sécuriser les relations entre l'AESH et la famille

Les rapporteurs soulignent que la très grande majorité des Français mineurs vivant à l'étranger ne sont pas scolarisés au sein du réseau37(*). Selon les chiffres transmis par la DFAE, ils sont 417 800 (y compris les enfants de 0 à 3 ans), nombre à mettre au regard des 120 000 élèves français scolarisés dans le réseau.

Les associations FLAM (français langue étrangère) sont indispensables pour ces familles, qui par choix ou par impossibilité (financière, éloignement géographique) n'ont pas inscrit leurs enfants dans un établissement français. Il s'agit d'associations de droit local souvent créées par des parents d'élèves qui visent à favoriser la pratique de la langue française par des enfants français non scolarisés dans un établissement scolaire francophone. Le réseau FLAM comprend 122 associations dans 32 pays accueillant 10 000 enfants dont environ 8 000 Français.

Depuis 2009, l'AEFE organise les campagnes de subvention des crédits AEFE, assure l'instruction des dossiers et verse les subventions. Elle propose également un accompagnement pédagogique à travers la mise à disposition de ressources.

Les aides financières prennent trois formes : tout d'abord, une aide au démarrage, renouvelable cinq ans et dégressive à partir de la deuxième année de 10 % par rapport à la subvention attribuée en année N-1. Comme l'a indiqué l'AEFE aux rapporteurs, dans le cadre de cette aide, l'agence subventionne jusqu'à 80 % du budget annuel prévisionnel (achat ou location de matériel pédagogique, formations, frais liés à la communication, prestations externes).

D'autre part, depuis 2022, une partie des subventions sont attribuées sur la base d'appel à projets, la subvention pouvant représenter jusqu'à 50 % du projet. Enfin, elles peuvent financer l'organisation de rencontres régionales, afin d'initier ou renforcer une dynamique de réseau.

Les crédits alloués aux associations FLAM ont fortement fluctué ces dernières années. Ils étaient de 250 000 euros avant 2022, puis un million d'euros annuel entre 2022 et 2024 et enfin 573 000 euros en 2025.

Les rapporteurs sont convaincus de l'importance du réseau FLAM pour une promotion de la langue française et le maintien d'un lien entre la France et l'ensemble des familles françaises vivant à l'étranger. Ces associations gagneraient à être davantage portées par les postes diplomatiques et consulaires, qui disposent des données nécessaires pour aller directement vers ces familles plutôt que d'attendre leur démarche.

Par ailleurs, les rapporteurs ont été alertés sur l'impossibilité pour les élèves français scolarisés par le CNED de bénéficier des activités proposées par les associations FLAM. Si ces élèves suivent bien les programmes de l'enseignement français, les rapporteurs soulignent que les associations FLAM répondent à un objectif complémentaire, en favorisant notamment la pratique orale et collective de la langue française dans un cadre extrascolaire.

Enfin, les rapporteurs rappellent que les associations FLAM n'ont pas vocation à dispenser l'enseignement du programme scolaire français, mais à favoriser l'usage et la transmission de la langue française. À cet égard, il leur semble opportun de transférer la gestion des crédits dédiés au réseau FLAM à la DFAE plutôt que de les laisser gérer par l'AEFE. Cela permettrait de recentrer les missions, déjà très larges de l'AEFE, sur son coeur de métier : l'enseignement.

Les rapporteurs rappellent que de très nombreuses associations sont gérées par des bénévoles, souvent des parents d'élèves. Elles rencontrent, à ce titre, des difficultés similaires à celles des associations françaises dans leur accès aux financements publics, les procédures d'appel à projets étant fréquemment perçues comme longues et complexes. Aussi, à enveloppe budgétaire constante, les rapporteurs préconisent le retour à un mode de financement plus pérenne, prenant davantage en compte le nombre d'enfants accueillis.

Recommandation n° 28 : Mieux prendre en compte les enfants français qui ne sont pas scolarisés dans le réseau grâce au dispositif FLAM par :

- un meilleur accompagnement et une meilleure promotion de ces dispositifs par les postes diplomatiques auprès des familles françaises

- la possibilité pour les élèves français suivant une scolarité française via la CNED d'y avoir accès

- le transfert de la gestion des crédits dédiés à la DFAE et la prise en compte du caractère souvent bénévole des personnels de ces structures en prévoyant une subvention principalement fondée sur le nombre d'élèves inscrits et non par appel à projets

3. La poursuite des études en France, une possibilité à mieux faire connaître

Selon l'AEFE, en 2025, 53 % des bacheliers du réseau de l'AEFE poursuivent leurs études en France.

L'étude de 2018 réalisée par Campus France, établissement public chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français à l'étranger, sur les étudiants étrangers du réseau AEFE : un vivier d'excellence pour l'enseignement français met en avant le rôle déterminant du réseau de l'AEFE pour la poursuite d'études supérieurs en France. En effet, un bachelier de nationalité étrangère issu d'un établissement de l'AEFE a environ treize fois plus de chances de choisir la France pour ses études qu'un étudiant international dans le monde.

Interrogé par les rapporteurs, Campus France estime par extrapolation qu'environ 7 800 bacheliers de nationalité étrangère et ayant étudié dans un lycée français du réseau poursuivent leurs études en France. Pour Campus France, ce chiffre est « le signe qu'il y a une fuite dans le système et que la continuité des parcours pourrait être amélioré ».

Alors que près de 70 % des élèves fréquentant le réseau ne sont pas de nationalité française, une grande partie des supports d'information relatifs à l'enseignement supérieur français existe uniquement en français. Or si les futurs bacheliers maîtrisent parfaitement le français, leurs familles ne disposent pas toujours du même niveau de compréhension. Une partie significative de l'information relative aux poursuites d'études en France demeure ainsi difficilement accessible pour elles.

Par ailleurs, les espaces Campus France, qui ne relèvent pas de l'établissement public Campus France, mais sont des services spécialisés des ambassades dans l'accueil et l'orientation des étudiants étrangers ne participent pas systématiquement aux actions d'information, ou aux salons de l'étudiant organisés au sein des établissements du réseau français.

Ils estiment que les élèves des lycées français à l'étranger disposent déjà de suffisamment d'informations sur les études en France. Des mesures d'amélioration peuvent rapidement être mises en place grâce à une meilleure coordination entre les acteurs de l'enseignement et de l'enseignement supérieur et grâce à une attention systématique portée aux élèves français, inscrits ou non dans les établissements du réseau.

Recommandation n° 29 : Mieux informer les élèves et leurs familles sur les études en France et les accompagner dans leur orientation en :

- produisant davantage de ressources multilingues, notamment pour les parents non francophones des élèves

- invitant systématiquement les élèves français inscrits sur les listes consulaires aux salons et actions de promotion des études en France

- développant la coopération entre établissements français à l'étranger, Campus France et les consulats

Les bacheliers qui ne sont pas ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou de l'association européenne de libre-échange doivent en parallèle du dépôt de leurs voeux sur Parcoursup procéder à une demande de visa sur la plateforme « études en France ».

Le candidat ne peut toutefois engager cette démarche qu'une fois admis dans une formation. Le dossier est alors validé par Campus France qui indique au candidat les étapes à suivre pour demander un visa, dans le cadre d'une procédure dédiée. En revanche, le membre de la famille qui souhaite l'accompagner doit de son côté procéder à une demande de visa selon la procédure de droit commun. Cette différence de traitement peut entraîner un décalage important dans les délais d'obtention des visas, le visa du proche accompagnant étant parfois délivré beaucoup plus tardivement que celui de l'étudiant. Or les délais entre l'admission et le début des cours sont particulièrement courts pour un projet d'expatriation. Dans certains cas, le projet de mobilité internationale se trouve ainsi conditionné à l'obtention du visa du parent accompagnateur.

Les rapporteurs appellent à une simplification administrative, par exemple un système de signalement spécifique ou encore la possibilité pour l'accompagnateur de lier sa demande de visa à celle du bachelier sur la plateforme « Études en France ».

Les rapporteurs rappellent par ailleurs qu'une part non négligeable de ces jeunes sont mineurs au moment de leur départ. Lors de son audition et pour sécuriser cette mobilité, Campus France a indiqué être disposé à développer un service d'accompagnement dans les démarches administratives (titre de séjour, sécurité sociale, ouverture d'un compte en banque, aide à la recherche de logement, ...) avant le départ en France et une fois en France.

Ce service pourrait s'adresser aux familles de bacheliers du réseau ne disposant pas de relais en France afin de faciliter leur installation. Une telle mission est déjà assurée par Campus France pour les lauréats de la bourse Excellence-Major.

Recommandation n° 30 : Faciliter l'arrivée en France des étudiants issus du réseau français en :

- simplifiant pour les bacheliers étrangers les démarches administratives et l'installation en France, par exemple en améliorant la coordination des procédures de visas pour les étudiants et leurs familles

- accompagnant davantage les mineurs arrivant en France

Les rapporteurs souhaitent également rappeler l'existence du programme France Excellence-Major, dispositif conjoint du ministère des affaires étrangères et de l'AEFE. Il vise à accompagner vers l'enseignement français à l'étranger les meilleurs élèves étrangers38(*) du réseau.

Chaque année, le programme accueille en moyenne 175 nouveaux boursiers, dont 30 à 40 étudiants mineurs, la bourse est accordée pour cinq ans. Campus France gère actuellement 830 boursiers39(*).

Toutefois, en raison de l'engagement pluriannuel que représente l'accompagnement des lauréats pendant toute la durée de leur parcours, et dans un contexte de contraintes budgétaires actuelles et futures, Campus France a fait le choix de limiter à 100 le nombre de nouveaux lauréats sélectionnés en 2026.

