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21 octobre 1997 : Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique ( rapport d'information )

 

Rapport D'information n° 42 - La Poste, opérateur public de service public face à l'évolution technique et à la transformation du paysage postal européen


M.Gérard LARCHER, Sénateur


Commission des Affaires économiques et du Plan - Rapport d'information n° 42 - 1997-1998

Table des matières






N° 42

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 octobre 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) et du groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications (2) sur " La Poste, opérateur public de service public face à l'évolution technique et à la transformation du paysage postal européen ",

Par M. Gérard LARCHER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

(2) Ce groupe d'études est composé de : MM. Gérard Larcher, président ; Pierre Hérisson, René Régnault, Jean-François Le Grand, Jean-Marie Rausch, vice-présidents ; André Egu, secrétaire ; Louis Althapé, Bernard Barbier, Jean Bizet, Philippe de Bourgoing, Jean Boyer, Dominique Braye, Auguste Cazalet, Jacques Chaumont, Désiré Debavelaere, André Diligent, Hubert Durand-Chastel, Jean François-Poncet, Alain Gérard, François Gerbaud, Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Mme Anne Heinis, MM. Rémi Herment, Jean Huchon, Pierre Lagourgue, Edmond Lauret, Kléber Malécot, Louis Mercier, Georges Mouly, Pierre Laffitte, Lucien Neuwirth, Michel Pelchat, Alain Pluchet, Michel Rufin, Claude Saunier, Maurice Schumann, Franck Sérusclat, Fernand Tardy, René Trégouët, André Vallet, Xavier de Villepin.

Poste et télécommunications. - Rapports d'information.

RÉSUMÉ DU RAPPORT

I. CONSTAT

 Le présent rapport commence par conter la longue histoire inachevée de La Poste et met en relief :

- que, pendant la plus longue partie de l'histoire de l'humanité, le service postal a été la seule forme fiable de diffusion de l'information au sein des sociétés ; de ce fait, son immersion dans la société de l'information et sa confrontation avec d'autres vecteurs (téléphone, fax, télévision interactive, réseaux informatiques, Internet...) de diffusion de cette denrée essentielle s'apparente pour les postes historiques à un choc de nature identitaire ;

- que, tout au long de leur histoire, l'activité des Postes françaises s'est avérée, non seulement un facteur fondamental du développement économique et de l'unité nationale, mais aussi un service extrêmement rentable, notamment pour les finances publiques qui en capturaient les bénéfices ; à l'exception d'une brève période faisant suite à l'introduction du timbre en 1848, ce n'est qu'en 1992 que La Poste a connu son premier déficit. Ceci est dû à un changement radical de son environnement résultant pour l'essentiel d'une contraction de fait de son monopole.

 Le tableau synoptique de l'évolution récente des grandes postes occidentales que dresse le rapport relève que si elles conservent beaucoup de points communs (administrations d'Etat à l'origine, organisation à l'échelle nationale, transformation en opérateur autonome, obligation de service universel du courrier, monopole juridique, ...), certaines ont d'ores et déjà réalisé d'importantes transformations (statut de droit commercial, voire privatisation, orientation résolue vers le marché international, réorganisation et diversification de leurs réseaux, ....) qui semblent les rendre plus aptes à assurer leur mission et l'efficacité de leur économie nationale dans le nouvel environnement mondial.

 Insistant sur la qualité d'opérateur majeur du service public de " l'aïeule des services publics de la vie quotidienne ", le rapport souligne l'importance des missions d'intérêt général que La Poste assure au bénéfice de la Nation : service public du courrier, contribution fondamentale à l'aménagement du territoire au travers des 17.000 points de son réseau, transport et distribution de la presse qui en font un vecteur essentiel de notre vie démocratique, rôle de " guichet bancaire " des plus démunis de nos concitoyens.

 Le poids de La Poste (premier employeur du secteur marchand ; 1,4 % des emplois nationaux) dans l'économie nationale et locale (700 millions de francs par an et par département en moyenne) est souligné en exposant, d'une part, le caractère vital des relations interdépendantes qu'elle entretient avec les entreprises (notamment celles de la vente par correspondance, de la presse, de la grande et moyenne distribution) et, d'autre part, l'importance de chacun de ses deux métiers : le courrier et les services financiers.

 Les défis qui pourraient être mortels auxquels La Poste se trouve désormais exposé sont ensuite détaillés. Il s'agit d'abord de l'irruption d'une concurrence multiforme incarnée à la fois par les nouvelles technologies, l'émergence d'opérateurs privés efficaces et le " brigandage " du repostage organisé par des postes peu scrupuleuses. Il s'agit aussi des échéances programmées de la réglementation européenne qui aboutissent à une restriction progressive du monopole du courrier (75 % de l'activité aujourd'hui, 50 % en 1998, 33 % en 2003) et à une interdiction de fait du financement d'autres missions d'intérêt général au travers de ce monopole. Le temps des facilités financières ouvertes à l'Etat et à La Poste au moyen des hausses du prix du timbre est désormais révolu.

 Face à ces défis, les atouts et les handicaps de La Poste sont examinés attentivement. La première richesse de La Poste ce sont les hommes et les femmes qui la composent. Mais c'est aussi la lucidité de ses dirigeants qui ont su commencer à lui insuffler un réel esprit d'entreprise au travers de la gestion de ses ressources humaines et d'une approche désormais plus commerciale de sa clientèle.

Néanmoins, ses handicaps sont considérables. Au premier rang, le poids de ses charges qui découlent du coût d'entretien d'un réseau immobilier pour partie peu fréquenté (4,5 milliards de francs), du paiement de la totalité des pensions de retraite des anciens postiers (600 millions d'accroissement cumulatif par an ou, si l'on préfère, 360 milliards de francs de 1997 à 2015) et, d'une manière générale, d'un désengagement de l'Etat à son égard (coût du transport de la presse, gestion sociale du livret A : plusieurs milliards par an). Or, toutes ces charges s'accumulent sur La Poste dans un contexte où elle n'a plus de marges de manoeuvre (résultats déficitaires, fort endettement, prix du timbre déjà très élevé, tendance à un assujettissement à une fiscalité de droit commun). Non moins importantes, les rigidités structurelles et sociales que subit La Poste hypothèquent son avenir. Ses pesanteurs organisationnelles sont lourdes. Mais surtout, pourra-t-elle supporter longtemps qu'une majorité de ses personnels ait des droits et qu'une minorité -les contractuels précaires- n'ait que des incertitudes ?

II. PRINCIPALES PROPOSITIONS

1.
 Initiatives internationales relevant des pouvoirs publics :

- lutter contre le repostage par une " amicale pression " sur les gouvernements des pays où agissent les reposteurs et, éventuellement, par des mesures de rétorsion menées de manière concertée, avec d'autres pays européens victimes de cette pratique ;

- proposer la création d'un timbre à valeur unique pour le courrier entre les Etats membres : l'euro-timbre, assis sur un fonds de péréquation postale européenne.

2. Développer une stratégie internationale d'alliances en préparant une alliance avec la poste allemande et en réfléchissant, sur cette base, à un rapprochement franco-allemand avec l'un des grands opérateurs mondiaux de la messagerie.

3.
 Adopter, avant fin 1998, une loi d'orientation postale traduisant, dans notre législation, non seulement les dispositions de la directive européenne mais aussi un grand nombre des propositions avancées ci-après.

4.
 Statut de La Poste :


- la privatisation est exclue ;

- sa sociétisation, c'est à dire sa transformation en entreprise nationalisée sous forme de société anonyme détenue par l'Etat, n'apparaît pas indispensable, mais le débat doit rester ouvert, dans la perspective de la réalisation d'alliances internationales.

5. Définir un service public ambitieux :

- utiliser les marges de flexibilité qu'offre la future directive postale en définissant un périmètre du monopole du courrier aussi étendu que permis et en créant parallèlement un fonds de compensation destiné à compléter, en tant que de besoin, le financement du service universel ;

- faire mieux respecter le monopole en créant un corps d'inspecteurs assermentés de La Poste et en renforçant vigoureusement les sanctions pénales prévues en cas d'atteinte à ce monopole ;

- confier à La Poste l'habilitation publique de la certification postale électronique restant à établir.

6. Le réseau de La Poste :

- il doit être modernisé et dynamisé, par des idées innovantes, pour mieux revitaliser les territoires ;

- il doit sortir du moratoire rendu désormais inutile par la loi " Pasqua " du 4 février 1995 ;

- le réseau immobilier doit être valorisé par une démarche centrée sur l'identification locale des besoins des hommes et des territoires, par une transformation des guichets les moins fréquentés en points d'appui de démarche commerciale à domicile, par la recherche de nouveaux partenariats publics, par l'examen de l'intérêt d'une polyactivité postale, par l'augmentation des ventes ;

- le réseau immobilier doit être reformaté et renforcé par un service postal mobile, à l'exemple de ce qui est actuellement en oeuvre en Allemagne ;

- les partenariats entrepreneuriaux doivent être multipliés, tant au niveau national que local, pour développer les canaux de contact avec la clientèle et aider les petits commerces ruraux ;

- la loi d'orientation postale déjà préconisée doit définir des objectifs en termes de temps d'accès au service postal, d'une part, en fixant les distances maximales entre tous points d'une catégorie de territoires donnée et une antenne postale fixe et, d'autre part, en établissant des discriminations positives en faveur des zones les moins favorisées ;

- les responsabilités postales des élus locaux doivent être confortées au travers des schémas départementaux des services publics, des agences postales communales et par l'adaptation aux réalités locales des orientations de la future loi postale ;

- le soutien financier de l'Etat doit être assuré en maintenant les abattements fiscaux de La Poste, en versant une subvention d'équilibre et en affectant une partie du produit de la taxe professionnelle de France Télécom à un Fonds géré de manière paritaire par les élus et l'Etat, permettant de mobiliser plus de 2,5 milliards de francs par an pour la redynamisation des zones urbaines et rurales en difficultés, dont au moins 500 millions de francs par an seront consacrés à la modernisation et à la dynamisation du réseau de La Poste, dans les départements dont plus de la moitié du territoire est composé de zones rurales classées comme très vulnérables ;

- les élus locaux doivent être garantis qu'il n'y aura pas de " marché de dupes " en renforçant la relocalisation de services de La Poste dans les zones rurales et en organisant des " tables-rondes " Poste-élus permettant d'ouvrir le dialogue et d'explorer ensemble les voies de l'avenir.

7. L'aide postale à la presse :

- dépasser les paradoxes qu'elle a engendrés : elle coûte cher et satisfait peu de ceux auxquels elle est attribuée, elle ne garantit pas nécessairement une délivrance optimale de l'information à l'opinion, elle ne répond plus aux ambitions politiques qui l'ont inspirée et n'obéit pas pour autant à la rationalité économique ;

- établir la vérité des coûts (selon le présent rapport le coût du transport postal de la presse se situe vraisemblablement dans une fourchette de 6,5 à 6,75 milliards de francs plutôt qu'autour de 7,5 milliards) ;

- poursuivre dans la voie du ciblage sur la presse d'opinion ;

- développer les relations commerciales avec les autres éditeurs ;

- alléger les charges de La Poste en portant de 15 millions en 1997 à 90 millions en 1998, l'aide au portage des journaux à domicile et ce en utilisant à due concurrence le produit de l'impôt sur les recettes publicitaires des supports hors médias en cours d'instauration au Parlement ;

- enfin, étudier la préservation de la deuxième tournée postale dans la capitale pour la presse du soir, assurer un suivi externe de la qualité et veiller à garantir la pérennité de la contribution de l'Etat au financement du transport de la presse.

8. Conforter les compétences financières de La Poste :

- maintenir le cadre juridique actuel en refusant la banque postale, en développant une comptabilité analytique aux résultats invulnérables à la critique en ayant bien conscience que si cette exigence pouvait être satisfaite, il faudrait se résoudre à une filialisation dans le cadre du statut public de La Poste.

- confirmer le périmètre actuel des services financiers en appliquant la loi de 1990, toute la loi de 1990, rien que la loi de 1990, tout en veillant cependant à ne pas ébranler le marché par des actions commerciales brutales ;

- maintenir le duopole de la collecte du livret A : en s'opposant à sa banalisation et en affirmant clairement dans la loi la mission de cohésion sociale accomplie par La Poste.

9. Clarifier les relations financières entre l'Etat et La Poste dans le cadre du prochain contrat de plan :

- réfléchir aux moyens permettant à La Poste de mieux couvrir les coûts de la collecte des CCP ;

- réfléchir au mode rémunération des fonds de la Caisse Nationale d'Epargne ;

- traiter de l'éventuel assujettissement de La Poste à la TVA lors de la discussion de la loi d'orientation postale ;

- envisager la suppression du droit de timbre, impôt archaïque.

10. Les retraites de postiers :

- traiter le problème pour 1998 sans sacrifier les postiers au culte du 3%  de déficit public ;

- trouver une solution définitive en ajustant les charges de retraites de La Poste sur les prélèvements sociaux de droit commun ;

- gager la soulte que La Poste acquitterait à l'Etat et à la collectivité des contribuables sur une meilleure continuité du service public postal.

11. Assurer la continuité du service public postal

- respecter préalablement à toute grève, un préavis d'une durée minimale, comme l'impose la loi ;

- mettre le délai de ce préavis à profit pour engager des négociations ;

- en cas de blocage de ces négociations, recourir à un médiateur ;

- maintenir le réseau B qui fiabilise les infrastructures ;

- mieux indemniser les entreprises clientes du préjudice subi du fait d'une grève.

12. Mobiliser les personnels :

- améliorer la communication interne à l'entreprise pour faire, par un dialogue interractif, faire prendre conscience aux postiers de la réalité des dangers, et leur donner la visibilité indispensable à leur mobilisation au service de l'entreprise et du pays ;

- confirmer la priorité donnée à la formation aux nouveaux métiers ;

- développer une politique ambitieuse de stages des cadres de La Poste dans d'autres entreprises publiques mais aussi dans le secteur privé ;

- embaucher davantage de cadres issus d'entreprises privées ;

-développer des formules d'intéressement du personnel à la bonne marche de l'entreprise.

13. Doter La Poste d'une stratégie résolument offensive :

- retrouver le chemin de la croissance en améliorant la performance sur les marchés traditionnels, en conquérant de nouveaux marchés, en développant les services à valeur ajoutée et en appliquant trois maîtres mots à l'égard des clients : partenariat, réactivité, responsabilité ;

- maîtriser l'évolution des charges et améliorer la productivité.

14. Toujours placer l'intérêt national au coeur des réflexions à mener et de l'élan à créer.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

C'est le 13 novembre que la Commission des Affaires économiques du Sénat a confié à votre rapporteur la mission d'élaborer un rapport d'information sur La Poste, dont le thème directeur était : " La Poste, opérateur public de service public face à l'évolution technique et à la transformation du paysage postal européen ", après que le groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications1(*) l'eut chargé d'engager, dès avril 1996, une réflexion sur le même sujet. Il s'agissait de fournir au Sénat des éléments d'appréciation pouvant contribuer à enrichir ses réflexions sur ces questions.

En France, votre rapporteur a souhaité rencontrer, en premier lieu, les organisations du personnel de La Poste qui ont parfois été reçues à plusieurs reprises. Il s'est également entretenu avec les ministres français concernés, le Président et un grand nombre de dirigeants de La Poste, des entreprises clientes ou concurrentes de l'opérateur public, des associations d'usagers et plusieurs experts du secteur.

A l'occasion de forums de discussion, votre rapporteur a rencontré plus de 220 membres du personnel de La Poste de tous âges et de tous statuts qui, sans détenir de mandats représentatifs, exerçaient les divers métiers de l'entreprise. Ces forums se sont successivement tenus à Rambouillet ; à Mende, à l'invitation de Madame Janine Bardou, Sénateur de Lozère ; à Sevrier, à l'invitation de M. Pierre Hérisson, Sénateur de Haute-Savoie ; à Cherbourg, à l'invitation de M. Jean-François Le Grand, Sénateur de la Manche ; et au Puy, à l'invitation de M. Adrien Gouteyron, Sénateur de Haute-Loire, président de la Commission des Affaires culturelles du Sénat.

En outre, pour répondre au mandat qui lui était confié, votre rapporteur a engagé un vaste programme d'investigations, qui l'a conduit à se déplacer à Bruxelles, aux Pays-Bas, en Allemagne, en Suède et aux États-Unis, ces deux derniers déplacements ayant été effectués avec des membres du groupe d'études.

En Europe, il a eu des entretiens avec les dirigeants de la Deustche-Post AG, de KPN et de Posten AB, ainsi qu'avec les responsables des ministères chargés des postes en Allemagne, aux Pays-Bas et en Suède. Il a également rencontré les commissaires européens qui suivent des aspects importants du dossier, M. Van Miert et Mme Wulf-Mathies, ainsi que le directeur général en charge de l'élaboration de la directive postale.

Lors de son déplacement aux États-Unis, il a rencontré les dirigeants de la poste américaine et des organes de tutelle et de régulation, les responsables des syndicats de postiers, les grands intégrateurs internationaux, ainsi que des membres du Congrès.

Au total, à l'issue de son programme de travail, votre rapporteur aura réalisé plus de 110 auditions et réunions, qui lui auront permis de rencontrer plus de 420 personnes de tous horizons2(*).

Par ailleurs, la Commission des Affaires économiques et le groupe d'études ont entendu en réunion plénière certaines de ces personnes, les 26 mars, 23 avril et 28 mai 1997.

A l'issue de ces onze mois de travail3(*), votre rapporteur s'est forgé la conviction que l'avenir de La Poste dépend d'abord d'une prise de conscience collective mais qu'il ne saurait se construire que sur le fondement de décisions politiques claires. Celles-ci lui apparaissent désormais d'autant plus nécessaires, que l'impact de l'opérateur public sur les territoires, l'emploi ainsi que l'économie du pays est considérable et pourrait encore être renforcé.

Il a soumis l'ensemble de ses conclusions à la Commission des Affaires économiques et au groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications le mardi 21 octobre 1997. Le présent rapport a été adopté sans opposition, tous les membres des groupes de l'Union Centriste, des Républicains et Indépendants, du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du Rassemblement pour la République votant pour, les membres du groupe Communiste, Républicain et Citoyen s'abstenant, et les membres du groupe Socialiste ne prenant pas part au vote.

Ses conclusions et les analyses qui les sous-tendent sont exposées ci-après.

TITRE PREMIER -

LA POSTE, OPÉRATEUR MAJEUR DE SERVICE PUBLIC
ET ACTEUR ÉCONOMIQUE DE PREMIER PLAN,
FACE AU DÉFI DE LA MODERNISATION

Instrument de l'unité politique -que l'on songe aux postes des grands empires de Rome ou de Tamerlan - la lettre est depuis l'Antiquité le véhicule des échanges dans toutes les civilisations de l'écrit. Elle accompagne aussi bien l'unification politique des grands États européens que, plus récemment, les progrès de l'alphabétisation et l'intégration des campagnes dans la société industrielle.

La lettre est fille du développement des communications et de l'emprise de la civilisation sur les moeurs. Dès l'antiquité, les Lettres à Lucilius ou les Commentaires sur la guerre des Gaules ont témoigné d'échanges intellectuels, culturels et politiques et, qui plus est, initié un genre littéraire dont les Lettres persanes offriront, au siècle des Lumières, une brillante illustration. Mais, l'histoire postale est tout autant, si ce n'est davantage, liée à l'économie. C'est ainsi qu'au Moyen-Age, le système de la " lettre de change " a permis d'unifier des espaces économiques et de pallier le manque de numéraire par la circulation d'une monnaie de papier.

Aujourd'hui, La Poste française, à l'instar de toutes les autres postes, ne peut ignorer les bouleversements technologiques qui annoncent l'avènement de ce qu'il est convenu d'appeler la société de l'information. De même, elle ne peut rester indifférente aux mutations programmées de son environnement réglementaire traditionnel, que portent en germe les orientations retenues par l'Union européenne, ou à l'agressivité croissante de certains de ses homologues étrangères et des nouveaux acteurs ayant émergé dans son secteur d'activité au cours des quinze dernières années.

Toutes ces évolutions vont dans le même sens et constituent autant de ruptures avec les modèles d'hier. Elles affaiblissent durablement la suprématie et l'organisation séculaire des opérateurs postaux historiques. Elles ne semblent, en effet, guère laisser de doutes sur l'inéluctabilité du passage de systèmes monopolistiques et nationaux à un modèle concurrentiel et international à même de mettre à mal le concept même de frontière et, partout, la notion de " territoire postal ".

Jusqu'au milieu du XXe siècle, les grandes postes ont mené une stratégie du " pré carré ", protégeant leurs marchés par des murailles réglementaires. A l'ère des stations orbitales, la stratégie du " rempart et de la casemate " paraît avoir fait long feu ! Les changements qui s'annoncent en sont-ils pour autant acceptables sans inventaire ? Vraisemblablement pas !

En France, les liens tissés entre La Poste et les citoyens ainsi qu'entre La Poste et les territoires restent très forts et il ne saurait être question de les distendre. Pour votre rapporteur, il convient à l'évidence de les préserver, voire de les conforter. Pour ce faire, la voie à suivre paraît tracée : prendre les mesures permettant d'adapter La Poste que nous aimons aux contraintes de la nouvelle donne postale.

Pourtant, alors que le monde postal connaît des changements que l'on peut, sans abus de langage, qualifier d'historiques, La Poste, se révèle aujourd'hui éprouver, malgré les efforts considérables déjà accomplis, quelques difficultés à dépasser les contradictions entre les legs de son passé et les exigences du temps présent.

Quelle sera la place des services postaux dans la société de demain et comment y garantir à La Poste française une position conforme à nos traditions de service public et à son immense potentiel ? Telle est la première question que doivent se poser ceux dont la mission est de préparer l'avenir.

De ce point de vue, le passé peut fournir d'utiles leçons. Celles délivrées par l'observation de ce qui se passe hors de nos frontières, par l'analyse des positions qu'occupe notre opérateur national, par l'étude des défis qui lui sont lancés et par l'examen tant de ses forces que de ses faiblesses, sont également indispensables. Un tel diagnostic n'est-il pas le préalable indispensable à toute prescription ultérieure de remède ?

CHAPITRE Ier -

LES SERVICES POSTAUX :
VARIATIONS HISTORIQUES ET NATIONALES

La longue histoire de La Poste française illustre l'unification progressive du territoire et la prise en charge par l'Etat de ce qui fut longtemps une activité largement privée. Elle se situe dans un mouvement général en Europe, mais dont le rythme, inégal selon les pays, a contribué à la variété du paysage postal européen.

I. IL ÉTAIT UNE FOIS.... LA POSTE FRANÇAISE

Dès la plus haute antiquité, la continuité des relations entre les cités, est un enjeu essentiel du pouvoir régalien. Réservée au service de l'empereur et de ses représentants sous Auguste, réformée sous Néron et sous Hadrien, la poste romaine ou cursus publicus (littéralement course/trajet public) fonctionne avec régularité en Gaule où les routes postales coïncident avec les voies militaires qui relient les principales cités. Tout au long de ces voies, des relais (mansiones) entretenus initialement aux frais des villes permettent la continuité du service impérial.

Cependant, le cursus publicus n'assure alors que des fonctions régaliennes puisque, sauf autorisation exceptionnelle accordée par l'empereur, il est exclusivement cantonné au transport des missives princières, à celui des dignitaires impériaux eux-mêmes et à l'acheminement des matériels de guerre de tous ordres, au cours des campagnes militaires.

Pour les autres plis, le rythme du transport reste très lent : trois mois sont nécessaires pour adresser une lettre privée entre Rome et la Bretagne4(*) !

Il y a donc loin, du transport des missives sous l'empire romain au développement exponentiel du trafic postal à compter de la Révolution française, sous l'influence tant du progrès de l'alphabétisation, que de l'accroissement des richesses et des échanges commerciaux. A côté d'une fonction purement régalienne, La Poste commence alors à assumer un rôle économique primordial. Comme le montre le tableau suivant, La Poste française a réalisé, en deux siècles, des transformations vertigineuses en passant du transport des milliers de lettres du prince à celui des milliards de missives des citoyens.

ÉVOLUTION DU VOLUME DU COURRIER TRANSPORTÉ EN FRANCE DE 1789 À 19955(*)

VOLUME DU COURRIER
(en millions d'objets)

1789

30

1845

176

1850

254

1870

650

1900

1.000

1913

1.800

1995

25.000

Aussi, contrairement à une idée reçue trop répandue, loin d'être immuable et figée, l'histoire postale est marquée par un progrès constant et une inventivité remarquable, tous deux destinés à répondre à la nécessité d'une adaptation des services aux attentes de l'époque. Bien plus, l'aptitude du service postal à se transformer, à prendre en compte l'état des techniques et les nécessités du développement en a fait un élément essentiel du progrès des communications et de la croissance économique.

A. LA POSTE NAÎT D'INITIATIVES LE PLUS SOUVENT CIVILES, RELAYÉES, PUIS CAPTÉES PAR LE POUVOIR RÉGALIEN

L'organisation actuelle du service postal résulte d'une lente évolution, au cours de laquelle ce n'est que progressivement que l'Etat a, principalement pour des raisons financières, pris le contrôle de la poste. La " Poste du roi " n'apparaît qu'à la fin du XVè siècle à l'initiative de Louis XI. C'est graduellement que le service postal est intégré au domaine de la couronne de France et considéré comme l'un des éléments du patrimoine du souverain. Encore cette intégration ne touche-t-elle pas la poste internationale avant la fin du XVIIè siècle.

1. Les premières organisations postales sont rarement publiques : ordres religieux, universités, courriers de villes

Le premier service postal interurbain est né en France, au Moyen-Age, grâce aux ordres religieux, à l'Université de Paris et aux villes, voire même aux corporations.

Dès le haut Moyen-Age, les ordres religieux -notamment les bénédictins de Cluny et de Cîteaux qui créent des monastères dans les contrées les plus reculées d'Europe- constituent un service de liaison entre leurs divers établissements.

Des messagers vont de monastère en monastère, porteurs des nouvelles inscrites sur un rouleau complété par des informations nouvelles rédigées à chaque étape de la " tournée " du messager. Ce rouleau qui peut atteindre plusieurs dizaines de mètres de long, comme le rouleau de Saint Vital (1122), assure la circulation de l'information au sein même de la communauté.

La Sorbonne, qui reçoit alors des étudiants de toutes nationalités, attirés par l'aura d'un des plus grands foyers culturels du Moyen-Age, met également au point un service postal autonome, qui reçoit la protection de Philippe le Bel dès 1296. Bénéficiaire de nombreuses exemptions fiscales, la poste de l'université exerce une activité d'autant plus lucrative qu'elle achemine, outre les correspondances entre les étudiants et leurs familles, les plis qui lui sont confiés par les personnes privées, lesquelles ne peuvent les remettre à aucun autre service postal.

L'activité de la poste de l'université se poursuit, sans interruption, jusqu'au XVIIè siècle, la Sorbonne disposant d'un monopole partagé avec les messageries royales. C'est en effet en 1713 que moyennant un dédommagement annuel fort important, elle consent à céder ses propres messageries au fermier général des Postes.

Parfois, mais plus rarement, les villes elles mêmes, à l'exemple de Narbonne ou de Montferrand, créent des offices de " messagers ", chargés de transporter les plis sur leur territoire, aussi bien pour le compte des autorités municipales que pour celui des habitants. D'autres communes, comme Toulouse, créent au XIVè siècle un service municipal de transport des lettres en direction de Paris. Cependant, lorsqu'elles ne sont pas instituées par les pouvoirs publics municipaux ces fonctions relèvent de l'initiative privée : à Strasbourg, la corporation des bouchers eut un service postal.

C'est seulement à la fin du Moyen-Age que le roi de France souhaite disposer d'un service de relais destinés à acheminer sa propre correspondance officielle.

2. La poste du roi Louis XI

Louis XI institue dans le royaume, et tout d'abord sur les routes militaires de Bourgogne, de Picardie et de Guyenne, un service de relais assurant la fourniture de chevaux, seul moyen de transport rapide à l'époque. C'est le premier réseau de poste français. Il est, à en croire les mémorialistes, inspiré par l'idée que l'existence d'un système centralisé de poste royale ne peut que renforcer le pouvoir monarchique.

Les chevaucheurs de l'écurie royale utilisent ces relais dits de la poste aux chevaux pour échanger leur monture fourbue contre un cheval frais6(*) et assurer ainsi le transport à vive allure de la correspondance officielle du souverain. Il s'agit, pour reprendre les termes de l'époque, de " faire savoir diligemment nouvelles au roi ".

Les maîtres de poste qui dirigent les relais bénéficient, outre un traitement fixe, de diverses exemptions fiscales. Au fil du temps, le pouvoir royal leur accorde d'autres exemptions pour compenser les charges de service qu'il leur impose, si bien que le système de rémunération des services des maîtres de Poste finit par être assez compliqué.

A côté de la poste royale, la poste de l'université subsiste également, disposant de routes postales propres. Le double monopole ainsi organisé ne s'applique pas seulement au trafic du courrier. Les messageries royales et universitaires jouissent également de privilèges sur :

- le transport des paquets d'un poids inférieur à 50 livres ;

- l'acheminement des papiers relatifs aux procès civils et criminels ;

- la création de bureaux destinés à recevoir les marchandises transportées ;

- le transport rapide des personnes ;

Dans l'ensemble, cette organisation postale ne connaît que peu de réformes avant le début du XVIIe siècle.

3. La Poste, " poule aux oeufs d'or " des finances publiques : l'amorce d'une constante séculaire

C'est sous Henri IV qu'on confère au contrôleur général des postes le droit d'autoriser la création de nouveaux relais, ce qui lui permet d'accroître progressivement le rayon d'action des relais royaux, au détriment des messagers de l'université, en ouvrant de nouvelles routes postales entre les villes du royaume.

Le processus d'extension du réseau royal qui contribuera puissamment à la lente érosion des privilèges des messagers des universités et des communes est lancé. Son développement progressif permet à ses exploitants de dégager des bénéfices considérables qui, sous l'Ancien régime, sont largement et systématiquement utilisés par les rois de France pour alimenter les finances de l'Etat.

La création d'une succession d'offices achetés par leurs titulaires et dont le produit de la vente est affecté au Trésor royal date d'Henri III. Par la suite, les revenus de ces opérations ne feront que croître. En 1672, la ferme générale des Postes est vendue pour quatre ans au prix de deux millions de livres. Ultérieurement, un nouveau bail de six ans est passé pour plus de sept millions de livres, preuve que l'activité de la ferme des Postes reste plus que rentable : fort lucrative.

Le système de bail est maintenu jusqu'à la Révolution. Il recouvre, d'une part, la concession de relais de poste (poste aux chevaux) ; d'autre part, la concession du transport du courrier (poste aux lettres) ; enfin, celle du transport des plis volumineux et des colis (messagerie). Tantôt est souscrit un seul bail englobant la concession du réseau (les relais de poste) et les deux services ; tantôt les concessions sont partagées entre plusieurs attributaires. Cependant, quelle que soit la formule juridique retenue, pendant toute cette période, les fermiers généraux des postes constituent d'énormes fortunes. Ils sont même amenés à verser les échéances de la ferme, par anticipation, afin de faire face aux besoins du Trésor.

A la fin de l'Ancien régime, le service de la poste a permis à la compagnie qui se porte caution du titulaire du bail de la poste aux lettres de réaliser des profits immenses. Ceux-ci sont si considérables que sous la Révolution, pour se concilier l'opinion populaire, le fermier de la poste renonce aux trois-quarts de ses revenus annuels en faveur de l'Etat.

Au XIXe siècle, devenue administration d'Etat, la poste demeure fidèle à cette tradition rémunératrice. De ce point de vue, aucune discontinuité n'est à relever entre l'Ancien régime et la République. Le budget de l'Etat va notamment tirer un grand profit de la vente du timbre, si l'on excepte une brève période consécutive à son instauration7(*). L'individualisation des comptes de l'administration postale, en 1923, confirmera de manière ostensible cette " vertu originelle ".

En bref, quelles qu'aient été ses conditions d'exploitation, la poste a toujours été une activité largement bénéficiaire jusqu'à une époque récente (1992) et a contribué tout au long de notre histoire à l'équilibre des finances publiques.

Peut-être peut-on voir dans cette constante lucrative l'effet du double monopole dont la poste régalienne a longtemps bénéficié !

En effet, son monopole juridique -dont la rigueur est d'ailleurs, nous l'avons vu, toute relative avant la fin du XVIIe siècle- s'est jusqu'au milieu du siècle dernier toujours appuyé sur l'exploitation d'une technique à caractère monopolistique : le transport physique de messages écrits par un réseau de relais humains assurant une fiabilité satisfaisante d'acheminement à bon port.

Pendant la plus grande partie de l'histoire des civilisations, le souvenir s'en efface peu à peu aujourd'hui, cette technique a été le seul moyen de communication à distance que connaissait l'humanité. Depuis, il est vrai, les choses ont bien changé. Le télégraphe, le téléphone, la radio, la télévision, le fax, et maintenant Internet, ont réduit à néant cette exclusivité originelle.

Cependant, il convient de ne pas l'oublier car elle est sans doute un facteur de compréhension du véritable ébranlement culturel que l'avènement de la société de l'information constitue pour les postes du monde entier.

B. UNE LENTE ÉVOLUTION VERS LE MONOPOLE ADMINISTRATIF

1. Vers la constitution d'un monopole concédé : les choix de la monarchie

a) La poste interurbaine

A compter de 1638 -l'année de naissance de Louis XIV ; tout un symbole !- le surintendant des Postes commence à s'attacher à étendre le monopole de la poste royale.

Avec le soutien des maîtres des courriers, le pouvoir royal engage la lutte contre les messageries concurrentes, notamment celles de l'université, avec laquelle il soutient de nombreux procès. Dans ces conflits, la messagerie de l'université reçoit l'appui de plusieurs Parlements, d'autant plus aisément que les tarifs qu'elle pratique sont inférieurs à ceux de la poste royale. La compétition est donc vive entre les deux services.

Colbert organise la suppression progressive des offices liés à l'exploitation des postes autres que la poste royale. Un arrêt de 1681 interdit, en outre, aux " messagers, fermiers, loueurs de carrosses, coches, conducteurs de carrioles et charrettes, muletiers, rouliers, voituriers, coquetiers, poulaillers, beurriers, mariniers, gens de pieds et marchands de toile de se charger des lettres et paquets, sous peine d'une sévère amende ".

Puis, Louvois, chargé des questions postales, à compter de 1668, entame l'unification des services royaux

A partir de 1672, au lieu d'être éparpillés entre plusieurs dizaines de maîtres des courriers, installés dans les diverses généralités du royaume, les services postaux sont placés sous le contrôle direct du surintendant qui supervise les activités du fermier général et fixe les tarifs. S'étant acquitté du prix de la ferme, le fermier général est libre de contracter avec des sous-traitants qu'il choisit pour effectuer le service qui est donc, en pratique, concédé à des intermédiaires. Le monopole est alors davantage un moyen d'assurer au roi l'exclusivité du revenu de la vente de la ferme qu'un biais destiné à créer une administration publique.

Cependant, le système postal est loin d'être unifié. Le tarif auquel sont soumis les envois, fixé par l'autorité royale, demeure fonction du poids et surtout de la distance. Par ailleurs, des messageries régionales subsistent (notamment en Auvergne) jusqu'au début du règne de Louis XVI.

b) Les postes urbaines

Pour porter des plis dans une même ville, l'initiative des citoyens a libre cours. Car, à côté de la poste royale qui relie les villes du royaume entre elles pendant longtemps, tout un chacun a pu s'improviser facteur à l'intérieur des enceintes municipales8(*). Des services postaux urbains ne commencent à exister dans les principales villes de France, créés sous le régime de la concession, qu'à partir de 1653.

A Paris, un bureau central reçoit les lettres déposées dans des boîtes installées dans la ville, affranchies au moyen d'un " billet de port payé "9(*), ancêtre du timbre que l'on achète au bureau central. Des facteurs en assurent ensuite la distribution. De petites postes sont ouvertes sur le même modèle à Bordeaux, Lyon, Nancy et Strasbourg.

On ne les réunira à la poste du royaume qu'à compter de 1781. Cette unification statutaire n'entraînera pas d'harmonisation immédiate dans leur organisation, puisque la ferme générale des postes donne à bail un certain nombre d'entre elles tandis qu'elle conserve en gestion directe le service à Paris et Lyon.

2. La participation à une évolution générale : la poste des Princes de Taxis, embryon d'un système européen

Du Moyen-Age à l'époque moderne, l'Europe connaît une expansion postale générale. La France, traversée par des routes internationales, reliée aux péninsules italienne et ibérique, à l'Autriche, aux Etats allemands et néerlandais sur le continent, et à la Grande-Bretagne par la voie maritime, y constitue un point de passage obligé pour nombre de courriers internationaux.

Plusieurs systèmes postaux coexistent alors en Europe. En Italie, la papauté gère son propre service ; en Suisse, existe une poste qui dispose d'un bureau à Lyon où les marchands des grandes cités commerçantes italiennes ouvrent aussi leur bureau de poste.

Le réseau le plus étendu est, sans nul doute, celui créé dans le Saint-Empire germanique par la famille Tour et Taxis, puisqu'il étend ses ramifications quasiment dans toute l'Europe. Maître des postes impériales, le prince de Taxis anime un réseau de relais, protégé par un monopole conféré par l'empereur malgré les réticences des princes des autres Etats allemands. Cette entreprise postale, qui assure la fortune de son organisateur, fonctionne jusqu'à ce que la Révolution lui porte un premier coup. Partiellement rétablie à la Restauration, elle disparaît en 1857, lorsque l'Office des Tour et Taxis est racheté par la Prusse en échange d'une indemnité considérable.

La coopération entre les diverses postes européennes ne prend corps que très progressivement. En effet jusqu'au XVIIe siècle, les postes assurent l'intégralité du transport international des lettres jusques et y compris sur le territoire des États étrangers qu'elles traversent. En France, il leur est par exemple nécessaire d'obtenir l'autorisation du roi qui, par lettres patentes, leur donne le droit de traverser le royaume.

Peu à peu, les États étendent leur pouvoir sur la poste internationale et signent les premiers traités postaux internationaux bilatéraux, lointains ancêtres des traités multilatéraux actuels. Progressivement, des systèmes d'échange de lettres aux frontières sont mis au point, notamment entre la France, l'Espagne et l'Angleterre, au XVIIIe siècle, ce qui évite d'entretenir de multiples réseaux sur un seul trajet.

Cependant, la tarification du service apporté par les diverses postes donne lieu à des différends d'autant plus vifs que le transport, payé par le destinataire, est très coûteux.

Songeons qu'en 1737, l'itinéraire de Lyon à Rome comporte 90 relais ! Il va sans dire que les postes sont soucieuses d'être rémunérées en fonction du coût réel qu'elles engagent pour l'acheminement des lettres. Or, en l'absence du timbre (qui n'apparaît qu'au XIXe siècle), une telle évaluation est spécialement délicate et source de nombreuses querelles, qui aboutissent à la renégociation, voire même à la dénonciation, des traités postaux.

3. Du monopole concédé au monopole administratif : le choix de la Révolution

C'est la Convention qui décide de supprimer, à compter du 1er mai 1793, le bail des messageries et celui de la poste aux lettres et de confier à l'Etat la responsabilité de ces prestations. Une seule administration est désormais chargée de gérer le réseau de la poste aux chevaux et ces deux services afin d'assurer une navette quotidienne sur les routes principales et la desserte des communes dotées d'un bureau de poste.

A l'exception d'une parenthèse historique sous le Directoire, cette gestion directe du monopole par l'Etat est rétablie sous l'Empire et ne sera plus remise en cause.

4. Une administration dotée d'une relative autonomie financière

La Poste est une administration d'Etat durant tout le XIXè siècle et comme telle soumise au principe de l'universalité budgétaire qui, comme chacun sait, ne favorise pas l'individualisation des comptes.

Cette opacité de la gestion de l'administration postale est dénoncée par Clémentel, ministre du Commerce et de l'industrie dans un rapport qu'il remet au Président du Conseil en 1917 : " Les recettes de l'exploitation sont considérées comme ayant un caractère fiscal, elles sont confondues dans le budget avec les autres recettes de l'Etat, elles servent à l'équilibre général. Les dépenses sont noyées dans le total de celles des autres services ; le produit net de l'entreprise, à supposer qu'il en ait un, n'apparaît nulle part dans les lois de finances. Le Trésor paie tous les frais de l'exploitation mais il encaisse toutes les recettes et l'industrie des Postes n'ayant pas de bien propre ne peut non plus avoir de vues d'avenir "10(*). Clémentel suggère alors de doter l'administration des Postes d'un fonds de prévision, d'un fonds d'amortissement du matériel et des installations, et du droit d'émettre des obligations.

Finalement, compte tenu de la spécificité économique de ses activités et malgré la résistance de l'administration des finances qui répugne à lui laisser davantage d'indépendance, la Poste est dotée, en 1923, d'un budget annexe qui lui permet d'exprimer sa spécificité au sein de l'administration d'Etat.

Le système du budget annexe perdure jusqu'en 1990. Cependant, dans la dernière décennie précédant sa suppression, il fait l'objet de critiques croissantes, du fait des rigidités qu'il perpétue et des transferts au profit du budget général qu'il permet.

Comme le relève M. Jean Faure dans un rapport sénatorial d'information11(*) publié en 1990 : " La clarification des relations financières entre les PTT et le budget général s'impose de toute évidence, chacun s'accorde à reconnaître la nécessité de sortir du système du budget annexe, afin de mettre fin aux prélèvements qui pèsent sur l'équilibre financier des opérateurs et limitent leurs capacités d'investissement. "

Ces inconvénients n'ont pas été sans peser sur l'inspiration de la réforme de 1990, la dernière en date, qui a conduit à doter la Poste de l'autonomie juridique et financière.

C. LA POSTE INSTRUMENT DE L'UNITÉ NATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE : UN SOUCI D'HIER, UNE PRÉOCCUPATION D'AUJOURD'HUI

L'accroissement des échanges économiques, au XIXè siècle, l'unification postale du pays, la diffusion de l'idée que l'intensification des flux financiers est bénéfique à la croissance du pays ont fait de la Poste l'un des acteurs essentiels du développement de l'économie française aussi bien au XIXe siècle qu'au XXe siècle.

1. La desserte postale des campagnes

A la fin de la Révolution et sous l'Empire, l'organisation postale est divisée, dans les départements, entre un bureau principal départemental, des bureaux secondaires et des bureaux de distribution. Mais, hormis Paris et sa région où, à compter du début des années 1820, la distribution se fait chaque jour à domicile, et les vingt premières villes du royaume qui sont reliées trois fois par jour à la capitale, l'acheminement du courrier reste d'une grande lenteur. Certes, les communes les plus riches ont pris l'initiative d'entretenir des " messagers administratifs " chargés de les relier au réseau national, mais les autres -l'immense majorité- doivent attendre le passage, souvent aléatoire, du " piéton " de la sous-préfecture.

C'est ainsi que la desserte des zones rurales -qui abritent alors l'essentiel de la population française- n'est opérée qu'à la fin de la Restauration. Présentant aux députés le projet qui allait devenir la loi du 10 juin 1829 relative à l'établissement d'un service de poste dans toutes les communes du royaume, le baron de Villeneuve déclarait :

Il y a en ce moment en France 1.799 bureaux ou distributions de poste. Les communes dans lesquelles sont situés ces établissements reçoivent leurs dépêches tous les jours avec une promptitude remarquable, mais les autres, c'est à dire les 35.587 communes dépourvues de relations directes avec la poste sont forcées d'envoyer chercher à leurs frais lettres et journaux dans le bureau le plus voisin.

Dans quelques localités, les habitants se cotisent pour organiser un transport commun ; dans beaucoup d'autres, on attend en paix que quelque occasion fortuite, ou le passage hebdomadaire du piéton de la sous-préfecture vienne mettre dans la main des destinataires des lettres vieillies dans les casiers de la direction. Le même inconvénient se fait ressentir pour le départ des lettres. Le nouveau projet établit dans chaque commune du royaume une boîte aux lettres où tout individu pourra jeter sa correspondance pour toute espèce de destination, et il attache à chaque bureau ou distribution de poste un nombre suffisant de facteurs piétons offrant des garanties désirables [sic] chargés de porter à domicile, tous les deux jours, les dépêches arrivées au bureau d'où ils dépendent [...].

Il suffirait de ce simple exposé pour faire sentir l'immense avantage qui va résulter pour la majeure partie de la population de l'établissement du nouveau service, mais cette amélioration n'est pas la seule que la poste s'est proposée. Dans les petits bureaux, il n'y a point de facteurs, et dans les grands leur nombre est insuffisant ; on est donc obligé d'envoyer chercher au guichet ses lettres, ses journaux, obligation pénible, surtout si l'on habite un hameau ou un faubourg éloigné. Par le projet de loi, les lettres seront maintenant remises sans nouveaux frais au domicile de chaque habitant des communes où sont situés les bureaux ou distributions.

Les populations agglomérées, les châteaux isolés apprécieront ce perfectionnement
 "12(*).

A compter de 1830, du fait de la loi précitée, l'administration des postes fait transporter et distribuer, au moins tous les deux jours, les lettres et journaux à destination des communes rurales. Mais ce nouveau service est très coûteux. Aussi institue-t-on pour le financer une surtaxe calculée sous la forme d'un droit fixe : le " décime rural " majorant d'un dixième (un décime par franc) le prix des lettres délivrées dans les campagnes. L'extension de la desserte rurale s'accompagne donc d'une double inégalité entre villes et campagnes : inégalité tarifaire d'une part, inégalité de desserte d'autre part.

Cependant, le mouvement de " postalisation " du pays est amorcé et plus rien ne l'arrêtera. En 1832, la distribution rurale devient journalière. Et, en 1848, la seconde République naissante abroge le décime rural dans le même temps qu'elle introduit en France une invention postale anglaise totalement novatrice : le timbre.

2. L'institution d'un timbre unique et la " postalisation " du pays

Alors que la poste est organisée sur une base nationale dès le début du XVIIe siècle, l'unification tarifaire opérée par la création du timbre poste ne date que du milieu du XIXe siècle.

Hormis dans les villes ou la création des " petites postes " a permis le développement du billet de port payé, le système d'affranchissement reste particulièrement archaïque avant l'invention du timbre. Il repose, en effet, sur le paiement du port par le destinataire et non pas par l'expéditeur.

Du coup, le service postal est d'un prix très élevé et se trouve réservé, eu égard au revenu moyen de l'époque, à une infime minorité de personnes qui doivent prendre soin d'indiquer sur l'envoi le prix qui serait payé au porteur de la lettre. C'est pourquoi Malherbe écrit, en 1621, à l'un de ses correspondants : " Ne craignez point, s'il vous plaît, quand vous prendrez la peine de m'escrire de charger les lettres de port, afin que les porteurs soient plus curieux de les rendre "13(*)

Lorsqu'elle est émise, au début du XIXè siècle, l'idée d'abaisser le prix du port des lettres, afin d'en faire bénéficier, sans distinction, tous les usagers dans un espace postal unique, semble proprement révolutionnaire. Elle l'apparaît d'autant plus que ses promoteurs estiment qu'un accroissement du trafic résultera de la diminution du tarif. La suite prouve l'exactitude de ces vues novatrices.

En 1839, les postes britanniques adoptent le système de l'affranchissement préalable moyennant une importante diminution du prix du port. Cette réforme a pour conséquence d'accroître substantiellement le volume de la correspondance échangée. Longuement étudiée en France, suscitant la réticence du ministère de Finances qui considère la ressource postale comme une recette fiscale, une réforme analogue n'est introduite dans notre pays qu'au début de la seconde République, à la suite d'une initiative d'Arago, en tant que membre du gouvernement provisoire, en 1848.

Le tarif de la lettre simple, quelle que soit la distance, est fixé à 20 centimes pour une lettre de moins de 15 grammes. Sans être alors, à proprement parler un article de luxe, le timbre poste est cher pour la plupart des Français : un manoeuvre gagne à cette époque entre deux et trois francs par jour, un maçon environ 5 francs par jour !

Le premier timbre français représente Cérès, le front orné d'épis de blé, de feuilles de vignes et d'olivier. On choisit en quelque sorte, dans une France largement rurale, de placer le transport des lettres sous l'invocation de la déesse de la terre, preuve symbolique que, dans l'esprit de l'époque poste, et ruralité sont intimement liées. La moisson postale qui en résulte est fructueuse : en un an, le trafic des lettres passe de 122 à 158 millions.

Dans les faits, le timbre unique emporte aussi une conséquence qui est depuis un socle de notre organisation postale : la péréquation tarifaire entre tous les usagers du service postal. Aucun gouvernement n'est ensuite revenu sur cette règle posée par la République qui assure l'existence d'un territoire postalement unifié et traduit l'unité de la Nation.

Parallèlement à cette innovation radicale, le maillage postal des campagnes se poursuit. Cette grande oeuvre de la seconde moitié du XIXe siècle modèle, aujourd'hui encore, le visage de La Poste française. En effet, c'est à cette époque où plus des deux tiers de la population résident en zone rurale que l'on crée véritablement le réseau postal national. A peu de choses près, la carte des actuels points postaux ruraux est le décalque de celle du début de ce siècle.

3. Productivité, vitesse et efficacité : des ambitions pérennes

Le souci d'adapter la poste aux technologies nouvelles est perceptible dès la fin du dix-neuvième siècle. Louis XVIII, revenu de son exil en Angleterre, fait mettre en service un modèle de voiture à quatre chevaux, analogue à celui qu'il a observé en Grande-Bretagne, afin de faciliter le transport des personnes. Cette modification permet de relier Paris à Lyon en 47 heures au lieu de 68, Bordeaux en 47 heures contre 86, et Toulouse en 72 heures contre 110.

Comme tous les autres secteurs de l'économie et de la société, La Poste ressent les effets de la révolution industrielle et du progrès technique. L'introduction de la machine à vapeur entraîne l'apparition des paquebots dont des lignes régulières s'ouvrent entre Calais et Douvre, puis en Méditerranée, entre la France et les pays du Levant. Ils assurent durablement le service postal.

Sur la terre ferme, le développement des chemins de fer donne lieu à de nouvelles formes de traitement du courrier. Ainsi, dès 1844, sur la ligne Paris-Rouen installe-t-on un bureau de tri ambulant, bientôt imité sur les six grands réseaux ferrés concédés qui se développent ultérieurement dans le pays.

Afin d'améliorer le transport, des bureaux de transbordement sont créés pour collecter les plis destinés à être acheminés par chemin de fer, tandis qu'un nouveau métier postal apparaît, celui des " ambulants ", chargés de trier le courrier au cours du trajet ferroviaire. Le développement de ces moyens de transport signe la fin des malles-postes dont la dernière disparaît, vaincue par la concurrence du rail, en 1873. La figure du postillon, dernier des fiers chevaucheurs qu'ait connus la poste depuis le Moyen-Age, disparaît, au moment où celle du facteur peuple les campagnes, à l'âge d'or de la France rurale.

L'apparition de l'automobile permet de desservir la clientèle isolée, au moyen de bureaux de poste mobiles, créés entre 1926 et 1938, " assurant à la fois le transport des correspondances, des voyageurs, des colis postaux, des bagages et exécutant même les commissions des habitants ".

La Poste ne recourt à l'aviation qu'à compter de l'entre deux guerres en créant l'Aéropostale. L'établissement d'une liaison avec l'Amérique du Sud est saluée comme une conquête majeure d'autant qu'elle est liée aux figures de Mermoz, Guillaumet et Saint-Exupéry. Cependant, après une tentative d'établissement d'un service aérien entre Paris et les villes de province, réalisée en 1935, puis en 1937, l'Aéropostale périclite. Son nom prestigieux n'en disparaîtra pas pour autant de l'histoire du courrier. Devenue établissement public, La Poste le relèvera et en fera la raison sociale de la filiale constituée avec Air France pour assurer l'acheminement aérien des flux postaux. Aujourd'hui la " geste " prestigieuse de l'Aéropostale est célébrée au Futuroscope de Poitiers, avec le premier film omnimax réalisé en trois dimensions : " Les ailes du courage " de Jean-Jacques Annaud.

4. La naissance du réseau financier, réponse au besoin d'une collecte de proximité

Comme le rappelle l'affaire du courrier de Lyon, le service postal a longtemps transporté des sommes en numéraires, avant que ne soit institué, en 1817, un bulletin de dépôt. Cette innovation permet de faciliter la circulation monétaire dans une société où les banques sont peu nombreuses et ne disposent que de peu de comptoirs.

Cependant, l'essor des premiers services financiers de la Poste remonte aux débuts de la Troisième République. L'Etat confie alors à la Poste la réalisation d'opérations de banque, d'assurance et de perception, dans les zones les plus reculées du territoire, qui ne sont pas desservies par les banques privées.

Les mandats postaux (et notamment les mandats télégraphiques) enregistrent alors une forte croissance. Le recouvrement des valeurs commerciales, celui des valeurs protestables ainsi que les envois contre remboursement sont confiés à La Poste sur tout le territoire, entre 1879 et 1892. A cette époque, La Poste prend également en charge le système de l'abonnement aux journaux.

Sous le Second Empire, de nombreuses pétitions sont adressées aux pouvoirs publics pour demander la création d'un réseau national d'épargne, les réseaux financiers privés ne permettant pas aux plus modestes de placer leurs économies alors même que l'épargne populaire pourrait utilement contribuer au financement du développement du pays.

C'est le gouvernement républicain qui crée, en 1881, pour remédier à ces insuffisances de l'initiative privée, la Caisse Nationale d'Épargne (CNE) qui, pour distribuer ses produits et collecter les fonds, est autorisée à utiliser le réseau de La Poste.

Sur 34.736 communes, seules 1.320 sont alors pourvues d'une Caisse d'Épargne municipale, dotée d'une clientèle locale et d'une surface financière nécessairement réduite, hormis dans les grandes cités. Pourtant, l'un des orateurs ne craint pas, lors de l'examen du projet de loi relatif à la Caisse Nationale d'Épargne, au Sénat, d'estimer que la pente sur laquelle ce projet s'engageait est celle " du socialisme d'État, maître de tout, l'Etat disposant de tout, l'Etat se chargeant de tout, l'Etat étouffant autour de lui toute initiative, toute volonté, toute liberté "14(*). La poste cristallise, dès cette époque, les appréhensions et les enjeux d'une société en pleine évolution.

Comme le souligne le rapporteur de la loi, La Poste se trouve ainsi en quelque sorte chargée " d'aller chercher l'épargne de l'ouvrier, du paysan, jusque dans les hameaux les plus reculés, d'aller la saisir, (...), entre les mains de celui qui hésiterait entre une dépense inutile et un placement profitable "15(*). Grâce à l'efficacité du réseau postal dans cette recherche de l'épargne, la CNE va rapidement être amenée à gérer une épargne jusque là non bancarisée, pour des montants très importants puisque le nombre de livrets passe de 1 million et demi en 1890 à 6 millions en 1914. Dans le même temps, l'essentiel des transactions financières de faible importance s'effectue, compte tenu de l'étroitesse du réseau bancaire, par mandat-poste. La progression du nombre de ces mandats de 9 millions en 1881 à 789 millions en 1898, pour un montant unitaire le plus souvent inférieur à 20 francs de l'époque, frappe les esprits et atteste de l'utilité collective de ce service.

La Poste assure même l'encaissement des créances commerciales et des effets de commerce. Les banques refusent par exemple " les effets tirés sur des villages, ou des bourgades, ou payables dans les foires ou à la suite des régiments " alors que " La Poste se chargeait des encaissements dans les petites localités retirées (...) où les banquiers manquaient de correspondants "16(*).

Malgré des tentatives en 1901 et 1909, en raison d'une opposition des banques, analogue à celle observée en Allemagne au même moment, La Poste ne dispose d'un service de comptes-chèques, qu'à compter de 1918. Le succès des CCP, qui passent de 9.000 comptes la première année à 900.000 en 1940, est en effet immense et nécessite la création de centres de traitement spécifiques.

A compter de cette création, les services financiers de La Poste apporteront à l'Etat une ressource financière abondante, puisque les sommes importantes ainsi collectées sont centralisées auprès du Trésor et que les frais de gestion versés à la Poste n'étant pas calculés selon des critères commerciaux, le solde des avoirs de trésorerie assure à l'Etat d'appréciables revenus.

Jusqu'en 1966, La Poste a géré à elle seule plus de comptes chèques que l'ensemble des institutions bancaires ou financières.

D. LA RÉFORME DE 1990 : DE L'ADMINISTRATION D'ÉTAT À L'EXPLOITATION AUTONOME

La Poste et les Télécommunications demeurent des services spécifiques de l'ETAT entre 1923, date de l'institution du budget annexe, et 1991, année de la création effective de deux opérateurs publics distincts. En près de 70 ans, cette structure administrative bicéphale ne connaît donc pas de réforme structurelle d'importance, alors même que la population française croît de 40 à 56 millions d'habitants et que la population urbaine passe de 50 % à 75 % de la population totale17(*). Au cours de cette période, si l'on excepte quelques grandes grèves telles que celles de 1974 (partie du centre de tri de Paris-Brune) et de 1988 (dite des " camions jaunes "), le service postal d'Etat satisfait les besoins d'une économie en forte croissance, peu soumise à la concurrence internationale.

Certes, en 1987, la publication du Livre vert européen sur les Télécommunications met l'accent sur la nécessité d'une adaptation de ce secteur à l'évolution des technologies mais aucune réflexion analogue n'est conduite sur les perspectives d'évolution du secteur postal. On note seulement, en 1987, l'amorce d'une étude visant à assujettir La Poste et France Télécom à un nouveau statut juridique. Ce projet de réforme se heurte à un mouvement de protestation des organisations représentatives du personnel.

Au vu de cette réaction, le principal parti de l'opposition parlementaire, qui sera appelé à revenir rapidement aux affaires, fait alors de l'immutabilité du statut de La Poste l'un des axes de son programme de Gouvernement. Comme le relèvera, quelques années plus tard, Gérard Moine, qui a été directeur de cabinet de Paul Quilès, au moment où celui-ci exerçait les fonctions de ministre des Postes et Télécommunications : " En avril 1988, les socialistes ont pris des positions qui sont comprises ainsi : " Personne ne bouge ". C'était la position politique qui correspondait à l'état d'esprit des gens des PTT qui avaient identifié le changement avec le danger "18(*). A cette époque, KPN, la poste néerlandaise, a déjà entamé sa réforme depuis deux ans.

Cette crispation sociale et ce manque de clairvoyance permettent vraisemblablement d'expliquer que l'élaboration de la loi du 2 juillet 1990 ait finalement nécessité près de deux ans et que la réforme opérée ait eu des ambitions plus limitées que d'autres menées, à la même époque, ailleurs en Europe.

1. Le débat public et le rapport " Prévot "

Impulsé par les directives européennes relatives au secteur des télécommunications, préparé à compter de la fin de l'année 1988, le débat public sur la Poste et les Télécommunications est lancé d'avril à juillet 1989. Ce débat est animé par M. Hubert Prévot19(*) qui est, en particulier, chargé de présenter des propositions de réforme satisfaisant aux exigences de la réglementation communautaire. Dans ce cadre est menée une large consultation d'organisations représentatives du personnel. Le rapport paraît au mois d'août 1989.

M. Hubert Prévot y trace les lignes directrices du " cahier des charges " de la réforme des P et T. Neuf ans plus tard, son diagnostic reste d'actualité :

" Usagers individuels et utilisateurs professionnels adressent des demandes qui ne sont pas fondamentalement de nature différente. Les uns et les autres attendent d'un service public entreprenant qu'il mette à leur disposition, dans les meilleures conditions tarifaires, des services adaptés à leurs besoins, en épousant la diversification croissante de ces besoins ; des services de qualité au moins égale à ce qu'ils peuvent trouver dans leurs propres pays, des services enfin qui les accompagnent dans leur expansion vers l'étranger. Ils souhaitent avoir en face d'eux des interlocuteurs capables de développer des relations de type commercial, et qui soient habilités à répondre localement à leurs demandes et à prendre des engagements fermes et stables20(*). "

M. Hubert Prévot relève également que :

" Le défi majeur des prochaines décennies apparaît bien être la place que les opérateurs français réussiront à tenir dans la lutte gigantesque que vont se livrer les firmes internationales de transport des messages écrits et électroniques, en liaison avec la restructuration des industries mondiales du traitement de l'information. Les services publics, La Poste et France Télécom, sont seuls en mesure de réussir dans cet affrontement, grâce à la recherche de coopérations avec d'autres opérateurs, la négociation d'alliances industrielles, l'occupation de positions importantes dans le monde. Seules des stratégies à l'échelle mondiale, menées par des opérateurs puissants et dynamiques, permettront d'acquérir des positions de force, de peser dans les négociations et, par là, de préserver une autonomie réelle de notre pays "21(*).

Pour se conformer au droit communautaire qui impose la séparation des instances de réglementation et des opérateurs, il propose de créer deux personnes morales de droit public demeurant sous la tutelle de l'Etat, ainsi qu'un Conseil national des P et T qui serait le garant de leur unité.

2. La loi du 2 juillet 1990

Sur le fondement des orientations ainsi tracées, un projet de loi qui deviendra la loi du 2 juillet 1990 est déposé sur le bureau des Assemblées parlementaires.

a) Les principales dispositions

La loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à la Poste et aux Télécommunications crée, dans son article premier, deux personnes morales de droit public dénommées " La Poste " et " France Télécom".

La Poste dispose d'une plus grande autonomie

En vertu de la loi, La Poste est dotée, à compter du 1er janvier 1991, d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat et d'une trésorerie individualisée. Elle procède à l'élaboration d'un état prévisionnel des dépenses et des recettes, détermine la nature et le volume de ses investissements, possède en propre un patrimoine (au 31 décembre 1990 : 37 milliards de francs d'immobilisations ; 35 milliards de francs de dettes à moyen et long terme transférées du budget annexe). Paul Quilès, le ministre chargé des Postes et Télécommunications, estime alors en présentant sa réforme au Sénat que l'autonomie de gestion permettra aux deux opérateurs d'être " plus dynamiques et plus conquérants "22(*).

Pour mener à bien une stratégie commerciale propre, les organes dirigeants de La Poste disposent de l'autonomie de gestion. A cette fin, est créé un conseil d'administration qui définit la politique générale du groupe que met en oeuvre son président, tandis que le ministre chargé des Postes n'assure plus que la tutelle de l'établissement. Le législateur soumet cependant l'exercice de cette autonomie au respect des exigences d'un cahier des charges et d'un contrat de plan avec l'Etat.

Par ailleurs, la loi crée une Commission supérieure du service public des postes et télécommunications, dotée d'un pouvoir consultatif et composée de parlementaires et de personnalités qualifiées. Depuis lors, les travaux de la CSPTT, ont montré tout l'intérêt d'une association étroite du Parlement aux réflexions menées dans ces domaines.

Les missions traditionnelles de La Poste sont confirmées et ses moyens d'action adaptés

La loi du 2 juillet 1990 confirme à la fois les missions de service public confiées à La Poste (courrier, transport de la presse) et l'étendue de son monopole.

Elle conserve en vertu de l'article L.1 du code des postes et télécommunications des droits exclusifs sur : " le transport des lettres ainsi que des paquets et papiers n'excédant pas le poids de 1 kg  ", étant entendu que continuent à être exemptés du monopole postal par l'article L.2 du même code :

1° les sacs de procédure ;

2° les papiers uniquement relatifs au service personnel des entreprises de transports ;

3° les journaux, recueils, annales, mémoires et bulletins périodiques, ainsi que tous imprimés, quel que soit leur poids, à la condition qu'ils soient expédiés soit sous bande mobile ou sous enveloppe ouverte, soit en paquet non cachetés faciles à vérifier
 ".

Ces exemptions visent :

- les pièces relatives à une procédure devant un tribunal,

- les documents accompagnant les marchandises confiées à des transporteurs,

- la presse,

- les imprimés ne présentant aucun caractère de correspondance personnelle expédiés sous emballage,

- les imprimés sans adresse.

Les compétences de La Poste en matière de services financiers sont par ailleurs affirmées ; elles sont même potentiellement élargies puisque le texte lui permet d'offrir des prestations sur tous les produits d'assurances.

Est également explicitement reconnu le rôle de l'opérateur postal en matière d'aménagement du territoire. La loi prévoit notamment qu'il participe aux instances consultatives chargées de ces questions.

Afin de compenser les charges découlant de sa participation à l'aménagement du territoire, la loi prévoit que La Poste bénéficie d'un abattement -non compensé par l'Etat- de 85 % sur les bases d'imposition de La Poste aux impositions directes locales (taxe professionnelle et taxes foncières).

Par ailleurs, l'article 20 de la loi organise, à compter du 1er janvier 1994, un régime dérogatoire favorable pour ce qui concerne la taxe sur les salaires et la taxe sur la valeur ajoutée, ce régime ayant vocation à se substituer au régime fiscal transitoire institué par l'article 19 pour la période 1991-1993.

S'agissant des personnels, l'article 29 prévoit que ceux-ci sont régis par des statuts particuliers pris en application des lois n°83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, et n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat. Dans le but d'adapter ces statuts à la spécificité du nouvel exploitant, un accord social est conclu le 9 juillet 1990 aux fins d'engager une réforme générale des classifications. L'article 31 de la loi dispose, en outre, que lorsque les exigences particulières de l'organisation de certains services le justifient, les exploitants publics pourront employer, sous le régime des conventions collectives, des agents contractuels dans le cadre des orientations fixées par le contrat de plan.

b) Une réforme postale insuffisante ?

La discussion au Sénat du projet de loi relatif à l'organisation de La Poste et des Télécommunications offre l'occasion à la Haute assemblée de souligner les limites d'un texte dont le rapporteur, M. Jean Faure, estime qu'il ne " fait qu'entrouvrir une fenêtre sur la liberté d'action "23(*). La majorité sénatoriale reproche, en outre, au projet de n'avoir pas abordé les problèmes essentiels de La Poste avec suffisamment de courage, notamment le montant de l'endettement car il est " lié non à des investissements mais à des charges indues ".

En outre, dès cette époque, votre rapporteur, en sa qualité de président d'une mission d'information sur l'avenir de La Poste et des Télécommunications créée par la Commission des Affaires économiques au début de l'année 1990, attire l'attention du Gouvernement sur le développement du repostage et sur l'ambition de la poste néerlandaise, KPN, de conquérir 40 % du marché postal de l'Europe des Douze. C'est pourquoi, il plaide pour que la réforme donne réellement à La Poste les moyens de contrer ces menaces. Il n'est pas entendu. Aujourd'hui, en partie grâce aux " rapines " du repostage, KPN a racheté TNT, un intégrateur mondial bien implanté en Europe et réalise 25 % de son chiffre d'affaires à l'international, tandis que ce marché très porteur représente moins de 5 % pour La Poste...

Par ailleurs, la Commission des Affaires économiques du Sénat regrette alors que l'élargissement des services financiers ait été cantonné aux seuls produits d'assurances car, dans le contexte bancaire de l'époque, elle considère que cela ne constitue qu'une avancée trop timide.

C'est pourquoi, elle propose de donner à La Poste la faculté de distribuer, pour le compte de tiers, dans le cadre d'appels d'offre régionalisés, des crédits immobiliers sans épargne préalable et des prêts à la consommation sur des fonds provenant des comptes courants postaux et de la Caisse Nationale d'Épargne. Répondant à votre rapporteur sur ce sujet, M. Paul Quilès, ministre des Postes et Télécommunications, affirme que le Gouvernement est favorable à l'extension des services financiers, mais il renvoie à un rapport d'évaluation, suivi d'un débat parlementaire24(*), l'hypothétique entrée en vigueur de la réforme préconisée par la Commission des Affaires économiques. A la demande de Mme Edith Cresson, alors Premier ministre, un rapport est rédigé par M. Yves Ullmo, secrétaire général du Conseil national du crédit (CNC), et déposé au Sénat en septembre 1991. Ce document est très réservé, s'agissant de l'extension des services financiers de La Poste. Quant au débat qui aurait dû se tenir à la session de printemps 1991, il est remis aux calendes et ne sera en définitive jamais tenu...

Enfin, constatons que bien peu nombreux sont ceux qui, à l'époque, ont dénoncé une autre faille du dispositif, encore plus lourde de conséquences pour l'exploitant : celle consistant à lui faire supporter en propre le coût des pensions de retraite de ceux de ses agents ayant la qualité de fonctionnaire. Une telle discrétion peut surprendre aujourd'hui que le jeu de cette règle, voulue par le Gouvernement de l'époque à l'inspiration du ministère des Finances, menace directement la survie de l'opérateur. Elle s'explique par une colossale erreur d'appréciation : la foi dans le caractère inébranlable du monopole25(*).

Tirons donc les leçons de l'expérience ! Comprenons que le temps des facilités monopolistiques est désormais derrière nous. Ne commettons plus l'erreur de croire à la force des protections réglementaires dans un marché marqué par l'irruption des nouvelles technologies de l'information et, qui plus est, en voie d'ouverture à la concurrence.

3. Les textes pris sur le fondement de la loi

a) Le cahier des charges

Le sommaire de ce texte porté par le décret n°90-1214 du 29 décembre 1990, figure à l'annexe 2 et permet de se forger une idée précise de son contenu. Rappelons donc simplement ici qu'il précise :

- les conditions dans lesquelles sont assurées la desserte de l'ensemble du territoire national, l'égalité de traitement des usagers, la qualité et la disponibilité des services offerts, leur neutralité et leur confidentialité ;

- le cadre de la participation de l'exploitant public aux instances consultatives chargées de l'aménagement du territoire ;

- les modalités de sa contribution aux missions de défense et de sécurité publique.

Notons également qu'il dispose que pour ses activités hors monopole, La Poste définit librement l'étendue et les modalités d'offre des services qu'elle propose (article 7).

b) Le contrat de plan 1994-1997

Signé le 14 octobre 1994 pour une période de trois ans (1995-1997), le premier contrat de plan entre l'Etat et La Poste fixe, d'une part, les missions et les orientations stratégiques de l'entreprise, et d'autre part, les conditions de leur réussite. Il constitue " le cadre de gestion dans lequel La Poste met en oeuvre les orientations stratégiques de son groupe " afin de " progresser vers une qualité plus globale [...] d'améliorer la compétitivité d'ensemble et de restaurer les équilibres financiers. "

Aux termes de son article premier, La Poste doit " veiller à l'équilibre économique et à la rentabilité de son offre de services concurrentiels et à l'absence de toute subvention croisée issue du secteur réservé qui fausserait la concurrence ".

Sans détailler plus avant les obligations souscrites par La Poste dans ce cadre contractuel et qui seront, pour la plupart, exposées dans les développements qui suivent, il convient de noter que l'Etat s'y engage à :

- agir au sein des instances de l'Union européenne pour que soit retenue une conception des services réservés, universels et obligatoires compatible avec l'équilibre économique de La Poste ;

- assurer la défense des droits exclusifs constitutifs du secteur réservé de La Poste.

Par ailleurs, on ne peut omettre de signaler que ce contrat de plan ne règle pas un certain nombre de problèmes endémiques.

Il en va ainsi de la question de la rémunération des fonds CCP et de la gestion par La Poste du livret A, ainsi que le relevait, M. André Fosset, dans son rapport pour avis établi au nom de la Commission des Affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 1995.

Dans le même ordre d'idées, le récent avis de la Commission supérieure des postes et télécommunications (CSPTT) sur le bilan d'exécution du contrat de plan pour 1995 souligne que des progrès restent à réaliser pour améliorer la prise en compte du coût du transport de la presse pour La Poste, " l'objectif final étant, pour la Commission, que la relation Presse-Poste se déroule sur le registre exclusivement commercial et contractuel, les obligations de service public liées au soutien gouvernemental en faveur du pluralisme d'opinion devant trouver leur compensation en dehors de cette relation ".

Au total, le cadre légal dans lequel évolue actuellement La Poste française, même s'il apparaît compter parmi les plus complexes et s'il présente nombre de spécificités, n'est pas sans entretenir quelque identité avec ceux que connaissent les autres postes occidentales.

II. IL EST AUJOURD'HUI D'AUTRES POSTES

Avant d'évoquer les grands traits qui caractérisent l'organisation des services postaux des différentes postes occidentales, une brève présentation du marché postal mondial permet de situer le débat et d'en évaluer les enjeux.

Le marché mondial de la poste aux lettres -qui est en augmentation modérée mais constante depuis 1985- était évalué, sur la base des statistiques de l'Union Postale Universelle (UPU), à 502 milliards d'objets transportés par an en 1995. Sur ce total, plus de la moitié, soit 265 milliards d'objets, résulte du trafic existant aux Etats-Unis et dans l'Union européenne.

ÉVOLUTION DU MARCHÉ DE LA POSTE AUX LETTRES

(en milliards d'objets)

1985

1995

%

%

Etats-Unis

137,9

36,9

178,31

35,5

Union européenne

64,9

17,4

87,29

17,4

Reste du monde

170,7

45,7

236,74

47,1

Total

373,5

100

502,34

100

(Source : La Poste)

Au sein de ce marché, la poste française occupe le premier rang des postes européennes en termes d'objets transportés. Elle achemine près de 24 milliards d'objets, dont environ 23,6 pour le service intérieur et 0,4 au titre du service international, avant l'Allemagne (19,8 milliards d'objets), le Royaume-Uni (17,2 milliards d'objets), l'Italie (9,9 milliards d'objets) et les Pays-Bas (6,9 milliards d'objets).

Le marché mondial du courrier, entendu comme le transport d'objets de moins de 2 kilogrammes (c'est à dire hors messagerie) est estimé à 660 milliards de francs, dont 91 % de marché domestique, le courrier mondial transfrontières étant évalué à 60 milliards de francs, dont la moitié pour le marché européen.

Comparée aux autres postes du monde occidental, la poste française occupe le troisième rang, avec plus de 80 milliards de francs de chiffre d'affaires, derrière la poste américaine et la poste allemande, dont les chiffres d'affaires s'élèvent respectivement à près de 280 et 97 milliards de francs.

CHIFFRE D'AFFAIRES DES PRINCIPALES POSTES MONDIALES

(en milliards de francs)

Etats-Unis

Allemagne

France

Royaume-Uni

Italie

Pays-Bas

Suède

280

97

83

49

39

18

17

(Source : La Poste)

Les postes occidentales présentent des points communs dans leur statut et dans les conditions d'exercice de leurs activités. En revanche, d'importantes différences26(*) caractérisent les différents opérateurs en termes de compétences, d'organisation et de fonctionnement.

A. LES CONSTANTES

Les postes occidentales présentent des constantes : elles ont toutes été, à l'origine, des administrations d'Etat ; elles restent organisées à l'échelle des territoires nationaux sous la responsabilité d'opérateurs qui passent progressivement du statut d'administration à celui d'entreprise, en règle générale publique ; ces opérateurs se voient imposer un certain nombre d'obligations de service universel ; le financement de ces obligations s'appuie généralement sur un monopole.

1. Des opérateurs passant du statut d'administration à celui d'entreprise

Hier toutes ministères d'Etat, les postes occidentales sont devenues, principalement au cours des dix dernières années, des opérateurs autonomes, tous publics à l'exception près de la poste néerlandaise. Les évolutions en cours confluent vers un accroissement de l'autonomie des opérateurs, pouvant aller jusqu'à la privatisation.

a) Un principe dominant : le contrôle par l'Etat ; une tendance majeure : moins d'administration, plus d'autonomie

Si la quasi-totalité des postes occidentales sont contrôlées par l'Etat, cette situation recouvre des réalités différentes. Certains pays ont opté pour un établissement ou une entreprise publics, tels les Etats-Unis, la France, le Royaume-Uni, l'Espagne, l'Italie, la Belgique ou le Danemark ; d'autres ont procédé à la constitution de sociétés à capitaux d'Etat. C'est le cas de l'Allemagne, du Portugal, de la Grèce, de l'Irlande, de la Suède, de la Finlande ou de l'Autriche.

En Europe, les Pays-Bas font figure d'exception, puisque la poste néerlandaise est le seul opérateur qui soit majoritairement contrôlé par des capitaux privés, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

EUROPE POSTALE : ÉLÉMENTS DE COMPARAISON

Pays de l'UE

Statut juridique

France

Exploitant public

Allemagne

Société anonyme à capitaux d'Etat

Royaume-Uni

Organisme de droit public

Italie

Entreprise publique (SA possible en 1998)

Espagne

Organisme autonome de droit public

Portugal

Société anonyme à capitaux d'Etat

Pays-Bas

Société anonyme (Etat : 45 %)

Belgique

Etablissement public

Grèce

Société anonyme à capitaux d'Etat

Danemark

Etablissement public

Irlande

Sarl à capitaux d'Etat

Luxembourg

Etablissement public

Autriche

Société anonyme à capitaux d'Etat

Suède

Société anonyme à capitaux d'Etat

Finlande

Société anonyme à capitaux d'Etat

(Source : La Poste)

Aux Etats-Unis27(*), l'United States Postal Service (USPS) est, depuis 1970, une agence fédérale (établissement indépendant rattaché à l'Etat) soumise à la double tutelle du Congrès et de la Postal Rate Commission (pour l'aspect tarifaire et financier). Aux termes de son statut, la poste américaine ne peut pas constituer de filiales.

