E. LA COMPARAISON DES SEULES ACCISES NE REFLÈTE QU'IMPARFAITEMENT LE SIGNAL FISCAL EFFECTIVEMENT ADRESSÉ AUX CONSOMMATEURS
Sur le fond, la Commission propose de comparer exclusivement les droits d'accise relevant de la directive 2003/96/CE.
Elle reconnaît pourtant elle-même dans son document de travail que la fiscalité applicable à l'électricité et au gaz comprend également d'autres taxes nationales ainsi que la TVA. Elle choisit néanmoins de limiter son analyse et son mécanisme aux droits d'accise.
Le prix effectivement supporté par les consommateurs peut inclure d'autres taxes, prélèvements ou dispositifs obligatoires poursuivant des objectifs de décarbonation ou d'efficacité énergétique. Leur montant peut être du même ordre de grandeur que celui des accises et ils peuvent, eux aussi, modifier sensiblement le rapport entre le coût du gaz et celui de l'électricité.
La commission des affaires européennes du Sénat demande donc que l'appréciation du signal économique ne repose pas uniquement sur la comparaison nominale des taux d'accise et puisse tenir compte d'autres prélèvements environnementaux ou dispositifs obligatoires ayant un effet comparable sur les prix de détail.
Si l'objectif poursuivi consiste réellement à éviter que le système fiscal ne défavorise l'électrification, c'est l'ensemble du signal économique résultant des prélèvements obligatoires qu'il convient d'apprécier et non une seule de ses composantes.
Une comparaison trop étroite pourrait conduire un État membre à devoir modifier ses droits d'accise alors même que l'ensemble de son dispositif fiscal et parafiscal pénalise déjà davantage le recours au gaz.
F. L'ÉLECTRIFICATION NE PEUT ÊTRE RÉALISÉE AU MÊME RYTHME DANS L'ENSEMBLE DES SECTEURS ET DES ÉTATS MEMBRES
La règle proposée repose en outre sur une hypothèse implicite : un signal fiscal défavorable au gaz permettrait aux consommateurs de se reporter vers l'électricité.
Cette substitution n'est toutefois pas possible dans les mêmes conditions pour tous les usages.
Dans certains procédés industriels, l'électrification suppose des investissements lourds, l'adaptation des équipements de production ou le renforcement préalable du réseau. Dans d'autres cas, les technologies électriques ne sont pas encore disponibles ou ne sont pas économiquement compétitives. La commission des affaires européennes souligne d'ailleurs que certains taux réduits existants sont précisément liés à la situation économique de certains secteurs, à leur exposition internationale ou à leurs possibilités effectives d'électrification.
La Chambre des députés italienne relève également que les contraintes techniques et économiques diffèrent selon les processus industriels et que certains ménages, notamment en situation de vulnérabilité, demeurent dépendants du gaz pour leur chauffage. Elle considère qu'une politique d'électrification doit être poursuivie lorsqu'elle est techniquement réalisable, économiquement soutenable et efficiente, plutôt que reposer sur une règle fiscale uniforme.
Ces considérations ne remettent pas en cause l'objectif de décarbonation. Elles commandent en revanche une transition suffisamment progressive et adaptable pour éviter qu'une modification rapide de la fiscalité du gaz ne se traduise uniquement par une augmentation de charges pour des consommateurs qui ne disposent pas encore d'une solution alternative.
La proposition de la Commission européenne permet à un État membre, sur demande dûment justifiée, d'obtenir de la Commission l'autorisation de différer l'application de la règle, notamment en raison de circonstances nationales particulières ou de sa situation budgétaire.
Ce mécanisme apparaît trop restrictif.
Il ne permettrait pas nécessairement à un État membre de s'écarter temporairement de la règle après son entrée en application pour répondre à une situation nouvelle, par exemple une nouvelle crise du prix du gaz.
La commission des affaires européennes du Sénat demande par conséquent que le mécanisme ne soit pas limité à un simple report de l'entrée en application mais constitue une véritable faculté de dérogation, mobilisable également après la mise en oeuvre du dispositif. Elle souhaite notamment qu'une telle demande puisse être fondée sur l'évolution des conditions d'approvisionnement et des prix de gros du gaz, y compris lorsque la crise concerne plusieurs États membres ou l'ensemble de l'Union.
Cette souplesse apparaît d'autant plus nécessaire que les décisions fiscales sont également des instruments de politique budgétaire et de réaction aux crises.
Une période transitoire suffisamment longue devrait en outre être prévue avant l'application de la nouvelle règle afin de permettre aux États membres d'adapter leur législation fiscale, leurs trajectoires budgétaires et les dispositifs sectoriels existants. Le dernier compromis examiné dans le cadre des négociations sur la directive sur la taxation de l'énergie prévoyait une mise en application progressive jusqu'à l'horizon 2038.
Les États membres disposent de structures énergétiques, de systèmes fiscaux, de situations budgétaires et de capacités d'électrification différentes. Ils peuvent déjà agir sur la fiscalité de l'électricité, celle du gaz ou d'autres prélèvements afin de favoriser l'électrification.
La Commission européenne n'apporte pas d'éléments permettant d'établir que les interventions nationales seraient moins efficaces pour promouvoir l'électrification ou alléger la fiscalité de l'électricité, y compris en utilisant d'autres instruments que les seuls taux d'accise.
Le nouvel article 18 quater soulève donc une double difficulté. Il repose, en premier lieu, sur une base juridique qui ne paraît pas correspondre à la nature fiscale des dispositions qu'il contient. Il méconnaît, en second lieu, la diversité des choix fiscaux, budgétaires et énergétiques des États membres en leur imposant un instrument uniforme sans démontrer suffisamment que l'objectif poursuivi ne pourrait être atteint de manière satisfaisante au niveau national.
En conséquence, en l'état, cette disposition apparaît contraire au principe de subsidiarité.