N° 376
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès verbal de la séance du 26 juin 1997.
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),
sur
les activités de la délégation : suivi de la Conférence intergouvernementale, questions économiques et financières, examen des propositions d'actes communautaires (mars-mai 1997)
Par M. Jacques GENTON,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Gérard Delfau, Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Alain Richard, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.
INTRODUCTION
Au cours des mois de mars, avril et mai 1997, la délégation du Sénat pour l'Union européenne a continué à suivre les travaux de la Conférence intergouvernementale.
Elle a également abordé certaines questions économiques et financières relatives au transport ferroviaire et au système commun de TVA en Europe.
Elle a, par ailleurs, examiné le fonctionnement et l'avenir du traité de Schengen ainsi que les résultats de l'enquête du Parlement européen sur l'épizootie d'encéphalopathie spongiforme bovine.
Enfin, elle a poursuivi son examen systématique des propositions d'actes communautaires soumises au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution.
I. LA PREPARATION DE LA CONFERENCE INTERGOUVERNEMENTALE
A. PREMIERE AUDITION DE M. MICHEL BARNIER
Le mercredi 26 mars 1997, la délégation a entendu M. Michel Barnier, Ministre délégué aux Affaires européennes, sur les travaux de la Conférence intergouvernementale (CIG).
M. Michel Barnier , évoquant le climat actuel de la Conférence intergouvernementale, estime que certains gouvernements ne semblent pas avoir pris pleinement conscience de l'enjeu. Si la CIG échouait ou n'aboutissait qu'à des changements institutionnels minimes, l'Union risquerait d'être entraînée vers le déclin. En effet, un nouvel élargissement sans réforme préalable rendrait moins efficace et moins légitime le fonctionnement de l'Union, aggravant ainsi son éloignement vis-à-vis des citoyens. Or, la CIG constitue l'unique possibilité pour réaliser cette réforme : il n'y aura pas de deuxième chance. Cependant, certains gouvernements paraissent se satisfaire d'une révision limitée, et il reste peu de temps pour les convaincre que l'élargissement n'est possible que s'il est précédé d'un renforcement des institutions.
Le ministre souligne qu'un motif d'espoir réside dans l'attitude active et sérieuse de la présidence néerlandaise. Celle-ci, indique-t-il, a présenté un addendum au document élaboré par la présidence irlandaise ; les travaux se poursuivent à partir de ces textes par densification successive. Cet addendum apporte des progrès, mais des lacunes restent à combler. Au sujet des coopérations renforcées, ce texte est très proche de l'initiative franco-allemande. Au sujet du deuxième pilier, il est nécessaire de mieux préciser la distinction entre les stratégies communes, décidées à l'unanimité par le Conseil européen, et les mesures d'application adoptées le cas échéant à la majorité qualifiée par le Conseil ; le statut proposé pour " M. PESC " est inacceptable ; enfin, la question des relations entre l'Union européenne et l'Union de l'Europe Occidentale (UEO) ne peut être éludée. Pour le troisième pilier, la nécessité d'un socle législatif commun doit être mieux reconnue, et la possibilité de décider à la majorité qualifiée de lever les contrôles aux frontières internes est inacceptable si l'on ne constate pas la réalisation préalable des progrès nécessaires concernant la sécurité ; par ailleurs, les conditions du contrôle des Parlements nationaux doivent être clarifiées. En revanche, le partage du droit d'initiative entre la Commission et les Etats membres, et le maintien de l'unanimité pour les règles concernant le long séjour des étrangers sont des points positifs.
Un autre motif d'espoir, poursuit M. Michel Barnier, réside dans l'évolution des esprits sur certains points importants. Un intérêt croissant se manifeste pour les propositions franco-allemandes en matière de PESC, notamment en ce qui concerne le rapprochement entre l'Union européenne et l'UEO, même si un petit nombre d'Etats restent très opposés. De même, une plus juste pondération des votes au Conseil est désormais considérée comme inéluctable ; il ne s'agit pas, aux yeux de la France, d'établir une suprématie des plus grands Etats sur les autres, mais de retrouver et de garantir pour l'avenir l'équilibre qui existait auparavant au sein de l'Europe. Enfin, le lien à établir entre mesures de sécurité et suppression des contrôles aux frontières internes est désormais mieux compris.