En Grande-Bretagne, le groupe Post Office est devenu un établissement public en 1981. Il est soumis à la tutelle du ministre du commerce et de l'industrie, ainsi qu'aux recommandations du Post Office User's National Council. Depuis mai 1995, il bénéficie d'une plus grande autonomie, notamment en matière d'investissements.

La poste espagnole est un établissement public à caractère commercial depuis 1992.

Depuis le 1er février 1994, la poste suédoise28(*), Posten AB, est une holding constituée sous forme de société anonyme, l'Etat restant détenteur de la totalité de son capital. Si le Gouvernement social-démocrate n'envisage pas la privatisation, tel n'est pas le cas de l'opposition.

La Suisse prévoit de procéder, par voie législative, à une transformation de la poste en un établissement autonome de droit public et à l'ouverture du marché postal à la concurrence. Cependant, un monopole sera maintenu pour assurer le service universel.

En 1994, l'administration des postes italiennes a été transformée en entreprise publique, sous le nom de Ente poste italiane. Désormais, l'Italie s'est donnée pour objectif de " sociétiser "29(*) la poste publique, compte tenu de l'assainissement de sa structure financière, de l'état d'avancement de la restructuration interne et de l'amélioration de la qualité de service.

b) Une tendance moins marquée : la marche vers la privatisation

Aux Pays-Bas30(*), PTT POST est une filiale de KPN, société anonyme dont l'Etat a entamé la privatisation en juin 1994, en cédant d'abord 30 %, puis environ 36 %, du capital. Désormais, l'Etat détient 45 % du capital de KPN ainsi qu'une action privilégiée. Depuis 1995, la société est cotée à la bourse de New York.

Si les Pays-Bas sont, à l'heure actuelle, les seuls à avoir procédé à la privatisation de leur poste, d'autres pays ont eu -ou ont- cette ambition.

Ainsi, la Grande-Bretagne l'a, un moment, envisagé. La privatisation des services postaux était, en effet, prévue lors du lancement des réformes en Grande-Bretagne par Mme Thatcher, mais elle a été rapidement stoppée. Girobank, la banque postale, a été vendue à Alliance et Leicester en 1990 ; en revanche, le projet de privatisation de Parcelforce, la branche colis de Royal Mail a été abandonné. Le parti travailliste, aujourd'hui au pouvoir, n'envisage pas la privatisation de la poste, mais pourrait renforcer la liberté commerciale de l'entreprise.

En Allemagne31(*), le Gouvernement a déclaré son intention de privatiser les deux sociétés anonymes que sont Postbank AG et Deutsche Post. Comme l'y autorise une loi du 1er janvier 1995, il projette de vendre au secteur privé une partie du capital de Postbank dès 1998 : d'ici au 1er janvier 1999, la loi l'autorise à céder jusqu'à 75 % du capital. S'agissant de la Deutsche Post, aux termes d'une autre loi promulguée à la même date, l'Etat est tenu de conserver 100 % de son capital jusqu'au 1er janvier 2001. En tout état de cause, la cession d'une majorité du capital à des intérêts privés ne peut donc être envisagée qu'à compter de cette date.

De même, au-delà de l'objectif de " sociétisation " de Ente poste au 1er janvier 1998, l'Italie projette de procéder à sa privatisation. Cette dernière est considérée comme seule à même de remédier à la situation très délicate de la poste italienne : qualité de service médiocre, importants déficits (qui ont doublé en 1996, en raison notamment de coûts salariaux élevés).

2. Des obligations de service universel

Dans tous les grands pays de l'Union européenne ainsi qu'aux Etats-Unis et en Nouvelle-Zélande, l'offre de services postaux est étendue à tout le territoire et elle porte sur la collecte, le transport et la distribution des lettres et cartes, ainsi que de la publicité adressée. Généralement, les seuils sont de 2 kg.

Tous les pays assurent également le service universel des colis, à l'exception de la poste belge. Les seuils varient de 10 kg aux Pays-Bas à 20 kg dans les autres postes, voire à 31,5 kg aux Etats-Unis. La poste belge se voit, quant à elle, imposer des obligations de service universel élargies à des services financiers ainsi qu'à la distribution des quotidiens.

Parmi les obligations des opérateurs de service universel, figure celle de proposer des services à des prix abordables et à un tarif uniforme sur l'ensemble du territoire, l'uniformité des tarifs étant réalisée au travers d'une péréquation tarifaire qui permet de compenser les pertes enregistrées sur les prestations réalisées à un coût supérieur au tarif par les bénéfices dégagés par des prestations dont le coût est inférieur au tarif.

Certains pays réfléchissent cependant à un assouplissement de ce principe. Il s'agit, notamment, de l'Allemagne et de la Suède. Ainsi, les suédois envisagent-ils de maintenir un tarif unique pour le courrier national, mais de moduler les tarifs locaux en fonction des coûts de distribution dans chaque région.

3. Un monopole garanti

Le financement de ces obligations de service universel est généralement assuré au moyen d'un monopole, qui est le plus souvent défini par une loi.

Deux pays nordiques font exception à la règle : la Suède et la Finlande.

a) La règle : une égalité de traitement postal garantie par des droits exclusifs

Dans l'ensemble des pays occidentaux -à l'exception des deux cités ci-dessus- le monopole porte sur les lettres et les colis, ainsi que sur la publicité adressée.

Les seuils de poids et/ou de prix sont cependant variables : 500 g et 11,9 florins aux Pays-Bas ; 1 livre sterling au Royaume-Uni ; 1 kg et 10 deutsche marks en Allemagne ; 2 kg en Italie. Certaines particularités méritent d'être soulignées : aux Pays-Bas, au sein de la publicité adressée, seule la publicité personnalisée est incluse dans le monopole et, en Allemagne, la publicité adressée est incluse jusqu'à un seuil spécifique de 100 g. Par ailleurs, en Suède, les colis ne sont, en pratique, pas distribués à domicile, sauf paiement d'une surtaxe par le destinataire.

Certains pays envisagent de réduire le périmètre du monopole ainsi garanti aux opérateurs.

Ainsi, l'Allemagne envisage-t-elle de libéraliser totalement le publipostage dès le 1er janvier 1998 et le marché des lettres à compter du 1er janvier 2003. Si le financement du service de base rencontrait de ce fait des difficultés, elle serait amenée à constituer un fonds de péréquation alimenté par l'ensemble des opérateurs.

Par ailleurs, il est probable que le projet de privatisation de la poste italienne remettra en cause l'étendue du monopole d'Ente Poste.

b) Deux exceptions : la suppression du monopole en Suède et en Finlande

En Suède32(*), le monopole de la distribution du courrier par la poste nationale a été aboli le 1er janvier 1993.

Dans un contexte très consensuel, le développement de la concurrence a été encouragé et la Suède compte aujourd'hui plus de 100 petits opérateurs locaux. Même si Posten AB garde un quasi monopole de fait, avec environ 97,5 % du marché, ces petits opérateurs sont très dynamiques, notamment City Mail qui représente 1,5 % du marché et voit son chiffre d'affaires progresser. Cette concurrence a joué un rôle efficace d'aiguillon à l'égard de l'opérateur national, qui a considérablement accru sa productivité et s'est adapté aux besoins des consommateurs.

Les Suédois projettent de réviser leur loi postale au début de l'année 1998. Ils envisagent la création d'un fonds de financement du service universel, qui serait alimenté par l'ensemble des opérateurs, Posten étant dans ce schéma, et dans un premier temps, à la fois le principal contributeur et le bénéficiaire de ce fonds puisqu'il a en charge le service universel.

La Finlande a, elle aussi, supprimé le monopole de sa poste nationale, en 1991. Cette dernière dispose toujours, cependant, de très larges parts de marché : 80 % pour le courrier et 50 % pour le colis.

Si les paysages postaux dans les pays occidentaux présentent donc de fortes similitudes, ils comportent également des caractéristiques très différentes d'un pays à l'autre.

B. LES VARIABLES

Ces variables concernent les compétences financières des opérateurs postaux, le statut de leurs personnels, la taille de leur réseau et les éventuelles compensations financières dont ils peuvent bénéficier au titre de leurs missions.

1. Les compétences financières

Toutes les postes occidentales exercent une certaine activité financière ; certaines d'entre elles vont jusqu'à proposer une large palette de produits bancaires et d'assurance. Cependant, leurs compétences sont plus ou moins étendues et leurs activités s'exercent dans des cadres juridiques très variables.

a) Toutes les postes occidentales exercent une certaine activité financière

Les postes occidentales proposent des services comme la gestion de comptes à vue et assurent généralement toute la gamme des moyens de paiement (mandats postaux nationaux et internationaux, chèques, virements nationaux et internationaux, cartes, distributeurs de billets, ...).

Pour certaines postes, des services financiers de base font même partie intégrante du service universel. C'est ainsi, par exemple, que la poste suisse est tenue d'ouvrir un compte à vue gratuit pour toute personne âgée de plus de 14 ans ou d'effectuer le paiement à domicile des pensions des retraités qui le souhaitent. La poste italienne est, quant à elle, tenue d'assurer les services de collecte de l'épargne postale pour la Caisse des Dépôts et Prêts, des services de compte courant postal, ainsi que certains autres services financiers. Elle ne peut, en revanche, accorder de prêts ni même de découverts.

Certaines postes ne peuvent proposer que des services financiers de base. D'autres peuvent offrir une large gamme de produits bancaires et d'assurance.

b) La palette des produits bancaires et d'assurance proposés est plus ou moins étendue

Alors que les postes américaine, grecque, belge ou suisse ne proposent que des services très restreints et que les postes française, irlandaise ou italienne ne sont pas autorisées à effectuer des opérations de crédit33(*), la poste finlandaise distribue l'ensemble des services bancaires, principalement en direction des particuliers.

La poste suédoise peut, quant à elle, accorder des crédits et offrir des comptes rémunérés, mais subit certaines restrictions d'activité en termes de collecte maximale ou d'encours maximaux de crédits gérés. Elle n'est pas obligée de centraliser les dépôts collectés vers une autre entité. Elle distribue également des produits bancaires d'un autre réseau ainsi que des produits d'assurance.

La poste espagnole (Caja Postal) offre une large gamme de produits et occupe une part de marché non négligeable sur le créneau des prêts immobiliers aux particuliers.

Aux Pays-Bas, Postbank est autorisée à effectuer l'ensemble des opérations de banque et d'assurance. Il en est de même pour la Deutsche Postbank.

Ces différences de compétences s'accompagnent d'importantes différences de statut.

Le schéma ci-dessous présente de façon simplifiée les différents services financiers postaux européens selon le double critère de la dominante de l'activité (financière et bancaire ou de service public) et du statut et mode de fonctionnement (à dominante de droit privé ou de droit public).

GRILLE SIMPLIFIÉE D'ANALYSE
DES DIFFÉRENTS SERVICES FINANCIERS POSTAUX EUROPÉENS

Graphique

Source : Association française des banques.

c) Un cadre juridique diversifié

Dans certains pays, tels que la Belgique, l'Italie, la Grèce ou le Luxembourg, les services financiers -fortement limités, on l'a vu- sont un département de la poste et, à ce titre, ne sont pas soumis à la loi bancaire.

Ailleurs, de nombreux pays ont choisi de séparer activités courrier et activités financières, cette séparation recouvrant des modalités juridiques différentes.

Nombre de services financiers sont dotés du statut de personne morale de droit public, comme en Espagne. Postgirot Bank, filiale bancaire de la poste suédoise, relève de la loi bancaire. La Postipankki Ltd finnoise est une entité autonome propriété de l'Etat, tout comme les services financiers norvégiens. En Irlande, An Post est une société par actions.

L'Allemagne a décidé de transformer, en 1995, la Deutsche Postbank en société anonyme de droit commun, soumise à la loi bancaire, ayant l'Etat pour unique actionnaire. Depuis cette date, le projet de privatisation de la Deutsche Postbank a connu des rebondissements. La séparation des activités postales et financières de l'ancienne Deutsche Bundespost, réalisée sans mise au point préalable des conditions d'utilisation du réseau postal par Deutsche Postbank, a posé et pose encore de si importants problèmes, que d'aucuns -y compris parmi les dirigeants- la regrettent.

Il a d'ailleurs été nécessaire de revoir les modalités de leur coopération : Deutsche Post recevra une fraction du capital de la Postbank, qui sera la seule habilitée à opérer dans les bureaux de poste. En contrepartie, la poste allemande recevra une indemnité de 4,7 milliards de francs par an, progressivement ramenée à 750 millions de francs en 2001.

Trois pays sont allés jusqu'à privatiser les services financiers : l'Espagne, la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, et à les intégrer dans des groupes bancaires privés.

C'est ainsi que la Caja Postal espagnole est une société anonyme, dont l'Etat ne détient plus que 25,9 % du capital.

En Grande-Bretagne, l'établissement public autonome Girobank a été cédé, en 1990, à une société financière privée, dont elle est devenue une filiale très spécialisée dans la gestion de fonds pour le secteur du commerce de détail. De façon contractuelle, cette filiale continue cependant à utiliser les bureaux de poste pour distribuer ses produits.

Aux Pays-Bas, les services financiers ont été séparés de KPN en 1988, avant d'être privatisés en 1990. L'Etat n'en détenait plus que 25 % des parts dès cette date. La Postbank a fusionné avec une banque (NMB) puis avec la première compagnie d'assurance néerlandaise (la NatNed) et relève désormais du groupe bancaire ING. En 1993, Postbank et la poste néerlandaise ont créé un joint venture (Postkantoren) en vue de distribuer des services financiers à travers le réseau des bureaux de poste.

2. Les statuts des personnels

A l'instar des compétences financières, les statuts des personnels des opérateurs postaux occidentaux sont marqués par des contrastes prononcés.

Partout, le secteur postal est un important pourvoyeur d'emplois. Sait-on qu'en Europe, environ 1,4 million de personnes sont employées par les opérateurs postaux publics ? La Poste compte, bien souvent, parmi les premiers employeurs du pays. Ainsi, un Français sur 206 est postier34(*). C'est le cas pour un Allemand sur 260, un Anglais sur 307, un Néerlandais sur 422 ou un Espagnol sur 602.

Un mouvement se dessine cependant vers une stabilisation et assez souvent une contraction plus ou moins importante des effectifs. Par ailleurs, quoique les statuts de ces personnels soient très divers, on note une évolution plus ou moins marquée vers des statuts " mixtes " ou relevant du droit du travail.

a) Vers une stabilisation ou, assez souvent, une contraction des effectifs...

Tant la mécanisation du tri des lettres et objets que l'irruption de la concurrence sur certains segments du marché postal, ont incité ces postes à contenir, voire bien souvent à réduire, leurs effectifs.

Certaines se sont contentées de les stabiliser. Tel est le cas, par exemple, de la poste américaine qui, après avoir supprimé brutalement 30.000 emplois, a dû faire marche arrière en raison de dysfonctionnements liés à ces départs massifs.

Nombre d'autres ont opté pour une politique plus progressive de réduction de leurs personnels qui -dans quasiment tous les cas- exclut les licenciements.

La poste britannique a ainsi procédé à une contraction limitée de ses personnels (de l'ordre de 1 % au cours des quatre dernières années).

La poste allemande a, de son côté, engagé une politique de rétrécissement de son périmètre d'effectifs, en supprimant 19.000 emplois.

Pour accroître sa productivité et s'adapter à l'évolution des besoins des consommateurs, la poste suédoise est passée en six ans, de 65.000 à 42.000 personnes, soit une diminution d'un tiers. Compte tenu des postes à temps partiel ou saisonniers, le principal syndicat -qui regroupe 80 % des personnels- estime que le nombre de suppressions d'emplois à plein temps est en réalité plus proche de 10.000, compte tenu des emplois à temps partiel. Dans tous les cas, il ne s'émeut nullement de cette évolution, dont il considère qu'elle ne peut que favoriser l'efficacité de l'économie nationale.

b) ... accompagnées d'un élargissement du marché des emplois postaux et dérivés

Ces mouvements sont toutefois accompagnés, dans les pays ayant déjà ouvert leur marché postal à la concurrence, par des embauches significatives dans les nouvelles entreprises se positionnant sur le marché. On évalue ainsi à environ 400.000 les personnes employées par des opérateurs postaux privés (près du quart de l'ensemble des emplois du secteur). D'après une étude réalisée par un cabinet d'audit international pour la Commission européenne, le nombre de ces personnes devrait progresser de 10 % d'ici l'an 2000 et de 5 % entre 2000 et 2005.

En Suède par exemple, City Mail, concurrent encore émergent de l'opérateur national, a d'ores et déjà créé 800 emplois. Le syndicat qui regroupe 80 % des postiers compte d'ailleurs, parmi ses nouveaux adhérents, des employés des opérateurs privés. En outre, un certain nombre d'anciens employés de Posten AB ont créé leur propre entreprise de services postaux.

Par ailleurs, beaucoup d'experts du secteur soutiennent que, pour évaluer l'impact de l'évolution du paysage postal occidental sur l'emploi, il convient de tenir compte des créations d'emplois par les acteurs postaux privés du marché, mais aussi de celles permises par les gains de productivité réalisées par l'ensemble des secteurs économiques grâce à la plus grande compétitivité des services postaux.

c) Une tendance plus ou moins soutenue au recours à des statuts " mixtes " ou relevant du droit du travail

Comme le montre le tableau ci-dessous, le personnel des postes européennes est maintenant assez fréquemment soumis, en totalité ou en partie, à des statuts régis par le droit commun du travail : seuls les postiers belges et luxembourgeois dans leur totalité sont fonctionnaires. Un système mixte existe en France, en Allemagne, en Espagne, au Danemark, en Irlande et en Autriche. Les postiers relèvent tous des règles du droit du travail dans un nombre croissant d'Etats, au nombre desquels on compte : la Grande-Bretagne, l'Italie, les Pays-Bas, la Suède, la Finlande, le Portugal et la Grèce.

EUROPE POSTALE : NOMBRE ET STATUT DES POSTIERS

Pays de l'UE

Nombre de postiers

Statut juridique

France

282 529

Fonctionnaires et contractuels

Allemagne

314 905

Fonctionnaires et contractuels

Royaume-Uni

191 000

Salariés de droit privé

Italie

188 564

Salariés de droit privé

Espagne

65 142

Fonctionnaires et contractuels

Portugal

15 954

Salariés de droit privé

Pays-Bas

36 707

Salariés sous contrat collectif

Belgique

46 597

Fonctionnaires

Grèce

11 572

Salariés de droit privé

Danemark

25 027

Fonctionnaires et auxiliaires

Irlande

9 863

Fonctionnaires et contractuels

Luxembourg

1 600

Assimilés fonctionnaires

Autriche

30 483

Fonctionnaires et contractuels

Suède

46 048

Salariés de droit privé

Finlande

24 614

Salariés de droit privé

Au total, il apparaît que partout, y compris en France, l'introduction d'une certaine souplesse dans le régime d'emploi est désormais considérée comme nécessaire.

3. Les réseaux

La densité postale est très variable : elle dépend bien entendu de la densité de population et de la répartition de cette dernière sur le territoire, ainsi que de la conception qu'adopte chaque pays de l'animation territoriale par le réseau postal. Celle-ci conditionne aussi le statut du réseau : exclusivement postal ou en partenariat avec le secteur privé.

a) Une densité postale très variable

Comme le montre le tableau suivant, la densité postale européenne, c'est-à-dire le rapport entre la population et le nombre de points de contact postaux, varie dans de très fortes proportions : du simple au double, si l'on ne tient compte que des plus grands pays européens.

LA PRÉSENCE POSTALE DANS L'UNION EUROPÉENNE EN 1995

Population

(en million)

Densité démographique au km2

Nombre de points de contact postaux

Nombre d'habitants par point de contact

Allemagne

81,8

229

20 000

4 090

Espagne

39,2

77

11 372

3 477

France

58,2

106

16 877

3 448

Italie

57,7

191

14 400

4 006

Pays-Bas

15,5

455

2 300

6 739

Royaume-Uni

58,6

240

19 525

3 001

Source des données brutes : Atlas économique et rapports d'activité des postes européennes citées.

On pourrait penser a priori qu'entre les pays la présence postale serait le reflet inversé des écarts de densité de leur population, c'est-à-dire que plus le pays serait densément peuplé, moins le réseau postal serait étendu.

En réalité, la corrélation entre ces deux données n'apparaît pas évidente. Ainsi, l'Allemagne, par exemple, avec une densité de population plus de deux fois supérieure à celle de la France (229 habitants au km², contre 106 dans notre pays, en 1995) a une densité postale inférieure de seulement 12 % à la nôtre (un point de contact postal pour 4.090 habitants en Allemagne ; un pour 3.448 habitants en France).

De fait, la présence postale résulte essentiellement de la politique menée par chaque pays en matière de réseau postal et d'aménagement du territoire.

Dans certains pays, la taille du réseau a assez peu évolué depuis le début du siècle. Tel est le cas de la France où, en outre, le moratoire relatif à la fermeture des services publics dans les zones rurales, a puissamment continué à stabiliser la situation depuis 1993.

La procédure de fermeture d'un bureau de poste aux Etats-Unis est assez longue et complexe (elle est soumise à l'accord de la Postal Rate Commission). Le réseau a cependant été réduit de près de moitié depuis le début du siècle et compte aujourd'hui un peu moins de 39.400 points de contact, soit 2,3 fois plus qu'en France pour un territoire 17 fois plus important.

Un certain nombre de pays européens, quant à eux, procèdent à une transformation profonde de leur réseau postal, en vue de diversifier et d'améliorer le service rendu à leur clientèle et d'irriguer l'ensemble du territoire, tout en réduisant les coûts.

Dans cette perspective, deux éléments objectifs sont le plus souvent pris en compte en termes de politique d'aménagement du territoire : la densité de population et l'accessibilité au bureau de poste.


L'Allemagne, par exemple, a réduit son réseau de 26.000  points de contact35(*) en 1994 à 17.000  en 1996. Elle respecte ainsi, cependant, un principe de proximité en vertu duquel chaque ménage doit se trouver à une distance de moins de deux kilomètres d'un bureau de poste ou être desservi par une tournée de distribution. Au 1er janvier 2000, la poste allemande prévoit de continuer à exploiter 6.000 bureaux, 6.000 agences postales étant franchisées et le nombre de services mobiles étant porté à 20.500.

En Belgique, le réseau postal est adaptable, mais toute fermeture d'un bureau éloigné de plus de 5 kms d'un autre bureau requiert l'approbation de l'Etat.

En Grande-Bretagne, s'applique le principe de proximité suivant :

- en zone urbaine, la distance entre deux bureaux doit être inférieure à un mile (soit 1,6 km) ;

- en zone rurale, autant que faire se peut, l'usager ne doit pas se trouver éloigné de plus de deux miles (3,2 kms) d'un bureau de poste.

La suppression d'un bureau est cependant admise lorsqu'il s'avère impossible de trouver une solution de remplacement adaptée. C'est ainsi que plus de 150 bureaux de poste ont été fermés au cours des dernières années.

Aux Pays-Bas, la dimension du réseau est déterminée par des critères fixés réglementairement qui prennent en compte la densité de la population et la proximité : minimum de 5.000 habitants et distance maximale de 5 kms entre deux bureaux.

De 1991 à 1994, KPN a été autorisée à fermer 325 points de contact et a procédé, au-delà de cette autorisation, à 350 fermetures supplémentaires respectant les critères ci-dessus. Une centaine d'autres pourraient intervenir entre 1995 et 1998.

Toutefois, dans les communes de moins de 5.000 habitants ne disposant pas d'un bureau de poste, KPN se trouve dans l'obligation de mettre en place une offre de service alternative.

b) Réseau strictement postal ou partenariat avec le secteur privé

Dans certains pays, la vente de produits postaux est presque exclusivement confiée aux postiers et la poste est propriétaire de la grande majorité des guichets. C'est le cas de la France36(*) ou des Etats-Unis, par exemple.

Mais, un nombre croissant de pays jugent que la faible activité de certains bureaux, en dépit d'une diversification croissante de leurs activités, entraîne un coût exorbitant pour la collectivité. Ils ont cherché des solutions qui permettent à la fois de maintenir une activité commerciale dans des zones isolées et d'y assurer un service aux consommateurs de qualité égale, voire meilleure, et à un moindre coût. C'est dans cet esprit que beaucoup de nos partenaires européens procèdent à une rationalisation de leur réseau sous le signe du partenariat avec le secteur privé.

En effet, la transformation du réseau postal dans les pays concernés emprunte deux voies :

- la suppression pure et simple d'un certain nombre de bureaux ;

- le plus souvent, leur transformation en points de contact postaux, n'appartenant plus à la poste, mais relevant d'un partenariat avec le secteur privé.

La Grande-Bretagne a engagé, dès 1983, un vaste partenariat de ce type : sur 19.414 points de contact, 96 % sont confiés à des entreprises respectant un cahier des charges. Seuls les bureaux urbains les plus importants sont sous le contrôle direct de Post Office Counters. Les autres points de contact sont franchisés, qu'il s'agisse de bureaux situés dans des supermarchés, dans des épiceries ou dans des magasins de presse. Certaines agences franchisées, dont la rentabilité n'est pas envisageable, sont subventionnées.

Ce franchisage a permis d'éviter la fermeture pure et simple de bureaux de poste, ce qui contribue à maintenir la présence et le rôle social du service postal dans les zones rurales.

La Suède a, quant à elle, procédé à une stricte rationalisation de son réseau. En six ans, le nombre de bureaux de poste y est ainsi passé de 2.200 à 1.151. Cependant, 1.809 points de contact restent, au total, à la disposition du public (au 1er mars 1997).

Sur ce total, outre les 1.151 bureaux de poste , 403 (22 %) sont des " agences de magasin ", situées notamment dans des supermarchés ou des stations services, et n'appartenant donc pas à la poste ; 157 (9 %) sont des " agences de proximité ", qui ne font pas d'opérations financières et se contentent d'acheminer des envois postaux ; enfin, 98 autres guichets de service (6 %) sont situés dans des magasins, sur le parcours des facteurs ruraux. Cette évolution s'est déroulée dans un climat très consensuel, la qualité du service ayant été perçue comme meilleure par les consommateurs.

L'Allemagne procède, elle aussi, à la franchise d'un certain nombre de ses bureaux. Elle prévoit l'existence, au 1er janvier 2000, de 6.000 bureaux de poste, de 6.000 agences postales exploitées par des personnes privées, ainsi que le développement de guichets mobiles.

Aux Pays-Bas, KPN a également procédé à une réorganisation spatiale progressive de son réseau. En l'an 2000, sur 2.300 points de contact postaux, seulement 300 devraient être gérés par la poste néerlandaise, tandis que les 2.000 autres seraient franchisés.

Une tendance de fond se dessine donc en ce sens au sein des pays occidentaux.

4. La contribution de l'Etat au financement des missions d'intérêt général

Comme on l'a vu, les obligations de service universel sont le plus souvent financées dans le cadre d'un monopole.

Cependant, au-delà du service universel et même si elles ne se posent pas avec la même acuité selon la configuration des territoires et la densité de population des pays, les préoccupations d'aménagement du territoire sont présentes dans pratiquement tous les pays.

Certains considèrent qu'en outre les charges qui incombent à ce titre à l'opérateur national nécessitent un soutien financier public. Telle est la politique menée en France, par exemple, où La Poste bénéficie de certains abattements fiscaux destinés à compenser les charges d'aménagement du territoire qui lui incombent.

Cette politique est assez peu suivie, mais d'autres pays que la France ont choisi cette voie. Il apparaît néanmoins que, dans ceux-là, le soutien de l'Etat prend plus souvent la forme d'une subvention que d'un abattement fiscal.

C'est ainsi, par exemple, que la poste belge facture périodiquement à l'Etat, sur la base des coûts réels, les prestations fournies à un prix inférieur au prix de revient. A titre transitoire, cette intervention se situe à un niveau maximum d'environ 1,3 milliard de francs français. En Italie, le Gouvernement accorde à la poste des subventions pour le maintien de bureaux à faible trafic dans les régions reculées. L'Etat suédois octroie une subvention à la poste de 200 millions de couronnes (166 millions de francs) pour la fourniture des services financiers de base, lorsque ces derniers ne sont pas rentables et qu'il n'y a pas de service alternatif, c'est-à-dire d'agence bancaire dans la commune concernée.

Par ailleurs, l'Etat suédois lance, chaque année, trois appels d'offre concernant la fourniture de services postaux destinés à certaines populations handicapées et de services en temps de crise ou de guerre (en cas de dysfonctionnement des services de base). La poste a, jusqu'ici, remporté ces adjudications, pour un montant total de 115 millions de couronnes (95 millions de francs environ), en 1996.

CHAPITRE II -

LA POSTE, OPÉRATEUR MAJEUR DU SERVICE PUBLIC

Le public le sait, le Parlement l'a affirmé clairement : La Poste est une entreprise publique chargée de missions de service public.

Son appartenance au secteur public est affirmée d'emblée par l'article premier de la loi de juillet 199037(*) qui qualifie La Poste d'exploitant public38(*). A ce titre, le législateur l'a chargée de concourir dans son secteur d'activité à l'effort national de recherche-développement39(*) et de contribuer à certaines missions de l'Etat (contribution aux missions de défense et de sécurité publique, aux missions de réglementation et de normalisation, à la promotion de l'innovation et de la technologie française à l'étranger, à la coopération technique internationale et à l'aide au développement40(*)).

Surtout, la loi a imparti à l'opérateur public trois missions d'intérêt général41(*) :

- le service public du courrier (article 2, alinéa 2) ;

- la participation à l'aménagement du territoire (article 8, alinéa 8 mais aussi articles 6 et 3842(*))

- le service public de la distribution de la presse (article 2, alinéa 2).

Cependant, pour votre rapporteur, La Poste assume également, de fait, une tâche d'intérêt général au travers de ses services financiers en favorisant l'accès du plus grand nombre aux prestations de nature bancaire et en assumant ainsi, souvent au détriment de ses intérêts strictement commerciaux, un rôle de " trésorier social " des plus démunis43(*).

Courrier, territoire, presse et prestations financières aux exclus du système bancaire de droit commun dessinent donc, selon lui, le quadrilatère du service public postal tel qu'il est ressenti par la population, par les postiers et par une grande majorité d'élus nationaux ou locaux.

I. LA POSTE, C'EST LE COURRIER AU MÊME PRIX, POUR TOUS, PARTOUT

A. LE SERVICE PUBLIC DU COURRIER : L'AÏEUL DES SERVICES PUBLICS DE LA VIE QUOTIDIENNE

A étudier l'histoire multiséculaire de la poste en France44(*) votre rapporteur a été frappé de constater qu'en prenant comme critères les principes qui caractérisent aujourd'hui un service public, le service du courrier était de facto le premier service public du quotidien à avoir été institué en France.

En effet, que crée l'Assemblée nationale de la IIe République naissante si ce n'est un service public au sens contemporain du terme lorsque, le 24 août 1848, à l'initiative d'Etienne Arago, elle décide que l'affranchissement " des lettres à destination du territoire métropolitain et de l'Algérie serait fixé uniformément à 20 centimes pour la lettre simple jusqu'au poids de 7 grammes et demi, à 40 centimes pour les lettres de 7 grammes et demi à 15 grammes et à un franc jusqu'à 100 grammes, avec un franc supplémentaire par 100 grammes d'excédent"  ?

Le service du courrier qui découle de cette décision n'accomplit-il pas une mission d'intérêt général ? Ne respecte-t-il pas désormais les principes d'égalité -tous ses usagers payent le même prix pour une même catégorie d'envoi-, d'universalité -il est assuré quotidiennement sur l'ensemble du territoire depuis que la Monarchie de Juillet l'a généralisé dans les campagnes- et de continuité -il est assuré par des fonctionnaires- qui, à l'époque, n'ont d'ailleurs pas le droit de faire grève45(*) ? Quant au principe de mutabilité qu'ajoutent souvent certains juristes à cette trilogie centrale pour exprimer l'obligation pour le service de s'adapter aux circonstances et à l'évolution des besoins, comment douter que le courrier y répond ? L'histoire de La Poste n'en apporte-t-elle pas le témoignage flagrant ?

Ainsi, dès le milieu du siècle dernier, avant même que la doctrine et la jurisprudence administratives soient amenées à envisager de construire l'unité du droit administratif autour de la notion de service public46(*), avant qu'on assiste à compter de la fin du XIXè siècle à la multiplication -notamment au niveau municipal- d'activités répondant à cette qualification, bien avant qu'avec la Libération, le service public devienne un élément central de l'organisation économique et sociale du pays, le service du courrier en exprimait l'idée à défaut de la lettre.

Certes, en 1848, d'autres actions administratives correspondent déjà à la conception que nous avons aujourd'hui du service public. Songeons par exemple, à la Justice, voire aux missions de maintien de la paix civile confiées à la police et à la gendarmerie.

Cependant, à cette époque, ni le juge, ni le policier, ni même le gendarme -très présent dans les campagnes- n'occupent dans la vie quotidienne des Français une place équivalente à celle du facteur. Les uns assurent des services indispensables mais abstraits, marqués d'une image répressive ; l'autre, caractérisé par la serviabilité, accomplit une tâche concrète dont l'utilité est directement perceptible.

En définitive, seul l'instituteur pourrait se comparer au facteur en ce domaine. Mais, l'école publique, laïque et obligatoire ne sera créée par Jules Ferry que plus d'un tiers de siècle après la révolution postale de 1848.

Le service du courrier est donc indéniablement l'aïeul, toujours alerte, des services publics de la vie courante.

Son droit d'aînesse ne joue d'ailleurs pas que sur ce terrain. En effet, à l'époque -et de ce point de vue l'instauration ultérieure de l'école publique ne changera rien-, La Poste est le seul grand service d'Etat qui soit financé non par le produit anonyme de l'impôt mais par le paiement d'un prix à la prestation.

En cela, elle se révèle l'alma mater de tous nos services industriels et commerciaux d'Etat. Le télécommunicant, le gazier, l'électricien, le cheminot ne le savent peut être plus, mais leur grand ancêtre commun, c'est le postier.

Le courrier se révèle donc être aussi le coeur historique du service public entrepreneurial.

B. UNE MODERNITÉ AFFIRMÉE ET GARANTIE PAR LE MONOPOLE

1. Une modernité affirmée par les textes constitutifs de la réforme de 1990

Créé implicitement en 1848, le service public du courrier a été par la suite officialisé dans les textes qui ont été regroupés au sein du code des postes et télécommunications lors de la création de ce dernier. Avec la loi de 1990, le service public a en quelque sorte connu une " refondation juridique " puisque non seulement il est -nous l'avons vu- affirmé dès l'article 2 de la loi mais qu'en outre son contenu et ses modalités d'exécution se trouvent confirmés par deux documents pris sur ce fondement : le cahier des charges de La Poste47(*) et le contrat de plan entre l'Etat et celle-ci48(*).

Le service public du courrier
dans le cahier des charges et le contrat de plan de La Poste

Dans son article 3, le cahier des charges dispose que :

Le service public du courrier est constitué des services du courrier nationaux et internationaux, dont l'exclusivité est réservée à La Poste par les dispositions combinées des articles L. 1 et L. 2 du code des postes et télécommunications, ainsi que des services d'acheminement et de distribution de la presse mentionnés à l'article 6. Peuvent également être soumis à certaines obligations de service public les services obligatoires mentionnés à l'article 5.

La Poste exerce ses missions de service public dans le respect du principe d'égalité de traitement des usagers ; cette égalité de traitement concerne notamment l'accès aux services et leur tarification. La Poste assure la disponibilité, la neutralité, la rapidité et l'adaptation constante de ses prestations.

Le service public du courrier offert par La Poste dessert l'ensemble du territoire en prenant en compte les orientations générales de la politique gouvernementale, notamment en matière d'aménagement du territoire.

La péréquation tarifaire constitue l'un des moyens permettant à La Poste d'assurer ses missions de service public, tout en prenant en compte ses coûts de production.

Afin de faciliter l'accès au service public pour tous, La Poste prend en compte les besoins spécifiques des personnes handicapées.

La Poste met en oeuvre progressivement, pour la satisfaction des besoins de l'ensemble des usagers, les améliorations du service public rendues possibles par les progrès scientifiques et techniques.

La Poste assure en permanence la disponibilité du service public du courrier pour l'ensemble des usagers. Toutefois, lorsque, en raison de circonstances exceptionnelles, les services publics sont interrompus ou perturbés, La Poste prend les dispositions utiles pour rétablir le service dans les meilleurs délais. Dans ce cas, elle peut temporairement limiter l'accès à certains services. Elle communique au Ministre chargé des Postes et Télécommunications et aux représentants de l'État concernés les mesures prévues à cet effet et les informe de leur mise en oeuvre.

La Commission supérieure du service public des Postes et Télécommunications veille à l'application de ces principes. "


Par ailleurs, pour être complet, il convient de rappeler que ce service public est également soumis aux conditions générales d'offre du courrier qui sont énumérées à l'article 2 du même cahier des charges :

" Dans le cadre de son autonomie de gestion et des dispositions du présent cahier des charges, La Poste définit la gamme de ses services en fonction des besoins des usagers et organise les moyens dont elle dispose de façon à satisfaire les objectifs de qualité de service fixés par le contrat de plan. La Poste distribue tous les jours ouvrables, à l'adresse indiquée par l'expéditeur, les objets de correspondance qui lui sont confiés.

La Poste dispose des boîtes aux lettres sur la voie publique de manière à les rendre accessibles en permanence. Elle en assure la relève régulière au moins chaque jour ouvrable.

Le paiement par l'expéditeur des frais d'acheminement et de distribution des objets confiés au service postal peut être effectué au moyen de figurines postales d'affranchissement ou par tout autre moyen défini contractuellement entre La Poste et l'usager.

Dans le cadre des orientations fixées par le Gouvernement, les conditions de liaison avec les territoires d'outre-mer sont précisées par des conventions entre les offices territoriaux et La Poste, soumises à l'approbation du Ministre chargé des Postes et Télécommunications. "


Les dispositions qui viennent d'être mentionnées ont été précisées dans les deux contrats de plan successivement signés entre L'État et La Poste depuis 1991. Ainsi les articles premier, 2 et 5 de celui couvrant la période 1995-1997 traitent respectivement des missions et orientations stratégiques en matière de courrier, les orientations de la politique tarifaire du courrier. Certaines de ces stipulations se doivent d'être mentionnées.

Ainsi, l'article premier fixe à La Poste un certain nombre de grandes orientations stratégiques notamment :

" - consolider l'écrit comme support de communication, en être le prestataire de référence par une offre de services compétitive (...) ;

- moderniser son offre de services en y intégrant des prestations s'appuyant sur des modes de transmission électronique ;

- conforter sa position sur le marché du transport des marchandises ;

- promouvoir les savoir-faire de la distribution et les valoriser à travers une offre de services différenciés (...) ;

- se préparer en terme de compétitivité à l'ouverture graduelle et maîtrisée du secteur postal à la concurrence, par un effort soutenu de développement et de productivité ainsi que par l'aménagement de sa politique tarifaire ;

- élargir à la satisfaction des clientèles les indicateurs de qualité de service et de performance ; pour cela, faire de la satisfaction des clientèles, à travers une démarche construite de qualité, la valeur de référence du courrier ".


Concernant la démarche construite de qualité prévue par le dernier point ci-dessus, l'article 5 prévoit entre autres que :

" La Poste poursuivra la mesure par un organisme externe de la qualité de service du courrier. Par rapport à ce système de mesure externe, elle se fixe comme objectif à l'horizon du contrat de plan de porter à 80 % le taux de remise des lettres à J + 1 et 96 % à J + 2 pour le courrier domestique métropolitain (respectivement 77,9 % et 93,9 % en 1993). ".

Au total, les obligations pesant sur La Poste au titre du service public du courrier sont donc fort importantes. C'est pourquoi ce service est organisé sous forme de monopole (article 3 du cahier des charges précité).

2. La garantie du monopole

Le monopole de La Poste couvre les objets de correspondance de moins de un kilogramme quelles que soient leur nature et leur provenance (le publipostage et le courrier transfrontière y sont inclus). Il englobe 75 % du chiffre d'affaires des activités courrier et messagerie de La Poste, c'est-à-dire plus de 45 milliards de francs en 1996.

Outre sa fonction financière -assurer à La Poste les moyens de ses missions-, ce monopole a une double finalité économique et sociale.

Au plan économique, il engendre une massification des flux, source d'économies d'échelle qui permettent d'abaisser le coût moyen des opérations postales.

Au plan social, il est le support de la " postalisation "49(*) du pays puisque c'est au travers du monopole que s'établit la péréquation des tarifs du courrier50(*). Celle-ci a pour but d'instaurer une égalité des prix entre les usagers en calculant le montant de l'affranchissement sur une moyenne des coûts de production au-delà de laquelle les dépenses entraînées par la desserte des zones les moins peuplées et les plus difficiles d'accès sont compensées par les excédents enregistrés -par rapport à cette moyenne- par les dessertes des zones démographiquement les plus denses et les plus faciles d'accès.

Notons, au passage que, si le monopole constitue le moyen le plus simple pour atteindre ce résultat, il n'est pas le seul mécanisme pouvant être mis en oeuvre à cette fin. Des subventions des budgets publics ou des compensations versées par des fonds de péréquation peuvent constituer des solutions alternatives, certes plus complexes mais, en définitive, d'une efficacité équivalente. En l'état actuel, la directive postale en préparation à la Commission de Bruxelles ouvre cette possibilité comme alternative, ou complément du monopole. En France, par exemple, des fonds de ce type ont été créés dans le domaine du transport aérien et des télécommunications51(*). Ils sont alimentés par des prélèvements versés par les entreprises intervenant sur ces secteurs et calculés en fonction du montant des activités qu'elles y réalisent.

Au vu de ses caractéristiques, le monopole du courrier présente une sensibilité particulière à trois phénomènes :

une contraction de son étendue qui porte en germe un accroissement du coût moyen des prestations pour cause de réduction des économies d'échelle ;

un " écrémage " du marché postal par les concurrents captant les clientèles ou les produits les plus rémunérateurs et ne laissant à l'exploitant public que les tâches les moins profitables. Une situation de cette nature emporte des effets identiques à ceux de la précédente ;

- le maintien d'un recours abusif aux ressources du monopole pour équilibrer des comptes globaux grevés par des missions d'intérêt général, insuffisamment compensées par les budgets publics.

Or, force est de constater, sur ce dernier point, que de tels détournements du monopole postal n'ont pas été exceptionnels dans le passé car, pendant longtemps, ils ont présenté pour l'administration des finances l'avantage d'alléger la facture fiscale du contribuable en en transférant le surplus sur l'usager du service public, quitte à augmenter pour ce faire le prix du timbre

Dans le cadre de la loi de 1990, cela semble notamment avoir été le cas des charges de participation de La Poste à l'aménagement du territoire.

II. LA POSTE, C'EST LE TERRITOIRE

La formule constitue l'un des sous-titres du rapport de la mission sur la présence postale52(*) demandée par le Gouvernement à notre collègue, M. Gérard Delfau, en 1990. Elle est juste car elle exprime bien, à la fois, l'importance des fonctions postales dans la vie des territoires et la force de l'enracinement de La Poste dans le pays profond. Dans l'esprit des Français et de nombre de leurs élus, La Poste et le territoire ne sont-ils d'ailleurs pas indissociablement liés ?

Ce lien étroit a été tissé par l'Histoire. Il a aujourd'hui une triple composante : juridique, physique et affective.

A. UN LIEN JURIDIQUE OFFICIALISÉ RÉCEMMENT

1. Les textes spécifiques à La Poste

Même s'il est indéniable que la mission d'aménagement du territoire impartie à La Poste s'exerçait antérieurement, sa reconnaissance juridique date de la loi du 2 juillet 1990.

Proclamée dans ses principes par les articles de cette loi déjà cités au début du présent chapitre, cette mission n'est toutefois précisée que dans le cahier des charges de La Poste et dans le contrat de plan État/Poste.

Rappelons, tout d'abord, que l'article 3 du cahier des charges, cité in extenso ci-dessus, prévoit que pour le service public du courrier, La Poste " dessert l'ensemble du territoire en prenant en compte les orientations générales de la politique gouvernementale, notamment en matière d'aménagement du territoire ".

Les articles 21, 24 et 25 traitent des obligations de La Poste en ce qui concerne la présence postale ainsi que ses relations avec les échelons déconcentrés de l'État et les collectivités locales. Ainsi, l'article 21 dispose que " La Poste constitue, développe et exploite sur l'ensemble du territoire un réseau d'installations et de dessertes destiné à fournir l'ensemble de ses services ". L'article 24 indique que " dans la définition de ses programmes d'équipement, La Poste prend en considération les orientations générales de la politique d'aménagement du territoire définies par le Gouvernement, ainsi que les données et objectifs de développement économique et social des régions, des départements et des communes " et que " La Poste définit sa politique de présence locale après concertation avec le préfet concerné ". L'article 35, quant à lui, fixe la composition des instances de concertation locale.

Le premier contrat de plan (1995-1997) consacre l'ensemble de son article 4 à détailler les types d'actions prioritaires qui doivent être assurées par l'exploitant public dans le cadre de sa participation à l'aménagement du territoire.

Ce dispositif fait d'abord obligation à La Poste de fournir sur l'ensemble du territoire de la métropole et dans les DOM " un service public de qualité qui réponde aux besoins de toutes les catégories d'usagers, ménages ou entreprises, en particulier en zone rurale et dans les banlieues ".

Pour ce qui concerne l'offre de services, il est stipulé que " La Poste veille à décliner à ses différents clients des gammes de services adaptées sur tout le territoire, en matière de communication, de messagerie et de prestations financières.

Au-delà de cette offre, pour tenir compte des conditions particulières des zones les plus défavorisées, rurales comme suburbaines, La Poste participe à l'expression de la solidarité nationale à leur profit et contribue au développement local :

- la contribution à l'expression de la solidarité nationale peut se traduire par la participation aux dispositifs mis en place à l'initiative de l'État ou des collectivités décentralisées pour assurer un niveau satisfaisant d'offre de services publics dans les zones en difficulté ; cette participation, décidée au cas par cas, devra respecter l'équilibre financier de l'opérateur et le conduire à bénéficier des mêmes conditions et concours que les autres prestataires ;

- La Poste développe et adapte ses prestations en s'appuyant, d'une part, sur ses réseaux d'infrastructure, participant ainsi au soutien de l'économie locale et, d'autre part, sur la capacité des personnels à apporter une assistance diversifiée aux citoyens les plus isolés des zones concernées.
 "

S'agissant des conditions de mise en oeuvre, il est mentionné que " pour remplir ses missions, La Poste s'appuie sur la péréquation tarifaire géographique des prestations relevant du service réservé, pour lesquelles elle assure l'égalité d'accès de tous les usagers en tout point du territoire. Elle s'appuie également sur des formes diversifiées de présence prenant en compte les réalités locales et lui permettant de s'adapter à leur évolution dans le temps, de manière à assurer l'indispensable respiration de son réseau.

Pour cela, il lui appartient, dans le cadre des procédures d'aménagement du territoire (notamment les schémas départementaux d'organisation et d'amélioration des services en milieu rural), de déterminer les modalités de cette présence : présence immobilière, mobile, permanente, périodique, à domicile, en gestion propre ou partenariale, avec fourniture d'autres prestations ou non. Elle le fera en veillant à gérer le plus en amont possible les adaptations nécessaires à l'évolution des situations locales, en concertation étroite et régulière avec les élus et les représentants des usagers et le préfet étant tenu informé de ses intentions.
 ".

En d'autres termes, si le cadre juridique dans lequel s'inscrivent les missions d'aménagement du territoire de La Poste fixe à l'exploitant public une obligation absolue de desserte de tous les points du territoire national -ce qui pourrait être qualifié de service universel postal53(*)-, il ne lui impose qu'une obligation de principe de participer à l'aménagement du territoire sans contrainte particulière de moyen, autre que celle d'inscrire son action en la matière dans une démarche de concertation et de recherche de partenariat au niveau local.

Il est notamment significatif qu'aucun texte n'impose à La Poste une obligation d'implantation dans les zones défavorisées. Le contrat de plan précise explicitement que la participation de La Poste à l'expression de la solidarité nationale par le maintien d'une offre satisfaisante de services publics dans les zones en difficulté doit se faire " au cas par cas, et... respecter l'équilibre financier de l'opérateur ". En outre, le contrat de plan fixe comme principe à respecter, la " nécessaire respiration du réseau ", ce qui s'interprète a minima comme ouvrant la possibilité de transformer ou de créer certaines implantations pour s'adapter aux besoins.

Cette dernière interprétation doit toutefois être conciliée avec les impératifs généraux fixés aux services publics par la loi " Pasqua " pour l'aménagement et le développement du territoire.

2. Les dispositions générales applicables aux services publics prévues par la loi du 4 février 1995

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a établi des règles générales s'appliquant aux entreprises qui, comme La Poste, sont chargées d'un service public, afin qu'elles prennent en compte les objectifs d'aménagement du territoire.

Tout d'abord, son article 28 prévoit la création dans chaque département d'une commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics.

Cette commission, dont la composition a été fixée par un décret du 11 octobre 1995, propose au préfet et au président du conseil général les dispositions de nature à améliorer l'organisation et la présence des services publics qui relèvent des compétences respectives de l'État ou du département. Elle est consultée sur le schéma départemental des services publics institué pour l'ensemble du territoire de chaque département.

Par ailleurs, l'article 29 de la même loi dispose que " l'État établit, pour assurer l'égal accès de tous au service public, les objectifs d'aménagement du territoire et de services rendus aux usagers que doivent prendre en compte les établissements et organismes publics ainsi que les entreprises nationales placés sous sa tutelle et chargés d'un service public ". Ces objectifs sont fixés dans les contrats de plan des entreprises et organismes publics ou dans des contrats de service public conclus à cet effet. Ces documents devant, en tout état de cause, préciser les conditions de compensation par l'État, des charges ainsi générées.

Sur le fondement de ce dernier article, dans l'hypothèse où La Poste envisagerait de réorganiser ou de supprimer l'un de ses établissements sans que cette décision soit conforme aux objectifs fixés dans son contrat de plan ou dans un contrat de service public, elle devrait procéder préalablement à une étude d'impact au cours de laquelle seraient consultées les collectivités locales concernées et la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics. Enfin, si postérieurement à l'étude d'impact, le projet ne recueillait pas l'accord du préfet, celui-ci pourrait saisir le ministre de tutelle qui trancherait.

B. UN LIEN PHYSIQUE : LE RÉSEAU

1. Son évolution

Le développement du réseau postal en France résulte de la décision prise en 1829 d'assurer la distribution du courrier à domicile et non plus au bureau de poste54(*). A une époque où la marche à pied constituait le principal mode de déplacement, la mise en oeuvre d'une telle orientation nécessitait, en effet, de disposer de centres de distribution au plus près des populations desservies.

De 1.630 en 1815, le nombre de points de contacts postaux (bureaux de poste, guichets annexes et agences postales55(*)) passe à 5.526 en 1875, soit une multiplication par 3 en soixante ans. Au cours des quarante années suivantes, le taux de croissance annuel moyen s'établira autour de 6,8 %, l'effort le plus important étant toutefois accompli au début de ce siècle : de 1900 à 1914, le nombre de points de contact augmentera de plus de 4.000 unités, soit une progression de 42 % en moins de 15 ans.

A la veille de la première guerre mondiale, le réseau de La Poste est stabilisé et n'évoluera plus que de manière modérée. On comptait 12.881 bureaux de plein exercice (hors guichets annexes et agences postales) en 1914 ; on en dénombre 13.664 en 1955.

Par la suite, les mouvements démographiques liés à l'exode rural vont entraîner une double évolution :

- une lente diminution des bureaux de plein exercice (13.905 en 1960 ; 12.357 en 1993) ;

- une diversification accrue et une augmentation des points de contacts postaux autres que les bureaux (guichets annexes et agences postales : un peu moins de 3.800 en 1970 ; plus de 4.800 en 1993).

Cette évolution se révèle d'ailleurs traduire de manière très atténuée les bouleversements démographiques qui l'impulsent. Songeons qu'au cours des quarante dernières années, les migrations des campagnes vers les villes ont ramené la population rurale de 50 à 25 % de la population française, alors même que celle-ci passait de 40 à 56 millions d'habitants.

Cette transformation progressive du réseau est interrompue au début des années 1990. En janvier 1992, une circulaire, tirant les conséquences du comité interministériel d'aménagement du territoire tenu en novembre 1991, suspend la suppression ou la réorganisation des services publics sous tutelle de l'État. Surtout, le 10 mai 1993, M. Edouard Balladur, alors Premier ministre, décide un moratoire des fermetures de tels services en zone rurale.

Initialement instaurée jusqu'en octobre 1993, ce moratoire a été reconduit à deux reprises et est toujours en vigueur aujourd'hui. La Poste l'a scrupuleusement respecté56(*). En juin 1995, pour dissiper toute ambiguïté sur ce sujet, son Président de l'époque, M. André Darrigrand, a d'ailleurs précisé qu'il ne serait procédé à aucune fermeture jusqu'à la signature d'un nouveau contrat de plan, soit jusqu'à la fin 1997. Au surplus, La Poste a décidé de n'opérer aucune réduction d'effectifs dans les bureaux employant moins de quatre agents dans les fonctions dites " guichet-développement ".

Les résultats de cette attitude et la rupture qu'ils traduisent au regard des tendances antérieures sont mis en évidence dans le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DU RÉSEAU DES POINTS DE CONTACT DE LA POSTE(1)
de 1983 à 1993 et de 1993 à 1996

1983

1986

1990

1993

1996

Évolution 1983/1996

Évolution 1983/1993

Évolution 1993/1996

Bureaux de poste

12.796

12.843

12.752

12.357

12.029

- 6 %

- 3,4 %

- 2,7 %

Agences postales et assimilées(2)

3.310

3.264

3.130

3.092

3.073

- 7,16 %

- 6,5 %

- 0,6 %

Guichets délocalisés(3)

1.105

1.080

1.085

1.428

1.928

+ 74,47 %

+ 29,3 %

+ 35 %

TOTAL

17.211

17.187

16.967

16.877

17.030(4)

- 1,05 %

- 1,9 %

+ 0,9 %

Source : La Poste.

(1) Points de contact de La Poste : les bureaux de poste dits aussi recettes de plein exercice ; les recettes rurales, jusqu'au changement de dénomination ; les guichets annexes ; les agences postales avec distribution  ; les agences postales sans distribution ; les correspondants postaux.

(2) Agences postales : établissements rattachés à un bureau de poste et tenus par des personnes extérieures à La Poste, mais sous contrat avec elle.

(3) Guichets physiquement indépendants mais rattachés à un bureau de poste (pas de chef d'établissement ni de comptabilité propre).

(4) L'augmentation de 153 points de contact constatée entre 1993 et 1996 résulte des effets conjugués du moratoire de la fermeture des services publics en milieu rural, intervenu en mai 1993, et de la création d'établissements -pour une part importante, des guichets- dans des zones urbaines en développement.


L'impact du moratoire se vérifie notamment à travers le fait que le nombre total des points de contact postaux est aujourd'hui stabilisé à un niveau à peine inférieur à celui d'il y a quinze ans, alors qu'avant 1993 il déclinait d'environ 1 % tous les cinq ans.

Cependant, d'aucuns font remarquer que le nombre des bureaux de poste de plein exercice (sans les guichets annexes et les agences postales) demeure aujourd'hui fort proche (12.029 bureaux) de ce qu'il était en 1914 (12.881 bureaux), alors même que les techniques de distribution ont considérablement évolué et qu'il n'y a plus guère de facteurs qui, en zone rurale, font leur tournée à pied ou en bicyclette.

2. Sa situation actuelle

Cette empreinte du passé marque également l'implantation du réseau de La Poste ainsi qu'en témoigne l'annexe 5 relative à la répartition des points de contact postaux par strates de communes.

En effet, aujourd'hui, 62 % des points de contact de La Poste se trouvent dans des communes rurales regroupant 25 % de la population. Ceci fait de La Poste une entreprise publique qui équipe mieux le monde rural que les villes : il y a un établissement postal pour 990 habitants en Lozère et un pour 15.000 habitants en Seine-Saint-Denis. Au total, il y a moins de 1.200 points postaux (6,7 % du total) dans les villes de plus de 50.000 habitants, alors que le quart de la population française et des clients de La Poste y sont installés.

Même si le nombre plus important de guichets installés dans les établissements urbains atténue substantiellement ce déséquilibre, il n'en demeure pas moins tout à fait significatif, ainsi qu'en atteste le tableau ci-après :

Zone urbaine

Zone rurale

Part dans la population française

75 %

25 %

Part dans le nombre des communes

12 %

88 %

Part dans le nombre de points de contact de La Poste

38 %

62 %

Part dans les effectifs des guichets de La Poste

62 %

38 %

En raison de cette préservation de l'implantation rurale héritée du passé, le maillage postal du pays est le plus dense de tous les maillages territoriaux établis par les entreprises dites de " réseau  " ou, à une exception près, par les réseaux de nature commerciale. En effet, seul le réseau constitué par les 37.000 débitants de tabac est plus étendu mais, d'une part, il est essentiellement concentré dans les villes et, d'autre part, il n'appartient pas à une même entreprise.

A prendre des comparaisons dans le seul domaine financier, le Crédit agricole -la banque verte- ne dispose que de 1.365 agences dans les communes de moins de 2.000 habitants et la Caisse d'Epargne d'à peine 500.

L'importance du réseau postal explique, qu'en dépit de son ancrage rural, il irrigue également l'autre pôle des fragilités territoriales : les zones urbaines sensibles. La Poste est implantée dans 468 des 700 quartiers classés difficiles, ce qui en fait, là encore, l'établissement public le plus présent57(*).

Présente aux deux extrémités du spectre des problèmes territoriaux, La Poste est donc indéniablement un des principaux leviers de leur résolution.

Tant ce caractère que la densité du réseau favorisent des effets de proximité qui créent une sorte de rapprochement identitaire des citadins et des ruraux autour de La Poste et des valeurs du service public. Sans doute, les citadins rencontrent-ils rarement de difficultés liées à l'éloignement. Mais la distance moyenne d'accès à un point postal à partir des communes rurales non équipées n'étant que de 6,5 kilomètres, il est fort peu de ruraux qui se trouvent à plus de vingt minutes d'une poste, dès lors qu'ils peuvent utiliser un véhicule. L'inégalité -relative- d'accès se doit d'ailleurs d'être relativisée. Les citadins sont bien plus souvent que les ruraux amenés, à certaines heures, à prendre place dans des files d'attente avant de se voir délivrer la prestation attendue. Ceci atténue les avantages de proximité pouvant exister dans les villes.

Si on pouvait raisonner sur des moyennes globales de durée d'accès au service, il est probable que ceci révélerait que La Poste est, dans l'ensemble et même si la situation pourrait encore être significativement améliorée pour certains, un service public devant lequel les Français sont très égaux. C'est également un de ceux au travers desquels s'exerce très concrètement leur solidarité collective. Ils en ont tous plus ou moins conscience et cet aspect psychologique de la donne postale ne doit pas être négligé.

Le réseau postal dense et ramifié qui couvre l'ensemble du territoire national est présenté traditionnellement comme le support naturel de la mission courrier et de la mission financière de l'exploitant public.

Cependant, les 73.000 tournées de facteurs58(*) qui, chaque jour apportent les correspondances dans les foyers et dans les entreprises, ne s'appuient pas toutes -loin s'en faut !- sur les quelque 17.000 points de contact postaux. L'amélioration de la distribution du courrier entreprise par La Poste tend même à reposer sur une réduction du nombre de points où les facteurs sont appelés à remplir leurs sacoches et à préparer leurs tournées.

Surtout, à l'étranger, cela a été exposé précédemment59(*), des postes assumant des missions similaires à celles de La Poste française -et investies d'un rôle aussi important que celui imparti à cette dernière dans l'aménagement des territoires- développent de plus en plus fréquemment des stratégies dont la réussite -tant en termes de qualité de service aux citoyens que de renforcement des liens territoriaux- ne supposent pas nécessairement l'existence d'un réseau taillé sur le modèle de ceux construits au XIXe siècle.

Ces postes étrangères
, à commencer par celles d'Allemagne et de Suède où les questions d'aménagement du territoire se posent avec acuité, ont-elles tort ? L'approbation de leur approche du service postal territorial par les autorités politiques nationales, les élus locaux, les associations de consommateurs et, très nettement en Suède, les organisations syndicales, ne permet guère de répondre par l'affirmative à une telle question.

Faut-il voir dans la capillarité fine du réseau français un atout indispensable à la bonne réalisation des activités financières ? Là encore, les exemples étrangers ne permettent pas de s'en convaincre.

Peut-on donc considérer, sur le plan strictement commercial, que les résultats des services financiers postaux seraient moindre avec un réseau moins dense ? La Poste ne paraît pas en douter. Pourtant, lorsqu'on compare l'évolution globale des parts de marché de La Poste à celle de ses compétiteurs dans le secteur financier, on ne constate pas que la rationalisation des réseaux concurrents ait entraîné un accroissement corrélatif des positions de La Poste.

En outre, si la plus large présence de proximité était nécessaire à la réussite commerciale en ce domaine, comment se fait-il que le Crédit agricole, avec près de 8 fois moins d'agences que La Poste dans les communes de moins de 2.000 habitants, fasse pour le moins jeu égal avec La Poste au sein de la clientère rurale ?

En conséquence, les arguments expliquant la force de la présence immobilière de La Poste sur le territoire par la rationalité économique ou commerciale peuvent-ils emporter l'adhésion ? Votre rapporteur en doute.

Pour lui, la présence postale sur le territoire est avant tout un impératif d'ordre social et est ressentie comme tel. Par certains aspects plus profonds, elle ne relève d'ailleurs pas totalement de la raison ; elle procède pour beaucoup de l'affectif. Entre La Poste et les Français, entre La Poste et les élus locaux, il y a un attachement de nature viscérale qui a " des raisons que la raison ignore ", mais qui n'est pas sans puissants motifs.

C. UN LIEN AFFECTIF PUISSANT

La Poste entretient autour de ses immobilisations territoriales une relation privilégiée avec le public et les élus locaux.

D'abord, il faut le savoir, le bureau de poste est un lieu fréquenté. Une enquête nationale réalisée par La Poste en 1990 révèle que deux tiers des ménages français se rendent à la poste au moins une fois par mois et que près de la moitié y vont plusieurs fois par mois. Si l'on ajoute que trois millions de personnes fréquentent chaque jour un point postal, que 22 millions de personnes y possèdent un livret d'épargne et 10 millions un compte chèque, on comprend que la représentation collective que se font de La Poste les Français excède largement son seul poids économique.

Ensuite, ce n'est un secret pour aucun sénateur, La Poste joue un rôle sociologique de première importance dans le tissu communal. Pour chaque citoyen, le bureau de poste appartient au paysage municipal fondamental, au même titre que l'église, l'école et la mairie. En d'autres termes, bien peu imaginent qu'il puisse y avoir de vie communale digne de ce nom sans la présence emblématique d'un bureau de poste. Dès lors, le sort d'un tel bureau affecte les habitants d'un village quelle que soit sa rentabilité ou sa fréquentation, même si cette dernière se réduit souvent à quelques heures par jour, voire moins.

C'est pour ces raisons que, pour beaucoup, la présence postale a, en définitive, une valeur symbolique.

Ils peuvent comprendre que l'église ne soit plus desservie quand les paroissiens préfèrent assister aux messes au chef lieu de canton. Mais, sur le toit de l'église ne flotte pas le drapeau tricolore les jours de fête nationale !

Ils peuvent se résigner à ce que l'instituteur s'en aille si les cris d'enfants ne font plus résonner les murs de la cour de récréation. La République se renierait si elle refusait la liberté d'installation à ses citoyens ou la liberté de choix aux parents !

Pour la plupart, à commencer par le maire, ils ne peuvent pas accepter que l'antenne postale (bureau ou annexe) -qui est bien souvent installée dans leur village depuis un siècle ou plus- cesse d'exister. Dans le contexte décrit, une telle décision n'est pas seulement ressentie comme la fermeture d'un service, mais comme l'expression d'un abandon, voire la trahison d'un pacte républicain implicite selon lequel tous les points de peuplement du territoire ont droit à une marque de présence de l'État, à un signe officiel d'appartenance à la collectivité nationale. Aussi, la disparition d'un tel signe peut-il être vécu comme une marque de mépris et susciter des réactions " passionnelles ", de nature à surprendre ceux qui n'ont pas compris la force et la grandeur des sentiments qui les inspirent.

Un signe de cet attachement " quasi viscéral " a été donné à votre rapporteur lors d'un des forums de discussion qu'il a tenus avec les postiers en province. L'un d'eux, lorsqu'il les a interrogés sur la manière dont ils percevaient la présence postale sur le territoire, a fait remarquer que : " Quand on regroupe les codes postaux, on a l'impression que pour les maires, c'est comme si on leur arrachait leur monument aux morts "

Du coup, La Poste se trouve placée au centre d'enjeux qui excèdent manifestement ses moyens d'opérateur de service public. Alors qu'elle est devenue un exploitant autonome ayant reçu pour mission prioritaire de prodiguer des services dans un contexte économique de plus en plus difficile, elle est confrontée à une demande qui exige d'elle -pour des raisons parfaitement compréhensibles- qu'elle demeure une administration continuant à entretenir un patrimoine immobilier fortement symbolique, comme au temps où elle bénéficiait des ressources d'un monopole inébranlable et où ce patrimoine était nécessaire tant à la collecte et à la ditribution du courrier, qu'à la fourniture des autres prestations.

Cette demande est parfois d'autant plus exigeante que ceux qui la lui adressent n'ont pas toujours une conscience aigüe des réalités de l'évolution du marché postal et continuent à la considérer comme une administration, alors qu'elle est de facto devenue une entreprise.

Comment s'étonner dans ses conditions de l'incompréhension qui a pu se développer entre La Poste et certains responsables locaux, surtout quand on sait que parfois certains de ses agents réticents à tout changement n'ont pas manqué d'attiser les dissensions et que ces changements n'ont pas toujours été annoncés aux élus avec les indispensables explications qu'ils appelaient ?

Votre rapporteur a pu constater les conséquences de cette incompréhension lors des entretiens qu'il a eus sur le terrain avec les postiers et des élus locaux : la confiance longtemps inspirée par La Poste à ces derniers a, en certains endroits, été entamée.

Il est aujourd'hui prioritaire de la rétablir.

III. LA POSTE : VECTEUR DU DÉBAT DÉMOCRATIQUE

Aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen: " la libre communication des pensées et des opinions est l'un des droits les plus précieux de l'homme " et " tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas prévus par la loi".

La législation républicaine sur la presse découle de ces principes. Le système varié d'aides budgétaires et fiscales à la presse qu'elle a mis en place a pour but de favoriser le débat démocratique en assurant la libre information du citoyen. C'est dans ce cadre que s'inscrit le service public de distribution de la presse assuré par La Poste. A ce titre, celle-ci transporte chaque année plus de 2 milliards de journaux, soit près de 40 % de la diffusion totale des périodiques.

Ce dispositif français d'aide à la distribution postale connaît peu d'exemples comparables dans les autres pays occidentaux. Il a d'ailleurs connu quelques turbulences au cours des dernières années. C'est pourquoi a été opéré récemment un rééquilibrage de son financement qui a entraîné une réforme de la grille tarifaire postale et une modification de la réglementation applicable tendant à son assouplissement.

A. L'AIDE À LA PRESSE : TRADITION RÉPUBLICAINE DESTINÉE À PROMOUVOIR LE PLURALISME

La première aide que la puissance publique ait accordée à la presse fut -déjà !- une diminution du tarif postal votée par le Parlement sous le Directoire, en 1796 ou plus exactement le 4 thermidor an IV. Après cette première expérience, interrompue assez rapidement par des régimes plus autoritaires, l'aide postale à la presse a été réinventée par la IIIème République et s'est perpétuée jusqu'à nos jours.

1. Une aide qui s'inscrit dans la tradition républicaine

La loi du 4 thermidor précitée fut édictée après que, peu de temps avant, une disposition fiscale eût soumis les envois postaux à une taxe spécifique. Nombre d'imprimeurs et d'éditeurs périodiques protestèrent alors contre l'introduction de cette taxe, en faisant valoir qu'elle était préjudiciable à la presse. Lors du débat à l'issue duquel fut instituée la première aide publique en faveur de la presse, Boissy d'Anglas exposa les principes qui sous-tendent, aujourd'hui encore, l'aide postale :

La Révolution française est, [...], née du progrès et du développement des lumières accélérés par l'imprimerie. Sa marche eût été plus rapide [...], si le Peuple eût été plus généralement instruit. Il n'eût pas été la dupe de tant de charlatans politiques ; il eût apprécié les systèmes de ceux qui parviennent à l'égarer ; [...]. Hébert, Chaumette et Marat ne pouvaient s'élever qu'à la faveur des ténèbres, et ils séduisaient la multitude à l'aide des erreurs qui l'oppressaient [...].

La circulation des lumières est maintenant aussi nécessaire parmi nous que la circulation de l'air ; sans elle, tout se corrompt et se détruit. Si donc, au lieu d'y employer tous les moyens du gouvernement [...], vous y apportez des difficultés [...] elle cessera d'être désirée : le Peuple se dégoutera [...] de tourner ses idées vers les matières publiques ; [...].

L'imprimerie et la Poste ont changé la face de l'Univers, elles doivent être les mobiles du monde. [...]. La Poste n'est pas seulement une ressource fiscale, c'est une institution. Si vous entravez l'une, vous ralentissez l'autre, [...]," 60(*).


Dans son principe, l'aide à la diffusion de la presse par voie postale remonte donc aux origines de la démocratie.

Sous la IIIe République, la loi de finances du 16 avril 1930 réserva cette aide aux journaux, écrits et périodiques publiés dans un but d'intérêt général pour l'instruction, l'éducation et l'information du public, à condition qu'ils respectent les dispositions de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et aient été enregistrés préalablement à la direction des Postes.

Après la Seconde guerre mondiale, l'aide à la distribution de la presse, qui avait disparu sous Vichy, fut rétablie afin de favoriser le développement d'une presse d'opinion pluraliste exprimant les différentes sensiblités issues de la Résistance.

2. Une aide toujours destinée à promouvoir le pluralisme éditorial

Le principe de cette aide est aujourd'hui posé à l'article 2 de la loi du 2 juillet 1990 qui dispose que La Poste assure le service public du transport et de la distribution de la presse bénéficiant du régime spécifique prévu par le code des postes et télécommunications. On trouvera dans l'encadré ci-après le rappel des principales dispositions de ce code.

DISPOSITIONS DU CODE DES POSTES ET TÉLÉCOMMUNICATIONS RELATIVES AU TRANSPORT DE LA PRESSE

L'article D 18 du code dispose que " les journaux et écrits périodiques présentant un lien avec l'actualité, apprécié au regard de l'objet de la publication, peuvent bénéficier du tarif de presse s'ils remplissent les conditions suivantes :

- avoir un caractère d'intérêt général quant à la diffusion de la pensée : instruction, éducation, information, récréation du public ;

satisfaire aux obligations de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;

- paraître régulièrement au moins une fois par trimestre sans qu'il puisse y avoir un intervalle supérieur à quatre mois entre deux parutions ;

faire l'objet d'une vente effective au public, au numéro ou par abonnement, à un prix marqué ayant un lien réel avec les coûts, sans que la livraison du périodique s'accompagne de la fourniture gratuite ou payante de marchandises ou de prestations de service ne présentant pas un lien avec l'objet principal de la publication ;

- avoir au plus les deux tiers de leur surface consacrés à la publicité, aux annonces judiciaires et légales et aux annonces classées sans que ces dernières excèdent la moitié de la surface totale ;

Sont notamment exclues explicitement de ce régime les publications suivantes :

- les feuilles d'annonces, tracts, guides, prospectus, catalogues, almanachs ;

- les ouvrages publiés par livraison et dont la publication embrasse une période de temps limitée ou qui constituent le complément ou la mise à jour d'ouvrages déjà parus ;

- les publications ayant pour objet principal la recherche ou le développement des transactions d'entreprises commerciales, industrielles, bancaires, d'assurances ou d'autre nature, dont elles sont en réalité les instruments de publicité ou de communication, ou qui apparaissent comme étant l'accessoire d'une activité commerciale ou industrielle ;


(...)

En vertu de l'article D 19 du même code, peuvent également bénéficier d'un tarif spécifique certaines publications, dont la liste est fixée, si elles présentent un lien avec l'actualité et que la publicité et les annonces n'excèdent pas 20 % de la surface totale.

L'article D 19-2 institue un régime d'abattement en faveur des journaux et publications de périodicité au maximum hebdomadaire remplissant les conditions prévues à l'article D.18 et présentant un caractère d'information politique et générale. Cet abattement s'applique, sur leur demande, au tarif de presse urgent, non urgent ou contact. Le montant de cet abattement est fixé par décret.

Pour être considérées comme présentant le caractère d'information politique et générale, les publications doivent réunir les caractéristiques suivantes : apporter de façon permanente sur l'activité politique et générale, locale, nationale ou internationale, des informations et des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens .

Enfin, les quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires au sens du décret n° 86-616 du 12 mars 1986 et les quotidiens régionaux, départementaux et locaux au sens du décret n° 89-528 du 28 juillet 1989 bénéficient d'une réfaction supplémentaire.

Quant au cahier des charges de La Poste et à son contrat de plan, ils visent la diffusion d'une information politique et générale pluralistes.

 L'article 6 du cahier des charges dispose ainsi que l'acheminement et la distribution du courrier qui bénéficie du régime spécifique institué par le code des postes et télécommunications " constituent un service obligatoire ". Il précise que le dispositif tarifaire qui lui est applicable a pour objectif de " favoriser le pluralisme, notamment celui de l'information politique et générale ".

 L'article 7 du contrat de plan indique, quant à lui, que : " le transport et la distribution de la presse, indispensables à la libre circulation d'une information libre et pluraliste, permettant à chacun d'accéder à la publication de son choix " constituent un service public que La Poste exerce " dans le respect des dispositions [...] de son cahier des charges ".

On notera que ce même texte soumet, en outre, la prestation ainsi fournie à la presse à des critères de qualité : " une distribution en tout point du territoire en J+1 ou J+4 selon la périodicité ou les besoins des éditeurs" sous réserve du respect des heures de dépôt.

3. Une aide aujourd'hui gérée paritairement

Après la Libération, l'organisation du secteur de la presse fut profondément marquée par l'intervention de l'État et repose depuis sur un système de cogestion avec la profession dont l'instrument le plus caractéristique aujourd'hui est la Commission paritaire des publications et des agences de presse (CPPAP).

Créée par décret du 25 mars 1950, la CPPAP, placée sous la présidence d'un membre du Conseil d'État, est composée, en nombre égal, de membres de l'administration et de professionnels. Elle émet un avis sur les demandes d'inscription sur la liste des périodiques admis au bénéfice du régime tarifaire préférentiel. Bien que consultatif, -la décision finale d'inscription relève du ministre chargé du budget et du ministre chargé des Postes-, cet avis est suivi dans l'immense majorité des cas.

En 1993, sur un total d'environ 28.000 publications, 17.000 publications " vivantes " étaient enregistrées à la CPPAP. Ce nombre élevé s'explique notamment par le fait que la commission a interprété de façon souple les critères d'admission au régime postal préférentiel. Des revues de jeux, de mots croisés, de cuisine ou de tricot ont ainsi été autorisées à bénéficier de l'aide postale.

Aujourd'hui
, les périodiques d'information générale et politique ne représentent qu'une minorité des journaux récemment inscrits. C'est ainsi, que de septembre à juin 1996, sur 2.636 dossiers examinés par la CPPAP, 1.447 publications ont reçu un avis favorable pour l'inscription sur la liste des publications éligibles aux aides à la presse.

Sur ces 1.447 publications, 15 % appartenaient à la presse d'information générale et politique, 41,3 % à la presse spécialisée grand public (droit et économie, sport, auto-moto-bateaux, vie artistique, loisirs, chasse, pêche-nature, jeunesse, tourisme, hifi-musique, santé) et 29 % à la presse technique et professionnelle (commerce, industrie, artisanat, médecine et paramédecine, techniques professionnelles, agriculture, sylviculture, aquaculture, communications-télécommunications).

