C. DE NOUVEAUX DÉFIS À RELEVER PAR EUROPOL MAIS DES VISIONS DIFFÉRENTES SUR SON AVENIR
1. Un changement de paradigme sécuritaire en Europe
La dernière adaptation du mandat d'Europol est récente (2022) mais, depuis l'adoption de ce statut amendé, la criminalité organisée connaît de nouveau de profondes mutations. En effet, la période actuelle est celle d'une « transformation fondamentale de la nature de la criminalité. Les réseaux criminels sont plus résilients, technologiquement compétents et transnationaux qu'auparavant. Ils opèrent simultanément depuis plusieurs juridictions et s'appuient de manière extensive sur des infrastructures numériques, le chiffrement, des systèmes financiers et les nouvelles technologies (à l'exemple des cryptomonnaies ou des outils d'anonymisation) pour organiser, étendre et dissimuler leurs activités. La numérisation [de la société et de l'économie] a accéléré la taille, la portée et la sophistication des acteurs criminels et terroristes. Par exemple, les groupes criminels ont considérablement renforcé leur usage des plateformes de communication encryptées, des places de marché en ligne et des paiements numériques pour coordonner leurs activités transfrontières. Dans le même temps, la convergence croissante entre la cybercriminalité, la criminalité financière et le terrorisme augmentent la complexité de la menace. »23(*)
Face à cette évolution, l'analyse d'impact de la présente proposition de règlement24(*) a souligné :
· que l'agence et les autorités nationales compétentes faisaient face à des lacunes persistantes d'information quand elles enquêtent sur des crimes transfrontières et des menaces identifiées ;
· que le soutien opérationnel d'Europol demeurait trop limité et trop fragmenté.
2. Deux visions distinctes de l'avenir d'Europol
a) La volonté de la Commission européenne d'une agence « véritablement opérationnelle » dans une nouvelle architecture de la coopération européenne dans le domaine « justice-affaires intérieures-migration »
La réalité d'une nécessaire adaptation d'Europol aux évolutions de la criminalité n'est contestée par aucun acteur de la sécurité intérieure en Europe. Tous les responsables européens sont d'accord pour adapter Europol et, plus généralement, les organes et systèmes d'information européens soutenant les États membres dans leur lutte contre la criminalité transnationale et le terrorisme. En revanche, deux visions de l'avenir d'Europol divergent.
La première, exprimée par la Commission européenne, souhaite mettre en place une « architecture européenne de sécurité intérieure plus intégrée et plus opérationnelle » 25(*) dont les contours ont été posés dans la stratégie « ProtectEU » présentée en avril 202526(*).
C'est bien cette vision globale qui fonde les propositions de révision des mandats d'Europol et d'Eurojust27(*), ainsi que la refonte des règles de protection des données personnelles dans les traitements auxquels procèdent les organes de l'Union européenne compétents dans le secteur « justice-affaires intérieures » (règlement dit RPDUE), qui ont été présentées le 24 juin dernier28(*).
Il en va de même pour la réforme du statut de l'agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), présentée le 27 octobre dernier29(*), ainsi que pour la révision à venir du statut du Parquet européen30(*) et celle de la directive sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne (dite « directive PIF »). 31(*)
Dans chacun de ces textes ou projets, certains objectifs généraux de la Commission européenne se retrouvent, à savoir :
· augmenter les échanges, en particulier de données personnelles, et les interconnexions entre agences et organes de l'Union européenne compétents dans les domaines de la justice, de la sécurité intérieure et de la politique migratoire32(*) ;
· accroître les compétences de ces organes, afin de les faire évoluer, à traités européens constants, de structures d'appui et de renfort aux autorités compétentes des États membres vers des agences en voie d'autonomisation ;
· modifier la gouvernance de ces agences et organes afin d'y renforcer son influence au détriment de celle des États membres.
Sur cette base, la réforme d'Europol voulue par la Commission européenne avait pour objectif initial de reconnaître des compétences autonomes à Europol, en particulier un pouvoir d'enquête propre, afin d'améliorer les échanges d'informations opérationnelles et l'efficacité de la lutte contre la grande criminalité en Europe. Mme Ursula von der Leyen, dans ses orientations politiques pour 2024-2029, a affirmait ainsi qu'elle souhaitait « faire d'Europol une agence véritablement opérationnelle et (...) augmenter ses effectifs du plus du double au fil du temps. »
b) Le souhait des États membres d'amender le statut d'Europol tout en préservant des missions et un statut jugés satisfaisants
Simultanément, une majorité d'États membres de l'Union européenne, dont la France, considère que l'action actuelle d'Europol est satisfaisante, malgré les limites constatées. Par conséquent, pour ces acteurs, plutôt qu'une réforme globale du statut d'Europol, il semblait plus pertinent d'amender le statut existant. Et la réforme envisagée ne doit pas fragiliser la confiance mutuelle et les acquis opérationnels. Ainsi, au lieu de chercher à substituer Europol à des services de police nationaux préjugés défaillants, ils souhaitent plutôt les compléter utilement, en particulier, par le développement de l'expertise de l'agence en matière de collectes et des traitements de données et de ses missions de soutien opérationnel. Il s'agit donc, pour eux, de préserver le modèle actuel de l'agence qui fonctionne.
Le Sénat est sur la même ligne et s'est exprimé récemment sur ce point. D'abord, dans sa résolution européenne n° 107 du 28 avril 2025 sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2025, il a rappelé « qu'Europol est et doit demeurer une agence de soutien et d'expertise appuyant les services de police des États membres et des pays associés ». Puis, dans sa résolution européenne n° 42 du 23 janvier 2026 sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2026, il a exprimé deux « lignes rouges » :
· d'une part, les réformes statutaires annoncées des agences européennes Eurojust, Europol et Frontex ne doivent pas être sources de « nouvelles dépenses excessives » ;
· d'autre part, ces réformes doivent conforter ces agences comme des organes d'appui aux États membres et non les transformer en « structures opérationnelles autonomes ». Dans ce cadre, Europol ne doit pas devenir un « FBI européen ».33(*)
C'est dans ce contexte que la réforme du statut d'Europol a été présentée, le 24 juin dernier.
* 23 Voir l'analyse d'impact précitée de la proposition de règlement (p 7).
* 24 SWD(2026) 580 final.
* 25 Analyse d'impact de la proposition de règlement COM(2026) 580 final, SWD(2026) 580 final, 24 juin 2026, p 8.
* 26 COM(2025) 148 final.
* 27 COM(2026) 570 final.
* 28 COM(2026) 314 final.
* 29 COM(2026) 1 030 final.
* 30 Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.
* 31 Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal (dite directive « PIF »).
* 32 La stratégie ProtectEU mentionne explicitement Europol, Eurojust, Frontex, le Parquet européen, l'Office de lutte antifraude de l'Union européenne (OLAF), l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, l'Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux (ALBC), l'Autorité douanière de l'Union européenne, l'agence eu-LISA (en charge des systèmes d'information à grande échelle de l'Union européenne dans le secteur « Justice-affaires intérieures ») et l'agence de l'Union européenne pour la cybersécurité (ENISA).
* 33 Ces résolutions européennes ont été adoptées par le Sénat à l'initiative de sa commission des affaires européennes, sur le rapport des sénateurs Jean-François Rapin, alors président de la commission, et Didier Marie.