AVANT-PROPOS
Une délégation de la commission des affaires européennes du Sénat1(*) s'est rendue en Albanie et au Monténégro, du 14 au 17 juin 2026, afin de faire le point sur les négociations d'adhésion à l'Union européenne en cours avec ces deux pays, les plus avancés dans le processus les plus avancés dans le processus parmi les pays candidats, même s'ils n'en sont pas au même stade.
Ce déplacement intervenait dans un contexte politique et institutionnel particulièrement dense :
- quelques jours après la tenue du sommet entre l'Union européenne et Balkans occidentaux, qui s'est tenu à Tivat, au Monténégro, le 5 juin 2026 ;
- dans une séquence marquée par une mobilisation française sans précédent, à tous les niveaux, en direction de ces deux pays ;
- après les prises de position de certains États membres, dont la France, appelant à prévoir des garde-fous en cas d'adhésion de nouveaux États membres.
Le présent rapport d'information précise la procédure et la dynamique à l'oeuvre concernant l'élargissement de l'Union européenne et apporte un éclairage sur les négociations en cours avec l'Albanie et le Monténégro.
I. UNE DYNAMIQUE RENOUVELÉE POUR L'ÉLARGISSEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE, VU COMME UN INVESTISSEMENT GÉOSTRATÉGIQUE
A. LA PROCÉDURE D'ADHÉSION À L'UNION EUROPÉENNE : UNE SUCCESSION D'ÉTAPES À FRANCHIR
Depuis la signature par six États, le 25 mars 1957, du traité de Rome instituant la Communauté économique européenne, entré en vigueur le 1er janvier 1958, sept élargissements et un départ ont eu lieu, chacun d'eux entraînant des modifications dans le fonctionnement de l'Union européenne.
Évolution du nombre d'États membres
de l'Union européenne
depuis sa création
Source : commission des affaires européennes
1. Les prérequis de l'adhésion à l'Union européenne
a) L'État demandeur doit respecter les valeurs de l'Union européenne
L'article 49 du traité sur l'Union européenne (TUE) stipule que tout État européen qui respecte les valeurs visées à l'article 2 et s'engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l'Union.
L'article 2 du traité sur l'Union européenne stipule que l'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes.
Ces valeurs ne sont pas « théoriques » : l'article 7 du TUE prévoit des procédures spécifiques en cas de violation grave et persistante de ces valeurs, pouvant aller jusqu'à la suspension de certains des droits découlant de l'application des traités à l'État membre en question.
En outre, pour la première fois dans un recours dirigé contre un État membre, le 21 avril 2026, dans l'affaire C-769/22 - Commission/Hongrie, la Cour de justice de l'Union européenne a notamment constaté une violation de l'article 2 du traité sur l'Union européenne. En l'espèce, la Cour a jugé qu'en adoptant une loi stigmatisant et marginalisant les personnes LGBTI+, la Hongrie a violé le droit de l'Union européenne. Elle ne pouvait pas valablement invoquer son identité nationale pour justifier l'adoption d'une loi méconnaissant les valeurs de l'Union.
b) Les critères d'éligibilité approuvés par le Conseil européen doivent être pris en compte
Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette demande. L'État demandeur adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité des membres qui le composent.
L'article 49 du TUE précise que les critères d'éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte. En pratique, ces critères, dits « critères de Copenhague », ont été fixés par le Conseil européen lors de sa réunion des 21 et 22 juin 1993.
Ces critères peuvent être regroupés en trois catégories pour l'État demandeur :
· les critères politiques : l'existence d'institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect et la protection des minorités ;
· les critères économiques : l'existence d'une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché ;
· la capacité administrative et institutionnelle à mettre en oeuvre de façon effective l'acquis communautaire et la capacité à assumer les obligations découlant de l'adhésion à l'Union.
S'y ajoute un critère applicable à l'Union : la capacité de l'Union à accueillir de nouveaux membres, tout en maintenant la dynamique de l'intégration européenne.
Extrait des conclusions du Conseil européen des 21 et 22 juin 1993
« L'adhésion requiert de la part du pays candidat qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union. L'adhésion présuppose la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment à souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire.
« La capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne constitue également un élément important répondant à l'intérêt général aussi bien de l'Union que des pays candidats ».
Une fois qu'un État a déposé sa demande d'adhésion et que sa demande, après avis de la Commission européenne, a été acceptée par tous les États membres de l'Union, le processus d'adhésion peut commencer.