Le nombre important de titres figurant sur la liste de la CCPAP explique qu'ait été prévu, en application des accords dits " Galmot " dont l'économie générale sera présentée ci-dessous, de procéder dans les cinq ans à venir à un réexamen de cette liste.

B. LE SOUTIEN DE LA POSTE À LA PRESSE : UNE PARTICIPATION DÉCISIVE À UN FINANCEMENT TRIPARTITE

1. Le cadre juridique établi à la suite de la loi de 1990

Devenu exploitant autonome le 1er janvier 1991, La Poste ne pouvait continuer, pour des raisons économiques évidentes, à supporter comme si elle était encore une administration d'Etat les frais du service public de la distribution de la presse. Rappelons simplement, que de 1986 à 1990, le budget annexe supportait entre 65 % et 75 % du coût global du transport de la presse (voir tableau ci-après).

Sur le fondement des accords dits " LAURENT "61(*) et en vertu du protocole signé le 25 mars 1992 entre la Fédération nationale de la presse, La Poste et le ministère des Postes et Télécommunications, la presse acquitte 33 % du coût du transport postal de ses publications. Le solde de ce coût est partagé entre l'Etat (37 %) et La Poste (30 %).

Cependant en 1996, le coût du service public de distribution de la presse se trouvait financé par les éditeurs de presse pour 2,05 milliards de francs, par l'Etat à hauteur d'1,9 milliard de francs, et par La Poste pour une part estimée à 3,59 milliards de francs62(*). Ainsi, au vu de ces chiffres dont l'évolution sur dix ans est rappelée dans le tableau ci-dessous, La Poste se trouvait-elle fondée à considérer que ni les éditeurs, (27,2 % en 1996) ni surtout l'Etat (25,1 %) ne respectaient leurs engagements initiaux.

Années

Coût global63(*)

Recettes

Contribution du budget général

Déficit restant
à la charge de
La Poste

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

4626

4555

4760

5234

5262

5728

5645

6917

6867

7258

7548

1240

1396

1427

1726

1817

1843

1847

1881

1960

2017

2055

----

----

----

----

----

950

1930

1700

1900

1900

1900

3386

3158

3333

3508

3445

2935

1868

3336

3007

3341

3593

Source : La Poste

Compte tenu de cette situation, il a été décidé, en 1995, de procéder à une réforme de la grille tarifaire appliquée par La Poste à la presse.

2. Une réforme récente

a) Le rééquilibrage de la grille tarifaire

De nombreuses critiques étaient adressées à la grille tarifaire en vigueur avant le 1er mars 1997.

Il lui était d'abord reproché d'aboutir à des incohérences techniques qui entraînaient, par exemple, qu'au-dessous de 70 grammes, les publications acheminées en régime " urgent " payaient un affranchissement moins coûteux que les publications adressées au tarif " non urgent ".

On dénonçait également une forme de péréquation, qui n'était plus guère justifiable, entre les diverses catégories de titres. Ainsi le taux de couverture des frais de distribution postale par les éditeurs variait de 10,4 % pour les quotidiens et les hebdomadaires de moins de 70 grammes, à 45 % pour les quotidiens et les hebdomadaires dont le poids était compris en 500 et 600 grammes. A cet égard, la grille conduisait à faire supporter une partie du coût d'acheminement des journaux " légers " par les journaux les plus lourds64(*).

Autre inconvénient : la grille tarifaire ne distinguait pas les prix en fonction des points d'entrée dans le réseau postal. Il en résultait que le taux de couverture des frais de distribution atteignait 25 % pour les quotidiens et les hebdomadaires acheminés en tarifs " routés " lorsqu'ils étaient transportés entre deux départements, alors que ce taux s'élevait à 40,51 % lorsque l'acheminement s'effectuait au sein d'un même département, ce qui revenait à faire subventionner par les journaux locaux, les journaux nationaux.

Sans compter en dernier lieu, que le barême de la grille provoquait, des effets de seuil, particulièrement sensibles lors du franchissement du seuil des 100 grammes (le passage du tarif de 47 à 90 centimes entraînant une hausse de + 91 %) et des 200 grammes (le tarif unitaire passant alors de 110 à 175 centimes, soit + 59 %). La discontinuité du barème, que ne justifiait aucun argument économique, conduisait en conséquence les éditeurs à " cibler " le poids de leurs revues pour optimiser leur position tarifaire.

Une table ronde réunie, de novembre 1995 à juin 1996, à l'initiative de M. François Fillon, ministre délégué à la Poste, aux Télécommunications et à l'Espace, a défini les principes d'une grille tarifaire économiquement plus neutre que la précédente. Ces principes tendent à donner une plus grande efficacité économique à la grille tarifaire, en accroissant la part du prix de la distribution postale payée par les éditeurs, tout en n'excluant de l'aide aucun des titres qui en bénéficiaient antérieurement.

La revalorisation tarifaire a pour effet d'accroître de 50 %, en cinq ans en francs constants, le revenu tiré par la Poste du service public du transport et de la distribution de la presse, ce qui correspond à un effort global pour la presse de 8,7 % par an. Dans le même temps La Poste s'engage à pratiquer un abattement forfaitaire annuel de 1,5 % sur sa formule de révision de prix, ce qui correspond à un effort de productivité équivalent.

Précisons toutefois que des mécanismes destinés à lisser les effets de la réforme sont prévus :

- un écrêtement et un étalement des hausses dans le temps ;

- un plafonnement différencié de la hausse pour les publications de moins de 100 grammes et pour les publications de plus de 100 grammes.

En outre, afin de tenir compte de l'incidence de la réforme sur les quotidiens et les hebdomadaires d'information générale et politique, un " ciblage des aides " -jugé insuffisant par le syndicat de la presse parisienne- est organisé en leur faveur. Entre 1997 et 2001, les factures relatives à l'acheminement des 298 titres admis à ce régime65(*) seront minorées chaque année de 5,6 %. Au total, en 5 ans, l'aide consentie sera d'environ 28 %66(*).

Enfin des soutiens spécifiques sont insitutés pour venir en aide, d'une part, aux titres de moins de 100 grammes disposant de faibles ressources publicitaires, et d'autre part, aux titres qui seraient dans une situation difficile.

La Fédération nationale de la Presse française (FNPF) et le syndicat de la Presse Magazine et d'Information (SPMI) ont paraphé les accords du 4 juillet 1996. Cependant, si le protocole du 10 janvier 1997 précisant leurs conditions d'application a été signé par le SPMI et par les syndicats membres de la FNPF, le syndicat de la presse parisienne (SPP) s'y est refusé pour les raisons exposées ci- dessus.

Tirant les conséquences des principes posés par les accords " Galmot " précités et par le protocole d'application Presse-Etat-Poste du 10 janvier 1997, le décret n° 97-162 du 24 février 1997 a réaménagé la grille tarifaire.

Entrée en vigueur, le ler mars 1997, cette grille tarifaire linéaire opère une distinction entre le tarif " urgent ", le tarif " non urgent " et le tarif " contact ".

La distribution au tarif " urgent " (tarif 205) s'effectue à J ou J + 1 en fonction de l'heure de dépôt. Elle est plus coûteuse que la distribution au tarif " non urgent " (ou tarif 206) qui s'applique aux diffusions à J + 4. Quant au tarif " contact ", il s'applique aux quotidiens (notamment les quotidiens régionaux) qui déposent leurs exemplaires directement au bureau distributeur et obtiennent, de ce fait, une réduction sur le prix à payer.

Pour chacun de ces trois tarifs, la fixation du prix est fonction d'une part d'un coût fixe unitaire par numéro, et d'autre part d'un coût variable en fonction du poids de la publication.

b) Un assouplissement de la réglementation

Avant la réforme de  1997, les règles applicables aux encarts et suppléments ou au décompte de la publicité dans les publications étaient sans doute d'inspiration trop administrative, mais l'interprétation qu'en faisait La Poste était plutôt tatillonne. C'est ainsi, alors même que les journaux doivent adapter leur offre commerciale aux besoins des publicitaires, qu'une publicité pour une grande marque de spiritueux avait entraîné une forte hausse du tarif postal pour un grand journal du soir, du seul fait qu'elle comportait un petit cordon de tissu rouge qui rappelait la dénomination du produit dont elle faisait la promotion. Etaient également opérées des différences tarifaires selon que les encarts étaient collés à la revue ou volants, ou encore selon que l'encart était en tissu et non en papier ...

Mais depuis l'intervention de la réforme, les règles édictées par le code des postes et télécommunications sont moins rigides et, surtout, l'esprit dans lequel elles sont interprétées semble avoir évolué.

Trois tarifs sont désormais applicables aux encarts.

En application du premier tarif, le " tarif zéro ", leur poids est intégré à celui de la revue lorsqu'il ne dépasse pas 100 grammes. Le " tarif 1 " s'applique aux encarts de moins de 35 grammes (tels que les échantillons livrés avec la publication ou ceux qui ont un lien avec le contenu rédactionnel du journal). Il correspond au tarif " Postcontact ", c'est à dire au tarif de l'imprimé sans adresse acheminé par La Poste. Le " tarif 2 " s'applique aux encarts, tels que les livrets (romans policiers par exemple) parfois adressés avec un journal. Il correspond à 50 % du tarif " Postimpact " (le tarif " mailing " de La Poste).

De même la prise en compte du volume de publicité dans les journaux -qui conditionne l'obtention du tarif préférentiel " presse "- s'effectue de façon plus libérale.

C'est ainsi, par exemple, que l'on n'intègre plus d'office le contenu d'un article de presse dans la surface publicitaire d'un journal, au seul motif qu'à la fin de cet article figurent des indications relatives à l'adresse d'un fournisseur.

De la même façon, on ne rattache plus systématiquement au volume publicitaire du journal le texte d'un article, qui évoque un produit faisant l'objet d'une publicité dans ce même journal.

Au total, la réforme devrait permettre une meilleure prise en compte de la réalité économique du transport de la presse.

IV. LA POSTE, GUICHET BANCAIRE IRREMPLAÇABLE POUR LES PLUS DÉMUNIS

La Poste est présente, cela a été exposé ci-dessus67(*), sur l'ensemble du territoire où elle effectue la collecte des lettres et des paquets. Elle y offre, en outre, sans discriminations, ses services financiers. Cette proximité et cette absence de sélection de la clientèle expliquent que La Poste soit naturellement devenue le guichet financier de ceux qui rencontrent des difficultés à être acceptés pas le système bancaire, tout comme de ceux qui recourent à la procédure ancienne mais toujours populaire, des mandats.

A. UN GUICHET OUVERT À TOUS

Présente sur tout le territoire et accessible à tous, La Poste favorise l'accès du plus grand nombre à ses services financiers : elle ne refuse aucun client. Cette attitude prévaut aussi bien pour les Comptes chèques postaux (CCP) que pour les livrets A.

Il n'est besoin que de rappeler, pour prendre la mesure de l'importance du service que représentent les CCP, l'émoi suscité dans l'opinion et dans la presse, en novembre 1991, par la rumeur selon laquelle La Poste allait subordonner la délivrance de ses chéquiers à la domiciliation d'un salaire minimum de 4.000 francs. Cette rumeur totalement infondée avait pour origine une instruction interne, relative à ... la nécessité de lutter contre les chèques sans provision en s'assurant de la disponibilité des fonds avant l'octroi des formules de chèques. En réalité, -à la différence d'autres- La Poste ne sélectionne pas les clients qui viennent à elle pour ouvrir un CCP ou un livret A. Ce n'est pas elle qui les accepte ; ce sont eux qui la choisissent. 

En outre, l'exploitant public, soucieux de sa clientèle modeste, a la volonté de toujours proposer des produits " grands public " dans sa gamme d'offres de placement. Il entend, en effet, préserver la diversité de sa clientèle, tant du point de vue des niveaux de revenus, qu'en ce qui concerne l'âge ou l'origine socioprofessionnelle. Il vend ainsi toute une palette de produits personnalisés répondant aux besoins tant des détenteurs de portefeuilles de plusieurs centaines de milliers de francs, que des classes moyennes et de ceux dont le livret A constitue le support exclusif d'épargne.

B. DES SERVICES FINANCIERS ACCUEILLANT LES PLUS DÉMUNIS

La variabilité et la faiblesse des revenus des personnes en difficulté amènent habituellement les professionnels de la finance à les considérer comme présentant peu d'intérêt. C'est pourquoi ces personnes rencontrent aujourd'hui de plus en plus d'obstacles pour conserver des relations durables avec les établissements bancaires. Dans ce contexte, La Poste constitue pour eux une sorte de havre financier. La Confédération syndicale des familles estimait même en 1996 " qu'aujourd'hui les banques excluent des dizaines de milliers d'usagers à cause de la faiblesse de leurs revenus et que sans les services financiers de La Poste ces usagers seraient encore un peu plus marginalisés68(*)"

Que les personnes les plus modestes et les populations précarisées soient d'importants clients de La Poste, l'origine des fonds versés sur les livrets A le prouve : une forte part des sommes versées sur ces livrets est issue de transferts sociaux.

Les livrets A reçoivent, par exemple, 50 % des remboursements de sécurité sociale , 36 % des allocations familiales, 29 % des salaires, 20 % des pensions de retraite et 12 % des indemnités de chômage.

L'allongement des files d'attente dans les bureaux de poste, spécialement le jour de versement du RMI, des allocations familiales ou des indemnités de chômage est également un révélateur de cette vocation sociale des services financiers postaux.

Conformément à cette tradition d'accueil, apanage toujours moderne du grand service public, La Poste a d'ores et déjà accepté d'ouvrir des livrets A aux personnes sans domicile fixe dès lors qu'elles présenteraient l'adresse d'une association. Elle envisage d'ailleurs d'étendre ce service aux comptes chèques postaux.

Une conséquence majeure de la large ouverture de ses guichets financiers aux personnes défavorisées est une sur-utilisation du Livret A : les 11,6 millions de livrets qui ont moins de 1.000 francs d'encours représentent 55,4 % du total des clients et totalisent 39 % des opérations, retraits et versements confondus. Sur chacun de ces livrets " sur-actifs " on effectue en moyenne, 42 opérations par an contre une moyenne annuelle de 8 opérations par livret, pour l'ensemble des livrets A.

Il est vrai que les caractéristiques de ce produit sont de nature à attirer les plus pauvres des Français. Les livrets A ne sont pas soumis à un solde plancher ni à un montant minimum de retrait ; aucune commission n'y grève les opérations, quel que soit leur montant. En outre, ouverts aux interdits bancaires, les livrets A sont gérés sur un petit carnet ; les clients peuvent ainsi connaître, au jour le jour, le solde de leur compte69(*).

Tous ces facteurs expliquent que les livrets A soient souvent utilisés comme de véritables " porte-monnaie ", pour des montants minimes.

Soulignons au passage que ceux présentant un encours de moins de 1.000 francs sont présents dans les zones rurales -où, à eux seuls, ils totalisent la moitié des encours-, comme dans les zones urbaines sensibles où ils représentent les deux-tiers du total des encours. Le livret A est donc, par excellence, l'instrument financier des personnes en difficulté.

Dans certains cas, les postiers sont même amenés à jouer un rôle social qui dépasse leur seule activité financière. Votre rapporteur a ainsi recueilli le témoignage d'un responsable de bureau de Poste qui faisait parfois, sous sa propre responsabilité, des avances de 50 ou 100 francs à la veille d'un week-end ou d'un jour férié à des personnes attendant le versement du RMI ou des prestations sociales.

C. UN SERVICE IRREMPLAÇABLE : LE MANDAT

Le service des mandats n'est pas couvert par le monopole institué par la loi du 2 juillet 1990. Pourtant, il constitue bel et bien un monopole de fait puisqu'aucune banque ne concurrence La Poste sur ce segment de marché.

Les caractéristiques du mandat répondent bien aux besoins des populations modestes ou défavorisées. Sa simplicité est un atout majeur. De plus, il offre au destinataire la certitude d'être payé et constitue, en conséquence, un substitut du chèque pour tous ceux qui ont fait l'objet d'une interdiction bancaire.

Par ailleurs, ne perdons pas de vue que le service des mandats joue un rôle important dans les paiements à caractère social, tels que le paiement de pensions de retraite, de prestations sociales ou d'allocations versées par certaines municipalités aux populations défavorisées. Il est aussi très utilisé pour le versement d'argent aux étudiants, militaires ou même aux détenus des maisons d'arrêt : songeons qu'en 1991, le vaguemestre de la prison de Fleury-Mérogis a reçu 60.000 mandats !

N'oublions pas également que, grâce au mandat-carte, La Poste offre un service de versement d'argent à domicile70(*) qui est particulièrement précieux pour les personnes âgées ou celles qui se trouvent dans l'impossibilité de se déplacer.

Au total, le guichet de " trésorerie sociale " que gère La Poste constitue le véritable garant de la citoyenneté financière de nombre de Français.

CHAPITRE III -

LA POSTE, POIDS LOURD DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE

Depuis 1991, La Poste a cessé d'être l'administration qu'en avaient faite la Convention puis l'Empire, pour commencer à devenir une entreprise. Cependant, continuant sans doute à l'excès à percevoir le service postal comme un attribut de l'Etat, les Français s'en font encore une image plus marquée par les traits du facteur de " Jour de fête " que par le succès de Chronopost.

Or, cette vision méconnaît la profonde modernité de La Poste et des services qu'elle rend au pays. Comme le déclarait71(*) M. Adrien Gouteyron, Sénateur de la Haute-Loire, Président de la Commission des Affaires culturelles du Sénat : " La Poste est une institution familière, aimée mais méconnue ". Il est temps d'apprendre à la mieux connaître.

I. UN ACTEUR ÉCONOMIQUE DE POIDS : PREMIER EMPLOYEUR DU SECTEUR MARCHAND, PREMIER FOURNISSEUR POUR DE NOMBREUSES ENTREPRISES

A. UN IMPACT NATIONAL ET LOCAL CONSIDÉRABLE

1. Au plan national

a) La Poste : plus de 1,4 % des emplois français
(1) Une entreprise de main d'oeuvre

Hors filiales, le total des personnels de tous statuts employés, à temps plein et à temps partiel par La Poste, s'élevait72(*) à 310.500 en 1996. L'effectif des filiales de La Poste atteignait la même année environ 6.700 personnes. Le groupe La Poste représente donc au total, plus de 1,4 % de la population active occupée de France73(*).

La Poste est une entreprise de main d'oeuvre : en 1996 les charges de personnel ont représenté 61,6 milliards de francs, soit 71 % de son chiffre d'affaires total74(*). Elle est le troisième employeur du pays après deux administrations, l'Education nationale et le ministère de la Défense, et avant deux entreprises : la SNCF et la Compagnie générale des Eaux. Une position somme toute très symbolique !

Dans un pays où le taux de chômage compte parmi les plus élevés de l'Union européenne, La Poste constitue donc un enjeu social majeur. Quand on se souvient du coût humain de la crise de la sidérurgie, on ne peut guère douter qu'un ébranlement économique de La Poste pourrait avoir de graves conséquences pour la solidité du tissu social de notre pays.

(2) Une pluralité de statuts

En 1996, La Poste employait environ 80 % de fonctionnaires et près de 20 % de salariés engagés dans un cadre contractuel, comme le rappelle le tableau ci-après.

RÉPARTITION STATUTAIRE GLOBALE DES PERSONNELS DE LA POSTE (1994-1996)

Nombre

%

1994

1996

1994

1996

Fonctionnaires

260.303

249.159

82,81 %

80,24 %

Agents contractuels

dont CDI

dont CDII

dont CDD

54.024

30.582

2328

21.114

61.340

36258

5.318

19.764

17,19 %

9,73 %

0,74 %

6,72 %

19,76 %

11,68 %

1,72 %

6,36 %

Total général

314.327

310.499

100 %

100 %

Source : La Poste, Bilan social 1996 p.6.

Si tout au long de son histoire administrative l'opérateur a recouru à l'emploi d'auxiliaires n'ayant pas la qualité de fonctionnaires, depuis le vote de la loi " Quilès " du 2 juillet 1990, la proportion des agents contractuels s'est accrue et les types de contrat se sont diversifiés.

Qu'on en juge : en 1996, parmi les personnels relevant du droit commun du travail, 60 % étaient titulaires de contrats de travail à durée indéterminée ordinaires, un peu moins du tiers de contrats à durée déterminée (CDD) et un peu moins du dixième étaient titulaires de contrats de travail à durée indéterminée intermittents (CDII).

b) La Poste : un groupe important aux résultats contrastés
(1) Des filiales diversifiées

L'exploitant public est la maison mère du groupe La Poste qui comprend également près de vingt filiales détenues par la holding financière SOFIPOST.

En 1996, le chiffre d'affaires consolidé75(*) du groupe SOFIPOST était de 4,2 milliards de francs, et son résultat net consolidé de 35 millions de francs. Les deux principales filiales de La Poste sont Chronopost et l'Aéropostale qui réalisent respectivement 1,8 milliard et 1,05 milliard de francs de chiffre d'affaires en 1996.

Ces filiales assurent principalement :

des activités complétant celles de La Poste, notamment dans le transport de colis avec Chronopost et TAT Express, ou, dans le marketing direct, avec Médiapost ;

- des prestations visant à la réduction des coûts et à l'amélioration de la qualité d'ensemble des services postaux avec l'Aéropostale (transport de containers de courrier par avion la nuit), Somepost (ingénierie postale), Sogeposte (création de produits financiers pour le réseau postal) ;

- des opérations de fiabilisation des flux de courrier et de fidélisation de la clientèle des entreprises, grâce à des sociétés telles que Dynapost (traitement intégré du courrier des entreprises), ou encore Datapost, spécialisée dans l'édition, le tri et la mise sous pli du courrier d'origine informatique.

L'annexe 6 du présent rapport récapitule les principales filiales détenues par SOFIPOST.

(2) Le quinzième chiffre d'affaires de France

La Poste est un acteur économique majeur. Le groupe La Poste76(*) réalise un chiffre d'affaires de 86,65 milliards de francs en 1996, ce qui le place au quinzième rang des grandes entreprises françaises, derrière Elf Aquitaine, EDF ou Alcatel, mais devant Danone, la SNCF, Gaz de France, l'Aérospatiale ou Thomson. Le chiffre d'affaires de l'opérateur public lui même s'élève à 83,8 milliards de francs en 1996.

Le chiffre d'affaires global du groupe est le fruit de deux activités : le courrier (correspondance, publipostage, messagerie, presse et activités internationales) qui représente 65,85 milliards de francs et les services financiers qui contribuent au compte d'exploitation pour 20,22 milliards de francs77(*).

(3) Des résultats nets parfois déficitaires

En 1996, le résultat d'exploitation du groupe La Poste atteint 981 millions de francs, le résultat courant enregistrant un déficit de 571 millions et le résultat après impôts (part du groupe), une perte nette de 614 millions de francs, ce qui représente cependant une amélioration par rapport à 1995, année où le résultat après impôts a été déficitaire de près de 1,125 milliard78(*) de francs.

L'évolution du chiffre d'affaires et du résultat net de La Poste depuis 1991 se trouve résumée dans le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DES RESULTATS DU GROUPE LA POSTE ET DE L'OPERATEUR PUBLIC (1991-1996)

(en milliards de francs)

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Chiffre d'affaires consolidé du groupe

73,33

75,80

79,54

83,45

84,13

86,65

Résultat net part du groupe

0,31

0,11

- 1,22

0,19

-1,12

- 0,61

Chiffre d'affaires de l'opérateur La Poste

72,04

74,16

77,69

81,16

81,52

83,83

Résultat net avant IS

0,30

0,06

-1,23

0,52

-1,48

-0,66

(Source : La Poste)

Cette fragile santé financière de l'opérateur postal se doit d'être soulignée avec vigueur tant -nous le verrons- les défis qu'il a à affronter sont lourds.

c) Un patrimoine conséquent

Si elle s'incarne d'abord dans les hommes, la présence postale se concrétise dans un patrimoine immobilier et un parc de véhicules postaux importants.

(1) Le parc immobilier de La Poste

Le parc immobilier occupé par La Poste est constitué de plus de 17.000 immeubles, ce qui correspond à une surface d'environ 7,7 millions de mètres carrés.

La Poste possède en propre 4.800 immeubles, représentant une surface de 5,2 millions de m2, dont plus de la moitié est occupée par des bureaux et des centres de tri. La valeur totale de ce patrimoine, qui figure au bilan du groupe, est estimée à 28,7 milliards de francs et donne lieu chaque année à 1,3 milliard d'amortissements et à 2 milliards de frais financiers. Quant aux immeubles loués par La Poste, leur nombre avoisine les 12.300 pour une surface estimée à 2,5 millions de m2.

Elle est, à n'en pas douter, l'un des plus gros propriétaires immobiliers français après l'Etat.

Mieux qu'un long discours, ces chiffres donnent la mesure de l'importance des infrastructures postales qui irriguent l'ensemble du territoire.

(2) Le parc des véhicules

La Poste dispose d'un parc de plus de 87.000 véhicules aussi diversifié que les modes de transport du courrier. Ce parc comprend aussi bien des bicyclettes que des avions, en passant par des voitures et des rames de TGV, ainsi que l'atteste le tableau suivant :

PRÉSENTATION DU PARC DES VÉHICULES DE LA POSTE

Type de véhicule

Nombre d'unités

Voitures, fourgonnettes, fourgons, remorques et poids lourds

45.073

Deux et trois roues

42.217

Parc ferroviaire

3,5 rames TGV

35 véhicules ferroviaires postaux

Flotte aérienne

31 appareils

Source : La Poste

Les budgets engagés pour la gestion de ce parc de véhicules sont à la dimension de l'entreprise, c'est-à-dire considérables. Chaque année 10 % des investissements globaux sont nécessaires rien que pour renouveler le seul parc automobile.

2. Au plan local

a) La Poste compte parmi les premiers animateurs des tissus économiques locaux

Dans beaucoup de départements, La Poste est l'une des premières, sinon la première entreprise, aussi bien en termes de chiffre d'affaires que d'emplois.

Globalement, si l'on cumule les salaires versés, les investissements réalisés, et les commandes passées par La Poste à ses fournisseurs, ce sont, en moyenne 700 millions de francs par an et par département qu'elle injecte dans les circuits économiques locaux.

Les réalités locales sont cependant contrastées : en Lozère, son chiffre d'affaires est de 76 millions de francs ; il est de 1 milliard de francs en Haute-Savoie et de 1,5 milliard de francs dans les Yvelines.

Près de 260.000 postiers travaillant en dehors de l'Ile-de-France, La Poste est, on le comprend immédiatement, presque toujours l'un des premiers employeurs départementaux. En Lozère, avec un effectif de 664 personnes, elle se situe au 1er rang des entreprises, hors administration ; en Haute-Loire, elle est le second employeur du département. En Haute-Savoie et dans les Yvelines, ce sont respectivement 2.500 et plus de 4.200 personnes qui travaillent dans ses services.

Qui pourrait douter, à la lecture de ces chiffres que notre opérateur postal est un des premiers acteurs de la scène économique locale ?

b) Une organisation territoriale décentralisée

La Poste est organisée depuis 1991, en huit délégations territoriales. dont dépendent cent trois directions départementales, qui correspondent aux circonscriptions administratives et 355 groupements, créés pour leur part en 1992. Ces dernier constituent des entités d'animation commerciale rassemblant tous les bureaux d'une zone. Les centres régionaux des services financiers dépendent également des délégations territoriales.

La création des délégations territoriales a permis de déconcentrer sur l'ensemble du territoire les responsabilités et les compétences autrefois centralisées, tout en conservant une forte unité de gestion puisque les huit directeurs de délégations territoriales participent au conseil de direction du groupe La Poste, au même titre que les directeurs de métiers (colis, courrier, réseau, finances).

Selon La Poste, la création des groupements a permis d'accroître la capacité de réaction de ses services en allégeant la tâche des directeurs départementaux qui, dans l'organisation précédente, avaient directement sous leur autorité entre 100 à 200 bureaux de poste. De fait, chaque département compte désormais 3 à 6 groupements, ce qui doit permettre un pilotage fin des objectifs commerciaux et un management plus efficace des ressources humaines, car plus proche du terrain.

Fin mars 1997, a été mandatée une mission d'étude qui a pour objectif de définir un projet d'organisation davantage axé sur les métiers tout en respectant l'actuel découpage géographique.

B. LA POSTE ET LES ENTREPRISES : UNE INTERDÉPENDANCE VITALE POUR CHAQUE PARTIE

Il est loin le temps où l'essentiel de l'activité postale provenait des lettres adressées par les particuliers ! L'acheminement de la carte postale de " tante Adèle " ne constitue plus le coeur du métier de notre opérateur postal. Beaucoup peuvent être surpris mais -nous le verrons plus avant- les chiffres le prouvent : hors les entreprises, il n'y a pas d'avenir pour les métiers du courrier ! Cependant, sans La Poste, nombre d'entreprises ne pourraient exercer leur activité. Entre La Poste et les entreprises une interdépendance mutuellement bénéfique n'a donc cessé de se resserrer au cours des dernières années. A tel point qu'aujourd'hui, si cette relation était rompue par l'une des parties, cela causerait beaucoup de tort à l'autre et à l'ensemble de l'économie.

1. L'activité courrier de La Poste est de plus en plus concentrée sur un nombre réduit de clients importants

La Poste est aujourd'hui une entreprise qui travaille principalement au service des entreprises.

Elle joue, bien entendu, un rôle essentiel vis à vis des artisans et des petites et moyennes entreprises, notamment en zone rurale. Les uns et les autres n'ont souvent pas d'autre alternative que ses services pour leurs échanges de courrier ou de colis.

Cependant, son chiffre d'affaires est de plus en plus concentré sur un nombre réduit de gros clients.

En effet, sur une activité " courrier " de quelque 66 milliards de francs, le " courrier contractuel en nombre " -qui émane des plus gros clients de La Poste- représente à lui seul 21 milliards de francs, gérés dans le cadre de 320 contrats commerciaux. Sur ce total, la vente par correspondance (VPC) représente, à elle seule, 6 milliards de francs de chiffre d'affaires ; les banques : 6,5 milliards ; les assureurs, facturiers et sociétés de crédit à la consommation : 2,6 milliards.

Au total, les 86 premiers clients appartenant aux " grands comptes " de La Poste représentent à eux seuls 18 milliards de francs de son chiffre d'affaires, soit le tiers du chiffre d'affaires du courrier et le cinquième du chiffre d'affaires total du groupe.

A cela s'ajoute le fait que ces entreprises, banques, assureurs et surtout vendeurs par correspondance suscitent un flux important de courrier induit.

Actuellement, 60 % des commandes de la VPC lui sont encore adressées par écrit, ce pourcentage étant encore plus élevé quand les commandes émanent de personnes âgées.

Un envoi de prospection facturé 1,68 franc par La Poste induit pour cette dernière près de 16,8 francs de chiffre d'affaires en moyenne, c'est-à-dire dix fois plus que la somme initiale, du fait des commandes et courriers qui s'ensuivent. En effet, un client qui a commandé un produit reste, en moyenne, au moins deux ans dans les fichiers des entreprises de VPC. Le prix des envois que lui adressent régulièrement ces dernières avoisine 400 francs par an, soit en moyenne environ 40 francs de chiffre d'affaires pour La Poste. L'élasticité-prix de la demande d'envoi de produits issus de la VPC par rapport au tarif postal est donc un élément essentiel à la détermination des tarifs postaux.

La Poste peut par conséquent difficilement se passer de la clientèle des entreprises de vente par correspondance, dont l'activité représente, directement ou indirectement, 9 % de son chiffre d'affaires dans le courrier.

2. Beaucoup d'entreprises de la vente par correspondance, la grande et moyenne distribution mais aussi la presse ont un besoin vital de La Poste

Plus encore que pour les autres entreprises, la fiabilité, l'efficacité et la régularité du service postal sont essentielles tant pour la vente par correspondance que pour la grande et moyenne distribution et la presse.

a) La vente par correspondance (VPC)

Depuis les années 1970, le secteur de la vente par correspondance a connu un fort développement en France. L'apparition de nouvelles techniques de vente, telles que le " télé-achat ", alliant la télévision, le téléphone et l'acheminement, a renforcé un mouvement né de l'urbanisation et du développement du travail des femmes.

De nos jours, le chiffre d'affaires annuel de la VPC française atteint environ 75 milliards de francs.

Il se répartit entre un peu moins de 50 milliards de francs pour les ventes aux consommateurs, 13 milliards de francs pour le trafic entreprises-entreprises et 12 milliards de francs à l'international79(*). Il est réalisé pour près de 95 % par les 250 sociétés membres du syndicat des entreprises de vente par correspondance et à distance. Le secteur de la VPC qui est fortement implanté dans le Nord de la France emploie directement quelque 30.000 salariés.

Tous les secteurs de l'économie française ont recours à la VPC grâce à laquelle s'effectuent 2,5 % du commerce total en valeur et jusqu'à 6 % du commerce non alimentaire, voire même 30% des ventes dans certaines filières telles que celles du meuble et de la literie.

La Poste intervient à tous les stades de cette activité : prospection commerciale, envois des catalogues, gestion des commandes, acheminement des colis. Les coûts engagés par les " VPCistes " dans leur démarche marketing sont très élevés : la simple fabrication et l'acheminement d'un catalogue représentent, pour les plus importants d'entre eux, un investissement supérieur à la construction d'un supermarché, terrain et équipements compris.

Pour les entreprises de VPC, le coût des dépenses postales équivaut, en moyenne, à leurs frais de personnel, soit environ 8 à 12  % de leur chiffre d'affaires. Dans ces conditions, toute hausse du tarif postal pèse considérablement sur leurs résultats.

C'est ainsi qu'une filiale d'un grand groupe de VPC après avoir subi une hausse de tarif de 7 % sur des envois classés " postimpacts non mécanisables " qui constituaient une part importante de sa prospection commerciale, a vu ses coûts d'affranchissement s'accroître de 7 millions de francs et son résultat net devenir négatif.

Paradoxe apparent, les hausses des tarifs postaux appliqués à la VPC peuvent coûter cher à La Poste.

Ainsi, le catalogue " Together " diffusé, chaque semestre, par les Trois Suisses à 1 million d'exemplaires ayant fait l'objet d'un changement de tarification (son coût d'affranchissement passant de 3 à plus de 6 francs) en raison de dimensions non " normalisées ", Les Trois Suisses ont été contraints de réduire son format. Cette décision a eu deux conséquences : un préjudice commercial -le produit était moins attractif-, et aussi une perte de chiffre d'affaires de 400.000 francs pour La Poste.

Plus important encore, la prospérité de nombreux VPCistes dépend étroitement de la bonne marche des services postaux, particulièrement les petits VPCistes qui ne disposent pas de réseau propre. Mais les plus grosses entreprises telles que La Redoute, Les Trois Suisses et Yves Rocher ne peuvent supporter de rupture dans la continuité du service postal, même si elles conservent de larges marges de manoeuvre (La Poste n'assurant que 30 % de leurs envois).

Pour toutes, il est vital que les prospections, les promotions, les catalogues et les colis parviennent à leurs destinataires dans des délais précis et prévisibles. A tort ou à raison, la clientèle associe, en effet, toute interruption du service postal à l'impossibilité de recourir à la VPC. Quant à la rapidité de livraison, l'exigence du client est d'autant plus forte que certains VPCistes s'engagent sur les délais d'acheminement des colis. La formule " 48 heures chrono ", adoptée par l'un d'eux, a véritablement fait florès et l'efficacité de la profession est jugée désormais à cette aune.

L'avenir même de la VPC est indissociable de l'existence d'un service postal capable de répondre à ses besoins et aux exigences de ses clients. La meilleure preuve en est que la vente par correspondance connaît son plus fort développement dans les pays qui disposent des services postaux les plus fiables. Elle réalise des scores commerciaux tout à fait conséquents en Europe du Nord, où les postes sont habituellement très efficaces, alors que son développement est faible dans les pays du Sud de l'Europe où, d'une manière générale, le service postal est considéré comme déficient.

b) La grande et moyenne distribution

N'ayant pas accès à la télévision, la grande distribution a fréquemment recours à la publicité non adressée et concourt pour près de 1,7 milliard de francs au chiffre d'affaires de La Poste (2,6 % du chiffre d'affaires courrier).

Aujourd'hui, alors que la part du flux des lettres de particulier à particulier dans le total des objets postés ne cesse de se réduire, le volume des imprimés sans adresse croît d'environ 7% par an. Toutefois, sur ce créneau, La Poste se trouve aux prises avec une assez forte concurrence. Sa part de marché n'est que de 15% pour les imprimés sans adresse publiés par les hypermarchés, contre 30% pour ceux publiés par les petites et moyennes surfaces.

c) La presse

Sur un total de 5,2 milliards d'objets vendus au total dans le secteur de la presse, La Poste en achemine 2 milliards environ, soit près de 40 %, les 60 % restants étant vendus au numéro ou distribués à domicile, par portage.

Le portage des journaux à domicile est, pour le moment, assez peu développé en France, hormis dans l'Est où il atteindrait, semble-t-il, de 60 à 80 % de la diffusion totale de titres tels que Le Républicain lorrain ou Les Dernières Nouvelles d'Alsace, voire aussi dans le Nord où deux tiers des numéros de La Voix du Nord sont acheminés par ce moyen. Notons également qu'un cinquième des numéros vendus du Parisien sont portés à domicile en Ile-de-France et dans l'Oise. Pour nombre de titres, le portage reste, pour l'instant, prohibitif au regard notamment des prix postaux qui sont, nous l'avons vu80(*), subventionnés.

La vente au numéro ne constituant pas une alternative suffisante, (pourcentage élevé d'invendus en kiosques ; autres points de vente souvent insuffisamment nombreux), la majorité des titres cherchent à développer une politique d'abonnement et recourent aux services de La Poste.

C'est ainsi que dans le secteur de la presse nationale d'opinion, certains titres sont presque en totalité diffusés par abonnement sur tout le territoire, à l'exemple de La Croix dont la diffusion en kiosque représente une part très faible de la diffusion totale. De même, un journal du soir tel que Le Monde ne peut pas avoir massivement recours au portage après sa parution, compte tenu des difficultés de circulation à Paris en fin d'après midi. De grands titres de la presse quotidienne régionale (PQR), comme La Nouvelle République ou La Montagne, étant diffusés dans des départements de faible densité humaine, ne sont pas, eux non plus, en mesure de développer le portage. Quant aux hebdomadaires, ils n'y ont encore pas beaucoup recours, hormis quelques expériences (notamment Le Point dans plusieurs arrondissements parisiens).

Aussi, en dépit de l'accroissement régulier que connaît ce mode de distribution, à l'initiative de titres tels que Ouest-France, dont depuis quelques années, environ 40 % de la diffusion totale payée est portée à domicile, La Poste demeure un point de passage obligé pour une large partie de la presse. Presque tous les quotidiens et une grande partie des périodiques sont d'importants clients de La Poste. Cette dernière diffuse, par exemple, près des deux tiers des exemplaires des Echos ou de la Tribune.

La presse dans son ensemble est d'autant plus dépendante de La Poste dans l'équilibre de ses comptes qu'elle a recours au financement publicitaire. En conséquence, toute grève postale a une incidence négative immédiate sur les finances des titres. Cette dépendance est d'autant plus importante que les publications françaises bénéficient d'une diffusion totale payée bien plus faible que celle observée à l'étranger pour les quotidiens nationaux. En Suède, par exemple, les deux principaux quotidiens ont un tirage supérieur à celui du premier quotidien d'opinion français, alors que ce pays est peuplé de 8 millions d'habitants, soit moins de 15 % de la population de l'Hexagone.

II. DES ACTIVITÉS BIPOLAIRES AUX ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES

Depuis la fin du XIXè siècle, La Poste exerce une double activité d'acheminement du courrier et de prestataire de services financiers, confirmée par la loi du 2 juillet 1990.

Ces deux grandes activités, le courrier et les services financiers, contribuent respectivement pour 75 % et 25 % à son chiffre d'affaires.

A. LES MÉTIERS DU COURRIER : AU COEUR DES COMMUNICATIONS ET DE LA COMPÉTITIVITÉ DU PAYS

Véritable " service public économique ", La Poste contribue à la compétitivité française en assurant la continuité de la distribution du courrier sur l'ensemble du territoire national. Ce faisant, elle participe aussi à l'unité économique de l'Hexagone.

Les 65,85 milliards de francs de chiffre d'affaires qu'elle tire de ce type d'activité résultent pour 62 milliards de l'affranchissement (+4,3 % en 1996), pour 1,95 milliard de francs (- 6,6 % la même année) des produits et services autres que les affranchissements, ainsi que d'une participation budgétaire de l'Etat au coût du transport et de l'acheminement de la presse à hauteur de 1,9 milliard de francs.

En 1996, malgré la faible croissance économique, l'activité courrier a progressé81(*) de 2,26 milliards de francs, soit 4,7 % en valeur, et de 0,7 % en volume. Elle s'est redressée en 1997, sensible à la reprise de l'activité économique

Les diverses activités " courrier " voient leurs parts respectives se modifier progressivement en fonction des évolutions de la demande, mais elles sont toutes de plus en plus orientées vers les entreprises.

1. La correspondance des ménages ne représente plus qu'une faible fraction des activités " courrier "

La correspondance postée des ménages vers les ménages s'est réduite. Elle est passée82(*) d'environ 16 % en 1983 à moins de 10 % du volume total de la correspondance transportée par La Poste en 1995.

Les biais introduits entre les deux dates de référence par le changement de méthode statistique83(*) et la difficulté de distinguer, dans biens des cas, les échanges entre les ménages et les petites entreprises, ne permettent toutefois pas une analyse plus fine de l'évolution.

En valeur, la part des entreprises dans le chiffre d'affaires de La Poste apparaît encore plus importante du fait de la réduction tendancielle de la part des échanges entre particuliers. La correspondance postée par les ménages vers les ménages représente actuellement moins de 5 % du chiffre d'affaires " courrier ".

Inversement, les envois des entreprises (tant à destination d'autres entreprises que des ménages) avoisinent  80 %. Ils se répartissent entre 50 % de correspondance entreprise-entreprise et environ 30 % de correspondance entreprises-ménages. Le solde correspond aux échanges des ménages vers les entreprises.

Au sein des activités courrier le chiffre d'affaires réalisé par La Poste sur la seule correspondance, c'est à dire hors messagerie, publipostage et presse, s'élève à environ 29 milliards de francs.

2. La publicité par voie postale connaît des taux de croissance contrastés

La Poste distribue un important volume de lettres qui sont des envois publicitaires, tantôt nominativement adressés, tantôt distribués sans adresse dans les boîtes aux lettres et que recouvre le vocable commun de " publipostage ". Depuis le début des années 1980, la publicité distribuée à domicile a connu une véritable envolée, mais ces dernières années, au sein d'un marché qui reste globalement porteur, la publicité adressée connaît un certain essoufflement.

a) La publicité adressée

La publicité adressée est acheminée par La Poste sous la dénomination commerciale de " Postimpact ". Elle est pour plus des deux tiers destinée aux ménages.

Aujourd'hui, après l'essor du début des années 1990, ce marché s'essouffle : son taux de croissance annuel n'était que de 1 % en 1995, contre 4,6 % en 1994. Or, La Poste y réalise encore un chiffre d'affaires considérable : environ 6,7 milliards de francs la même année, du fait notamment de l'avantage que lui assure son monopole.

b) La publicité non adressée

En revanche, le marché de la publicité non adressée, très concurrentiel quant à lui, se développe à vive allure : plus de 7 % en 1995 en tenant compte de la distribution de journaux gratuits !

La Poste réalise sur ce marché, avec la gamme des produits " Postcontact ", un chiffre d'affaires de 1,7 milliard de francs, soit 40 % de part de marché, sans tenir compte cependant de la distribution de journaux gratuits, -segment dont elle est largement absente.

L'opérateur public semble donc quelque peu en porte-à-faux sur le marché du publipostage : il conserve une part importante d'un secteur protégé qui décroît légèrement et s'affirme moins nettement sur le segment dont la croissance est la plus vive.

3. La messagerie et l'express : des marchés en expansion

La messagerie fait l'objet d'une double segmentation :

- en fonction du poids : elle recouvre alors le " monocolis " (paquets de zéro à 30 kilos) et les " expéditions ", qui correspondent aux envois d'un poids compris entre 30 et 300 kilos ;

- en fonction du critère de la vitesse d'acheminement : " rapide " (livraison à J+1 ou J+2) et " express " (livraison tôt le matin) ;

Le marché global de la messagerie, y compris l'express est estimé84(*), en France, à environ 37 milliards de francs dont :

- en prenant en compte le critère de poids : 13 milliards pour le monocolis et 24 milliards pour les " expéditions " (notamment en palettes) ;

- en prenant en compte le critère de rapidité : 25 milliards pour le " rapide " et 12 milliards pour l' " express ".

Le groupe La Poste détient encore environ le quart du marché français de la messagerie avec près de 9,5 milliards de francs.

CHIFFRE D'AFFAIRES DU GROUPE LA POSTE
SUR LE MARCHE DE LA MESSAGERIE (1995)

en millions de francs

La Poste

6.543

Chronopost85(*)

2.161

TAT Express86(*)

741

Total groupe La Poste

9.445

Source : La Poste

Le marché du colis connaît une croissance annuelle de 3 % dans l'Hexagone et de près de 13 % pour les échanges européens de colis inter-entreprises. Ce marché est concentré pour près des 2/3 sur la vente par correspondance. Là comme pour le courrier en général, ce sont les entreprises qui alimentent les flux : elles en draînent plus de 90 %.

4. Une activité internationale non négligeable

La Poste échange du courrier avec les 189 pays membres de l'Union Postale Universelle (UPU). Toutes branches confondues, le groupe réalise grâce à son activité internationale, un chiffre d'affaires de 3,8 milliards de francs en 1995, soit un peu moins de 5 % de son chiffre d'affaires total. Ce résultat relativement modeste ne doit pas conduire à sous-estimer le fait que les échanges internationaux à haute valeur ajoutée sont parmi ceux qui croissent le plus vite et constituent l'un des créneaux les plus porteurs.

Cette activité internationale concerne le courrier ordinaire pour 74 %, le courrier express pour 12 % environ et les services financiers pour moins de 14 %. En termes géographiques, le développement international de La Poste s'effectue pour 60 % en direction de l'Union européenne et à hauteur de 10 % vers les Etats-Unis et le Canada.

Pour affronter les marchés internationaux, La Poste a conclu des alliances. Dans le domaine des envois express internationaux, les postes allemande, française, suédoise, néerlandaise et canadienne se sont tout d'abord réunies dans une joint venture dénommée GDNet qui s'est alliée avec l'opérateur australien TNT pour former TNT Express Worldwide. Après le rachat de TNT par KPN, La Poste s'en est retirée, de même que les postes allemande et canadienne. GDNet a été finalement dissoute mais Chronopost reste lié avec TNT Express Worldwide par des accords commerciaux et opérationnels jusqu'en 2001.

B. LES SERVICES FINANCIERS : LE QUART DU CHIFFRE D'AFFAIRES

La Poste est un puissant acteur financier. Ceci se vérifie en termes de réseau, avec près de 17.000 points de contact ; de clientèle, avec 28 millions de clients ; de collecte, celle-ci dépasse, en 1997, 1.000 milliards de francs. La Poste est le premier réseau financier en nombre de points de vente, le deuxième en nombre de clients et le troisième par le montant d'encours gérés.

Les services financiers représentent le quart du chiffre d'affaires total de La Poste.

1. Les services de nature bancaire

a) Deux types d'exposition à la concurrence

Aux termes de l'article 8 de la loi bancaire de 1984, les services financiers de La Poste " peuvent effectuer les opérations de banque prévues par les dispositions législatives et réglementaires qui les régissent ". A ce titre, certaines activités financières ne sont pas soumises à la concurrence du réseau bancaire ; d'autres en revanche le sont entièrement.

Les activités faiblement exposées à la concurrence recouvrent, d'une part, le duopole de la collecte au titre du livret A, partagé avec les Caisses d'Epargne et, d'autre part, la gestion des mandats qui constitue un quasi-monopole de fait87(*). En effet, l'émission de mandats n'est pas juridiquement protégée et ce service pourrait parfaitement être proposé par les banques, si elles le souhaitaient.

Les activités dans le secteur ouvert à une concurrence généralisée comprennent la gestion des comptes courants postaux (CCP), de livrets d'épargne liquide (livret B, LEP, Codévi, Livret jeune), de produits d'épargne logement (gestion de comptes et plans, octroi d'emprunts), de plans et comptes d'épargne populaire, de dépôts à terme, de placements de titres (OPCVM, actions, obligations) et de produits d'assurance. Mais La Poste n'a pas accès à toutes les activités bancaires concurrentielles : elle ne peut, à la différence des établissements bancaires, consentir de crédits à la consommation ou de prêts immobiliers sans épargne préalable.

Contrairement à une idée répandue, La Poste est d'ailleurs de plus en plus soumise à la concurrence, comme le montre la transformation de ses sources de profit. La composition de son produit net bancaire (PNB) s'est, en effet, considérablement modifiée. Alors que celui-ci était essentiellement issu de la gestion de produits administrés au début des années 1990, il résulte aujourd'hui, pour plus du tiers, d'activités réalisées sur des produits négociés.

ÉVOLUTION DE LA COMPOSITION DU PNB DE LA POSTE

1990

1992

1996

Rémunération de la gestion de produits administrés

(CCP, livrets A et B et services rendus à l'Etat)

86 %

74 %

66 %

Rémunération de la gestion des produits négociés

14 %

26 %

34 %

Total en pourcentage

Total en milliards de francs

100 %

20,5

100 %

18,0

100 %

20,2

Source : La Poste

b) Les Comptes Chèques Postaux

La Poste gère dix millions de comptes chèques postaux (CCP). En 1996, les avoirs des particuliers et des entreprises placés sur ces comptes se sont élevés à 164,6 milliards de francs.

La Poste est tenue, en vertu de l'article 16 de la loi du 2 juillet 1990, de déposer au Trésor public les fonds collectés au titre des CCP. Ce même article prévoit que le cahier des charges précise les garanties d'une juste rémunération des fonds déposés, qui doit inciter à la collecte et atteindre un niveau au moins égal au coût de celle-ci, compte tenu des gains de productivité obtenus.

La rémunération des fonds déposés au Trésor, prévue par l'article 9 du contrat de plan est égale au taux des bons du Trésor à taux fixe (BTF 13 semaines), diminué d'une commission de 0,4 %, en contrepartie de la garantie accordée par l'Etat aux dépôts sur les CCP. Cette rémunération ne peut être inférieure à 4,75 % ni supérieure à 6,5 %. En 1996, du fait de ce mode de calcul, La Poste a perçu 7,79 milliards de francs au titre du dépôt des fonds CCP au Trésor, soit une diminution de 10 % par rapport à 1995, en raison de la répercussion de la baisse des taux courts sur les titres d'Etat. Ainsi, son taux de rémunération annuel moyen est passé de 5,8 % en 1995 à 5,2 % en 1996.

La fixation du mode de rémunération des CCP a donné lieu à des débats dès la signature du premier contrat de plan Etat-Poste. Actuellement, à cause de la baisse des taux courts, le mode de rémunération est devenu moins avantageux pour l'Etat, dans la mesure où le plancher de rémunération, de 4,75 %, est supérieur aux taux du marché. La Poste considère, quant à elle, qu'elle a subi, en 1996, un manque à gagner d'au moins 1 milliard de francs. Elle explique ce manque à gagner, d'une part, par le fait qu'elle pourrait, si la liberté lui en était donnée, gérer cette trésorerie de façon à en obtenir une rémunération plus intéressante ; d'autre part, par la prise en compte de ses coûts de collecte, arguant que les coûts des établissements financiers sont estimés, en moyenne, à 7 % environ.

c) Les fonds d'épargne : du livret A aux OPCVM

Le réseau de La Poste sert de guichet à la Caisse Nationale d'Epargne (CNE), dont la Caisse des Dépôts et Consignations assure la gestion financière. Les fonds collectés par La Poste pour le compte de la CNE88(*) au titre des 25 millions de livrets ouverts dans ses comptes, s'élèvent à 428 milliards de francs en 1996, soit une hausse de  6,3 % par rapport à 1995. Ils sont intégralement mis à disposition de la Caisse des Dépôts et Consignations.

La collecte au titre des livrets A et B, qui représente au total 284,7 milliards en 1996, s'est réduite de 20 milliards par rapport à 1995, soit - 6,6 %.

L'article 9 du contrat de plan de La Poste prévoit que la rémunération servie par la Caisse des Dépôts et Consignations à La Poste au titre de ces livrets est égale à 1,5 % des encours moyens. La diminution de ces encours -liée notamment à la diminution de 1 point, à compter du 1er mars 1996, de la rémunération des livrets A (dorénavant fixée à 3,5 %)- explique que la rémunération perçue par La Poste ait diminué de 0,7 % en 1996 pour atteindre 4,29 milliards de francs.

La Poste gère aussi d'autres produits d'épargne, tels que des plans et des comptes d'épargne logement (PEL et CEL), des plans et des livrets d'épargne populaire (PEP et LEP) et des Codévi. Ces fonds sont également intégralement centralisés à la Caisse des Dépôts et Consignations. Leur collecte, qui s'élève à 144,10 milliards de francs, a enregistré une forte croissance en 1996 : pour les CEL (+ 16,4 %), aussi bien que pour les PEL (+ 44,6 %), les LEP (+ 109 %) ou les Codévi (+ 5,1 %). Au total, la rémunération versée à La Poste par la Caisse des Dépôts au titre de la collecte de ces avoirs s'est élevée à 1,794 milliard de francs en 1996.

Les fonds collectés au titre des OPCVM89(*) (SICAV et fonds communs de placement) s'élèvent à 116,1 milliards de francs, soit une diminution de près de 10 % en 1996 qui s'explique par un accroissement de la fiscalité sur ces produits et par la baisse des taux courts.

2. Les assurances

Autorisée par l'article 2 de la loi du 2 juillet 1990 précitée à offrir des prestations relatives à " tous produits d'assurance ", La Poste a également conquis une place importante dans ce secteur. Son volume d'affaires y a quadruplé depuis 1990 bien qu'elle n'ait, jusqu'à présent, développé son activité que sur l'assurance-vie.

Au sein des actifs collectés en 1996, l'encours de la ligne assurance-vie et capitalisation s'élève à 184 milliards de francs, en hausse de près de 23 %. Cette activité donne lieu au versement par la Caisse Nationale de Prévoyance (CNP) de 1,3 milliard de francs à La Poste, dans les conditions prévues par une convention commerciale signée entre les deux partenaires.

Désormais, la part de marché de La Poste est supérieure 9 % du marché de l'assurance-vie, son encours total ayant quadruplé depuis 1990. Il correspond aux avoirs de 2,3 millions de clients. La Poste occupe actuellement la seconde place en termes d'encours, derrière le Crédit agricole et devant les Caisses d'Epargne.

La presse s'est faite l'écho, au printemps 1997, de ce que La Poste serait susceptible de s'intéresser, à l'avenir, au secteur de l'assurance-dommages, comme l'article 2 de la loi de 1990 l'y autorise. Preuve de son dynamisme, cette démarche paraît s'inscrire dans une tendance générale au rapprochement entre la banque et l'assurance qui s'est, par exemple, récemment traduite par l'alliance de la compagnie Winterthur et du Crédit Suisse90(*). Une telle ambition est tout à fait légitime. Elle ne devrait toutefois se traduire en actes qu'avec les élémentaires précautions qui s'imposent car il ne s'agit pas de compromettre l'équilibre d'un pan entier de l'économie.

La Poste est donc à la fois l'un des plus grands employeurs du pays, un acteur majeur du service économique aux entreprises et un opérateur financier de première importance. Cette puissance humaine, économique et financière, qui s'incarne dans le réseau postal, ne peut cependant pas masquer les faiblesses d'une entreprise de plus en plus exposée à la concurrence.

CHAPITRE IV -

LA POSTE EST CONFRONTÉE À DES DÉFIS QUI PEUVENT ÊTRE MORTELS

Si La Poste est indéniablement un acteur économique de poids, il serait cependant illusoire de la croire immortelle. Elle est, en réalité, confrontée à trois défis majeurs : l'irruption de la concurrence, l'évolution du cadre réglementaire européen, ainsi qu'une certaine remise en cause des conditions d'exercice de ses activités financières.

I. L'IRRUPTION DE LA CONCURRENCE

Jadis protégée sur l'ensemble de ses marchés, La Poste est aujourd'hui soumise aux feux de la concurrence.

Celle-ci s'exerce sur trois " fronts " : le front technologique, lié au développement des nouvelles technologies de l'information ; le front postal, lié au dynamisme des entreprises du secteur privé, mais aussi des autres postes européennes ; l'affront du repostage, enfin, véritable piraterie à laquelle s'adonnent certaines postes concurrentes.

Ce vocabulaire un peu guerrier peut étonner. Il est pourtant de mise : La Poste doit relever ces défis et livrer bataille, si elle veut garder son rang de grande poste européenne au 21ème siècle.

Ceci sera d'autant plus difficile que le monopole juridique de l'entreprise pourrait bien s'avérer n'être plus qu'un bouclier de carton.

A. L'EXPLOSION DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE LA COMMUNICATION

L'avènement de la société de l'information s'accompagne d'une évolution technologique irrésistible des instruments de communication qui pourrait à terme, menacer le coeur de métier de La Poste : le courrier.

1. L'avènement de produits de substitution

Il est un fait que les différents modes de communication se concurrencent, les plus rapides, fiables et bon marché se substituant progressivement aux autres. Mais ce phénomène ne date pas de l'irruption de la télécopie dans nos bureaux, puis dans nos maisons. Le marché de la communication a connu en réalité une quadruple révolution au gré des avancées technologiques : téléphone et Minitel, télécopie, édition de données informatiques, Internet.

C'est ainsi que la période de rattrapage du téléphone à la fin des années 70, puis l'équipement en Minitel ont fortement touché les flux de courrier " ménage vers ménage " (qui a connu un taux de décroissance de près de 50 % entre 1983 et 1993) et ont érodé la croissance des flux " ménage vers entreprise ". Il suffit d'évoquer, par exemple, la banalisation des prélèvements automatiques et le développement des commandes par Minitel.

A la fin des années 80, la télécopie -technologie véritablement innovante- a affecté les flux de courrier " entreprise vers entreprise ". La Poste estime déjà entre 600 et 700 millions de francs le manque à gagner pour ses activités " courrier " qui résulte de l'actuel niveau de développement des échanges par télécopie.

La troisième révolution commence avec l'édition de données informatiques (EDI). Elle devrait s'accentuer avec l'équipement multimédia des différentes catégories de clients, y compris des particuliers. Les flux " entreprise vers entreprise " seront directement concernés et les flux " entreprise vers ménage " devraient également voir leur croissance ralentir, d'autant plus que les grands émetteurs tendent à rationaliser fortement leur communication à l'égard de leurs clients.

C'est ainsi, par exemple, que le loueur de voitures Hertz fait traiter numériquement l'ensemble de ses factures clients à Dublin.

Enfin, l'explosion du plus vaste maillage informatique existant : Internet, véritable " toile d'araignée mondiale ", ne sera pas sans effet sur les autres modes de communication. La population mondiale des internautes était de 65 millions début 1997. Selon l'Union internationale des télécommunications, elle pourrait atteindre 300 millions en l'an 2000.

La France est certes en retard dans cette " cyberaventure ", mais il ne fait guère de doute qu'à terme, les Français, comme les Américains, correspondront de plus en plus par " E-mail ", la messagerie électronique du " web ". D'ores et déjà, on évalue entre 500.000 et 800.000 le nombre de Français abonnés à Internet et le marché français serait en croissance de 150 % par an.

Le commerce électronique est ainsi appelé à se développer rapidement. Les extrapolations sont certes délicates en la matière et les évaluations variées. Citons cependant celle d'International Data Corporation91(*), qui estime que le commerce mondial sur le " web " passera de 2,6 milliards de dollars en 1996 à plus de 220 milliards de dollars en 2001.

D'après la société de services informatiques Cap Gemini la plupart des distributeurs s'attendent à réaliser le quart de leur chiffre d'affaires par le canal électronique d'ici 10 ans. Pour la vente par correspondance, la moitié des ventes serait concernée. D'ici deux ans, le dixième des ventes pourrait être réalisé par ce biais et, dès le tournant du siècle, le commerce électronique pourrait représenter, en France, 8 milliards de francs de vente pour les particuliers et 48 milliards pour le commerce interentreprises.

2. Vers un coeur de métier en peau de chagrin ?

Peut-on, pour autant, en conclure que le courrier postal est voué au déclin ?

Non, si l'on se réfère à son évolution en volume. En effet, le trafic du courrier continue à progresser, même si c'est modérément.

Oui, cependant, si l'on apprécie l'évolution des parts de marché du courrier au sein du marché de la communication, tant mondial qu'hexagonal.

S'agissant du marché mondial, une récente étude (mai 1997) de l'Union Postale Universelle (UPU) estime que d'ici 2005, en dépit de leur constante progression, les échanges postaux verront leur part dans le marché mondial de la communication diminuer, notamment au profit du courrier électronique.

Selon les prévisions de l'UPU pour les pays industrialisés, la croissance des échanges postaux devrait être ramenée de 2,7 % par an en moyenne entre 1985 et 1995 à 2,3 % en moyenne annuelle d'ici 2005.

La part du courrier électronique dans le marché mondial de la communication (télécopie et téléphonie inclus) devrait passer de 5 % à l'heure actuelle à 10 % en 2005, le courrier physique voyant sa part régresser de 20 à 15 % du total.

Pour ce qui concerne le marché français, si l'effet de substitution du courrier électronique n'a pas encore été évalué, celui de la télécopie est indiscutable et important.

La Poste estime, en effet, que l'impact de la télécopie est réel depuis 1990, le taux d'équipement des entreprises en télécopieurs étant encore faible avant cette date. Ce taux est aujourd'hui significatif (avec 95 % des entreprises de plus de 10 salariés et 50 % des entreprises plus petites) et devrait encore s'accroître. En outre, la pénétration accrue des télécopieurs chez les particuliers entraînera une banalisation de leur utilisation.

Une étude réalisée par La Poste montre qu'entre 1991 et 1994, le taux annuel moyen de substitution de la télécopie au courrier s'élève à 6,5 % (soit près de 400 millions de lettres par an) et que la substitution s'est amplifiée depuis lors.

Dans ces conditions, avec un taux de croissance annuel moyen de substitution de + 3 % entre 1994 et 2000, le taux de substitution en l'an 2000 pourrait atteindre 18 % du trafic, soit 1,2 milliard de lettres.

Ces chiffres prouvent que les nouvelles technologies sont de réels concurrents pour la Poste et doivent être traitées comme tels.


L'exemple récemment fourni par le ministère de la santé est, à cet égard, très éclairant : ce dernier a annoncé, au début de l'année 1997, un projet destiné à mettre à la disposition des professionnels de la santé et de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), un réseau fermé de télécommunications où les uns et les autres pourront communiquer par messagerie interne.

Alors qu'à l'heure actuelle, déjà un tiers des informations servant à payer les prestations de la Sécurité sociale sont transmises par voie électronique, l'objectif est de gérer une messagerie fermée de 300.000 personnes et d'amener l'ensemble des professionnels de la santé, y compris les médecins, à communiquer sur ce réseau. Concrètement, un laboratoire médical pourra, demain, envoyer les résultats d'analyses d'un patient à son médecin par ce système et non plus par courrier papier.

Un tel projet entraînera donc une diminution du volume du courrier traité par La Poste. Toutefois, cette dernière pourrait profiter de l'appel d'offres lancé par le ministère pour la mise en place de son projet, afin de mieux rentabiliser son propre réseau de télécommunications.

Certes, il convient de se méfier des prédictions en ce domaine -l'invention du télégraphe n'avait-elle pas déjà amené à annoncer la fin de La Poste ?- et il est probable que les évolutions structurelles en gestation seront plus lentes que d'aucuns peuvent l'annoncer, pour la bonne et simple raison que les hommes ne changent pas tous d'habitude du jour au lendemain.

Il n'en demeure pas moins qu'il est peu douteux que La Poste de Mme de Sévigné est morte, que celle de Bill Gates est en train de naître et que seuls ceux qui auront anticipé cette mutation et l'auront préparée compteront sur le marché postal de 2010.

B. LA CONCURRENCE CROISSANTE DU SECTEUR PRIVÉ ET DES AUTRES POSTES EUROPÉENNES

La concurrence résultant des nouvelles technologies menace les activités postales sous monopole de La Poste. Celle exercée par les entreprises privées et les autres postes européennes concerne ses activités hors monopole. Il faut cependant avoir bien conscience, d'une part, que les moyens de faire respecter le monopole en France étant limités, sa protection est malaisée, d'autre part et surtout, que le périmètre de ce monopole a vocation à se réduire sous l'effet de l'évolution des réglementations européennes.

1. Les menaces qui pèsent sur les marchés de la messagerie, notamment du colis et de l'express

a) Des menaces prégnantes sur la messagerie nationale

La concurrence postale s'exerce au premier chef dans le domaine de la messagerie (c'est-à-dire de l'expédition jusqu'à 300 kilos), en particulier du colis (c'est-à-dire du monocolis de 0 à 30 kilos), et du fret express (livraison à J + 1 avant 12 heures).

En 1994, le marché français de la messagerie domestique et internationale représentait environ 37 milliards de francs, La Poste occupant près du quart des parts de marché, dont 5 % pour Chronopost et 2 % pour Tatex.

Grâce à son réseau et à sa politique tarifaire, La Poste est très présente sur le segment des particuliers, la quasi-totalité de l'offre sur ce marché étant assurée par elle (La Poste réalise 25 % de son chiffre d'affaires de messagerie avec les particuliers), et par la SERNAM.

S'agissant du segment des entreprises, le groupe La Poste, avec des opérateurs spécialisés sur chacun des marchés, propose une gamme très large de produits messagerie, qui répond quasiment à toutes les demandes, de l'économique à l'express, du petit colis à l'expédition (Chronopost, Tatex, Colissimo, Coliéco, Vépécimo, Photoposte, etc.). 92(*)

L'offre de La Poste en ce domaine présente cependant des insuffisances :

- elle est encore trop souvent au-dessous des standards de la profession en termes de qualité de service (délais, notamment), de fiabilité et de suivi en temps réel, alors que les grands intégrateurs internationaux -tels UPS- maîtrisent parfaitement la technique du " tracing " ;93(*)

- sa tarification est mal adaptée au marché : elle est de 20 à 80 % moins chère que ses concurrents pour les colis de 250 à 500 grammes, qui intéressent peu les entreprises, et sensiblement plus chère qu'eux pour les colis de 3 à 5 kilos, qui représentent l'essentiel de la demande.

Il n'en demeure pas moins que, s'agissant du segment du monocolis des entreprises de vente par correspondance, La Poste détient encore 73 % du marché. Ce dernier est cependant très concentré, ce qui rend la position de La Poste vulnérable.

Le groupe La Poste est confronté à une concurrence de plus en plus vive sur le marché du colis, où l'offre de transport est très concentrée, les 40 premières entreprises du secteur réalisant plus de 80 % du chiffre d'affaires.

Cette concurrence exacerbée du secteur privé et le développement des capacités des opérateurs tirent l'offre vers le haut, les entreprises concernées proposant des délais toujours plus rapides et surtout fiables, ainsi que des prix toujours plus bas à des clients de plus en plus exigeants.

Les processus privilégient la simplicité et la réduction des coûts, le J + 1 devient la norme, les services associés se développent (enlèvement à domicile et livraison en main propre ; suivi des paquets avec consultation directe par le client ; preuve de livraison ; installation chez le client d'outils informatiques pour l'étiquetage et la facturation).

Ces prestations sont intégrées à l'offre des opérateurs et proposées généralement sans supplément de prix par rapport au service de base. Ces offres, de plus en plus globales, concourent à fidéliser les clientèles, d'autant plus que les entreprises ont tendance à se concentrer sur leur coeur de métier et à confier à des prestataires extérieurs les tâches qui ne relèvent pas de leur savoir-faire spécifique.

Dans ce contexte, le secteur privé a conquis les trois-quarts du marché du monocolis national. Le tableau ci-après présente les principaux opérateurs sur ce marché :

LES PRINCIPAUX INTERVENANTS SUR LE MARCHÉ DU MONOCOLIS NATIONAL

SOCIÉTÉ

STRUCTURE CAPITALISTIQUE

ACTIVITÉ

CA 94 (MF)

CA 95 (MF)

ÉVOLU-TION %

TRAFIC 95 (millions d'objets)

PRIX MOYEN 95 (F)

POIDS MOYEN 95 (KG)

La Poste

Néant

Colissimo B to B

dont

Colissimo Entreprise

1.650

28

1.485

350

- 10 %

46,5

10

34

1 à 4

Chronopost

SA

SOFIPOST* : 66 %

TAT SA : 34 %

Tous produits (colis et documents)

1.319

1.521

15.3 %

16,1

94.2

1 à 2

Jet Services

SA :

SEIA (Société d'Études et d'Investissements pour les Affaires) 51.30 %

Roger CAILLE

48.7 %

Express national

Produits : nuit, matinée, aurore

1.360

1.500

10 %

36,2

41.4

4 à 5

Extand

SA :

GEODIS : 95 % (dont CALBERSON est le pivot)

C. MERCIER : 5 %

Monocolis 24-48 heures France et Europe.

Système jour et Système nuit

532

780

46 %

18,4

38

3.2

Exapaq

SA qui fédère 19 transporteurs régionaux sur l'ensemble du territoire.

Monocolis 24-48 heures France

450

5,8

43

6 à 8

DPD

SA simplifiée, franchise hexagonale de DPD Europe, émanation du Groupe allemand Deutscher Paket Dienst, comprenant 6 membres en France

Monocolis France et Europe

180

4

45

6.5 à 7

* Holding de La Poste

En outre, certaines entreprises de vente par correspondance développent leurs propres réseaux de transport de colis.

Dans ces conditions, rien ne garantit donc que La Poste ait stabilisé ses positions sur ce segment de marché.

b) Une situation particulièrement exposée pour la messagerie internationale

La concurrence est tout particulièrement vive sur le marché français de la messagerie internationale, dont La Poste occupe 24 %, tout comme sur le marché de la messagerie intra-européenne, très dynamique, puisqu'il a enregistré un taux de croissance de près de 13 % en 1994.

Il faut noter que les intégrateurs internationaux comme United Parcel Service (UPS), DHL (avec 4 % du marché), Federal Express (4 % également) ou TNT sont beaucoup plus fortement présents sur le marché " express " que sur le marché " rapide ".

Ces multinationales distribuent chaque jour des millions de colis dans le monde grâce à des flottes aériennes et à des parcs de camions gigantesques. Ayant fondé leur développement sur la stratégie en flux tendus de leurs clients, des pratiques de gestion dynamiques et originales94(*), des partenariats internationaux stratégiques puis des implantations bien ciblées dans de nombreux pays, ces entreprises connaissent à l'heure actuelle une croissance très vive.

C'est ainsi, par exemple, que UPS est devenue la plus grande société mondiale de transport de colis et de documents, capable de répondre aux besoins de ses clients à travers le monde entier. Avec 337.000 salariés, UPS est le huitième employeur au monde, juste derrière la poste américaine, General Motors ou Ford...

Avec sa plate-forme aéroportuaire (" hub ") de Cologne, elle a débuté son activité en Europe en 1976 et développe une stratégie de conquête active du marché. D'ores et déjà implantée dans 16 pays européens, sans compter de nombreux partenariats dans les autres, elle emploie plus de 26.000 personnes en Europe et livre plus de 182 millions de colis et documents sur le Vieux Continent.

Implantée en France en 1986, UPS a procédé à deux acquisitions majeures : TAT Express en 1988 et Post Transports en 1991. Avec 1.650 personnes sur le territoire national, elle y délivrait plus de 75.000 colis et documents par jour, en 1995.

Federal Express connaît un succès également impressionnant. Numéro 2 mondial du secteur avec un chiffre d'affaires de 52 milliards de francs, dont 27 % réalisés à l'extérieur des États-Unis, Fedex a lui aussi les moyens de son ambition. Le groupe, qui emploie 122.000 personnes dans le monde, dispose de la quatrième flotte aérienne mondiale, avec 560 avions. Par comparaison, le groupe Air France en compte à peine 200 !

UPS et Federal Express exploitent leur marché domestique aux États-Unis et développent parallèlement leur implantation sur le marché international. Si Fedex s'est retiré du marché intra-européen, UPS au contraire y est fortement présent, avec un chiffre d'affaires annuel de 20 milliards de dollars et, après y avoir rencontré quelques difficultés d'implantation commence à développer vigoureusement ses activités en France.

Avec une stratégie différente (il n'est présent qu'à l'international), DHL connaît une croissance non moins spectaculaire que les deux premiers intégrateurs.

Ayant basé son centre de coordination mondial pour l'Europe et l'Afrique à Bruxelles, DHL réalise plus 50 % de son chiffre d'affaires sur ces zones géographiques, chiffre d'affaires qui progresse de rien moins que 20 à 25 % par an. De quoi faire rêver -et trembler !- La Poste française...

S'étant surtout consacré, depuis sa création aux États-Unis, en 1969, au transport de colis, DHL a -comme les autres grands intégrateurs- développé les services à valeur ajoutée, en remontant en amont de la chaîne de transport et de logistique. C'est ainsi, par exemple, qu'ayant créé sa plate-forme de tri à Bruxelles (où 600 tonnes de colis sont traités chaque nuit), elle propose à ses clients un grand entrepôt sur cet aéroport.

Notons qu'avec 1.700 emplois créés en cinq ans, DHL est devenu le plus gros créateur d'emplois en Belgique.

TNT est devenu le quatrième intégrateur mondial et le numéro un du secteur en Europe.

TNT résulte de la combinaison des activités de la messagerie australienne TNT Ltd (acquise fin 1996 par KPN l'opérateur néerlandais, de celles de GD Express Worldwide, ainsi que de certains pans de PTT Post, la division postale de KPN.

GD Express Worldwide avait été créée en 1992 par TNT Ltd et cinq postes nationales (Pays-Bas, Suède, France, Allemagne et Canada), mais ces dernières s'en étaient désengagées les unes après les autres, si bien que KPN s'était retrouvée détenteur de l'intégralité du capital en décembre 1996.

Selon les chiffres avancés par KPN en juin dernier95(*), la nouvelle filiale devrait réaliser un chiffre d'affaires annuel de quelque 4,6 milliards de dollars et ses 50.000 employés répartis, dans 200 pays, devraient traiter 2 millions d'envois par semaine.

En réalité, ces grands opérateurs ne sont plus de simples transporteurs de documents, mais de véritables transporteurs-intégrateurs dans le secteur de la logistique, qui ont su créer et développer un marché extrêmement porteur car ils vendent à leurs clients des " prestations de productivité " permettant notamment de considérables économies de gestion de stocks. Par là même ils participent puissamment à la productivité globale des économies qu'ils desservent et à l'intégration mondiale des entreprises. Rappelons que selon les estimations les plus couramment avancées, à elle seule, UPS transporterait 6 % de la production intérieure brute des États-Unis.

Leur croissance a été favorisée par la réduction des barrières commerciales, en particulier l'uniformisation des procédures douanières (qui a entraîné un fort gain de temps) et la libéralisation du transport aérien et, d'une manière générale, par ce processus qu'on désigne sous le terme de mondialisation.

Mais la concurrence sur le marché du colis et de la messagerie n'est pas seulement le fait de ces entreprises commerciales. Ce marché promis à une forte croissance est, en effet, l'objet des convoitises des autres postes historiques européennes, au premier rang desquelles la poste hollandaise : KPN (dont l'État ne possède plus que 45 % des actions).

Très dynamique -et c'est un euphémisme-, KPN ambitionne de conquérir d'importantes parts du marché des colis internationaux tant en Europe qu'en Asie. Les profits considérables qu'elle réalise lui permettent de réaliser d'importants investissements, dont la prise de contrôle de TNT qui traduit bien sa stratégie mondiale96(*).

A l'aune de cette brève présentation des grands intégrateurs internationaux, on mesure l'ampleur de la concurrence à laquelle est confrontée La Poste sur le marché postal susceptible d'enregistrer la plus forte croissance.

En effet, contrairement au courrier qui subira -comme on l'a dit précédemment- l'effet de la dématérialisation des échanges d'informations liée au développement des nouvelles technologies de télécommunication, le marché du colis est quant à lui voué à l'expansion, aucune technologie ne pouvant se substituer au transport physique de biens de cette nature.