Compte tenu de l'importance stratégique de ce dispositif pour l'attractivité de l'enseignement supérieur français et le rayonnement du réseau d'enseignement français à l'étranger, les rapporteurs souhaitent sécuriser financièrement le programme France Excellence-Major. Sans pour autant entraîner un désengagement financier des pouvoirs publics, ils appellent à mobiliser davantage les entreprises françaises et les anciens élèves pour co-financer les bourses.

Recommandation n° 31 :  Maintenir un soutien financier en :

- sécurisant financièrement le programme France Excellence Major, qui accompagne des étudiants pendant plusieurs années - une absence de visibilité à moyen terme sur les crédits conduisant à de fortes incertitudes sur le nombre de bourses pouvant être allouées

- mobilisant davantage les entreprises françaises et les réseaux d'anciens élèves pour co-financer des bourses

En 2010 a été créée l'association des Anciens des lycées français du monde, renommée Union-ALFM en 2018. Quelques années plus tard, l'AEFE a créé à titre expérimental dans la zone Asie-Pacifique la plateforme Agora monde. Son but est de mettre en relation des lycéens et des jeunes alumnis devenus étudiants, pour un partage d'expériences en matière d'orientation. On dénombre aujourd'hui environ 150 000 utilisateurs.

Cette communauté pourrait davantage être mobilisée au service du réseau et de son rayonnement. Les anciens élèves des établissements français à l'étranger représentent en effet un réseau de plus de 800 000 personnes, présentes dans toutes les régions du monde.

Recommandation n° 32 : Mobiliser les anciens élèves comme levier d'influence, en structurant une communauté mondiale d'alumni au service du rayonnement, de l'orientation et de l'attractivité du réseau

Par ailleurs, les rapporteurs rappellent que le doublement du nombre de sections labellisées FrancÉducation constituait l'un des objectifs de cap 2030. Ces sections sont labellisées par le ministère des affaires étrangères pour une durée de 5 ans (3 ans jusqu'en 2025).

Il s'agit désormais d'aller au bout de la démarche pour que celles-ci participent au rayonnement et à la diffusion de la langue française, dans le respect des programmes scolaires et du système éducatif national. Ce sont en effet environ 210 000 élèves qui sont scolarisés dans ces filières.

À titre d'exemple depuis 2025, les établissements labellisés LabelFranceÉducation sont invités aux conférences organisées par l'AEFE dans le cadre du salon virtuel des études supérieures en France. Certains établissements mettent en place des projets communs ou encore de rencontres.

Les rapporteurs notent que l'AEFE peut proposer des formations dans les instituts régionaux de formation aux équipes pédagogiques de sections LabelFranceÉducation. Cette possibilité reste peu connue. Elle pourrait pourtant constituer un outil intéressant de renforcement de la coopération entre les établissements labellisés et le réseau français, tout en permettant aux instituts régionaux de formation de développer des ressources propres supplémentaires. Les rapporteurs soulignent néanmoins que cette ouverture ne doit pas se faire au détriment de leur capacité à assurer la formation des personnels du réseau.

Les rapporteurs relèvent également l'existence d'accords de coopération conduisant certains États à participer au financement d'établissements du réseau. C'est notamment le cas des établissements de Munich, Francfort ou Vienne, pour un montant total estimé à 8 millions d'euros40(*).

Enfin, les rapporteurs constatent la présence de nombreux acteurs de l'enseignement du français à l'étranger. Cette action prend différentes formes : des cours aux enfants et adultes dans les instituts français, la formation des personnels travaillant dans les établissements du réseau par les IRF, ou encore la mise à disposition d'assistants de langue (4 500 dans 68 pays) et la reconnaissance des compétences linguistiques via des certifications ainsi que la formation pour les enseignants étrangers dans les disciplines non linguistiques par France Éducation International41(*).

Les rapporteurs appellent à renforcer la coopération entre l'ensemble de ces acteurs. Ils pensent notamment à la convention en cours entre France Éducation international et l'AEFE laquelle permet aux établissements du réseau de se constituer en centres d'examen pour les diplômes nationaux du DELF et du DALF. Cette convention demeure aujourd'hui peu utilisée. Elle pourrait pourtant permettre aux élèves quittant le réseau avant la fin de leur scolarité d'obtenir une certification internationalement reconnue attestant de leur niveau de français.

Recommandation n° 33 :  Renforcer la politique de coopération éducative dans une perspective de diplomatie culturelle et linguistique en :

- renforçant les liens entre les sections labellisées FrancÉducation situées dans les établissements d'enseignement locaux et les établissements du réseau homologué (projets communs, rencontres, passerelles pédagogiques)

- développant au sein des instituts régionaux de formation les formations payantes à destination des enseignants travaillant dans des établissements étrangers

- encourageant les accords avec les pays étrangers permettant une subvention des établissements français comme c'est déjà le cas avec certains pays

Recommandation n° 34 : Renforcer les liens, dans les pays, entre les acteurs institutionnels de l'enseignement du français (instituts français, instituts régionaux de formation et France Éducation international)

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 1ER JUILLET 2026

___________

M. Laurent Lafon, président. - Notre prochain point à l'ordre du jour concerne la présentation des conclusions de la mission d'information sur l'enseignement français à l'étranger.

M. Claude Kern, rapporteur. - Héritier d'une histoire plus que centenaire, l'enseignement français à l'étranger est quasiment unique en son genre. On dénombre aujourd'hui quelque 600 établissements dans 138 pays, au service d'une double mission : le service public de l'éducation nationale pour nos compatriotes expatriés et le rayonnement culturel et linguistique de la France.

Pour cela, il s'appuie sur l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), opérateur de l'État créé il y a plus de 35 ans. Or, nous le savons - je m'en fais l'écho année après année dans les avis budgétaires - la situation financière de l'AEFE est très fragile.

Le constat est connu : l'AEFE est confrontée à une hausse chronique de ses dépenses, malgré une diminution des effectifs de personnel. En effet, la masse salariale est en hausse en raison du glissement vieillesse-technicité, des mesures de revalorisation salariale des enseignants, ainsi que du coût des pensions civiles.

La question du coût des pensions civiles est devenue particulièrement sensible ces dernières années avec l'augmentation de son poids dans le budget de l'AEFE. En 2009, l'État a transféré à l'Agence la prise en charge des pensions civiles des fonctionnaires détachés. En 2010, une majoration ponctuelle de 120 millions d'euros avait accompagné le transfert de cette charge, mais sans jamais devenir un mécanisme pérenne ni une ligne suivie dans le temps. Nous ne connaissons que trop bien cette problématique pour d'autres établissements publics, comme les universités par exemple. En 2025, le coût du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » est estimé à 187 millions, ce qui pèse in fine sur les ressources propres de l'Agence et sur les familles.

Dans le même temps, la subvention pour charges de service public est en baisse. Le niveau de subvention de 2026 est inférieur à celui perçu en 2018. Sur cette même période, les missions traditionnelles de l'Agence se sont développées, le réseau a crû de 30 % et de nouvelles missions lui ont été attribuées. Je pense à l'instruction des dossiers de demande de garantie de l'État pour financer le bâti scolaire, la formation des agents ou encore le conseil aux « porteurs d'initiatives » sur des projets d'ouverture d'établissements. Ces deux dernières missions sont une conséquence directe de la politique publique dite Cap 2030.

En 2018, le président de la République a annoncé vouloir faire de l'enseignement français à l'étranger un outil majeur de la diplomatie culturelle et linguistique. Il s'agit alors de « donner un nouvel élan aux lycées français », qualifiés de « colonne vertébrale de notre offre d'enseignement à travers le monde ». Le nombre d'élèves dans le réseau devait doubler et passer de 350 000 à 700 000 élèves d'ici 2030. Un chiffre permet de mesurer l'ampleur du défi. Dans les années qui précèdent cette annonce, la croissance annuelle du nombre d'élèves est en moyenne de 2 %. Dit autrement, au rythme de développement des effectifs des années 2010, ce seuil de 700 000 élèves ne pouvait être atteint avant 2050. Dans le même temps, le nombre de sections francophones dans les établissements étrangers devait passer de 209 à 500.

Nous avons souhaité évaluer la mise en oeuvre de ces annonces, au vu de leurs conséquences directes et non anticipées pour l'AEFE.

Un premier constat s'impose : ces annonces ont été faites sans concertation. Elles sont même à contre-courant des moyens alloués et prévus pour l'AEFE. En effet, quelques mois après ce discours, la subvention de l'AEFE pour charges de service public est diminuée de près de 15 millions d'euros par la loi de finances pour 2019. Parallèlement, le schéma directeur pluriannuel de l'Agence prévoyait la suppression de 20 équivalents temps plein (ETP) entre 2018 et 2020.

En octobre 2019 est annoncé le plan de développement de l'enseignement français, qui s'articule autour de quatre points : accueillir plus d'élèves ; accompagner la croissance des établissements existants et la création de nouvelles écoles ; mieux associer les familles à la vie des établissements et du réseau ; mieux accompagner le réseau grâce à une mobilisation accrue des ambassades. Ce plan acte une évolution majeure de l'AEFE au service de la dynamique du réseau. Comme le souligne Jean-Yves Le Drian, alors ministre des affaires étrangères : « tout en continuant à veiller au développement du réseau existant, l'AEFE doit accompagner les nouveaux établissements, garantir la qualité de l'enseignement qu'on y délivre et sa conformité aux valeurs que nous portons, et renforcer aussi le dispositif de formation pour tous les enseignants ».