Au-delà de l'octroi du statut de pays candidat, l'ouverture des négociations formelles d'adhésion nécessite également l'accord de l'ensemble des États membres de l'Union.
Le respect de ces critères nécessite une méthodologie poussée, qui a évolué en 2020 à l'initiative de la France (cf. infra). Une fois la candidature du pays à l'adhésion acceptée, le processus peut être très long : les négociations d'adhésion avec le Monténégro ont ainsi commencé en juin 2012 ; celles avec la Turquie, qui avait obtenu le statut de pays candidat en 1999, n'ont débuté qu'en 2005 et sont gelées depuis juin 2018.
Chaque année, la Commission européenne présente un rapport sur l'élargissement. Le Conseil fait alors le point sur les progrès accomplis et approuve généralement des conclusions, comme celles publiées le 16 décembre 2025 par la présidence danoise du Conseil, qui avaient reçu le soutien de 26 États membres.
Ces conclusions du 16 décembre 2025 de la présidence du Conseil sur l'élargissement ont souligné que « les progrès de tous les partenaires qui aspirent à adhérer à l'UE continueront d'être évalués sur la base d'une conditionnalité équitable et rigoureuse et de leurs mérites propres - il s'agit d'une pierre angulaire des négociations d'adhésion, s'articulant autour de l'état de droit, de la démocratie et des droits fondamentaux ».
Elles ont rappelé, en particulier, que « L'adhésion à l'UE présuppose la capacité à en assumer pleinement toutes les obligations. Les progrès réalisés en ce qui concerne les fondamentaux demeurent le principal critère de référence à l'aune duquel sont mesurés les progrès accomplis sur la voie de l'adhésion à l'UE ».
2. Une méthodologie revue en 2020, à la demande de la France
Auparavant, les négociations d'adhésion étaient déclinées en 35 chapitres, ouverts et clos au cas par cas, sans incitation, suivant un rythme essentiellement technique. Toute clôture d'un chapitre était irréversible.
Cette méthode a été jugée insatisfaisante, la France, en particulier, souhaitant la réviser afin de la rendre plus dynamique et de mieux prendre en compte les évolutions, positives mais aussi négatives, des chapitres de négociation, en intégrant une notion de réversibilité.
Le refus du Président de la République française, lors du Conseil européen d'octobre 2019, d'accepter l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord et l'Albanie, tout en mentionnant son soutien « sans équivoque » à la « perspective européenne » des États des Balkans occidentaux, a servi d'accélérateur à l'évolution de la méthodologie de l'élargissement.
Le 5 février 2020, la Commission européenne a ainsi présenté une communication intitulée « Renforcer le processus d'adhésion - Une perspective européenne crédible pour les Balkans occidentaux », approuvée par le Conseil le 25 mars 2020.
La nouvelle méthodologie présentée par la Commission européenne, à l'unisson des demandes exprimées par la France, visait à rendre le processus d'adhésion plus prévisible, plus crédible et plus dynamique, en le soumettant à un pilotage politique plus déterminé et en intégrant un principe de réversibilité.
En lieu et place des 35 chapitres précédents, 33 chapitres répartis en 6 groupes thématiques sont désormais définis : fondamentaux ; marché intérieur ; compétitivité et croissance inclusive ; programme environnemental et connectivité durable ; ressources, agriculture et cohésion ; relations extérieures.
Les négociations concernant chaque groupe thématique sont ouvertes globalement - une fois les critères d'ouverture remplis. La clôture provisoire de chaque chapitre est appréciée de manière autonome et fait l'objet d'une validation par le Conseil lors d'une conférence intergouvernementale. Les négociations relatives au groupe des fondamentaux sont les premières ouvertes et les dernières clôturées, les progrès en la matière dictant le rythme général des négociations.
La communication de la Commission européenne prévoyait également de renforcer les incitations à effectuer des progrès sur la voie de l'élargissement, notamment par le biais d'une accélération des mesures d'intégration et d'une augmentation des financements et des investissements en provenance de l'Union européenne.
C'est cette nouvelle méthodologie qui s'applique aux négociations en cours avec le Monténégro et l'Albanie.
La dernière communication de la Commission européenne sur l'élargissement, datant de novembre 2025, relève par ailleurs que « Pour la période postérieure à l'adhésion, outre l'acquis de l'UE existant, les traités d'adhésion constituent un instrument permettant de veiller au maintien de cette dynamique positive. Les futurs traités d'adhésion devront contenir des garanties plus solides contre tout recul par rapport aux engagements pris dans le cadre des négociations d'adhésion, ainsi que l'obligation pour les nouveaux États membres de continuer à préserver et de rendre irréversibles les résultats obtenus dans le domaine de l'état de droit ».