Bien plus, l'émergence du commerce électronique (télé-achat, boutiques virtuelles sur Internet, ...) et les taux de croissance importants qu'il affiche aux Etats-Unis ne peuvent qu'accélérer cette tendance à l'expansion, puisque cela aboutit à faire acheminer au domicile de l'acheteur des produits qu'avant de recourir aux facilités des commandes à distance, il allait chercher lui-même en magasin.

Sur ce marché extraordinairement attractif, le bras séculier de La Poste est TNT, intégrateur auquel elle est encore liée par des accords commerciaux et opérationnels.

Or, TNT n'est pas l'intégrateur le plus performant sur certains gros marchés mondiaux en croissance : aux États-Unis, berceau des géants du métier, ni même en Asie. En outre, l'accord qui le lie La Poste arrivera à son terme en 2001.

L'opérateur national doit donc préparer l'avenir s'il veut rester un acteur digne de ce nom sur le marché de la messagerie internationale. Ceci d'autant plus que KPN, seul maître à bord de l'entreprise TNT, compte en faire son fer de lance pour conquérir ce marché et que l'on peut se poser la question de savoir si, à terme, les intérêts de La Poste et ceux de KPN n'ont pas, par nature, vocation à s'opposer ?

2. La concurrence exercée sur le marché du publipostage

Le marché du publipostage est également fortement concurrentiel.

Alors que le marché global du marketing direct, qui englobe le publipostage inclu dans le monopole de La Poste, s'essouffle, le marché de la publicité non adressée (dans sa définition large, c'est à dire incluant les journaux gratuits) se porte bien. En effet :

- les imprimés sans adresse sont le deuxième outil le plus utilisé en marketing direct (35 % des dépenses)97(*) derrière le publipostage adressé (39 %) ;

- ils ont enregistré, en 1995, un taux de croissance de plus de 7 %, contre une croissance d'à peine 1 % pour la publicité adressée.

Avec 1,7 milliard de francs de chiffre d'affaires, La Poste détient 40 % de parts de marché de la publicité non adressée, si l'on en exclut la distribution de journaux gratuits, créneau sur lequel elle est très peu présente. Cette part a cependant tendance à regresser, tandis que celle des multiples entreprises privées présentes sur ce marché progresse régulièrement : elle est ainsi passée de 57 % en 1993 à 60 % en 1995, leur chiffre d'affaires croissant plus rapidement que celui du marché.

Les deux concurrents les plus importants de la Poste sur ce marché sont Delta Diffusion et SDP.

Créée en 1985, Delta Diffusion s'intéresse à la fois au postage adressé et non adressé et distribue des prospectus et journaux gratuits dans les boîtes aux lettres. Générant un chiffre d'affaires de 560 millions de francs (en 1995) pour 4 milliards d'objets distribués, elle emploie 11.000 salariés.

SDP, de création un peu plus ancienne (1979) concentre son activité sur la distribution d'imprimés ou d'échantillons dans les boîtes aux lettres. Elle emploie plus de 8.600 personnes, pour 1,5 milliard de documents distribués en 1995 et 8,8 millions de journaux gratuits distribués chaque semaine, pour un chiffre d'affaires de 365 millions de francs.

Concurrents très agressifs l'un et l'autre, ces deux entreprises tendent à développer des structures de distribution très concurrentielles par rapport à celle de La Poste. Delta Diffusion, en particulier, représente une menace pour l'opérateur public, concernant tant le secteur du non adressé que de l'adressé, en cas de libéralisation.

Pour résumer, La Poste se révèle aujourd'hui :

- ébranlée sur les marchés où elle était solidement installée (c'est à dire ceux sous monopole : la correspondance, le publipostage ...) du fait de leur exposition croissante aux nouvelles technologies ( télécopie, EDI, Internet ...)

- " grignotée " par la concurrence sur les marchés en forte croissance (messagerie nationale et surtout internationale ; publicité non adressée, courrier transfrontière ...) où elle n'est pas adossée à son monopole.


Même si tous les postiers ne semblent pas encore avoir pris conscience de l'accroissement de l'exposition au risque, l'état major de La Poste est lucide, et l'opérateur public a déjà -nous le verrons- commencé, parfois avec succès à s'aguerrir. Cependant, ses homologues européens font de même et, surtout ceux d'Europe du Nord, avancent plus vite que lui dans la voie de la compétitivité. Certains sont déjà des concurrents que les scrupules n'étouffent guère et le phénomène ne devrait maintenant plus cesser de s'accentuer.

3. Des postes européennes en pleine effervescence

La plupart des postes européennes ont tourné le dos aux habitudes qu'elles ont pu entretenir par le passé. Elles connaissent une mutation profonde98(*) et s'adaptent à un univers postal de plus en plus concurrentiel. Cette évolution, nous l'avons vu, concerne principalement leurs statuts, leurs réseaux et le statut de leurs personnels. En définitive, le maître-mot qui résume la quasi-révolution qui anime le paysage postal européen est celui de l'adaptation : adaptation du cadre réglementaire, des stratégies, des structures, des moyens.

Ceci explique que La Poste française voit certaines de ses soeurs européennes devenir de redoutables concurrentes. L'activité commerciale d'agents de Royal Mail ou de KPN à Paris ou l'implantation de la poste suisse à Lyon en sont des illustrations.

Mais, La Poste n'est pas confrontée qu'à des concurrents loyaux. Elle souffre beaucoup également d'une pratique est à la limite du braconnage : le repostage.

C. LE REPOSTAGE : OEUVRE DE PIRATES OU DE CORSAIRES ?

Un certain nombre d'opérateurs postaux ont profité des failles d'un accord postal international tendant à organiser l'interconnexion des réseaux postaux pour organiser un véritable détournement d'une partie du trafic national du courrier, au détriment et aux frais de la poste de certains pays.

Les postes française et allemande sont celles qui souffrent le plus de cette pratique déloyale, qualifiée de " repostage ", qui représente aujourd'hui 22 % du courrier mondial transfrontières.

1. L'accord passé au sein de l'Union postale universelle (UPU)

Les gouvernements signataires des Actes de l'Union Postale Universelle (UPU) s'engagent à participer à la fourniture d'un service postal universel au niveau mondial. A cette fin, les opérateurs postaux publics doivent interconnecter leurs réseaux de manière à garantir la distribution du courrier reçu de l'étranger, assurer sa réexpédition sur une autre adresse et éventuellement son retour à l'expéditeur.

Pendant près d'un siècle, l'UPU ne s'est pas préoccupée du problème posé par la rémunération des prestations fournies par la poste de distribution au profit de la poste d'origine des courriers, qui facture les clients expéditeurs. Le motif invoqué était qu'un équilibre naturel s'établissait dans les relations réciproques entre postes, en se fondant sur la présomption " qu'une lettre expédiée appelle une réponse en retour ".

Cette approche ne s'appuyait, en réalité, sur aucune analyse sérieuse et reposait sur une vision quelque peu idyllique des relations entre postes. Celle-ci résultait d'une conception assez idéaliste, en vertu de laquelle les postes mondiales devaient avoir pour ambition de favoriser les échanges entre les hommes, entre tous les hommes, c'est-à-dire sans désavantager les populations les plus modestes. Dans cette perspective, les flux Sud-Nord étaient censés être rendus possibles par des tarifs internationaux abordables.

Pendant longtemps, cet idéal humaniste généreux a été partagé par tous, mais si certaines postes y sont toujours demeurées fidèles, d'autres au contraire ont, depuis une dizaine d'années, profité des failles que présente un tel système pour poursuivre, souvent de manière clandestine, des objectifs moins louables. Dès lors, les premières ont commencé à faire les frais des pratiques mercantiles des secondes. Pourtant, il fallut attendre le Congrès de Tokyo en 1969 pour voir l'UPU poser le principe des frais terminaux.

Dans une organisation où les évolutions sont lentes à intervenir en raison de la tenue d'un congrès tous les 5 ans et dans un environnement où la coopération entre postes était il y a peu encore exemplaire, les pays de l'UPU ne furent pas suffisamment attentifs aux risques découlant d'un système de frais terminaux artificiel -parce qu'idéaliste- et non lié aux coûts supportés par la poste de distribution.

2. L'inadaptation des systèmes de frais terminaux

Ce vocable de " frais terminaux " mérite une explication. Il recouvre le fait que, dans les relations postales entre deux pays, la poste expéditrice fait payer le service à ses clients et rémunère les prestations de la poste de distribution sur la base d'un dispositif adopté par l'Union Postale Universelle, sous le vocable de frais terminaux. La poste de destination est obligée de distribuer le courrier sans être rémunérée sur la base de ses coûts.

Les taux de rémunération sont des taux forfaitaires, établis sur une base mondiale, à la majorité des voix de cette organisation qui réunit 190 pays, sans tenir compte des coûts de distribution. Sous réserve de quelques aménagements difficilement applicables, le système de base repose sur un prix de 27,40 francs par kilo (3,427 droits de tirage spéciaux (DTS)).

Ainsi donc, pour une lettre de 10 g , la poste d'arrivée ne reçoit, selon le dispositif UPU, que 0,27 franc alors qu'en France, par exemple, le tarif de la lettre est de 3 francs.

Avec le système dit de la Conférence Européenne des Postes et Télécommunications (CEPT), auquel participent la plupart des postes de l'Union européenne, figé aux niveaux atteints en 1992, et qui fait l'objet d'une plainte instruite par la Commission, les frais terminaux sont de 1,30 franc pour une lettre de 10 g.

Ce système de frais terminaux a engendré des effets pervers, très graves pour les postes d'arrivée, avec le développement à une très vaste échelle et selon des techniques de plus en plus sophistiquées du phénomène du repostage.

3. Le développement de la pratique du repostage

Le repostage organisé s'est développé à partir de 1986, année de la libéralisation du courrier international sortant aux USA, à l'initiative de la compagnie aérienne KLM et de l'opérateur postal KPN, tous deux néerlandais.

On distingue trois formes de repostage, le repostage ABA, ABB et ABC99(*), l'élément commun étant généralement la distribution finale par l'administration postale du pays de destination.

La technique a d'abord consisté à injecter du courrier d'un pays A pour un pays C via un pays intermédiaire B, l'expéditeur du pays A pouvant obtenir des tarifs plus bas via B, ceux-ci étant fondés sur les frais terminaux et non sur les coûts de la poste d'arrivée (repostage ABC).

Cette activité étant rémunératrice, les acteurs du repostage se sont attaqués au courrier national transformé en courrier international par la délocalisation de son dépôt ou de sa fabrication dans d'autres pays (repostage ABB et ABA).

Ce phénomène de repostage a pris de l'ampleur avec la complicité d'un certain nombre de postes, car elles seules se voient appliquer le système des frais terminaux. Elles peuvent donc proposer à de gros clients une tarification fondée sur le faible niveau de ces derniers et sur ... une forme très particulière de loyauté à l'égard de leurs consoeurs.

Les opérateurs postaux des Pays-Bas puis du Royaume-Uni sont les précurseurs de ces pratiques.

A l'heure actuelle, la principale bénéficiaire est la poste des Pays-Bas : la société KPN.

Celle-ci réalise un chiffre d'affaires sur les activités de repostage supérieur à 1 milliard de dollars, sous différentes étiquettes :

- PTT Post BV ;

- Interpost, filiale de repostage détenue à 75 % par PTT Post BV et 25 % par KLM ;

- Mailfast, filiale de repostage lui appartenant pratiquement en totalité avec le rachat de TNT ;

- différentes filiales en Europe de l'Est, Asie, Caraïbes ;

- " blanchiment " du courrier par utilisation des droits de trafic des pays en développement.

Le rapport International Post Corporation (IPC) estime que 25 % des activités de repostage européen transiteraient par sa filiale PTT Post.

Au Royaume-Uni, Royal Mail International est également un opérateur très actif sur le marché du détournement de trafic. En effet, Royal Mail aurait, d'après International Post Corporation, récemment inauguré des bureaux à Manhattan, animés par une équipe de vendeurs proposant des services de repostage auprès des sociétés d'export américaines.

Outre les opérateurs de ces deux pays, les principales autres postes bénéficiaires sont les suivantes :

- en Europe de l'Ouest : les postes belge, danoise et suisse ;

- en Méditerranée : Malte et Gibraltar servent de pavillon de complaisance ;

- en Europe de l'Est : Russie, Hongrie, Tchécoslovaquie, Pologne ;

- en Asie : Singapour, Hong Kong, Malaisie et Emirats Arabes ;

- en Afrique : Maroc, Zimbabwe ;

- en Amérique : Antilles néerlandaises, République dominicaine.

Les autres bénéficiaires sont les sociétés de courrier express (DHL, TNT, Jet Services...), les compagnies aériennes, les routeurs et consolidateurs, les gros expéditeurs de courrier. N'étant, en effet, pas parties prenantes aux accords postaux internationaux en ce domaine, ces entreprises profitent du repostage par le biais des accords commerciaux qu'elles nouent avec les postes pirates.

4. Les dégâts provoqués par ces détournements organisés de courrier

Les postes perdantes et les plus menacées sont celles des pays industrialisés ayant un large marché intérieur et des coûts élevés (France, Allemagne, Italie et Japon, notamment).

Cette activité de repostage permet aux postes de petits pays (Pays-Bas, Danemark) ou de pays excentrés (Royaume-Uni) de concentrer des volumes importants de courrier afin de pouvoir, le moment venu, organiser des réseaux alternatifs de distribution, pour écrémer le marché de grands pays en commençant par le marché français qui est le premier par la taille en Europe.

C'est notamment grâce aux profits cyniquement réalisés dans l'activité de repostage que KPN a ainsi pu lancer une OPA sur la société TNT100(*) d'un montant de 2 milliards de dollars qui lui permet aujourd'hui de caresser des ambitions mondiales sur le marché de la messagerie.

Au fil du temps, ce phénomène n'a cessé de s'amplifier et de se développer de manière sauvage. Aujourd'hui, c'est le courrier national qui est le plus exposé (repostage ABA). Les sociétés et postes se livrant au repostage domicilient fictivement les expéditions dans des pays tiers afin de transformer le courrier national en courrier international. En pareil cas, La Poste française reçoit, dans le pire des cas, 0,27 franc pour une lettre de 20 g et, dans le meilleur des cas, 1,50 franc au lieu de 3 francs.

La Poste souffre donc d'un appauvrissement lié à ce piratage, sous l'effet conjugué du manque à gagner du courrier ainsi détourné et du coût de distribution de ce dernier non couvert par les frais terminaux. En d'autres termes, chaque pli reposté qu'elle reçoit correspond à la fois à une perte commerciale et à une perte financière générées par des comportements déloyaux. Cette situation est donc intolérable. Elle entraîne d'ores et déjà des débours évalués par La Poste entre 600 et 700 millions de francs par an.

Cette concurrence déloyale est d'autant plus malsaine qu'elle entraîne des délocalisations dans la production du courrier qui, quoiqu'elles ne soient pas indépendantes de l'efficacité du producteur, ne reposent pas non plus sur la seule logique économique, puisque les tarifs attractifs qui les suscitent découlent d'abord d'un cynique détournement des règles d'un système d'inspiration humaniste.

Pour La Poste, si le système CEPT devait perdurer, le repostage ABA pourrait représenter, selon les scénarios de développements concurrentiels, une perte nette annuelle de 2 à 9 milliards de francs par an à l'horizon 2000, et ce uniquement sur le courrier " facilement délocalisable " (envois en nombre).

Dans un tel contexte, il faut être conscient que l'émergence d'acteurs sur le marché ABA (de même que, à moindre échelle, sur le marché du ABC), n'est pas le résultat d'une efficacité plus grande des entrants et ne contribue donc pas à améliorer l'optimum économique. Au contraire, puisqu'elle repose sur des signaux distordus du marché, elle dégrade non seulement l'économie de la distribution du courrier, mais aussi tout le jeu de la concurrence sur les activités connexes.

La Poste doit s'adapter à la concurrence lorsqu'elle est loyale et disposer des moyens pour lutter contre elle lorsqu'elle est déloyale. Or, les dispositifs aujourd'hui à sa disposition sont inefficaces.

5. La dangereuse inefficacité des dispositifs réglementaires de protection contre le repostage

A l'occasion du Congrès de Séoul de 1994, l'UPU a adopté un nouveau dispositif reposant sur des fondements économiques. Il s'agit de l'article 25 de la Convention de l'UPU qui donne la possibilité d'appliquer au courrier national délocalisé par tous moyens (fictivement, physiquement, électroniquement) les tarifs intérieurs.

Avec cet article, l'égalité d'accès entre clients pour des prestations équivalentes est censée être assurée. Ainsi, un client français faisant déposer son courrier pour la France aux Pays-Bas pourrait se voir réclamer, via la poste hollandaise et à défaut directement, des tarifs identiques à ceux pratiqués pour un client français déposant son courrier pour la France en France.

La mise en application de cet article se heurte cependant au fait que certaines autorités nationales se refusent à appliquer ce dispositif et à en insérer le principe dans leur cadre réglementaire ou législatif.

A cet égard, la complaisance dont certaines font preuve à l'égard des auteurs de ces détournements de trafic laisserait aisément supposer une certaine connivence, voire complicité, avec eux. Alors, pirates ou corsaires ? Votre rapporteur n'est pas loin de pencher pour la seconde formule !


Une autre difficulté tient au problème d'identification de l'expéditeur réel du courrier concerné, en raison des techniques de camouflage mises en oeuvre.

Il apparaît, par ailleurs, difficile d'établir l'origine du courrier émanant des sociétés multinationales (par exemple, American Express, Visa, etc.).

Enfin, cette pratique est facilitée par les principes du marché unique qui permettent aux entreprises de s'établir librement dans le pays de leur choix.

La véritable solution au problème du repostage est donc d'obtenir la possibilité de facturer les prestations rendues aux postes expéditrices de leurs coûts.

Il est urgent d'y arriver. Cette pratique ne constitue-t-elle pas, en effet, une menace non négligeable pour le monopole de La Poste ?

D. LE MONOPOLE JURIDIQUE : BOUCLIER DE CARTON ?

On peut se poser la question de la réalité du monopole dont jouit La Poste. En vertu des textes101(*), celle-ci se voit réserver le transport des lettres ainsi que des paquets et papiers n'excédant pas le poids d'un kilogramme. Ce monopole juridique ne risque-t-il pas cependant de devenir une ligne Maginot à l'efficacité douteuse, dans la mesure où il serait progressivement et insidieusement, tout au moins en partie, vidé de son contenu ?

Il est, en tout état de cause, difficile à faire respecter pour deux raisons principales :

- les agents de l'administration des postes ou les officiers de police judiciaire ne peuvent pas procéder aux vérifications permettant de prouver la matérialité d'une infraction et d'ouvrir un courrier, en l'absence de l'expéditeur ou du destinataire, sans encourir le risque de violer le secret des correspondances ;

les sanctions, en cas d'infraction au monopole postal sont insuffisamment dissuasives : 10.000 francs d'amende maximum ; 25.000 francs au maximum en cas de récidive.

Outre qu'il est difficile à faire respecter dans la pratique, ce secteur réservé est battu en brèche par l'irruption d'une concurrence dont on a vu qu'elle était polymorphe et de plus en plus vive.

Il faut relever que la concurrence dans le domaine postal évolue plus rapidement que dans d'autres industries de réseau. En effet, contrairement aux secteurs des télécommunications ou de l'électricité, le secteur postal repose davantage sur le travail des hommes que sur des investissements capitalistiques, ce qui explique d'ailleurs que le " ticket d'entrée " pour être opérateur y soit assez bas.

Cette évolution présente des dangers pour La Poste. Elle représente aussi un défi que l'entreprise publique se doit de relever.

Prenant conscience du caractère relatif de ce monopole, La Poste est donc confrontée à la nécessité de s'adapter à la métamorphose de son environnement, sans trop compter s'abriter derrière ce qui pourrait bien devenir une protection illusoire : un bouclier de carton.

Cette adaptation est, de plus, rendue inéluctable par l'évolution en cours du cadre réglementaire communautaire, qui fait que le périmètre du monopole est en voie de contraction programmée.

II. UN CADRE RÉGLEMENTAIRE EUROPÉEN EN PLEINE ÉVOLUTION

Le secteur postal est vital pour beaucoup d'activités économiques et contribue fortement à la qualité des relations sociales. S'appuyant sur cette évidence, d'aucuns ont longtemps considéré qu'en ce domaine, une action coordonnée des Etats membres de l'Union européenne s'imposait, notamment en raison des disparités enregistrées dans la qualité de leurs services postaux. Selon eux, à défaut d'une telle action, le bon fonctionnement du marché intérieur postal ne se trouverait pas assuré, le fossé existant entre ces services postaux -notamment entre ceux du Nord et ceux du Sud- ne pouvant que se creuser.

De fait, dans ce secteur, la définition des missions d'intérêt général confiées aux opérateurs se recouvrent peu souvent quand elles existent, et sont même, surtout dans les pays du Sud de l'Union, rarement définies par les législations nationales. En outre, assez fréquemment dans ces derniers pays, les zones urbaines défavorisées et les régions rurales ne se trouvent pas très bien desservies par les services postaux.

C'est pourquoi beaucoup jugent que le manque d'harmonisation en ce domaine ne peut que nuire aux échanges intra-communautaires et pénaliser la productivité globale de l'économie européenne.

Tous ces éléments, et le fait qu'en l'absence de réglementation communautaire, le marché postal européen eût pu, à terme, se trouver placé sous la seule férule des lois du marché, permettent de comprendre que -dans la deuxième année du second septennat de M. François Mitterrand- la présidence française ait lancé, en 1989, la rédaction d'un " Livre vert " sur le développement du marché unique des services postaux.

Mais, si aujourd'hui le processus enclenché est en passe d'aboutir à des solutions raisonnables, il s'en est fallu de peu qu'il n'entraîne La Poste française sur une pente dangereuse.

A. UN DÉRAPAGE INFERNAL DU PROCESSUS, ENRAYÉ DE JUSTESSE

La Commission européenne a publié le Livre vert postal en 1992. Le 7 février 1994, le Conseil des ministres a alors adopté une résolution invitant la Commission à promouvoir un service universel dans le domaine des postes. C'est ainsi que la Commission a présenté, le 13 juin 1995, une proposition de directive en ce sens.

C'est à ce moment qu'il est apparu au grand jour qu'un consensus sur la nécessité de faire évoluer le cadre réglementaire ne signifiait pas nécessairement accord sur le degré d'ouverture à la concurrence du marché postal.

Dans sa rédaction initiale, cette proposition était, en effet, d'inspiration très libérale, en raison de la pression active d'une majorité d'États membres qui, épousant les thèses néerlandaises et anglaises, souhaitaient obtenir rapidement la libéralisation du publipostage et du courrier transfrontalier sortant et, à compter du 31 décembre 2000, celle du courrier transfrontalier entrant.

Le publipostage peut être défini comme un objet de correspondance constitué du même message envoyé à un nombre significatif d'adresses à des fins publicitaires ou de marketing.

Le courrier transfrontalier est constitué par les envois postaux provenant des pays étrangers ou qui leur sont destinés. On distingue, dans cet ensemble, les envois postés dans le pays et expédiés à l'étranger (courrier transfrontière sortant) et les envois postés à l'étranger et acheminés à son destinataire qui se trouve sur le sol national (courrier transfrontière entrant).

Or, en cas d'ouverture à la concurrence du publipostage, La Poste risquait de perdre non seulement des parts de marché sur ce secteur proprement dit, mais également la clientèle des grandes entreprises ou des banques, dans la mesure où il s'avère de facto impossible de faire la différence entre des messages personnalisés et des messages publipostés.

Par ailleurs, la libéralisation du courrier transfrontalier sortant ne pouvait être envisagée avant que le problème des frais terminaux trouve une solution satisfaisante, pour éviter les détournements de trafic qu'entraîne la pratique du repostage. La libéralisation du courrier transfrontalier entrant aurait, quant à elle, entraîné des détournements de trafic et créé de facto une brèche dans le monopole102(*).

Conscients de ces dangers, mais isolés à Bruxelles, les pouvoirs publics français, et tout particulièrement M. François Fillon alors ministre délégué à La Poste, aux télécommunications et à l'espace, se sont battus " le dos au mur " pour empêcher l'adoption d'une directive, qui risquait mécaniquement de mettre en péril l'avenir de La Poste française.

C'est au Président de la République, sachons le reconnaître et lui en rendre hommage, que nous devons d'avoir donné à notre Poste du temps pour s'adapter. Il l'a ainsi préservée des conséquences d'une exposition rapide à une forte concurrence qui, eu égard à son actuel état de préparation, l'aurait gravement menacée.

Car, soyons nets, telle qu'elle était rédigée en juin 1995, cette proposition de directive aurait pu porter en germe la " chronique d'une mort annoncée " de notre opérateur national.

Or, en décembre 1996, après six mois de négociations intergouvernementales infructueuses, M. Jacques Chirac a, obtenu " à l'arraché " un compromis avec le Chancelier allemand, M. Helmut Kohl, au sommet de Dublin. Cet accord, appelé " Compromis de Dublin ", prévoit de maintenir le publipostage et le courrier transfrontalier sortant sous monopole jusqu'en 2001 au minimum. Il a été traduit dans la position commune adoptée le 18 décembre 1996 par le Conseil des ministres européens.

La Commission européenne, non sans un certain regret, a donc été amenée à réviser sa proposition de directive, afin d'organiser une ouverture moins large et plus progressive du marché postal à la concurrence.

B. UNE DIRECTIVE QUI ORGANISE UNE OUVERTURE PROGRESSIVE DU MARCHÉ POSTAL EUROPÉEN

L'accord sur la proposition de directive conclu par le Conseil des ministres européens le 18 décembre 1996 représente une étape essentielle dans la réalisation du marché intérieur postal, tant grâce à l'adoption d'un cadre juridique équilibré pour le secteur postal que de l'affirmation du principe d'une ouverture progressive -mais inéluctable- de ce dernier.

1. Un cadre juridique équilibré

Le projet de directive, qui devrait être définitivement adopté par le Conseil d'ici la fin de l'année 1997, décline le concept communautaire de " service universel ", qu'il définit pour le secteur postal et dont il encadre les modalités de financement, tout en laissant une marge d'appréciation à chaque État membre pour sa mise en oeuvre.

a) Service public français et service universel européen : deux notions différentes mais convergentes

Le droit européen ne connaît pas la notion de service public qui imprègne des pans importants de notre culture juridique et alimente nombre de nos débats de société. C'est un fait !

Cela ne signifie pas pour autant, contrairement à ce que d'aucuns ont pu ou peuvent prétendre, qu'il soit imperméable aux implications sociales qui, en France, découlent de la mise en oeuvre de cette notion. Bien au contraire : le concept de service universel qu'il a élaboré en s'inspirant de certains modèles anglo-saxons recouvre presque trait pour trait ce qui dans la théorie du service public, correspond à l'exigence d'assurer à la population certaines prestations d'intérêt général.

Force est en effet de reconnaître que, tant dans son sens juridique que dans sa compréhension populaire, l'expression service public est si complexe qu'elle est d'utilisation exclusivement française. Ceci s'explique par le fait que cette locution est polysémique et qu'elle sert, tout à la fois, à désigner un type d'organisation, un régime juridique particulier, des modalités spécifiques de fonctionnement économique, voire même d'emploi des personnels, et des prestations d'intérêt général assurées à la population, étant observé -pour ajouter à la confusion- que le contenu de ces prestations tend à évoluer avec le progrès technique.

Comme le faisait fort justement observer le rapport de la commission sur les services publics qu'a présidée M. Christian Stoffaës103(*) : " Plutôt qu'un concept, le service public est une notion composite et englobante dont la simplicité jette une trompeuse clarté. Elle amalgame des registres d'argumentation distincts, au point d'être invoquée dans les débats politiques et sociaux pour légitimer des points de vue divers, parfois contradictoires ".

Si service public et service universel n'ont pas la même signification c'est sans doute, certes, parce que les prestations assurées par le premier sont plus étendues que celles englobées par le second, mais c'est surtout parce que le service universel, tel que le conçoit l'Union européenne, est quasiment indifférent aux conditions dans lesquelles les prestations d'intérêt général sont rendues aux habitants d'un pays. Une obligation de service universel emporte une obligation de délivrance des prestations définies comme relevant de ce type de service. Dès lors que ces prestations sont assurées dans le respect des règles du droit de l'Union, la qualité publique ou privée du prestataire, le statut de ses employés, l'organisation du service et même son économie générale n'ont guère d'importance.

En revanche, dans le cadre du service public, on considère habituellement que les prestations d'intérêt général doivent, sauf à encourir le risque d'être dénaturées, être assurées par une personne publique de préférence contrôlée par l'État -ou à défaut par une personne privée habilitée par la puissance publique- dans des conditions dérogatoires au droit commun. Il existe à Paris une " mystique " républicaine du service public qui ne se retrouve d'aucune manière dans les conceptions utilitaristes développées à Bruxelles.

Les deux notions ne coïncident donc pas puisque l'une est indifférente aux moyens employés pour atteindre des objectifs donnés (le service universel), alors que l'autre tend à considérer que la poursuite des mêmes objectifs exige le recours à des moyens spécifiques (le service public). Dans un cas, seuls comptent les résultats ; dans l'autre, les moyens employés leur sont indissociablement liés. 104(*)

Mais sous prétexte que les deux notions diffèrent, il serait totalement erroné d'affirmer qu'elles sont antagoniques. L'une comme l'autre ne sont-elles pas fondées sur un même postulat, à savoir qu'un État se doit d'offrir aux personnes vivant sur son territoire des services économiques ou sociaux à des conditions financières qui en permettent l'accès au plus grand nombre, et que ceci est un gage de l'effectivité de la solidarité collective ?

A preuve de cette absence de divergence sur l'essentiel, dans notre pays, France Télécom -opérateur public- a vocation à assurer seul, à compter du 1er janvier 1998, un service universel des télécommunications de haut niveau qui est l'élément majeur, certes, mais l'un des éléments seulement du service public des télécommunications (article L.34-8 du code des postes et télécommunications issu de l'article 6 de la loi du 26 juillet 1996 précitée)105(*).

Ailleurs en Europe, le service universel des télécommunications est assez souvent défini de manière moins ambitieuse, il est rarement confié à un seul opérateur et souvent, il peut être assuré par des opérateurs privés soit dans un cadre concurrentiel national, soit dans le cadre de licences régionales exclusives.

N'est-ce pas la démonstration flagrante, n'en déplaise à toutes les Cassandre du catastrophisme, que loin de s'opposer, le service public à la française et le service universel à la mode bruxelloise peuvent, si on en a la volonté, se conjuguer harmonieusement ?

b) Le service universel et les modalités de son financement

 Le service universel postal

Le projet de directive fixe les contours d'un service universel de base commun à l'ensemble des pays de l'Union et autorise les pays le souhaitant à instaurer un service universel national allant au-delà de ce minimum.

Ce dispositif distingue deux types de garanties de prestations pour les utilisateurs du service :

- d'une part, des garanties d'accessibilité au service (points de contact tenant compte des besoins des utilisateurs ; nombre de levée et de distribution : au minimum cinq jours par semaine, sauf circonstances ou conditions géographiques exceptionnelles ; tarifs abordables) et de qualité de service (80 % en J + 1 pour le courrier national ; 90 % en J + 3 et 99 % en J + 5 pour le courrier transfrontalier) ;

- d'autre part, des garanties d'offre de produit minimale (lettres jusqu'à 2 kgs, colis jusqu'à 10 kgs, envois recommandés).

Afin de compenser les charges résultant du service universel et de garantir sa pérennité, qui passe nécessairement par l'assurance de moyens de financement durable, le projet de directive prévoit deux mécanismes, qui ne sont pas exclusifs l'un de l'autre : les services réservés et le fonds de compensation.

Les services réservés

Rappelons que le droit communautaire autorise les subventions croisées opérant " une compensation entre les secteurs d'activité rentables et des secteurs moins rentables et justifie, dès lors, une limitation de la concurrence "106(*) dans la mesure où elle s'avère nécessaire pour permettre à l'entreprise investie d'une telle mission d'intérêt général d'accomplir celle-ci. Se trouve ainsi justifié le principe des services réservés comme moyen de financer des activités moins rentables, sous réserve de l'application du principe de proportionnalité. Le projet de directive délimite donc dans le secteur postal des services pouvant être réservés à la compensation des charges de service universel.

Une telle faculté nécessite cependant que soit évalué le coût du service universel. Souvent difficile à estimer dans la pratique, le surcoût dû aux obligations de service universel représente, en principe, la charge financière de la fourniture de services non rentables que le prestataire de service doit néanmoins supporter du fait des obligations de fourniture du service universel, à un coût abordable, à tout usager, quelle que soit sa localisation, dans des conditions qui ne seraient pas économiquement viables.

La Commission européenne (plus précisément sa Direction générale XIII en charge des postes et télécommunications) a récemment entrepris une vaste étude dans le but de procéder à une évaluation du surcoût du service universel. L'exercice étant par nature délicat et pouvant alimenter nombre de polémiques, il conviendra de veiller attentivement à sa méthodologie et à son utilisation afin que ses résultats ne deviennent pas un instrument au service d'un libéralisme débridé.

N'oublions pas, par exemple, qu'à l'occasion d'une étude de cette nature, le ministère suédois des transports et des communications a estimé que sur les 400 millions de couronnes de coût du service universel évalués par un cabinet d'audit, seuls 100 millions de couronnes relèveraient réellement de la charge de service universel, les 300 millions restants étant liés aux pratiques de l'opérateur national.

Sur le fondement du projet de directive en cours d'achèvement, l'opérateur chargé d'assurer le service universel pourrait ainsi se voir réserver la levée, le transport, le tri et la distribution des lettres de moins de 350 grammes et d'un tarif inférieur à 5 fois le tarif de base, y compris le publipostage et le courrier transfrontalier. Ceci correspondrait, en quelque sorte, au périmètre maximal de son monopole107(*).

 Le fonds de compensation

L'autre mécanisme de financement du service universel prévu par le projet de directive, découlant du compromis de Dublin, est le fonds de compensation108(*).

Seuls les prestataires de service universel pourraient, bien entendu, bénéficier des soutiens du fonds, mais ils auraient, pour ce faire, à apporter la preuve a priori de leur besoin de financement.

Alimenteraient le fonds, au prorata de leur activité, tous les opérateurs intervenant sur le marché postal et n'exerçant pas de missions de service universel, étant entendu que dans les pays où seraient institués plusieurs prestataires de service universel, ces derniers y contribueraient également. Dans les pays où les obligations de service universel seraient confiées à un seul opérateur, celui-ci ne serait pas contraint de contribuer et aurait, au contraire, vocation à être l'unique bénéficiaire du fonds, comme c'est le cas de France Télécom pour le fonds de service universel des télécommunications.

La Commission européenne tend, cependant, à estimer que les efforts du prestataire du service universel en vue de rendre un service postal d'une manière efficace et à un moindre coût permettront à ce service de se développer et, par conséquent, de s'autofinancer largement, voire d'atteindre son équilibre financier à terme.

Notons que le projet de directive impose que tant la gestion du fonds que le contrôle de l'ensemble de l'application de ces nouvelles règles du jeu soient effectués par des autorités nationales indépendantes des opérateurs postaux.

c) Les marges d'appréciation laissées aux États membres

La reconnaissance des spécificités du secteur postal, par rapport aux autres industries de réseau, dont l'Union européenne a entrepris la libéralisation, conduit à laisser aux États membres une marge relativement grande d'adaptation des règles arrêtées par le projet de directive.

Il en est ainsi :

- du nombre de points d'accès du public au service postal ;

- du tarif domestique unique ;

- de l'unicité ou de la pluralité des prestataires du service universel109(*) ;

- de la couverture du service universel pour les colis postaux, hors express, le projet de directive fixant une fourchette comprise entre 10 et 20 kgs, à l'intérieur de laquelle chaque État membre est libre de fixer la limite ;

du périmètre des services réservés, les limites de poids et de tarifs figurant dans le projet de directive constituant, on l'a vu, les bornes extrêmes du domaine exclusif de l'opérateur en charge du service universel.

Les États membres sont aussi libres, nous l'avons souligné dès l'abord, de fixer des exigences plus élevées sur leur territoire que celles découlant du service minimum garanti dans toute l'Union européenne, et d'imposer, par ailleurs, aux opérateurs de service universel d'autres services que le service postal, comme, par exemple, la fourniture de services financiers. Les États membres décideront alors, le cas échéant, des exigences nécessaires, sous forme non discriminatoire et transparente, pour remplir les objectifs assignés.

Par ailleurs, rien n'empêche les États membres de définir des missions d'intérêt général allant au-delà des obligations du service universel, pourvu que les moyens employés restent conformes au droit communautaire.

Sont ainsi prises en compte les conceptions nationales de l'intérêt général, définies par chaque État en fonction de ses traditions et besoins propres. Ainsi, les impératifs, en termes d'aménagement du territoire notamment, peuvent amener un État membre à compléter, dans les cas justifiés, le périmètre du service universel par des missions obligatoires n'entrant pas dans ce périmètre.

Le projet de directive encadre cependant strictement les modalités de financement des missions d'intérêt général définies par les États membres.

En effet,
les revenus que procurent les services réservés et/ou le fonds de compensation ne peuvent servir qu'à subventionner la fourniture du service universel défini par le projet de directive. Le financement d'exigences complétant le service universel telles que la distribution de la presse, l'aménagement du territoire ou la fourniture de services financiers, est donc à rechercher par d'autres moyens tels que des subventions du budget de l'Etat.

Notons toutefois que la définition du service universel étant évolutive (la directive prévoyant des clauses de rendez-vous), il n'est pas exclu que les services réservés et/ou le fonds de compensation puissent financer demain ce qui leur est interdit aujourd'hui.

Dans ce cadre juridique, le projet de directive pose le principe d'une ouverture progressive du service postal. Mais ne nous leurrons pas, l'objectif de la grande majorité de nos partenaires européens est bien de poursuivre la marche vers la libéralisation du secteur.

2. Une ouverture progressive, mais inéluctable, du marché postal

Nous l'avons signalé précédemment, une majorité d'États membres souhaitaient une ouverture concurrentielle beaucoup plus poussée du marché postal. Le Gouvernement français a réussi, en dépit de cette situation défavorable à maintenir le domaine réservé de La Poste sur la publicité adressée (publipostage) et sur le courrier transfrontalier entrant, qui sont les deux segments les plus porteurs du marché du courrier à l'heure actuelle et représentent respectivement 11 % et plus de 6 % % du chiffre d'affaires-courrier de La Poste.

Ainsi, sans le compromis réalisé in extremis à Dublin, la libéralisation aurait porté aux deux tiers la part du trafic courrier de La Poste exposé à la concurrence, alors que grâce à lui elle porte sur la moitié de ce trafic.

Mais ce coup de frein ne constitue que la première étape du processus enclenché.

Suite au compromis de Dublin, la position commune du Conseil du 18 décembre 1996 fixe les modalités de révision de la future directive, qui associera le Conseil et le Parlement européen, conformément à la volonté de la France. Toute décision sur une éventuelle poursuite de la libéralisation devra entrer dans le cadre de ce processus de révision et faire l'objet d'une nouvelle décision du Conseil et du Parlement avant le 31 décembre 2000, une nouvelle étape de libéralisation ne pouvant entrer en vigueur avant le 1er janvier 2003.

Toutefois, en l'absence de dispositions nouvelles avant cette date, la directive deviendrait caduque au 31 décembre 2004. Dans ce cas, les États membres ne retrouveraient cependant pas toute liberté d'action. En effet, la Commission européenne pourrait alors s'appuyer sur les pouvoirs que lui confère le Traité de Rome, notamment son article 90 (qui lui donne compétence pour soumettre aux règles communautaires de concurrence les entreprises des Etats membres bénéficiant d'un monopole), pour fixer les règles applicables au secteur postal. Elle serait par exemple en droit de s'opposer à ce qu'un État membre élargisse le champ des services réservés à l'opérateur de service universel si, pendant la période d'application de la directive, il avait été prouvé qu'un périmètre de monopole plus circonscrit suffisait à assurer le financement du service universel.

Il faut, par conséquent, avoir conscience du fait que la contraction des monopoles postaux est irréversible. L'opposition de la France qui a su la retarder ne saurait la paralyser.

Le processus de révision de la directive est soumis à la procédure de la co-décision, qui prévoit une décision à la majorité qualifiée des États membres. Or, on l'a vu, la France est isolée au milieu de partenaires européens pressés de poursuivre dans la direction d'un marché postal ouvert.

L'article 7-3 du projet de directive prévoit que les futures discussions porteront, notamment, sur la libéralisation du courrier transfrontière et du publipostage et sur un éventuel réexamen des limites de prix et de poids. En outre, son article 26 précise que les États membres pourront maintenir ou introduire des mesures plus libérales que celles prévues par le projet de directive.

Tout laisse donc penser que cette première phase de libéralisation modérée pourrait déboucher d'ici cinq ans sur une ouverture beaucoup plus poussée du marché, que nous n'aurons pas les moyens de contenir.

Ainsi qu'on le verra ci-après, un certain nombre de pays ne se privent pas de s'engager d'ores et déjà sur cette voie, alors même que la directive ne devrait être adoptée définitivement que d'ici la fin de l'année 1997 et transposée dans le droit national dans l'année qui suivra cette adoption.

C'est ainsi que même l'Allemagne -celui de nos partenaires sans le soutien duquel la France n'aurait pu arracher le compromis de Dublin- compte libéraliser son publipostage dès 1998.

La Poste est confrontée, par ailleurs, à une mise en cause des conditions d'exercice de ses activités financières.

III. UNE CERTAINE MISE EN CAUSE DES CONDITIONS D'EXERCICE DES ACTIVITÉS FINANCIÈRES DE LA POSTE

Du fait qu'elle exerce à la fois des activités relevant d'un monopole et des activités concurrentielles, La Poste est soumise à un certain nombre de critiques, voire d'attaques, de la part de ses concurrents.

Les soupçons qui pèsent sur elle concernent notamment les conditions d'exercice et de fonctionnement de ses services financiers, ces derniers étant suspectés de bénéficier d'avantages constituant des entraves à la concurrence et de contribuer ainsi à la fragilité actuelle du système bancaire.

Tant les instances européennes que le Conseil de la Concurrence ont été amenés à se prononcer sur ce sujet. Ils ont ainsi précisé les conditions permettant d'assurer le respect des règles de concurrence par les services financiers de La Poste. Globalement, s'ils ont considéré que des améliorations pouvaient être apportées, ils ont cependant jugé que cette activité financière ne s'exerçait pas dans des conditions biaisées.

A. LE DÉBAT SUR LES ÉVENTUELLES DISTORSIONS DE CONCURRENCE

Le débat sur les éventuelles distorsions de concurrence qui résulteraient des conditions dans lesquelles La Poste exploiterait ses services financiers, au détriment de ses concurrents, déjà vif en 1990 au moment de la discussion législative sur les compétences postales, est plus que jamais d'actualité. Il se trouve, en effet, réactivé par les difficultés structurelles du secteur bancaire français.

Les critiques adressées à La Poste portent, essentiellement, sur les avantages concurrentiels dont bénéficieraient les services financiers : en premier lieu, du fait qu'ils partagent le réseau avec le service du courrier ; en deuxième lieu en raison des spécificités du statut de La Poste -qui l'exonère d'un certain nombre de contraintes auxquelles les banques sont soumises- ; et enfin, du fait du duopole dont ils jouissent sur le Livret A dont elle est l'un des titulaires.

1. Un réseau partagé

Les concurrents financiers de La Poste estiment tout d'abord que :

- par le biais du réseau qu'ils partagent avec le service du courrier, les services financiers bénéficient d'un accès à la clientèle des bureaux de poste dont ne bénéficie nul autre acteur du secteur ;

- et qu'ils jouissent, en outre, de l'image d'intérêt général attachée au service public et en particulier à La Poste.

Enfin, il est tiré argument de l'usage de la polyvalence des personnels pour dénoncer des subventions croisées entre activités exercées sous monopole et activités concurrentielles.

2. Les spécificités du statut de La Poste

L'Association française des banques (AFB) fait valoir, par ailleurs, que les services financiers de La Poste se voient imposer des contraintes de rentabilité et de rémunération des fonds propres moindres que celles pesant sur les établissements de crédit et que, de plus, jusqu'à sa récente annulation, ils n'étaient pas soumis aux conditions restrictives d'ouverture des guichets imposées par le décret du 31 mars 1937 aux banques.

Par ailleurs, n'étant pas un établissement de crédit au sens de la loi bancaire de 1984, La Poste n'est pas assujettie à la contribution annuelle des institutions financières pour le financement du commerce et de l'industrie (taux de 1 % sur les frais de personnel et autres frais généraux).

Enfin, est contestée l'attribution d'un abattement de 85 % sur les bases des impositions directes locales en raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire et de participation à l'aménagement du territoire qui lui sont imposées.

3. Le monopole de distribution du Livret A

La Poste jouit d'un duopole de distribution du livret A, qu'elle partage, rappelons le, avec les Caisses d'Épargne.

Selon les banques concurrentes de La Poste, le livret A serait un puissant " produit d'appel ".

Elles estiment, en effet, que le livret A exerce un double effet sur les épargnants :

- un effet de séduction, en raison de la rémunération versée pour une épargne instantanément disponible : 3,5 % nets d'impôt (que les principaux placements concurrents, SICAV et fonds communs de placement monétaires, ne peuvent plus offrir) ;

- un effet d'appel : quand les épargnants viennent à La Poste (ou dans les Caisses d'Epargne) pour effectuer des opérations sur leur livret A, les personnels de La Poste en profiteraient pour leur vendre d'autres produits financiers. Cet effet d'appel serait accru par une publicité par courrier, organisée à partir des fichiers de détenteurs de livrets A.

Il est également jugé que l'utilisation du livret A comme " produit d'appel " aurait permis à La Poste de :

- capter à bon compte et s'attacher durablement une clientèle qui ne pouvait se procurer ailleurs ce produit très compétitif ;

- décliner, à partir de là, une offre de produits bancaires complémentaires ou alternatifs ou de produits d'assurance plus rentables pour elle, OPCVM en particulier. A cela se serait ajouté le bénéfice, pour les services financiers de La Poste, de la franchise postale pour l'envoi de leur propre publicité, ceci jusqu'en 1996.

L'ensemble des arguments ainsi exposés par les concurrents des services financiers de La Poste sont partagés, et parfois complétés, par un certain nombre de responsables politiques. Ces derniers, préoccupés par la fragilité du secteur bancaire français, ont estimé ces critiques suffisamment fondées pour justifier une remise en cause plus ou moins profonde des conditions d'exercice de ses compétences financières par La Poste.

Une telle remise en cause emporterait des conséquences qui ne sont pas sans inquiéter votre rapporteur.

B. LES PRISES DE POSITION DES INSTANCES EUROPÉENNE ET NATIONALE CHARGÉES DU DROIT DE LA CONCURRENCE

Des recours concernant le respect du droit de la concurrence dans le secteur postal peuvent être formés auprès des instances judiciaires des Communautés européennes. A ce titre, le Tribunal de première instance a être amené à se prononcer récemment sur un recours élevé contre La Poste. En France, le Conseil de la Concurrence de son côté a rendu deux avis en ce domaine.

1. L'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes

Un récent arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes apporte un éclairage très intéressant sur l'application des règles de concurrence à La Poste, mise en cause pour concurrence déloyale dans ses activités d'assurance.

Dans cet arrêt, rendu le 27 février 1997 suite au recours de la Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA) contre une décision de la Commission européenne, le Tribunal de première instance confirme la décision prise en février 1995 par cette dernière qui avait rejeté une plainte pour aides d'État contre La Poste et constaté que les mesures fiscales dérogatoires accordées par la loi du 2 juillet 1990 étaient justifiées par les surcoûts résultant de ses missions de service public.

Le Tribunal estime que les contraintes de desserte de l'ensemble du territoire et de participation à l'aménagement du territoire qui s'imposent à La Poste, notamment l'obligation de maintenir une présence postale et des services publics non rentables en milieu rural, doivent être considérées comme des missions particulières, au sens de l'article 90 (paragraphe 2) du Traité.

Cet article précise que l'application des règles de concurrence aux entreprises chargées de missions de service public ne doit pas empêcher l'accomplissement de la mission particulière qui leur a été impartie.

Sur ce fondement, le Tribunal considère que la compensation par un avantage fiscal des surcoûts résultant des missions de service public est conforme aux règles du Traité, dès lors que le montant de l'avantage fiscal ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer ces missions particulières.

Le Conseil de la Concurrence a également été amené à prendre position en ce domaine.

2. Les avis du Conseil de la Concurrence

Le Conseil de la Concurrence a rendu deux avis récents concernant les activités de La Poste.

L'un date du 25 juin 1996 et est relatif à une demande d'avis de l'Association française des Banques (AFB) concernant le fonctionnement des services financiers de La Poste au regard du droit de la concurrence ; l'autre prononcé le 17 septembre 1996, répond à une demande de la Commission des Finances du Sénat concernant les conditions de concurrence prévalant dans le système bancaire et de crédit français.

L'exposé des principales conclusions de ces avis s'agissant de La Poste n'est pas sans intérêt.

Dans son avis du 25 juin 1996, le Conseil de la Concurrence constate que les importantes différences de conditions d'exploitation des activités financières de La Poste et des banques de l'AFB rendent toute comparaison difficile et que les avantages et contraintes de La Poste sont à la fois mal évalués et pas toujours compensés.

A cela s'ajoutent des difficultés pratiques à juger les conditions de concurrence dans le cadre comptable et institutionnel actuel.

Pour arrêter ses principes méthodologiques d'appréciation, le Conseil de la Concurrence fait référence à la jurisprudence communautaire précisant l'application des règles de concurrence au cas dans lequel un opérateur dispose de droits exclusifs, et notamment à l'arrêt essentiel de la Cour de Justice des Communautés européennes : l'arrêt Corbeau, du 19 mai 1993, qui concerne la régie des Postes belges. Cet arrêt a amené la Cour à définir un service d'intérêt économique général dans le domaine du courrier. L'opérateur en charge de ce service peut bénéficier, en contrepartie, d'une compensation, sous la forme d'une limitation de la concurrence sur des activités rentables.

L'arrêt précise que : " l'exclusion de la concurrence ne se justifie cependant pas dès lors que sont en cause des services spécifiques, dissociables de l'intérêt économique général, [...] ". S'il reconnaît la possibilité de subventions croisées, l'arrêt en laisse les limites imprécises. La jurisprudence, par ailleurs, porte sur le cas où un monopole, ou une entreprise dominante sur un marché, abuse de sa puissance économique sur un autre marché.

Évoquant cet arrêt, la Commission européenne, dans son rapport pour l'année 1994, estime que les entreprises auxquelles un État membre a accordé des droits de monopole ne doivent pas " utiliser les recettes qu'ils tirent de leurs activités soumises à monopole pour subventionner leurs ventes dans d'autres secteurs défavorisant ainsi de manière artificielle les concurrents ", le Conseil de la Concurrence juge que cette position doit être interprétée avec une certaine prudence, " en mettant en oeuvre une série de tests pour établir si la pratique de ces entreprises est effectivement de nature à éliminer des concurrents aussi efficaces qu'elles ".

Dès lors, le Conseil estime que trois questions devraient être examinées dans le cas d'une saisine contentieuse.

La
première est de déterminer si La Poste dispose d'une position dominante, soit sur le marché financier, soit sur un autre marché. Le fait de détenir un monopole légal sur une activité ne confère, en effet, pas automatiquement une position dominante sur un marché économiquement pertinent.

Deuxième question : si tel est le cas, La Poste abuse-t-elle de cette position dominante sur un marché ? L'examen de cette question, pour tout opérateur, passe par une étude de ses prix par rapport à ceux de ses concurrents et par rapport à ses coûts. Il ressort de l'avis du Conseil que :

- si l'opérateur pratique des prix plus élevés que ses concurrents, il n'y a pas abus de position dominante même s'il subit une perte ;

- si ses prix sont inférieurs ou égaux à ceux de ses concurrents, il convient d'examiner si ceux-ci subissent une perte ;

- si ses prix sont inférieurs à ses coûts moyens variables, ou supérieurs à ses coûts moyens variables mais inférieurs à ses coûts moyens totaux, il faut étudier si cela relève d'une stratégie volontaire d'élimination d'un concurrent.

Troisième question : si les concurrents étaient aussi efficaces que l'opérateur, subiraient-ils des pertes ?

Afin d'apporter une réponse à ces questions et de garantir la mise en oeuvre effective du droit de la concurrence, le Conseil relève que l'amélioration de la qualité et de la transparence de la comptabilité analytique des opérateurs, et singulièrement de l'opérateur dominant, est une condition nécessaire mais n'apparaît pas suffisante dans tous les cas.

A cet égard, le Conseil estime que l'autorité de tutelle doit préciser les normes d'analyse de coûts à usage externe, dans l'objectif de l'exercice du contrôle du respect des règles de concurrence.

Cependant, quelles que soient les améliorations relatives à la comptabilité analytique, il juge que le contrôle effectif du respect des règles de concurrence demeurera difficile à exercer tant que ne sera pas intervenue une séparation entre activités sous monopole et activités concurrentielles. Cette séparation, qui doit être recherchée et établie dans le cadre de l'unité institutionnelle de La Poste, pourrait intervenir, selon le Conseil, sous la forme d'une filialisation des services financiers. Il ne manque cependant pas de relever les inconvénients d'une telle politique.

Enfin, le Conseil de la Concurrence estime que le bon fonctionnement de la concurrence implique une clarification des relations entre l'État et La Poste, l'État devant compenser l'ensemble des charges particulières qu'il impose à La Poste, notamment à travers la reconnaissance d'une mission de " banque sociale " et la réforme du système de financement des retraites appliqué à La Poste.

Essentielles, ces différentes recommandations mériteront une discussion dans le titre II du présent rapport.

Au total, il faut souligner que l'avis du Conseil de la Concurrence ne conteste aucunement le principe de l'exercice par La Poste d'activités concurrentielles, et en particulier des services financiers, pour autant que les conditions permettant d'assurer le respect des règles de concurrence soient mises en oeuvre.

L'avis rendu par le Conseil de la Concurrence le 17 septembre 1996 fait suite à une demande de la Commission des Finances du Sénat qui portait sur trois thèmes : le monopole de la distribution de livrets d'épargne administrée, les différences de législation et de réglementation sociale, les différences de statuts entre les établissements, et de façon générale, les effets engendrés par ces disparités en termes de concurrence.

S'agissant du monopole de distribution des livrets d'épargne administrée, le Conseil estime que l'existence d'un marché qui serait limité à la distribution des livrets A et bleu ne peut être établie, ces produits faisant partie d'un marché plus vaste, celui des produits d'épargne liquide des particuliers ou celui des produits d'épargne à taux réglementé (livrets d'épargne administrée, défiscalisée ou non). Il résulte de son avis que le monopole de distribution des livrets A ne peut être qualifié d'abus de position dominante.

Il relève, notamment, que les établissements qui ne distribuent pas le livret A voient leurs parts de marché progresser de façon constante sur les autres produits d'épargne à taux réglementé, notamment LEP et CODEVI, alors que depuis dix ans la collecte sur le livret A a tendance à diminuer, la création du livret jeune et la baisse de rémunération du livret A ayant d'ailleurs accentué ce phénomène.

Le Conseil de la Concurrence considère qu'en tout état de cause, des pratiques abusives mises en oeuvre sur le marché des livrets d'épargne administrée sont difficilement envisageables puisque les conditions d'ouverture, de rémunération et de plafonnement de ces livrets sont fixées par les pouvoirs publics. En revanche, il n'exclut pas l'existence de pratiques abusives sur d'autres marchés, notamment à travers des subventions croisées.

A cet égard, il souligne cependant que le livret A n'est pas le seul produit susceptible de constituer un " produit d'appel " -comme le dénonce, on l'a vu, l'AFB-, mais que d'autres produits ou services, distribués quant à eux librement, peuvent emporter des effets similaires.

Deuxième conclusion du Conseil : le maintien de droits exclusifs sur les livrets A et bleu n'apparaît pas indispensable à l'accomplissement de missions d'intérêt général, qu'il s'agisse du développement de l'épargne populaire ou financement du logement social.

Le Conseil rappelle que, selon la jurisprudence communautaire, seules les missions d'intérêt général confiées à l'entreprise bénéficiaire de droits exclusifs par un acte de puissance publique sont susceptibles de justifier des restrictions à la concurrence.

Il relève alors qu'aucun texte n'a chargé La Poste, ni les Caisses d'Epargne, de l'accomplissement -à travers la distribution du livret A- d'une mission d'intérêt général en matière de cohésion sociale, celle-ci étant à la fois un héritage historique et la conséquence de l'existence de leurs réseaux de proximité. Il en déduit que " dans ces conditions, le rôle social attribué au livret A ne saurait en principe justifier le maintien de restrictions de concurrence ".

Si l'État confirmait cependant expressément la mission d'intérêt général remplie par La Poste et les Caisses d'Epargne en distribuant le livret A sans exclusion sur tout le territoire, il faudrait, alors, selon le Conseil, examiner si cette mission pourrait continuer à être assurée dans des conditions financièrement équilibrées en l'absence de droits exclusifs.

Or, on ne peut exclure qu'une éventuelle banalisation du livret A n'entraîne un coût de gestion " insupportable ", La Poste et les Caisses d'Epargne pouvant alors voir les titulaires de livrets de gros montant être captés par les banques.

Dans cette hypothèse, le Conseil de la Concurrence estime que " la réalisation de la mission d'intérêt général éventuellement dévolue aux réseaux collecteurs du livret A en matière sociale pourrait cependant être assurée à condition que l'État reconnaisse l'existence de contraintes particulières, en ce domaine, et la nécessité d'en assurer la compensation financière ".

Par ailleurs, s'agissant de la deuxième mission d'intérêt général, le Conseil de la concurrence considère que " le financement du logement social, selon les modalités actuelles, ne serait pas affecté par une éventuelle banalisation du livret A si tous les établissements distributeurs étaient soumis à l'obligation de centralisation des fonds collectés ".

Encore est-il amené à préciser qu'il faudrait alors garantir le maintien d'une centralisation totale des fonds pour tous les établissements collecteurs aussi longtemps que cela s'avérerait nécessaire à l'accomplissement de cette mission d'intérêt général.

Il est vrai que l'expérience tirée de la création de produits partiellement substituables aux livrets A et distribués par l'ensemble des réseaux bancaires (CODEVI, livret d'épargne populaire ou livret jeune), prouve que les objectifs initialement fixés risquent d'être peu à peu oubliés. C'est ainsi que, censé servir au financement des PME, le CODEVI proposé par les banques commerciales, le Crédit agricole et le Crédit mutuel, n'a cessé de voir son taux de centralisation auprès de la Caisse des Dépôts et Consignations diminuer, ceci bien sûr au détriment de la mission d'intérêt général qui lui avait été dévolue.

Toutes ces récentes prises de position des autorités européennes et nationale éclairent très utilement un débat délicat, dont les enjeux sont de taille.

En définitive, ce débat s'inscrit au carrefour de préoccupations à la fois d'ordre juridique -mais, on l'a vu, l'interprétation des règles de concurrence applicables à La Poste par les autorités susmentionnées reste prudente-, économique et budgétaire, l'État devant veiller à ce que l'opérateur public puisse atteindre l'équilibre financier.

La Poste ne risque-t-elle pas, à terme, d'être prise en ciseau entre une concurrence de plus en plus vive sur le marché du courrier -en raison tant du dynamisme des autres opérateurs nationaux et étrangers, publics et privés, que de l'explosion des nouvelles technologies et de l'érosion de ses protections réglementaires- et les menaces qui pourraient peser sur l'avenir de ses services financiers, dont les modes d'exercice et de fonctionnement semblent de plus en plus mis en cause ? Ne risque-t-elle pas au travers de cette menace de se trouver ébranlée dans son unité et dans sa pérennité ?

Cependant, si la prise de conscience est nécessaire, l'alarmisme n'apparaît pas de circonstance. Le constat de l'accroissement des pressions concurrentielles qui vient d'être dressé amène certes à considérer que la résignation et l'inertie seraient fatales, car cela reviendrait à admettre le scénario de l'inacceptable, qui conduirait inéluctablement vers le déclin.

Mais La Poste n'est ni résignée, ni inerte. Elle se bat et a déjà démontré sa capacité à évoluer et à gagner. Elle paraît donc tout à fait apte à relever ces défis auxquels elle se trouve confrontée.

Encore convient-il qu'elle ait la capacité et les moyens de conforter ses réels atouts en corrigeant des handicaps parfois écrasants.

CHAPITRE V -

LA POSTE EST UNE BELLE ENTREPRISE
QUI SOUFFRE DE HANDICAPS MAJEURS,
NOTAMMENT AU PLAN FINANCIER

La Poste est une belle entreprise, riche de ses ressources humaines, de sa culture de grand prestataire de service public, de son volontarisme commercial et de l'immense maillage de son réseau.

Cependant, elle est fragile. Désormais appelée à être de plus en plus exposée aux rivalités commerciales du monde qui l'entoure, alors qu'elle était depuis des siècles habituée à vivre à l'abri de protections tutélaires, elle pourrait, si elle se crispait sur des attitudes administratives dépassées, si l'État continuait à l'utiliser comme supplétif de sa politique budgétaire, si les citoyens et les élus ne prenaient pas conscience des défis qu'elle va avoir à affronter, finir par s'effriter sous le choc des réalités. Certains, y compris parmi les plus clairvoyants des représentants de son personnel, la considèrent même comme " mortelle ".

L'écart est immense aujourd'hui entre la réalité postale qui se dessine à l'horizon du prochain siècle et la perception que la plupart des Français, voire même des postiers, ont de notre Poste.

En de telles circonstances, seules la lucidité du diagnostic et la solidarité dans l'action sont des gages de succès. C'est pourquoi, il convient de dresser un inventaire sans complaisance des forces et des faiblesses de l'opérateur postal national, afin de corriger ses vulnérabilités et de valoriser ses atouts.

I. UN BEAU JEU D'ATOUTS HUMAINS ET COMMERCIAUX

La Poste conserve des cartes maîtresses, au premier rang desquelles figure son personnel et elle a su conduire, depuis qu'elle n'est plus une administration d'État, des réformes structurelles mais aussi culturelles qui commencent à porter des fruits.

A. IL N'EST DE RICHESSES QUE D'HOMMES ET DE FEMMES

La première richesse de La Poste, ce sont ses 310.000 agents : une histoire et une expérience collective font des " postiers " un groupe humain doté d'une identité propre, animé d'une légitime fierté professionnelle et attaché tant à leur métier qu'au service du public. Une entreprise dont les dépenses de personnel représentent plus de 70 % de son compte d'exploitation a nécessairement pour première richesse les hommes et les femmes qui la font vivre.

1. Un personnel légitimement fier d'une forte culture de service public

La Poste est profondément imprégnée de la culture du service public, forgée dans le cadre étatique par des décennies d'histoire et renforcée par l'attachement des postiers à leur entreprise et à ses missions. Au cours de ses déplacements en province et de ses rencontres avec le personnel, votre rapporteur l'a constaté : les postiers aiment La Poste. Dans leur grande majorité, ils sont préoccupés par l'avenir de leur entreprise, fiers de leur métier et soucieux de la pérennité du service postal.

En novembre 1995, plus de 90 % d'entre eux se déclarent attachés au principe de l'universalité du courrier, à la présence postale, à la banque pour tous. Ils désirent également un service offert à tous les citoyens pour le même prix110(*). Ils jugent très majoritairement que le service public constitue la principale caractéristique du statut de fonctionnaire -avant la sécurité de l'emploi- et ils estiment que la conscience professionnelle et l'intégrité sont indissociables de ce statut. L'attachement des postiers à leur métier et à leur entreprise est extrêmement marqué. C'est ainsi que 84 % d'entre eux affirment, en 1995, vouloir faire carrière à La Poste.

Attachés au service du public et aux traditions de l'action administrative, les personnels de La Poste n'en sont pas pour autant aveugles : ils perçoivent, quoique de manière encore trop lointaine, la montée de la concurrence. Après les grèves de l'automne 1995 qui ont paralysé le réseau, alors même qu'elles étaient suivies par une petite minorité, beaucoup de facteurs ont constaté que " leurs sacoches s'étaient allégées ".

D'autres personnes ont aussi mentionné, non sans quelque inquiétude, devant votre rapporteur, la multiplication des " tournées parallèles " organisées par les grands intégrateurs internationaux pour desservir les entreprises de leur département, ou encore l'accroissement des envois publicitaires distribués par la concurrence. Comme le disait l'un d'entre eux au cours d'une réunion en province : " moi, j'ai compris que La Poste pouvait mourir ".

Le très fort attachement des agents à une entreprise dont ils connaissent les forces et les faiblesses ne doit, d'ailleurs, nullement être analysé comme l'expression d'un refus de tout changement. La preuve en est que pour bon nombre de postiers, l'entrée à La Poste implique un départ vers une région où ils n'ont pas d'attaches et pour une durée dont ils ne connaissent pas le terme, du fait de la lenteur des mouvements du personnel. La Poste estime à près de 150.000 -soit près de 50 % du total !- le nombre des agents qui souhaitent obtenir une mutation nationale, notamment de Paris vers la province.

2. Une gestion des ressources humaines qui a su accompagner les changements de l'entreprise

a) La réussite de la réforme des classifications

La loi du 2 juillet 1990 a rendu nécessaires des modifications fondamentales dans la gestion des ressources humaines de La Poste. Il y a notamment été procédé, à l'instar de France Télécom, à une importante réforme des classifications.

Engagée dès 1990, celle-ci a conduit à transformer une grille de classement indiciaire par grades, basée sur des critères de hiérarchie purement administratifs, au profit d'une grille de classement fonctionnelle, dont l'objectif était d'harmoniser la fonction exercée et le grade détenu par chaque agent, qu'il soit fonctionnaire ou contractuel.

Pour la mener à bien, il a été nécessaire de procéder, de 1993 à 1996, à une classification des fonctions à l'occasion de laquelle les agents ont été amenés à décrire leur propre poste de travail. A l'issue de cet exercice, chaque membre du personnel a reçu une proposition de reclassification, tendant à son intégration dans les nouveaux statuts, compte tenu du niveau de son ancien grade et de la nouvelle classification de sa fonction.

C'est ainsi que l'on est passé d'une grille de 111 grades couvrant l'équivalent des catégories A, B, C et D de la fonction publique, à une nouvelle grille de 11 grades et de 500 fonctions opérationnelles. Plus qu'un niveau de connaissances universitaires, ce sont donc la valorisation des connaissances professionnelles et l'aptitude à exercer une fonction qui sont désormais privilégiées.

Si l'on en juge par les résultats obtenus en quatre ans, l'opération de reclassification des personnels a été une réussite. Elle s'est déroulée sans heurts majeurs, contrairement à ce que l'on a pu constater lors du déroulement du même processus à France Télécom. En 1997, 95 % des agents étaient intégrés dans les nouveaux grades et bénéficiaient d'une amélioration de leur position indiciaire et, par conséquent, de leurs traitements.

La reclassification du personnel permet, dès aujourd'hui, à La Poste de gérer la carrière de ses agents dans une optique entrepreneuriale. Le nouveau système d'appréciation des résultats du personnel, se fonde sur les fonctions exercées et sur l'aptitude des agents à atteindre les objectifs fixés par leur hiérarchie. Peu le savent dans l'opinion mais, désormais, les chefs d'établissement (anciennement dénommés " receveurs ") sont classés, pour leur avancement, en fonction du chiffre d'affaires et des résultats qu'ils obtiennent, et non plus, comme par le passé, au seul vu de la position occupée par leur bureau dans l'organigramme.

Ceci est révélateur du passage d'une culture professionnelle marquée par une certaine inertie administrative à un monde où commence à souffler l'esprit d'entreprise.

b) L'importance de l'effort de formation professionnelle

Les nouvelles orientations imprimées à la gestion du personnel de La Poste ont été relayées de manière dynamique par une politique de formation ambitieuse qui s'avère d'autant plus indispensable que d'ici à 1999, il est prévu que plus de 20.000 agents auront à changer de fonctions.

Pour la seule année 1997, La Poste devrait, au total, procéder à 7.000 reclassements, dont 2.600 dans les centres de traitement du courrier, 1.000 dans les services de support des activités principales de l'entreprise, 500 dans les services de CCP et 2.000 environ dans les bureaux de poste.

En 1996, notre opérateur postal a consacré près de 1,9 milliard de francs à la formation, qu'il s'agisse de la formation initiale, grâce au recours à l'apprentissage, ou de la formation permanente, dans le cadre de programmes spécifiques. Il y a consacré près de 1,9 milliard de francs en 1996, soit 4,6 % de sa masse salariale.

Dans ce cadre, il a défini une politique ambitieuse d'embauche de jeunes, auxquels il a apporté une formation initiale.

Du 26 septembre 1994, date de la signature de l'accord-cadre sur le développement de l'apprentissage, au 31 décembre 1996, plus de 2.000 jeunes sont entrés en apprentissage à La Poste. A la fin 1996, 70 % des quelque 1000 apprentis déjà formés ont été recrutés à titre définitif.

La Poste a également facilité la conversion interne de ses personnels, en engageant divers programmes de formation destinés à accompagner ses transformations internes.

Il en va ainsi, par exemple, du programme " compétence plus " qui est destiné à " adapter les compétences professionnelles des agents (reconversion, qualification ou requalification) aux évolutions stratégiques des métiers et à la nouvelle dynamique sociale de La Poste ". Ce programme concerne aussi bien les cadres de l'entreprise que les agents et s'applique dans les métiers du courrier (vente, gestion...) Il se double d'actions destinées à améliorer, par exemple, la connaissance de la comptabilité de l'entreprise. C'est ainsi que le programme F-ACTEURS a concerné 75.000 agents de distribution depuis 1993, que le programme de formation des agents du courrier (FAC) bénéficie au personnel des centres de tri et que le programme A-GUICHET, lancé en 1994, tend à améliorer la formation des agents de guichet. Des actions de formation ont, en outre, été engagées au plan national. Elles ont donné lieu à près de 160.000 journées de formation en 1996.

Un tel effort apparaît indispensable. La Poste estime, en effet, que dans les cinq années à venir les postes de travail seront de plus en plus orientés vers le public. Pour faciliter les mouvements de personnel qui découleront de cette évolution, elle a prévu d'inciter les salariés à la mobilité grâce au versement d'indemnités spécifiques. Elle a aussi créé un réseau de conseillers mobilité-orientation professionnelle chargés d'aider les agents dans l'élaboration de leur projet professionnel.

3. Une volonté marquée d'écoute et de mobilisation du personnel

A La Poste, les ressources humaines se voient consacrer le premier chapitre du rapport annuel d'activité qui met en exergue que : " compétitivité et ambition sociale vont de pair". N'est-ce pas, la preuve manifeste -si besoin en était- que dans l'état major de l'exploitant public nul ne doute que les postiers constituent l'atout maître pour relever le défi de la concurrence ?

La politique de gestion des ressources humaines se fonde d'ailleurs sur une écoute plus attentive des personnels que dans le passé. C'est ainsi qu'a été lancée, en septembre 1996, l'opération " écoute et dialogue " en direction des salariés.

A l'issue de cette campagne de communication interne, 2.000 propositions ont été recueillies, fin 1996, avant qu'un certain nombre d'entre elles ne soient présentées à la presse. Parmi les suggestions retenues, figurent des mesures relatives à l'amélioration de l'information du personnel, des suggestions relatives aux activités commerciales (proposition de créer des cartes postales pré-timbrées) ou à la clientèle (telle l'idée de lancer une campagne afin de favoriser la remontée des suggestions des clients, ou de tester les nouveaux produits auprès de groupes-tests de consommateurs).

La Poste accomplit donc un effort important pour impliquer et motiver son personnel. Il est vrai qu'il ne servirait à rien de disposer d'un capital humain riche et divers si l'on ne le faisait pas fructifier.

Parallèlement à cette politique dynamique de gestion des ressources humaines, elle déploie une stratégie offensive en matière commerciale.

B. UNE STRATÉGIE COMMERCIALE OFFENSIVE

Depuis 1991, les dirigeants de l'opérateur public ont commencé à traquer ce qui, dans ses relations avec la clientèle, pouvait évoquer une conception trop administrative du service postal, que l'on pourrait définir comme assez faiblement réactive aux attentes du public. Ce nouvel état d'esprit marque, là encore, une véritable transformation culturelle qui a d'ores et déjà permis d'obtenir des résultats tangibles, tant en ce qui concerne la réponse aux demandes de la clientèle que la diversification de l'offre de produits et de services.

1. Mieux épouser les contours de la demande

Répondre aux attentes de sa clientèle, établir avec elle une relation prioritairement commerciale, tel semble bien être désormais le mot d'ordre à La Poste. Nombre d'initiatives prises au cours de ces dernières années le démontrent.

C'est ainsi que la mesure des délais de réception du courrier n'est plus seulement effectuée en interne mais est également confiée à un observateur extérieur indépendant dont la réputation sur le marché des sondages est solidement établie : la Sofres. Auparavant, la qualité du service courrier était appréhendée uniquement grâce à un sondage interne qui ne tenait pas compte de la distribution du courrier au client, mais seulement de l'arrivée des plis au bureau de poste destinataire. Fortement symbolique du fonctionnement narcissique d'une organisation qui ne regardait qu'elle même, ce système faisait l'objet de nombreuses critiques Les résultats constatés, notamment pas les entreprises, correspondaient rarement -et pour cause- à ceux affichés -souvent glorieusement- par un prestataire qui pour apprécier la qualité de son service oubliait de s'intéresser à ceux auxquels il était destiné. Désormais, le recours à la Sofres permet de disposer d'éléments d'appréciation moins contestables.

Dans le même esprit, un protocole signé en 1995 avec vingt associations de consommateurs agréées au niveau national a institué la fonction de médiateur de La Poste. Le médiateur, peut être saisi par les associations de consommateurs au nom des particuliers et par les entreprises. Il a reçu près de 250 demandes en 1996.

La Poste s'attache également à améliorer ses relations avec la clientèle au quotidien.

Dans les bureaux, afin d'écourter l'attente des clients, on procède à l'installation de systèmes de gestion des files d'attente (distribution de tickets, recours au guide-file, présence d'hôtesses d'accueil). Dans ses services financiers, La Poste s'efforce de nouer des relations personnalisées avec ses clients en octroyant des découverts intuitu personae, ou encore en mettant à disposition des 12.000 " grands comptes " ayant des patrimoines les plus importants, des conseillers financiers spécialisés.

Ces quelques exemples très concrets témoignent d'un réel souci de satisfaire aux demandes de la clientèle, souci qui inspire également l'offre de services postaux.

2. Fournir une offre compétitive valorisée par une démarche marketing

La volonté manifeste de La Poste d'étendre et de diversifier son offre de services s'appuie, d'une part, sur une modernisation et une rationalisation de son organisation interne et, d'autre part, sur une démarche marketing offensive qui constitue une réelle nouveauté.

a) Une modernisation de l'outil de production

La Poste a su parier sur le développement des technologies de pointe. Pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par son plan courrier, elle recourt aux machines de tri automatisé, domaine dans lequel l'industrie française dispose, en partie grâce à elle, de compétences mondialement reconnues.

La multiplication des automates d'affranchissement et des distributeurs automatiques de vignettes d'affranchissement ou de carnets de timbres participe de la même volonté résolument moderniste.

Par ailleurs, en matière d'acheminement des colis, ont été constitués des réseaux spécifiques permettant de spécialiser les flux. Ont ainsi été créées 3 bases de transit et 50 agences de livraison dédiées au transport de colis inter-entreprise ou encore 6 sites de ventilation consacrés aux flux émanant de la vente par correspondance.

Dans le domaine du courrier, comment ne pas mentionner aussi l'intelligence du concept autour duquel a été construite la nouvelle Aéropostale. Ses avions, pouvant porter trente tonnes de courrier, volent la nuit, pour La Poste, la carlingue emplie de containers et, le jour, transportent des passagers pour le compte d'Air France, après que leur aménagement intérieur ait été transformé en vingt minutes.

L'objectif de compétitivité poursuivi par l'état major de La Poste ne se révèle pas seulement dans cette modernisation des équipements et des structures. Il se constate également dans une recherche constante de réduction des coûts de fonctionnement.

Celle-ci se constate à la fois dans les orientations décidées dans la politique d'achats (comité national de coordination des achats par exemple), dans le domaine de la logistique (réduction des délais de remise en fonctionnement des équipements, recours plus aisé aux réparateurs externes pour l'entretien du parc automobile, réduction par trois du nombre de magasins internes d'approvisionnement en imprimés et fournitures ...) et dans la gestion du parc immobilier.