Le contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2021-2023 traduit cette évolution. Nous constatons d'ailleurs que, focalisé sur l'extension du réseau, il a délaissé certains objectifs du précédent COM, notamment la consolidation de l'équilibre financier.

Huit ans après le lancement de Cap 2030, quel bilan en tirer ?

Le réseau comptabilise 45 000 élèves de plus, avec 400 000 élèves scolarisés. C'est une progression certes notable dans un contexte de crises, sanitaire et internationales. Toutefois, le marché de l'éducation internationale est également en plein essor. En outre, nous sommes très loin de la cible de 700 000 élèves. Cette augmentation du nombre d'élèves a été portée principalement par des élèves de nationalité étrangère.

Par ailleurs, la croissance du réseau est due exclusivement à l'homologation de nouveaux établissements partenaires. Le plan de développement prévoyait un doublement des effectifs, portés à 40 % par les établissements existants et à 60 % par l'homologation de nouveaux établissements. Or, comme le concède l'AEFE, le réseau historique, tous statuts confondus, n'a quasiment pas contribué à l'augmentation des effectifs. Concrètement, ce sont 141 nouveaux établissements partenaires qui ont intégré le réseau. L'accroissement se poursuit, avec une centaine de projets d'ouverture identifiés sur les cinq prochaines années.

Ce développement très rapide - trop rapide - remet en cause l'équilibre du réseau et pose de nombreuses questions. La formation est devenue un véritable défi, à la fois pour l'homogénéité du réseau, mais aussi pour l'AEFE. Il ne s'agit pas ici de remettre en cause la qualité pédagogique des enseignants, y compris de droit local. Toutefois, la spécificité du réseau est de suivre les programmes français et d'enseigner nos principes. Un effort important d'acculturation est nécessaire. Le nombre de personnels de droit local n'est pas précisément chiffré. L'ordre de grandeur est de 30 000 à 40 000, auxquels s'ajoutent les personnels détachés qui, eux aussi, ont besoin de formation continue, comme tous les professeurs de France.

Je remercie mes corapporteurs. Même si nous n'étions pas toujours d'accord sur toutes les recommandations, je trouve tout à fait acceptable le compromis présenté aujourd'hui.

Mme Mathilde Ollivier, rapporteure. - Le deuxième défi concerne l'implantation de nouveaux établissements. Deux établissements situés à proximité peuvent en effet se faire concurrence, pour attirer les élèves, mais aussi vis-à-vis des équipes pédagogiques, administratives et techniques.

Le troisième défi est celui de l'homologation et surtout de son renouvellement, désormais prévu tous les cinq ans. La croissance très rapide du réseau interroge la capacité matérielle des personnels de l'AEFE à contrôler l'ensemble des établissements et à garantir le respect des critères. Il en va de la réputation de la qualité de l'homologation, et donc du réseau.

Nous dressons ainsi un bilan très mitigé de Cap 2030. Le développement du réseau s'apparente davantage à une fuite en avant qu'à une stratégie pensée et mise en oeuvre. En l'état actuel, en raison des moyens très contraints de l'AEFE, l'objectif de doublement ne pourra être atteint que par la création d'établissements partenaires, au risque de cantonner les établissements en gestion directe (EGD) et les établissements conventionnés à un rôle accessoire.

Par ailleurs, bien qu'il ne soit pas responsable des problèmes structurels de l'AEFE, Cap 2030 a accentué la fragilité de l'Agence. De manière directe tout d'abord, par l'extension de son périmètre et de ses tâches. De manière indirecte ensuite : concentrée sur l'objectif du doublement du nombre d'élèves, l'AEFE a relégué au second plan sa réforme interne, malgré les alertes de notre commission et les promesses ministérielles de groupes de travail.

La situation est devenue explosive à l'automne 2025 en raison d'un important effet ciseaux. D'une part, l'État a augmenté de 4 points le taux de participation des employeurs publics à la part patronale des pensions civiles : pour l'AEFE, cela représente un surcoût de 10 millions d'euros. Dans le même temps, la subvention pour charges de service public a continué de baisser dans le cadre de l'effort budgétaire demandé aux ministères : sur deux ans, ce sont 52 millions d'euros de subventions qui ont été supprimés. L'AEFE risquait, fin 2025, d'être sous le seuil prudentiel correspondant à un mois de salaire.

Dans l'urgence, le conseil d'administration a donc voté une contribution supplémentaire des établissements. Cette annonce a fait l'effet d'un coup de tonnerre dans le réseau. Elle s'est traduite par une hausse des frais d'écolage de 7 % en moyenne - jusqu'à 18 % dans certains établissements. Certains établissements conventionnés ont menacé de ne pas signer l'avenant intégrant la nouvelle contribution, ce qui aurait pour conséquence un déconventionnement et la perte de l'homologation. Face à l'incertitude quant à de futures hausses de contributions, certaines familles envisagent de désinscrire leurs enfants du réseau.

Attachés à la défense de l'enseignement français à l'étranger, nous vous proposons sept axes d'action et 33 recommandations. Il s'agit d'en clarifier les ambitions, qui ne peuvent se résumer à annoncer un objectif quantitatif sans analyser les possibilités d'expansion et s'interroger sur son opportunité.

Bien évidemment, cette stratégie doit inclure les moyens pour atteindre les objectifs. À tout le moins, il est impératif de suspendre le déploiement du réseau ainsi que l'objectif des 700 000 élèves, le temps d'élaborer cette stratégie. Celle-ci implique également de définir des zones prioritaires où l'on peine à trouver localement des personnels de qualité formés aux principes et programmes français, ou encore, pour répondre à une demande locale, de revoir la cartographie des postes détachés.

La suppression de postes de détachés dans un établissement scolaire ne doit pas être motivée uniquement par des raisons budgétaires. Ces personnels apportent, par leur connaissance des programmes et du système éducatif français, une expertise pédagogique constitutive de l'identité du réseau. En dessous d'un ratio minimal entre enseignants détachés et personnels de droit local, cette identité, gage d'attractivité, peut être fragilisée.

Deuxième axe : il est impératif de garantir un enseignement de qualité, nécessaire à l'attractivité du réseau.

Cette attractivité passe aussi par celle de ses bâtiments et infrastructures. Or, alors que l'AEFE a, depuis 2010, interdiction d'emprunter à plus d'un an, elle s'est vu transférer en 2013 la gestion des établissements en gestion directe. Une solution transitoire de repli avait été trouvée : le recours aux avances sur huit ans de France Trésor - qui n'est toutefois possible que jusqu'à fin 2026. Nous proposons que l'AEFE puisse à nouveau emprunter directement, sous réserve de l'accord du ministère.

L'homologation est le garant d'une qualité pédagogique homogène dans les établissements du réseau. À cet égard, l'AEFE se retrouve dans une position difficile : à la fois chargée de développer le réseau, d'accompagner de nouveaux projets à travers des services payants et de contrôler les établissements accompagnés. Tout au moins l'inspecteur chargé de l'accompagnement d'un projet ne devrait pas être ensuite chargé de son homologation.

Notre troisième axe concerne la gestion des personnels. En 2019, la durée de détachement à l'étranger a été bornée à six ans pour les enseignants. Il s'agissait de permettre à davantage d'enseignants de s'expatrier, et de donner au ministère une meilleure visibilité sur leur date de retour en France. Or, cette mesure n'a pas eu les effets escomptés. De nombreux enseignants candidats à l'expatriation voient leur demande refusée par leur rectorat pour nécessité de service. Le bornage n'a pas non plus conduit au retour espéré des personnels en France : à la rentrée 2025, dans le premier degré, moins d'un enseignant sur quatre avait repris une activité d'enseignement en France, et un sur trois dans le second degré.

Aussi, nous proposons de repousser ce bornage à neuf ans. Il s'agit d'un assouplissement du cadre actuel qui permet - dans des conditions très restrictives, non appliquées jusqu'à présent - de prolonger un détachement. Parallèlement, nous proposons de renforcer le rôle des chefs d'établissement dans le choix des enseignants détachés au sein des établissements en gestion directe ou conventionnés. Ils n'ont aujourd'hui presque aucune marge de manoeuvre, la procédure de nomination étant régie par le barème. En France, il existe des postes à profil, hors barème, justifiant de « compétences, qualifications et/ou aptitudes particulières en lien avec le projet de l'école ou de l'établissement, les caractéristiques territoriales ou avec les missions du poste ». Certains postes dans les lycées français à l'étranger pourraient bénéficier d'une procédure analogue.

À mon tour de remercier mes corapporteurs, qui se sont investis dans cette mission d'information cruciale pour un réseau qui se trouve à la croisée des chemins.

M. Yan Chantrel, rapporteur. - Notre quatrième axe vise à mieux prendre en compte les besoins des familles françaises. Nos recommandations portent sur trois volets.

Il s'agit tout d'abord d'instaurer pour les familles françaises un bouclier tarifaire : elles ne subiraient pas d'augmentation non prévue des frais de scolarité pendant la durée d'un cycle scolaire - maternelle, élémentaire, cycle moyen, 5e à 3e, lycée.

Nous souhaitons ensuite améliorer la scolarisation des élèves en situation de handicap, en ouvrant la réflexion sur un assouplissement du seuil de 50 % de handicap ouvrant un droit à compensation, et en désignant une maison départementale des personnes handicapées (MDPH) référente en France pour traiter les dossiers des élèves expatriés. La création de pôles d'expertise fluidifierait le traitement des dossiers.

