B. L'ÉLARGISSEMENT, UN INVESTISSEMENT GÉOSTRATÉGIQUE REVENDIQUÉ PAR LES INSTITUTIONS EUROPÉENNES
Dans un article publié dans Politique étrangère3(*), le chercheur Sébastien Maillard affirmait que « La problématique de l'élargissement, jusqu'ici vécue comme un accomplissement du projet européen, s'inscrit désormais dans un contexte international neuf. Ce dernier contraint l'Union européenne à dépasser les classiques dimensions juridique et géographique de sa réflexion, au profit d'une approche véritablement géopolitique de ses relations avec ses environnements ».
C'est en effet cette approche géopolitique qui prédomine désormais dans les débats européens.
Dans son discours sur l'état de l'Union prononcé le 10 septembre 2025, la présidente de la Commission européenne relevait ainsi : « Une Union plus vaste et plus forte est une garantie de sécurité pour nous tous. Et parce que pour l'Ukraine, pour la Moldavie et pour les Balkans occidentaux, l'avenir est au sein de notre Union. Faisons de la prochaine réunification de l'Europe une réalité ! ».
De son côté, le Conseil européen, dans ses conclusions du 18 décembre 2025, qualifie l'élargissement d'« investissement géostratégique dans la paix, la sécurité, la stabilité et la prospérité », reprenant ainsi les développements de la déclaration de Grenade du 6 octobre 2023.
Extrait de la déclaration de Grenade du
6 octobre 2023
« Nous, dirigeants de l'Union européenne, sommes réunis à Grenade pour entamer le processus de définition des grandes orientations et priorités politiques de l'Union dans les années à venir, et fixer ainsi une ligne d'action stratégique afin de façonner notre avenir commun dans l'intérêt de tous.
« Nous réaffirmons la promesse initiale du projet européen de garantir la paix, la stabilité et la prospérité pour nos citoyens, guidés par nos valeurs et principes, nos droits fondamentaux, la démocratie et l'État de droit.
(...)
« L'élargissement constitue un investissement géostratégique dans la paix, la sécurité, la stabilité et la prospérité. Il représente un moteur pour améliorer les conditions économiques et sociales des citoyens européens et réduire les disparités d'un pays à l'autre ; il doit aussi promouvoir les valeurs sur lesquelles l'Union est fondée. Dans la perspective d'une Union élargie, tant l'UE que les futurs États membres doivent être prêts. Les pays qui aspirent à devenir membres doivent intensifier leurs efforts de réforme, en particulier dans le domaine de l'État de droit, conformément au caractère fondé sur le mérite du processus d'adhésion et avec l'aide de l'UE. Parallèlement, l'Union doit mettre en place en interne les travaux préparatoires et les réformes nécessaires. Nous fixerons nos ambitions à long terme ainsi que les moyens de les atteindre. Nous nous pencherons sur les grandes questions liées à nos priorités et politiques ainsi que sur notre capacité à agir. L'UE en sortira plus solide et la souveraineté européenne renforcée ».
1. Des déclarations récurrentes au plus haut niveau en faveur de l'élargissement de l'Union
Les 18 et 19 juin 2026, au lendemain du retour de la délégation sénatoriale d'Albanie et du Monténégro, les conclusions du Conseil européen ont affirmé que « Compte tenu du nouvel élan que connaît le processus d'élargissement, et rappelant la déclaration de Grenade, le Conseil européen tiendra un débat stratégique sur l'élargissement et les réformes lors de sa réunion d'octobre 2026 ».
Ces conclusions précisent, s'agissant spécifiquement des Balkans occidentaux - vocable qui ne soulève pas de difficulté au Monténégro mais qui n'est pas apprécié en Albanie, plusieurs interlocuteurs de la délégation ayant relevé que ce pays ne sent pas « balkanique » - que « l'Union européenne continuera de travailler en étroite coopération avec les Balkans occidentaux et de soutenir leurs efforts de réforme sur la voie de l'adhésion à l'UE. Le Conseil européen reste déterminé à poursuivre l'intégration graduelle entre l'Union européenne et la région au cours du processus d'élargissement même, d'une manière réversible et fondée sur les mérites. »
Ces notions d'intégration graduelle et de réversibilité, qui avaient été mises en avant par la France pour obtenir une révision de la méthodologie d'adhésion en février 2020, sont désormais au coeur des débats.