Elle s'illustre de manière particulièrement brillante dans la stratégie mise en oeuvre au plan des télécommunications internes. Le système de transmission de données propre à La Poste, le réseau Muse, qui relie entre eux tous ses établissements et tous ses centres informatiques comporte 20.000 points d'accès. Il est le plus grand réseau privatif de transmission de données en France.

Exemplaire au plan technologique, il est en outre une réussite financière. Son coût de fonctionnement est en effet estimé aujourd'hui à 1,1 milliard de francs, alors qu'en 1991 les factures de télécommunications acquittées par La Poste s'élevaient à 1,5 milliard de francs et qu'entre temps le trafic a augmenté de 40 %. Le résultat paraît d'autant plus brillant que, selon La Poste, l'investissement qu'a nécessité son développement n'a pas excédé 300 millions de francs.

Précisons au passage que la décision de réaliser le projet Muse a, en final, incombé au directeur financier en fonction à l'époque : M. Claude Bourmaud.

b) Le choix d'une démarche marketing

Dynamique en interne, La Poste l'est également vis à vis de l'extérieur, elle a adopté une véritable démarche marketing à l'égard de ses différentes clientèles. Elle a choisi, dans le secteur du courrier comme dans celui des services financiers, de développer des produits innovants. C'est ainsi qu'elle a créé Dilipack pour l'envoi de colis inter-entreprises en France sous 24 heures ; Postimpact, destiné à l'acheminement de la publicité adressée ; Postcontact pour la distribution des messages non adressés sur des zones de chalandise ; ou encore, récemment, les prêts à poster. Mieux qu'une longue énumération, l'annexe 7 au présent rapport montre la variété de la gamme des produits " courrier ".

En matière de services financiers, La Poste s'est dotée d'une gamme étendue de SICAV, de fonds communs de placement et de Plans d'Épargne Populaire (PEP). Elle a également mené une politique active sur l'assurance-vie, en lançant plusieurs produits tels que GMO (garantie multi-options). En cinq ans au total, les services financiers de La Poste ont mis sur le marché près de quarante produits nouveaux.

3. Des résultats encourageants

La Poste bénéficie aujourd'hui des premiers effets de sa stratégie. Ces résultats positifs se traduisent aussi bien en termes quantitatifs que qualitatifs.

Alors même qu'elle avait perdu 7 points de parts de marché sur les services financiers au cours des années 1980, elle est parvenue à stabiliser durablement sa position depuis 1991 malgré une forte concurrence des banques.

Pour ce qui concerne l'activité courrier, son chiffre d'affaires a progressé, en moyenne annuelle, de 3 % de 1991 à 1996. Il a connu une hausse de 0,7 % en volume en 1996, soit légèrement plus que l'objectif de 0,5 % de croissance annuelle qu'elle s'était fixé, mais il est vrai que du fait du monopole, ce chiffre dépend beaucoup de l'évolution de l'ensemble de l'activité économique du pays.

Dans le secteur du colis, sa filiale Chronopost, créée voici un peu plus de 10 ans, et confrontée à une forte concurrence, détient le tiers du marché français, ce qui constitue un succès remarquable lorsqu'on sait que les opérateurs historiques qui n'ont pas su s'adapter ne détiennent, en moyenne, guère plus de 6 % de leur marché domestique.

On constate également des progrès dans le domaine de la qualité des prestations. C'est ainsi, par exemple, que la qualité de l'acheminement du courrier s'améliore, atteignant 76,3 % à J + 1 et 93,6 % à J + 2 en moyenne nationale, même si des problèmes indéniables subsistent ponctuellement en certains points du territoire.

C. UNE BONNE IMAGE DE MARQUE TANT EN FRANCE QU'À L'ÉTRANGER

1. En France

L'image de La Poste dans l'opinion est positive.

Selon un sondage réalisé pour La Poste, 88 % des personnes interrogées lui font confiance en tant qu'établissement financier. Cette opinion positive est également partagée par des observateurs des marchés financiers. C'est ainsi que l'hebdomadaire Capital notait, en septembre 1996 : " La Poste est une bonne banque, même si son offre est incomplète ". Le même titre indiquait également que les services bancaires de La Poste étaient parmi les moins chers du marché et que ses produits financiers étaient simples et sûrs.

Il est vrai que pour de nombreux usagers, La Poste est aussi le visage humain du service public qui s'incarne notamment dans la personne du facteur. Du fait des relations directes qu'il noue avec les clients, le facteur demeure " après le docteur, le second confident, parce qu'il amène les bonnes et les moins bonnes nouvelles ", comme le relevait une personne interrogée par L'Humanité en mars 1995. Il appartient à l'environnement quotidien et son rôle est spécialement important dans les zones rurales où il apporte, au cours de sa tournée, de l'argent à domicile aux personnes âgées, voire des médicaments ou du pain.

La bonne image du personnel de La Poste en contact avec le public est reconnue par les professionnels de la vente eux-mêmes. Les entreprises de VPC apprécient, par exemple, la possibilité de faire distribuer leurs produits par les agents de La Poste en raison de l'image positive dont ils bénéficient dans le public. Lorsqu'elles ne peuvent pas y avoir recours, ces entreprises doivent d'ailleurs donner une tenue à leurs livreurs afin de faciliter leur identification par les clients.

Les Français sont également sensibles au rôle social de ses services financiers et au fait que La Poste ne refuse aucun client. La Poste bénéficie donc globalementd'un fort capital de confiance et de sympathie dans la population.

2. A l'étranger

Les opinions favorables recueillies en France sur La Poste ont été confirmées à l'étranger. Pour beaucoup d'observateurs avertis, La Poste y compte parmi les bons -voire les très bons- opérateurs postaux du monde.

La Poste a compris assez vite toute l'importance qu'il y avait à soigner la qualité des services rendus à l'international. C'est pourquoi elle a apporté beaucoup de rigueur au traitement du courrier transfrontière et sa performance est reconnue hors de notre pays. Cependant, bien des prestataires de service -notamment les grands intégrateurs internationaux- atteignent des niveaux de qualité supérieurs et concurrencent La Poste sur le marché français de la messagerie internationale.

Or l'exigence des clients en termes de qualité va croissant. Pour la plupart, ils ont eux- mêmes, entrepris une démarche qualité rigoureuse. Ainsi, fin 1995, les deux-tiers des grands-comptes de la branche courrier faisaient l'objet d'une certification de l'association française d'assurance qualité. Il est vraisemblable qu'ils demanderont d'ici peu à La Poste de se soumettre à une certification-qualité analogue à celle qu'ont déjà obtenue ses concurrents Jet Service, Fedex ou Exapaq.

L'exploitant a anticipé cette demande en plaçant la recherche de la qualité au nombre des axes du plan de reconquête du courrier. L'imprimerie des timbres-poste sera d'ailleurs la première au monde, dans sa catégorie, à être certifiée ISO 9002. Il doit indéniablement continuer dans cette voie.

D. UNE FORCE POUVANT ENCORE ÊTRE " MUSCLÉE " : LE RÉSEAU

Enfin, si La Poste inspire tant de craintes à beaucoup de ses concurrents du secteur financier, c'est aussi parce qu'elle dispose d'un atout formidable : son réseau. Nous ne reviendrons pas sur l'exceptionnelle couverture territoriale qu'il lui assure111(*).

On soulignera simplement que ce maillage fin du territoire constitue un remarquable atout commercial par les effets de proximité avec la clientèle qu'il engendre. S'il était dynamisé, modernisé, il composerait une force de pénétration des marchés tout a fait extraordinaire.

Or, actuellement la conception statique de sa partie immobilière et le coût qu'elle entraîne se révèlent pour La Poste un handicap d'autant plus difficile à accepter que ce réseau qui a vocation à contribuer à la revitalisation des territoires fragiles ne semble pas aussi efficace qu'il pourrait l'être.

II. LES HANDICAPS : L'ASPHYXIE FINANCIÈRE DANS LA RIGIDITÉ ?

La Poste dispose de marges de manoeuvre limitées : elle est " prise à la gorge " par une équation diabolique : ses résultats sont faibles ou déficitaires, elle ne peut plus augmenter le prix du timbre, elle supporte de lourdes charges financières et pour combler la mesure, elle voit se réduire les compensations qui lui avaient été accordées et s'accroître le poids de la fiscalité.

Dans ce contexte, les problèmes de la compensation du coût de ses missions d'intérêt général et de la prise en charge des pensions de retraites de ses anciens fonctionnaires se posent avec acuité.

A ces données financières s'ajoutent deux problèmes d'ordre internes : la persistance de rigidités et l'apparition de ce que d'aucuns seraient tentés d'appeler une " poste sociale à deux vitesses ".

A. SON RÔLE D'AMÉNAGEUR DU TERRITOIRE A UN COÛT POUR LA POSTE

Si nul ne conteste la véracité de cette assertion, l'unanimité ne semble pas encore faite sur le montant du coût ainsi supporté.

Pour traiter la question complexe -mais ô combien essentielle- de l'évaluation de ce coût, votre rapporteur a adopté une démarche en trois temps :

- il a défini les principes qu'à son sens une telle évaluation devait respecter pour être acceptée ; 

- il a examiné les travaux déjà conduits en ce domaine dans le but d'en exposer les conditions de réalisation et les résultats ;

- il a soumis au crible des principes qu'il avait définis, les méthodes d'élaboration de ces travaux et leurs fondements conceptuels, afin d'être en mesure de prendre position.

1. Les principes arrêtés

Ils sont au nombre de quatre.

Tout d'abord votre rapporteur s'est refusé à construire et à appliquer une méthode de chiffrage qui lui soit propre, considérant qu'il n'en avait ni le mandat, ni les moyens.

Il a écarté par avance toute étude ne présentant pas des garanties techniques suffisantes de fiabilité, de rigueur et de cohérence.

Il a également jugé que pour être pertinente et échapper à toute polémique, une évaluation du coût de la mission d'aménagement du territoire impartie à La Poste ne devait pas se cantonner au cadre strict de l'économie publique mais envisager une approche de marché.

En effet, après transposition en droit français des mesures portées par le projet de directive en voie d'achèvement à Bruxelles112(*), ce sera au moins 62,5 % du chiffre d'affaires de La Poste qui se trouvera réalisé en concurrence avec d'autres opérateurs113(*), soit près des deux tiers ! Dans ce contexte, continuer à appréhender La Poste comme un monopole public constituerait une erreur d'appréciation, d'autant plus grave que la réglementation européenne qui s'élabore ne permet pas un financement des coûts de l'aménagement postal du territoire -s'il excède le périmètre du service universel européen- par des droits exclusifs ou par des fonds de compensation.

En bref, votre rapporteur s'est fondé sur le postulat que seule pourrait être acceptable une méthode d'évaluation qui n'apparaîtrait pas contestable par un opérateur postal répondant à un appel d'offre ayant pour objet d'attribuer au soumissionnaire les actuels missions et moyens de La Poste. L'hypothèse est, bien entendu, par construction, inenvisageable, mais elle présente l'avantage de souligner que, dans une telle occurrence, seule la vérité des coûts peut servir de base à la négociation.

Était enfin réservée la possibilité d'écarter l'ensemble des évaluations disponibles, si elles apparaissaient insuffisantes ou insatisfaisantes.

2. Les évaluations existantes

A la date de publication du présent rapport, trois estimations du coût de la mission d'aménagement du territoire attribuée à La Poste ont été présentées : l'une par La Poste elle-même, l'autre par les instances de l'Union européenne sur la base des chiffres fournis par La Poste, et la dernière par l'Inspection générale des Finances.

Réalisée en 1996, cette dernière étude a longtemps conservé un caractère confidentiel mais ses conclusions étant maintenant citées dans la presse114(*), votre rapporteur en fera état sans détours.

a) L'analyse de La Poste

La Poste a choisi, pour chiffrer le coût de sa mission d'aménagement du territoire, une approche consistant à mesurer, par rapport aux coûts moyens du réseau, le surcoût des bureaux maintenus pour des motifs d'animation des territoires.

Cette méthode repose sur le constat que le maintien de certains points de contact, en raison d'impératifs d'aménagement du territoire, se traduit par une très faible activité des guichets correspondants. Cette sous-activité a un coût lié au fait que la plupart des charges relatives à ces points de contact sont fixes (salaires, frais de fonctionnement, charges immobilières et d'investissement).

La méthode appliquée par La Poste comprend trois étapes :

- la définition du périmètre représentatif des charges d'aménagement du territoire ;

- la détermination des charges directes réelles de l'activité " guichet " des bureaux relevant de ce périmètre ;

- la mesure de l'écart entre ces charges et les charges théoriques qu'auraient supportées ces bureaux si leur activité avait été valorisée au coût moyen national de prestations postales.

La Poste évalue ainsi la différence entre le coût de l'activité des bureaux peu actifs par rapport au coût de la même activité si elle s'exerçait dans un " bureau moyen " du réseau. Cette différence ressort à 3,2 milliards de francs, en 1995, pour le périmètre des zones rurales ou en déclin industriel.

Bien entendu, ce chiffre doit être majoré du surcoût des activités assurées dans les zones urbaines sensibles par rapport au même " bureau moyen ".

Le surcoût de l'activité dans ces zones ne correspond pas au coût de la non-activité des bureaux qui y sont installés mais au coût de la difficulté de cette activité (durée moyenne plus longue des opérations, multiplication de ces opérations, existence d'activités non prises en compte par les statistiques, par exemple : consultation des soldes des livrets A, demandes de renseignements, aide fournie par les préposés aux guichets pour remplir des formulaires, ...).

Ce surcroît de charges étant évalué à 329 millions de francs en 1995, le coût brut de la contribution de La Poste à l'aménagement du territoire s'élève donc, selon elle, à 3,52 milliards de francs115(*).

b) Le chiffrage des instances de l'Union européenne

Le recours déposé par la Fédération française des sociétés d'assurance à l'encontre de l'abattement de taxe professionnelle dont bénéficie La Poste française, en contrepartie de sa contribution à l'aménagement du territoire, a amené la Commission européenne à se saisir du dossier.

Dans la décision qu'elle a rendu en février 1995, cette dernière s'est appuyée sur l'évaluation de La Poste mais a minoré ce surcoût d'un pourcentage égal à l'incidence des services concurrentiels dans le chiffre d'affaires de La Poste.

Saisi, en appel de la décision de la Commission, le Tribunal de première instance de l'Union européenne n'a pas contesté cette méthode et, sur la base des chiffres de 1993, a conclu à une charge globale " d'au moins " 1,32 milliard de francs.

c) L'étude de l'Inspection générale des Finances

Tout en reconnaissant la qualité du travail effectué par La Poste et en retenant le montant auquel ses calculs aboutissent pour les zones urbaines sensibles, l'Inspection générale des Finances (IGF) considère que pour les autres zones -celles où les points postaux sont en sous-activité- il convient d'appuyer le raisonnement non sur le chiffrage de la sous-activité, mais sur les coûts bruts de fonctionnement des guichets qui, en l'absence de contraintes légales, réglementaires ou gouvernementales, se trouveraient condamnés du seul fait de la contrainte économique.

Cette grille d'analyse l'amène à retenir le chiffre de 4,6 milliards de francs en estimant -à partir des résultats de modélisations effectuées à sa demande par La Poste- que, pour l'essentiel, les points postaux voisins de ceux identifiés en sous-activité pourraient absorber, sans charges supplémentaires, l'essentiel de l'accroissement de travail résultant pour eux d'une éventuelle fermeture des moins actifs.

Cette constatation conduit d'ailleurs l'IGF à relever que les bureaux situés hors du périmètre de sous-activité défini par La Poste ne sont pas eux-mêmes sollicités au plus près de leurs moyens et qu'une rationalisation du réseau aurait pour effet de les conforter.

Cependant, notamment pour tenir compte des situations locales où il ne serait pas possible d'absorber l'activité des guichets économiquement non viables sans charges supplémentaires pour les guichets voisins, le rapport de l'IGF conclut qu'on peut retenir un chiffre situé entre le surcoût de la sous-activité par rapport à une activité normale (méthode de La Poste : 3,2 milliards de francs) et le coût brut des guichets concernés (4,6 milliards), soit environ 4 milliards de francs.

A ce montant, l'IGF ajoute le coût évalué par La Poste -et validé par ses soins- de la présence dans les zones urbaines sensibles (329 millions de francs). Ainsi, pour l'Inspection générale des Finances, le coût brut total de l'aménagement postal du territoire se situe autour de 4,4 milliards de francs.

3. La position retenue

 En appliquant les principes définis précédemment, la position de la Commission et du Tribunal de première instance de l'Union européenne paraît devoir être écartée car il semble peu conforme à une approche économique de déduire du coût de la sous-activité des guichets des espaces fragiles de notre territoire les recettes des activités concurrentielles. A suivre la Commission sur ce terrain, n'arriverait-on pas à la conclusion que les seuls points postaux aggravant les charges de La Poste seraient ceux qui n'ont aucune activité ?

 L'analyse de La Poste pourrait, a priori, être suspectée de partialité. A elle seule, la rigueur de la démarche suivie, révélatrice du souci de transparence qui anime cette grande entreprise publique, devrait suffire à écarter un tel procès d'intention. Mais même les esprits les plus critiques ne sauraient douter de sa totale rectitude dès lors que cette analyse a été reconnue comme valable par la Commission européenne et avalisée par l'IGF.

Elle ne peut donc qu'être considérée comme présentant toute garantie de fiabilité.

Cependant, elle procède d'une vision administrative et quelque peu conservatrice du réseau car elle calcule le coût de fonctionnement des implantations d'animation territoriale -c'est-à-dire les frais que leur maintien entraîne- et non leur coût de compétitivité, c'est-à-dire les gains que leur absence engendrerait .

 Ce reproche ne peut être adressé à l'étude de l'Inspection générale des Finances qui, elle, se place dans une perspective résolument économique et estime, à juste titre, qu'un opérateur en position concurrentielle ne peut définir son réseau que sur un plan fonctionnel et commercial.

Cela n'emporte nullement que La Poste doive construire le sien sur ce seul plan. Cela signifie simplement que l'intégration d'autres objectifs -tels la mission d'aménagement du territoire- se doit d'être évaluée à son juste coût, à savoir son coût de compétitivité. Dans un contexte concurrentiel et non plus monopolistique, un tel choix apparaît nécessaire à votre rapporteur car il est le seul à même d'éclairer l'arbitrage politique.

C'est pourquoi, dans la suite de ses travaux, votre rapporteur retiendra le chiffre découlant de l'approche mise en oeuvre par l'IGF, à savoir 4,4 milliards de francs en 1995, soit vraisemblablement autour de 4,5 milliards aujourd'hui du seul fait de la dérive des prix.

Un tel montant représente, pour la partie rurale du réseau, près de deux fois et demie le budget d'aménagement du territoire de la Nation voté pour 1997.

Pour La Poste, compte tenu de l'abattement sur les impôts directs locaux octroyé en contrepartie, ceci correspond à une charge annuelle nette de l'ordre de 3,1 milliards en 1995, soit plus de 4 % de son chiffre d'affaires. Et cela dans des secteurs d'activité où les marges bénéficiaires, elles-mêmes, atteignent rarement de telles proportions !

B. LES COÛTS DES AUTRES MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL CONFIÉES À LA POSTE SONT MAL COMPENSÉES

Chacun s'accorde à penser que les services de La Poste au titre du transport de la presse ou de la gestion sociale de ses guichets financiers sont irremplaçables. Mais, en revanche, peu se soucient du financement, des surcoûts que lui qu'occasionnent ces missions d'intérêt général.

1. Le coût de la distribution de la presse pour La Poste

Le chiffrage du coût du service public du transport et de la distribution de la presse constitue un sujet de controverses endémiques entre La Poste et les éditeurs. Aussi, avant l'ouverture des travaux de la table ronde Presse-Etat-Poste une évaluation a-t-elle été demandée par le Gouvernement aux Inspections générales des Finances et des Postes et Télécommunications. Cette étude, réalisée sur la base des flux de courrier acheminés par La Poste en 1993 opère une révision à la hausse des estimations initiales.

a) Une estimation initiale calculée en fonction du coût moyen

En 1993, La Poste estimait qu'en volume, la presse représentait 9,05 % du trafic courrier.

Elle considérait, sur la base du coût moyen, que cette activité représentait, en valeur 10,3 % des charges courrier, soit un coût de 6,39 milliards de francs. L'essentiel de cette somme correspondait à l'acheminement de la presse intérieure (presse-éditeur et presse associative) pour un montant évalué à 6,02 milliards de francs, le solde résultant de l'acheminement des périodiques au titre du régime international à l'export s'élevant à 58 millions de francs.

b) Une estimation critiquée par les partisans d'une évaluation au coût marginal 

Les éditeurs de presse estiment, quant à eux, qu'il est nécessaire de procéder à une évaluation sur la base du coût marginal. Celle-ci revient à ne prendre en compte que le coût supplémentaire provoqué par la distribution de la presse dans la mesure où La Poste distribue, à titre principal, d'autres produits.

La thèse selon laquelle il convient de recourir à un calcul au coût marginal repose également sur le fait que lorsque la presse, parce qu'elle développe la livraison par portage, recourt moins à La Poste les charges de structure de l'opérateur public n'en diminuent pas pour autant. En conséquence, les éditeurs de presse considèrent comme inéquitable de se voir imputer, sur la base du coût moyen, une partie d'une charge dont ils estiment n'être pas responsables et qui subsiste qu'ils aient ou non recours à La Poste.

Le coût marginal au titre du transport et de la distribution de la presse, évalué en intégrant la part des charges de personnel dans les charges opérationnelles du réseau, ainsi que la totalité des frais de transport (soit respectivement 3,3 et 0,5 milliards de francs) est estimé à 3,8 milliards de francs pour 1993, soit environ 4,14 milliards de francs en 1996.

c) Une estimation réévaluée par un rapport des Inspections générales des Finances et des Postes et Télécommunications

Le rapport précité procède à une analyse critique de l'évaluation au coût marginal. Il considère que, pour La Poste, les charges théoriquement variables telles que les frais de personnel sont en réalité des charges fixes. Il note, en outre, que le transport et la distribution de la presse ont une incidence sur le réseau postal. La Poste distribue des journaux dans tout le pays et doit tenir compte des caractéristiques des journaux telles que le poids ou le format. Ces éléments conditionnent, pour partie, la structure des moyens mis en oeuvre par La Poste. Le rapport souligne enfin, qu'avec 9,05 % du trafic traité par La Poste, la presse est l'un de ses clients les plus importants. A ce titre, il estime souhaitable que les éditeurs de presse contribuent à une partie de ses charges de structure.

Les auteurs du même rapport estiment, en outre, qu'il est nécessaire de réévaluer le coût total du transport de la presse, d'une part à cause de sous-évaluations comptables de certaines charges, d'autre part du fait que, comme l'observent les commissaires aux comptes de La Poste, l'évaluation statistique de la distribution de presse ne distingue pas, parmi ceux qui sont de " petits et grands formats ", ceux qui constituent des produits de presse. Enfin, ils considèrent qu'il convient d'ajouter le coût spécifique qui résulte de la distribution l'après midi, à Paris, des quotidiens du soir.

Du fait de ces deux sources de sous-évaluation, le coût de la distribution et du transport de la presse doit être majoré de 556 millions de francs.

Au total, la charge estimée du transport et de la distribution de la presse s'élevait à 6,9 milliards de francs en 1993.

Compte tenu de la réévaluation du coût total du transport de la presse, opérée pour 1993 par la mission des deux inspections, celui-ci s'élève, à 7,5 milliards de francs en 1996. Vu le montant des recettes perçues sur les éditeurs (2,05 milliards de francs) et celui de la contribution de l'État (1,9 milliard de francs), le déficit d'exploitation enregistré à ce titre par La Poste s'élève donc à 3,59 milliards de francs.

Elle doit donc, sur ses seules ressources, assumer le rôle de premier contributeur au financement du transport de la presse.

2. Le coût du guichet social des services financiers

Nous l'avons vu116(*), La Poste gère un guichet social de fait sur l'ensemble du territoire en assurant une identité financière aux plus démunis.

Or l'utilisation du livret A par les plus démunis comme un véritable " porte-monnaie " voire même comme le substitut du compte courant pour les interdits bancaires engendre des coûts importants.

Il faut savoir que ce sont sur les 9,3 % de Livrets A qui représentent la plus faible fraction des encours (0,7%) que sont effectuées le plus grand nombre d'opérations (en moyenne 12 chaque année117(*)).

Si l'on rapporte l'encours de ces livrets A, utilisés comme des comptes courants, au nombre de leurs détenteurs, on constate que l'encours moyen par livret est de 944 francs.

La marge réalisée par La Poste sur les livrets disposant de moins de 5.000 francs de dépôts est négative de -3,24 milliards de francs. Compte tenu des profits réalisés grâce à la marge positive réalisée sur les livrets A dont le solde est supérieur à 5.000 F, soit 1,92 milliard de francs, le coût global de la gestion du livret A par La Poste est estimé118(*) à 1,31 milliard de francs en 1995.

La gestion du service des mandats, dont on a vu l'importance, entraîne aussi une perte substantielle. C'est ainsi qu'en 1995, le compte d'exploitation des mandats postaux se soldait par un déficit d'environ 400 millions de francs du fait de l'excédent des charges (- 950 millions de francs) par rapport aux recettes (550 millions de francs). De toute évidence, une part importante de ce déficit provient de la sur-utilisation des mandats pour des montants très modestes. Il est révélateur que, dans les zones urbaines sensibles, on ait deux fois plus recours au service des mandats qu'ailleurs.

Le rôle social des services financiers de La Poste se manifeste d'une façon particulièrement flagrante dans les zones urbaines défavorisées. Un exemple précis, celui de la ville de Trappes, permet d'illustrer ce rôle multiforme qui entraîne de sérieux manque à gagner pour La Poste.

A Trappes, sur une population de 31.000 habitants, les deux bureaux de poste reçoivent plus de 1.000 clients chaque jour, souvent pour des montants extrêmement faibles. Il n'est pas rare que les retraits sur les livrets A y soient de 5 francs par opération ! C'est ainsi, par exemple que, le 17 avril 1997, le bureau de Trappes a enregistré 7 retraits (sur les livrets A et les CCP) inférieurs à 100 francs, dont 5 retraits de moins de 50 francs et un retrait de 14 francs. Au total, le nombre des retraits effectués sur le livret A pour un montant inférieur à 200 francs avoisine plus de 30 % du nombre total des retraits effectués chaque année, tandis que 15 % des retraits CCP sont inférieurs à ce montant. Or dans ce bureau, le coût de chaque opération est d'environ 20 francs !

Certes, les banques sont également présentes -quoique en beaucoup moins grand nombre- dans les zones urbaines sensibles, mais l'absence de sélection des clientèles renforce sans aucun doute la proportion des personnes en difficulté qui s'adressent à La Poste. Comme le relevait le receveur de la poste de Trappes, certaines banques affichent dans leur vitrine : " Pas de retraits inférieurs à 500 francs ".

Comme le montre une étude réalisée pour l'AFB auprès de 508 personnes de plus de 18 ans résidant dans 25 quartiers HLM défavorisés, La Poste est la banque de 19 % d'entre eux, suivie par la Caisse d'Épargne (16 %). Viennent ensuite le Crédit agricole (15 %), et à égalité le Crédit Lyonnais et la Banque nationale de Paris avec chacun 11 %.

Il convient d'ajouter aux charges directes de l'accueil financier à titre social les conséquences difficilement évaluables induites par cet accueil en termes d'image. Comme le relevait un conseiller financier rencontré par votre rapporteur : " lorsqu'on a 100.000 francs à placer, on choisit un guichet financier plutôt qu'un guichet social pour les investir !  ".

Pendant longtemps, l'avantage relatif dont bénéficiait le livret A en termes d'épargne administrée, a permis de financer les charges citoyennes que subit journellement La Poste financière au titre du " guichet social ". Cet équilibre a cependant été mis à mal par la création de nouveaux livrets défiscalisés diffusés par tous les opérateurs financiers. Toute politique de banalisation du livret A aurait vraisemblablement des effets négatifs immédiats sur la situation des populations paupérisées qui utilisent le guichet social postal, en déstabilisant ce fragile équilibre financier.

C. LE POIDS DES CHARGES DE RETRAITES : UNE MENACE IMMÉDIATE POUR L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA POSTE

Les agents de La Poste relèvent -à l'exception des 20 % de contractuels- du statut général des fonctionnaires (article 30 de la loi n°90-568 du 2 juillet 1990). Mais si l'État liquide leurs pensions de retraites ainsi que celles des anciens fonctionnaires de l'administration des Postes, l'opérateur en rembourse au Trésor public la contrepartie, à savoir, d'une part, la retenue119(*) sur le traitement des agents -dont le taux est fixé à 7,85 %- et, d'autre part, une contribution complémentaire qui permet la prise en charge intégrale des dépenses de pensions des postiers retraités. Les dépenses qui résultent du versement de leurs pensions de retraites sont donc intégralement à sa charge.

Or, la moyenne d'âge des postiers s'accroît rapidement. Alors qu'elle atteint 42 ans en 1997, elle augmentera, en moyenne annuelle, de 0,6 année d'ici à 2010. Il s'en suivra inévitablement une hausse du nombre de retraités. Des sommes énormes sont en jeu : en 1997, La Poste supporte déjà, déduction faite du montant des cotisations salariales au régime des pensions civiles, une charge financière de plus de 10 milliards de francs, pour un effectif de 145.000 retraités.

En raison d'une confiance excessive dans le caractère inébranlable du monopole, la loi " Quilès " de 1990 a laissé cette " épée de Damoclès " suspendue au dessus de La Poste. Cependant, à l'époque, le coût global pour l'employeur se situait à un niveau comparable à celui acquitté par les entreprises puisque le remboursement opéré était équivalent aux charges patronales de retraites. Ce n'est plus le cas aujourd'hui du fait de l'accroissement des effectifs de retraités et de la réduction des cotisants. Les chiffres en deviennent alarmants. C'est l'avenir des retraites des postiers qui est en jeu.

1. Une dépense en croissance rapide ...

Entre 1997 et 2015, le nombre des retraités de La Poste va croître de près de 100.000 personnes en passant de 145.000 à 245.000 au total. Cet accroissement procède de l'accélération du nombre des départs en retraite, du fait du départ de classes d'âge nombreuses. Le flux annuel des départs sera d'environ 7.000 par an jusqu'en 2001. Il augmentera progressivement à 8.700 départs annuels de 2002 à 2005, puis à 10.000 départs annuels de 2006 à 2010, avant de retomber aux alentours de 9.300 départs par an de 2005 à 2015.

Si aucune mesure n'intervient, le montant des retraites acquittées par La Poste annuellement, passera, en conséquence, de 10,6 à 26,7 milliards de francs, du fait d'une charge s'accroissant mécaniquement et de façon cumulative de 600 millions de francs par an à compter de 1998.

En d'autres termes, du seul fait du paiement des pensions, vu la situation actuelle des comptes de La Poste, l'opérateur postal est acculé à des pertes de 600 millions de francs en 1998, de 1,2 milliard de francs en 1999, de 1,8 milliard en l'an 2000, ce phénomène continuant ultérieurement de s'amplifier au même rythme.

Si rien n'est fait pour assainir la situation, le taux de la charge des retraites au regard des traitements versés explosera de 36,6 % en 1997, à 47,6 % en 2002 et à 63,6  % en 2007. En 2015, si tant soit est que de telles projections aient une valeur autre que démonstrative, la charge financière supportée par La Poste du fait des retraites sera équivalente à la masse des traitements des fonctionnaires en activité.

2. ... à laquelle s'ajoutent compensation et surcompensation

Ayant non seulement à supporter les retraites des fonctionnaires de l'administration des Postes et à prendre en charge seule les pensions de ses agents fonctionnaires, La Poste contribue aussi à l'effort en faveur des régimes de retraites démographiquement déséquilibrés, par l'intermédiaire de la " compensation " et de la " sur-compensation ".

Au titre de la compensation démographique généralisée entre les régimes obligatoires d'assurance vieillesse, et spécialement en faveur du régime des salariés agricoles et du régime des non salariés agricoles, La Poste devrait verser environ un milliard de francs par an, en moyenne, jusqu'en 2010.

Au titre de la surcompensation, ou compensation spécifique entre les régimes spéciaux d'assurance vieillesse, tels que les régimes des mineurs, de la SNCF ou des marins, La Poste verserait également, selon ses estimations, 450 millions de francs chaque année. Elle ne peut attendre une inversion éventuelle de ce flux en sa faveur qu'aux alentours de 2003, compte tenu de la dégradation progressive du rapport entre cotisants et salariés qui caractérise la structure de son personnel.

Il semble que l'on envisage, dans le prochain contrat de plan, de supprimer pour 1997 le prélèvement sur La Poste au titre de la compensation et de la surcompensation. S'il faut approuver cette solution, il convient de souligner son caractère ponctuel. Le problème se reposera, dans les mêmes termes, en 1998 et les années suivantes, si rien n'est fait pour y remédier définitivement.

Au total, le montant cumulé des charges financières dont La Poste devra s'acquitter au titre de ses versements de retraites entre 1997 et 2015 s'élève à 360 milliards de francs.

D. LES RIGIDITÉS STRUCTURELLES ET SOCIALES HYPOTHÈQUENT L'AVENIR

Interrogée, alors qu'elle participait à une manifestation, sur les propositions qu'elle souhaitait faire pour obtenir satisfaction à ses demandes, une postière répliqua à votre rapporteur : " Nous n'avons pas de propositions, nous n'avons que des exigences ! "

Mieux qu'un long discours une telle formule résume à elle seule l'ampleur des difficultés internes auxquelles La Poste est confrontée pour s'adapter aux évolutions de son environnement.

1. Le poids des pesanteurs organisationnelles entrave la réactivité postale

Les efforts de La Poste pour se réformer se heurtent à des pesanteurs internes liées notamment à la taille de l'entreprise (310.000 agents et 17.000 points postaux) et des difficultés qui en résultent pour moderniser son organisation. L'exemple de la réforme des " tournées " de facteur est à cet égard édifiant.

La distribution du courrier sur le territoire national implique 6.000 bureaux distributeurs et s'effectue pour les 3/4 grâce aux 72.000 tournées de facteurs. Le reste du courrier est remis en boîte postale ou distribué par course spéciale. L'organisation actuelle du réseau de distribution du courrier constitue une contrainte structurelle pour La Poste : 60 % des boîtes aux lettres sont desservies par 10 % des bureaux, si bien que l'existence d'un grand nombre de petits bureaux qui génèrent un flux modeste de courrier nuit à l'optimisation de la distribution du courrier provenant des centres de tri.

La Poste a engagé une réforme destinée à recentrer ses activités autour d'un nombre plus réduit de bureaux distributeurs, ce qui est un premier pas vers une organisation plus rationnelle. En outre, en zone rurale, l'utilisation de véhicules motorisés permet d'ores et déjà un meilleur regroupement des tournées de distribution tout en préservant la qualité du service. Mais cette réforme a suscité, sur le terrain, des conflits multiples avec les personnels. La province n'est d'ailleurs pas la seule touchée. A Paris, la suppression de la troisième tournée des facteurs, au printemps 1997, a donné lieu à des tensions sociales.

Les problèmes posés par la chaîne de commandement traduisent également des rigidités internes. Malgré les progrès réalisés dans la déconcentration hiérarchique depuis la création des délégations et des groupements postaux, la multiplicité des niveaux de commandement est un facteur de dysfonctionnement, en particulier dans les relations entre les directions parisiennes de " métiers ", qui définissent la stratégie globale du groupe (courrier, services financiers, colis, etc...), et les huit délégations territoriales qui gèrent les moyens humains et matériels dans leur ressort géographique. Ces rigidités expliquent sans doute pour partie le fait que, selon une enquête menée en novembre 1995 auprès du personnel, 43 % des personnes interrogées déploraient une mauvaise organisation du service.

D'autres problèmes d'organisation interne limitent l'aptitude de La Poste à s'adapter aux besoins de sa clientèle. La fixation des horaires d'ouverture des bureaux en est un exemple caractéristique. Alors même que les entreprises de VPC auraient besoin de disposer de guichets permettant à leurs clients de venir chercher leurs colis après leur travail entre 19 et 21 heures -ce qu'apprécieraient également les personnes qui travaillent dans la journée-, La Poste ne parvient pas à leur offrir partout un tel service, ce qui encourage les VPCistes à monter leur propre réseau de distribution grâce au concours de commerçants qui acceptent de recevoir les envois et de délivrer les colis.

2. La grève et l'inégale qualité de service rebutent la clientèle

Parmi les handicaps qui menacent la position de La Poste, la multiplication des grèves et le caractère trop erratique du niveau de qualité de service apparaissent à beaucoup comme très préoccupants.

a) Les grèves portent des atteintes parfois graves à la continuité du service public

Si la grève incommode tous les usagers de La Poste, elle constitue pour quelques-uns un inconvénient majeur (par exemple, lors de la délivrance des convocations d'examens aux particuliers), voire même vital (s'agissant de la remise des bons de commandes et de règlements aux entreprises). Rien d'étonnant, dans ce contexte, à ce que les grandes grèves postales (1974, 1988, 1995) laissent des traces dans l'opinion publique et entament la confiance que ses clients placent dans La Poste.

Les exemples des grèves de 1974 et de 1988 que nul n'a oubliées sont, à cet égard, riches d'enseignements. Comme le relève Gérard Moine, ancien directeur du Cabinet de M. Paul Quilès, au sujet des grèves de 1988 dite des " camions jaunes " :

[...] depuis la grande grève de 1974, qui sert de référence, le secteur de la vente par correspondance s'était développé et la presse de son côté connaissait un problème de recettes publicitaires la rendant plus dépendante de l'abonnement. Cette grève des camions jaunes était donc très durement ressentie par les entreprises de vente par correspondance et par la presse. Tous ces gens ont eu l'impression qu'on les tuait et la relation entre le ministre et les organisations syndicales a été violente. "120(*)

La grève de l'automne 1995, suivie par une petite minorité, outre le fait qu'elle a fait perdre plus d'un milliard de francs à La Poste, a profondément traumatisé les entreprises de vente par correspondance, l'un des principaux pôles de clientèle, et a failli les éloigner définitivement.

Alors que la poste néerlandaise a connu sa dernière grande grève en 1985, La Poste française a subi depuis lors cinq grèves nationales. Les clients ont d'autant moins compris ces mouvements que ceux-ci s'inscrivaient -à l'exception de ceux de 1984 et de 1988- le plus souvent, dans le cadre de journées de grèves lancées à l'échelon de la fonction publique ou au niveau interprofessionnel. Ils n'avaient donc pas de rapport direct avec l'activité de l'entreprise postale elle même.

PARTICIPATION AUX GRÈVES NATIONALES À LA POSTE
DEPUIS 1992

Date de la grève

Participation

12 octobre 1993

43 %

30 mai 1995

29 %

10 octobre 1995

58 %

24 novembre 1995

37 %

17 octobre 1996

38 %

Source : La Poste

Les grèves ne concernent d'ailleurs pas seulement l'échelon national. Un certain nombre de mouvements locaux ont eu lieu récemment. Leurs effets sur les clients qui les subissent sont tout aussi graves que ceux des grèves nationales. Pour ne citer qu'elles, rappelons les grèves qui ont ralenti ou paralysé le trafic postal à Clermont-Ferrand (février-mars 1994) ; à Toulouse (juin-novembre 1994) ; à Marseille (mars-juillet 1995) ; à Nice (février-mars 1995) ; dans le département du Var (février-avril 1995) et en Corse (février-mars 1995).

Au total, tous types de mouvements confondus, La Poste estime à plus de 900.000 le nombre de journées de travail non effectuées pour fait de grève en 1995 (soit une moyenne de 3,23 jours de grève par agent), cet indicateur ayant retrouvé un étiage plus habituel en 1996 : 134.978 jours de grève, soit 0,48 jour de grève par agent.

Un point mérite d'être souligné : le réseau postal est particulièrement vulnérable aux grèves qui surviennent dans les centres de tri. Un faible nombre de personnels en grève, eu égard au nombre total des salariés de La Poste, suffit à paralyser dans un premier temps, puis à ralentir le trafic aussi bien au niveau national qu'au niveau départemental.

Si l'on admet que le personnel des centres de tri représente environ 10 % du personnel total de La Poste et qu'au cours des grèves de 1995 un peu plus de la moitié des " trieurs " ont fait grève, on constate que c'est principalement 5 % du personnel de La Poste qui a occasionné les fortes perturbations du trafic postal ayant entraîné une perte de un milliard de francs.

A cause de la " thrombose " du trafic qui résulte des grèves dans les centres de tri, La Poste subit un manque à gagner considérable du fait des baisses de flux des gros clients tels que les VPCistes et voit son image commerciale entachée. Mais pour couronner le tout, elle voit s'accroître des modes de commande concurrents du courrier (Minitel, audiotel) qui ont tendance à se pérenniser chez le consommateur qui les a expérimentés une première fois. La Poste perd donc beaucoup et sur tous les tableaux. Comme le disait un cadre de terrain à votre rapporteur : " Pour l'entreprise, la grève dans les centres de tri, c'est la " totale ", il n'y a pas d'autre mot ".

b) Les grèves et le caractère parfois erratique de la qualité de service ont des conséquences déstabilisantes

Les conséquences de la grève sont dramatiques pour la VPC qui a parfois quitté La Poste de ce fait et qui a pris des mesures pour s'en prémunir.

On a ainsi cité à votre rapporteur un exemple significatif. En Lozère, la principale usine du département, la société Robert Masson, qui fabrique et vend par correspondance des bijoux, a rompu ses relations commerciales avec La Poste après les grèves de 1995. Or cette société représentait un chiffre d'affaires-courrier d'environ 1,6 million de francs pour La Poste, alors que le chiffre d'affaires courrier total s'élevait dans ce département -où beaucoup de zones rurales sont fragiles- à une quarantaine de millions de francs.

Certains VPCistes français ont mis en place des réseaux de distribution spécifique " dévulnérabilisés ", en recourant aux services de commerçants qui acceptent de jouer le rôle de bureaux d'échanges. La Redoute a créé, après la grève de 1974, une filiale de livraison. Quant à la société Yves Rocher, elle a mis en place sa propre société de distribution de colis dénommée " Distri Home ", après avoir perdu près de 60 millions de francs lors des grèves de 1995.

Les entreprises de VPC ont tiré les conséquences des retards qui ont failli mettre un terme définitif aux activités de certaines d'entre elles. Toutes, sans exception, ont indiqué à votre rapporteur qu'elles ne se laisseraient plus prendre dans la nasse des centres de tri paralysés et qu'elles tentaient dès à présent de substituer des solutions alternatives, dévulnérabilisées, au réseau postal, en attendant de pouvoir recourir à la concurrence étrangère s'il en était besoin.

Certes, La Poste a, pour la première fois en 1995, indemnisé ses clients. Mais pour les Trois Suisses, par exemple, l'indemnisation n'a représenté qu'environ 10 % du préjudice subi, qui correspondait à une perte de 185 millions de francs de marge brute. Appréhendant, à juste titre, le départ de la VPC qui représente près de 90 % de son chiffre d'affaires, La Poste a réagi -avec une promptitude et une lucidité dignes d'éloges- en créant un système de sécurisation des flux, le " réseau B ". Il est destiné à assurer le transport des colis en cas d'embolie des centres de tri.

Le maintien de la qualité de service est également un enjeu d'importance pour La Poste. La presse subit, par exemple, les conséquences du caractère encore trop erratique de la qualité du service postal.

Il est, en effet, indispensable que les journaux parviennent à leurs destinataires tôt le matin. De nombreux éditeurs de presse déplorent, sur ce point, que trop souvent encore La Poste ne satisfasse pas leurs besoins, ce qui suscite des réclamations de leurs abonnés. Or, La Poste n'est pas assez sensible aux demandes des éditeurs de presse : la mesure de la qualité du service est encore réalisée par des sondages internes.

Outre les grèves et certains dysfonctionnements perturbant la bonne qualité du service, beaucoup d'entreprises clientes regrettent également l'inégalité du niveau des prestations postales selon les régions. Plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteur lui ont même fait savoir que sur certains points du territoire, ils rencontraient de réelles difficultés et que, parmi eux, quelques uns avaient d'ailleurs développé des solutions alternatives à l'acheminement postal dans ces endroits.

Tout ceci ne sera donc pas sans constituer une véritable menace pour notre opérateur quand les frontières s'ouvriront davantage à ses concurrents.

Ces difficultés sont toutefois bien loin de l'amener à " baisser les bras ". Sa pugnacité commerciale a été démontrée par le lancement, dès les premiers mois de 1996, du " Plan de reconquête " du courrier, qui lui a d'ailleurs permis d'entamer un processus de rétablissement de relations de confiance avec ses grands clients. Rien n'est donc irrémédiablement perdu. Mais La Poste n'a plus le droit à l'erreur. Elle ne peut plus se payer le luxe d'un second mois de novembre 1995.

3. Vers une poste sociale à deux vitesses ?

Quoique La Poste ait toujours recouru à des auxiliaires, depuis le vote de la loi " Quilès " de 1990, le recrutement des salariés qui ne relèvent plus du statut de fonctionnaire mais du droit du travail s'est à la fois accentué et diversifié. Le nombre de ces " contractuels " a atteint 61.340 personnes au 31 décembre 1996, selon le Bilan social de La Poste, soit une légère réduction de 2 % par rapport à 1995, après une forte hausse (+ 16 %) en 1995, (notamment à cause des grèves). En 1996, les contractuels représentent donc près du cinquième des personnels de La Poste.

L'effectif important des personnels soumis au droit du travail justifie que l'on s'attarde sur leur situation. Les 61.340 contractuels dénombrés au 31 décembre 1996, étaient embauchés pour 32 % en CDD121(*) (19.764 personnes), pour 59 % en CDI122(*) (36.258 personnes) et pour quelque 9 % en tant que titulaires d'un CDII123(*) (soit 5.318 personnes).

Ces contractuels consituent une catégorie du personnel qui présente quelques caractères spécifiques. On constate124(*), notamment, que 97 % d'entre eux appartiennent au personnel d'exécution et que, parmi les contractuels employés dans des tâches d'exécution, 75 % sont des femmes.

Aujourd'hui, la rémunération mensuelle moyenne nette du personnel d'exécution fonctionnaire -soit 8.981 francs- est supérieure de 39 % à celle du personnel d'exécution contractuel employé aux mêmes tâches, qui n'atteint que 6.427 francs125(*). Peut-on déduire de cette comparaison que les contractuels seraient, à travail égal, moins bien rémunérés que leurs collègues bénéficiant du statut de fonctionnaire ? Votre rapporteur s'interroge.

En tout cas, ce qui est sûr, c'est que dans l'état actuel des choses et malgré les efforts accomplis pour limiter ce phénomène, les contractuels n'ont guère de perspectives de carrière ni souvent de véritable visibilité d'emploi. On peut citer, par exemple, le cas d'un titulaire d'un CDII qui, travaillant depuis vingt ans à La Poste, a expérimenté successivement la situation d'auxiliaire de l'administration pendant seize ans, de titulaire d'un CDD pendant deux ans, puis de titulaire d'un CDII depuis deux ans. Au bout de vingt ans, cette personne travaille 1.000 heures par an à La Poste, soit un peu plus de 20 heures par semaine en moyenne. Son parcours professionnel est retracé dans le tableau suivant.

VINGT ANS DE TRAVAIL CONTRACTUEL A LA POSTE 1977-1997 :

1977-1980 Auxiliaire (remplacements ponctuels)

1980-1987 Auxiliaire - Remplacement, 140 heures par mois

1987-1992 Auxiliaire - Remplacement, 125 heures 50 par mois

1993 Auxiliaire - Remplacement successivement à 130 heures par mois, 169 heures par mois et à 86 heures par mois

1994 Contrat à durée déterminée, 78 heures par mois

1995 Contrat à durée déterminée, 162 heures 50 par mois

1996 Contrat à durée indéterminée intermittent, 1.200 heures
par an (soit 25 heures par semaine)

depuis 1997 Contrat à durée indéterminée intermittent, 1.000 heures
par an (soit 21,27 heures par semaine)

Aux termes de l'article L. 122-1 du code du travail, le recours au CDD est limité au remplacement d'un salarié, à un accroissement temporaire de l'activité ou aux variations inhérentes à la nature des activités de l'entreprise.

L'imprévisibilité de la situation qui en est résultée pour certains titulaires de CDD est patente, comme le montre le cas de cette salariée embauchée en CDD pour deux ou trois jours par semaine et qui ne peut pas être rappelée par La Poste tant que ne s'est pas écoulé le tiers du temps travaillé durant le dernier contrat126(*), ou encore celui de cette personne qui indiquait avoir travaillé, de CDD en CDD, pendant six ans, en étant parfois appelée à la dernière minute et sans pourtant bénéficier d'un droit à l'ancienneté, du bénéfice d'une mutation ou d'un plan de carrière, si modeste soit-il.

La parcellisation du temps de travail des CDD et des CDI est frappante. Un tiers des 37.261 CDII et CDD, soit 10.416 personnes travaillent moins de 10 heures par semaine. Ce travail s'effectue le plus souvent en renfort, aux heures de pointe.

Pour remédier à cette situation, La Poste a signé, le 12 juillet 1996, un accord d'entreprise destiné à augmenter la durée minimale annuelle de travail des agents sous CDII jusqu'au minimum de 800 heures par an ou 200 heures par trimestre, ce qui permet -enfin- aux salariés concernés de bénéficier des prestations maladie, maternité, invalidité, décès, prévues par l'article R.313-3 du code de la sécurité sociale.

La fragilisation de la situation juridique et sociale des salariés liés à La Poste par un CDD ou un CDII n'est pas étrangère à l'accroissement du nombre de contentieux devant la juridiction prud'homale.

Il est vraisemblable que cette situation s'explique en partie par des difficultés rencontrées par La Poste dans la gestion de ses personnels contractuels. Familiers du droit de la fonction publique, nombre de responsables locaux ont mis du temps à s'habituer aux normes du code du travail. On peut toutefois s'étonner qu'avec le temps, la situation ne semble pas tendre à s'améliorer.

Alors le problème n'a-t-il pas des racines plus profondes ? Quand dans les forums de discussion avec les postiers votre rapporteur abordait ce sujet, il lui a presque toujours -tout au moins dans un premier temps- été répondu par un silence " assourdissant ". On peut certes penser qu'un tel silence sera, à la longue, dissipé par des mesures concrètes de rationalisation de la gestion des contractuels. Mais ne doit-on pas aussi se poser quelques questions ? A savoir :

- La Poste pourrait-elle faire face à ses batailles de demain avec des personnels relevant presque exclusivement du statut de la fonction publique, eu égard à la conception rigide qu'ont certains de ce statut ?

- Peut-on oublier que ce statut ouvre des droits qu'il ne convient en aucun cas de remettre en cause mais aussi des devoirs, parmi lesquels celui de participer à l'adaptabilité du service public, qui est un des grands principes sur lequel repose cette notion dans notre droit ?

- Peut-on être fier d'un système social souvent mis en exergue et qui ne se limite pas à La Poste, où la majorité a beaucoup de droits et la minorité fort peu ?

- Ne peut-on pas, au nom de l'idéal de solidarité qui inspire nos valeurs républicaines, nourrir l'ambition d'un partage plus équitable ?

- Peut-on espérer un jour, dans notre pays, briser le " silence assourdissant " qu'on entend après avoir posé de telles questions ?

Si le présent rapport pouvait -ne fût-ce qu'à la marge- contribuer à ouvrir le dialogue sur ces sujet " tabous ", votre rapporteur considérerait qu'il n'a pas été inutile.

E. LES MARGES DE MANOEUVRE FINANCIÈRES SONT LIMITÉES, NOTAMMENT EN RAISON DU DÉSENGAGEMENT DE L'ÉTAT

Le " chemin critique " que doit suivre La Poste pour parvenir à un équilibre durable et s'affirmer dans le nouveau contexte économique est étroit. Ses marges de manoeuvre sont limitées. Malgré les efforts accomplis, sa situation financière reste préoccupante.

Or, la majoration systématique des tarifs à laquelle on a trop recouru par le passé ne constitue plus une issue envisageable pour limiter les déficits d'exploitation, compte tenu du niveau déjà élevé atteint par le prix du timbre. En outre, La Poste supporte encore aujourd'hui un endettement important, legs empoisonné de l'État que votre Commission des affaires économiques avait critiqué lors de la discussion de la loi du 2 juillet 1990. Cette situation est d'autant plus préoccupante que, ces dernières années, l'opérateur public n'a cessé de voir se réduire les diverses compensations que lui verse l'État.

1. Des résultats globalement déficitaires

Depuis 1990, La Poste n'a enregistré un résultat net positif que trois fois : en 1991, 1992 et 1994. Elle a réalisé des pertes assez substantielles au cours des trois autres exercices. Au total, sur six ans, le groupe La Poste a enregistré un déficit cumulé de 2,24 milliards de francs (2,49 milliards pour l'opérateur proprement dit127(*)).

Or, le rétablissement durable de ses comptes est, un enjeu essentiel pour l'opérateur public, à l'heure où les plus performantes des postes européennes ont engagé, et souvent réussi, des réformes destinées à retrouver une rentabilité sans aide publique. L'an dernier, quand La Poste supportait une perte de 600 millions de francs, KPN, la holding qui détient la poste néerlandaise, est parvenue à réaliser près de 7 milliards de francs de bénéfices en 1996, ce qui lui a permis le rachat de l'intégrateur australien TNT pour 8 milliards de francs et lui a ouvert la porte du grand marché international.

Certes, la comparaison des résultats de La Poste avec ceux d'autres opérateurs postaux étrangers pourrait amener à nuancer le jugement alarmant qui paraît devoir découler d'une première analyse. C'est ainsi que si La Poste, en 1995, a subi une perte de 1,2 milliard de francs largement due aux grèves de la fin de l'année, la Deutsche Post AG a enregistré, la même année, un déficit de 4 milliards de francs, tandis que les postes italiennes -qui réalisaient le quart du chiffre d'affaires de La Poste- subissaient une perte deux fois plus lourde que celle de l'opérateur national ! Mais dans ces deux pays, le pouvoir politique a, depuis, engagé de profondes réformes structurelles pour rétablir la situation, alors que ce n'est pas encore le cas en France.

2. Un prix du timbre élevé

Du fait de l'existence du monopole, le particulier utilisant le service du courrier ne peut qu'accepter le prix du timbre qui est fixé sous la tutelle de l'État. Mais les temps de cette facilité, à laquelle il était possible de recourir sans hésitations à l'époque du budget annexe et dont on s'est encore servi récemment pour rétablir les comptes de l'opérateur, sont désormais révolus.

Aujourd'hui, les principaux clients de La Poste -les entreprises- ont, pour la plupart, la liberté de choisir leur fournisseur. Ils suivent l'évolution du tarif de base du courrier, le comparant au coût d'un envoi par fax ou d'un transfert de données informatiques. Les " grands comptes " de La Poste négocient le prix du service postal, comme n'importe quelle autre fourniture de services ou de matériel. Ils réclament des tarifs préférentiels en fonction du nombre d'envois qu'ils adressent et de la qualité de service qui leur est offerte. Le timbre a bel et bien commencé à perdre son statut de quasi-redevance prélevée par l'État, pour devenir le plus souvent, si l'on excepte les envois des ménages, un tarif commercial négocié.

Or, après des hausses successives, le prix du timbre n'est plus compétitif. Son augmentation en France entre 1991 et 1996 a été particulièrement forte. Le coût d'affranchissement pour la lettre de moins de 20 grammes est passé de 2,30 francs en 1990 à 3 francs en 1996, ce qui représente une augmentation de près de 30 %, largement supérieure à l'évolution de l'indice des prix à la consommation.

A titre de comparaison, aux Pays-Bas, le tarif de base n'a pas varié durant la même période.

Cet accroissement du coût de l'affranchissement ne s'est pas limité en France au prix du service de base. Au cours de la même période 1991-1996, selon les évaluations de La Poste, l'ensemble des tarifs courrier a augmenté de 17,4 %, soit 7 points de plus que l'indice des prix à la consommation.

Le développement des nouvelles techniques de communication, qui offrent des services alternatifs à des prix très compétitifs, interdit désormais la poursuite d'une telle politique. En prenant pour base l'indice 100 en 1990, les prix moyens des services de télécommunications qui concurrencent directement la lettre sont passés, en 1996, à l'indice 95, tandis que le prix du timbre destiné à l'affranchissement d'une lettre de moins de 20 grammes est passé de l'indice 100 en 1990 à l'indice 128 en 1996.

Tout laisse à penser que les grands clients de La Poste n'hésiteront pas à faire jouer davantage encore la concurrence nationale et même internationale -songeons aux convoitises que suscitent les segments les plus rentables du marché français de la part de KPN ou de British Mail- lorsque le monopole commencera à se contracter, surtout si l'opérateur public ne parvient pas à " tenir ses prix ". Or, les comparaisons internationales sont défavorables au timbre français. En Europe, pour le service de base (lettre de moins de 20 grammes), seuls les tarifs d'affranchissement suédois et allemand sont plus chers que le timbre à l'effigie de Marianne.

Soulignons toutefois, s'agissant de la Suède, que depuis le début de l'année 1997, le prix du timbre est distinct pour les particuliers (4,15 francs) et pour les entreprises (1,65 franc).

Le timbre français est 25 % plus cher que le timbre néerlandais ou britannique.

A titre d'illustration de cette fragilité tarifaire de La Poste française, le tableau ci-dessous présente les tarifs de la lettre dans les principaux pays d'Europe et aux Etats-Unis.

ÉVOLUTION DU TARIF DE BASE DE LA LETTRE (RÉGIME INTÉRIEUR)
(1987-1997)

(en francs)

France

Allemagne

Royaume Uni

Pays-Bas

Italie

Etats-Unis

Suède

1987

2,20

2,67

1,77

2,22

2,78

1,32

1,99

1997

3,00

3,36

2,39

2,39

2,53

1,80

particuliers : 4,15

entreprises : 1,65

(Source : La Poste)

De même, La Poste subit une forte concurrence sur les marchés qui ne sont pas protégés par le monopole, tels que la publicité non adressée : elle est, par conséquent, dans l'obligation de maîtriser ses coûts. Cet impératif de stabilisation, voire de compression, des prix se renforcera dans les années à venir, au gré de l'accroissement tendanciel de la concurrence.

Il serait donc illusoire de croire que la voie de la facilité tarifaire reste encore ouverte à La Poste.

3. Le legs empoisonné de l'endettement

Lors de la création de l'exploitant autonome " La Poste " par la loi " Quilès " de 1990, l'Etat s'est défaussé sur ce dernier d'une dette de plus de 38 milliards de francs. A l'époque, cette décision avait d'ailleurs amené votre rapporteur à souligner que la charge ainsi transférée constituait une lourde hypothèque pour l'avenir financier de La Poste.

Depuis lors, ses prévisions pessimistes se sont trouvées confirmées, même si La Poste s'est employée -avec une constance remarquable- à réduire son endettement à moyen et long terme. Ce dernier est passé, par paliers, de 37,2 milliards de francs en 1992 à 29,4 milliards de francs en 1996, soit une réduction de 21 % en cinq ans comme le montre le tableau ci-dessous.

DETTE À MOYEN ET LONG TERME DE LA POSTE
(1992-1996)

(en milliards de francs courants)

1992

1993

1994

1995

1996

Dette

37,2

36,9

34,4

32,7

29,4

(Source : La Poste, Rapport financier 1996, page 20)

Même réduit, le volume de cette dette constitue un véritable boulet pour l'entreprise. En effet, son coût annuel génère encore, en 1996, malgré les progrès réalisés, 2,8 milliards de francs de charges financières, soit plus de 3 % du chiffre d'affaires. Ainsi, en 1996, le coût de l'endettement correspond à plus du quadruple du déficit.

4. L'accroissement de la fiscalité et le désengagement de l'Etat

a) L'accroissement de la fiscalité

La transformation statutaire de La Poste a entraîné son assujettissement à la taxe sur les salaires. Elle demeure toutefois exonérée de la TVA128(*) et bénéficie d'un abattement substantiel en matière d'impôts locaux.

L'article 20 de la loi du 2 juillet 1990 créait, à compter du 1er janvier 1994, un régime dérogatoire favorable pour ce qui concerne la taxe sur les salaires. Ce régime devait se substituer au régime fiscal transitoire institué par l'article 19 du même texte pour la période 1991-1993.

Le taux de la taxe sur les salaires devait, en conséquence, être maintenu à 4,25 % à compter du 1er janvier 1994. Mais cette disposition a été modifiée par l'article 42 de la loi de finances pour 1994 aux termes duquel, à compter du 1er septembre 1994, La Poste est soumise non plus à un taux unique de 4,25 % mais aux conditions de droit commun. Depuis lors, la taxe sur les salaires est calculée en fonction du barême progressif qui varie de 4,25 % à 13,6 % selon la rémunération individuelle annuelle.

En raison du non respect par l'Etat des engagements pris en 1990, le montant annuel de la taxe sur les salaires acquittée par La Poste s'est accru de près de 1,8 milliard de francs à compter de 1995.

Depuis le 1er janvier 1994, outre la taxe foncière, La Poste acquitte la taxe professionnelle.

Cependant, l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990 prévoit que les bases de son imposition à la fiscalité locale font l'objet d'un abattement de 85 %.

La Poste bénéficie, à ce titre, d'un allégement fiscal estimé à 1,33 milliard de francs environ. Elle n'en a pas moins versé à l'État129(*), en 1995, 235 millions de francs au titre de la fiscalité locale.

b) La suppression de la franchise postale

La suppression de la franchise postale entrée en vigueur le 1er janvier 1996 a emporté des conséquences négatives pour La Poste.

Avant cette date, les correspondances adressées par l'Etat et certaines administrations locales, étaient transportées en franchise. Tirant les conséquences du vote de la loi du 2 juillet 1990, le cahier des charges prévoyait que les prestations fournies par La Poste à l'Etat feraient l'objet d'une rémunération sur la base des tarifs existants mais que jusqu'au 31 décembre 1995, le service du courrier serait payé en fonction d'une évaluation forfaitaire. C'est ainsi que l'Etat a versé à La Poste, chaque année entre 1991 et 1995, une compensation budgétaire annuelle qui a légèrement diminué, passant de 3,48 milliards en 1991 à 3,25 milliards de francs en 1996.

Cette compensation correspondait aussi bien aux frais d'envois réalisés par les services de l'Etat eux-mêmes qu'à ceux qui résultaient de l'exercice de compétences de l'Etat déléguées au niveau des collectivités locales.

Les envois des maires agissant en tant que représentants de l'Etat dans leurs fonctions d'officier d'Etat civil bénéficiaient, par exemple, de ce régime, qu'utilisaient aussi -outre les ministères-, les conseils généraux et régionaux ainsi que les écoles.

Les coûts de la franchise s'élevaient respectivement à :

- 3,2 milliards de francs pour les ministères ;

- 87,4 millions de francs pour les conseils généraux et régionaux ;

- 97,5 millions de francs pour les communes, auxquels s'ajoutaient 22 millions de francs au titre du courrier des écoles.

La suppression de la franchise a entraîné la suppression de la compensation budgétaire et une rationalisation des envois par toutes les administrations concernées. En conséquence, le volume du courrier posté s'est réduit et La Poste a subi une perte de chiffre d'affaires de plus d'un milliard de francs en 1996.

Pour résumer, on pourrait dire qu'au cours des dernières années, l'Etat n'a pas tenu les engagements favorables qu'il avait pris envers La Poste mais qu'il a, en revanche, appliqué scrupuleusement les dispositions qui étaient défavorables à l'opérateur.

c) La banalisation de l'épargne administrée

L'Etat a multiplié ces dernières années les produits d'épargne administrés (Codevi, plan d'épargne populaire ou livret jeune). Cette politique, tout à fait cohérente sur le plan de la logique financière, a toutefois entraîné des conséquences négatives pour La Poste puisqu'elle a conduit a minoré l'avantage relatif que constitue, pour La Poste, la collecte d'épargne au titre du livret A.

En effet, en banalisant la distribution d'épargne dite administrée, elle aboutit à réduire l'intérêt de ce dernier support d'épargne. De ce point de vue, on peut donc y voir une marque supplémentaire du désengagement de l'Etat à l'égard de La Poste.

CONCLUSION :

POURQUOI LA POSTE PEUT-ELLE MOURIR ?

1/ Parce que les charges nettes130(*) qui résultent de ses missions d'intérêt général131(*) sont énormes :

- Participation à l'aménagement du territoire

(poids des charges découlant du coût d'entretien

d'un réseau immobilier pour partie peu fréquenté) : 3,2 mds F/an

- Contribution au transport et à la distribution de la presse : 3,6 mds F/an

- Guichet bancaire des plus démunis

(livret A utilisé comme un compte courant) : 1,3 md F/an

---------------

8,1 mds F/an

NB : Estimations les plus couramment admises pour 1996.

Première incohérence : La Poste assume donc, sur ses seules ressources, un solde considérable des charges liées aux missions d'intérêt général que l'Etat lui confie et qu'il devrait en conséquence soutenir. Ce " prélèvement " représente près de 10 % de son chiffre d'affaires.

2/ Parce qu'elle est ponctionnée par l'Etat au bénéfice du budget général :


- Sa rémunération par le Trésor

pour la collecte des fonds CCP

se traduit par un manque à gagner de : 1,3 md F en 1996

- L'Etat n'a pas tenu ses engagements

de fiscalité dérogatoire pour la taxe

sur les salaires, soit un surcoût de : 1,8 md F en 1996

- En outre, le désengagement de

l'Etat s'est traduit par la suppression

de la franchise postale des

administrations et des collectivités

locales, soit un manque à gagner de : 1,1 md F en 1996

-----------------------

4,2 mds F en 1996

La banalisation rampante

de l'épargne administrée (Codevi,

livret jeune...) a contribué à éroder les

positions relatives du livret A

- Elle paye les pensions de retraites des

anciens postiers fonctionnaires d'Etat : 600 millions F/an, en progression arithmétique, à compter de 1998

(montant cumulé entre 1997 et 2015 : 360 milliards de F)

- Elle contribue à la compensation

et à la surcompensation démographiques

entre régimes de retraites : 2,4 mds F/an

Deuxième incohérence : Non seulement La Poste est insuffisamment soutenue, mais en plus, l'Etat lui enlève une partie des moyens qui pourraient lui permettre d'assumer des charges qui ne devraient pas lui incomber.

3/ Parce qu'elle est confrontée à la perspective d'une contraction programmée de ses positions commerciales :

- Repostage : au minimum 600 millions de F

de manque à gagner en 1996

- Contraction du monopole sous

l'effet de la directive postale : - 1997 : 57 % du CA total sous monopole

- 1998 : 37,5 %

- 2003 : 25 % (en cas d'ouverture à la concurrence du publipostage et du courrier transfrontières)

- Effet de substitution des nouvelles

technologies : le taux de substitution pourrait atteindre 18 % du trafic courrier

en l'an 2000

Troisième incohérence : A continuer dans cette voie, La Poste ne pourra pas faire face aux défis auxquels elle se trouve confrontée et l'Etat, s'il ne sait pas assumer ses responsabilités, risque fort de se retrouver, à terme, devant l'équivalent d'un " Crédit lyonnais social " (à peine moins de milliards, beaucoup plus de milliers d'emplois).

*

* *

En d'autres termes, notre Poste est aujourd'hui étranglée.

D'un côté, l'Etat la prive de " l'oxygène financière " nécessaire à l'accomplissement des tâches d'intérêt général qu'il lui confie, l'utilise de manière quelque peu excessive comme force supplétive de ses recettes budgétaires, et tend à lui retirer une partie des moyens qu'il lui accordait antérieurement pour faire face à ses missions. D'un autre côté, les contraintes concurrentielles qu'elle supporte s'accroissent et ne vont plus cesser de s'accroître, alors même qu'elle ne dispose pas de véritables marges d'adaptation propres et qu'en son sein tous n'ont pas perçu la nécessité des efforts à entreprendre.

Comment peut-elle courir avec, aux pieds, des brodequins dont les semelles de plomb ne cessent de s'alourdir ? Surtout, comment pourrait-elle, dans ces conditions, espérer gagner la course dans laquelle elle est engagée quand ses compétiteurs, parfois mieux musclés, chaussent des tennis avec des semelles à bulles d'air ?

Jusqu'à maintenant, cet étouffement s'effectuait en silence dans l'obscurité des couloirs des administrations financières, comme les exécutions au lacet dans le sérail du Grand Turc. Désormais, la strangulation se déroulera au grand jour, sur le mode du supplice hispanique connu sous le nom de garrot.

Face à cette situation, le présent rapport n'a qu'une ambition : en appeler à tous pour qu'ensemble, il soit possible de desserrer cette étreinte.

TITRE II -

AIDONS LA POSTE À RÉALISER LES AMBITIONS
QUE LA NATION BRIGUE POUR ELLE

Face au constat établi, il apparaît que les réponses les plus adaptées doivent être formulées sans tarder et être toujours inspirées par une triple préoccupation : offrir aujourd'hui toutes ses chances à La Poste ; donner aux postiers une visibilité quant à leur avenir ; maintenir l'intérêt général au coeur des réflexions.

Elles doivent ouvrir des perspectives ambitieuses : La Poste et, avec elle, la Nation doivent relever le défi international et créer les conditions du succès.

Au total, ces réponses sont toujours de nature politique. Elles amènent chacun à prendre ses responsabilités : La Nation, l'Etat, les élus, La Poste et ses personnels. Tous sont instamment invités à trouver les solutions permettant d'assurer la présence de l'opérateur public dans le paysage postal mondial du XXIe siècle.

CHAPITRE Ier -

RELEVONS LE DÉFI INTERNATIONAL

I. POURSUIVONS UNE POLITIQUE EUROPÉENNE AUDACIEUSE ET VOLONTARISTE

On a vu qu'après les transports aériens, les télécommunications et l'électricité, c'était l'avenir des services postaux que l'Union européenne s'attachait à définir.

Ainsi que le soulignait avec beaucoup de pertinence, lors du forum de discussion à Cherbourg, M. Jean-François Le Grand, Sénateur de la Manche et particulièrement averti des questions concernant le transport aérien132(*) : " il semble que le secteur postal soit amené à connaître de profondes mutations, comme le secteur du transport aérien ces dernières années ".

Dans cette perspective, La Poste française doit anticiper les évolutions du secteur postal européen et, au-delà, mondial. Pour l'aider dans cet effort, les responsables de la politique postale française ont d'abord à agir au sein de l'Union européenne. Il s'agit, en premier lieu, de participer activement à la définition du service postal de demain, tout en évitant de s'identifier au rôle de l'assiégé, isolé et impuissant ; en second lieu, de procéder à la promotion d'un symbole fort, susceptible de rallier l'ensemble des Etats membres : l'euro-timbre pour le courrier transfrontalier circulant à l'intérieur de l'Union européenne.

A. PRENONS DES INITIATIVES INTERNATIONALES EN REFUSANT LE RÔLE D'ASSIÉGÉ

Les responsables politiques, dans la lignée de leur action passée, se doivent d'être actifs sur le terrain européen : d'une part, en exerçant leur vigilance concernant l'élaboration par la Commission européenne de la communication interprétative des règles de concurrence au secteur postal ; d'autre part, en dénonçant la pratique du repostage.

1. L'élaboration de la communication interprétative de la Commission européenne appelle à la vigilance

Au cours des entretiens au plus haut niveau qu'il a tenus avec les Commissaires et les directeurs de la Commission de Bruxelles, votre rapporteur a été tenu informé de l'élaboration par la fameuse Direction Générale IV133(*) de la Commission -longtemps dirigée par M. Léon Brittan, puis, avec un souci d'équilibre beaucoup plus prononcé, par M. Karel Van Miert134(*)- d'un projet de communication ayant pour objet de préciser les principes que suivra la Commission pour appliquer les règles de concurrence au secteur postal.

Une telle communication s'avère nécessaire, la Commission étant saisie de nombreuses plaintes, concernant les frais terminaux, le repostage physique et non-physique, l'interception de courrier, le subventionnement croisé, ... autant de questions qui sont souvent liées et pour lesquelles elle doit apporter une réponse claire.

On a pu craindre un moment que cette communication -appelée aussi " notice "- ne soit publiée avant la directive, dans l'hypothèse où le processus d'adoption de cette dernière se serait enlisé, alors que, dans un souci de sécurité juridique, il convenait d'assurer une cohérence des règles édictées respectivement par la directive postale et par la communication interprétative.

Un tel choix de calendrier aurait été contestable. Le risque qu'il soit adopté est cependant devenu minime, dans la mesure où le processus d'adoption de la directive semble en voie d'aboutir dans des délais rapprochés. Le 16 septembre 1997, le Parlement européen a, en effet, approuvé, en deuxième lecture, la position commune arrêtée par le Conseil des ministres en décembre 1996, sous réserve de cinq amendements de portée mineure. Rien ne semble donc s'opposer à ce que la directive soit définitivement adoptée par le Conseil des ministres d'ici à la fin de cette année.

Dans ces conditions, la communication et la directive devraient -selon les informations fournies par la Commission à votre rapporteur- faire l'objet d'une publication simultanée.

Votre rapporteur n'en estime pas moins que les pouvoirs publics français doivent se montrer extrêmement vigilants. Ils auront, en particulier, à s'assurer que les règles instituées par la communication interprétative respecteront scrupuleusement les dispositions de la future directive et ne tendront pas à en donner une interprétation restrictive, défavorable aux opérateurs nationaux.


Il ne s'agit nullement là de traduire une crainte plus ou moins " paranoïaque " de Français frileux et protectionnistes, comme d'aucuns à Bruxelles pourraient ne pas hésiter à le faire accroire.

Il s'agit plutôt, échaudés par les inclinations manifestement libérales des services de la DG IV -dont une grande partie des cadres a été formée dans le moule des universités anglo-saxonnes- de s'assurer que l'interprétation des orientations politiques arrêtées à Dublin et inspirant la directive postale restera conforme et à leur lettre, et à leur esprit.

2. Combattons la pratique du repostage

Les échanges internationaux de courrier posent le problème de la rémunération des prestations fournies par une poste de distribution à la poste du pays d'où sont expédiés les courriers. En application du dispositif de rémunération actuellement en vigueur, la poste expéditrice facture le service rendu à ses clients et rémunère la poste de distribution sur la base de frais terminaux. Ces derniers, forfaitaires, sont déconnectés des coûts réels de distribution.

Ce système crée des effets pervers, la poste d'origine pouvant développer ainsi une activité très rémunératrice, liée à la pratique du repostage135(*).

a) Un " braconnage " inacceptable

On a vu précédemment les dangers qu'il y aurait à laisser perdurer et se développer une situation dans laquelle certains acteurs postaux opèrent, par le biais du repostage, un véritable braconnage, voire un " hold up ", au détriment des postes qui ne détournent pas les règles des accords internationaux.

Rappelons que 22 % du courrier mondial transfrontières (soit 13 milliards de francs) sont traités par des reposteurs ! Or, ce marché est constitué pour moitié du courrier transfrontières européen et il est en croissance.

On ne peut ignorer le fait que certains pays traitent un volume de courrier international anormalement déséquilibré eu égard à leur courrier domestique. Le rapport courrier international/courrier domestique est de 5 % pour la France, 6 % pour l'Allemagne, 7 % pour l'Italie, mais 12 % pour la Grande-Bretagne et 25 % pour les Pays-Bas.

Peut-on prétendre que ces chiffres seraient le simple reflet d'une internationalisation poussée des économies concernées ? Non. Ils montrent clairement que certaines postes rabattent vers elles du courrier national d'autres pays et organisent ainsi d'inacceptables et illégitimes détournements de trafic.

Votre Commission des Affaires économiques et votre groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications jugent cette situation intolérable et souhaitent qu'une solution lui soit apportée.

b) La solution économique : rapprocher frais terminaux et coûts de distribution

Le seul remède à la menace que fait peser le repostage sur La Poste française est d'obtenir une rémunération des prestations rendues à leur juste prix et, pour ce faire, de fixer de toute urgence les frais terminaux sur la base des coûts de la poste de distribution. Le repostage ne présenterait ainsi plus d'intérêt pour ses auteurs.

Le Conseil des ministres européens s'est, certes, préoccupé du problème et la proposition de directive postale élaborée par la Commission pose, dans son article 13, les principes suivants :

- fixation des frais terminaux sur la base des coûts de traitement et de distribution du courrier entrant de manière transparente et non discriminatoire ;

- prise en compte de la qualité du service rendu pour la fixation des niveaux de rémunération.

Cependant, pour arriver au respect de ces principes, le seul effort consenti par l'Union européenne pour résoudre le problème du repostage en vertu de cet article apparaît très mince : une simple incitation des Etats membres à " encourager leurs prestataires de service universel à faire en sorte que leurs accords sur les frais terminaux " respectent ces principes, ces accords pouvant comporter des dispositions transitoires destinées à éviter les perturbations indues sur les marchés des services postaux ou des répercussions défavorables pour les opérateurs économiques, sous réserve d'un accord entre les opérateurs d'origine et de destination.