Quant aux 80 % d'enfants français qui ne sont pas scolarisés dans le réseau, par choix de la famille ou par impossibilité, le dispositif Flam (français langue maternelle) est là pour les accompagner. Il gagnerait à être davantage promu par les postes diplomatiques et consulaires qui disposent des données nécessaires pour aller directement vers ces familles, plutôt que d'attendre leur démarche. Il nous semble plus logique que les crédits dédiés à ce dispositif soient gérés par la direction du ministère en charge des Français de l'étranger et non par l'AEFE, car il ne s'agit pas d'enseignement français à proprement parler. Enfin, nous proposons de revoir son mode de financement pour privilégier les subventions directes plutôt que les appels à projets. Outil au service de la francophonie, Flam a besoin d'un soutien pérenne, que ne permet pas un financement par à-coups.

Notre cinquième axe concerne l'accompagnement des élèves issus du réseau vers la poursuite d'études supérieures en France, qui est l'un des buts de l'enseignement français à l'étranger. Il est impératif de mieux informer les élèves et leurs familles sur les études en France. Près de 70 % des élèves du réseau ne sont pas de nationalité française, leurs parents ne maîtrisent pas toujours le français ; pourtant, très peu de plaquettes d'informations sur la poursuite d'études ou sur Parcoursup sont traduites.

J'en viens à notre axe consacré à la pérennité financière de l'AEFE et à sa gouvernance. Un point est frappant : quoique conscients de la nécessité d'une réforme, tant l'AEFE que sa tutelle se sont totalement désengagées de sa mise en oeuvre. La baisse des subventions à l'AEFE n'est pas une demande de Bercy, mais un choix du ministère des affaires étrangères d'imputer à l'Agence une part importante de l'effort de redressement demandé. D'ailleurs, selon la direction du budget, c'est la baisse importante de 2026 qui a précipité la situation actuelle. Comme nous l'a indiqué son ancienne directrice, « prise dans un effet ciseau, l'Agence n'a aucune visibilité au-delà de 2026-2027 ».

Côté AEFE, les gels de postes de personnels détachés, transformés ensuite en postes de droit local, résultent davantage d'une opportunité budgétaire à la fin des détachements que d'une réflexion sur la plus-value qu'apporte un détaché à l'établissement. Comment pourrait-il en être autrement, faute d'outils comptables et financiers pour préparer et analyser les pistes de réforme possibles sans affaiblir l'opérateur et le réseau ?

L'AEFE doit de toute urgence se doter d'une comptabilité analytique. Les flux financiers, par archaïsme comptable, manquent aussi de transparence. À titre d'exemple, certaines contributions demandées aux établissements sont assises sur un pourcentage des frais d'inscription. Le montant payé par l'établissement ne tient pas compte du coût des services rendus par l'AEFE, que celle-ci est d'ailleurs incapable de chiffrer, mais de décisions propres à l'établissement au regard de son modèle économique.

Quelles conclusions budgétaires en tirer ? En contrepartie de ce travail indispensable pour réformer l'AEFE, nous proposons que l'État prenne en charge 50 % du reste à charge de la compensation des pensions civiles, soit un coup de pouce financier d'environ 37,5 millions d'euros en 2026.

Par ailleurs, au regard de la double mission de l'AEFE, nous appelons à associer davantage le ministère de l'éducation nationale à sa tutelle, assurée par le seul ministère des affaires étrangères. Le ministère de l'éducation nationale, pourtant co-responsable de l'homologation des établissements, est totalement absent de la gestion de l'AEFE. L'audition de la direction des ressources humaines nous a éclairés sur ce fonctionnement en silos : ainsi, le ministère ignore le nombre de postes ouverts, auxquels postulent pourtant ses agents !

Enfin, notre dernier axe concerne le rayonnement du réseau. Celui-ci gagnerait à s'appuyer davantage sur le réseau des anciens élèves ou à renforcer les coopérations éducatives avec les pays où sont implantés nos établissements.

L'enseignement français à l'étranger, aujourd'hui fragilisé, n'en demeure pas moins une chance pour nos compatriotes et pour notre diplomatie. Il est temps de définir un cap clair d'actions, dotées de moyens adéquats, et d'accorder à l'AEFE les outils pour entreprendre une réforme attendue depuis de nombreuses années.

À mon tour de remercier mes corapporteurs pour ce travail, fruit d'un compromis au service des familles françaises et du rayonnement de notre pays à travers ce très beau réseau.

M. Laurent Lafon, président. - Merci. J'ouvre la discussion générale.

Mme Colombe Brossel. - Merci pour ce beau travail, nourri par de nombreuses auditions, par l'écoute attentive de l'ensemble des parties, y compris celles qui ne sont pas autour de la table, comme le ministère de l'éducation nationale. On voit combien il est nécessaire d'élargir la focale pour sortir de ce fonctionnement en silos, si agaçant et si répandu.

Vous nous avez décrit les difficultés, les fragilités, mais aussi rappelé combien notre réseau d'enseignement français à l'étranger est un formidable atout pour la France. C'est un outil d'influence, un outil de rayonnement de notre langue, de notre culture et de notre modèle éducatif. C'est un service public qui permet à des centaines de milliers de jeunes, français et étrangers, d'accéder à un enseignement de qualité qui les tire vers le haut.

Vous avez bien décrit tant les fragilités financières que les engagements pris et non tenus - qui ont entraîné l'augmentation significative des frais de scolarité. Il est inacceptable que ce soient les familles et les élèves qui en pâtissent.

Nous souscrivons à l'ensemble de vos propositions transpartisanes. Sur la compensation par l'État des 50 % du coût des pensions, nous aurions évidemment préféré aller plus loin, pour que chacun assume ses responsabilités - y compris le ministère de l'éducation nationale. Le pilotage des politiques publiques ne doit laisser aucun angle mort, et les acteurs qui en sont chargés ne doivent pas se dédouaner au prétexte que cela ne relève pas de leur champ d'intervention ! Pour les élèves et leurs familles, les politiques publiques ne se juxtaposent pas sans se croiser : elles dessinent un seul et même environnement. Au-delà de l'aspect financier, cette mesure permet aussi d'associer le ministère de l'éducation nationale. Nous souscrivons au compromis qui a été trouvé, tout en regrettant qu'on n'aille pas plus loin.

M. Pierre-Antoine Levi. - Permettez-moi, au nom de notre groupe, de saluer la qualité et la densité de ce rapport. Nos rapporteurs ont mené un travail approfondi, exigeant, sur un sujet qui nous tient à coeur, car l'enseignement français à l'étranger est l'une des plus belles réussites de notre pays et l'un de ses atouts les plus précieux. C'est un réseau unique au monde, que bien des nations nous envient et que nous avons le devoir de préserver.

Ce réseau remplit une double mission, c'est à la fois sa richesse et sa complexité. Il est d'abord un service public d'éducation qui accompagne les enfants de nos compatriotes établis hors de France et leur garantit une scolarité d'excellence. Il est aussi un formidable instrument de rayonnement, d'influence culturelle et linguistique. Chaque établissement français à l'étranger est une ambassade de notre langue, de notre culture et de nos valeurs. Dans la compétition mondiale des influences, ce réseau est une force considérable, trop souvent sous-estimée. Notre groupe partage pleinement la recommandation de consacrer cette double vocation en plaçant l'AEFE sous une double tutelle, celle de l'Éducation nationale et celle des Affaires étrangères. C'est une mesure de clarté et de cohérence.

Mais parce que ce réseau est un joyau, nous devons avoir le courage de dire ce qui ne va pas. Nous nous inquiétons des errements de la gestion de l'AEFE, des décisions qui paraissent parfois irrationnelles, prises dans l'urgence, sans vision claire ni anticipation - suppressions de postes de détachés ici, ouvertures là, sans cohérence d'ensemble ni cap lisible.

On affiche un objectif spectaculaire de doublement du nombre d'élèves d'ici 2030, sans se donner les moyens humains et budgétaires d'y parvenir. On veut grandir vite, mais on fragilise les fondations. Or, le danger est immense : c'est la qualité même du réseau qui est menacée. Cette qualité repose sur un socle, l'homologation, qui garantit qu'un établissement français offre le même niveau d'excellence partout dans le monde. À déployer les personnels détachés sans stratégie, à laisser certaines zones se dégrader faute d'enseignants titulaires, à gérer à courte vue, on risque de diluer ce label, de perdre ce qui fait précisément sa valeur.

Affaiblir la qualité de ce réseau, ce n'est pas seulement desservir les familles, c'est porter atteinte à un instrument diplomatique de premier ordre, c'est se tirer une balle dans le pied, au moment même où l'influence de la France est contestée partout dans le monde. On ne joue pas avec un tel atout par négligence ou par défaut d'anticipation.

C'est pourquoi notre groupe insiste tout particulièrement sur les recommandations appelant à définir enfin une stratégie gouvernementale explicite, mission par mission, zone par zone, assortie des moyens correspondants. C'est le préalable à tout. On ne pilote pas un réseau de cette ampleur à vue, au gré des arbitrages budgétaires de court terme.

Nous approuvons la lucidité des rapporteurs lorsqu'ils nous invitent à suspendre l'objectif de doublement tant que les moyens ne suivent pas. Mieux vaut un réseau qui préserve son excellence qu'un réseau qui s'étend trop vite et se délite.

Cette exigence de vision de long terme doit aussi se traduire dans la gouvernance. Nous soutenons l'idée de donner à l'AEFE une visibilité budgétaire pluriannuelle adossée à son COM. Nous soutenons l'alignement de la durée du mandat de son directeur pour qu'il corresponde à celui du contrat, et le choix d'un profil maîtrisant à la fois le monde éducatif et le monde diplomatique. Nous appelons à la mise en place d'instances de concertation permettant un véritable partage d'informations à moyen terme sur les effectifs, les perspectives budgétaires, la trajectoire des postes en amont des conseils d'administration.

