B. LA CONSTRUCTION PROGRESSIVE DU CADRE JURIDIQUE DES ZFE
Au début des années 2010, la France a été exposée au risque de voir la Commission européenne initier un recours en manquement pour non-respect des normes de qualité de l'air relatives aux particules fines (PM2,5 et PM10) et au dioxyde d'azote. De ce fait, le législateur a progressivement mis en place un ensemble de dispositions destinées à encadrer la circulation des véhicules les plus polluants dans les zones les plus exposées.
1. Les prémices d'une régulation des circulations les plus polluantes
a) L'expérience inaboutie des Zones d'actions prioritaires pour l'air
La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle 2 », prévoyait, à titre expérimental, la création de zones d'actions prioritaires pour l'air (ZAPA), visant à restreindre la circulation des véhicules les plus polluants dans les communes de plus de 100 000 habitants présentant une mauvaise qualité de l'air.
Suite à l'appel à projets de faisabilité lancé par l'ADEME en 2010, huit collectivités territoriales ont engagé des études préliminaires, mais aucune n'a poursuivi la démarche en instaurant une expérimentation. In fine, les pouvoirs publics ont renoncé à cette initiative, au motif que le dispositif pouvait avoir des conséquences sociales injustes. Par ailleurs, les collectivités ont déploré l'absence de prise en compte des spécificités locales, de mesures d'accompagnement et de concertation à l'échelle locale.
b) Les zones à circulation restreinte et l'instauration des certificats Crit'Air
Par la suite, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, a autorisé la création de zones à circulation restreinte (ZCR) par les maires ou les présidents d'intercommunalités, dès lors que ceux-ci disposent du pouvoir de police de la circulation, dans les agglomérations pour lesquelles un plan de protection de l'atmosphère est en vigueur.
La mise en place d'une ZCR s'effectue par arrêté fixant les restrictions applicables, les catégories de véhicules concernées, le périmètre et la durée du dispositif. Le projet d'arrêté, accompagné d'une étude présentant les bénéfices attendus, est préalablement soumis pour avis aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM), aux conseils municipaux, aux gestionnaires de voirie, aux chambres consulaires et au public.
Pour accompagner la mise en oeuvre du dispositif, la vignette Certificat qualité de l'Air, communément appelée « Crit'Air », a été créée le 1er juillet 2016. Six certificats sont définis en fonction de la classe du véhicule, de sa motorisation (électrique, essence, diesel, hydrogène) et de la norme européenne d'émissions Euro. Cette classification ne prend en compte que les émissions liées à l'échappement. Elle est fondée sur la date d'immatriculation du véhicule et devient progressivement plus contraignante.
Les automobilistes ayant apposé la vignette sur le pare-brise de leur véhicule peuvent, selon la catégorie de celle-ci, circuler dans les ZCR et bénéficier de conditions de circulation ou de stationnement favorables.
Tableau 2 : Classification actuelle des vignettes Crit'Air
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Vignette Crit'Air |
Véhicules concernés |
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Tous les véhicules 100 % électriques et hydrogène |
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Tous les véhicules au gaz et hybrides rechargeables Véhicules essence Euro 5,6 Poids lourds essence Euro 6 et biodiesel Euro 6 Deux-roues roues Euro 4,5 |
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Véhicules essence Euro 4 et diesel Euro 5,6 Poids lourds essence Euro 5 et diesel Euro 6 Deux-roues Euro 3 |
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Véhicules essence Euro 2,3 et diesel Euro 4 Poids lourds essence Euro 3,4 et diesel/biodiesel Euro 5 Deux-roues Euro 2 |
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Véhicules diesel Euro 3 Poids lourds diesel/biodiesel Euro 4 Deux-roues sans norme de juin 2000 à juin 2004 |
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Véhicules diesel Euro 2 Poids lourds diesel/biodiesel Euro 3 |
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Non-classés |
Véhicules Euro 1 et avant Poids lourds Euro 2, Euro 1 et avant Deux-roues sans norme jusqu'à juin 2000 |
2. De l'expérimentation à la généralisation des Zones à faibles émissions mobilité
a) La loi d'orientation des mobilités : création et déploiement des ZFE-m
La loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités remplace les ZCR par des zones à faibles émissions mobilité. Elle rend obligatoire l'instauration d'une ZFE-m avant le 31 décembre 2020 dans les zones où les valeurs limites de qualité de l'air, déterminées par la directive européenne 2024/2881 précitée, sont régulièrement dépassées73(*). Cette échéance est toutefois repoussée au 31 décembre 2023 lorsque les transports terrestres sont à l'origine d'une « part prépondérante des dépassements » dans la zone concernée74(*). En 2019, cette obligation concerne onze agglomérations.