Peut-on se contenter de se réjouir d'une telle déclaration d'intention ? Celle-ci risque fort de rester un voeu pieux, sachant que les Etats dont les postes profitent de ce piratage ne seront pas -c'est le moins que l'on puisse dire- incités à les " policer ".

Les frais terminaux constituant l'élément-clé pour assurer et garantir la fourniture du service universel transfrontalier, on aurait pu pourtant imaginer que la Commission européenne propose un véritable cadre de référence.

En effet, l'exercice auquel se livrent les postes pour arriver à un accord acceptable par tous est extrêmement difficile, car comment faire en sorte que des postes réalisant des profits importants grâce à leurs pratiques de " brigands " renoncent aux avantages qu'elles leur procurent ?

En dépit des difficultés, un accord a cependant été signé, en 1995, par toutes les postes européennes, à l'exception de la poste espagnole (accord Reims 1 : " Remuneration of Exchanges of International Mail System "). Cet accord prévoit, à l'issue d'une période transitoire de six ans, prenant fin par conséquent en 2001, de rémunérer le courrier standard sur la base de 80 % des tarifs intérieurs, cette rémunération étant subordonnée à l'atteinte d'objectifs de qualité de service.

Pendant la période transitoire, la rémunération établie sur la base des taux de la Conférence européenne des postes et télécommunications (CEPT), fixés à 1,30 franc pour une lettre de 10 grammes. Ce taux peut être majoré chaque année en fonction des résultats de qualité de service réalisés. Cet accord, notifié à la Commission européenne, est toujours en cours d'instruction.

Dans l'attente d'une solution qui tarde à venir, la poste de destination devrait pouvoir appliquer l'article 25 de la Convention de l'Union Postale Universelle (UPU), ratifiée par tous les Etats membres de l'Union européenne136(*), qui prévoit de facturer la poste de repostage sur la base des tarifs intérieurs, en soumettant aux mêmes dispositions le courrier délocalisé physiquement ou électroniquement.

L'accord Reims 1 est soumis à une clause dissolutoire en cas de non signature par la poste espagnole et ne permettrait une couverture des coûts qu'à la fin d'une période transitoire très longue. En contrepartie, il autoriserait l'application de l'article 25 précité pendant la période transitoire.

Cependant, les services de la direction générale chargée de la concurrence (DG IV) de la Commission européenne, auxquels l'accord a été notifié, considèrent qu'il n'entre pas dans leurs compétences de prendre position sur la validité de l'article 25 au regard du droit communautaire. Il faut souligner qu'ils restent, en revanche, silencieux sur les dispositifs de protection des marchés domestiques à mettre en oeuvre tant que les frais terminaux ne couvriront pas les coûts.

Rappelons que cette incertitude persistante ne profite qu'à certains opérateurs -comme celui des Pays-Bas- au détriment des autres postes et de leurs clients nationaux, dans la mesure où les pertes subies à l'importation sont répercutées sur les autres utilisateurs, c'est-à-dire sur le marché domestique.

En tout état de cause, il s'est avéré nécessaire d'aller au-delà de l'accord Reims 1, dans la mesure où ce dernier suit une logique qui pourrait mettre en danger économique le réseau postal des opérateurs en charge du service universel, ceci sous l'influence combinée de plusieurs facteurs :

- les coûts réels, évalués à 80 % du tarif domestique, ne s'appliqueront qu'en 2001, à l'issue d'une longue période transitoire ;

- au cours de cette dernière, l'accroissement des frais terminaux est strictement subordonné à la réalisation globale des objectifs de qualité de service fixés.

En combinant le maintien d'un différentiel fort entre frais terminaux et tarifs domestiques et l'amélioration de la qualité de service, ce mécanisme risque d'encourager une délocalisation accrue du courrier domestique à l'étranger, qui ne serait pas liée qu'aux écarts de productivité entre postes.

Face à cette menace, les mesures de protection contre les risques de délocalisation sont actuellement inopérants. Tout en reconnaissant la nécessité d'une telle protection, l'accord Reims 1 ne fait, on l'a dit, que renvoyer la possibilité d'application de l'article 25 de l'UPU aux autorités compétentes de l'Union européenne.

L'ensemble de ces facteurs ont conduit plusieurs postes -dont celles de France et d'Allemagne- à rejeter le dispositif prévu pour la période transitoire. En outre, ce dispositif est devenu caduc, l'Espagne n'ayant pas signé l'accord dans les délais prévus.

C'est pourquoi, les postes européennes tentent, à l'heure actuelle, de procéder au réaménagement du dispositif de Reims 1 régissant la période transitoire, ceci sous le qualificatif de " Reims 2 ".

Votre Commission et votre groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications se félicitent de l'état d'avancement des négociations de ce nouvel accord qui, reposant sur des fondements économiques, tendrait à rapprocher les frais terminaux des coûts de distribution de la poste de destination. Ces frais représenteraient 55 % des coûts de distribution en 1998, 65 % en 1999, 70 % en 2000 et 80 % en 2001.

D'après les informations qui lui ont été fournies, onze postes européennes auraient signé cet accord ; certaines autres s'y seraient engagées. Peut-on dire, sur le mode euphémistique, qu'un doute fait cependant plus que planer sur l'adhésion de la poste néerlandaise ?

c) Les solutions de la dernière chance

Un accord qui ne serait pas signé par toutes les parties concernées serait nécessairement d'une efficacité limitée. En outre, l'alignement de ces frais terminaux sur les coûts de distribution n'étant que partiel et surtout progressif, le repostage restera en tout état en cause lucratif pendant quelques années. Enfin, le repostage est aussi pratiqué par des postes non européennes.

Dans ces conditions, en cas de " braconnage " manifeste et de détournements de trafic organisés, ne pourrait-on imaginer que les pouvoirs publics français exercent une " amicale pression " sur les gouvernements des pays où agissent de tels opérateurs ?

Car, qui peut affirmer que des pratiques de cette nature seraient possibles sans l'indifférence, voire la complaisance, des gouvernements concernés ?

Espérons que ces derniers prendront conscience des torts que leur opérateur national cause ainsi à ses partenaires. Votre rapporteur espère que sa confiance ne sera pas déçue.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, la poste allemande aurait à diverses reprises renoncé à distribuer des sacs d'enveloppes manifestement issus du repostage. Ce comportement est sans nul doute répréhensible.

Mais, dans le cas où les acteurs de cette pratique feraient preuve de mauvaise volonté et où aucune solution satisfaisante n'était rapidement arrêtée, ne conviendrait-il pas alors que les postes européennes victimes du repostage envisagent en quelque sorte des " représailles " de façon concertée ? Ne serait-il pas alors moral de remettre la mise en quarantaine -des sacs postaux " contaminés "- au goût du jour ? Car peut-on rester " noble coeur " face au piratage ?

La lutte contre le repostage est vitale, car il menace la garantie de fourniture du service universel intracommunautaire.

B. RÉCLAMONS UN SYMBOLE FORT : LE TIMBRE UNIQUE POUR LE COURRIER TRANSFRONTIÈRES

Avec le passage à la monnaie unique des marchés de capitaux en 1999 et sa généralisation auprès du grand public en 2002, lors de l'introduction des pièces et des billets en euro, l'ensemble des biens et services commercialisés en Europe feront progressivement l'objet d'un double affichage : dans la monnaie nationale et en euro. Dès lors, il apparaît que le passage à la monnaie unique porte en germe l'affichage de fortes différences dans les conditions d'affranchissement du courrier circulant entre Etats membres. Un tel symbole de division au coeur d'un marché unique reposant sur une monnaie unique est-il politiquement acceptable ? Et, s'il ne l'est pas, ne conviendrait-il pas de prendre les moyens d'instaurer un timbre postal unique ?

1. Un hiatus économique lourd de symboles : des timbres aux prix disparates, à l'heure de l'euro

La mise en place de la monnaie unique en 1999 va entraîner une véritable remise à plat des conditions de concurrence dans tous les secteurs économiques. Éclateront alors au grand jour les différences dans les conditions tarifaires de tous les prestataires européens de services. Ceux qui proposent les prix les plus élevés auront tout intérêt à gommer ces disparités s'ils ne veulent pas que leur clientèle s'envolent vers des cieux plus cléments. D'ailleurs, n'observe-t-on pas d'ores et déjà une harmonisation des prix dans un certain nombre de secteurs, comme celui des télécommunications ? Les banques ne sont-elles pas en train de mener une réflexion sur les conséquences de l'euro sur la concurrence interbancaire ?

Le secteur postal ne peut rester à l'écart d'une telle réflexion. Avec le passage à la monnaie unique, toutes les postes européennes devront émettre leurs timbres en indiquant leur contrevaleur en euro. Les comparaisons deviendront par conséquent plus évidentes. Le problème qui se posera alors au secteur postal sera à la mesure de l'ampleur des disparités existant en matière de prix de l'affranchissement : presque de 1 à 2 pour les envois intra-communautaires en 1994 et de 1 à 4 pour les envois nationaux.

En effet, une étude d'avril 1994 réalisée par le Bureau européen des Unions de consommateurs (BEUC) montre que, pour ces envois, le tarif d'une lettre de 20 g maximum varie entre 0,29 Ecu en Espagne et 0,52 Ecu en Allemagne. Pour les envois intérieurs, cet écart est plus important encore : 0,18 Ecu en Espagne contre 0,52 Ecu en Allemagne.

Il est évident que, outre qu'elles sont de nature à entraver la fluidité des échanges intra-communautaires, ces disparités ne peuvent que favoriser les détournements de trafic, c'est-à-dire le repostage.

En outre, le citoyen européen ne comprendrait pas qu'il puisse avoir à payer, pour le courrier qu'il destine à ses voisins de l'Union, un timbre libellé dans la même monnaie -l'euro-, avec des valeurs faciales différentes selon l'Etat membre dans lequel il se trouve, ceci pour un service identique. Il évoluera alors dans un espace économique unifié où le prix pour une même prestation variera du simple au double.

Alors qu'avec l'euro s'achèvera la construction du grand marché intérieur, n'y-a-t-il pas là un hiatus économique dérangeant et un certain " ridicule " politique ? Pourra-t-on, à l'heure de l'euro, afficher ainsi l'éclatement du territoire postal européen ? Sans doute, non. C'est pourquoi, votre rapporteur propose que soit engagée une initiative politique ambitieuse susceptible, à l'inverse, de symboliser de manière plus cohérente l'unité économique de l'Union européenne.

2. Une décision politique ambitieuse pour l'Europe : le timbre unique

Souvenons nous que la création du timbre poste en France, au milieu du XIXe siècle, et la péréquation tarifaire entre tous les usagers du service postal qui lui était liée, politiquement audacieuses à l'époque, avaient favorisé l'unification économique du territoire137(*) et s'étaient révélées d'une totale pertinence économique. Pourquoi alors, aujourd'hui, ne mettrions-nous pas l'idée de postalisation du territoire au service de l'unité économique européenne.

Créons un timbre à valeur unique pour le courrier inter-Etats membres : l'euro timbre.

La circulation de flux postaux inter-Etats à un tarif unique sur l'ensemble des territoires de l'Union permettra de développer un bel exemple de solidarité européenne.

Fortement symbolique, une telle initiative permettrait d'affirmer l'unité économique de l'Union européenne à la face du monde. Surtout, elle donnerait à tous les habitants de l'Union un instrument d'identité collective plus expressif encore que la monnaie unique. D'ailleurs, comment, à terme, pourrait-on concevoir une monnaie unique sans timbre unique ? Comment pourrait-on affirmer l'unité économique du territoire européen en rejetant le principe de sa postalisation138(*) ?


Le prix du timbre unifié sur le courrier transfrontière devra certes être fixé à un niveau acceptable par tous.

Il ne pourra être trop élevé car il emporterait la double opposition des postes où le coût d'affranchissement est faible, c'est-à-dire celles où la qualité de service n'est pas exemplaire (en Espagne, par exemple) et celles dont la productivité est forte (KPN, par exemple).

A l'inverse, s'il est fixé à un niveau trop bas, il aura sur les postes dont les tarifs intérieurs élevés apparaîtraient par comparaison disproportionnés (l'Allemagne mais aussi la France), des effets équivalents au repostage.

Au total, la solution consisterait à associer à la création du timbre européen, celle d'un fonds de péréquation postal destiné à compenser la différence existant pour certaines postes entre le prix de l'euro-timbre et le tarif intérieur et à financer la modernisation des réseaux nationaux défaillants (ceux de certaines postes du Sud de l'Europe, notamment).

L'Europe ne doit pas avoir peur d'afficher ainsi, au moyen de symboles forts, son ambition d'unité économique et de solidarité entre ses membres.


La création d'un euro-timbre accentuerait, en outre, le caractère " europhile " de la lutte contre le repostage.

Ce problème résulte, en effet, si on en résume les termes, à la différence existant entre le tarif d'affranchissement du courrier sortant dans le pays d'origine et le montant des frais terminaux alloués à la poste du pays où est installé le destinataire de ce courrier.

La concertation menée par les postes européennes dans le cadre de l'accord " Reims 2 " s'attache à faire en sorte que le montant des frais terminaux tiennent compte de la réalité économique (c'est-à-dire des coûts de distribution).

Pourquoi ne pas jouer parallèlement sur l'autre plateau de la balance : le prix des timbres sur le courrier transfrontières ?

Certes d'aucuns objecteront : n'est-il pas trop tard ? Les pays des postes les plus performantes et les plus conquérantes peuvent-ils encore être touchés par la " grâce de l'esprit " européen, eux qui s'en réclament pourtant à chaque fois qu'il s'agit de distendre les liens de solidarité sociale existants ? N'empêche, peuvent-ils jouer sur tous les tableaux, à la fois se déclarer les plus pro-européens et ne pas jouer le jeu de la construction d'une solidarité européenne ? Est-il encore possible aujourd'hui pour l'Union européenne d'avoir d'autres horizons que celui des ambitions mercantiles ? Votre rapporteur l'espère, mais il ne peut s'empêcher d'en douter. N'est-il pas déjà trop tard ?

En tout état de cause, les responsables politiques français doivent avoir le courage et l'audace de mener une telle politique européenne. Ce volontarisme doit être partagé par La Poste, qui doit s'adapter à un monde postal en pleine évolution.

II. NOTRE OPÉRATEUR NATIONAL DOIT S'ADAPTER AUX ÉVOLUTIONS DU MONDE POSTAL

La Poste doit même mener une stratégie prospective et dynamique en matière d'alliances internationales, afin de préparer un avenir conquérant et porteur d'emplois pour la collectivité nationale. Mais cette stratégie doit s'inscrire dans un plan de bataille beaucoup plus large.

En effet, une certitude s'impose : La Poste doit impérativement mettre à profit le délai de cinq ans que les responsables politiques lui ont ménagé lors de la négociation de la proposition de directive postale, pour s'adapter à un monde postal en évolution rapide139(*).

Mais, l'opérateur public ne saurait relever seul ce défi et sa survie constitue un impératif pour le pays tout entier. Il relève d'une responsabilité collective. C'est pourquoi, la Nation doit l'accompagner dans ses efforts et lui donner les moyens de sa réussite.

A. IL DOIT RÉPONDRE À L'APPEL DU MARCHÉ MONDIAL

Le domaine de l'international est devenu un enjeu de taille pour La Poste, qui lui impose de développer une stratégie ambitieuse d'alliances internationales.

1. Un objectif : le développement à l'international

L'activité internationale du groupe Poste ne représente pour l'instant qu'un peu moins de 5 % de son chiffre d'affaires total (soit 3,8 milliards de francs en 1995).

Mais, en ce domaine, l'adage classique : " l'arbre cache la forêt " trouve à s'appliquer et ce résultat assez modeste ne doit pas cacher l'enjeu majeur que représente dorénavant l'activité internationale pour l'opérateur public. Plusieurs raisons à cela :

- en premier lieu, la réduction du champ des monopoles au sein de l'Union européenne ne constitue pas qu'une menace pour La Poste. Elle représente aussi pour elle l'opportunité de prendre pied hors de nos frontières ;

- en deuxième lieu, les marchés des courriers et colis internationaux sont dopés par le mouvement de mondialisation des échanges.

Rappelons que le courrier mondial transfrontières est estimé à 60 milliards de francs, dont 50 % pour le seul marché européen. Il a connu une progression annuelle de 2,20 % de 1992 à 1995.

Le marché de la messagerie européenne représente, quant à lui, 225 milliards de francs. Il progresse grâce à la croissance du monocolis, même si les expéditions (plus de 30 kgs) connaissent une évolution moins favorable ;

- enfin, La Poste se doit de suivre ses grands clients à l'étranger, ne serait-ce d'ailleurs que pour ne pas les perdre sur le marché domestique.

Pour profiter de la progression de ces marchés internationaux, La Poste devrait s'engager plus franchement hors des frontières de l'Hexagone et adopter une stratégie d'alliances adéquate.

2. Une condition : une stratégie ambitieuse d'alliances

 A l'instar d'un certain nombre de ses concurrents, La Poste devra envisager de développer sa présence commerciale à l'étranger. Royal Mail prépare la conquête du marché français et dispose d'agents commerciaux à Paris. La poste suisse vient de s'implanter à Lyon. L'opérateur français ne doit pas être à la traîne de ce mouvement.

Mais, La Poste ne peut compter s'aventurer seule si elle veut réellement conquérir les marchés internationaux, tant dans le domaine du courrier que dans celui de la messagerie. Elle devra nouer des alliances avec des partenaires étrangers.

La Poste ne ménage d'ores et déjà pas ses efforts pour développer et améliorer son offre de services à l'international avec, notamment, le lancement d'une gamme de produits courrier spécifique140(*).

Le succès de ces prestations dépendra cependant largement de sa capacité à passer des partenariats avec des sociétés étrangères disposant de compétences complémentaires aux siennes.

Cette stratégie d'alliances s'impose plus encore sur le marché de la messagerie.

On l'a vu précédemment141(*), les accords commerciaux qui lient encore le groupe Poste à TNT arriveront à leur terme en 2001. En outre, cet intégrateur n'apparaît pas le plus performant sur les marchés américains et asiatiques. Surtout, TNT étant le fer de lance du plus grand puissant compétiteur de La Poste sur le marché de la messagerie internationale et du plus grand " reposteur " européen : la poste néerlandaise, qui peut raisonnablement penser que leurs intérêts respectifs auront toujours vocation à se concilier ?

Dès lors, il est urgent de préparer l'après 2001. Soyons réalistes : La Poste ne peut, à elle seule, devenir un grand intégrateur mondial dans un proche avenir. Elle peut cependant se ménager un accès plus large au marché porteur de la messagerie internationale en contractant de nouvelles alliances.

Deux voies non exclusives semblent pouvoir être ouvertes pour une telle stratégie :


- afin de rester un opérateur digne de ce nom sur le marché européen, dominé par les flux franco-allemands, La Poste ne pourrait-elle pas envisager une alliance avec la poste allemande, à l'instar des relations que France Télécom et Deutsche Telekom ont noué et semblent ambitionner de renforcer, sous une autre forme, dans le secteur des télécommunications ? Serait ainsi valorisée et concrétisée la solidarité entre les deux grandes postes historiques européennes ;

- mais on ne peut ignorer que le marché de la messagerie internationale fait de plus en plus l'objet de la conquête -assidue et victorieuse- des grands intégrateurs mondiaux. Dès lors, un rapprochement stratégique avec l'un de ces géants mondiaux ne serait-il pas nécessaire, pour prendre pied sur les marchés extra-européens, notamment américains et asiatiques ?

Dans cette perspective, l'alliance franco-allemande permettrait, dans un premier temps, de constituer un pôle de messagerie très fort en Europe. Dès lors, il serait possible d'envisager, pour conquérir les autres marchés mondiaux en croissance, d'adopter une stratégie similaire à celle qui a conduit France Télécom et Deutsche Telekom à s'associer, puis à s'allier à un opérateur américain Sprint pour constituer Global One.

On voit bien que pour toutes les industries de réseau (qu'il s'agisse de télécommunications, de transports aériens, etc.), la politique en matière d'alliances internationales devient primordiale et supporte difficilement les atermoiements.

La France ne doit pas être la lanterne rouge en la matière. Prenons garde : Royal Mail a pris pour partenaires plusieurs sociétés américaines spécialisées dans le marketing direct et le transport ainsi que des transporteurs européens (la société française Extand, par exemple). Parcel force a noué des partenariats avec d'autres administrations postales et n'hésite pas à s'allier avec des opérateurs privés (tel que le réseau français Jet).

On peut d'ailleurs se demander si de telles alliances internationales n'ont pas vocation à déboucher, à terme, sur des partenariats capitalistiques.

De même, faut-il avoir conscience qu'une des voies de développement pour les postes les plus avancées passera par la participation à des opérations de privatisation d'opérateurs postaux. La Poste française est sollicitée régulièrement pour y participer.

Peut-on, dans ces conditions, ne pas laisser ouvert le débat sur une éventuelle capitalisation, à terme, de notre opérateur public ?

B. L'ADAPTATION COMME GAGE DE SURVIE

En réalité, l'avenir des services postaux français concerne, à un degré ou à un autre, l'ensemble du pays : l'opérateur public lui-même et ses personnels, bien sûr, au premier chef ; mais aussi les élus -tant nationaux que locaux- et l'ensemble des utilisateurs, c'est-à-dire, ni plus ni moins, tous nos concitoyens.

Pour relever ses défis, La Poste doit d'abord compter sur elle-même et sur ses personnels et, pour cela, élaborer une véritable stratégie d'entreprise ; cette dernière doit s'inscrire dans un projet collectif national.

1. Elaborer une véritable stratégie d'entreprise

L'adage : " il n'est de richesses que d'hommes et de femmes " s'applique tout particulièrement à La Poste, entreprise de main d'oeuvre par excellence.

La survie d'une telle entreprise repose avant tout sur les épaules de ses dirigeants et de l'ensemble de ses personnels. On l'a vu142(*), l'atout humain est sans doute le plus grands des atouts dont dispose La Poste pour mener à bien son évolution. Votre rapporteur a pu constater, au cours des forums de discussion qu'il a organisés avec les postiers sur le terrain, à quel point les 300.000 agents de La Poste étaient attachés à leur métier, à leur entreprise et au service public ; à quel point ils avaient, par ailleurs, conscience de certaines des charges qui menaçaient l'avenir de leur entreprise, notamment le défi de la concurrence ; à quel point aussi ils savaient mobiliser leur énergie pour s'adapter à de nouveaux métiers ou à de nouvelles techniques.

Mais votre rapporteur a également pu percevoir chez certains, des interrogations, une inquiétude -fort compréhensible face à l'avenir dont les contours semblent incertains, voire même une sorte de découragement.

Beaucoup se sont émus auprès de lui d'avoir, certes, une conscience diffuse des problèmes, mais d'en ignorer les causes et l'ampleur véritables, et les solutions plus encore.

En fait, les postiers ont besoin qu'on leur explique la réalité de leur situation et, au-delà, qu'on leur ouvre des perspectives. Celles-ci ne sauraient bien sûr se résumer à un objectif de compétitivité, certes indispensable à la survie de l'entreprise, mais limité et devant s'inscrire dans un cadre plus global. En fait, les postiers ont surtout besoin de VISIBILITE. Ils ont besoin qu'on éclaire leur avenir et qu'on leur trace des pespectives conciliant efficacité et ambition sociale.

C'est dans ces conditions que La Poste pourra mobiliser toutes ses énergies et ses ressources humaines pour entreprendre et réussir une stratégie résolument réformatrice et pragmatique.


L'équipe dirigeante, qui a su faire preuve de lucidité et de courage, se doit de mettre en oeuvre une véritable stratégie d'entreprise qui devra s'inscrire dans un projet collectif national, en application d'une formule du type : " Postiers, aidez-vous et l'Etat vous aidera ".

2. ...qui s'inscrive dans un projet collectif

La Poste doit valoriser ses atouts143(*), qui sont réels, au premier rang desquels sa richesse humaine, mais aussi ses savoir-faire ou son réseau. Mais, les handicaps144(*) qui l'entravent, plus que la freiner dans son élan, sont de véritables boulets qui pourraient l'entraîner à sa perte si la Nation n'en allégeait pas le poids.

Des efforts peuvent et doivent être demandés à La Poste et aux postiers. Mais, pour être durablement fructueux, ceux-ci devront être soutenus par une ambition, un effort, un engagement collectif.

L'Etat pourra-t-il laisser les comptes de l'opérateur national s'alourdir chaque année de charges de retraites à la dérive ? L'Etat pourra-t-il continuer à imposer à La Poste des missions de services public dont les charges sont insuffisamment compensées (présence rurale, rôle social en milieu urbain, transport de la presse...) ? La réponse est clairement : non.

L'Etat, les élus, les citoyens, peuvent-ils demander aux postiers de faire des efforts pour améliorer le service rendu, la compétitivité, s'adapter aux nouveaux métiers... sans, parallèlement et, en quelque sorte en contrepartie, prendre leur part d'un effort qui ne peut être que collectif, et dans le même temps défendre une conception du réseau postal qui date du temps où tous les facteurs allaient à pied ?

Dans cet esprit, les postiers et la Nation ne pourraient-il pas s'engager l'un vis-à-vis de l'autre, au travers d'un véritable projet collectif pour le service postal, dans lequel s'inscrirait la stratégie de notre opérateur national ?

Votre rapporteur est convaincu qu'il n'existe pas d'alternative. En définitive, faut-il s'en plaindre ? N'est-ce pas là un beau projet collectif que de dresser, ensemble, des perspectives d'avenir à notre plus grande entreprise nationale ?

C. LA NATION DOIT L'ACCOMPAGNER

Si l'accord de Dublin, qui a fondé la position commune du Conseil des ministres européens du 18 décembre 1996, constitue l'un des atouts majeurs de La Poste, il convient d'avoir conscience que " l'Histoire ne repasse jamais deux fois les mêmes plats".

1. Elle a déjà commencé : l'accord de Dublin est une chance historique

Votre rapporteur a parfois entendu dire, à l'occasion des forums de discussion qu'il a organisés avec des postiers dans cinq départements au cours des derniers mois, que, si La Poste se trouvait aujourd'hui confrontée à des défis importants, la responsabilité en revenait aux hommes politiques qui l'avait engagée dans une voie difficile.

Une telle vision des choses -qui se trouve sans doute parfois encouragée par des discours vantant les charmes de l'immobilité- n'est pas conforme à la vérité. Elle est même son exacte inversion. Les évolutions auxquelles La Poste doit s'adapter résultent fondamentalement des " révolutions " technologiques et des mutations économiques du monde occidental.

Si La Poste a aujourd'hui de solides chances de demeurer une grande entreprise nationale et peut être encore de devenir, au XXIe siècle, un opérateur international d'envergure, c'est bien parce que les hommes politiques français -à commencer par le Président de la République, Jacques Chirac- ont obtenu à l'arraché qu'elle dispose encore de quelques années pour s'adapter. L'énergie et le talent qu'ils ont déployés pour sauver notre opérateur postal ne doivent pas être passés sous silence, ni en aucun cas être caricaturé.

Il ne faut pas croire que la partie était gagnée d'avance. Tant s'en faut. Votre rapporteur se souvient avoir rencontré peu de temps avant le sommet de Dublin, M. François Fillon qui arpentait alors les capitales européennes pour rencontrer ses homologues et défendre un dossier auquel ils étaient dans leur grande majorité hostiles. Il lui avait alors confié : " j'espère que nous arriverons à enrayer le processsus, mais je n'en suis pas sûr et si nous n'y arrivions pas, cela entraînerait de sérieux problèmes car nos postiers ne sont pas encore prêts à affronter une concurrence aussi large que celle qui est envisagée ".

Ceci étant, les Français dans leur ensemble et les postiers eux-mêmes doivent aujourd'hui avoir conscience que le répit que les responsables politiques ont ainsi obtenu ne se prorogera pas au-delà de 2003. Il n'y aura pas un deuxième compromis de Dublin.

En effet, il faut être conscient qu'il s'agissait là " d'un coup à une balle ". Ne nous leurrons pas : les autres Etats membres, au premier rang desquels l'Allemagne elle-même, notre partenaire de Dublin, ne nous donnerons pas une deuxième chance historique. Le Bundestag ne vient-il pas, en effet, d'aller beaucoup plus loin et beaucoup plus vite que le projet de directive en adoptant, le 9 octobre dernier, un projet de loi tendant à limiter le monopole de la Deutsche Post AG aux lettres de moins de 100 grammes et coûtant moins de 5,5 deustche marks d'affranchissement dès 1998, (hors envois en nombre, qui seraient exclus du monopole dès 1998) et à supprimer ce monopole le 31 décembre 2002 ?

2. Elle ne pourra persévérer que si toutes les forces vives de La Poste se mobilisent

La France n'avait qu'un joker. Elle l'a joué. Elle a gagné. Mais soyons clairs : elle a gagné cinq ans, ni plus ni moins, c'est-à-dire un répit. C'est beaucoup et c'est peu à la fois : beaucoup, parce que sans lui, ce n'est pas 50 % du chiffre d'affaires courrier de La Poste qui aurait été soumis à la concurrence en 1998, mais les deux tiers ; peu, dans la mesure où la contraction du monopole se poursuivra. Avec une ouverture au marché du publipostage et du courrier transfrontalier plus que probable en 2003, c'est alors 67 % du chiffre d'affaires courrier qui ne pourra plus être protégé par le monopole.

Si La Poste et les postiers comprennent qu'il y va de leur avenir ; s'ils mettent le répit obtenu à profit pour poursuivre les adaptations nécessaires ; s'ils font que l'entreprise devienne suffisamment dynamique et compétitive pour pouvoir affronter sans complexe la concurrence qui ne manquera pas d'aller croissant ; s'ils réalisent qu'ils n'ont pas de temps à perdre : alors, la collectivité ne pourra hésiter à s'engager à leurs côtés.

En revanche, s'ils excipent de leurs droits en oubliant leurs devoirs ; s'ils s'appuient sur les efforts des contribuables pour financer leurs retraites mais que dans le même temps ils interdisent -par des blocages du réseau- à ceux qui les aident, de recevoir leur courrier et leurs colis, si de ce fait, ils menacent leur emplois. Alors là le lien affectif historique entre les postiers et le pays sera entamé. Postiers, en définitive, votre avenir vous appartient ! Vous en avez la responsabilité : n'hésitez pas ; assumez-la !

CHAPITRE II -

CRÉONS LES CONDITIONS NATIONALES DU SUCCÈS

Sauver La Poste, tel est l'objectif !

Au total, les conditions du succès sont au nombre de sept : le maintien du statut public de l'opérateur ; la définition d'un service public ambitieux ; le développement d'une conception innovante du réseau ; l'optimisation de l'aide postale à la presse ; le fait de conforter les compétences financières de La Poste ; la juste compensation de ses charges financières, d'une part, en clarifiant les relations financières entre l'Etat et l'opérateur et, d'autre part, en recherchant une solution à la dérive des retraites ; enfin, dans la mobilisation résolue de La Poste et de ses personnels.

I. LA POSTE DOIT RESTER UN OPÉRATEUR PUBLIC AU SERVICE DU PAYS.

A en croire des échos publiés dans une frange de la presse d'opinion, le présent rapport n'aurait pour ambition que de recommander la privatisation de La Poste. Il n'en est rien !

Tant pour la Commission des Affaires économiques que pour le groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications du Sénat, La Poste doit conserver son statut public et les droits de ses personnels ayant la qualité de fonctionnaires doivent être préservés.

A. LA PRIVATISATION EST EXCLUE

1. Il n'y a pas de motif de privatisation et il existe beaucoup de raisons au maintien du statut public

A contempler le paysage postal européen, on s'aperçoit que les processus de privatisation d'un opérateur historique déjà accomplis ou en voie d'être menés reposent, soit sur la volonté de remédier à une qualité de service défaillante, soit sur la préoccupation de donner à cet opérateur tous les moyens d'adopter un comportement prioritairement commercial.

Le projet de privatisation d' Ente Poste, la poste italienne relève de la première catégorie de motifs. Songeons qu'à Rome, pour une lettre postée dans un quartier de la ville à destination d'un autre quartier, il est fréquent que l'acheminement prenne dix jours et qu'il n'est pas rare qu'il en nécessite quinze. A tel point que les touristes avertis, effectuant un séjour dans la ville éternelle, préfèrent confier leur courrier à la poste du Vatican, pour qu'il n'arrive pas à bon port après qu'ils soient rentrés dans leur pays.

La privatisation de KPN, opérateur à l'inverse très efficace, illustre quant à elle l'autre objectif pouvant être poursuivi : organiser l'adaptation la plus rapide possible d'une poste historique à des exigences presque exclusivement commerciales.

Ni l'une ni l'autre de ces hypothèses ne concernent La Poste française. La qualité des services qu'elle assure est globalement bonne145(*), et l'Etat n'a jamais eu l'ambition d'en faire un " prédateur " du repostage et un destructeur des idéaux de l'Union postale universelle.

En revanche, il existe de puissantes raisons de conserver à La Poste son statut d'opérateur public.

La première d'entre elles est que les Français sont attachés à une poste publique de service public. On l'a souligné antérieurement, en France, contrairement à d'autres pays, on considère le plus souvent que seules des personnes publiques présentent les garanties suffisantes pour accomplir correctement des missions d'intérêt général146(*). Les Français, dans l'ensemble aiment leur poste comme elle est et n'éprouvent pas le besoin de la changer.

D'autre part, l'Etat ne peut en aucun cas envisager de se dépouiller des moyens d'action dont il dispose, au travers de La Poste, pour fournir à la Nation des services qui ne relèvent pas du secteur marchand : aide au transport et à la distribution de la presse démocratique, participation à l'aménagement du territoire, accueil financier des moins favorisés ... Le Président de la République l'a affirmé clairement : " La Poste est le coeur du service public. ".

Alors, peut-on sérieusement imaginer de privatiser " l'aïeule des services publics de la vie quotidienne "147(*) ? A l'évidence, non ! Et si, par impossible, d'aucuns en caressaient le projet, ils se heurteraient à un problème constitutionnel.

2. Une privatisation poserait un problème constitutionnel

Votre rapporteur l'avait déjà souligné lors de l'examen de la situation de France Télécom auquel il avait procédé l'an dernier148(*) : nos règles constitutionnelles ne permettent pas d'envisager la privatisation d'un service public national.

En effet, le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose, en son 9ème alinéa, que : " Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a, ou acquiert, les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ".

Le premier alinéa du préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 précise, quant à lui, que : " Le peuple français proclame solennellement on attachement aux Droits de l'Homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'il ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 ".

S'appuyant sur ce dernier texte, la jurisprudence du Conseil Constitutionnel considère que les principes énoncés dans le préambule de la Constitution de 1946 ont, comme ceux proclamés par la Déclaration de 1789, valeur constitutionnelle et qu'ils s'imposent aux lois. La Haute Juridiction s'estime donc fondée à censurer une disposition législative qui ne respecterait pas l'un de ces principes.

Or, il est clair que, dans le cadre de la nouvelle réglementation postale qui devrait découler des réformes poussées à Bruxelles, La Poste, aura, à la fois, les caractères d'un service public national (rien ne s'opposera à ce qu'elle continue à assumer cette fonction pour le courrier et pour la presse) et d'un monopole : elle pourra se voir attribuer des droits exclusifs sur certains services (les services réservés) et le présent rapport avancera des préconisations en ce sens.

Dans ces conditions, si elle n'était pas déjà une entreprise nationale, l'application du préambule de la Constitution de 1946 conduirait à ce qu'elle le devienne. Il est donc, a fortiori, hors de question qu'elle puisse perdre cette qualité. Si d'aventure, un projet de loi visant à la privatiser était déposé et adopté, le Conseil Constitutionnel ne pourrait que le censurer.

3. Le respect des engagements de l'Etat envers les fonctionnaires de La Poste impose un statut public de l'opérateur

Pour environ 80 % d'entre eux, les personnels de La Poste sont des fonctionnaires qui ont été recrutés par l'Etat soit directement (s'ils sont débuté leur carrière avant le 1er janvier 1991), soit indirectement (s'ils sont entrés à La Poste après sa transformation en exploitant autonome). Cependant, dans les deux cas, l'Etat -et à travers lui la collectivité nationale- a souscrit envers eux des engagements (garanties statutaires, droit à la retraite dans les conditions définies au code des pensions civiles et militaires, sécurité de l'emploi...) en contrepartie du choix qu'ils ont fait de servir le public et d'accepter des devoirs de leur fonction.

Cette analyse n'est pas contestable : l'article 29 de la loi du 2 juillet 1990, relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, dispose que les personnels de La Poste sont assujettis aux lois de 1983 et 1984 portant, d'une part, droits et obligations des fonctionnaires et, d'autre part, dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat149(*).

L'Etat ne peut donc se soustraire aux obligations qu'il a souscrites envers ceux et celles qui ont choisi d'embrasser la carrière de fonctionnaire des postes en raison de leur attachement au service public ou de l'attirance pour le statut qui leur était proposé.

Or, c'est un principe constant de notre législation que seules des personnes morales de droit public peuvent employer des fonctionnaires.

Cet impératif a d'ailleurs été rappelé par le Conseil d'Etat lorsqu'il a été saisi de la question de savoir dans quelle mesure, si France Télécom était transformée en société anonyme, il serait constitutionnellement possible d'y placer des corps de fonctionnaires de l'Etat. La réponse a été donnée sans aucune équivoque dans l'avis -maintenant public- que le Conseil a rendu le 18 novembre 1993. Selon cet avis, une telle hypothèse ne pourrait s'envisager qu'à la condition express, entre autres exigences, que la loi créant une telle société prévoie que : " [...] le capital de cette société anonyme devra demeurer majoritairement détenu, de manière directe ou indirecte, par l'Etat, responsable en dernier ressort du bon fonctionnement de ce service public national [...] ".

Pour que l'Etat tienne les engagements moraux et juridiques qu'il a contractés envers les fonctionnaires de La Poste (260.000 personnes), il est donc impératif que cette dernière demeure une entreprise publique.

L'absence de nécessité économique ou sociale, l'exigence constitutionnelle et la morale politique se conjuguent donc pour exclure, d'une manière absolue, la privatisation de La Poste.

Doit-on cependant, comme pour France Télécom envisager, en restant dans un cadre strictement public, une transformation en société anonyme d'Etat, afin que La Poste dispose d'un capital ? Faut-il, en d'autres termes, faire de l'exploitant autonome de droit public une entreprise nationalisée ? Votre commission et votre groupe d'études ne l'estiment pas indispensable.

B. UNE SOCIÉTISATION N'APPARAÎT PAS INDISPENSABLE

1. Sociétisation n'est pas privatisation

Quand on absorbe la question du statut d'une entreprise publique, il est indispensable de procéder à une clarification de vocabulaire tant la langue française, si riche par ailleurs, manque quelque peu de nuances pour décrire les réalités en ce domaine.

En effet, par déformation angliciste ou autre cause, notre langue ne distingue pas la différence essentielle qui existe entre, d'une part, endosser les " habits juridiques " d'une personne morale de droit privé tout en demeurant une personne morale de droit public et, d'autre part, de personne publique devenir personne privée. Dans les deux cas, elle emploie le même mot : " privatisation ", alors qu'une entreprise n'a un caractère privé que lorsque ce sont des intérêts privés qui la contrôlent. Une société anonyme dont l'Etat est propriétaire à 100 %, voire seulement à plus de 50 %, est une entreprise publique et non pas privée.

De 1937 à 1983, la SNCF a été une société anonyme détenue par l'Etat. Celui qui aurait argué qu'elle était privatisée parce qu'elle avait une forme sociale de nature commerciale se serait fait rire au nez !

C'est pourquoi, à l'occasion de la réflexion qu'il avait menée sur France Télécom, votre rapporteur avait forgé le néologisme " sociétisation " -qui semble en passe de s'ancrer dans le langage commun- pour exprimer sans ambiguïté l'idée qu'une entreprise publique pouvait être transformée en société anonyme sans être pour autant privatisée.

Aujourd'hui, les fonctionnaires de France Télécom sont devenus, pour partie, propriétaires de leur entreprise qui demeure une entreprise publique chargée du service public des télécommunications. Ils n'ont pas dû renoncer à leur statut ; France Télécom n'a pas été privatisée ; l'Etat en demeure l'actionnaire majoritaire. Ceux qui pendant longtemps ont répandu des rumeurs alarmistes et alarmantes sur ce sujet se sont donc fourvoyés dans une approche idéologique des réalités.

Est-ce à dire que, tout comme pour France Télécom, une sociétisation présenterait un intérêt pour les postiers, pour La Poste et pour la Nation ? Il ne le semble pas.

2. La relative faiblesse capitalistique des activités postales n'impose pas de sociétisation

La sociétisation d'une entreprise publique exposée au choc concurrentiel présente plusieurs avantages :

- elle lui confère une autonomie de gestion plus importante que le régime d'établissement public ;

- elle lui fournit des instruments plus efficaces de réactivité commerciale fort utiles dans un environnement économique mouvant ;

- et son capital social constitue le meilleur moyen de nouer des alliances stratégiques avec d'autres partenaires car il permet l'échange d'actions.

Pour La Poste, les deux premiers avantages ne pourraient que lui permettre de conforter et de dynamiser l'ensemble de ses activités, dans une logique d'entreprise.

Quand on sait que l'opérateur est appelé à exercer une part croissante de ses activités dans le secteur marchand, on ne peut sous-estimer l'intérêt qu'il aurait à se libérer du relatif carcan administratif dans lequel il évolue aujourd'hui. Cependant, dans ce cas, ne serait-il pas tenté de succomber un peu trop aux " sirènes " du marché et ne se trouverait-il pas incité à privilégier l'objectif de compétitivité au détriment de ses devoirs de service public ?

La question mérite d'être formulée : les bénéfices dégagés sur ses activités concurrentielles plus librement exercées n'offriraient-ils pas, en définitive, à La Poste le moyen le plus sûr d'assurer les missions de service public que l'Etat lui impose sans lui en donner véritablement, ou suffisamment, les ressources ? Le problème ne se poserait d'ailleurs pas en ces termes, si l'Etat assurait pleinement les conséquences des responsabilités qu'il confie à l'opérateur public et s'il ne lui faisait pas encourir le risque, face à la montée de la concurrence, de creuser les déficits.

Mais si, dans ces conditions, La Poste gagnerait vraisemblablement à être moins soumise à la tutelle de l'Etat, ce dernier -et surtout Bercy- n'y gagnerait sans doute pas. Aussi, eu égard aux tentations évoquées précédemment, apparaîtrait-il aujourd'hui imprudent de ne pas maintenir La Poste dans l'étroite orbite de l'Etat.

Le troisième avantage de la sociétisation (les alliances, notamment internationales, confortées par des échanges en capital) n'a pas, eu égard à la situation postale française, le caractère décisif qu'il présentait pour France Télécom.

Pour France Télécom, il s'agissait d'un impératif vital si la France voulait conserver son opérateur national dans le peloton de tête des " grands mondiaux ".

En effet, l'importance des investissements à consentir dans le secteur des télécommunications, au cours des dix ans à venir, excluait que des accords d'importance puissent se nouer ailleurs qu'au centre des groupes en présence. Quand les projets à développer ensemble se chiffrent en dizaines de milliards de francs, on ne traite pas par filiales interposées !

Tel n'est pas le cas dans le secteur postal. Les activités n'y ont pas cette intensité capitalistique ; elles obéissent d'abord à une logique d'industrie de main d'oeuvre. C'est pourquoi, en l'état actuel de la situation, la négociation et la conclusion d'alliances au travers de filiales n'apparaît pas une mauvaise solution.

C. LES ALLIANCES AVEC DES PARTENAIRES ÉTRANGERS POURRAIENT ÊTRE CONCLUES PAR FILIALES INTERPOSÉES MAIS LE DÉBAT DOIT RESTER OUVERT

Cette solution a d'ores et déjà été employée par La Poste. Lorsqu'elle s'est associée à d'autres postes européennes pour devenir partenaire de TNT, les accords commerciaux correspondants ont été concrétisés au sein d'une joint venture : GDNet. Depuis la dissolution de GDNet -suite au rachat de TNT par la poste néerlandaise- l'accord avec TNT sur le courrier express -en vigueur jusqu'en 2001- est mis en oeuvre par Chronopost, filiale de La Poste.

La question peut toutefois se poser de savoir si les hautes ambitions que le pays peut nourrir pour La Poste pourront toujours se satisfaire de ce cadre, somme toute étriqué. Si La Poste devait, un jour, s'affirmer en propre sur le marché de la messagerie internationale -ce en quoi on ne peut que l'encourager tant ce dernier apparaît porteur d'avenir- les indispensables alliances qu'elle devra passer pour ce faire avec d'autres grands opérateurs pourraient-elles alors se concrétiser au travers de filiales qui sont aujourd'hui faiblement capitalisées ?

Songeons, avant de répondre, à ce que coûte une flotte d'avions du dixième de celle d'UPS ou de Fedex. Demandons-nous ensuite si un tel investissement est totalement improbable ? La réponse semble s'imposer : oui, il est improbable si La Poste demeure un simple opérateur national ; non, il ne l'est pas si elle souhaite, à terme, émerger comme un puissant intégrateur européen.

Dans cette dernière perspective, quelle serait la solution ? Elle semble couler d'elle-même : recapitaliser la filiale concernée à hauteur nécessaire pour lui permettre de lever -avec ses alliés- les fonds adéquats sur les marchés financiers.

Cependant, dans une telle hypothèse, la filiale ne deviendrait-elle pas plus grosse que la maison-mère par la taille financière ? Cela relève du domaine du probable. Comment réagiraient alors les postiers à une nouvelle de ce type, quand on sait à quel point leurs organisations représentatives sont sensibles à ces sujets ?

Il n'appartient pas à votre Commission et à votre groupe d'études de répondre à toutes ces questions dans le cadre du présent rapport. Il leur incombait, en revanche, de les poser.

II. DÉFINISSONS UN SERVICE PUBLIC AMBITIEUX

On l'a dit précédemment, tout laisse à penser que le projet de directive européenne sera adopté par le Conseil des ministres d'ici la fin de cette année.

C'est une chance pour la France qui a obtenu, dans la droite ligne du Compromis de Dublin150(*) passé entre le Président Chirac et le Chancellier Kohl, que cette étape essentielle dans la réalisation du marché postal européen se réalise sur la base d'une " démonopolisation " progressive et non brutale.

Notre pays devra valoriser cet acquis et définir un service public à la fois ambitieux et évolutif. Il importera, dans le même temps de conforter ce dernier, d'une part, en garantissant, mieux qu'aujourd'hui, le respect du monopole ; d'autre part, en enrichissant ce dernier d'un nouveau service : le timbre électronique.

A. DE LA DIRECTIVE AU DROIT NATIONAL : POUR UN SERVICE PUBLIC AMBITIEUX ET ÉVOLUTIF

Fidèles à la tradition et à la culture françaises, nous nous devons d'assurer à nos concitoyens un service public postal de haut niveau et de garantir les moyens de son financement, ainsi que de sa pérennité.

1. Une première exigence : un service public postal de haut niveau

a) La transposition de la directive : des marges de flexibilité à utiliser

Le projet de directive -qui a vocation a être transposée en droit national- garantit, on l'a vu précédemment151(*), l'existence d'un service universel fondé sur deux types d'assurances pour l'usager : d'une part, en terme d'accessibilité au service (points de contacts, nombre de jours de distribution, tarifs abordables) et de qualité de service ; d'autre part, en terme d'offre de produit minimale (lettres jusqu'à 2 kilogrammes, colis jusqu'à 10 kilogrammes, envois recommandés). Ainsi, la prestation d'un service postal complet et de qualité en tout point du territoire de l'Union est garantie, s'inspirant des préoccupations françaises de cohésion sociale et territoriale.

Le service universel défini par la directive constitue un seuil de services devant impérativement être assurés, mais les États membres ont la faculté de l'élargir.

En effet, bien que les services composant le service universel soient énumérés de façon exhaustive, leur mise en oeuvre laisse une marge d'appréciation non négligeable aux États membres. Il en est ainsi du nombre de " points d'accès " du public au service postal, du sort des colis de 10 à 20 kgs ou du tarif domestique unique, et, par là même, de l'étendue de la péréquation tarifaire. De même, chaque État membre peut compléter les missions assignées à l'opérateur postal en termes d'aménagement du territoire, de transport de la presse, de services financiers..., quitte alors à en assurer le financement par d'autres moyens que ceux réservés au service universel.

Il appartient également à chaque pays de juger de l'opportunité de désigner un seul ou plusieurs prestataires du service universel sur son territoire.

b) Assurons les moyens du financement et la pérennité du service universel postal français pour garantir un haut niveau d'ambition au service public du courrier

On a déjà exposé152(*) que les moyens de financement de l'opérateur chargé du service universel postal pouvaient, en vertu de la proposition de directive, être assurés selon deux modalités :

- des services réservés, c'est à dire un monopole ;

- un fonds de compensation, alimenté le cas échéant par les opérateurs postaux autres que les prestataires de service universel.

(1) Une garantie : le monopole

Votre rapporteur souhaite que la France définisse un périmètre du monopole postal aussi étendu que l'y autorise le projet de directive, c'est à dire qu'il englobe la levée, le transport, le tri et la distribution des lettres de moins de 350 grammes et d'un tarif inférieur à 5 fois le tarif de base, y compris le publipostage et le courrier transfrontières.

Dans ces conditions, 50 % du trafic courrier actuel de La Poste restera sous monopole, contre 75 % aujourd'hui. Ceci ne sera possible, en application de la directive, que pour autant que ce monopole sera nécessaire à La Poste pour remplir ses missions de service universel. Il y a cependant fort à parier que les ressources issues de ce monopole ne devraient pas suffire à assurer le financement des missions de service universel de La Poste.

(2) Un filet de sécurité : le fonds de compensation

C'est pourquoi, votre rapporteur suggère que soit créé parallèlement un fonds de compensation, auquel contribueraient les opérateurs postaux intervenant sur les marchés hors monopole et qui compléterait le financement du service universel.

La directive autorise-t-elle ce recours simultané aux deux modes de compensation de la charge de service universel ?

Oui, dans la mesure où elle ne l'exclue pas ; telle est l'interprétation qui a été avancée à votre rapporteur par ses interlocuteurs bruxellois. Il est vrai que jusqu'ici le problème ne s'était pas posé pour les directives traitant des autres industries de réseaux. C'est ainsi qu'en matière de télécommunications, par exemple, le problème n'a pas été évoqué puisque, l'ouverture à la concurrence étant globale, toute forme de droits réservés a été exclue. Dès lors, la création d'un fonds de compensation s'imposait.

Bien que d'un niveau sans doute modeste au départ, un fonds de compensation du service postal aurait pour avantage de familiariser La Poste et les pouvoirs publics avec le fonctionnement de ce mode de financement du service universel. Cet apprentissage serait utile dans la mesure où, en cas d'ouverture à la concurrence du publipostage et du courrier transfrontalier, comme le souhaitent une grande majorité d'États membres, seuls 33 % du chiffre d'affaires courrier de La Poste (soit 25 % de son chiffre d'affaires total) pourraient continuer à être placés sous la protection d'un monopole. La Suède s'apprête à mettre en place un tel système de financement du service universel. Dans cette perspective, l'évaluation du coût de ce dernier fait à l'heure actuelle l'objet de discussions.

Le recours au fonds de compensation ne devrait donc aller qu'en s'accroissant. Cependant, dans tous les cas, La Poste devra justifier le mode de calcul du coût de ses missions de service universel.

2. Une seconde exigence : une comptabilité analytique aux résultats incontestables

On l'a vu précédemment, le projet de directive prévoit clairement que les revenus que procurent les services réservés et/ou le fonds de compensation ne peuvent servir qu'à soutenir la fourniture du service universel défini nationalement, à l'exclusion de toute mission de service supplémentaire qu'un État membre pourrait décider de confier à son opérateur postal.

Dès lors, le mode de calcul du coût de ce service universel est essentiel. Le projet de directive ne donne que des guides concernant la répartition des coûts et leur affectation à chaque service au sein du monopole et hors monopole.

La directive, dans son article 9-4, prévoit que le fonds de compensation doit être administré par une " entité indépendante du bénéficiaire ". D'après les renseignements fournis à votre rapporteur par la Commission européenne, cette autorité de régulation nationale devra établir un système de calcul permettant d'évaluer les coûts du service universel.

La Commission elle même n'interviendrait que sur le fondement de plaintes, en cas de contestation par les concurrents de l'opérateur du bien fondé du mode de calcul du coût du service universel et, par conséquent, du périmètre du monopole et/ou du montant du fonds de compensation.

En tout état de cause, La Poste, qui a déjà développé une comptabilité analytique, considérée comme de bonne qualité dans ses structures, devrait veiller avec une intention particulière à ce que les règles d'affectation des charges, à partir desquelles fonctionne cette comptabilité, soient clarifiées et précisées afin que les résultats affichés soient incontestables. La confusion des relations financières que La Poste entretient avec l'Etat le lui permettra-t-elle ? La question est d'importance car le projet de directive (article 14) donne à La Poste un délai de deux ans à compter de son adoption pour qu'elle tienne des comptes séparés, pour chacun des services compris dans le monopole, d'une part, et pour les activités concurrentielles d'autre part. Les comptes relatifs à ces dernières doivent, en outre, établir une nette distinction entre ceux qui font partie du service universel et les autres.

Enfin, le projet de directive précise que les opérateurs de service universel devront faire vérifier leurs comptes par un " organe compétent indépendant. "

Telles sont les conditions imposées par la directive pour la mise en place des modes de financement du service universel.

Mais tout ceci n'aura de sens que si le monopole est respecté dans les faits. Or, tel n'est pas le cas aujourd'hui.

B. ASSURONS LE RESPECT DU MONOPOLE

Comme on l'a souligné précédemment153(*), le monopole s'avère difficile à faire respecter : outre les effets du repostage -on n'y reviendra pas-, les vérifications s'avèrent délicates ; les sanctions insuffisamment dissuasives.

A quoi sert de défendre à Bruxelles et à Paris un monopole substantiel, s'il est " bafoué " sur le sol du pays sans que l'outrage puisse être sanctionné dans la pratique. Soyons cohérents et défendons son respect.

1. Créons un corps d'inspecteurs assermentés de La Poste

A l'heure actuelle, les vérifications permettant de prouver la matérialité d'une infraction et d'ouvrir un courrier -soumises à la présence de l'expéditeur ou du destinataire- sont réalisées par des agents de l'administration des postes et télécommunications ou par des officiers de police judiciaire en vertu de mécanismes assez lourds et dont l'efficacité semble au demeurant pouvoir être renforcée.

Sait-on que la poste américaine dispose, quant à elle, d'un service de sécurité composé d'un corps d'inspecteurs, assimilable à la police fédérale ? Ceux-ci disposent du droit de perquisition, contrôlent les infractions au monopole et participent à des enquêtes de police concernant des délits commis par voie postale.

En France, ces tâches de contrôle -essentielles pour La Poste-, sont confiées à des personnes extérieures à elle et constituent pour ces personnes une mission parmi beaucoup d'autres et, de ce fait, ne peut guère être considérée comme leur préoccupation principale. Sans mettre en cause en aucune façon leur compétence et leur disponibilité, votre rapporteur estime que le contrôle du respect du monopole est un enjeu suffisamment important pour la Poste, pour qu'elle y consacre elle-même des moyens humains formés à cet effet.

C'est pourquoi, il propose la création d'un véritable corps d'inspecteurs assermentés au sein de La Poste, chargés de contrôler le respect du monopole, dans le respect -bien entendu- de la réglementation en vigueur sur le secret des correspondances. Serait ainsi affichée clairement la volonté politique déterminée de lutter efficacement contre les infractions au monopole.

2. Renforçons vigoureusement les sanctions en cas d'atteinte au monopole

Peut-on sérieusement croire que l'on dissuade l'auteur d'infractions répétées au monopole lui permettant d'encaisser des millions de francs en lui infligeant des amendes au total modestes : 10.000 francs d'amende maximum pour une première infraction ; 25.000 au maximum en cas de récidive154(*) ?

Votre Commission et votre groupe d'études ne craignent pas d'affirmer que les sanctions en cas d'infraction au monopole devraient être vigoureusement renforcées.

Au-delà de la défense résolue du monopole qui couvre une partie des activités traditionnelles de La Poste, il nous faut résolument préparer l'avenir de l'opérateur public.

C. UNE URGENCE : UNE LOI D'ORIENTATION POSTALE

La France devra donc mettre à profit toutes les marges de flexibilité ouvertes aux États membres par le projet de directive. Elle ne saurait cependant se satisfaire d'une simple transposition -même a maxima- des dispositions de cette directive, par le biais d'une loi qui ne ferait que traduire cette dernière.

Elle doit aller au-delà d'une telle transposition et fixer, au travers d'une véritable loi d'orientation postale, un cadre ambitieux d'évolution du service public postal.

1. Une loi d'orientation postale ambitieuse...

Votre Commission des Affaires économiques et votre groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications souhaitent que la loi d'orientation postale qu'ils appellent de leurs voeux désigne La Poste comme unique prestataire du service public postal et que cette loi lui confie toutes les missions qui lui ont été attribuées jusqu'ici.

Cette loi d'orientation postale devrait avoir pour ambition, selon des modalités qui seront précisées ci-après, de :

- fixer les contours du monopole de La Poste afin qu'au-delà du périmètre défini pour le service universel européen, elle continue à satisfaire à ses obligations en termes d'aménagement du territoire et de transport de la presse ;

- assurer un meilleur respect de ce monopole ;

- enrichir le monopole de façon à valoriser les compétences de La Poste dans le domaine des nouvelles technologies et à moderniser le service public ;

- fixer le cadre d'évolution du réseau postal.

2. ... doit être adoptée par le Parlement avant fin 1998

La proposition de directive donne aux États membres un an après la date de son entrée en vigueur pour qu'ils inscrivent ses dispositions dans leur droit national, c'est-à-dire d'ici la fin de l'année prochaine, dans la mesure où elle a toutes les chances d'être adoptée avant la fin de l'année 1997.

L'échéance qui s'impose ainsi à nous doit servir l'ambition que nous caressons pour La Poste. Saisissons cette opportunité pour tracer dans la loi d'orientation postale, dès 1998, les voies qui permettront à La Poste de relever ses défis et d'aborder avec optimisme le XXIe siècle.

Si nous nous contentions de parcourir la moitié du chemin, tant les postiers que l'ensemble de nos concitoyens seraient fondés à nous reprocher de n'avoir pas -telle l'autruche- voulu voir la réalité des choses. Nous n'en avons pas le droit.

L'an 1998 doit marquer d'une pierre de touche l'histoire du service public postal. Nous n'avons pas de temps à perdre.

3. Une définition évolutive du service public

Le service public doit s'adapter aux besoins des citoyens, aux évolutions technologiques, ainsi qu'aux exigences nouvelles de l'intérêt général. Le projet de directive tient compte de cette nécessité et prévoit des clauses de rendez-vous, de façon à faire du service universel un concept dynamique et évolutif.

La loi française devra, elle aussi, comporter des clauses de rendez-vous de façon à adapter régulièrement le service public au plus près des attentes des citoyens.

D. PRÉPARONS L'AVENIR : LE TIMBRE ÉLECTRONIQUE

Le courrier électronique tend de plus en plus à se substituer au courrier papier.

Or, la sécurité des échanges électroniques n'est guère assurée. La Poste peut jouer le rôle de garant en la matière. Qui plus est, pourquoi ne pas se projeter dans l'avenir et inventer le bureau virtuel de demain ?

1. La sécurité des échanges électroniques n'est pas assurée

Nous sommes entrés dans l'ère du " web " mais ayons conscience que nous n'en découvrons encore que les premiers balbutiements, en nous rappelant que l'on comptait 65 millions155(*) d'Internautes sur la planète début 1997 et que ce chiffre pourrait atteindre 300 millions dès l'an 2000.156(*)

Avec Internet, le courrier électronique explose. Or, alors que les échanges physiques de courrier offrent toutes les garanties d'authenticité et de certification -ne dit-on pas que " le timbre postal fait foi " ?-, le courrier électronique n'en offre encore aucune : ni la date de son émission, ni son contenu, ni son signataire ne sont authentifiés. C'est d'ailleurs une des principales vulnérabilités d'Internet.

Les échanges écrits de la vie quotidienne -du courrier d'un particulier à son notaire ou son avocat, à la lettre recommandée signifiant de nouvelles conditions à son locataire- n'étant pas assez sécurisés, n'y a-t-il pas là un frein naturel à leur translation électronique ? Pire, les entreprises, de l'achat d'un logiciel à la vente des produits de son catalogue sur Internet, ne pourront se satisfaire d'une situation qui menacera la sécurité de leurs contrats commerciaux. Dans ces conditions, n'y a-t-il pas un marché porteur à conquérir pour La Poste ?

2. Le timbre électronique postal fera foi

a) Le courrier électronique : une chance pour La Poste

Le développement du courrier électronique pourrait devenir une véritable chance pour La Poste, si elle sait se projeter dans l'avenir et se positionner sur ce marché, le plus menaçant pour ses activités courrier traditionnelles. En d'autres termes, elle pourrait faire d'une menace un atout.

La Poste devrait valoriser son expérience en la matière, en procédant, par exemple, à l'adaptation électronique du service des lettres recommandées, dotées ou non d'accusés de réception. Son service Télépost propose déjà ce type de produit, avec un abonnement au courrier électronique assorti d'un mode sécurisé permettant de recevoir un accusé de réception des messages émis, pouvant être complété par une fonction d'authentification.

Au-delà, ne pourrait-on imaginer qu'elle devienne l'organisme de certification des courriers électroniques ?

Pourquoi ne pas envisager la création d'un véritable timbre électronique faisant foi -tout comme le timbre à l'effigie de Marianne- pour l'ensemble des transactions électroniques ?

Certes, la nature ayant horreur du vide, le secteur privé s'attache lui-même à trouver des procédures d'habilitation suffisamment fiables. Mais, peut-on laisser au seul marché, à la seule logique commerciale et financière, le soin de régir la sécurisation et la fiabilité des transactions ?

b) Vers une habilitation publique de la certification postale électronique ?

Ne conviendrait-il pas plutôt d'envisager pour la France, et pourquoi pas pour l'Union européenne, de réserver -au moins dans un premier temps- cette habilitation de certification des courriers électroniques aux postes historiques, c'est-à-dire aux entreprises ayant fait preuve de leur fiabilité au cours des décennies passées ?

Ne serait-ce pas là un grand projet pour La Poste française et pour les postes européennes ? Et ce projet ne donnerait-il pas à l'Europe un excellent moyen de reprendre pied sur le réseau Internet, dominé par les Américains, en améliorant la fiabilité des correspondances ?

Cette stratégie offensive permettrait, en outre, de faire en sorte que le monopole de La Poste garde une certaine consistance.

Ayons, en effet, présent à l'esprit que les ressources issues du monopole risquent d'aller en s'amenuisant sous l'effet de la contraction des flux postaux qu'il recouvre. Rappelons que le volume du courrier papier a tendance à diminuer, que le marché du colis est menacé par les grands intégrateurs et par la mise en place de leurs propres réseaux par certains grands clients. N'oublions pas que le périmètre du monopole lui-même poursuivra inévitablement sa contraction programmée sous l'effet des futures révisions de la directive postale.

Dès lors, nous devons cesser de nous accrocher frileusement à des conceptions dépassées du monopole pour promouvoir de nouvelles idées permettant de garantir la pérennité des services qu'il permet d'assurer. Notre approche des services postaux doit désormais intégrer comme une donnée fondamentale l'explosion des nouvelles technologies. Telle est l'une des ambitions qui animent le présent rapport : adapter les droits et obligations de notre Poste pour mieux assurer la modernité de l'idée de service public, et mieux répondre aux besoins de nos concitoyens.

c) Inventer le bureau de poste virtuel

La société du XXIe siècle sera, personne n'en doute, une société de l'information où l'essentiel des échanges fera l'objet des services dématérialisés et s'effectuera par les réseaux de télécommunications.

Dès lors, l'avenir appartiendra à ceux qui sauront intervenir sur ces réseaux. Le réseau postal paraîtra bien vite dépassé et inadapté s'il ne participe pas lui-même à ces évolutions. Sinon à quel marché pourra-t-il prétendre face à la panoplie des innombrables services auxquels chaque Français aura accès sans avoir à sortir de son domicile ?

Il devra nécessairement s'engager dans un processus de dématérialisation et se fondre dans le réseau de télécommunications. Seule alors comptera la qualité du service du guichet postal virtuel.

Certains pays anticipent cette évolution. Ainsi, le directeur général de l'organisme suédois de régulation de la poste et des télécommunications faisait part de son analyse à votre rapporteur en ces termes : " La poste est mortelle. Telle qu'elle existe aujourd'hui en Suède, elle disparaîtra à long terme pour une nouvelle poste, ne faisant plus qu'un avec les autres opérateurs de télécommunications ".

D'aucuns pourrait dénoncer le caractère moins humain d'un guichet de poste virtuel. Rien n'est moins sûr. La Poste peut apporter une grande valeur ajoutée humaine au développement des services électroniques.

Elle pourrait ainsi envisager de mettre à la disposition des utilisateurs, en temps réel, des personnels très qualifiés, à même de répondre instantanément à leurs questions les plus pointues. Imaginons un instant une petite entreprise de haute technologie de l'Ariège ayant gagné un contrat aux États-Unis et souhaitant envoyer ses produits par La Poste. Le spécialiste du bureau virtuel ne sera-t-il pas mieux à même de le conseiller efficacement que le guichetier du petit bureau de poste de son village ?

III. DÉVELOPPONS UNE CONCEPTION " FUTOROSCOPIQUE " DU RÉSEAU

La Poste est une entreprise de services animée par un idéal de service public, dont l'identité profonde se structure autour de la notion de mouvement. Elle est née avec les " chevaucheurs " de Louis XI, elle a grandi avec la malle-poste, elle est passée à la vitesse supérieure avec le wagon postal, elle s'est envolée avec l'Aéropostale.

Sa première mission est de faire circuler les éléments essentiels à la vie collective : l'information (les lettres), les biens (les colis), l'argent (les mandats). Par essence, elle ne peut vivre que dans la mobilité, pour la mobilité, par la mobilité.

Si, au siècle dernier, elle a développé son réseau rural, c'est au nom de cet impératif existentiel de mobilité. Elle a disséminé ses bureaux dans les campagnes, non pas pour attendre que les gens viennent à elle mais pour pouvoir aller plus vite vers eux. Il s'agissait pour elle de disposer des moyens techniques de dispenser les nouvelles dans les villages et dans les fermes isolées aussi rapidement que dans les villes.

A une époque où les facteurs se déplaçaient à pied, la seule solution viable consistait à semer, en nombre suffisant, sur le sol du pays, les bâtiments d'où ces hommes en vareuse bleue, aux gros brodequins cloutés, pourraient partir sacoches de cuir en bandoulière, pour dans la journée, partout en France, apporter à leurs concitoyens les lettres de leurs proches.

Or, à en juger par l'attitude que beaucoup adoptent aujourd'hui à l'égard de ce réseau issu des contraintes de distribution d'hier, combien d'entre nous -citoyens, élus, et même parfois postiers- perçoivent-ils encore La Poste comme une entreprise dont le mouvement est la raison d'être ? Combien d'entre nous lui prêtent-ils cette qualité que nous reconnaissons spontanément à UPS, DHL et Fedex, ces firmes étrangères ?

Le maintien en l'état du réseau de La Poste, dont le coût est si lourd, -deux fois et demie le budget de l'aménagement du territoire !- ne tend-il pas dans l'inconscient collectif à l'emporter sur le service du courrier proprement dit157(*) (75 % du chiffre d'affaires) comme première mission de La Poste ?

Aux yeux de ceux non avertis des réalités des territoires ruraux en déshérence, de tels comportements confinent à l'absurde ! Mermoz peut-il devenir agent immobilier ?

Et, il est vrai que l'on peut concevoir que les adeptes de la logique froide s'étonnent qu'à l'heure d'Internet, à l'aube du deuxième millénaire, les Français -ce peuple créatif qui, il y a encore peu, a inventé Concorde et le TGV- aient érigé en tabou le réseau du facteur de leurs arrières grand-mères ?

Pourtant, si aujourd'hui, le moyen (le réseau) paraît parfois être confondu avec les fins (les services), on peut le comprendre et votre rapporteur, qui a également été rapporteur de la loi " Pasqua " du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, le comprend.

Si les hommes et les femmes qui peuplent les zones les moins peuplées du pays tiennent à leur bureau de poste c'est -nous l'avons vu158(*)- parce qu'il est souvent perçu comme l'une des dernières expressions tangibles de l'attention que leur porte la République.

Il n'en demeure pas moins que si La Poste ne peut pas faire respirer son réseau, elle risque de succomber et alors les territoires fragiles perdront leur meilleur allié. A maintenir par trop Mermoz immobilisé au sol, ne se peut-il pas qu'un jour il ne soit plus en mesure d'y apporter les messages du monde sur les " ailes du courage " ?

Le dilemme apparaît par maints aspects insoluble.

Mais n'est-il pas insoluble parce qu'il oppose deux priorités -la revitalisation des territoires d'une part, l'adaptation du réseau postal, d'autre part- qui pourraient tout à fait être conciliées ?

La solution ne réside-t-elle pas, en effet, dans une inversion radicale du regard porté sur le rôle de La Poste dans l'aménagement du territoire ? Plutôt que de continuer à en défendre une idée immobile et immobilière ne gagnerait-on pas tous à en développer une conception mobile et mobilière plus conforme en définitive à la culture entrepreneuriale de l'opérateur public ? En bref, dans les territoires ruraux en difficulté, la revitalisation ne passerait-elle pas davantage par l'investissement dans une poste de services à domicile que par la conservation à coûts élevés d'une poste de présence immobilière ?

Vain rêve, vue abstraite objectera-t-on ? Mais les réponses d'hier ont-elles jamais été les solutions de demain ?

Le Sénat saurait-il en douter, lui dont le Président a su, en dix ans, transformer l'avenir d'un département avec... une idée innovante : le Futoroscope ? Certainement pas !

Ce ne sont pas des subventions d'Etat, le maintien à grands frais de l'héritage économique du passé, la crispation sur les acquis d'hier qui ont projeté ce département dans le XXIe siècle, créé des richesses nouvelles et en ont fait un pôle d'exemplarité ! Ce sont des idées imaginatives, des équipes emportées par un élan entrepreneurial, une volonté farouche de modernité. Alors, pourquoi ne pas chercher à appliquer cette recette du succès au réseau postal ? Pourquoi ne pas chercher, partout, à aborder la réalité postale avec un regard " futuroscopique ". Pourquoi ne pas choisir résolument la voie de l'imagination et de l'anticipation des changements ?

Par peur de perdre ? Mais la lucidité ne conduit-elle pas à constater qu'à refuser de promouvoir l'innovation, tout rique d'être perdu ? Si rien ne bouge, La Poste et les territoires où elle s'est enracinée ne sont-ils pas menacés de périr ? Alors, osons !

Il s'agit, ensemble, de dynamiser le réseau de La Poste pour mieux revitaliser les territoires.

A. DYNAMISER LE RÉSEAU DE LA POSTE...

1. Le moratoire ou " Mermoz enchaîné "

a) Le moratoire : conservatoire ou étouffoir ?

En mai 1993, lorsqu'au grand soulagement d'une immense majorité de maires ruraux, la décision de suspendre toute fermeture de points postaux dans les campagnes a été prise, votre rapporteur -à l'instar de beaucoup d'autres- s'en est félicité. Défenseur résolu du territoire, il avait estimé que cette mesure conservatoire était à même de garantir le maintien dans les zones rurales fragiles d'instruments pouvant servir de vecteur privilégié à leur revitalisation. Il jugeait en effet, à l'époque, qu'un tel gel évitait de compromettre l'avenir, notamment en donnant aux réflexions politiques engagées pour assurer la renaissance des territoires en déshérence la possibilité d'aboutir sans précipitation à la grande loi d'orientation pour le territoire qu'il appelait de ses voeux.

Lucide quant aux bouleversements qu'entraînaient les évolutions concurrentielles du marché postal, il jugeait néanmoins -au vu des éléments d'informations dont il disposait à l'époque- que les obligations ainsi imposées à La Poste n'étaient pas excessives au regard de ce que la Nation se trouve en droit d'exiger d'une grande entreprise publique. Et, il est vrai qu'en 1993, les évaluations habituellement disponibles sur le coût de la présence territoriale de La Poste n'atteignaient pas -il s'en faut de beaucoup- le degré de précision qu'elles ont acquis depuis.

Aujourd'hui, l'accélération des mutations de l'environnement technique159(*) et juridique160(*) des activités postales, la constatation qu'à l'étranger non seulement aménagement postal du territoire ne rimait pas nécessairement avec enracinement immobilier mais qu'en plus, les réseaux physiques des postes étaient en voie de contraction et de profonde transformation, et surtout la révélation de ce que le moratoire représentait en termes de déficit de compétitivité pour La Poste, ont profondément ébranlé ces certitudes initiales.

Votre rapporteur est désormais persuadé que le moratoire, unanimement demandé par les élus ruraux au début des années 1990 et largement approuvé par les élus nationaux en 1993, est un boulet pour La Poste.

Songeons que sur la base de l'évaluation de l'Inspection générale des Finances le moratoire aura coûté près de 20 milliards de francs -2.000 milliards de centimes !- de mai 1993 jusqu'à la fin de 1997, soit près de douze fois le budget de l'aménagement du territoire pour 1997.

Est-il raisonnable d'imposer une telle charge à une entreprise qui a connu le déficit au cours des cinq derniers exercices et qui va devoir, au cours des cinq prochaines années, consentir un effort d'adaptation sans beaucoup d'équivalent, sur un si bref laps de temps, parmi ceux qu'elle a déjà su réussir au cours de sa longue histoire ?

En lutherie, l'étouffoir est un mécanisme que l'on applique sur un instrument pour arrêter les vibrations des cordes. La chape asphyxiante du moratoire ne risquerait-elle pas à terme, si elle restait étendue sur le réseau des points de contact postaux, d'étouffer le bruit des moteurs des camions jaunes dans nos campagnes et peut-être ailleurs ?

b) Le moratoire : une précaution rendue aujourd'hui inutile par la loi ?

Se pose en outre la question de savoir si, au plan juridique, le moratoire présente encore une utilité. En effet, quand il a été décidé, en 1993, les fermetures postales n'avaient à respecter aucune contrainte légale161(*).

Tel n'est plus le cas depuis l'intervention de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Son article 29, à la rédaction duquel le Sénat a d'ailleurs très significativement contribué,162(*) soumet toute décision de ce type à une procédure extrêmement stricte. La citation in extenso de ce texte d'importance permet de s'en convaincre.

L'ARTICLE 29 DE LA LOI PASQUA POUR L'AMÉNAGEMENT
ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

L'État établit, pour assurer l'égal accès de tous au service public, les objectifs d'aménagement du territoire et de services rendus aux usagers que doivent prendre en compte les établissements et organismes publics ainsi que les entreprises nationales placés sous sa tutelle et chargés d'un service public. Les objectifs sont fixés dans les contrats de plan de ces établissements ou organismes publics et entreprises nationales ou dans des contrats de service public conclus à cet effet. Ceux-ci précisent les conditions dans lesquelles l'État compense aux établissements, organismes et entreprises publics les charges qui résultent du présent article.

Toute décision de réorganisation ou de suppression d'un service aux usagers par les établissements, organismes et entreprises mentionnés à l'alinéa précédent doit, si elle n'est pas conforme aux objectifs fixés dans les contrats de plan ou de service public, être précédée d'une étude d'impact. Les conseils municipaux des communes concernées, les conseils des groupements de communes concernés et les conseillers généraux des cantons concernés sont consultés lors de l'élaboration de l'étude d'impact. Celle-ci apprécie les conséquences de la suppression envisagée, d'une part, sur les conditions d'accès au service et, d'autre part, sur l'économie locale. Elle comprend, au minimum, une analyse de l'état du service, l'examen des modifications qu'engendrerait le projet et les mesures envisagées pour compenser toute conséquence dommageable. Elle prend en compte les possibilités offertes par le télétravail.

L'étude d'impact est communiquée au représentant de l'État dans le département, qui recueille l'avis de la commission mentionnée à l'article 28. Celui-ci dispose d'un délai de deux mois pour faire part de ses observations et demander, le cas échéant, de nouvelles mesures pour compenser ou réduire les conséquences dommageables du projet. Les nouvelles mesures alors adoptées ou les raisons de leur rejet sont communiquées dans un délai de deux mois au représentant de l'État. L'étude d'impact est transmise pour avis à la commune du lieu d'implantation du service concerné et à toute autre commune concernée et groupement de communes concerné qui en fera la demande au représentant de l'État.