Pour de nombreux interlocuteurs de la délégation, l'année 2026 représenterait un « momentum » pour franchir des étapes significatives en vue de l'adhésion de pays candidats.
2. La capacité d'absorption et le besoin de réformes internes, deux dimensions trop souvent laissées de côté en pratique
Ces dimensions relatives à la capacité d'absorption de l'Union et au besoin de réformes internes sont régulièrement soulignées par la commission des affaires européennes du Sénat, qui les avait en particulier mises en avant devant la commissaire européenne à l'élargissement, Mme Marta Kos, lors de son audition du 30 octobre 20254(*).
Elles sont également portées par la Conférence des organismes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), qui réunit des représentants des commissions chargées des affaires européennes des différents États membres, du Parlement européen, ainsi que des pays candidats et de pays ayant un statut d'observateur. La contribution adoptée lors de la réunion plénière de Copenhague en décembre 2025, tout en soulignant l'importance stratégique de l'élargissement, avait été complétée à l'initiative de la délégation française afin d'intégrer de manière plus explicite cet enjeu des réformes internes. Le président de la commission des affaires européennes du Sénat l'avait également souligné avec force dans son intervention générale lors de la réunion des présidents de la COSAC à Nicosie, le 12 janvier 2026, en mettant l'accent « sur la nécessité de conduire parallèlement et urgemment une réflexion approfondie sur les réformes internes que l'Union doit mener avant l'élargissement. On ne peut pas, on ne doit pas ignorer cet enjeu, faute de quoi nous en ressortirons collectivement affaiblis ».
Extrait de la contribution de LXXIVe
COSAC
Copenhague, 30 novembre --
2 décembre 2025
L'élargissement de l'UE et la nécessité de réformes internes
50. La COSAC se félicite des rapports d'élargissement 2025 de la Commission européenne. Elle réaffirme que l'élargissement de l'Union européenne constitue une priorité géopolitique et stratégique essentielle. Ce processus doit respecter les critères de Copenhague et suivre une approche fondée sur le mérite, offrant aux pays candidats un chemin clair et crédible vers l'adhésion. La COSAC se réjouit des progrès accomplis par plusieurs pays et soutient la proposition de la Commission européenne de renforcer les garde-fous contre tout recul dans les engagements pris, notamment en matière d'État de droit.
51. La COSAC plaide pour un soutien financier et politique constant afin de faciliter la mise en oeuvre effective des réformes nécessaires dans les pays candidats et souligne l'importance des projets de renforcement des capacités parlementaires.
52. La COSAC invite la Commission européenne à approfondir l'examen des possibilités d'une « intégration graduelle », fondée sur le mérite et réversible, vers l'adhésion à l'UE, permettant d'accorder certains avantages aux pays candidats en fonction de leurs progrès en matière de réformes, tout en préservant le processus décisionnel actuel de l'Union européenne.
53. La COSAC considère essentiel que l'UE poursuive les réformes internes nécessaires pour préparer l'Union et ses institutions à un élargissement et appelle la Commission européenne à présenter sans délai son rapport attendu sur une Union européenne prête pour l'élargissement, incluant des revues de politiques et des propositions de réforme. Sur cette base, la COSAC encourage les États membres à effectuer un examen approfondi des valeurs, politiques, budgets et gouvernance de l'UE afin d'identifier les ajustements nécessaires.