3. La procédure de ratification en France : des modalités particulièrement lourdes et encore jamais mises en oeuvre, sur fond de réserves de l'opinion publique
Une fois que les conditions de l'admission d'un nouvel État membre et les adaptations que cette admission entraîne font l'objet d'un accord entre les États membres et l'État demandeur, l'article 49 du TUE précise que cet accord est soumis à la ratification par tous les États contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
S'agissant de la France, l'article 88-5 de la Constitution dispose que tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République. Toutefois, par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement français peut autoriser l'adoption du projet de loi par le Parlement réuni en Congrès, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Concrètement, la procédure parlementaire permettant de ne pas avoir recours au référendum suppose donc trois votes à la majorité des trois cinquièmes : un par chaque assemblée puis un du Parlement réuni en congrès.
Ainsi, à la fin du processus, il reviendra au peuple français, directement ou par la voie de ses représentants au Parlement, d'approuver ou non l'adhésion d'un nouvel État membre.
Cette procédure solennelle et lourde serait mise en application pour la première fois lors de la prochaine adhésion d'un État à l'Union européenne, la ratification de l'adhésion de la Croatie, dernier État membre à avoir adhéré à l'Union, ayant fait l'objet d'une approbation par les deux assemblées du Parlement à la majorité simple.
L'adhésion de la Croatie, la dernière à ne pas être concernée par les dispositions de l'article 88-5 de la Constitution
« La procédure de ratification d'un traité d'adhésion à l'Union européenne est, depuis la réforme constitutionnelle du 1er mars 2005, régie par l'article 88-5 de la Constitution qui conditionne toute adhésion à un accord de la population par référendum ou, depuis la nouvelle réforme du 23 juillet 2008, au vote favorable du Parlement à la majorité des trois cinquièmes. Cependant, l'article 88-5 ne s'appliquant qu'aux adhésions faisant suite à une Conférence intergouvernementale convoquée à partir du 1er juillet 2004, il ne concerne pas l'adhésion de la Croatie qui fait suite à une conférence intergouvernementale convoquée par le Conseil européen des 16 et 17 juin 2004. Conformément à la procédure en vigueur à l'époque, ce sont donc les deux assemblées du Parlement qui devront autoriser la ratification du traité d'adhésion à la majorité simple ».
Source : extrait du rapport du Sénat n° 236 (2012-2013) - décembre 2012 - de M. Jean-Louis Carrère, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur le projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion de la République de Croatie à l' Union européenne
La lourdeur de cette procédure a pu susciter l'inquiétude de chercheurs2(*) et de parties prenantes, comme a pu l'observer la délégation lors de ses échanges à Paris ou lors de son déplacement en Albanie et au Monténégro.
D'après l'Eurobaromètre sur les attitudes à l'égard de l'élargissement, publié par la Commission européenne en septembre 2025, à partir de données arrêtées au mois de février 2025, le soutien à l'adhésion du Monténégro s'élevait à 51 % à l'échelle de l'Union, contre 38 % de personnes opposées. Le soutien à l'adhésion de l'Albanie était moindre : 45 % de personnes favorables au niveau de l'Union, contre 44 % de personnes opposées. En France, le soutien était beaucoup plus faible : seulement 40 % de personnes favorables à l'adhésion du Monténégro et 37 % de personnes favorables à l'adhésion de l'Albanie.
De manière générale, alors que l'Eurobaromètre mettait en avant des résultats favorables à l'élargissement à hauteur de 56 % à l'échelle de l'Union, en France, les résultats allaient dans le sens opposé, puisque 48 % des personnes interrogées y seraient défavorables, contre seulement 43 % de personnes favorables, 9 % des personnes interrogées ne se prononçant pas. Selon ces résultats, la France serait ainsi, avec la République tchèque, l'État membre dont la population est la moins favorable à l'élargissement, d'où l'importance de bien éclairer les enjeux.
* 1 Cette délégation était ainsi composée : M. Jean-François Rapin, président, Mme Amel Gacquerre, M. Louis-Jean de Nicolaÿ, M. Didier Marie, M. Michaël Weber et Mme Marta de Cidrac, présidente du groupe interparlementaire d'amitié France-Balkans occidentaux.
* 2 Institut Jacques Delors, Centre Grande Europe, Luká Macek, « Le référendum français sur les adhésions à l'UE : une bombe à retardement à désamorcer », mars 2026.