En cas de désaccord du représentant de l'État dans le département à l'issue de la procédure prévue au troisième alinéa, celui-ci saisit le ministre de tutelle de l'établissement, organisme public ou entreprise mentionné au premier alinéa. Ce ministre statue par une décision qui s'impose à cet établissement, organisme public ou entreprise nationale. Sa saisine a un effet suspensif de la décision en cause, qui devient définitif en l'absence de réponse dans un délai de quatre mois.

Un décret en Conseil d'État définit les modalités d'application du présent article. Il précise notamment les règles permettant d'assurer l'équilibre entre les obligations des établissements, organismes et entreprises mentionnés au premier alinéa et la compensation par l'État des charges qui en résultent. Il fixe également les critères spécifiques que doit respecter la décision du représentant de l'État dans le département ou du ministre de tutelle lorsque le projet de suppression concerne une zone prioritaire de développement du territoire.

Jusqu'à présent, cet article 29 était inappliqué car le décret -souhaité à l'époque par le Gouvernement- qu'il prévoit dans son dernier alinéa n'était pas paru.

Cependant, selon des informations convergentes portées à la connaissance de votre rapporteur, la doctrine juridique relative à l'interprétation de cette dernière disposition tend désormais à considérer comme superfétatoire l'intervention d'un décret tant la loi est précise et se suffit à elle-même. Cet hommage implicite rendu au travail du Parlement emporte deux possibilités d'évolution :

ou l'applicabilité directe du texte législatif est reconnue officiellement ;

ou -ce qui n'a déjà que trop tardé- un décret, fût-il symbolique, intervient.

Mais quelle que soit, en définitive, la solution retenue, le mécanisme très protecteur institué par la loi d'orientation encadrera toute décision de fermeture d'un point postal d'animation du territoire.

Cela n'implique nullement -comme c'est le cas, en revanche, dans le cadre du moratoire- que tout restera " gelé ". Ceci signifie qu'aucune réorganisation d'un service aux usagers ne pourra s'effectuer sans que les élus locaux concernés (conseillers municipaux, conseillers des groupements de communes, conseillers généraux) puissent peser sur la décision définitive et donc négocier en position de force.

Ainsi, une procédure décentralisée, fondée sur la concertation avec les responsables de la vie locale et tout à fait à même de permettre l'élaboration de bonnes solutions négociées, existe aujourd'hui en droit français alors qu'elle n'était pas instituée en 1993.

La donne ayant conduit à l'instauration du moratoire n'en est-elle pas profondément changée ?

c) Le moratoire : une orientation aujourd'hui erronée ?

L'évaluation de la fréquentation des points postaux qui avaient exclusivement un rôle d'aménagement du territoire, en 1993, n'est pas connue de votre rapporteur. Il ne semble pas que des études précises aient été réalisées sur ce point, à cette époque. Il s'agissait en effet -souvenons-nous- d'apporter une réponse politique à une immense attente et -cela a été signalé précédemment- de maintenir tous les outils d'animation existants sur le sol du pays pendant le temps de réflexion nécessaire à l'élaboration de la loi " Pasqua ". En bref, comme il n'existait pas encore d'article 29, l'urgence et le souci d'efficacité commandaient une mesure extrême.

Tel n'est plus le cas aujourd'hui puisque l'article 29 a été promulgué.

Aussi, votre rapporteur a-t-il procédé, sur la base de sondages constitués d'échantillons représentatifs du périmètre postal d'aménagement du territoire, à des investigations précises sur la durée d'utilisation effective des points de contact par les habitants des zones concernées, et ce à partir des durées d'occupation au guichet.

Les résultats de cette enquête l'ont amené à conclure qu'actuellement entre 2.000 et 2.400 points postaux d'animation territoriale fonctionnaient moins d'une heure par jour, soit moins de 39 heures en deux mois ou si l'on préfère moins de 35 heures en ... 7 semaines163(*) !

Si on cherche à isoler le nombre de points postaux ayant moins de deux heures d'activité par jour, on aboutit à une fourchette dont la moyenne s'établit autour de 3.000, soit environ 18 % du réseau total.

Aucun des interlocuteurs connaissant les réalités du réseau de La Poste auxquels votre rapporteur a fait part de ses travaux et de ses conclusions n'a contesté les évaluations qui viennent d'être avancées.

Force est donc de constater que certains points de contact postaux, au titre desquels La Poste supporte une charge annuelle de quelque 4,5 milliards de francs, ne sont pas plébiscités par les populations avoisinantes !

Serait-il raisonnable de laisser perdurer cette situation ?


Qui pourrait aujourd'hui répondre par l'affirmative à cette question quand on sait, en outre, que " l'animation " postale ainsi assurée à grand frais n'entraîne pas pour autant que les rares entreprises qui maintiennent la vie économique dans les zones vulnérables recourent à La Poste pour leur trafic de messagerie ? Les postiers le savent bien. Les camions de UPS, de Fedex, de DHL sillonnent aussi les routes de ces régions là... et profitent de leur éventuel développememnt économique.

Alors, La Poste ne serait-elle pas plus forte pour résister à ces " nouveaux conquérants ", si pour animer les territoires concernés elle investissait davantage dans l'amélioration de ses services et un peu moins dans l'entretien de locaux presque désertés ? Et les territoires concernés n'en tireraient-ils pas profit si eu égard à la qualité des services postaux ainsi assurés, des entreprises pourvoyeuses d'emplois s'y installaient ?

2. La respiration du réseau ou " Mermoz libéré "

a) Laisser vivre le réseau

" En France, dans le mot moratoire, n'y-a-t-il pas le son mort ? " s'étonnait un francophone rencontré, à l'étranger, dans le cadre de la mission.

Et, il est vrai que sur les terres gelées rien ne pousse !

Faire vivre le réseau de La Poste suppose donc de lui permettre de respirer, de renouveler ses cellules.

C'est d'autant plus important que comme l'a fort pertinemment fait remarquer M. Louis Minetti, Sénateur des Bouches-du-Rhône164(*), les départements ruraux ne sont pas les seuls à avoir besoin de La Poste ; les grandes agglomérations ressentent parfois cruellement la faiblesse de la présence postale.

Or, nous l'avons vu, La Poste si utile dans les zones urbaines défavorisées n'est pas installée dans toutes et même dans celles où elle a ouvert des guichets, ceux-ci sont souvent sous-équipés165(*). En outre, certaines zones périurbaines ne rencontrant pas de difficultés particulières, voire des zones rurales en développement, se trouvent aujourd'hui dépourvues de moyens postaux adaptés à leurs besoins.

Faire respirer le réseau de La Poste, c'est donc tout simplement lui reconnaître le droit de se développer, de manière concertée, vers ces zones où ses " pseudopodes " sont attendus par les populations.

Encore convient-il, bien entendu, que les choix effectués profitent également aux territoires ruraux fragiles. Ceci est possible si on décline la stratégie de rénovation du réseau postal autour de trois axes : valoriser le réseau immobilier, développer le service postal mobile, multiplier les canaux de contact avec la clientèle en nouant des partenariats.

b) Valoriser le réseau immobilier
(1) Recenser les besoins

Dans le département de la Creuse, il existe 130 points de contact postaux dont, à en croire un document publié conjointement par le Conseil général, la préfecture et la direction départementale de La Poste, aucun n'est " rentable ou potentiellement rentable ". Faut-il pour autant les abandonner ? Certes non ! Faut-il les laisser en l'état ? Pas plus, car leur faible rentabilité actuelle révèle qu'ils contribuent encore insuffisamment au développement du département.

La démarche166(*) entreprise par les trois partenaires précités a consisté à commencer par enquêter sur les besoins de la population. Puis, ils ont cherché à définir les actions qui pourraient être assumées par La Poste pour répondre à ces besoins ; l'objectif poursuivi est de reconfigurer le réseau postal en zone rurale (40 % du territoire creusois) à l'aide de projets innovants de diversification présentant de fortes probabilités d'impact positif sur le territoire.

Ce schéma inverse la perspective adoptée jusqu'à présent et qui, partant de l'offre de services existante, se structurait autour d'une logique administrative tendant naturellement à reproduire les cloisonnements. La plupart du temps, une telle approche avait pour résultat une persistance des divisions institutionnelles qui aboutissaient à un dépérissement de tous dans l'isolement.

Dans la conception creusoise, l'homme et le territoire sont placés au centre de la démarche, à charge pour les services publics de s'adapter pour les satisfaire. Ceci amène, par exemple, à poser le problème de l'isolement et à rechercher les modalités de transport les mieux adaptées pour y remédier fût-ce en ne recourant pas à des infrastructures nationales, alors qu'avec les méthodes employées antérieurement on s'efforçait d'imaginer comment la SNCF pouvait intervenir.

Cette inversion de perspective conduit d'ailleurs naturellement à poser les questions en termes d'intercommunalité et à renforcer la coopération locale.

C'est la généralisation de telles attitudes que préconise le présent rapport.

(2) Faire du guichet le point d'appui de démarches commerciales à domicile

Pourquoi ouvrir toute la journée des points postaux qui travaillent moins de trois heures par jour ? Ne pourrait-on pas envisager de limiter leur ouverture à la matinée ou à l'après-midi ? La demi-journée ainsi libérée laisserait au préposé la possibilité soit d'aller animer une autre antenne postale, soit d'effectuer de la prospection de clientèle ou du conseil financier à domicile.

Pour reprendre l'expression d'un directeur de groupement postal rencontré par votre rapporteur lors de son déplacement en Haute-Loire : " Que ne laisse-t-on le chef d'établissement s'organiser comme un médecin de campagne : un temps pour les opérations postales ; un temps pour la prospection commerciale au domicile des clients ! ".

En bref, quel est l'intérêt d'appliquer partout le même schéma rigide, alors que la modernisation de la présence postale demande d'abord de l'imagination et des solutions pragmatiques ?

(3) Imaginer de nouveaux partenariats publics : repenser la polyvalence en la fondant sur un partage des coûts

Proposée en 1979167(*) et mise en oeuvre la même année168(*), la " polyvalence administrative " consiste à faire du bureau de poste l'instrument du maintien des services publics disparus dans les milieux ruraux.

La densité du réseau postal et le fait que les receveurs sont habilités à effectuer des opérations extra-postales telles que le paiement des pensions militaires étaient les principales raisons de ce choix.

Cependant, après un engouement prometteur, la polyvalence a rapidement régressé tant du point de vue des départements qui la pratiquent que des opérations effectuées. Aujourd'hui, environ 800 bureaux de poste ont des activités de ce type, mais 90 % des opérations portent sur la seule vente des vignettes auto qui s'effectue sur une période très courte de l'année, tandis que le trafic généré par les autres opérations reste faible. Au total, le montant des ventes de produits liés à la polyvalence administrative était de l'ordre de 140 millions de francs en 1995.

Les raisons de l'échec relatif de la polyvalence administrative sont multiples. La Poste porte la responsabilité de l'arrêt de certaines opérations, souvent parce qu'elle estimait être mal rémunérée. De leur côté, les administrations et les organismes publics et parapublics lui préfèrent parfois d'autres solutions : le ministère de l'Économie et des Finances, en application d'accords préexistants, privilégie la diffusion de ses produits par le réseau des débitants de tabac, plus dense et dont les horaires d'ouverture sont plus larges ; les Fédérations de chasseurs ont des liens avec le Crédit Agricole qui assure gratuitement la vente des timbres cynégétiques ; le ministère de l'Intérieur, comme l'ANPE, ont réduit rapidement leurs actions de polyvalence avec La Poste, estimant que celle-ci est moins bien placée que les mairies pour offrir ce service.

Par ailleurs, tant la mobilité plus grande des populations que les évolutions technologiques permettant un accès direct à un très grand nombre de services et d'information, ont réduit la portée de la polyvalence.

Surtout, la polyvalence administrative n'a pas atteint l'objectif premier qui lui était assigné et qui consistait à revitaliser le milieu rural et à réactiver les petits bureaux ruraux, puisque seulement 200 de ces bureaux, sur plus de 10.000 potentiellement concernés, la mettent en oeuvre !

Il n'en demeure pas moins que si l'idée ne peut à elle seule revaloriser le réseau immobilier de La Poste, certaines de ses déclinaisons modernes pourraient y contribuer. Il s'agirait de rechercher non plus seulement la concentration de plusieurs activités administratives sur un point postal, mais le partage du coût d'entretien d'un point postal par les divers services publics pouvant s'y appuyer pour améliorer l'efficacité de leur action. On ne se limiterait plus à faire du postier le représentant d'autres acteurs administratifs, on ferait du bureau de poste le point d'ancrage immobilier où se retrouveraient les agents des autres services publics de proximité. Les points publics en milieu rural et les maisons des services publics constituent autant d'initiatives qui vont en ce sens. Encourageons donc leur développement !

Les points publics en milieu rural existent réellement depuis 1992 et ont été officialisés lors du comité interministériel de développement et d'aménagement rural (CIDAR) du 30 juin 1994.

Un point public169(*) est défini comme " une opération qui vise à assurer la présence et l'accessibilité des services publics sur le territoire, grâce à une coopération inter-services et à la mise en commun de moyens. Un point public doit promouvoir en un même lieu et au sein de structures polyvalentes les actions suivantes : accueil, renseignement, orientation, documentation, assistance à la constitution et à la réception de dossier, organisation de permanences pour la délivrance directe de prestations. ".

UN EXEMPLE : LE POINT PUBLIC DE BEAUFORT-SUR-GERVANNE (DRÔME)

Ce point public a été initié par la commune de Beaufort-sur-Gervanne qui a su mobiliser les sept communes de la Vallée (900 habitants) et différents partenaires : services fiscaux, département, région, ANPE, caisse primaire d'assurance maladie, Mutualité sociale agricole, France Télécom, EDF, GDF et La Poste.

C'est La Poste qui est l'opérateur de ce point public pour le compte des neuf partenaires. Le receveur a été formé pour réaliser des prestations de premier niveau (information, transmission de dossier) pour d'autres services. La formation est prise en charge par le délégant.

Ce point public est intégré à un programme global de développement (avec des crédits européens, FISAC...) et se situe dans un local rénové face à un multiple rural, un syndicat d'initiative, les bureaux de la mairie, un futur cabinet médical ou l'école maternelle (80 enfants). Il peut donner des informations, renseignements sur les domaines d'activités des partenaires. Des permanences spécialisées sont effectuées par des agents des services publics. D'autres projets, comme l'ouverture d'une station-service avec l'aide du Comité professionnel de distributeurs de carburants, sont envisagés.

Les maisons des services publics ont été créées, dès 1996, dans une dizaine de départements, à l'initiative des préfets170(*). Ces structures ont pour objectif de répondre aux besoins et attentes des citoyens qui souhaitent bénéficier d'une présence plus proche et d'une plus grande polyvalence des services publics, aussi bien en zone rurale que dans les quartiers urbains périphériques.

Ainsi, ces " maisons " ont vocation à regrouper des services d'information, de délivrance de documents, voire de traitement des demandes, le cas échéant à l'aide du télétravail. Il peut s'agir tant des services sociaux (Caisse d'allocations familiales, Direction départementale des Affaires sanitaires et sociales, Caisse primaire d'assurance maladie, ASSEDIC, ANPE, mission RMI...) que des services fiscaux, de la direction de l'équipement, de l'EDF, voire de la protection judiciaire de la jeunesse ou des services du ministère de la justice.

41 projets concernant la création de maisons des services publics ont été retenus en 1996. Ils portent soit sur l'ouverture de tels organismes, soit sur des études préalables à l'installation de ces maisons en 1997 (27 projets).

Les maisons des services publics créées en 1996 concernent des quartiers urbains en difficulté, par exemple à Floirac en Gironde, où il est envisagé de réunir sur un même site des services de l'État, de la Ville, des établissements publics et des associations.

Le projet de loi " Perben " relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, déposé au cours de la précédente législature, instituait un cadre juridique souple pour la création et la pérennisation des maisons de service public en autorisant leur création par convention ou sous forme d'un groupement d'intérêt public171(*).

Il apparaîtrait regrettable que ces orientations ne soient pas, en définitive, concrétisées.

Dans une perspective équivalente, le projet de faire du réseau de La Poste, un point d'accès public à Internet et aux services avancés de télécommunications pourrait utilement le mettre en valeur. Le programme d'équipement en ce sens de 1.000 bureaux, actuellement poursuivi par le Gouvernement, devrait permettre d'apprécier assez rapidement l'intérêt d'une telle ouverture et donc de l'amplifier si -comme on peut l'espérer- elle se révélait fructueuse.

(4) Envisager l'exercice de nouveaux métiers au guichet : s'interroger sur la polyactivité

Déjà, en zone rurale, le facteur français ne se contente plus de délivrer les correspondances dans les fermes et les villages : le port de repas à domicile172(*), voire de médicaments, est parfois entré, de son propre gré ou à la suite d'initiatives locales, dans son aire de compétence173(*). Ne serait-il pas avantageux d'envisager des évolutions similaires aux guichets des zones rurales ? Dans les quartiers urbains difficiles, les bureaux n'accueillent-ils pas des interprètes et des écrivains publics ? De manière bénévole, les receveurs ruraux n'aident-ils pas déjà les contribuables à remplir leur déclaration de revenus au mois de février ?

Ne pourrait-on pas concevoir de former les postiers du réseau à des métiers complémentaires de leur activité de base ? Le conseil à l'utilisation d'Internet devrait bientôt faire partie de leurs compétences dans les 1.000 bureaux où des terminaux adaptés vont être installés. Peut-on aller plus loin et proposer dans des bureaux peu actifs, situés dans des villages dépourvus de certains magasins qu'ils exercent des activités commerciales, afin de contribuer au maintien de la vie locale et de leur guichet ?

Il n'appartient pas de répondre à cette question dans le cadre du présent rapport. Il ne serait toutefois sans doute pas inopportun que la Direction de La Poste et les organisations syndicales concernées s'en saisissent, étant bien entendu que toutes les réponses pouvant être élaborées devront s'inscrire dans le respect des règles de la concurrence et auraient, pour l'essentiel, à ne s'appliquer qu'en cas de défaillance de l'initiative privée.

(5) Augmenter l'activité

Toutes ces orientations ont un socle commun qu'un des conseillers financiers de La Poste rencontrés par votre rapporteur a bien résumé en lui glissant en aparté : " Finalement, pour être fort demain, il faut vendre ".

Cette notion, qui n'est en rien incompatible avec l'excellence du service public postal, apparaît encore insuffisamment intégrée à la culture professionnelle d'une grande partie des personnels, qui reste par maints aspects toujours marquée par la force des traditions administratives héritées de l'histoire. Pourtant, le dynamisme commercial est, sans nul doute, une des clefs de la réussite de La Poste de demain et du renouveau de son réseau.

Pour faire vivre son réseau immobilier, pour contribuer à la renaissance des territoires fragiles, mais aussi, d'une manière plus générale, pour affronter victorieusement les nouveaux concurrents qui commencent à se distinguer sur sa ligne d'horizon, La Poste doit développer ses marchés naturels et ne pas hésiter à en imaginer d'autres.

Cependant, à l'aube du troisième millénaire, une telle philosophie d'action ne peut s'exprimer dans le culte de comportements économiques adoptés il y a un demi-siècle. Pour prendre son élan vers l'an 2000, pour ressourcer sa créativité, La Poste doit renouer avec l'esprit de ses origines. Elle doit redevenir " mouvement " ; elle doit retrouver la mobilité dont Mermoz a su être l'incarnation.

c) Développer le service postal mobile

La Poste a déjà -on ne le sait pas assez- une longue tradition de guichet mobile assurant des services à domicile. Ainsi, en 1926, elle a créé la poste automobile rurale qui avait reçu pour mission de desservir la clientèle isolée des campagnes.

LA POSTE AUTOMOBILE RURALE DE L'ENTRE-DEUX GUERRES

Les historiens rapportent que :

" Des circuits bien combinés apportaient chaque jour, pourrait-on dire, la poste à domicile à des communes déshéritées. Le premier, celui de Beaulieu-sur-Dordogne, mis en service le 1er septembre 1926, sous le ministère de M. Bokanowski, donna pleine satisfaction, si bien qu'en 1938 il existait trois cent quatre-vingt-dix circuits desservant quatre mille trois cent cinquante communes et assurant à la fois le transport des correspondances, des voyageurs, des colis postaux, des bagages et exécutant même les commissions des habitants. Leur exploitation, loin d'être déficitaire, donne même d'appréciables bénéfices.

On ne demandait plus à la population rurale de se déplacer pour aller à la poste ; on voulait que la poste aille à elle.

Autre nouveauté, fut en octobre 1934, la création par M. Mallarmé d'un bureau temporaire automobile, type de bureau " baladeur " qui se transportait partout où il en était besoin, faute de bureau local, quand une circonstance exceptionnelle, exposition, voyage, manifestation quelconque, y provoquait un afflux inaccoutumé de population.
 "174(*).

Aujourd'hui le service " Allô facteur " de l'exploitant public permet la réalisation à domicile de n'importe quelle opération postale par l'intermédiaire du facteur, même les jours où celui-ci n'a pas de courrier à remettre.

" ALLÔ FACTEUR "

" Allô facteur " se définit comme une prestation de service réalisée au cours de la tournée du facteur mais complémentaire à la prestation traditionnelle de distribution du courrier. Elle couvre la livraison à domicile de produits postaux tels que timbres, vignettes fiscales, produits philatéliques, prêts-à-poster, mais aussi des prestations financières comme, par exemple, des versements et retraits d'espèces sur un compte-chèque postal.

Le service fonctionne sur simple demande téléphonique effectuée la veille ou tôt le matin auprès du bureau de poste. Il est possible de laisser sa demande sur un répondeur en-dehors des heures d'ouverture du bureau de poste.

Ce service de livraison existe depuis longtemps. Il était dénommé antérieurement " service des commissions  ". Toutefois, à l'origine, les commandes devaient être passées directement au facteur et cela imposait de le rencontrer au cours de sa tournée. C'est l'instauration de la permanence téléphonique qui a entraîné sa modernisation et son nouvel intitulé.

Dans la mesure où la livraison concerne des produits postaux, elle est gratuite. La Poste considère, en effet, qu'elle relève de sa mission de service public et de son rôle dans l'aménagement du territoire.

Le coût du service pour le client se limite donc au coût de l'appel téléphonique au bureau de poste si la commande n'est pas passée en direct auprès du facteur. Le coût pour La Poste est intégré dans le coût de la distribution.

Cette gratuité et le fait que la prestation soit, en définitive, le fruit de dispositions et d'adaptations locales expliquent qu'elle ne fasse pas l'objet d'une ligne comptable propre. Aussi, n'est-il pas possible d'identifier clairement les endroits dans lesquels elle est le plus souvent délivrée. Néanmoins, de nombreux départements à dominante rurale ont organisé ce service de manière formelle, totalement ou partiellement, par exemple l'Aisne, la région Aquitaine...

Les enquêtes menées par La Poste permettent toutefois de savoir qu' " Allô facteur " est tout particulièrement apprécié en zone rurale et auprès des personnes isolées géographiquement ou ne pouvant, en raison d'un handicap, se rendre dans un bureau de poste.

L'expérience d'Allô Facteur ne pourrait-elle pas constituer le fondement d'un mouvement plus ample vers des prestations de guichet au domicile des particuliers ou au siège des entreprises dans les zones peu peuplées ? Il suffirait, pour ce faire, à l'instar de l'Allemagne, que La Poste se dote d'équipements adaptés (camions spécialement aménagés, matériels informatiques embarqués...) emmenés par des personnels compétents (conseillers financiers, conseillers commerciaux...) sur les places des petits villages, voire jusque dans la cour des fermes ou à la porte des entreprises. Ces camions jaunes d'un nouveau type pourraient même comporter des terminaux Internet librement consultables pendant les arrêts prévus sur leurs itinéraires.

N'y aurait-il pas là un superbe instrument de pénétration commerciale pour La Poste ? N'y aurait-il pas là un formidable outil d'animation de l'espace rural en situation difficile ? N'y aurait-il pas là le germe d'une solution imaginative permettant de transformer des emplois ruraux peu dynamisants pour les territoires en des emplois modernes source de valeur ajoutée ? Votre rapporteur et nombre de ses collègues en sont convaincus.

La Poste demeurera un acteur majeur du territoire tant qu'il y aura des postiers actifs sur le territoire. Le jour où elle n'y aura plus que des immeubles avec des postiers passifs, elle n'y comptera plus. Ce n'est pas l'immeuble, c'est l'homme qui fait naître la vie du sol. L'outil ne doit pas dissimuler l'oeuvre !

Lors de la communication sur le présent rapport faite le 8 octobre dernier175(*), M. Jean Huchon, Sénateur du Maine-et-Loire, a parfaitement illustré cette vérité en donnant l'exemple des services financiers postaux qui, pendant longtemps, déclinaient dans son département et qui se sont redressés de manière spectaculaire à la suite de l'arrivée d'un nouveau responsable.

La question se pose en définitive de manière très simple. Qui fera l'avenir des terres vulnérables de notre pays : les hommes munis de moyens d'action adaptés aux mouvements du monde qui nous entoure ou les bureaux désertés par ceux pour lesquels ils sont ouverts ?

d) Ouvrir vers des partenariats entrepreneuriaux : multiplier les canaux de contact avec la clientèle

Faut-il, si on choisit la première option de la question qui vient d'être formulée, considérer pour autant que la présence immobilière est inutile ? Non, bien au contraire ! Quand elle est efficace -c'est-à-dire quand elle profite aux territoires et à La Poste- elle constitue un atout qui doit être développé.

On oublie trop souvent qu'en France, en dépit des 17.000 points du réseau, il y a plus de communes qui n'ont pas d'antenne postale que de communes qui en ont. Les produits de La Poste ne sont pas aussi accessibles qu'on pourrait le supposer et ceci peut être un frein à leur pénétration commerciale.

La Poste l'a bien compris et le concept de " réseau associé " qu'elle a mis au point lui offre aujourd'hui une solution adaptée aux intérêts d'une entreprise publique soucieuse de multiplier les contacts commerciaux avec sa clientèle. Dans ce cadre, elle confie en effet la vente de produits postaux à des entreprises. Le contenu de l'offre, l'organisation de sa diffusion, ainsi que les conditions de rémunération, font l'objet d'une convention entre La Poste et ses partenaires.

Des conventions ont ainsi été signées avec des débitants de tabac pour la vente de produits prêts à poster, ou des petits commerces ruraux pour certaines prestations postales liées au dépôt du courrier. D'autre partenariats ont été recherchés, tels que, par exemple, les Relais " H " implantés dans les gares SNCF ou certains réseaux de distribution d'essence (Mobil, Shell, Total).

A titre d'exemple, en application d'une convention signée le 27 octobre 1994 entre le président de la Confédération des débitants de tabac de France et le directeur général de La Poste, 1.300 débitants de tabac ont élargi leur offre commerciale à la distribution d'une gamme de " prêt à poster " : enveloppes timbrée, Distingo, Diligo...

De telles initiatives qui soulignent l'esprit créatif dont sait faire preuve l'opérateur public vont dans le bon sens. Elles doivent être élargies.

Ne pourrait-on pas par exemple, étudier également la possibilité d'une utilisation du réseau des agents généraux d'assurance pour apaiser l'émotion que suscitent certains projets de La Poste dans cette profession ?

Surtout, il ne convient pas de limiter ces accords commerciaux aux seuls réseaux nationaux. Il faut les décliner localement en fonction des réalités du terrain. Pourquoi ne pas élire comme distributeur des produits postaux -du courrier tout au moins- le multiple rural, la boulangerie du village, l'épicerie du bourg qui ont du mal à dégager les recettes nécessaires au maintien de leurs activités ? Les bénéfices qu'ils tireraient de cette extension de leurs compétences seraient sans doute modestes, mais ils pourraient contribuer de manière décisive à ce qu'ils restent ouverts et à ce que, dans leur commune, la vie économique ne se rétracte pas davantage.

Tous y gagneraient : le commerce ainsi maintenu ; les habitants qui pourraient trouver à quelques pas de leurs maisons les objets et les services qu'ils ne peuvent aujourd'hui acquérir qu'en se déplaçant dans la commune voisine ; La Poste qui étendrait ainsi encore plus avant ses ramifications sur le territoire ; le maire et les élus municipaux qui n'auraient plus à se résigner à la perspective de devoir gérer un désert économique.

En ouvrant davantage la vente de produits postaux à d'autres qu'à ses " succursales ", La Poste réduirait toutefois pour partie les recettes encaissées sur lesdits produits par son propre réseau176(*). Ceci peut donc avoir des incidences en retour sur certains de ses points d'animation territoriale.

Cet élément et beaucoup de ceux évoqués dans le cadre des réflexions qui viennent d'être conduites sur la dynamisation du réseau postal expliquent qu'il soit nécessaire d'inscrire la stratégie d'ensemble de La Poste dans une politique de revitalisation des territoires.

Dans d'autres pays tels l'Allemagne, n'est-il pas démontré que ces relations entrepreneuriales sont positives pour le territoire et pour La Poste ?

B. ... POUR MIEUX REVITALISER LES TERRITOIRES

La Poste ne peut être laissée seule face aux territoires fragiles car elle ne peut être qu'écartelée entre l'attachement ancestral qu'ils lui inspirent et l'appel d'air compétitif qui l'aspire vers le " grand large " international, du fait de l'érosion de ses protections traditionnelles. Les orientations qui doivent être arrêtées excèdent manifestement le champ de sa compétence.

Il s'agit en effet de décider non seulement de l'avenir du territoire, socle de la Nation, mais aussi de l'avenir même de l'opérateur public. De telles décisions sont par essence de nature politique. Seuls les politiques peuvent et doivent en assumer la pleine responsabilité.

C'est pourquoi, la loi doit fixer le cadre de la dynamisation postale du territoire, les élus locaux la conduire sur le terrain, l'État la soutenir financièrement, et les élus nationaux l'expliquer.

1. En fixant les règles nationales de la dynamisation postale

La loi d'orientation postale, que le présent rapport souhaite voir déposer dès qu'il s'agira de transposer en droit français les orientations de la directive postale européenne, ne doit pas se limiter à ce seul exercice de traduction. Cela a déjà été affirmé177(*).

Cette loi devra aussi fixer le cadre de la modernisation et de la dynamisation des modalités de revitalisation du territoire par La Poste. Elle ne saurait toutefois décider de tout. Le dogmatisme ou l'uniformité tatillonne et aveugle interdiraient la réussite. C'est le pragmatisme et l'imagination locale qu'il convient de promouvoir dans le respect des principes d'égalité qui unissent les Français au sein de la République.

Quels pourraient donc être les principes fondateurs d'une telle législation ? Il semble d'ores et déjà possible d'en faire émerger trois : la définition d'objectifs en termes de services, la détermination de critères nationaux pour les moyens de mise en oeuvre, l'établissement de " discriminations positives " en faveur des zones rurales fragiles et des quartiers urbains en difficulté.

a) Définir des objectifs en termes de services

Il s'agira, comme l'ont déjà fait d'autres Parlements de l'Union européenne, de donner à La Poste des objectifs de services répondant aux préoccupations territoriales. En ce domaine, l'élément pertinent qui paraît pouvoir être retenu est proche de celui qu'a déjà sélectionné la loi d'orientation pour le territoire en ce qui concerne les transports178(*), à savoir : le temps d'accès au service.

C'est le critère, on l'a déjà vu179(*), qui peut être appliqué indifféremment aux zones rurales et aux zones urbaines, dès lors que l'allongement des temps de déplacement ou de desserte dans les premières est souvent corrigé par les temps d'attente au guichet et l'absence fréquente de lien direct avec le facteur dans les secondes.

Il est clair que ce critère ne saurait être érigé en droit individuel reconnu à chaque citoyen. Prenons un exemple volontairement simpliste : l'alpiniste plantant son piolet au sommet du Mont-Blanc ne saurait espérer pouvoir envoyer une carte postale dans un laps de temps équivalent à celui nécessaire à quelqu'un qui dispose d'une boîte à lettres au pied de son immeuble !

Il ne serait, en revanche, pas raisonnable d'appuyer ce critère sur une moyenne nationale. La compensation arithmétique des variations extrêmes aboutirait à ce que cette moyenne puisse être respectée sans que des portions entières du territoire y satisfassent.

La voie d'équilibre consisterait donc sans doute à établir un objectif de durée maximale d'accès aux services postaux relevant du service public ou de l'animation territoriale sur la base d'une moyenne départementale.

b) Guider la mise en oeuvre par des indications de moyens

L'objectif défini, La Poste devra également être guidée quant au choix des moyens à mettre en oeuvre. Sur ce point, la loi n'aura qu'à arrêter les règles générales.

Le prochain contrat de plan ou s'il est déjà signé à la date de promulgation de la loi -ce qui est vraisemblable et d'ailleurs souhaitable-, un avenant à ce contrat de plan en précisera la portée.

Le législateur aurait, par exemple, à fixer les distances maximales acceptées entre tout point d'une catégorie de territoire donnée et une antenne postale fixe. Ces seuils pourraient, bien entendu, varier en fonction de la densité d'occupation démographique des territoires mais buteraient, en tout état de cause, sur un minimum incompressible auquel La Poste sera assujettie dans les zones rurales fragiles et faiblement peuplées.

Parallèlement, le Parlement aurait à fixer le cadre du développement des services mobiles postaux dans ces zones.

c) Établir des discriminations positives

Pour votre Commission des Affaires économiques et votre groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications, il ne fait pas de doute que pour la détermination des moyens évoqués ci-dessus deux éléments devront être pondérés :

- la densité démographique de la zone couverte, car La Poste a pour mission de servir les Français ;

- mais également la superficie de cette zone, car La Poste est aussi au service du territoire.

De plus, il ne fait pas de doute que ces règles devront prioritairement viser à favoriser les lieux qui souffrent le plus : campagnes en voie de désertification et quartiers urbains en dérive. En effet, l'équité ce n'est pas nécessairement attribuer à tous la même chose, c'est souvent donner plus à ceux qui ont le moins.

Cependant, dans un contexte concurrentiel, la charge financière des aspects d'aménagement du territoire d'une telle politique ne pourra pas continuer à être supportée par La Poste, sauf à se résigner à la cantonner à un rôle marginal sur le marché postal mondial de demain. L'État devra donc prendre ses responsabilités et ce d'autant plus -il faut le rappeler- que la directive européenne en préparation n'autorise pas l'intégration du coût des missions territoriales dans l'assiette de calcul des charges du service universel qui, elles, peuvent être équilibrées par des droits exclusifs ou des versements de fonds de compensation.

Il faut être lucide : demain, pour La Poste, les missions spécifiques d'aménagement du territoire signifient ou subventions ou déficits.

2. En confortant les responsabilités des élus locaux

Impulsée par le Parlement, la politique d'aménagement postal du territoire ne pourra prétendre à l'efficacité que si, partout, elle est relayée et adaptée aux impératifs du terrain par les élus locaux.

Car si dans le combat pour le territoire État, entreprises, organismes consulaires ont un rôle majeur à jouer, l'action décisive pour l'avenir d'un terroir, d'un village ou d'une ville appartient à ce demi-million de cadres-citoyens que sont les élus locaux.

S'ils ne se lèvent pas, entreprises, administrations et autres risquent fort de rester indifférents aux problèmes des espaces en difficulté. S'ils se dressent, s'ils inventent, s'ils organisent l'élan collectif, alors tout devient possible. Ce sont eux dont l'engagement est déterminant. Ce sont eux les véritables entrepreneurs du territoire.

C'est d'eux dont dépend la réussite du pays dans son ambition à concilier l'avenir de La Poste et la renaissance du territoire. Eux seuls peuvent, en définitive, imaginer et promouvoir dans les départements dix, vingt, cinquante ... cent idées " futuroscopiques " qui permettront d'assurer cette conciliation.

Pour cela, ils disposent aujourd'hui de deux instruments -les schémas départementaux d'organisation et d'amélioration des services publics et les agences postales communales- et pourraient demain, si les préconisations du présent rapport étaient suivies, disposer d'une nouvelle liberté : la définition locale des réponses à mettre en oeuvre.

a) Les schémas départementaux d'organisation et d'amélioration des services publics

Ces schémas ont une histoire qui est rappelée dans l'encadré ci-dessous, mais la loi Pasqua pour le territoire de 1995 leur a conféré une vivante actualité.

LES SCHÉMAS DÉPARTEMENTAUX :
UNE LENTE MATURATION EN VOIE D'ACCÉLÉRATION

C'est la loi montagne du 9 janvier 1985 qui a posé le principe d'une coordination des réflexions pour l'amélioration des services publics en zone de montagne.

Le Comité interministériel d'aménagement du territoire du 28 novembre 1991 a, quant à lui, décidé de la mise en place de schémas départementaux d'organisation et d'amélioration des services publics dans les 25 départementaux les plus défavorisés, bénéficiaires de la dotation de fonctionnement minimale des départements.

Assurer aux habitants des zones rurales un accès aisé à des services publics de qualité afin d'améliorer leurs conditions de vie et de favoriser le développement économique de ces territoires -telle était l'ambition des premiers schémas départementaux.

En 1992, le Gouvernement a poursuivi la démarche entreprise, en l'inscrivant dans la charte de la déconcentration et en pérennisant les commissions départementales d'amélioration et de modernisation des services publics instituées à titre expérimental dans les 25 départements précités.

Les documents réalisés à cette époque ont permis de réaliser des inventaires et de formaliser des projets. Les premières mesures prises sur leur fondement portaient principalement sur l'articulation des services publics existants.

La loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire confère une nouvelle modernité à cette procédure, puisqu'elle précise dans son article premier que " l'Etat assure l'égal accès de chaque citoyen aux services publics. A cet effet, il détermine l'implantation des administrations publiques, les conditions d'accès à distance aux services publics, la localisation des investissements publics qui relèvent de sa compétence, les obligations des établissements, organismes publics et entreprises nationales placés sous tutelle et chargés d'un service public ".

Elle prévoit en conséquence, dans son article 28, la constitution de commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics sur l'ensemble du territoire et la préparation dans tous les départements de schémas d'organisation et d'amélioration des services publics.

Le décret du 11 octobre 1995 fixe les modalités de création des commissions ; la circulaire du Premier ministre du 21 février 1996 et la note d'information et de méthode du 10 avril 1996 définissent les conditions d'élaboration des schémas ad hoc.

Aujourd'hui les commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics sont toutes constituées et elles se sont déjà réunies plusieurs fois. Des groupes de travail ont été créés et ont pour la plupart largement engagé leurs travaux.

Au 31 avril 1997, 70 % des parties cadre180(*) des schémas départementaux ont été adressées à la DATAR.

Le schéma, outil d'aménagement et de développement du territoire, poursuit deux objectifs :

- satisfaire les besoins des habitants du département en facilitant l'accès aux services publics ;

- favoriser le développement local grâce à une présence adaptée des services publics sur tout le territoire et plus particulièrement dans les plus fragiles : quartiers urbains défavorisés et zones rurales en difficulté.

Le schéma départemental des services publics se révèle, à la fois, un outil dynamique d'aménagement et de développement du territoire et un instrument de cohérence des politiques conduites en ce domaine. Son élaboration étant le fruit d'une étroite concertation entre le préfet et le président du conseil général et se trouvant, en tout état de cause, soumis à la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics, il constitue donc le cadre juridique naturel dans lequel doit s'inscrire la dynamisation postale du territoire.

b) Les agences postales communales

Si l'idée des schémas départementaux date du milieu des années 1980, les agences postales communales, elles, existent depuis le XIXe siècle.

Actuellement, on dénombre environ 3.000 agences locales dont 2.460 implantées en zone rurale et la moitié dans des communes de moins de 1.000 habitants. Elle constituent souvent une présence jugée indispensable là où La Poste reste souvent le dernier service public présent.

En vue d'harmoniser le statut de ces agences postales locales situées en milieu rural, La Poste, en relation avec l'Association des Maires de France, a élaboré une convention de prestation de service type, qu'elle propose aux communes pour une durée de trois ans.

Cette convention ne concerne toutefois que les agences rurales dont l'activité postale quotidienne est inférieure à 5 heures, à savoir 2.200 agences, dont environ un millier gérées par des communes et 1.200 gérées par des personnes extérieures, sous contrat avec La Poste.

Le contrat passé entre La Poste et la commune prévoit que la municipalité affecte à l'agence postale et rémunère " à titre permanent ou temporaire " et " après avis technique de La Poste sur les compétences requises " un employé communal, " placé sous l'autorité hiérarchique et disciplinaire de la commune ".

En contrepartie, La Poste alloue une indemnité mensuelle à la commune, comportant une part fixe de 500 francs correspondant aux charges fixes (local, matériel...) et une part variable calculée au prorata de l'activité postale générée dans l'établissement, chaque opération étant traduite en minutes de travail standard. En outre, s'agissant des communes à très faible activité postale, la part variable n'est jamais inférieure à une rémunération équivalant à une demi-heure d'activité quotidienne, calculée sur la base du SMIC, majoré de 10 %.

La généralisation de ce dispositif, qui garantit les communes contre d'éventuels transferts de charge, se heurte cependant à l'absence de disposition législative autorisant les communes à conclure une convention avec un organisme chargé de la gestion d'un service public national. Cette lacune est dénoncée par l'Association des Maires de France et ne peut qu'être regrettée tant par votre Commission des Affaires économiques que par votre groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications.

Il était prévu de combler ce vide juridique dans le cadre du projet de loi " Perben "181(*) qui est désormais devenu caduc du fait du changement de législature.

Le Gouvernement semble envisager de reprendre la démarche à son compte. Il ne peut qu'être approuvé.

c) Une liberté nouvelle : la définition locale des réponses

Avec les schémas départementaux de service public et les agences postales communales, les élus locaux disposent dès maintenant des moyens de décliner localement la politique de dynamisation postale du territoire que le présent rapport propose de définir dans une future loi d'orientation postale.

Dans cette perspective, les élus locaux disposeraient d'une triple prérogative :

Tout d'abord, ils pourraient influer sur les arbitrages de la loi en matière territoriale au travers, d'une part, des préconisations des schémas départementaux en cours d'élaboration et, d'autre part, de leurs représentants au Parlement.

Ensuite, c'est à eux qu'incomberait la responsabilité de mettre en oeuvre dans les départements et les communes les orientations de la loi en les adaptant aux réalités locales. Dans ce cadre, la logique du dispositif proposé, conduit à considérer que les incidences financières de ces décisions seront assumées par La Poste quand elles relèveront du service universel postal et par l'Etat lorsqu'elles correspondront aux normes d'aménagement postal des territoires établies par la loi.

Enfin, rien n'empêcherait les élus locaux de retenir, pour les territoires qu'ils représentent, des normes plus ambitieuses que celles définies par le législateur. Leur serait ainsi reconnu, en matière d'aménagement du territoire, le droit à l'application d'un principe de subsidiarité propre à la France. Cependant dans cette hypothèse, les surplus de dépense qui pourraient en résulter auraient logiquement à être financés localement puisque cela excéderait les limites de la solidarité nationale instituée par le Parlement.

Cependant, la facilité qui consiste pour l'État à se défausser sur les collectivités locales des dépenses de solidarité collective qu'il n'entend plus assurer ne saurait, en l'espèce, être acceptée. Les normes de solidarité territoriale figurant dans la loi devront respecter un niveau élevé d'exigence. Surtout si en allant au delà de ces normes les collectivités locales étaient conduites à assumer le coût de fonctionnement de mesures plus ambitieuses, il ne s'agirait pas qu'elles supportent seules les investissements initiaux qui pourraient en résulter.

Il conviendrait, par ailleurs, que se résorbe l'anomalie, née avec la loi de juillet 1990, de la confiscation par l'État du produit de la taxe professionnelle acquittée par France Télécom. L'État ne peut indéfiniment transférer des responsabilités aux collectivités territoriales en continuant à détourner les ressources auxquelles elles ont droit.

Le Fonds de développement local dont l'instauration sera proposée ci-après devrait permettre de répondre simultanément à cette double exigence : soutenir les projets de modernisation postale en zone rurale et redonner aux élus locaux un droit d'emploi des recettes de la taxe professionnelle acquittée par France Télécom.

3. En assurant le soutien financier de l'État

Trois dispositions sont préconisées pour garantir l'accompagnement financier de la dynamisation postale des territoires par l'État : le maintien des contreparties actuellement accordées à La Poste en raison de ses contraintes d'aménagement du territoire, le versement d'une subvention équilibrant le solde des charges restant à La Poste, l'affectation à un Fonds géré de manière paritaire par les élus et l'État d'une part substantielle de la taxe professionnelle réglée par France Télécom.

a) Le maintien des actuelles contreparties à l'aménagement postal du territoire

Cela a déjà été mentionné182(*), le 3° de l'article 23 de la loi de juillet 1990 institue, en faveur de La Poste, un abattement sur les impositions directes locales que l'État continue pour l'essentiel à percevoir, au motif que l'opérateur était antérieurement une administration.

Ce dispositif précise : " Les bases d'imposition de La Poste font l'objet d'un abattement égal à 85 % de leur montant, en raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire national et de participation à l'aménagement du territoire qui s'imposent à cet exploitant. L'abattement ne donne pas lieu à compensation par l'État. "

Dans la perspective ouverte par le présent rapport, il ne conviendrait donc pas que -comme ce fut le cas pour l'avantage dont bénéficiait La Poste pour la taxe sur les salaires-, cet abattement se trouve supprimé ou diminué au détour d'une loi de Finances. Il doit impérativement être maintenu.

b) Le versement d'une subvention d'équilibre

Cependant l'avantage fiscal qui vient d'être rappelé ne compense pas en totalité -c'est peu dire- la charge supportée par La Poste au titre de ses missions territoriales. Nul besoin de s'appesantir longtemps sur le sujet : il a été exposé de manière détaillée dans le cadre du présent rapport183(*).

Certes, les propositions avancées précédemment devraient permettre de réduire cette charge tout en assurant une meilleure animation du territoire par le réseau postal.

Mais, d'une part, cette réduction ne saurait aboutir à ce que le solde soit inférieur ou égal au montant de l'avantage sus-décrit (1,3 milliard de francs en 1995) et, en outre, elle ne peut être que progressive car toute l'évolution prônée ne peut s'envisager que dans la concertation.

Dans ces conditions, la préservation de la compétitivité économique de La Poste ne peut qu'imposer le versement d'une subvention compensant la différence entre les charges d'aménagement du territoire de l'opérateur et l'avantage financier dont il dispose.

Telle est la préconisation du présent rapport.

La difficulté que peut poser sa mise en oeuvre en l'état actuel des contraintes budgétaires illustre, si besoin en était, la difficulté pour La Poste et pour la Nation de persévérer dans la voie actuelle et le danger de ne pas voir à quelle impasse elle mène.

c) L'affectation d'une partie du produit de la taxe professionnelle de France Télécom à un Fonds géré de manière paritaire par les élus et l'État : le rétablissement d'une ancienne solidarité financière

L'article 21 de la loi du 2 juillet 1990 a assujetti La Poste et France Télécom aux taxes foncières et à la taxe professionnelle à compter du 1er janvier 1994, tout en consentant à La Poste un abattement appréciable rappelé ci-avant. Cependant, dans le même temps, il prévoit que le produit de ces taxes, et en particulier celui des taxes acquittées par France Télécom, est versé au budget général de l'État et non aux collectivités locales auxquelles il reviendrait pourtant de droit.

Il a en effet été considéré que les collectivités locales n'ayant jusqu'alors jamais rien perçu de La Poste et de France Télécom, n'avaient aucun droit sur le produit des taxes acquittées par ces opérateurs, et qu'il n'y aurait en conséquence pas de perte de ressources, seulement un manque à gagner.

Ce détournement par l'État du produit de taxes locales, dont l'essentiel est constitué par la taxe professionnelle de France Télécom, est condamnable, et a été dénoncé à maintes reprises par le Sénat, par votre rapporteur, par M. Pierre Hérisson184(*), rapporteur pour avis du budget des Postes et télécommunications et par l'ensemble des associations nationales d'élus, en particulier l'Association des Maires de France (AMF).

Cette dernière s'est, ces derniers temps, attachée à traduire cette condamnation dans une proposition de loi et son Président, M. Jean-Paul Delevoye, Sénateur du Pas-de-Calais, s'est rapproché de votre rapporteur pour examiner avec lui les conditions dans lesquelles le mécanisme imaginé par l'AMF pourrait notamment aider à la revitalisation de l'espace rural. Les travaux de l'association qu'il préside conduisent en effet -idée remarquable de pertinence- à envisager la constitution d'un Fonds national de développement local abondé pour partie par le produit de la taxe professionnelle de France Télécom.

C'est de cet échange de vues qu'a découlé la proposition qu'est amené à vous faire votre rapporteur.

Proposition
relative à l'emploi de la taxe professionnelle de France Télécom
en faveur des territoires et de La Poste :

UN SOUTIEN AUX TERRITOIRES FRAGILES,
UNE AIDE A LA MODERNISATION DU RÉSEAU POSTAL,
UN ATOUT POUT LES ÉLUS LOCAUX

Cette proposition a un triple objet :

mobiliser 60 % du produit total de la taxe professionnelle versée par France Télécom (4,3 milliards en 1995) en faveur des territoires ruraux et urbains en difficulté185(*) ;

réserver au moins 20 % de ce dernier montant (c'est à dire au moins 12 % du produit total soit 520 millions de francs en 1995) à la modernisation et à la dynamisation du réseau de La Poste dans les départements dont plus de la moitié du territoire est composé de zones de revitalisation rurale instituées par l'article 42 de la loi " Pasqua " du 4 février 1995 ;

garantir le contrôle des élus sur l'emploi des ressources non directement perçues par les communes en imposant que ces ressources soient gérées par un Fonds où les élus détiendraient autant de sièges que les représentants de l'État.


Le critère proposé pour déterminer les départements pouvant bénéficier du soutien du Fonds pour des actions de modernisation et de dynamisation postale est celui retenu par l'article 7 de la loi de réglementation de télécommunications186(*) -introduit dans la loi à l'initiative du Sénat- pour soutenir dans les départements ruraux l'accès des écoles aux services de télécommunications avancés.

La formulation juridique de la proposition ainsi avancée a été élaborée afin de permettre son expression législative. Elle a été adressée, par votre rapporteur, au président de l'Association des Maires de France, en lui laissant le soin de la rendre publique.

Si l'orientation ainsi tracée était retenue par la proposition de loi que prépare l'Association des Maires de France, et si cette orientation était suivie -ce dont on ne saurait douter si l'AMF la soutient- la politique de modernisation du réseau postal préconisée, en faveur du territoire, par le présent rapport se trouverait soutenue par une dotation annuelle d'au moins 520 millions de francs.

Il s'agit désormais que tout ceux qui adhérent à un tel projet se mobilisent pour le faire aboutir.

4. En expliquant à tous et en restaurant la confiance des élus locaux

a) Dire la vérité pour conjurer les dangers

En démocratie, il n'est pas de politique d'envergure qui puisse être menée à bien sans le soutien de l'opinion et sans que ceux auxquels elle a vocation à s'appliquer aient conscience des défis qu'elle s'efforce de relever.

La politique préconisée par le présent rapport en matière d'aménagement postal du territoire n'échappe pas à cette règle. Ses raisons, son intérêt et ses ambitions devront donc être expliqués aux Français, aux postiers et aux élus locaux car sans eux l'indispensable élan en faveur du territoire ne pourra pas avoir lieu.

Une telle explication ne sera sans doute pas facile, tant sont fortes les habitudes acquises, les illusions sur les ressources disponibles et la fausse impression187(*) que les dangers qui guettent notre Poste et nos territoires sont lointains. Trop peu dans les régions ont conscience des menaces qui pèsent sur La Poste ; trop peu distinguent les conséquences dramatiques que sa défaillance sur les marchés pourrait emporter pour les territoires fragiles.

Mais est-ce une raison pour renoncer ? Est-ce une raison pour laisser le pire survenir ?

Certainement pas ! Dire la vérité et éclairer l'avenir des rayons d'une ambition réaliste est le meilleur moyen de dissiper les peurs nées de l'occultation des faits. Et le Sénat, s'il le veut, pourrait jouer en ce domaine un rôle déterminant.

Si le Sénat prenait l'initiative politique d'impulser le mouvement, il pourrait contribuer puissamment à préparer la discussion de la loi d'orientation postale et se trouverait en mesure de peser fortement sur son contenu. Par la confiance qu'il inspire naturellement aux élus locaux il pourrait impulser le réveil des esprits et affirmer ainsi à voix haute sa vocation modernisatrice.

Rien ne pourra s'entreprendre sans une évolution des mentalités, mais beaucoup pourrait être fait si le Sénat se portait garant, auprès des élus qui sont ses mandants, du caractère positif pour les territoires des changements à promouvoir. Il pourrait être un acteur majeur de la modernisation de La Poste et de la dynamisation postale des zones rurales. Il pourrait par son action assurer de manière décisive l'avenir d'un grand service public et d'un pan riche d'emplois de notre économie.

b) Garantir aux élus locaux qu'il n'y aura pas de " marché de dupes "

Le présent rapport l'a déjà souligné : si les élus locaux sont fortement attachés à la présence postale, c'est qu'ils y voient un symbole de la considération que leur porte la Nation. C'est aussi très concrètement -et comment ne pas les comprendre- qu'ils savent ce qu'elle leur apporte et qu'ils craignent qu'une évolution du réseau -fut-elle inspirée des meilleures intentions- aboutisse en définitive à les dépouiller. Leur sensibilité sur ce point est à vif car, nous l'avons vu, leur confiance dans l'attachement de La Poste aux territoires fragiles a été ébranlée par certains des comportements de l'opérateur public observés notamment avant l'instauration du moratoire. Et, il est vrai, force est de le constater, que La Poste a parfois procédé, même ces derniers temps, à des transformations internes de son réseau de manière autoritaire. Elle n'a pas encore assez recherché à établir avec eux un dialogue franc et ouvert pour leur expliquer les enjeux de ces transformations, ni à leur garantir que leurs principales préoccupations seraient respectées.

C'est pourquoi, il s'agit de restaurer sans attendre cette confiance ébranlée. Pour ce faire, deux chemins doivent être suivis :

inciter La Poste à donner des gages de la fermeté de son engagement en faveur des territoires fragiles, par un renforcement de sa politique de relocalisation et de revalorisation des territoires ;

créer les conditions d'un dialogue transparent et sincère, seul à même d'enclencher un processus mutuellement profitable à La Poste et aux élus locaux.

La Poste n'est pas un opérateur centralisé et jacobin. Son organisation territoriale188(*), l'importance de ses activités dans le tissu économique local189(*), et la densité de son réseau immobilier190(*) en sont des preuves manifestes. Sa politique de relocalisation de certains de ses services en province en est une autre démonstration : elle a déjà répondu à l'appel en faveur du territoire, lancé notamment par la loi " Pasqua " de février 1995. Ainsi qu'en atteste sa politique de décentralisation de ses activités qui ne sont pas directement en contact avec la clientèle, ses actes plaident en sa faveur.

La Poste a, en effet engagé un processus ambitieux de relocalisation de certains de ses services financiers. Depuis qu'elle s'est avancée dans cette voie, le transfert de plus de 2.500 emplois parisiens vers la province a été annoncé ou effectué. Les plus importants de ces transferts sont centrés sur les régions orléanaises, nantaises et bordelaises, mais il y a eu aussi près de 500 emplois créés ou relocalisés au Mas-Loubier, dans la banlieue de Limoges. Et ce n'est pas fini. Entre février et mai 1998, 100 agents de La Poste, dont une cinquantaine venant du centre d'Orléans-La Source, amèneront avec eux à Limoges 150.000 comptes postaux.

Cette politique de relocalisation est bonne. Mais elle se doit d'être encore amplifiée et, surtout, davantage " ciblée " sur les départements comportant le plus grand nombre de zones de revitalisation rurale191(*).

Ainsi qu'a observé, avec une grande justesse de ton et un profond discernement politique, Mme Janine Bardou, Sénateur de Lozère, à l'occasion de la communication de votre rapporteur à la Commission des Affaires économiques le 8 octobre 1997 : " Des solutions doivent être envisagées afin de compenser d'éventuelles fermetures de bureaux de poste par l'implantation d'autres services de La Poste", afin d'éviter que les zones rurales ne soient marginalisées.

L'apaisement des inquiétudes locales qui résulteraient de la proclamation de cette priorité et de sa mise en oeuvre vigoureuse ne saurait toutefois suffire.

Dans tous les départements, et tout particulièrement dans ceux englobant le plus grand nombre de zones vulnérables, il conviendrait d'organiser, dès 1998, des " tables rondes " Poste-élus auxquelles participeraient :

- les responsables locaux de La Poste et des représentants de sa Direction générale mandatés à cet effet par son Président ;

- les représentants des organisations d'élus locaux ;

- les élus nationaux du département qui souhaiteraient y participer ;

- les fonctionnaires désignés par le représentant de l'État dans le département pour suivre l'élaboration des schémas d'organisation et d'amélioration des services publics.

Ces " tables rondes " auraient notamment pour objet de se mieux connaître, de permettre l'expression des attentes et des contraintes des uns et des autres, de recenser les besoins postaux locaux, de déterminer les moyens les plus adaptés à leur satisfaction -en particulier, du point de vue du développement des services mobiles de La Poste-, d'examiner l'éventuelle implantation de services postaux relocalisés ou redéfinis et, au total, de contribuer à définir le cadre territorial de la loi d'orientation postale réclamée par le présent rapport.

Ces tables rondes auraient vocation à constituer le socle démocratique de la redynamisation postale des territoires ruraux.

IV. DÉPASSONS LES PARADOXES DE L'AIDE POSTALE À LA PRESSE

Au cours des nombreuses auditions que votre rapporteur a tenues sur la question des rapports entre la presse et La Poste192(*), il a été frappé par l'importance des hiatus existant entre les apparences officielles de la situation et la réalité ressentie par les professionnels. Par bien des aspects, la donne Presse/Poste apparaît aujourd'hui comme un " noeud de paradoxes ". Il s'agit donc de s'efforcer de les dénouer pour permettre à cette " alliance historique ", qui date des premiers temps de la République, de continuer à produire ses effets bénéfiques sur la vie démocratique.

A. LES TROIS PARADOXES DE L'AIDE POSTALE À LA PRESSE

1. Elle coûte cher mais satisfait peu de ceux auxquels elle est attribuée

L'aide au transport et à la distribution de la presse n'est pas de mince envergure. L'État y contribue à hauteur de 1,9 milliard de francs et, selon les estimations les plus couramment admises, La Poste en supporte près de 3,6 milliards, ce qui représente au total 5,5 milliards de francs par an. Elle constitue donc, et de loin, la première forme d'aide à la presse en termes financiers.

Cependant, parmi les patrons de presse ou les représentants des organisations professionnelles des éditeurs, bien peu apparaissent des défenseurs acharnés du dispositif existant. Tantôt l'insuffisante qualité de l'acheminement postal ou son inadaptation aux attentes des abonnés se trouvent critiquées ; tantôt le caractère trop administratif et insuffisamment commercial de l'opérateur, voire la concurrence qu'il fait à la presse sur la publicité sont dénoncés ; souvent, sa rigidité de fonctionnement et les tarifs de ses prestations sont déplorés et, presque toujours, les modalités de calcul de ses coûts de production sont contestées et le chiffre de 3,6 milliards avec elles.

Au total, pour un oeil extérieur, le système français d'aide à la distribution de la presse pourrait apparaître comme présentant l'étrange particularité d'être à la fois coûteux, peu apprécié de ses bénéficiaires, et ne contribuant pas à un haut niveau de diffusion de notre presse. Premier paradoxe !

2. Son maintien est jugé indispensable, mais il ne garantit pas nécessairement une délivrance optimale de l'information à l'opinion

Nul n'imagine toutefois sa disparition ; les comptes d'exploitation de beaucoup de titres n'y résisteraient pas.

Mais nombreux sont ceux qui soulignent sa relative inadaptation à l'attente des abonnés. Les propos tenus sont même parfois sévères : " Un quotidien du matin se lit avec le café du petit déjeuner, avant de partir au travail ou ne se lit pas ; or, avec La Poste, il n'est pas rare qu'il arrive seulement à 12-13 heures, surtout en zone rurale ". Ou encore : " Pour un hebdomadaire régional, lorsque la distribution a lieu hors zone de postage, il est exceptionnel qu'il soit livré à J + 1 ; la norme est d'ailleurs plus proche de J + 3, voir J + 4 que de J + 2 ".

Ces délivrances tardives, inadaptées à la demande du lectorat, rebutent les abonnés et ne favorisent pas les ventes. Or, dans les régions, un journal local est souvent l'emblème du terroir ou de la ville. Les provinciaux aiment leurs journaux : la preuve, Ouest France le premier quotidien français est un quotidien régional ! Là où un journal local est diffusé, il joue toujours un rôle majeur dans l'animation de la vie démocratique, même s'il n'est pas un titre politique. S'il s'éteint, la ville moyenne où il était édité ne se sent plus représentée comme avant ; il y a appauvrissement de la vie locale ; il y a dépérissement d'un territoire.

En bref, le service postal à la presse ne paraît pas répondre entièrement aux attentes ni de la profession ni des lecteurs. Aurait-il oublié que, comme le disait Jean Miot, Président de l'AFP : " Les produits de presse sont les seuls dont la date de péremption n'est pas le jour mais l'heure " ? En outre, ce service postal ne semble pas vraiment correspondre, dans les provinces françaises, au niveau de prestation que la presse régionale semble en droit d'exiger d'un opérateur national chargé de participer à l'aménagement des territoires. Deuxième paradoxe !

3. Elle ne répond plus aux ambitions politiques qui l'ont inspirée mais n'obéit pas pour autant à la rationalité économique

En 1796, comme à la Libération, en organisant l'aide à la distribution de la presse, le législateur ne poursuivait pas d'autre objectif que celui de favoriser la diffusion des idées et des faits pour mieux éclairer le citoyen dans ses choix politiques. Rappelons-nous les propos tenus par Boissy d'Anglas à la tribune du Parlement en 1796 : " La Révolution française est, (...) née du progrès et du développement des lumières accélérés par l'imprimerie. (...) La circulation des lumières est maintenant aussi nécessaire parmi nous que la circulation de l'air ... ".193(*)

Il ne s'agissait donc, dans l'esprit des " pères fondateurs ", que de soutenir la presse d'opinion. Qui aujourd'hui ne considérerait pas un tel soutien comme indispensable à l'expression démocratique ? Fort peu, à n'en pas douter. Mais est-on certain que beaucoup jugeraient raisonnable que ce soutien -alimenté par les impôts des contribuables et le service public postal- bénéficie à des revues de jeux, de cuisine ou de tricot, voire même -semble-t-il- à des catalogues de la VPC ?

Le soutien public à la distribution du " J'accuse " publié par Zola à la une de l'Aurore a, en quelque sorte, été étendu au " J'éclaire mon salon à l'halogène " des pages intérieures d'un mensuel de décoration bien connu. C'est peu de dire que les " lumières " évoquées par Boissy d'Anglas devant le Conseil des Anciens ne brillent plus comme en 1796 !

Cette dilution de l'aide à la presse d'opinion dans un soutien général et banalisé à la presse ne paraît pas présenter un intérêt évident pour la démocratie. Obéit-elle pour autant à une logique économique ? On peut tellement en douter que d'aucuns inclinent même à penser que, sous sa forme actuelle, l'aide postale à la presse tend à s'opposer à l'atteinte de l'optimum économique par une partie du secteur.

Selon eux, les subventions massives à l'acheminement postal faussent complètement l'arbitrage économique des éditeurs car elles rendent, par comparaison, inabordables d'autres formes de livraison à domicile, tel que le portage des journaux, qui dans certains cas -quotidiens diffusés dans des zones à densité démographique forte ou moyenne- constitueraient un vecteur bien plus efficace de pénétration commerciale et de fidélisation de la clientèle.

Dans le droit fil de cette thèse, certains éditeurs souhaitent d'ailleurs établir une relation commerciale de droit commun avec La Poste, jugeant que leur poids dans la diffusion postale devrait leur permettre de négocier des tarifs plus favorables que ceux résultant d'un barême de prix qui n'autorise pas de distinction fondée sur l'importance des envois.

Pour les tenants de cette thèse, non seulement l'aide à la presse coûterait cher à La Poste, mais, en définitive, elle coûterait également très cher à la presse. Troisième paradoxe !

B. LES MOYENS D'OPTIMISER L'AIDE POSTALE A LA PRESSE

1. En finir avec les controverses : établir la vérité des coûts

Les termes du débat sur le coût du transport de la presse pour La Poste ont été détaillés précédemment194(*). Rappelons simplement que pour les éditeurs, il doit être évalué au coût marginal195(*), soit 4,41 milliards de francs en 1996, et que pour La Poste -soutenue en cela par l'Inspection générale des Finances- il doit l'être au coût moyen de ses prestations, soit 7,54 milliards en 1996. La différence, de l'ordre de 3,13 milliards, n'est pas négligeable ; elle est supérieure à l'aide de l'Etat et proche de celle assurée par La Poste, selon les estimations officielles.

Pour votre rapporteur, l'évaluation au seul coût marginal ne peut être acceptée telle quelle. A suivre les éditeurs dans cette voie, chaque client important de La Poste ne devrait se voir facturer que les coûts supplémentaires qu'il engendre. Ce serait oublier que l'acheminement de leur produit utilise également des infrastructures et des moyens existant indépendamment de leurs commandes mais indispensables à leur traitement. A caricaturer l'argument " marginaliste ", on pourrait dire que, s'il était généralisé, dès la deuxième lettre envoyée, tout particulier serait en droit d'en exciper.

Cependant, lui dénier toute pertinence apparaît pour le moins excessif. Il est vrai que la " presse est largement structurante pour une partie du réseau, tant pour des raisons de géographie des lieux de distribution (distribution en milieu rural, distribution l'après-midi à Paris des quotidiens du soir) qu'en raison de caractéristiques de poids et de format des produits de la presse "196(*). Mais la première partie de cette assertion n'est pas valable pour tous les points du territoire : est-il vraiment nécessaire de prévoir une structuration spécifique du réseau pour la distribution des quotidiens du matin dans les zones urbaines ? Et la presse n'est pas le seul client de La Poste à lui présenter des produits plats de poids variables contenant du papier : les envois en nombre des catalogues des entreprises ou des rapports annuels des sociétés ne devraient-ils pas être traités par La Poste, même si elle n'acheminait pas les journaux ?

De tels arguments et les recoupements effectués à partir des indications qu'il a recueillies au cours de ses investigations amènent votre rapporteur à nuancer le chiffrage habituellement avancé du coût de l'acheminement postal de la presse.

Selon lui, la réalité du coût du transport postal de la presse se situe vraisemblablement à un niveau inférieur à celui habituellement retenu, dans une fourchette de 6,50 à 6,75 milliards de francs plutôt qu'autour de 7,5 milliards.

La charge nette restant supportée par La Poste reste considérable (de 2,56 à 2,8 milliards de francs en 1996). Surtout, la persistance de cette controverse -que les conclusions de l'Inspection générale des Finances n'ont pas éteinte- démontre à quel point il est nécessaire d'aboutir à la vérité des prix en ce domaine et tout l'intérêt que présente pour La Poste une meilleure transparence des résultats découlant du système ambitieux de comptabilité analytique dont elle s'est dotée.

Au vu des zones d'ombre du système actuellement appliqué par La Poste197(*), comment s'étonner que les éditeurs de presse contestent les chiffres auxquels il aboutit pour la part occupée par la distribution de la presse au sein des charges de courrier ? D'ailleurs, si l'Inspection générale des Finances rejette leur demande d'estimation au coût marginal, n'est-ce pas aussi, en partie, au motif que la comptabilité analytique de La Poste " ne permet pas, en particulier, d'identifier directement les charges variables et les charges fixes " (rapport précité, p. 10) !

2. Poursuivre dans la voie du ciblage de l'aide sur la presse d'opinion

Pour la Commission des Affaires économiques et le groupe d'études pour l'avenir de la Poste et des Télécommunications du Sénat, l'aide publique à la distribution postale de la presse doit être résolument recentrée sur les quotidiens et les hebdomadaires d'information générale et politique, à savoir aujourd'hui les quelques 300 titres reconnus comme présentant cette qualité198(*) et bénéficiant déjà du " ciblage "199(*), instauré par les accords " Galmot ".

Il n'est bien entendu pas envisageable de rompre brutalement avec les habitudes héritées du passé et de supprimer tout soutien aux autres publications. Pour être supportables, de telles translations économiques doivent être étalées dans le temps. La voie d'une évolution graduelle vers le rééquilibrage des aides publiques qui a été retenue par les accords " Galmot " doit être approuvée. Affirmons, désormais sans équivoque, que cette orientation sera maintenue et qu'à terme éloigné, seul l'acheminement de la presse d'opinion sera subventionné par le contribuable200(*). A cet horizon, les autres publications auront à acquitter la prestation commerciale assurée par La Poste à son juste prix, à savoir le prix du marché.

Il s'agit d'en revenir aux sources de l'inspiration démocratique des soutiens postaux à la presse.

Sachons le reconnaître, le système d'aide postale à la presse antérieur aux accords " Galmot " reposait sur l'illusion qu'un support identique -le papier imprimé- créait des produits en tous points identiques : les journaux. Mais peut-on prétendre que les méthodes de bricolage, la pratique des mots croisés ou la cote des véhicules d'occasion ont le même impact sur la vie démocratique que le commentaire de l'actualité sociale ou l'analyse d'une politique ou encore le compte rendu de la vie régionale ? Si on répond non à cette question, alors il faut cesser de nous nourrir d'illusions. Admettons qu'il n'y a pas une presse mais plusieurs presses. Et convenons, en conséquence, de leur appliquer des politiques diversifiées pour les soutenir dans leur oeuvre d'information, d'éducation ou de distraction des citoyens, en ayant le souci constant de ne pas introduire par le biais de cette différenciation des discriminations injustifiées dans l'accès au marché publicitaire.

3. Développer des relations commerciales avec les autres éditeurs

En commençant à retenir la distinction opérée ci-dessus, les accords " Galmot " ont également commencé à dégager les relations Presse-Poste du régime administré dans lequel elles s'étaient enlisées et à les faire évoluer vers des rapports de clients à fournisseur, plus adaptés à la réalité des activités éditoriales modernes.

Il semble toutefois que La Poste ait encore un peu de chemin à parcourir pour nouer de véritables relations commerciales avec ses partenaires de la presse. Trois obstacles paraissent encore se dresser sur sa route : ses coûts de production, sa position de concurrente de la presse sur le marché publicitaire et une conception sans doute trop stricte, tant du principe d'égalité que du rôle d'un opérateur public.

Si le coût du transport de la presse officiellement retenu (7,5 milliards de francs en 1996) se trouvait intégralement répercuté sur la profession, celle-ci aurait à acquitter les tarifs les plus élevés de l'Europe postale efficace, et de beaucoup : 3 fois ceux d'Allemagne ; 2,7 fois ceux des Pays-Bas ; 2,5 fois ceux de Belgique pour un hebdomadaire de 200 grammes. Les écarts seraient encore plus prononcés pour un mensuel de 300 grammes : de 1 à 3,2 avec les Pays-Bas ; de 1 à 3,12 avec l'Allemagne201(*) ...

L'effort de productivité et de réduction de ses coûts auquel La Poste s'est engagée dans le cadre des accords " Galmot " ne devra donc pas être relâché, sauf à envisager que ses partenaires soient prêts à contribuer au financement de ses rigidités internes ou à accepter que, libéralisation européenne aidant, ils finissent par recourir aux services d'un concurrent plus performant202(*).

Autre obstacle à l'apaisement des tensions récurrentes entre La Poste et beaucoup d'éditeurs : la personnalisation de la publicité par voie de presse, à laquelle l'opérateur postal paraît opposer un refus de fait en raison -peut-on supposer- de la crainte de détournement de trafic au détriment de ses produits de publicité adressée, regroupés sous le label Postimpact. Or, pour la presse le maintien de ses positions sur un marché publicitaire marqué par l'avancée de l'audiovisuel et du hors-média est crucial.

Il y a là un problème d'opposition d'intérêt auquel le présent rapport ne saurait prétendre apporter de solution. On peut seulement se demander en l'espèce si, quand on traite du soutien de la presse écrite, il ne conviendrait pas de privilégier une approche globale de la question publicitaire et de s'interroger sur l'accroissement des droits publicitaires des médias audiovisuels.

Enfin, les traditions du service public et une application sans doute un peu stricte du principe d'égalité qui en découle amènent encore trop La Poste, aux dires de certains, à appréhender ses prestations à la presse au travers des produits livrés -des paquets de taille et de poids donnés qui, en fonction des catégories dans lesquelles ils entrent, entraînent l'application de règles préfixées- et non en termes de partenariats : des clients lui assurant un chiffre d'affaires plus ou moins important et capables de négocier des modalités de livraison de leurs produits plus adaptées aux contraintes de La Poste (tri préalable, routage, ...), s'ils obtiennent en contrepartie des avantages proportionnés. En bref, La Poste paraît ne pas encore percevoir avec suffisamment de clairvoyance qu'en droit public l'exigence d'égalité ne s'impose que dans le traitement de situations comparables et que les " gestes commerciaux " étrangers à l'univers administratif sont essentiels à la bonne marche des affaires. Ainsi, il semblerait qu'elle refuse de signer des contrats commerciaux avec des périodiques au motif que son trafic " presse " est déficitaire.

Pour débloquer la situation, il convient donc de trouver, sans délai, les moyens de réduire ce déficit. L'accentuation du soutien public à un autre mode de distribution des journaux -le portage- paraît de nature à emporter assez rapidement des effets positifs en ce domaine.

4. Alléger les charges de La Poste en soutenant davantage le portage à domicile

Nous l'avons vu, au delà de certaines densités démographiques, le portage203(*) à domicile des journaux est un très bon vecteur de fidélisation des abonnés et, par là même, un excellent outil d'enracinement commercial par les titres.

Très développé aux Etats-Unis et au Japon, le portage a également fait ses preuves dans des pays européens : il représente 88 % de la diffusion des quotidiens aux Pays-Bas, 60 % en Allemagne204(*) et 50 % au Royaume-Uni. En France, il est encore modérément pratique et on en connaît une des principales raisons : ses coûts ne résistent pas à la comparaison avec ceux -largement subventionnés- de la distribution postale. Pourtant son développement, ces dernières années, en dépit de ce handicap dissuasif révèle à quel point il peut constituer une réponse adaptée à la distribution de certaines formes de presse dans des zones d'habitat dense. A n'en pas douter, si la donne tarifaire n'était pas autant déséquilibrée, le portage serait beaucoup plus utilisé qu'aujourd'hui, notamment par les quotidiens.

Pour cette raison, en 1996, le Gouvernement -reprenant à son compte les mesures décidées par le précédent Gouvernement sur la base du plan d'aide à la presse présenté par Nicolas Sarkozy- a décidé de commencer à corriger ce déséquilibre préjudiciable à la liberté économique de la presse. Pour favoriser le recours au portage, un fonds de répartition doté de 15 millions de francs a été mis en place en 1997. Pour cette dernière année, l'aide comprend deux parts égales : la première est assise sur le nombre d'exemplaires portés au cours de l'année 1996 ; la seconde est fonction de l'accroissement du nombre d'exemplaires portés entre le premier semestre 1996 et le premier semestre 1997. Pour 1998, le projet de loi de Finances propose de porter cette dotation à 45 millions de francs.

Par ailleurs, le décret n°96-678 du 30 juillet 1996 a institué, pour une période de 5 ans un fonds pour le remboursement des charges sociales acquittées par les entreprises de presse pour le portage des seuls quotidiens nationaux, afin de tenir compte des difficultés rencontrées par cette forme de presse pour développer le portage. Pour 1997, première année de mise en oeuvre de cette aide, le fonds était doté de 2,4 millions de francs.

Ces deux mesures vont dans le bon sens mais leur modestie au regard des masses financières de l'aide postale à la presse démontre la limite de la correction ainsi opérée. Songeons que cumulées, à elles deux, elles représentent 0,38 % du total de cette dernière, telle qu'elle ressort de l'évaluation du présent rapport !

Pourtant, si le portage prend son essor en France, comme il l'a fait à l'étranger, il apparaîtrait logique, au vu des avantages dont il est paré, d'en escompter dans la limite des zones de son intervention :

- une amélioration de la délivrance des journaux aux abonnés ;

- un renforcement de l'implantation commerciale des titres ;

un allégement de la lourde charge supportée par La Poste pour le transport de la presse ;

- et éventuellement à terme, une réduction corrélative de la subvention versée à ce titre par le budget général.