Puis, le ministre précise la philosophie des amendements présentés par la France au sujet de la PESC. Les stratégies communes, portant sur certains terrains qui touchent à la périphérie de l'Union et qui constituent des zones d'intérêt vital pour elle, doivent être définies par les Chefs d'Etat et de Gouvernement. Une cellule de planification doit permettre de parvenir à des analyses communes. Elle doit avoir à sa tête le " Haut représentant pour la PESC " qui doit être une personnalité politique de haut niveau, agissant sous l'autorité du Conseil ; l'attitude de l'OSCE, qui a confié, avec succès, ses missions les plus importantes à d'anciens membres du Conseil européen, montre la validité de cette approche. Naturellement, la France n'attend pas de la CIG qu'elle fasse par elle-même naître une politique extérieure et de sécurité commune, mais seulement qu'elle donne les outils nécessaires aux Etats membres. Dans cette optique, la France avance des propositions pour l'insertion progressive de l'UEO dans l'Union européenne, et suggère que les mesures d'application des stratégies communes soient décidées à la majorité qualifiée.
M. Jacques Genton , évoquant le récent débat au Sénat sur la politique européenne, souligne qu'il en ressort que les parlementaires ne sont pas prêt à approuver un traité révisé qui n'apporterait aucun progrès en termes de légitimité et d'efficacité des institutions.
M. Michel Barnier déclare que le Gouvernement n'est pas disposé à renoncer à ses ambitions dans ce domaine.
M. Nicolas About souhaite que le socle législatif commun à mettre en place dans le cadre du troisième pilier intègre la lutte contre la pédophilie et l'exploitation sexuelle des enfants. Il s'inquiète des réticences de certains Etats à cet égard. Puis il souhaite que l'action extérieure de l'Union européenne, plutôt que de privilégier des missions humanitaires qui sont un symbole d'échec, soit orientée vers la prévention des conflits : l'exemple de l'Albanie, après celui de la Russie, en montre la nécessité.
M. Michel Barnier déclare partager ces préoccupations. Sur le premier point, il indique qu'un seul Etat faisait, au nom de la liberté d'expression, certaines réserves concernant la lutte contre la pornographie. Sur le second point, il souligne que beaucoup d'Etats membres souhaitent que toutes les missions dites de Petersberg soient inscrites dans le traité révisé, et que l'alerte et la prévention feraient partie des missions de la cellule d'analyse commune dont la création est envisagée. Il s'indigne enfin que des crédits aient été accordées à l'Albanie sans qu'ait été exigé qu'il soit mis fin au système des " pyramides ". Un tel exemple, ajoute-t-il, montre bien la nécessité d'une structure d'alerte précoce.
M. Xavier de Villepin interroge le ministre sur la proposition française de réduction du nombre des commissaires européens à une dizaine. Quelles compensations, demande-t-il, recevraient les pays qui perdraient leur commissaire européen ?
M. Michel Barnier indique que la proposition française accorde à tous les pays un même droit à avoir un commissaire européen sur la durée de deux mandats de la Commission. Il souligne que celle-ci a elle-même reconnu que ses compétences se ramenaient à une dizaine de grands domaines : une réforme de la Commission s'impose donc en tout état de cause, et la France ne saurait accepter qu'elle se ramène à prévoir un commissaire par pays.
M. Michel Caldaguès s'interroge sur la formule tendant à subordonner l'élargissement à une réforme institutionnelle préalable. La France, observe-t-il, paraît ainsi demander une sorte de contrepartie aux partisans de l'élargissement, alors qu'elle-même s'est prononcée avec éclat pour un élargissement rapide. D'une manière générale, se demande-t-il, la France n'a-t-elle pas tendance à dramatiser à l'excès les problèmes institutionnels ?