54. La COSAC rappelle que le fonctionnement démocratique des institutions, la protection des droits fondamentaux et le respect de l'État de droit constituent des conditions essentielles d'adhésion à l'Union européenne, et qu'ils doivent continuer de l'être après celle-ci. Elle considère qu'il est primordial, tant pour les pays candidats que pour les États membres, d'assurer un respect rigoureux de ces principes, qui distinguent clairement l'Union européenne des régimes autocratiques. Compte tenu des développements géopolitiques récents, la résilience des démocraties européennes est devenue encore plus urgente. La COSAC invite donc les institutions européennes à envisager des moyens de renforcer davantage les instruments existants destinés à protéger les droits fondamentaux, la démocratie et l'État de droit.
55. La COSAC souligne que l'allocation des fonds de l'UE, tant aux États membres qu'aux pays candidats, reste conditionnée au respect total de l'État de droit ainsi que des valeurs et principes fondamentaux de l'UE.
56. La COSAC réitère ses positions précédentes concernant la Géorgie, en soulignant que le bon fonctionnement de la démocratie, la tenue d'élections libres et le pluralisme politique constituent des conditions préalables à l'adhésion à l'Union européenne. Le respect de ces critères est essentiel pour que le peuple géorgien poursuive son chemin vers l'adhésion à l'UE. La COSAC constate que la Commission européenne considère désormais la Géorgie comme un pays candidat uniquement de nom.
Même si ces dimensions font pleinement partie du champ des réflexions européennes, force est de constater que la Commission européenne tarde à proposer des réformes internes, pourtant indispensables, en dépit des conclusions du Conseil européen du 18 décembre 2025 soulignant que « l'Union doit mettre en place en interne les travaux préparatoires et les réformes nécessaires. L'Union européenne en sortira plus solide et la souveraineté européenne renforcée » et l'invitant « à présenter ses réexamens approfondis des politiques afin que ces travaux avancent en parallèle » du processus d'élargissement.
La commission des affaires européennes, ainsi que l'a exprimé à plusieurs reprises son président, souligne la nécessité de mener des réformes internes préalablement à l'élargissement, faute de quoi l'Union européenne risque la paralysie, à un moment où elle doit plus que jamais affirmer sa puissance.
3. L'adhésion graduelle et les garde-fous : une nouvelle dimension du débat, portée notamment par la France
Si l'élan en faveur de l'élargissement est donc fort au sein des institutions de l'Union européenne, il serait dangereux pour la stabilité et la cohésion de l'Union de transiger sur le respect des critères d'adhésion ou de brader la procédure d'adhésion, quel que soit le pays concerné.
Certes, comme le soulignait la Commission européenne dans sa communication précitée de 2020, « Des voix s'élèvent dans les États membres et les Balkans occidentaux en faveur d'un processus plus prévisible, garant d'une plus grande clarté quant aux attentes de l'Union à l'égard des pays concernés par l'élargissement aux différents stades du processus, et quant aux conséquences positives et négatives des progrès réalisés ou de l'absence de progrès ». La délégation de la commission des affaires européennes qui s'est rendue en Albanie et au Monténégro a pu mesurer ce besoin de clarté pour éviter des malentendus, un sentiment de lassitude voire l'envie de se détourner de ce processus d'adhésion, cette envie pouvant être favorisée par des ingérences étrangères hostiles à l'Union européenne. Il faut donc assurément prendre garde aux signaux qu'on adresse à ces pays engagés dans un processus d'adhésion depuis de nombreuses années.
Pour autant, dans une Union qui affirme ses valeurs, il apparaît de nécessaire de prévoir des mesures d'intégration graduelle et des garde-fous après l'adhésion. Plusieurs États membres, dont la France, l'Allemagne et les pays du Bénélux, plaident en faveur de clauses de sauvegarde, notamment une clause de non-régression pour réagir rapidement en cas de violation des droits fondamentaux et des principes démocratiques, mais aussi d'une limitation temporaire du droit de veto et de l'introduction des périodes transitoires pour atténuer les perturbations liées à l'adhésion d'un nouvel entrant. La commission des affaires européennes partage cette approche.
* 3 Sébastien Maillard, Politique étrangère, 4-2022 L'élargissement de l'UE et la transformation du continent.
* 4 https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20251027/euro.html#toc3