La question des familles est au coeur de nos préoccupations. Les frais de scolarité représentent une charge lourde et parfois imprévisible pour nos compatriotes. La proposition d'un bouclier tarifaire pour les familles françaises à l'échelle d'un cycle scolaire pour les protéger contre les hausses non anticipées nous semble particulièrement bienvenue. De même, nous soutenons la révision du pilotage des bourses pour mettre fin à leur sous-consommation et garantir la transparence des critères. Chaque euro destiné à aider une famille doit effectivement lui parvenir.

Enfin, je ne peux conclure sans évoquer l'exigence de pérennité financière. Nous soutenons l'appel à une plus grande transparence budgétaire et la mise en place d'une comptabilité analytique, sans laquelle aucun pilotage sérieux n'est possible.

Ce rapport trace un chemin équilibré et courageux, exigeant sur la qualité et lucide sur les dérives, attentif aux familles et ambitieux pour le rayonnement de la France. Il mérite une stratégie, une vision et le respect du long terme. Notre groupe en partage l'esprit et le votera.

M. Max Brisson. - Pierre-Antoine Levi a quasiment tout dit. Veuillez excuser Georges Naturel qui n'a pu contribuer à ce travail autant qu'il l'escomptait, du fait des élections provinciales en Nouvelle-Calédonie.

À mon tour de saluer cet excellent rapport sur l'enseignement français à l'étranger : un sujet dont on parle trop peu - sauf lorsque Claude Kern présente son rapport budgétaire - et qui méritait bien cette mission.

C'est un beau réseau, mais c'est aussi un réseau hérité. Chose rare, je suis en plein accord avec Mathilde Ollivier quand elle dénonce l'absence de stratégie de l'État. Cap 2030, stratégie purement quantitative, sans réflexion, sans moyens, sans mise en cohérence, sans visibilité, n'est rien d'autre que de la parole présidentielle. Cela ne fait pas une politique. Vous avez eu raison d'exiger une stratégie, des choix. Faute d'orientations, l'opérateur fait ce qu'il peut - vous l'avez bien montré.

J'ai fort goûté vos préconisations en faveur d'une puissante autonomie pour les établissements en gestion directe : rôle des chefs d'établissement, capacités d'investissement, évaluation distinguant le pilotage pédagogique et l'investissement. Je les appliquerais volontiers à l'ensemble de notre système éducatif - et me réjouis qu'elles soient portées avec force par Mathilde Ollivier et Yann Chantrel !

Je m'interroge sur votre recommandation numéro n° 5, orthogonale de l'axe 5 qui porte sur la capacité du réseau à conduire les élèves vers la poursuite d'études supérieures en France. Je ne suis pas partisan d'un réseau français qui formerait des élèves bilingues en anglais pour mieux les préparer à étudier aux États-Unis ! On semble répondre aux attentes de la bourgeoisie locale qui souhaite bénéficier du système français dans le secondaire pour ensuite orienter ses enfants vers le système anglo-saxon. Cela hérisse le bon gaulliste que je suis. Je ne m'opposerai pas à cette recommandation n° 5, mais je voulais le dire avec force.

Je vous rejoins totalement sur le rapport entre personnels détachés et de droit local ; sur les boursiers ; sur le bouclier tarifaire sur trois ans, car il n'est pas acceptable qu'une gestion erratique mette des familles en difficulté et les prive de visibilité ; sur l'école inclusive.

Sur la gouvernance, on peut souhaiter une implication accrue du ministère de l'éducation nationale, mais je ne suis pas persuadé que cela changera vraiment les choses. Je pencherais plutôt pour un rappel à l'ordre du ministère des affaires étrangères, mais je ne m'oppose pas à cette idée de double tutelle.

Reste la question financière. L'explosion des droits d'écolage est un vrai problème. Votre proposition peut donner une bouffée d'oxygène aux établissements. Nous en avons beaucoup discuté, et je vous remercie d'avoir associé la majorité sénatoriale à vos réflexions.

N'oublions pas que le détachement répond à des règles, auxquelles votre proposition contrevient. La solution sur laquelle vous êtes tombés accord est-elle celle que prônent les rapports budgétaires de Stéphane Piednoir sur l'enseignement supérieur ?

Si la proposition de compromis ne va pas aussi loin que l'aurait souhaité Colombe Brossel, ce n'est pas dû à la frilosité de la droite et du centre, mais à l'obligation de respecter les règles de la fonction publique. N'ouvrons pas un précédent.

Je confirme que les sénateurs Les Républicains voteront cet excellent rapport.

M. Pierre Ouzoulias. - Merci aux rapporteurs. Il était important de traiter ce sujet ici de façon plus complète que par le biais des excellents rapports budgétaires de Claude Kern - à qui je veux dire toute mon amitié. Son départ sera une grande perte pour notre commission.

Je partage l'essentiel de ce qui a été dit sur l'enseignement français à l'étranger. La lutte y est féroce : même dans des pays de tradition de service public comme le nôtre, une part croissante revient désormais au secteur privé et nos lycées français sont en concurrence avec des groupes anglo-saxons, qui investissent à l'étranger comme ils le font en France dans l'enseignement supérieur.

À cette lutte quasi commerciale s'ajoute une lutte idéologique. Je veux mentionner les difficultés de l'enseignement français en Turquie, où le gouvernement a jugé certains enseignements incompatibles avec sa vision de la société turque. J'ai le sentiment, pour en avoir souvent parlé à l'étranger, que le ministère des affaires étrangères ne mesure pas pleinement les mutations profondes en cours.

Dans les pays où la francophonie était forte et recule aujourd'hui, nous ne parvenons pas à faire face à la concurrence anglo-saxonne - je l'ai constaté en Arménie, je le constate en Albanie, où la moitié du gouvernement parle pourtant français : l'enseignement français y décline fortement et est en passe d'être supplanté par le modèle anglo-saxon. Il faut en prendre conscience. Je suis intimement persuadé que là se joue l'influence de la pensée française dans le monde. On peut considérer que cette influence appartient au passé et que nous sommes une puissance secondaire ; je ne me résous pas à ce déclin, et je pense au contraire que la pensée française a encore beaucoup à apporter au monde du troisième millénaire.

Je partage les propos de Max Brisson sur le détachement. Les fonctionnaires à l'étranger ne peuvent s'affranchir de certaines règles - auxquelles sont aussi soumis les parlementaires français. On n'est pas détaché ou mis à disposition pour les mêmes raisons, et un détachement est limité à six ans.

Il existe une concurrence entre le statut de fonctionnaire et le statut de droit local, et il est difficile pour les chefs d'établissement de faire cohabiter des personnels soumis à des régimes très différents. J'ajoute que si le Sénat adoptait la réforme constitutionnelle donnant pleine autonomie à la Corse, celle-ci pourrait employer des personnels de droit local - nous retrouverions alors des situations comparables à celles observées à l'étranger !

Nous voterons ce rapport, contribution décisive à un problème qui reste ouvert.

Mme Mathilde Ollivier, rapporteure. - Merci à toutes et à tous pour vos interventions. Je suis heureuse que ce compromis ait pu être trouvé et qu'il satisfasse chacun.

Je reviens d'abord sur les deux missions de l'enseignement français à l'étranger qu'évoquait Colombe Brossel : l'accompagnement des enfants français et le rayonnement. Pierre Ouzoulias citait la situation en Turquie ; je pourrais donner d'autres exemples... Dans certains pays, nos établissements français sont parfois le seul lien institutionnel que nous conservons avec les autorités locales. C'est paradoxal, mais nos lycées français peuvent être, pour le ministère des affaires étrangères, un outil de rayonnement précieux, y compris pour garder un lien avec les autorités locales.

Sur la scolarisation des enfants français, l'enjeu est majeur : leur part dans le réseau diminue, en proportion comme en nombre - nous sommes passés sous le seuil des 120 000 élèves en 2018... Lorsque ces enfants ne sont plus scolarisés dans le réseau, ce sont des Français de deuxième ou troisième génération qui perdent progressivement leur lien avec la France. D'où l'importance de maintenir ce lien.

Sur le détachement, nous proposons de porter le plafond à neuf ans. En effet, le bornage à six ans, instauré par une réforme récente, produit des effets de bord contraires à son objectif : la mobilité dans le réseau diminue, les personnels sous l'ancien statut ne bougeant plus par crainte de tomber sous la nouvelle règle. Ce bornage nuit aussi à la continuité pédagogique, essentielle dans des pays avec une histoire très spécifique, où ces enseignants sont en quelque sorte la mémoire de l'école et des interlocuteurs des autorités locales. Le passage à neuf ans devrait y répondre en partie. Notre rapport montre du reste que le bornage actuel ne fonctionne pas : l'objectif, pour le ministère de l'éducation nationale, était de récupérer ses professeurs, or seul un quart revient enseigner en France dans le primaire, un tiers dans le secondaire. Nous perdons ainsi des enseignants de grande qualité, qui basculent sur des contrats de droit local ou rejoignent des établissements étrangers dans le pays où ils ont choisi de vivre.

Un dernier mot sur la concurrence étrangère, en écho à la remarque de Max Brisson sur la question de l'offre pédagogique plus diversifiée - filières bilingues, filières internationales. Il y a deux temporalités : d'abord, inciter les familles à scolariser très tôt leurs enfants dans nos établissements français, ce que facilite cette ouverture internationale, notamment pour des familles non francophones tentées par l'offre anglo-saxonne ; ensuite, promouvoir l'enseignement supérieur français, principale porte de sortie de nos lycées, y compris pour les élèves internationaux.