En parallèle, la loi d'orientation des mobilités maintient la possibilité pour le maire ou le président de l'intercommunalité de créer une ZFE-m lorsque l'agglomération a établi un plan de protection de l'atmosphère75(*). Ainsi, la loi fait co-exister des ZFE-m facultatives et des ZFE-m obligatoires.
La loi d'orientation des mobilités introduit également la possibilité de mettre en place des dispositifs de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules dans les territoires possédant des ZFE-m, afin de s'assurer du respect des restrictions de circulation76(*). Il est cependant prévu que le contrôle soit par échantillonnage et non systématique.
Les communes et intercommunalités disposent d'une marge de manoeuvre importante dans la mise en oeuvre des ZFE-m : elles peuvent fixer les conditions d'accès ainsi que le calendrier d'interdiction des différentes catégories de vignettes Crit'Air.
La loi d'orientation des mobilités prévoit deux motifs permettant de déroger à l'obligation d'instaurer une ZFE-m : le fait qu'une « faible proportion de la population » soit exposée aux dépassements des normes de qualité de l'air ; le fait que des « actions alternatives » soient mises en place afin de respecter ces normes dans des délais plus courts que la mise en place d'une ZFE-m. La loi prévoit également des dérogations aux restrictions de circulation pour les véhicules dont l'accès ne peut être interdit77(*), ainsi que des dérogations locales et individuelles.
b) La loi « Climat et résilience » : extension du dispositif
La loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », élargit l'obligation d'instaurer une ZFE-m avant le 31 décembre 2024 à toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants en métropole. Cette extension conduit à inclure dans le dispositif 32 agglomérations supplémentaires.
La loi « Climat et résilience » prévoit l'application d'un schéma progressif de restriction de circulation applicable aux véhicules légers dans les ZFE-m dépassant les normes de qualité de l'air, concernant alors cinq des onze ZFE-m instaurées par la loi d'orientation des mobilités. À ce titre, l'autorité compétente doit prendre des mesures de restriction de circulation successives : à compter du 1er janvier 2023 pour les véhicules classés Crit'Air 5, du 1er janvier 2024 pour les Crit'Air 4, et du 1er janvier 2025 pour les Crit'Air 3 (voir tableau 2).
La loi « Climat et résilience » prévoit également que l'autorité compétente veille au déploiement des infrastructures de recharge pour véhicules électriques, notamment par l'élaboration d'un schéma directeur.
c) Une remise en question croissante dans le débat public et parlementaire
À l'occasion de l'examen du projet de loi de simplification de la vie économique, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale en juin 2025, un amendement a prévu la suppression des ZFE-m ; la commission mixte paritaire réunie en janvier 2026 a confirmé cette suppression.
Le rejet, le 14 avril 2026, de l'amendement proposé par le Gouvernement visant à donner aux collectivités territoriales une base légale pour décider librement d'établir une ZFE-m, puis l'adoption définitive du texte prévoyant leur suppression, ont marqué une remise en cause majeure du dispositif. Toutefois, le Conseil constitutionnel a censuré cette suppression, considérant que les dispositions concernées constituaient un « cavalier législatif »78(*). En conséquence, le cadre juridique des ZFE-m demeure en vigueur. Le Conseil constitutionnel ne s'est cependant pas prononcé sur le fond de la mesure, sa décision portant exclusivement sur les conditions de son adoption.
Les interlocuteurs de France urbaine, entendus par les rapporteurs le 4 mars 2026, considèrent que les territoires sont légitimes à souhaiter le maintien de leurs ZFE-m, qu'elles soient obligatoires en raison des dépassements des seuils de pollution, à Paris et Lyon, ou volontaires : à Strasbourg, Grenoble, Montpellier, etc. Ils souhaitent une décentralisation de la mise en oeuvre des ZFE-m et, plus largement, la création d'un statut d'autorité organisatrice de la transition écologique à l'échelle des métropoles.
* 73 Le non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l'air est fondé sur le dépassement des valeurs limites horaires, journalière ou annuelle, des émissions relatives au dioxyde d'azote, aux particules fines PM10 et PM2,5 sur au moins trois années sur les cinq dernières années.
* 74 Deuxième alinéa du I de l'article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales. Les transports terrestres sont considérés comme étant à l'origine d'une part prépondérante des dépassements de valeurs limites soit lorsque les transports terrestres sont la première source des émissions polluantes, soit lorsque les lieux concernés par le dépassement sont situés majoritairement à proximité des voies de circulation routière.
* 75 Premier alinéa du I du même article.
* 76 Article L. 2213-4-2 du code général des collectivités territoriales.
* 77 L'accès à une ZFE ne peut être interdit aux véhicules d'intérêt général, aux véhicules du ministère responsable de la défense, aux véhicules avec carte de stationnement pour personne handicapée et aux véhicules de transport en commun à faibles émissions.
* 78 Décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026.