M. Michel Barnier se déclare convaincu qu'un élargissement avec des règles institutionnelles inchangées serait un marché de dupes, car l'Union évoluerait nécessairement vers une simple zone de libre échange. Bâtir une Europe politique et sociale n'est possible qu'avec un meilleur fonctionnement : une commission forte et collégiale, une nouvelle pondération des votes, des coopérations renforcées. La France est favorable à l'élargissement, mais pas au prix de la dilution de la Communauté, qui ne serait d'ailleurs pas dans l'intérêt des futurs adhérents.
M. Yann Gaillard s'interroge sur les conséquences du resserrement de la Commission : la France accepterait-elle, le cas échéant, de ne plus avoir de commissaire ?
M. Michel Barnier confirme que telle est bien la position du Gouvernement : dans la formule qu'il propose, la France pourrait n'avoir un commissaire que pendant un mandat de la Commission sur deux.
M. Alain Richard interroge le ministre sur les moyens d'assurer la cohérence entre les décisions de l'Union européenne et celles de l'Union de l'Europe occidentale (UEO), compte tenu des compositions différentes de l'une et de l'autre. Par ailleurs, il se demande s'il n'y a pas une contradiction entre l'objectif de la nouvelle pondération des votes et celui du resserrement de la Commission et si la France ne serait pas amenée à renoncer à l'un pour obtenir l'autre. Enfin, il regrette que la CIG ne réexamine pas le mode de fonctionnement du Conseil, notamment la rotation semestrielle de la présidence et l'absence d'une instance d'arbitrage entre les différents conseils spécialisés.
M. Michel Barnier souligne qu'il incombe à la présidence d'assurer la cohérence entre les travaux des différentes formations du Conseil, même s'il n'existe pas à proprement parler d'arbitrage, et d'en référer, le cas échéant, au Conseil européen et qu'il faut aussi compter sur le COREPER qui est chargé de préparer les débats des différentes formations du Conseil. La rotation semestrielle de la présidence, poursuit-il, présente certains inconvénients, mais les Etats membres y sont très attachés ; de plus, la nomination d'un haut représentant pour la PESC permettrait une plus grande continuité au-delà des changements de présidence. Quant à la pondération des votes et au resserrement de la Commission, ce sont deux aspects d'une même recherche de l'efficacité ; ils ne s'excluent pas mutuellement. Enfin, le rapprochement de l'Union européenne et de l'UEO doit se faire par étapes, le lieu central de décision étant le Conseil européen. Le ministre regrette que, lors du dernier élargissement, on ait accepté que des Etats non membres de l'UEO deviennent membres de l'Union européenne.
Puis le ministre évoque le changement éventuel du mode d'élection des députés européens. Il plaide pour le remplacement de la circonscription nationale unique par sept circonscriptions interrégionales, quatre sièges étant par ailleurs réservés aux DOM-TOM. Il se prononce pour le maintien du scrutin proportionnel pour cette élection, pour l'application aux députés européens d'un principe de non-cumul des mandats et pour une proportion maximale de 70 % des personnes d'un même sexe dans les listes.
M. Michel Caldaguès estime que la possession d'un mandat local est utile à un parlementaire pour ne pas se retrouver coupé des réalités.
M. Michel Barnier précise qu'il entend seulement interdire le cumul avec un mandat parlementaire national ou avec le présidence d'un exécutif régional ou départemental.
M. Alain Richard indique sa préférence pour une élection dans le cadre des régions, tout en observant qu'elle serait moins favorable aux petites formations que le système actuel. Il fait valoir que l'on peut objecter à la proposition du ministre un certain arbitraire dans le regroupement des régions.
En réponse à une question de Mme Danièle Pourtaud, M. Michel Barnier déclare qu'il compte notamment sur la volonté des membres fondateurs, appuyés par certains des membres plus récents, pour donner un nouveau souffle à la CIG.