C'est la responsabilité de l'AEFE et du ministère de l'enseignement supérieur que de promouvoir les études supérieures en France auprès d'élèves formés dans un réseau qui, même bilingue, s'appuie d'abord sur la qualité et les valeurs de l'enseignement français : après y avoir fait toute leur scolarité, les élèves souhaiteront d'eux-mêmes rejoindre l'enseignement supérieur français ! Il faut aussi convaincre leurs familles, par un véritable travail d'orientation.

M. Yan Chantrel, rapporteur. - Mathilde Ollivier a répondu à l'essentiel de vos questions. Je veux insister sur un point : les diplomates étrangers nous disent que le réseau éducatif français à l'étranger est une réussite diplomatique incontestable de la France, visible, reconnue et participant pleinement de notre puissance dans le monde - un constat unanime, dont nous devons avoir pleinement conscience. Nos réflexions ont porté sur les moyens de renforcer cette réussite, d'autant que ces diplomates scolarisent souvent eux-mêmes leurs enfants dans nos établissements, ce qui nourrit aussi la coopération avec leurs pays.

Notre rapport explore une piste encore peu exploitée : certains pays financent nos établissements français à l'étranger au même titre que leurs propres établissements privés - des pays francophones disposant de moyens, comme le Canada, mais aussi des pays non francophones, notamment d'Europe du Nord. Dans ces établissements français qui bénéficient d'un financement public du pays d'accueil, les frais de scolarité sont nettement plus bas, les États imposant souvent des plafonds comparables au bouclier tarifaire que nous proposons. Ce peut-être une piste à creuser avec certains pays dans le cadre de politiques de coopération, pour répondre à la problématique budgétaire.

Max Brisson a raison d'évoquer la concurrence, notamment des groupes anglo-saxons : c'est effectivement elle qui justifie une ouverture ciblée de nos lycées pour attirer certaines familles. Mais ce qui distingue nos établissements par rapport à cette concurrence, c'est d'abord la qualité reconnue de l'enseignement, garantie par la présence d'enseignants détachés de France. Si celle-ci diminuait, les familles remettraient en cause la scolarisation de leurs enfants dans notre réseau.

Le second facteur concurrentiel est le prix. Malgré leur hausse, les frais de scolarisation dans le réseau français restent très inférieurs, parfois de moitié, à l'offre étrangère. Qualité de l'enseignement et prix attractifs, voilà les deux atouts qui font la force de l'enseignement français à l'étranger, et qu'il nous faut absolument préserver ; c'est tout le sens de notre travail.

Je remercie la majorité sénatoriale pour nos discussions de qualité, qui ont permis d'aboutir à ce compromis. Il n'est pas parfait - mais c'est le propre d'un compromis. Nous partageons, au-delà de nos sensibilités, un même attachement à ce réseau, qui est une force pour notre pays, et un même objectif : le pérenniser, le renforcer et permettre son développement - non plus à tort et à travers, comme ces dernières années, mais avec davantage de clarté. Cela a été au coeur de notre engagement dans cette mission.

M. Claude Kern, rapporteur. - Je n'ai plus grand-chose à ajouter, puisque Mathilde Ollivier et Yann Chantrel ont répondu à l'essentiel de vos interrogations.

Je veux remercier Pierre Ouzoulias pour sa marque d'amitié partagée, ainsi que l'ensemble des collègues de cette belle commission, excellemment présidée par Laurent Lafon, et remercier également nos collaborateurs pour leur excellent travail. Vous l'aurez compris, c'est mon dernier rapport. Je souhaite que notre commission continue, à l'avenir, à fonctionner dans ce bel état d'esprit. (Applaudissements)

M. Laurent Lafon, président. - Merci, Claude. Je vais mettre aux voix le rapport ; vous venez de nous donner une raison supplémentaire de le voter.

La commission adopte, à l'unanimité, le rapport d'information et en autorise la publication.

M. Laurent Lafon, président. - Il serait bon de présenter ce rapport au ministre des affaires étrangères - peut-être pas avant la fin de la session extraordinaire, d'autant qu'il sera en déplacement à l'étranger, mais puisqu'il travaille manifestement sur le sujet de l'AEFE, il serait utile de nourrir sa réflexion.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Lundi 23 mars 2026

. Table ronde des fédérations de parents d'élèves

- FCPE : M. Moulay-Driss EL ALAOUI, vice-président ;

- FAPEE (Fédération des associations de parents d'élèves des établissements d'enseignement français à l'étranger) : M. Brice BULTOT, président, et Mme Mélissa NACHTIGAL, déléguée générale.

. Table ronde des syndicats d'enseignants

- CFDT Éducation monde : MM. Xavier AUGER, secrétaire général, et Alain SCHNEIDER, membre ;

- UNSA : MM. Djamel SOUIAH, secrétaire général SE-UNSA hors de France, et Boris FAURE, secrétaire générale A&I UNSA hors de France ;

- SNES-FSU : M. Sébastien VILLE, membre ;

- Fédération Syndicale Unitaire (FSU-SNUipp) : Mme Emmanuelle BAGLIN, membre de l'équipe hors de France.

Lundi 30 mars 2026

- Fédération FLAM : Mme Anne HENRY-WERNER, présidente.

- Association Nationale des Écoles Françaises de l'Étranger (ANEFE) : MM. Olivier CADIC, président, et Michel MONSAURET, secrétaire général, et Mme Françoise HIRZEL, directrice.

Lundi 13 avril 2026

- Direction des français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères : Mmes Pauline CARMONA, directrice des français à l'étranger et de l'administration consulaire, et Christelle CHATRIAN-GOMEZ, cheffe de la mission de l'aide à la scolarité et de l'action sociale.

- Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) : Mmes Claudia SCHERER-EFFOSSE, directrice générale, et Vanessa LÉGLISE, conseillère relations institutionnelles et référente égalité.

Lundi 4 mai 2026

- Ambassade de France au Vietnam : M. Olivier BROCHET, ambassadeur.

- Mission laïque française : MM. Christian MASSET, président, et JeanMarc MERRIAUX, directeur général.

. Table ronde des écoles

- Odyssey education : M. Luc CHATEL, président, Mme Catherine LESPINE, directrice générale, M. Jonathan DERAI, directeur relations institutionnelles et innovation ;

- Globeducate (IEG) : Mmes Lamia OUTGENZA, présidente directrice générale, et Julie COSTES, présidente directrice générale régionale France, Maroc, Pays-Bas.

- Direction générale des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale (DGRH) : M. Christophe GÉHIN, directeur général des ressources humaines.

Lundi 11 mai 2026

- Ambassade de France au Luxembourg : M. Christophe BOUCHARD, ambassadeur.

Lundi 18 mai 2026

. Table ronde des établissements en gestion directe (EGD)

- Établissements du groupe Elite/Aflec au Liban : Mme Christine SZYMANKIEWICZ, proviseur ;

- Lycée Winston Churchill à Londres : Mme Mireille RABATÉ, proviseur ;

- École Redbridge Portugal à Lisbonne : Mme Hélène DUBOURDIEU, principale.

- Direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique : MM. Thomas CALTAGIRONE, chef du bureau affaires étrangères et aide au développement, et Aurélien WAREMBOURG, adjoint au sous-directeur et représentant du ministre des comptes publics au conseil d'administration de l'AEFE.

Jeudi 4 juin 2026

- Université de Picardie - Jules Verne : M. Akhésa MOUMMI, attachée temporaire d'enseignement et de recherche (ATER) en éducation comparée à l'Université Picardie - Jules Verne.

Lundi 8 juin 2026

. Table ronde des établissements conventionnés

- Grand-lycée franco-libanais à Beyrouth : M. Jean-Michel MAIGRE, proviseur ;

- Lycée français international Simone Weil à Düsseldorf : M. Philippe KINDER, proviseur ;

- École française internationale de Ljubljana : Mme Diane TRIPODI, directrice ;

- Lycée français international de Tokyo : Mme Anne-Laure CAMPELS, proviseure.

. Table ronde des instituts régionaux

- Lycée français Alexandre Yersin à Hanoï : Mme Corinne CHAN, proviseur ;

- Lycée René Descartes à Rabat : M. François CUILHÉ, proviseur et chef du pôle Rabat-Kénitra ;

- Lycée français Jean Mermoz à Dakar : M. Patrice BOUSQUET, proviseur et chef d'établissement de l'institut régional de formation de la zone Afrique Occidentale.

- Direction de la diplomatie culturelle, éducative, universitaire et scientifique au ministère de l'Europe et des affaires étrangères : Mmes Sabine SCIORTINO, directrice, et Clarisse GÉRARDIN, sous-directrice langue française et éducation, et M. Hadrien NOVELLI, chef adjoint du pôle des opérateurs.

- Syndicat national des personnels de direction de l'éducation nationale, (SNPDEN - UNSA) : MM. Jean DAYET, secrétaire de la section étranger, proviseur, lycée franco-péruvien à Lima, et Boris FAURE, secrétaire générale A&I UNSA hors de France, et Mme Sylvie DISPA, proviseure adjointe, lycée Lyautey à Casablanca.

Lundi 15 juin 2026

- Campus France : Mme Donatienne HISSARD, directrice générale.

- France éducation international : M. Henri DE ROHAN-CSERMAK, directeur général.

- Ancienne ministre déléguée aux affaires étrangères chargée des Français de l'étranger : Mme Hélène CONWAY-MOURET, sénatrice représentant les Français établis hors de France.

LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Union des associations de parents d'élèves de l'étranger (UNAPE)

TABLEAU DE MISE EN oeUVRE ET DE SUIVI
DES RECOMMANDATIONS

N°

Recommandations

Acteurs concernés

Calendrier prévisionnel

Support

Premier axe
Clarifier les ambitions de l'enseignement français à l'étranger

1

Définir une stratégie gouvernementale pour les deux principales missions de l'enseignement français à l'étranger (service aux Français de l'étranger et rayonnement culturel) déclinée par zone géographique, en identifiant les moyens publics adéquats

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère de l'éducation nationale

6 mois

Instructions ministérielles

2

Réviser l'objectif d'augmentation du nombre d'élèves dans le réseau à l'aune de cette stratégie gouvernementale. À court terme, suspendre l'objectif de doublement du nombre d'élèves d'ici 2030

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère de l'éducation nationale

6 mois

Instructions ministérielles

3

Conformément à cette stratégie, identifier les zones prioritaires pour le déploiement de personnels détachés, sur la base de critères tel que l'existence de difficultés à recruter localement ou le besoin de renforcer l'offre locale, et réviser la carte de déploiement des personnels détachés.

AEFE

6 mois

Décision de l'AEFE

4

Mesurer la désinscription des élèves dans le réseau AEFE ou l'absence de recours à celui-ci ainsi qu'en analyser les raisons pour mieux connaître les attentes des familles

AEFE, postes consulaires

6 mois

Décision de l'AEFE et instructions ministérielles

Deuxième axe
Assurer la pérennité financière de l'AEFE et revoir sa gouvernance

5

Renforcer la transparence budgétaire et comptable de l'AEFE en :

- dotant l'opérateur d'une comptabilité analytique ;

- clarifiant le statut et le montant de la trésorerie immobilisé dans les établissements en gestion directe, en distinguant les montants thésaurisés pour de futurs investissements immobiliers.

AEFE

6 mois

Décision de l'AEFE

6

En contrepartie des efforts de gestion de l'AEFE (mise en place d'une comptabilité analytique notamment), prévoir une compensation par l'État à hauteur de 50 % du reste à charge des pensions civiles

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe

Dès que possible

Transfert financier

7

Donner à l'AEFE une visibilité budgétaire pluriannuelle en lien avec son contrat d'objectifs et de moyens

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe

2027

Contrat d'objectifs et de moyens

8

Afin de disposer d'une vision la plus complète possible du coût de l'enseignement français à l'étranger, mieux suivre les personnels détachés directement par les ministères au sein d'établissements scolaires du réseau ainsi que leurs coûts pour les finances publiques

Ministère de l'éducation nationale

PLF 2027

Instructions ministérielles

9

Afin de permettre une meilleure acceptabilité des contributions demandées aux établissements, mieux évaluer la valeur des services rendus par l'AEFE

AEFE

2027

Décision de l'AEFE

10

Mettre en place une instance de concertation avec l'ensemble des acteurs, sur le modèle des observatoires des dynamiques scolaires, permettant le partage d'informations à moyen terme (évolution des effectifs, perspectives budgétaires, trajectoire des créations ou suppression de postes de personnels détachés), en amont des conseils d'administration de l'AEFE

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère de l'éducation nationale, AEFE

Septembre 2026

Instructions ministérielles

11

Associer le ministère de l'éducation nationale à la tutelle de l'AEFE de manière à affirmer son rôle dans l'homologation des établissements et rééquilibrer l'action de de l'AEFE, aujourd'hui focalisé sur ses missions diplomatiques et d'influence culturelle

Ministère de l'éducation nationale

2027

Loi

12

Aligner la durée du mandat du directeur de l'AEFE sur celle du contrat d'objectifs et de moyens, et privilégier un recrutement d'un profil garantissant une connaissance à la fois du monde éducatif et diplomatique

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère de l'éducation nationale

2027

Instructions ministérielles

13

Sans remettre en cause les équilibres au sein du conseil d'administration de l'AEFE entre représentants des ministères d'une part et représentants des syndicats de personnels et des usagers d'autre part, élargir sa composition aux représentants d'élèves, d'anciens élèves et des associations FLAM

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère de l'éducation nationale, AEFE

2027

Loi

Troisième axe
Améliorer la gestion des personnels

14

Assouplir les conditions de détachement permettant de porter la durée de celui-ci à 9 ans afin de renforcer l'attractivité du détachement et garantir une stabilité des équipes

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère de l'éducation nationale, AEFE

Rentrée 2027

Instructions ministérielles

15

Renforcer le rôle des chefs d'établissement dans le choix des enseignants détachés au sein des établissements en gestion directe et conventionnés

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère de l'éducation nationale, AEFE

Rentrée 2027

Instructions ministérielles

16

Augmenter dans les établissements en gestion directe le plafond du nombre de personnels de droit local pouvant être recrutés - ces postes supplémentaires seraient financés sur ressources propres - , afin de disposer de plus de marges de manoeuvre (pour des options par exemple)

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère de l'éducation nationale, ministère des finances

PLF 2027

Loi

17

Accompagner davantage le retour des personnels détachés

Ministère de l'éducation nationale

Printemps 2027

Instructions ministérielles

18

Afin de tenir compte du rôle important des personnels de droit locaux dans le fonctionnement du réseau, garantir leur participation aux instances de concertation de l'AEFE

AEFE

6 mois

Arrêté de l'AEFE

Quatrième axe
Garantir un enseignement de qualité et attractif

19

Développer une offre pédagogique plus diversifiée (filières bilingues et internationales, doubles certifications) afin de répondre davantage aux demandes des familles, notamment celles qui n'envisagent pas une poursuite d'études en France

Établissements français du réseau

Rentrée 2027

Bonnes pratiques

20

Face à un risque avéré de déclassement, permettre à l'AEFE d'emprunter à nouveau pour financer des investissements immobiliers, afin de permettre aux établissements en gestion directe de moderniser leurs locaux et maintenir leur attractivité face aux établissements d'autres réseaux étrangers

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère des finances

2027

Loi

21

Distinguer au sein de l'AEFE les fonctions de régulateur et d'opérateur. Distinguer, en particulier les inspecteurs chargés du suivi pédagogique, de la formation, de l'accompagnement à de nouveaux projets et ceux chargés de l'homologation et de son renouvellement

AEFE

Dès que possible

Arrêté de l'AEFE

22

Conditionner le renouvellement de l'homologation au respect d'un cahier des charges de formation continue, adapté à chaque zone.

AEFE

Rentrée 2027

Pouvoir réglementaire

23

Développer les formations au sein de l'établissement et la formation hybride pour réduire les coûts de formation ainsi que la durée de l'absence

Instituts régionaux de formation

2027

Bonnes pratiques

Cinquième axe
S'adresser à l'ensemble des familles françaises

24

Transférer la gestion des bourses à la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) pour un meilleur pilotage des crédits ainsi qu'éviter leur sous-consommation et rendre transparent les critères d'attribution de ces aides

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe

2027

Loi

25

Poursuivre le travail actuel d'actualisation des critères d'éligibilité aux bourses sociales et réaliser un bilan des besoins des familles françaises en lien avec les postes diplomatiques et les conseils consulaires

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe

Dès que possible

Instructions ministérielles

26

Mettre en place pour les familles françaises un bouclier tarifaire contre l'augmentation non prévue des frais de scolarité au cours d'un cycle scolaire (3 ans)

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère de l'éducation

Rentrée 2027

Pouvoir réglementaire

27

Mieux répondre aux besoins des élèves en situation de handicap en :

- réfléchissant à assouplir le seuil de handicap à 50 % pour l'éligibilité à un droit à compensation

- désignant une maison départementale des personnes handicapées référente pour les Français à l'étranger pour une meilleure prise en compte des spécificités de ces élèves et permettre un versement plus rapide aux familles de leurs droits

- expérimentant une signature tripartite des contrats entre la famille, l'accompagnant d'élève en situation de handicap (AESH) et l'établissement, d'une part pour donner un droit de regard de l'établissement sur l'AESH aujourd'hui uniquement recruté par les familles, et d'autre part pour mieux encadrer et sécuriser les relations entre l'AESH et la famille

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, ministère des finances, ministère des solidarités, établissements français du réseau

Rentrée 2027

Loi, concertation

28

Mieux prendre en compte les enfants français qui ne sont pas scolarisés dans le réseau grâce au dispositif FLAM par :

- un meilleur accompagnement et une meilleure promotion de ces dispositifs par les postes diplomatiques auprès des familles françaises

- la possibilité pour les élèves français suivant une scolarité française via la CNED d'y avoir accès,

- le transfert de la gestion des crédits dédiés à la DFAE et la prise en compte du caractère souvent bénévoles des personnels de ces structures en prévoyant une subvention principalement fondée sur le nombre d'élèves inscrits et non par appel à projets

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe (postes diplomatiques)

2027

Instructions ministérielles

Cinquième axe
Accompagner les élèves issus du réseau dans la poursuite de leurs études supérieures en France

29

Mieux informer les élèves et leurs familles sur les études en France et les accompagner dans leur orientation en :

- produisant davantage de ressources multilingues, notamment pour les parents non francophones des élèves,

- invitant systématiquement les élèves français inscrits sur les listes consulaires aux salons et actions de promotion des études en France

- développant la coopération entre établissements français à l'étranger, Campus France et les consulats.

Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ambassades, Campus France

Rentrée 2027

Instructions ministérielles, concertation

30

Faciliter l'arrivée en France des étudiants issus du réseau français en :

- simplifiant pour les bacheliers étrangers les démarches administratives et l'installation en France, par exemple en améliorant la coordination des procédures de visas pour les étudiants et leurs familles,

- accompagnant davantage les mineurs arrivant en France.

Ministère de l'intérieur, ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ministère des affaires étrangères et de l'Europe

Rentrée 2027

Pouvoir réglementaire

31

Maintenir un soutien financier en :

- sécurisant financièrement le programme France Excellence Major, qui accompagne des étudiants pendant plusieurs années - une absence de visibilité à moyen terme sur les crédits conduisant à de fortes incertitudes sur le nombre de bourses pouvant être allouées

- mobilisant davantage les entreprises françaises et les réseaux d'anciens élèves pour co-financer des bourses

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe

2027

Loi de finances

Sixième axe
Accroître le rayonnement du réseau et de l'enseignement français à l'étranger

32

Mobiliser les anciens élèves comme levier d'influence, en structurant une communauté mondiale d'alumni au service du rayonnement, de l'orientation et de l'attractivité du réseau

AEFE

2027

Bonnes pratiques

33

Renforcer la politique de coopération éducative dans une perspective de diplomatie culturelle et linguistique en :

- renforçant les liens entre les sections labellisées FrancÉducation situées dans les établissements d'enseignement locaux et les établissements du réseau homologué (projets communs, rencontres, passerelles pédagogiques)

- développant au sein des instituts régionaux de formation les formations payantes à destination des enseignants travaillant dans des établissements étrangers

- encourageant les accords avec les pays étrangers permettant une subvention des établissements français comme c'est déjà le cas avec certains pays

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, AEFE

2027

Instructions ministérielles, bonnes pratiques

34

Renforcer les liens, dans les pays, entre les acteurs institutionnels de l'enseignement du français (instituts français, instituts régionaux de formation et France éducation international)

Ministère des affaires étrangères et de l'Europe, opérateurs

2027

Concertation

* 1 Le réseau le plus proche est celui des écoles allemandes étrangères, qui sont actuellement au nombre de 135. Ces écoles sont d'ailleurs présentées par le gouvernement allemand comme un outil de rayonnement culturel.

* 2 Compte-rendu des débats, séance du 15 juin 1990.

* 3 Dans le cadre de la politique cap 2030, cf ci-après.

* 4 Thierry de Beaucé, compte-rendu de la séance du 15 juin 1990.

* 5 Rapport social unique 2024, AEFE.

* 6 Repères et statistiques 2024, ministère de l'éducation nationale.

* 7 Compte d'affectation spéciale Pensions.

* 8 Celui-ci était initialement de 62,14%. Il est passé à 74,28 % en 2014, 78,28 % en 2025 et 82,28 % en 2026.

* 9 Le montant inscrit en loi de finances pour 2026 est de 398,63 millions d'euros, sur lesquels 12,1 millions d'euros ont été mis en réserve. Toutefois, la direction du budget indique que 7 millions d'euros supplémentaires ont été attribués postérieurement à l'adoption du budget initial de l'AEFE, qui devront faire l'objet d'un budget rectificatif.

* 10 Les montants versés à l'AEFE par le ministère des affaires étrangères ont pu connaître des variations significatives : le montant était de 140 millions d'euros en 2020, année du Covid, puis diminué respectivement à 80,2 et 82,5 millions d'euros en 2021 et 2022.

* 11 Le montant versé aux familles au titre de l'école inclusive est de 5 024 euros par an pour 474 élèves. En 2022, 249 aides avaient été attribuées. Les conditions d'obtention d'une aide sont différentes de celles applicables en France.

* 12 En 2024, le budget de l'AEFE est de 1185,4 millions d'euros, constitué de 558 millions d'euros de subventions de l'État (454,9 millions d'euros au titre de la SCSP et 103 millions d'euros pour les bourses et l'école inclusive, après application du gel et de la réserve), de 618,6 millions d'euros de ressources propres et de 8,1 millions d'euros d'autres financements publics (États étrangers notamment).

* 13 Cf notamment PLF pour 2011 : action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence, Mme Monique Cerisier-Ben Guiga, rapport n°112, session 2010-2011

* 14 L'axe stratégique n°3 du précédent contrat d'objectifs et de moyens (2016-2018) visait à inscrire le réseau dans une démarche de performance et d'optimisation de la gestion budgétaire et des ressources humaines de l'agence au titre duquel figurait en premier point la consolidation de l'équilibre financier de l'Agence.

* 15 Le réseau scolarise 350 000 élèves en 2018.

* 16 Projet de contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) (2021-2023), Ronan Le Gleut, André Vallini, rapport d'information n°305, 2021-2022.

* 17 Les personnels de droit local restent soumis au plafond d'emploi dans les établissements en gestion directe.

* 18 Cf notamment le rapport d'activité

* 19 Il n'existe aujourd'hui pas de données disponibles sur le nombre de personnels de droit local travaillant dans les établissements français à l'étranger. L'AEFE ne dispose d'informations que sur ceux employés dans les établissements en gestion directe car la loi de finances plafonne leur nombre. Ils étaient 6 188 en 2025.

* 20 Ce baccalauréat international est un cursus éducatif international créé par l'international baccalaureate organization (IBO).

* 21 C'est notamment le cas au Portugal - rapport d'activité de l'AEFE 2019/2020.

* 22 Il existe en revanche un travail récent sur les raisons du non-recours aux aides sociales scolaires.

* 23 La mission laïque verse également une contribution égale à 0,55% du chiffre d'affaires des établissements couvert par l'accord-cadre de partenariat avec l'AEFE, pour un montant de 2,8 M€.

* 24 Établissements partenaires, mission laïque française, association franco-libanaise pour l'éducation et la culture.

* 25 Le décret de 2003 autorise l'AEFE à disposer d'un patrimoine propre et celui de 2005 permet à l'AEFE de recevoir en dotation les établissements en gestion directe appartenant à l'État

* 26 L'INSEE définit les ODAC comme des organismes ayant reçu de l'État un compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national, contrôlés et financés majoritairement par l'État et ayant une activité principalement non marchande.

* 27 Ces exceptions sont actuellement la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique, le fonds de garantie des dépôts et de résolution et la Société de prise de participation de l'État.

* 28 La loi de finances pour 2021 a transféré à l'AEFE l'instruction des dossiers de garantie de l'État, présentés ensuite à la commission chargée d'émettre les avis sur l'octroi de la garantie de l'État aux établissements d'enseignement français à l'étranger.

* 29 La durée de détachement n'a pas été modifié pour les fonctions d'encadrement (D1) et de formation (D2) : une durée de trois ans suivie de deux périodes d'un an, renouvelable une fois, soit une durée totale de 10 ans.

* 30 Cf notamment le rapport d'activité 2023-2024 qui indiquent que plus de 40 000 hommes et femmes travaillent dans les établissements d'enseignement à l'étranger.

* 31 Le respect des programmes et des valeurs portées par l'école française, l'utilisation du français comme langue principale d'enseignement, des instances de vie dans l'établissement et la maitrise du français via l'enseignement, l'ouverture de l'établissement aux élèves de nationalité française ainsi qu'aux élèves de nationalité étrangère, une politique linguistique plurilingue, un personnel qualifié et régulièrement formé, l'évaluation des élèves et la préparation aux examens, diplômes, certifications et attestations du système éducatif français, des locaux et équipements adaptés aux exigences pédagogiques d'hygiène et de sécurité.

* 32 Cette étude a été réalisée à partir des analyses fournies par 114 conseils consulaires, complétées par les données statistiques des campagnes de bourses de 2015 à 2025.

* 33 Dans 5 pays, il existe un reste à charge pour les boursiers à 100 % : les États-Unis, la Grande-Bretagne, la Suisse, les Pays-Bas et le Vietnam.

* 34 Source : Rapport évaluant l'état actuel de la mixité sociale dans le réseau d'enseignement français à l'étranger et ses perspectives d'évolution dans le cadre du plan de développement de l'enseignement français à l'étranger, AEFE, avril 2025.

* 35 Les familles monoparentales bénéficient d'une demi-part supplémentaire. En outre, les familles peuvent bénéficier d'un abattement de 10 % 1 sur le plafond du seuil mobilier, dès lors que les sommes correspondent à un placement obligatoire destiné à abonder une caisse de retraite.

* 36 À l'exception de certains pays, à l'instar du Brésil, où la législation impose aux établissements de recruter directement les AESH.

* 37 Selon les chiffres fournis par le DFAE, on dénombre 417 800 Français mineurs vivant à l'étranger (y compris les enfants de 0 à 3 ans) pour 120 000 élèves français scolarisés dans le réseau.

* 38 Pour être éligible, le bachelier doit être de nationalité étrangère, avoir obtenu mention très bien au bac et être inscrit dans une formation sur Parcoursup.

* 39 Outre une aide financière, Campus France assure l'accueil des étudiants en France et leur installation (à travers par exemple des réservations de logement dans les Crous). L'AEFE apporte un accompagnement pédagogique tout au long de l'attribution de la bourse, notamment en cas de difficultés ou réorientation.

* 40 Ces subventions représentent respectivement 38 % et 33% des recettes des établissements de Munich et de Francfort.

* 41 Opérateur de l'État, France Éducation International a pour mission de mettre en oeuvre la coopération éducative internationale, à travers notamment des formations en français et de français pour les enseignants étrangers, de concevoir les certifications de Français langue étrangère et de les administrer, ainsi que de promouvoir la mobilité internationale, notamment avec le programme d'assistants de langue.

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