La Poste ne saurait a priori qu'y gagner et ce d'autant plus que rien ne l'empêcherait de développer, au travers de filiales spécifiques, ses activités de portage pour mieux valoriser ses savoir-faire " amont " et sa bonne connaissance des contraintes de la distribution de la presse. Ne considère-t-elle pas, d'ores et déjà, que si le service public de la distribution de la presse relève de ses missions historiques, elle ne devrait pas en supporter le coût dont le financement incombe, selon elle, entièrement à l'Etat. Le portage ne peut donc, en définitive, que l'alléger d'une charge indue.

De toutes façons, l'opérateur ne peut que demeurer un partenaire majeur des journaux : il restera le mieux placé pour assurer le transport des titres nationaux sur les centres de regroupement du portage et, d'autre part, lui seul sera à même d'assurer la desserte des zones les moins densément peuplées, tant en deçà de certains seuils le portage n'est pas viable économiquement. Il n'en demeure pas moins que, même dans cette perspective, La Poste n'en aura pas moins à améliorer la qualité de son service en zone rurale.

La presse, les citoyens et l'Etat gagneraient également à la mise en oeuvre d'une telle orientation puisque tous y trouveraient la satisfaction de leur intérêt. Or, le moment paraît bien choisi pour impulser cette politique car la hausse des tarifs postaux programmée par les accords " Galmot " va tendre à réduire l'écart de coût entre le portage et l'acheminement postal.

Actuellement de 0,91 franc à 1,11 francs par numéro, le tarif d'affranchissement de la plupart des quotidiens devrait passer à une fourchette comprise entre 1,08 franc et 1,40 franc, voire davantage à partir de 2001, et se rapprocher ainsi du prix du portage qui, dans les meilleures hypothèses (zones d'habitat dense à fort taux de pénétration) s'élève de 1,20 franc à 1,30 franc l'exemplaire.

Accélérons donc d'une manière pragmatique le mouvement en faveur du développement du portage. Doublons l'aide au portage prévue pour 1998. Portons-la à 90 millions au lieu de 45 millions de francs !

Puis, évaluons les effets d'une injection aussi significative d'argent public dans ce secteur d'activité
(en un an, multiplication par 6 de l'aide) avant de décider du sort de la politique ainsi engagée. Mais si les effets constatés sont bien ceux prévus, n'hésitons pas alors à poursuivre plus avant.

Suggérer de ponctionner le budget de l'Etat constituait un discours parlementaire aisé à tenir avant l'instauration de la Ve République par le général de Gaulle. Tel n'est plus le cas aujourd'hui. Les dépenses budgétaires proposées par le Parlement doivent être gagées par un produit d'imposition.

Aussi, pour financer la mesure préconisée, votre rapporteur propose-t-il de lui affecter, à due concurrence, une partie du produit de la taxe sur les recettes publicitaires des supports dis " hors médias ", dont l'instauration a été votée par l'Assemblée nationale lors de la discussion en première lecture du projet de loi de finances pour 1998.

5. Etudier la préservation de la deuxième tournée postale dans la capitale pour la presse du soir

La Poste tend actuellement à réduire la fréquence de ses tournées à Paris et dans les grandes villes où -legs de la poste urbaine du temps jadis-, elle en assurait parfois trois par jour. A Paris, la troisième tournée est en voie de disparition et la question du maintien de la deuxième -celle de l'après-midi- semble désormais posée.

Dans l'absolu, une telle attitude n'est pas incompréhensible : elle obéit à une logique de rationalisation de la distribution et tend à établir une plus grande égalité de la desserte postale sur l'ensemble du territoire. Cependant à Paris et en région parisienne, la remise en cause de la tournée de l'après-midi ne serait pas sans conséquences sur l'information des citoyens. En effet, les encombrements de la circulation à cette période de la journée y rendent difficilement envisageable le recours au portage dans des conditions fiables et économiquement acceptables, alors même que La Poste y assure un service de qualité très apprécié par l'un des plus grands quotidiens nationaux, édité en début d'après-midi, Le Monde pour ne pas le nommer.

Si la tournée postale de l'après-midi en région parisienne était supprimée, celui-ci se trouverait privé des moyens logistiques lui permettant de servir la moitié de ses abonnés, c'est à dire un sixième de ses lecteurs. Une telle situation ne serait guère supportable par le quotidien fondé par Hubert Beuve-Mery. Mais que pourrait-il faire ? Ne risquerait-il pas -ainsi que semblent l'envisager deux autres quotidiens parisiens du soir- d'être tenté par une parution le matin ?

N'y aurait-il pas, dans cette hypothèse, un appauvrissement de la diversité et de la richesse du débat démocratique ?

Votre Commission et votre groupe d'études le redoutent. C'est pourquoi, il leur apparaît souhaitable que cet élément d'importance soit pris en compte par La Poste et le Gouvernement que puissent être étudiés tous les moyens de préserver la deuxième tournée postale dans la capitale, dont bénéficient également France Soir et La Croix.

6. Assurer un suivi externe de la qualité

Déjà, le protocole Presse-Etat-Poste de 1992, avait prévu la mise en place d'un outil externe de la qualité du service postal à la presse.

Un partenariat avec la presse ne peut se concevoir, en effet, sur la base des indicateurs actuels de qualité de service, qui sont exclusivement internes à La Poste. A cet égard, l'expérience disponible en matière de lettre à domicile, de courrier d'entreprise ou de messagerie montre qu'il existe un différentiel de quatre points entre les résultats affichés par l'outil interne à La Poste205(*) et ceux calculés par un intervenant extérieur (la SOFRES). L'outil a donc tendance à surévaluer la qualité de service et il lui est, par là-même, difficile de s'imposer comme base objective de discussion avec la presse.

La presse quotidienne en particulier souhaite la mise en place d'un tel contrôle externe de la qualité, incluant notamment un indicateur relatif à l'heure de la distribution. Dans la logique de cette position, il apparaîtrait d'ailleurs souhaitable que les critères de qualité retenus soient arrêtés dans le cadre d'une instance paritaire Presse-Poste.

Cependant, sur ce point, les accords de 1992 n'ont pas eu d'effet. Ceux signés sous l'égide de M. Galmot, en début d'année, ont donc à nouveau prévu la mise en place d'un tel instrument qui, par maints aspects, apparaît indispensable. Des modes de financement impliquant l'Etat ont même été organisés.

Il conviendrait donc maintenant que le suivi externe de la qualité de l'acheminement postal de la presse se mette en place sans tarder. Six ans, c'est déjà une fort longue durée pour qu'une décision devienne effective !

7. Veiller à garantir la pérennité de la contribution de l'Etat au financement du transport de la presse

L'actuel contrat de plan (1995-1997) entre l'Etat et La Poste stipule expressément dans son article 7 que : " Pendant la période du contrat de plan :

- l'Etat stabilisera en francs courants, sur la période, sa contribution annuelle au titre de l'aide à la presse calculée sur une base de 1,9 milliard de francs ;
 "206(*).

Cette clause n'avait pas été aisée à introduire lors de la négociation, l'Etat y étant au début hostile. Mais elle a depuis été respectée à la lettre et a permis à La Poste de recevoir chaque année un soutien significatif -bien qu'incomplet- du budget général pour assurer le service public du transport de la presse.

Cette disposition sera-t-elle reprise dans le prochain contrat de plan (1998-2000) ? Peut-on supposer que le seul principe de la contribution d'Etat serait inscrit mais que son montant ne se trouverait pas précisé ? Si tel était le cas, le risque ne serait-il pas grand de la voir, au fil des ans, fondre " comme neige au soleil " ?

Cela signifierait alors que le rééquilibrage tarifaire issu des accords " Galmot " serait capté par l'Etat au détriment de La Poste. En d'autres termes, un silence du contrat de plan sur ce point essentiel risquerait fort d'entraîner que, au lieu de s'alléger comme prévu, la charge que supporte l'opérateur au titre de la presse reste constante, voire s'alourdisse. La presse ne pourrait bien entendu qu'en pâtir car les efforts que La Poste s'est engagée à consentir, dans le cadre d'une relation financière moins déséquilibrée, s'en trouveraient compromis.

Les éditeurs de presse et leurs structures représentatives seraient donc sans doute bien avisés de s'en inquiéter car, si le contrat de plan ne donne pas toute certitude à La Poste sur la contribution de l'Etat, ce pourrait bien être eux qui, en définitive, seraient amenés à en payer le prix.

C'est pourquoi, votre Commission et votre groupe d'études expriment la volonté que les interventions du Gouvernement en ce domaine soient rapidement et clairement énoncées.

V. CONFORTONS LES COMPÉTENCES FINANCIÈRES DE LA POSTE

Exerçant à la fois des activités relevant d'un monopole et des activités concurrentielles, La Poste est soumise aux regards soupçonneux de certains de ses concurrents qui estiment qu'elle exerce ses activités financières dans des conditions susceptibles de constituer des distorsions de concurrence. Le débat207(*) en ce domaine porte notamment sur les conditions du partage du réseau entre service du courrier et services financiers, les avantages que procureraient les spécificités du statut de l'opérateur public, ainsi que le duopole qu'il partage avec les Caisses d'épargne pour la distribution du livret A.

D'aucuns tirent argument de ces critiques pour justifier la nécessité qu'il y aurait à modifier le cadre juridique de l'exercice par La Poste de ses services financiers, voire pour certains d'une forme de remise en cause de certaines de ces activités.

Votre commission et votre groupe d'études estiment qu'il ne serait pas justifié, en l'état actuel des choses, de réformer ce cadre juridique, même s'il convient de s'assurer du respect par La Poste des règles de concurrence. S'agissant du contenu même de ces services, le champ d'activité prévu par la loi de juillet 1990 doit être confirmé. Une banalisation brutale de la distribution du livret A est par ailleurs à exclure. Enfin, la mission d'intérêt général que remplissent pour partie les services financiers devrait être explicitement reconnue.

A. UN CADRE JURIDIQUE TOUJOURS ADÉQUAT

Votre rapporteur ne croit pas que la situation extrême consistant à créer une banque postale soit la bonne, bien au contraire. Rien ne semble, en outre, la justifier. Il estime cependant que le maintien du cadre juridique d'exercice des services financiers devrait s'accompagner d'une plus grande transparence et clarté dans la gestion des activités de l'opérateur, afin de garantir la loyauté des conditions dans lesquelles il exerce ces dernières.

1. La banque postale : une solution épouvantail...

La création d'une entité distincte pour les services financiers est une solution avancée par les concurrents financiers de La Poste dont les résultats, quand elle est adoptée à l'étranger, n'apparaissent pourtant pas toujours probants, ou se révèlent en tout état de cause peu compatibles avec la situation française.

a) Une solution avancée par les concurrents financiers de La Poste

Les adeptes de la création d'une banque postale font valoir que cette solution serait seule de nature à s'assurer de la loyauté des conditions de la concurrence exercée par La Poste dans le secteur financier, notamment de l'absence de subventions croisées entre activités sous monopole et activités concurrentielles. Cette création pourrait être envisagée soit sous la forme d'un établissement, de droit public ou de droit privé, mais avec l'État pour actionnaire, soit sous la forme d'une société privée.

L'Association française des banques (AFB)208(*) estime quant à elle que, dans une telle hypothèse, il serait nécessaire que la banque postale soit privatisée immédiatement et qu'elle soit dotée de bureaux distincts de ceux de La Poste dans les zones urbaines, afin d'éviter notamment que la clientèle du service public du courrier se trouve drainée vers d'autres services relevant du marché.

Peut-on raisonnablement envisager une solution aussi radicale quand on connaît la profondeur des racines unissant à La Poste les métiers du courrier et ceux de la finance et quand on sait la force de l'attachement des postiers à l'unité de leur entreprise ? Pour votre rapporteur, la réponse est sans hésitation : non !

b) Des exemples étrangers assez peu probants ou inadaptés à la situation française

Chez nos voisins européens209(*), certains services financiers sont dotés du statut de personne morale de droit public, comme en Allemagne. C'est en 1995 que cette dernière a décidé de transformer la Deutsche Postbank en société anonyme de droit commun, soumise à la loi bancaire, ayant l'État pour unique actionnaire. Cependant, la séparation des activités postales et financières de l'ancienne poste allemande a posé des problèmes d'une telle ampleur, liés notamment aux conditions d'utilisation du réseau postal par la Deutsche Postbank, que nombreux sont ceux en Allemagne, y compris parmi les dirigeants, qui la regrettent.

Trois autres pays européens : l'Espagne, la Grande-Bretagne et les Pays-Bas ont procédé à la privatisation des services financiers de leurs opérateurs postaux, qui ont été intégré, dans des groupes bancaires privés. Rappelons qu'aux Pays-Bas, la poste elle-même est privatisée.

Aujourd'hui, la création d'une banque postale n'est pas envisageable en France.

L'exemple de notre voisin allemand ne peut guère nous inciter à emprunter la voie qu'il a choisie.

Quant à une éventuelle privatisation des services financiers, non seulement votre rapporteur y est défavorable à titre personnel -il vient de le rappeler- mais elle ne lui paraît même pas envisageable. Il a suffisamment exposé les raisons justifiant le maintien du statut public de La Poste ci-dessus210(*) pour ne pas avancer ici des arguments qui pourraient apparaître redondants.

En réalité, les services financiers apparaissent indissociables de La Poste. Comment pourrait-on imaginer arracher le " coeur financier " de notre opérateur public ? Au demeurant, ne serait-ce pas la contraindre à renoncer à sa mission de guichet social pour les plus démunis ?

Dans tous les cas, inenvisageable aujourd'hui, la création d'une banque postale n'apparaît, en outre, guère justifiée par des arguments techniques.

2. Au demeurant rien ne la justifie

La proposition avancée par certains de création d'une banque postale peut également s'expliquer par leur souhait de soumettre les services financiers de La Poste aux mêmes règles que celles régissant le secteur bancaire.

C'est oublier que ces services financiers connaissent leurs contraintes propres. En effet, si les services financiers de La Poste bénéficient incontestablement d'un certain nombre d'avantages liés à certaines spécificités, ils sont à l'inverse soumis à des charges et obligations que n'ont pas à supporter leurs concurrents.

a) Les charges imposées à La Poste par l'État

Il suffit, à cet égard, de rappeler :

- la mission d'aménagement et de desserte du territoire, qui implique la présence des services financiers de La Poste dans des zones dans lesquelles les banques ne sont pas tenues d'exercer leur activité, puisqu'elles jouissent d'une totale liberté d'implantation ;

- le statut public du personnel, qui impose à La Poste d'assurer le financement intégral des pensions de retraite servies à ses anciens agents, ce qui engendre des charges plus lourdes que celles pesant à cet égard sur les établissements bancaires. Il en résulte, pour l'entreprise publique, un surcoût de 30 % de sa masse salariale.

b) Les spécificités de fonctionnement du circuit financier concerné

L'absence d'assujettissement de La Poste au respect des ratios bancaires est logique dans la mesure où elle n'est pas soumise à la loi bancaire de 1984211(*).

L'évocation des principaux ratios bancaires n'est cependant pas inutile, même si elle est un peu technique, pour montrer que leur application à La Poste ne serait en tout état de cause pas adéquate.

Le premier d'entre eux, et le principal, est le ratio Cooke, qui rapporte les fonds propres aux crédits accordés. Le deuxième ratio concerne la division des risques, qui est établi pour éviter une trop forte concentration de l'activité sur quelques clients. Un troisième ratio montre l'équilibre des ressources (c'est-à-dire les dépôts) et des emplois (les crédits).

Dès lors que tous ces ratios sont basés sur les crédits et que La Poste n'est pas autorisée -en vertu de la loi de 1990- à exercer d'autre activité de crédit que les prêts immobiliers avec épargne préalable, n'est-il pas paradoxal de lui reprocher de ne pas appliquer ces ratios qui, pour la partie prêts d'épargne logement et complémentaires sont naturellement à la charge de la Caisse Nationale d'Epargne, propriété de l'Etat ?

S'agissant cette fois du coefficient de liquidité, dont le respect est imposé aux banques dans le but de leur permettre de faire face aux échéances de dépôts et de prévenir une crise de trésorerie, ce ratio n'a bien entendu pas la même valeur pour La Poste puisque l'ensemble de ses dépôts est centralisé à la Caisse des Dépôts et Consignations ou au Trésor. En réalité, dans ces conditions, La Poste se verrait imposer une " sur-liquidité ", correspondant à un coefficient de liquidité de 475 %, alors qu'il est de 100 % pour les banques.

Par ailleurs, pour ce qui concerne l'activité commerciale, La Poste est soumise à une contrainte spécifique : elle doit obtenir, outre les autorisations réglementaires, l'accord de ses autorités de tutelle préalablement au lancement d'un nouveau produit.

La force de cette contrainte a d'ailleurs été démontrée en 1995, quand à la suite de l'instauration des prêts immobiliers à taux zéro, elle a souhaité distribuer ce type de produit. Sa tutelle ne l'y a autorisée que sous réserve du respect de conditions draconiennes (accord de partenariat avec des établissements de crédit spécialisés dans l'immobilier). La même démonstration avait d'ailleurs été forte, quand, en 1992, peu de temps avant la sortie de son produit " libertitude " permettant une rémunération de la trésorerie des comptes courants. La Poste avait du annuler toute l'opération à la demande du Gouvernement.

Au total, les particularismes de l'entreprise publique emportent un certain nombre de désavantages dont doivent avoir conscience ceux qui dénoncent les avantages spécifiques dont elle bénéficierait en termes de concurrence et qui justifieraient la création d'une banque postale.

On l'a dit, une telle solution ne saurait être choisie. On ne saurait toutefois ignorer les légitimes préoccupations des concurrents financiers de La Poste qui souhaitent que la compétition soit loyale et s'exerce dans le respect des règles en la matière. A cet égard, il faut rappeler que, dans son avis du 25 juin 1996, le Conseil de la Concurrence n'a aucunement contesté le principe de l'exercice par La Poste d'activités concurrentielles, et en particulier des services financiers, pour autant cependant que les conditions permettant d'assurer le respect des règles de concurrence soient mises en oeuvre.

Dans ces conditions, La Poste devra mettre en oeuvre tous les moyens permettant d'établir une comptabilité analytique invulnérable.

3. Une exigence : une comptabilité analytique aux résultats invulnérables

Avec la personnalisation juridique que lui a conférée la loi du 2 juillet 1990, La Poste est passée d'une comptabilité administrative à une véritable comptabilité patrimoniale et analytique. Les méthodes d'affectation des charges suscitent cependant des critiques et les exigences du droit de la concurrence imposent à La Poste de s'y mettre à l'abri.

a) Des progrès ont été accomplis

La comptabilité se révélant une synthèse de la vie de l'entreprise, on mesure l'importance du pas franchi avec la mise en place du nouveau cadre comptable au 1er janvier 1991.

Désormais, l'article 29 du cahier des charges de La Poste lui impose de tenir une comptabilité analytique ayant pour objet de mesurer la contribution au résultat d'exploitation de ses activités d'acheminement et de distribution du courrier, d'une part, et de ses activités financières, d'autre part. Une telle comptabilité " doit permettre de procéder à des analyses de coûts afin d'apprécier la contribution aux résultats des différents produits ou activités ".

La Poste a réalisé des progrès considérables en matière de gestion financière et comptable en six ans. Si bien que les réserves émises par les commissaires aux comptes lors de leur première certification ont été progressivement levées. En 1996, pour la première fois, les comptes de La Poste ont été certifiés sans réserve.

Dans son avis du 25 juillet 1996, le Conseil de la Concurrence affirme que " l'articulation entre la comptabilité analytique et la comptabilité générale paraît très complète. Le système appliqué par La Poste est celui d'une comptabilité analytique en coûts complets réels. La méthode de retraitement des charges est une méthode classique [...]. La méthode paraît appliquée de façon orthodoxe ".

b) Mais La Poste doit développer une comptabilité analytique aux résultats moins contestables

En dépit des progrès réalisés et de sa qualité, la comptabilité analytique de La Poste n'apparaît pas encore véritablement invulnérable. Elle devra le devenir afin de répondre aux exigences du droit de la concurrence, tant national que communautaire, ainsi qu'aux critiques de ses compétiteurs.

Comme le souligne le Conseil de la Concurrence dans son avis précité : " La mise en place d'un système de comptabilité analytique fiable et transparent et de comptes généraux séparés est donc pour La Poste une impérieuse nécessité, dès lors que coexistent en son sein deux types d'activités de nature différente dont l'une d'elles est couverte par un monopole public ".

La nécessité de présenter des comptes séparés a également été affirmée par la Commission européenne, dans sa décision du 8 février 1995.

En outre, la proposition de directive postale impose aux prestataires du service universel de tenir dans leur comptabilité interne des comptes séparés (bilan et compte de résultat) pour chaque service relevant du monopole et pour les services non réservés, et de faire contrôler leurs comptes par une " entité " d'audit indépendante.

Tant que La Poste n'aura pas clairement satisfait à ces obligations, ses concurrents ne se priveront pas de déposer plaintes et recours auprès des instances européenne et nationale compétentes.

Or, selon le Conseil de la Concurrence, l'examen de sa comptabilité analytique soulève trois questions majeures :

- la répartition de l'imputation des frais de réseaux. Ces charges ne font, à l'heure actuelle, pas l'objet d'imputation, ce qui apparaît contestable aux yeux du Conseil ;

- la distinction entre coûts fixes et coûts variables en fonction de l'activité, à laquelle il n'est pas procédé212(*) ;

- les conditions dans lesquelles le système de comptabilité analytique pourrait permettre l'exercice du contrôle du respect des règles de la concurrence. A cet égard, le Conseil relève que l'exercice de ce contrôle " présuppose au minimum une analyse de coûts à usage externe que devrait effectuer La Poste selon des normes précisées par l'autorité de tutelle dans un cahier des charges ".

La Poste a mis au point des outils comptables sophistiqués et performants. Ses faiblesses tiennent, en réalité, aux problèmes liés notamment aux critères de répartition des coûts du réseau entre activités sous monopole et activités concurrentielles.

Avec l'adoption de la loi d'orientation postale souhaitée par le présent rapport, la nécessité de clarifier les modalités d'affectation des charges au sein de la comptabilité analytique s'imposera encore plus nettement à La Poste.


En effet, pour définir le périmètre des activités relevant du monopole et destinées à contribuer au financement des missions de service public, il faudra bien pouvoir préciser les coûts de ces dernières. Il serait pour le moins gênant de se trouver en porte-à-faux à l'égard de la Commission européenne si se révélaient des différences de coût difficilement justifiables entre le service public français et celui de nos voisins européens. Il ne conviendrait pas qu'une telle faiblesse soit de nature à justifier une contraction du champ du monopole (services réservés) par Bruxelles.

Une telle estimation s'avère difficile et risque d'être contestée par les compétiteurs de La Poste sur les marchés concurrentiels, qu'il s'agisse des services financiers ou des activités courrier hors monopole. Elle sera également essentielle pour l'opérateur public lui-même. Pour décider des modes de compensation de ses charges d'aménagement du territoire, de guichet social ou de transport de la presse, ne faut-il pas préalablement en connaître le montant exact ? Or, on l'a vu, les évaluations existantes en ce domaine prêtent pour le moins à discussion.

C'est pourquoi, votre Commission et votre groupe d'études encouragent La Poste à poursuivre le perfectionnement des modes de calcul utilisés par sa comptabilité analytique. Afin de rendre ces derniers incontestables, ils proposent qu'il soit donné suite à la suggestion du Conseil de la Concurrence de confier à l'autorité de tutelle la détermination des normes permettant d'en assurer les conditions de la transparence.

Mais, en définitive, le problème ne résulte-t-il pas du fait que l'outil comptable, techniquement solide, serve en quelque sorte à jeter un voile pudique sur " l'opacité " des relations financières entre l'Etat et La Poste et à masquer le fait que l'Etat se défausse sur elle de missions de service public dont il ne compense que très imparfaitement la charge ?


Une clarification des relations entre l'opérateur public et l'Etat, tiraillé entre son rôle d'autorité de tutelle -qui exigerait qu'il donne à La Poste les moyens d'atteindre un équilibre financier par métier- et son rôle budgétaire qui ouvre son appétit financier, s'avère, on l'a dit indispensable ?

Enfin, une fois l'approche normative établie par l'autorité de tutelle et appliquée par La Poste, il lui restera à faire valider ses comptes de façon à en garantir la fiabilité aux yeux de tous. Au-delà, La Poste gagnerait à recourir à un audit global, afin de bénéficier de conseils externes.

c) L'audit externe : une garantie de fiabilité

Les comptes de La Poste sont, on l'a dit, soumis à la certification de commissaires aux comptes. La Cour des Comptes, qui a notamment pour mission de contrôler les comptes des entreprises publiques, se livre également régulièrement à un contrôle des comptes du groupe Poste.

Au-delà, un audit externe complet de l'entreprise serait sans doute nécessaire, à l'instar des autres postes européennes, qui recourent aux services de cabinets d'audits internationaux.

Une telle démarche présenterait un double avantage :

- elle donnerait à La Poste une chance d'évaluer à leur juste valeur ses atouts et ses faiblesses, ainsi que ses performances réelles ;

- enfin, elle lui permettrait de bénéficier pleinement des conseils de spécialistes rompus à la définition de stratégies d'entreprises et donc les mieux à même, exerçant le regard perçant de l'observateur extérieur, d'aider le groupe à définir sa stratégie, ou celle de ses différentes activités, pour entrer avec un esprit offensif dans le XXIe siècle.

d) Une filialisation des services financiers ?

Alors, objectera-t-on, La Poste a-t-elle la capacité de mettre en oeuvre l'ensemble de ces exigences et recommandations ?

Certains en doutent. Tel n'est pas le cas de votre rapporteur, qui lui fait confiance pour mettre en oeuvre tous les moyens de nature à mettre ses services financiers hors d'atteinte des critiques.

S'il s'avérait cependant qu'en dépit des efforts poursuivis en ce sens, elle n'obtenait pas un degré de transparence et de fiabilité comptable à la hauteur des exigences formulées par les instances en charge du droit de la concurrence, alors sans doute faudrait-il se résoudre à procéder à l'individualisation juridique des services financiers, préconisée par notre collègue, M. Alain Lambert, rapporteur général de la Commission des Finances du Sénat.

Ce dernier, dans un rapport213(*) présenté au nom de sa Commission a estimé que la filialisation des services financiers s'imposait comme préalable au respect des règles de la concurrence. Il a fondé son raisonnement sur l'avis précité du Conseil de la Concurrence qui a considéré que : " quelles que soient les améliorations qui pourraient être apportées au système de comptabilité analytique de La Poste, cela ne suffirait pas dans tous les cas à permettre la mise en oeuvre d'un contrôle effectif du respect des règles de la concurrence et qu'une séparation plus claire des activités sous monopole et des activités ouvertes à la concurrence, de nature comptable, financière, organisationnelle, voire juridique par voie de filialisation, serait propre à permettre un meilleur exercice de ce contrôle ".

Si une telle solution devait être à terme retenue, ce qui apparaît aujourd'hui exclu, votre rapporteur souhaite à tout le moins qu'elle ne soit mise en oeuvre que dans le cadre des principes ayant présidé à l'élaboration du présent rapport, c'est-à-dire en maintenant à la fois le statut public et l'unité de l'opérateur.

Si la filialisation finit par devoir être envisagée comme seul moyen de préserver le monopole du courrier214(*), votre rapporteur se doit en outre dès maintenant de souligner les difficultés et graves problèmes qu'elle risquerait de provoquer.

Ces difficultés ont d'ailleurs été relevées par le Conseil de la Concurrence dans le même avis : elles " tiennent notamment à la situation du personnel de la filiale : s'il pourrait être envisagé que les agents de La Poste affectés à la filiale financière conservent leur statut de fonctionnaire, leur rattachement à une structure de droit privé pouvant se faire par le biais d'une mise à disposition ou d'un détachement, en revanche, ils ne pourraient plus effectuer d'autres tâches que celles correspondant à la spécialisation de la filiale. La filialisation entraînerait donc la fin de la polyvalence des agents et poserait le problème de la partition du personnel de La Poste. "

On imagine, outre la complexité d'un tel système, les problèmes humains et sociaux qu'il ne manquerait de créer. Il faut s'interroger : comment les postiers pourront-ils vivre la rupture de ce lien social ?

Au total, on l'aura compris, cette situation n'est pas celle que souhaite voir survenir le présent rapport.


Outre le cadre juridique dans lequel elle s'exerce, le périmètre même de l'activité financière de La Poste est parfois contesté. Sans entrer dans le détail des polémiques en ce domaine, votre Commission -fidèle aux positions qu'elle a prises lors de la discussion de la loi de 1990- et votre groupe d'études recommandent que soit appliquée, ni plus ni moins, la loi du 2 juillet 1990.

B. APPLIQUONS LA LOI DE 1990, TOUTE LA LOI DE 1990, RIEN QUE LA LOI DE 1990

Rappelons dès l'abord que les compétences des services financiers de La Poste sont définies dans un cadre juridique dessiné à la fois par les textes spécifiques à La Poste et par la loi bancaire de 1984215(*). Si cette dernière a spécifié que La Poste était habilitée à réaliser des opérations de banque, l'article 4 de la loi du 2 juillet 1990 a réaffirmé les domaines de compétences des services financiers, qui ont été précisés par le cahier des charges de La Poste et par le contrat de plan.

En application de ces textes, La Poste exerce une activité financière diversifiée -en proposant, on l'a vu précédemment216(*), des services bancaires et des produits d'assurance- qui contribue au quart de son chiffre d'affaires.

D'aucuns s'interrogent sur le bien-fondé du périmètre des services financiers ainsi défini. Votre Commission et votre groupe d'études jugent que la loi du 2 juillet 1990 a permis au paysage financier français d'atteindre un certain équilibre qui ne devrait pas être remis en cause.

1. Un principe : l'application de la loi de 1990

a) Rien que la loi de 1990

Au sein de l'Europe, les services postaux français se situent parmi ceux qui exercent une activité financière assez diversifiée. Cependant, à l'inverse des postes espagnole, allemande ou néerlandaise217(*), ils ne peuvent proposer de crédits à la consommation ou de prêts immobiliers sans épargne préalable.

La Poste est, de ce fait, essentiellement au service des particuliers. Si elle a aussi pour clients de nombreuses PME et un certain nombre de grandes entreprises, elle n'a cependant pas vocation à devenir une banque d'affaires.

Ce cantonnement constitue un frein à la fidélisation de sa clientèle et elle se trouve de ce fait désavantagée par rapport au réseau bancaire. Ne pourrait-on d'ailleurs pas considérer que c'est là une juste contrepartie à sa participation au duopole de distribution du livret A ?

A l'occasion de l'examen de la loi de 1990 par le Sénat, votre Commission des Affaires économiques -soutenue par votre rapporteur- avait défendu un amendement tendant à autoriser La Poste à proposer les prêts qui lui sont interdits, en concluant des accords de partenariat avec des banques. Depuis lors, celle-ci a affirmé sa position sur d'autres produits bancaires et un certain équilibre a pu être trouvé tant pour La Poste que pour le marché bancaire, dont il serait cependant souhaitable qu'il soit procédé de façon progressive.

Il n'y a pas lieu aujourd'hui de remettre en cause cet équilibre.

b) Mais toute la loi de 1990

S'il n'est pas question d'étendre le périmètre des services financiers, il n'apparaît pas non plus souhaitable de le restreindre.

Rappelons que la loi a autorisé La Poste à commercialiser tous produits d'assurance. Jusqu'ici, elle n'a développé son activité que sur l'assurance-vie, avec succès d'ailleurs, puisqu'elle occupe plus de 9 % de ce marché. Elle ambitionne désormais de se lancer dans l'assurance-dommages, marché sur lequel elle ne s'était jusqu'ici pas encore positionnée, mais dont la loi de 1990 lui autorise l'accès. Le législateur qui lui a reconnu cette faculté ne saurait donc s'opposer à son exercice, auquel il serait cependant souhaitable qu'il soit procédé de façon progressive.

2. Une réserve de prudence : ne pas ébranler le marché

Depuis quelques années, La Poste mène une politique très dynamique dans le domaine des services financiers. On peut se féliciter du succès de sa stratégie et l'encourager à conforter cette dernière dans le cadre de la loi de 1990. On émettra toutefois une réserve : la loi de 1990 devrait être pleinement appliquée, mais en prenant soin cependant de ne pas déstabiliser brutalement le marché.

Il paraît normal et souhaitable que La Poste cherche à développer ses produits d'assurance au moment même où l'ensemble des banques considèrent les activités d'assurance comme des compléments naturels de leurs activités principales.

Il ne faudrait d'ailleurs pas que le coup d'arrêt mis par le Gouvernement au projet qu'elle caressait en la matière avec les Assurances Générales de France (AGF) compromette son engagement sur le marché de l'assurance-dommages. A l'inverse, des précautions doivent être prises pour ne pas ébranler ce marché dont dépend l'existence économique de milliers d'assureurs généraux qui, eux aussi, sont des créateurs d'emploi et animateurs du territoire.

Cette recommandation d'un statu quo législatif en matière de services financiers, s'accompagne du souhait d'un maintien du duopole de distribution du livret A.

C. LA BANALISATION DU LIVRET A : UN CHIFFON ROUGE À NE PAS AGITER

Le duopole de distribution du livret A partagé entre La Poste et les Caisses d'Epargne est, battu en brèche par les banques au motif qu'il entraînerait des distorsions de concurrence218(*).

On renverra également le lecteur à l'avis rendu par le Conseil de la Concurrence le 17 septembre 1996219(*), et qui portait notamment sur ce point. Rappelons simplement que, pour le Conseil, le duopole de distribution du livret A ne constitue pas un abus de position dominante, même s'il relève par ailleurs que son maintien n'apparaît pas indispensable à l'accomplissement des missions d'intérêt général, qu'il s'agisse du développement de l'épargne populaire ou du financement du logement social.

Il n'en reste pas moins que la banalisation de la collecte du livret A emporterait des conséquences qui ne sont pas sans inquiéter votre Commission et votre groupe d'études. Cela justifie, selon eux, de ne pas modifier l'économie du dispositif en vigueur.

La généralisation de la collecte du livret A à l'ensemble du système bancaire serait, d'une part, financièrement difficilement supportable pour La Poste et risquerait, d'autre part, de porter atteinte au financement du logement social. Enfin, n'assiste-t-on pas, d'ores et déjà, à une banalisation rampante du livret A ?

1. Des conséquences difficilement supportables pour La Poste

On a vu que la collecte sur le livret A contribuait de façon non négligeable aux recettes de La Poste, puisque sa rémunération à ce titre -bien qu'en diminution- a atteint 4,29 milliards de francs en 1996.

Sa banalisation risquerait d'entraîner un phénomène brutal de décollecte et donc de déstabilisation financière de l'opérateur public. En effet, certaines banques ne seraient-elles pas alors tentées d'" écrêmer " le marché pour ne conquérir que la clientèle la plus " rentable ", c'est-à-dire disposant d'encours importants et effectuant des opérations peu nombreuses ?

Dans un tel scénario, La Poste garderait essentiellement les livrets modestes, qui représentent un coût élevé en termes de gestion, coût qui deviendrait financièrement extrêmement difficile à assurer et fragiliserait, de plus, l'activité déjà réduite de nombre de petits bureaux de poste en zone rurale. Serait alors compromis l'équilibre déjà précaire de gestion du livret A et l'alternative ouverte à La Poste se résumerait alors à abandonner sa fonction de " banque des pauvres " ou solliciter des subventions massives des budgets publics.

Une telle situation ne risquerait-elle pas, en outre, de porter atteinte à la cohésion sociale, si se profilait la perspective d'une exclusion financière de couches entières de la population ?

2. Les risques encourus en matière de financement du logement social

La collecte du livret A, centralisée à la Caisse des Dépôts et Consignations, contribue puissamment au financement du logement social. L'organisation de ce financement privilégié, qui adosse une épargne de sécurité à un investissement d'intérêt général, permet de garantir l'équilibre et la pérennité du financement du logement social.

Conscientes de la valeur de cet argument, les banques proposent, depuis deux ans, qu'en cas de généralisation du livret A à tous les réseaux, l'ensemble de la collecte en résultant soit centralisée à la Caisse des Dépôts et Consignations. Les banques accepteraient donc de renoncer à la meilleure rentabilité des fonds collectés que leur procurerait le marché.

Ceci pourrait-il signifier qu'elles aient l'intention -à l'instar des soupçons qu'elles formulent à l'endroit de La Poste- d'utiliser le livret A comme un produit d'appel, dans le but d'orienter la clientèle ainsi nouvellement acquise vers des produits plus rémunérateurs pour elles ?

Ne seraient-elles pas tentées, par ailleurs, comme elles l'avaient fait avec le CODEVI, de négocier progressivement avec les pouvoirs publics, la baisse du taux de centralisation de leur collecte à la Caisse des Dépôts ?

Votre rapporteur ne se prononcera pas sur ces points. Il lui appartient, en revanche, de dénoncer le risque qu'encourerait le financement du logement social du fait d'une banalisation du livret A. Ce risque a d'ailleurs été souligné dans le rapport de l'Inspection générale des Finances sur le coût pour La Poste de la mission d'aménagement du territoire. Et le ministère de l'Economie et des Finances ne vient-il pas lui-même d'affirmer qu'une telle décision " remettrait en cause le financement du logement social dans notre pays " ?220(*)

3. Une banalisation rampante ?

En définitive, on l'aura compris, votre rapporteur n'estime pas souhaitable de procéder à une banalisation de la collecte du livret A, qui aurait un effet déstabilisant à la fois sur La Poste et sur le financement du logement social, ceci d'autant plus qu'au cours des dernières années, la multiplication des produits d'épargne liquide à taux réglementé a entraîné de facto une banalisation progressive de ce type de produit, à laquelle La Poste a dû s'adapter221(*).

On oublie, en effet, trop souvent que le livret A a vu naître un " clone " : le livret bleu, distribué par le Crédit mutuel, et des " petits frères " nommés CODEVI, plan d'épargne populaire (LEP) ou livret jeune. Il est vrai que contrairement aux livrets A et bleu -qui ont une vocation générale (toute personne résidant en France peut ouvrir un tel livret, sans condition d'âge ou de ressources)- les autres produits peuvent être ouverts que par certaines catégories de personnes222(*) et leurs plafonds de dépôt sont inférieurs ; en revanche, le LEP et le livret jeune bénéficient d'un taux d'intérêt supérieur au livret A.

En définitive, on ne peut plus dire qu'il existerait un marché limité à la distribution des livrets A et dont seraient exclus un certain nombre d'acteurs financiers. Le livret A constitue en réalité un segment d'un marché plus vaste : celui des produits d'épargne réglementée et certains produits de cette catégorie lui sont partiellement substituables.

C'est d'ailleurs ce qu'affirme le Conseil de la Concurrence, qui précise, dans son avis du 17 septembre 1996 : " La redistribution de l'épargne disponible des particuliers en cas de création d'un nouveau produit de ce type ou de modification des conditions de souscription, de rémunération ou de plafonnement des dépôts confirme que ces différents produits d'épargne liquide à taux réglementé sont partiellement substituables entre eux. Cela s'est vérifié au début de l'année 1996 marquée par la diminution du taux des livrets A et bleu et des CODEVI, l'assouplissement des conditions d'accès au LEP et la création du livret jeune, ces différentes mesures coordonnées ayant entraîné une recomposition importante de la structure de l'épargne liquide des ménages (la décollecte sur le livret A ayant bénéficié notamment au livret jeune et au LEP) ".

Au total, le marché des produits administrés apparaît polymorphe et il n'apparaît pas souhaitable d'en bouleverser l'économie.

En outre, avec la mise en place de l'euro, n'assisterons nous pas de fait à une évolution du marché des produits bancaires et financiers à laquelle l'ensemble des acteurs du marché, y compris La Poste, devra s'adapter ?

Enfin, ne peut-on considérer que la possibilité pour La Poste de distribuer le livret A serait en quelque sorte une contrepartie à la fonction de guichet social des plus démunis à laquelle elle participe ? Cette mission fondamentale pour la cohésion sociale ne mériterait-elle d'ailleurs pas d'être mieux affirmée et, par la même, mieux reconnue ?

D. AFFIRMONS CLAIREMENT LA MISSION DE COHÉSION SOCIALE ACCOMPLIE PAR LA POSTE

Le livret A, même s'il est accessible à tous, comporte une dimension sociale que personne ne saurait lui contester : il reste l'instrument d'épargne le plus utilisé par les ménages aux revenus modestes et il est souvent pour les catégories les plus défavorisées de la population -celles qui se voient refuser l'ouverture ou l'usage d'un compte à vue- le seul moyen d'obtenir une domiciliation bancaire. Il est délivré et géré gratuitement ; il n'est pas soumis à un seuil minimum de retrait ni de dépôt ; les prestations sociales peuvent y être virées directement.

On a déjà souligné223(*) plus généralement le rôle de guichet bancaire irremplaçable que joue l'opérateur public auprès des plus démunis. Cette mission de cohésion sociale n'est cependant reconnue par aucun texte.

Votre rapporteur propose que dans la loi d'orientation postale, qu'il souhaite voir adopter en 1998, figure clairement cette mission d'intérêt général en matière de cohésion sociale.

En outre, ne pourrait-on, comme en Belgique, inscrire clairement dans cette loi, l'obligation -aujourd'hui seulement implicite- faite à La Poste de garantir l'ouverture d'un compte courant postal, sans facilité de caisse, à toute personne en faisant la demande, et de le gérer gratuitement ?

La fonction sociale primordiale de l'entreprise publique serait ainsi explicitement affirmée, et par là même, la charge en résultant mieux reconnue. Cette dernière pourrait donc se trouver enfin compensée.

VI. ASSURONS LES CONDITIONS D'UNE CONCURRENCE À ARMES ÉGALES EN AIDANT LA POSTE À S'ALLÉGER DU POIDS DE SES HANDICAPS DE COMPÉTITIVITÉ

Nous avons proposé que dans le cadre d'un engagement collectif, l'État -et derrière lui, la Nation- aide La Poste à s'alléger du poids de ses handicaps de compétitivité. Il importe de mettre La Poste dans la situation d'une entreprise publique en mesure d'exercer ses métiers sur des marchés soumis à forte concurrence, tout en lui donnant les moyens d'assurer ses importantes missions de service public.

Cet engagement passe nécessairement par la clarification des relations financières entre l'État et La Poste qui apparaissent anormalement complexes et déséquilibrées. Il passe non moins impérativement par la recherche rapide d'une solution durable à la dérive des retraites.

A. CLARIFIONS LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LA POSTE

Une telle clarification s'impose. Elle concerne, en premier lieu, le coût des missions d'intérêt général confiées à La Poste, qu'il s'agisse de son rôle dans l'aménagement du territoire ou dans le transport de la presse ; ces deux sujets essentiels ont fait l'objet de développements spécifiques précédemment224(*).

Elle concerne, en deuxième lieu, les modes de rémunération des produits financiers. Elle pose enfin le problème du non-assujettissement de La Poste à la TVA et de l'existence du droit de timbre. Ces trois derniers points se trouvent examinés ci-après.

1. C'est une nécessité absolue

Si La Poste est passée du statut d'administration à celui d'établissement public, acquérant ainsi une certaine autonomie, elle n'en reste pas moins sous la tutelle d'un État qui a continué de la " couver " d'un oeil protecteur, mais parfois possessif et intéressé.

Aujourd'hui, on l'a vu précédemment225(*), la situation financière de La Poste résulte partiellement d'un jeu subtil et complexe où interviennent des handicaps de compétitivité -liés aux obligations de service public, aux modes et au niveau de rémunération de ses activités, aux charges de retraite- et d'avantages, financiers et fiscaux notamment.

Au total, les charges résultant des missions de service public confiées par l'État à l'opérateur s'avèrent délicates à évaluer, mais en tout état de cause insuffisamment compensées par certains avantages qui suscitent de plus l'opprobre de ses concurrents.

La complexité des relations ainsi inextricablement, mais subtilement, nouées entre l'État et La Poste fait penser à une sorte de " boîte noire ", dont le contenu est savamment rendu hermétique pour le commun des mortels, mais dont les protagonistes se sont longtemps satisfaits.

On ne peut pas dire que cette situation soit très saine ! En tout état de cause, on ne peut envisager qu'elle puisse perdurer sous la pression à la fois de la concurrence -qui réclame à cor et à cri la transparence- et de la nécessité de préserver l'équilibre financier de La Poste
.

Il faut d'ailleurs souligner que, dans son avis du 25 juin 1996, le Conseil de la Concurrence évoque la clarification des relations entre l'État et La Poste comme une " mesure propre à faciliter le contrôle du respect des règles de concurrence ". Au demeurant, le citoyen, à la fois usager de La Poste et contribuable, n'est-il pas fondé à vouloir voir clarifiées les règles d'un jeu dont on a, au total, du mal à départir le gagnant du perdant, selon les domaines concernés ?

Une clarification des relations financières entre l'État et La Poste apparaît désormais nécessaire. Cet important chantier a été engagé mais, à chaque fois, ses progrès ont pour la plupart été réalisés au détriment de La Poste :

- en matière de fiscalité, avec l'assujettissement de La Poste à la fiscalité de droit commun depuis le 1er janvier 1994 et le paiement de la taxe sur les salaires au taux normal depuis 1994 ;

- pour la rémunération du transport du courrier des administrations, après la suppression de la franchise postale intervenue le 1er janvier 1996 ;

- pour la rémunération de la gestion des livrets A, pour laquelle on est passé d'une logique de marge à une logique de rémunération à la commission.

En revanche, le processus de normalisation n'a été au mieux qu'amorcé dans d'autres domaines (presse et aménagement du territoire -on l'a vu-, rémunération des CCP et rémunération de la gestion des comptes des comptables publics226(*)) et les relations financières de l'entreprise publique avec l'État sur ces sujets ne sont pas, pour l'instant, totalement conformes au cadre fixé par la loi de 1990 et le cahier des charges.

Le chantier n'est donc pas achevé. En outre, il convient d'insister sur ce point, la normalisation jusqu'ici opérée entre l'État et La Poste a avancé selon un rythme fortement déséquilibré : la plupart des évolutions ayant un impact négatif sur les comptes de La Poste sont intervenues, alors que les questions relatives à la compensation financière des contraintes de service public et la rémunération des CCP n'ont reçu qu'une réponse partielle.


N'est-il pas pour le moins paradoxal, alors que la normalisation des relations financières avec l'État apparaît indispensable pour mettre La Poste en situation de faire face économiquement et juridiquement à une concurrence de plus en plus vive, que l'on ait jusqu'ici abouti à une aggravation de ses handicaps de compétitivité ?

Cette situation ne peut durer plus longtemps. L'État et, derrière lui, la Nation, doivent prendre leurs responsabilités.

2. La rémunération des produits financiers : faut-il donner davantage de souplesse de gestion à La Poste ?

Aux termes de la loi du 2 juillet 1990, la rémunération des CCP doit être fixée de telle sorte qu'elle assure au moins la couverture des coûts de collecte, compte tenu des gains de productivité obtenus.

Entre 1990 et 1995, la rémunération des comptes a été forfaitaire. La formule du contrat de plan a permis d'améliorer significativement la rémunération des CCP (5,8 % en 1995 et 5,02 % en 1996, contre 3 % en 1990). Le changement de référence227(*) s'est traduit par une amélioration de 3,1 milliards de francs de la rémunération perçue par La Poste à ce titre.

Selon La Poste, la rémunération demeure cependant encore en-deçà du coût de collecte et, de plus, n'est pas stabilisée sur le long terme car basée sur les taux à court terme, alors que la gestion des dépôts à vue s'inscrit dans la durée.

Surtout, l'entreprise publique estime qu'elle percevrait environ 1,1 milliard de francs de recettes supplémentaires si au lieu du mode actuel de centralisation des fonds au Trésor, assorti d'une rémunération basée sur des taux courts228(*), elle pouvait placer ses fonds en valeurs d'État à moyen et long terme229(*).

Alors, serait-il concevable d'envisager une plus grande liberté de La Poste dans l'emploi des fonds ainsi collectés ? La réponse se heurte bien sûr aux difficultés que rencontrerait le Trésor s'il se voyait ainsi privé d'une telle facilité de trésorerie.

Mais la négociation du futur contrat de plan ne fournit-elle pas l'occasion de réfléchir aux moyens permettant à La Poste de mieux couvrir les coûts de la collecte des CCP, ainsi que le prévoit la loi du 2 juillet 1990 ?

Par ailleurs, étant seulement rémunérée sur la gestion commerciale et administrative des fonds de la Caisse Nationale d'Épargne -à laquelle son réseau sert de guichet230(*)-, La Poste ne bénéficie pas de la valeur ajoutée liée à leur gestion financière qui est assurée par la Caisse des Dépôts et Consignations. Elle estime que si elle avait bénéficié de la gestion financière des dépôts banalisés, sans changer l'obligation de centralisation -qu'elle est seule à supporter-, elle aurait pu améliorer sa rémunération de 1,7 milliard de francs en 1995.

En raison de son statut particulier, La Poste est, en définitive, le seul acteur du marché bancaire à subir des contraintes se traduisant par une dissociation entre gestion commerciale et gestion financière pour la totalité des fonds reçus, c'est-à-dire y compris la part d'activité qu'elle exerce en concurrence.

Il faut enfin relever que l'État opère des prélèvements importants -de l'ordre de 4 milliards de francs par an sur un total de fonds propres de 15 milliards de francs au 31 décembre 1995- sur le Fonds de réserve et de garantie de la Caisse Nationale d'Épargne (FRGCNE) qui permet d'assurer une première ligne de garantie des déposants de La Poste, la garantie de l'État n'étant appelée en dernier ressort. Cette garantie n'a, en fait, jamais joué. L'État voit donc dans ce fonds le moyen de disposer de recettes non fiscales importantes, au risque d'appauvrir à moyen terme la Caisse Nationale d'Épargne.

Ces modes complexes de rémunération des produits financiers ne méritent-ils pas, eux aussi, d'être soumis à une réflexion globale à l'occasion du prochain contrat de plan ? Ils devraient en tout état de cause, faire l'objet d'un plan de clarification dans la loi d'orientation postale que réclame le présent rapport.

3. Faut-il assujettir La Poste à la TVA ?

L'activité courrier de La Poste (à l'exception de celle de ses filiales) est actuellement exonérée de la taxe à la valeur ajoutée (TVA) en application de l'article 13 de la sixième directive européenne sur la TVA et de l'article 20 de la loi du 2 juillet 1990.

Cette situation n'est pas sans poser des problèmes à l'entreprise publique. Aussi, ne pourrait-on envisager son assujettissement sur tout ou partie de ses activités courrier ?

a) Le non-assujettisement emporte des inconvénients certains

Ces inconvénients sont à la fois d'ordre financier, commercial et organisationnel.

Le non-assujettisement de La Poste à la TVA se traduit par l'application de l'article 231 du code des impôts qui soumet les non-assujettis à la taxe sur les salaires. A ce titre, La Poste est soumise à cette taxe au taux normal de 9,20 % depuis 1994. Sur les deux activités courrier et colis, une étude externe effectuée à l'initiative de la Direction générale des Postes et Télécommunications en 1994 a évalué la taxe ainsi payée à 2,8 milliards de francs, sur la base des traitements et salaires de 1993.

De plus, le non-assujettissement à la TVA ne permet pas à La Poste de déduire la TVA payée sur l'achat de biens et services nécessaires à ses activités.

Cette non-déduction, quant à elle, se chiffre à 1,26 milliard de francs, sur la base de la comptabilité générale de 1993 et de l'étude précitée. Ce surcoût fiscal se traduit nécessairement sur les prix des services facturés aux clients.

Certes favorable à l'égard des particuliers, par ailleurs plus " captifs ", cette situation constitue en revanche un handicap commercial pour l'entreprise publique, dont les entreprises clientes ne peuvent pas, par définition, déduire une TVA qui ne leur est pas facturée.

Or, cette clientèle, rappelons le, représente plus de 85 % du chiffre d'affaires courrier de La Poste et se voit de plus en plus approchée par des concurrents qui, eux, sont bien sûr soumis à la fiscalité de droit commun.

Enfin, le fait que La Poste ne soit pas assujettie à la TVA alors que ses filiales le sont, complique les modes d'organisation des activités au sein du groupe.

Lorsque ses filiales fournissent une prestation à La Poste, la TVA facturée n'est pas récupérable. Lorsque La Poste fournit une prestation à une de ses filiales, elle supporte le poids de la TVA afférente à la fourniture de la prestation et le coût de la taxe sur les salaires incorporé dans la prestation fournie.

Cette situation n'est donc pas satisfaisante pour La Poste. La Suède a, quant à elle, soumis son opérateur postal à la TVA avant d'adhérer à l'Union européenne.

Au total, le non-assujettissement de La Poste à la TVA comporte des inconvénients majeurs pour l'entreprise et pour ses clients. Aussi, votre rapporteur suggère-t-il que le prochain contrat de plan fixe les modalités dans lesquelles pourrait être envisagée, le cas échéant, une application plus large de la TVA aux services postaux. En tout état de cause, le principe même nécessitera une révision préalable de la sixième directive européenne sur la TVA.

A défaut, il conviendrait de débattre de cette question lors de la discussion de la loi d'orientation postale.

b) Réfléchissons aux modalités d'un éventuel assujettissement

L'analyse précédente porte en creux les avantages qu'emporterait l'assujettissement de La Poste à la TVA : avantages financiers et commerciaux de l'application de la fiscalité de droit commun, simplification des relations entre maison-mère et filiales.

La résolution du problème n'est cependant pas aussi simple qu'il peut paraître de prime abord. Se pose, en effet, la question essentielle de savoir qui paiera ce bouleversement fiscal ? Trois réponses sont envisageables :

- La Poste
elle-même, à l'instar de France Télécom qui avait pris à sa charge la TVA, en maintenant ses tarifs et donc en rognant ses marges. Mais, La Poste en a-t-elle les moyens ? Rien n'est moins sûr ;

les clients, au moyen d'une répercussion de la TVA dans les tarifs. Mais, n'a-t-on pas déjà souligné que La Poste ne pouvait désormais plus se permettre de jouer sur les tarifs d'affranchissement, déjà relativement élevés ;

l'Etat, dans la mesure où un tel changement fiscal (suppression des recette de la taxe sur les salaires et modalités d'application de la TVA), ne serait en tout état de cause pas neutre du point de vue des recettes fiscales.

A ce jeu, il peut y avoir des perdants.

La Poste semble envisager favorablement un assujettissement à la TVA de son activité colis.

Elle estime que l'application de la taxe pourrait apparaître comme un instrument de tarification. En effet, l'application de la TVA, en abolissant la taxe sur les salaires et en permettant la déduction sur les biens et services consommés, entraînerait une diminution des charges d'exploitation de La Poste qui se répercuterait sur les prix hors taxes des services postaux. Les clients assujettis à la TVA pourraient bénéficier d'une éventuelle baisse des prix. L'exploitant autonome juge qu'une modulation de la baisse des prix de façon à ne pas transférer intégralement l'application de la TVA sur les clients non-assujettis serait envisageable. L'assujettissement à la TVA pourrait ainsi être un moyen de différenciation tarifaire entre les clients assujettis (les entreprises) et les autres (essentiellement les particuliers).

4. Le droit de timbre doit-il disparaître ?

Si le droit de timbre ne concerne directement qu'assez marginalement La Poste -qui acquitte environ 44 millions de francs à ce titre chaque année, soit seulement 9 % du produit de cette taxe pour l'État-, il l'intéresse davantage du fait qu'il suscite l'acrimonie de ses compétiteurs, beaucoup plus sollicités qu'elle par l'État à ce titre et qui voient dans la différence de traitement existant en la matière à leur détriment, motif à dénoncer une distorsion de concurrence.

Qu'en est-il ? On évitera au lecteur la présentation détaillée et fastidieuse de cet impôt ancien, complexe, archaïque et d'ailleurs unique en Europe. Précisons seulement que le droit de timbre, d'un montant de 4 francs, s'applique " aux lettres de voiture et à tous autres écrits ou pièces tenant lieu "231(*) faisant l'objet d'un contrat de transport.

Si les concurrents de La Poste qui transportent des produits de messagerie ou d'express sont soumis à cet impôt pour la totalité de leur activité, La Poste, en revanche, ne se le voit appliqué que pour les colis postaux par avion à destination ou en provenance de l'étranger. Elle est exonérée de ce droit pour la correspondance ou les autres colis transportés.

Cette exonération partielle attire sur La Poste les foudres de concurrents se plaignant du caractère inique d'une telle situation. Sans doute, dans le souci affiché jusqu'ici de clarifier les conditions d'exercice de ses activités par La Poste afin de la rendre invulnérable aux critiques, serait-il souhaitable d'envisager la suppression de cet impôt archaïque.

Il est inutile de dire que si les ministères des Transports et du Budget y réfléchissent depuis des années, aucun projet en ce sens n'a jamais abouti. La raison en est fort simple : bien que mal appliqué, difficilement contrôlable et d'un rendement relativement faible par rapport au coût de gestion, en particulier pour les petites et moyennes entreprises, le droit de timbre n'en rapporte pas moins à l'État une recette fiscale de 490 millions de francs. La solution au problème se résume donc ici aussi à une équation fiscale et à un casse-tête budgétaire.

B. RECHERCHONS SANS ATTENDRE UNE SOLUTION A LA DÉRIVE DES RETRAITES

Si rien n'est fait, cela a été fortement souligné232(*), La Poste est vouée aux déficits à progression constante (600 millions de plus par an) à compter de l'an prochain, du seul fait de l'obligation qui lui est faite d'acquitter en propre les charges de retraites de ceux de ses agents ayant la qualité de fonctionnaires.

Si l'inertie est le principe qui sur ce sujet doit guider l'action du Gouvernement, La Poste est vouée aux pertes structurelles et posera à l'horizon du prochain siècle un problème financier et social à côté duquel celui généré au cours des dernières années par la SNCF -voire même par le Crédit Lyonnais- pourrait même apparaître relativement modeste, tant son impact national est fort233(*). En effet, si elle continue à être tirée vers le fond par le poids de ses charges de retraites, il ne fait guère de doute que sa dérive déficitaire sera bien plus que proportionnelle aux seules pertes issues du coût des pensions puisque, étranglée financièrement, elle ne disposera plus de moyens suffisants pour investir et se moderniser. Et ce alors même que les protections monopolistiques dont elle bénéficie encore aujourd'hui vont aller en s'amenuisant et que des concurrents redoutables commencent à s'attaquer à ses marchés traditionnels.

En bref, face à La Poste, le Gouvernement se trouve à la croisée des chemins et la question se pose de savoir s'il souhaite, pour 2003, en faire l'équivalent de France Télécom ou de la SNCF d'aujourd'hui.

Pour votre Commission des Affaires économiques et votre groupe d'études, la réponse est claire. Il ne faut pas que La Poste s'installe dans une " culture du déficit ". Avant même de définir une solution définitive, il est donc urgent d'éviter que les pertes commencent à se creuser dès l'an prochain.

1. Traitons immédiatement le problème pour 1998

a) La Poste et les postiers seront-ils sacrifiés au culte du 3 % de déficits publics ?

Pour l'an prochain, la résolution du problème économique et social que rencontre La Poste du fait de ses charges de retraites se trouve handicapée par le fait que le débours que cela entraînera pour l'exploitant autonome ne sera pas pris en compte dans le calcul des déficits publics tels que définis par le Traité de Maastricht pour vérifier que la France satisfait bien au fameux critère des 3 %.

Si tel n'était pas le cas, il y aurait à n'en pas douter, une contrainte objective forte incitant au comblement. Mais, en l'état, comment ne pas redouter que les difficultés de La Poste ne soient jugées moins prioritaires que celles d'autres comptes qui, eux, entrent dans le périmètre délimité à Maastricht ?

Un Gouvernement soutenu par une majorité parlementaire qui a été élue en critiquant la rigueur excessive que faisait peser sur les budgets publics le critère des 3 % peut-il aller jusqu'à sacrifier sur l'autel de ce critère l'intérêt d'une grande entreprise nationale et de ses personnels relevant du statut de la fonction publique ? Votre Commission des Affaires économiques et votre groupe d'études osent espérer que ce ne sera pas le cas.

b) Le prochain contrat de plan doit apporter une réponse pour 1998

S'ils sont entendus, le deuxième contrat de plan entre l'État et La Poste -actuellement en cours de négociation- aura à définir les modalités de la prise en charge des retraites des fonctionnaires de La Poste l'an prochain. Or, on ne peut pas envisager d'autres solutions que celles passant par un soutien du budget général, conformément au droit commun des pensions civiles de l'État.

Or, ce dernier, lui, n'échappe pas aux foudres du Traité de Maastricht. Alors, quelle sera l'attitude que retiendra en définitive le Gouvernement de M. Lionel Jospin ?

Il conviendrait que l'incertitude soit dissipée sans délai car, à n'en pas douter, la décision qui sera prise sera lourde de conséquences.

2. Trouvons une solution définitive

a) Ajuster les charges de retraites de La Poste sur les prélèvements sociaux de droit commun

Lorsqu'il avait eu, l'an dernier, à étudier la situation de même nature que connaissait France Télécom234(*), votre rapporteur et la Commission des Affaires économiques du Sénat avaient avancé une proposition consistant à ajuster les charges de retraites de France Télécom sur les prélèvements sociaux de droit commun.

La loi de juillet 1996 relative à l'entreprise nationale avait ensuite arrêté un dispositif permettant d'aboutir à ce résultat et, aujourd'hui, France Télécom et ses personnels se préparent à affronter la concurrence générale qui va s'ouvrir, à compter du 1er janvier 1998, sur le marché des télécommunications avec des prélèvements sociaux équivalents à ceux de leurs compétiteurs.

Aucune autre solution viable n'apparaît pouvoir être préconisée pour La Poste.

Certes, à la différence de France Télécom, elle conservera encore un monopole résiduel important après 1998. Mais celui-ci, nous l'avons vu, est appelé à se contracter sous le double effet de l'irruption des nouvelles technologies de la communication et des échéances réglementaires fixées par la directive européenne en voie d'achèvement à Bruxelles. Aussi, même si le monopole postal permet encore quelques marges de manoeuvre, celles-ci ne doivent pas être exagérées. La Poste est promise à oeuvrer de plus en plus dans un environnement concurrentiel.

C'est pourquoi, à compter de 1999, il conviendrait de tendre à :

assurer la prise en charge par l'État, sans remboursement intégral par La Poste, du paiement des pensions des fonctionnaires ayant été employés par celle-ci et ayant fait valoir leurs droits à la retraite ;

assujettir l'opérateur public à une cotisation patronale au régime de retraite des fonctionnaires. Cette cotisation aura un caractère libératoire. Elle sera calculée de manière à ce qu'elle n'induise ni handicap, ni avantage concurrentiel -apprécié au regard de l'ensemble des prélèvements sociaux patronaux- entre l'opérateur et ses concurrents n'employant pas de fonctionnaires.

En effet, si sur le plan des cotisations de retraites, l'emploi des fonctionnaires désavantage La Poste par rapport à ses concurrents, il n'en va pas de même pour les cotisations à l'assurance maladie et à l'assurance chômage. Pour ceux de ses agents relevant du statut de la fonction publique, l'opérateur ne paye pas de cotisations maladies sur les primes complémentaires au traitement et ne contribue pas aux caisses de l'Unedic, pour les sommes correspondant aux traitements de personnels qui ne sont pas exposés au risque chômage.

Avec le mécanisme proposé, le taux de cotisations patronales de l'opérateur public serait plus important que ceux de ses concurrents en ce qui concerne les régimes de retraites, moins élevé pour les autres régimes, mais globalement équivalent. Il en résulterait également que sa contribution au régime des pensions civiles et militaires de l'État resterait très significative.

Pour déterminer le montant de la contribution libératoire qui pourrait ainsi être mise en oeuvre pour La Poste, votre rapporteur s'est appuyé sur les calculs qui ont déjà été menés pour fixer le montant de celle arrêtée pour France Télécom.

Depuis le 1er janvier 1997, France Télécom s'acquitte des charges de retraites afférentes à son personnel fonctionnaire au moyen d'une contribution employeur à caractère libératoire dont le taux est calculé " de manière à égaliser les niveaux de charges sociales et fiscales obligatoires assises sur les salaires entre France Télécom et les autres entreprises du secteur des télécommunications relevant du droit commun des prestations sociales, pour ceux des risques qui sont communs aux salariés de droit commun et aux fonctionnaires de l'Etat ". Le décret n°97-139 du 13 février 1997 a fixé les modalités de détermination et de versement de cette contribution mise à la charge de France Télécom. Leur application a conduit à fixer à 36,2 % son taux pour l'année 1997, à partir des données salariales relatives à l'année 1995.

Se fondant sur les modalités fixées en l'espèce, votre rapporteur a demandé à la direction générale de La Poste, en prenant pour base les dépenses définitives de l'année 1996, d'effectuer la transposition de manière à faire apparaître le taux de contribution employeur à caractère libératoire qui lui serait applicable.

Pour La Poste, sur la base des dépenses définitives de l'année 1996, la transposition des modalités ainsi déterminées fait ressortit un taux de contribution employeur à caractère libératoire de 37,25 % (avec prise en compte de la taxe sur les salaires) et de 36,59 % (sans prise en compte de la taxe sur les salaires).

b) Quelle contrepartie pour la Nation ?

Pour France Télécom, votre rapporteur et votre Commission avaient préconisé le paiement d'une " soulte " ayant vocation à compenser partiellement le coût du transfert vers le budget de l'État du paiement intégral des droits acquis des agents de l'opérateur déjà pensionnés. Cette solution avait été retenue par la loi relative à l'entreprise nationale France Télécom qui avait fixé le montant de cette soulte à 37,5 milliards de francs.

Pour La Poste, le dossier se présente en des termes quelque peu différents.

D'abord parce qu'elle conservera un monopole résiduel , même s'il aura tendance à se rétracter.

Ensuite parce que contrairement à ce qui a été fait pour France Télécom, La Poste ne devrait pas être transformée en société anonyme. Elle ne sera donc pas soumise à l'obligation juridique de verser de plein droit à l'État des dividendes, au contraire de France Télécom qui va commencer à en payer cette année.

Certes, les résultats financiers enregistrés depuis sa transformation en exploitant autonome rendent quelque peu théorique une telle distinction : ses déficits accumulés depuis 1991 atteignent la somme de 2,49 milliards de francs. Toutefois le présent rapport se refuse à considérer que cette situation préoccupante ait un caractère structurel et se place dans la perspective où, dotée des moyens de combattre ses concurrents à armes égales, La Poste pourra dégager des excédents.

Dans ces conditions, il ne s'agirait donc pas que le dispositif mis en place aboutisse à placer l'exploitant autonome dans une position plus favorable que celle de ses compétiteurs. Ceux-ci ne l'accepteraient pas et la Commission européenne ne manquerait pas de les entendre si leurs plaintes s'avéraient fondées.

C'est pourquoi la question du coût des retraites des anciens fonctionnaires de La Poste ne saurait en aucun cas être dissociée du problème global des relations financières de cette dernière avec l'État.

En définitive, la méthode à suivre pourrait se résumer selon la formule " tout doit être mis sur la table " de manière à ce que, hors service universel du courrier
235(*), les charges nettes supportées par l'opérateur soient équivalentes à celles de ses concurrents, ni plus ni moins.

Enfin, dernière différence, -et non la moindre- avec France Télécom, La Poste n'a pas les moyens d'acquitter une soulte à l'État. Non seulement cette dernière devrait être supérieure à celle de France Télécom eu égard à la masse des pensions en jeu, mais en outre, quand on est fortement endetté et qu'on a cumulé près de 2,5 milliards de déficit en six ans, on ne peut en aucun cas dégager les ressources nécessaires au paiement d'un forfait de plusieurs dizaines de milliards de francs pour solde de tout compte.

Peut-on, dans ces conditions, proposer de dispenser La Poste du paiement d'une telle contribution et de transférer, sans compensation, ses charges de retraites exhorbitantes du droit commun sur l'Etat ? Plusieurs éléments paraissent plaider dans ce sens.

D'abord, à la différence de France Télécom, La Poste n'a pas pu se constituer des fonds propres très importants au cours des années 1980 et son bilan d'ouverture n'a été positif qu'en raison de l'importance de ses actifs immobiliers.

En outre, depuis son changement de statut, mais c'était également le cas sous le régime du budget annexe, La Poste a supporté au lieu et place de l'Etat des charges qu'elle n'avait pas à assumer.

La loi de 1990 prévoyait la normalisation de ses relations financières avec l'Etat, notamment en compensant financièrement les charges de service public. Cela aurait dû -selon les calculs produits par l'opérateur- se traduire par un impact positif de 2,7 milliards de francs sur les comptes de La Poste. Or, la mise en oeuvre de la loi a privilégié les régularisations au profit de l'Etat et s'est traduite au contraire par une dégradation de ses comptes236(*).

Le " prélèvement " ainsi opéré sur La Poste par rapport à la situation prévue par le législateur peut être estimé, en cumulé sur la période 1991-1997, a plus d'une trentaine de milliards de francs. Peut-on alors soutenir que la soulte a en quelque sorte été payée par avance ? Votre rapporteur l'a envisagé mais il lui est apparu peu probable que Bercy puisse accepter la conclusion d'une telle argumentation.

Serait-ce alors qu'il conviendrait de se résigner à ne rien faire ? La réponse est à l'évidence non. Peut-on pour autant transférer tout le poids des pensions des anciens fonctionnaires de La Poste sur le budget général et donc sur les contribuables sans aucune contrepartie ? Votre Commission et votre groupe d'études inclinent à considérer une telle éventualité comme exclue. Deux raisons à cela :

- le taux des prélèvements obligatoires atteignant déjà les limites de l'acceptable en France, il ne conviendrait pas d'exposer les postiers à une fronde fiscale des contribuables ;

- l'État et tout particulièrement le ministère du Budget disposeraient alors de beaucoup d'arguments pour s'opposer à tout transfert significatif.

Votre rapporteur a étudié la possibilité de mettre en oeuvre deux contreparties :

le transfert de propriété des possessions immobilières de La Poste, ou tout au moins d'une partie d'entre elles, à l'État.

Ceci permettrait le versement d'une soulte substantielle puisque la valeur du patrimoine immobilier de La Poste est évaluée à 28 milliards de francs. Cependant, pour que l'État accepte, il conviendrait que l'opérateur lui verse des loyers satisfaisants et la dépense annuelle qui en résulterait serait, selon les estimations opérées, de l'ordre de 1,5 milliard de francs par an. La dépense serait conséquente mais au total -sauf, sans doute, dans les toutes prochaines années- inférieure aux charges de retraites exorbitantes du droit commun qui pèsent sur La Poste.

Pour pallier les déséquilibres pouvant en résulter à court terme, on pourrait également programmer des cessions par tranche, d'année en année. On pourrait aussi, pour éviter les inconvénients d'une translation totale, envisager un transfert partiel, par exemple d'une partie du réseau rural seulement, mais alors la valeur du montant versé risquerait de ne pas apparaître suffisamment conséquente.

En outre, dans tous les cas, eu égard à l'importance tenue par le parc immobilier dans le bilan de La Poste. Il en résulterait un appauvrissement patrimonial de La Poste de nature notamment à pénaliser ses emprunts sur le marché financier. En outre, techniquement envisageable, ce transfert de propriété ne serait pas aisé à expliquer et il n'est pas improbable que les postiers le percevraient comme une spoliation et s'en trouveraient démobilisés pour affronter les défis de l'avenir.

C'est pourquoi tout en considérant que l'idée mérite sans doute un approfondissement, le présent rapport ne la retiendra pas.

L'affiliation des nouveaux embauchés de La Poste au régime général de la Sécurité sociale.

Les actuels fonctionnaires ne seraient pas concernés par une telle solution, qui pourrait éventuellement permettre de résoudre le problème des salariés précaires de La Poste, en proposant aux nouveaux entrants un statut unifié dont le bénéfice serait étendu à tous les contractuels.

Cependant, l'allégement qui en résulterait pour le budget général serait trop lointain pour présenter un intérêt immédiat et il est donc presque certain que l'État ne saurait accepter une contrepartie de cette nature. Elle ne sera donc pas proposée.

Lors des débats auxquels a donné lieu la présentation du présent rapport,237(*) M. Désiré Debavelaere, sénateur du Pas-de-Calais, a, en outre, émis l'idée -jugée par votre rapporteur très intéressante à étudier- d'asseoir la soulte de La Poste sur les recettes d'une seconde tranche d'ouverture du capital de France Télécom au public. Cette proposition ne conduirait bien entendu, en aucun cas, à remettre en cause la détention par l'Etat d'une majorité du capital de notre opérateur de télécommunications. La loi, et plus encore les principes constitutionnels rappelés plus avant238(*), s'opposerait en tout état de cause à une telle conséquence.

Il s'agirait simplement de céder 11 à 12 % du total des actions dont l'Etat conservera 62 à 63 % après la vente publique qui vient d'être effectuée et l'échange de participations croisées avec l'opérateur allemand Deutsche Telekom. Sur la base des 42 milliards de francs encaissés suite à la cession de 23,2 % du capital qui vient d'avoir lieu, on peut estimer qu'une telle opération pourrait permettre de dégager une recette de l'ordre de 20 à 22 milliards de francs.

Reposant sur l'ancienne solidarité existant entre La Poste et France Télécom, sur laquelle le présent rapport s'est déjà appuyé pour justifier l'emploi d'une partie du produit de la taxe professionnelle de France Télécom à la modernisation du réseau postal rural239(*), cette solution apparaît de nature à ouvrir des perspectives fructueuses.

Au vu de la difficulté à trouver une réponse économique au problème posé, votre Commission et votre groupe d'études considèrent que la proposition de M. Désiré Debavelaere mérite un examen approfondi. A défaut ou en complément de sa mise en oeuvre, il est préconisé une solution de nature politique : gager l'engagement des Français en faveur des retraites des postiers sur une meilleure continuité du service postal.

VII.  LA BALLE EST AUSSI DANS LE CAMP DE LA POSTE ET DE SES PERSONNELS

La Nation ne peut s'engager, l'État ne peut soutenir budgétairement l'exploitant par le biais d'une prise en charge de la dérive des retraites, que si La Poste et les postiers respectent en quelque sorte leur propre part du " contrat " passé avec les Français. Ceci passe par un engagement collectif à mettre en oeuvre tous les efforts permettant de garantir l'avenir de l'entreprise publique et une implication individuelle de chaque femme et de chaque homme y travaillant. Une telle mobilisation des personnels constitue, soyons-en sûrs, un élément clé de la reconquête, seul à même de garantir le succès de la stratégie résolument offensive que doit mettre en oeuvre La Poste.

A. LA MOBILISATION DES PERSONNELS EST UN ÉLÉMENT CLÉ DE LA RÉUSSITE

La mobilisation implique la responsabilisation des personnels. Une personne peut-elle, en effet, s'impliquer personnellement dans un projet collectif si elle ne s'en sent pas pleinement partie prenante et si elle se désintéresse des résultats de ce projet ? Tel ne peut être le cas des postiers. Leur avenir personnel n'est-il pas en réalité indissociable du devenir de leur entreprise ?

Cette responsabilisation suppose que chaque postier ait à coeur d'assurer la continuité du service public. Mais la mobilisation a aussi un préalable : une amélioration de la communication interne à l'entreprise. Elle suppose par ailleurs que les postiers se sentent personnellement incités à se lancer dans cette aventure collective qui doit profiter à chacun d'eux : en termes qualitatifs, en continuant à privilégier leur formation ; en termes financiers, en développant des formules d'intéressement à la bonne marche de l'entreprise.

1. La nécessaire continuité du service public

Les ruptures dans la continuité du service public mettent en péril la compétitivité de notre économie nationale et -les deux ne sont pas sans liens- l'avenir de La Poste.

Il nous faut, par conséquent, trouver ensemble les moyens de remédier à ce handicap qui pénalise l'opérateur public au profit de ses concurrents, tout en respectant -cela va de soi- le droit de grève, qui a valeur constitutionnelle.

a) Il va de l'intérêt de la Nation et de La Poste que le service public postal ne soit plus interrompu

Il s'agit là d'une exigence économique dont la grande majorité des postiers ont d'ailleurs conscience. Y répondre pourrait, en quelque sorte, constituer le fondement de l'engagement des postiers à l'égard de la Nation, leur contribution à la " corbeille de la mariée " dans le contrat moral qui serait passé avec le pays, pour le financement de leurs retraites.

(1) Une exigence économique

La fiabilité du service postal est devenue un élément déterminant du choix de l'opérateur par les entreprises, qui travaillent de plus en plus en flux tendus et ont elles mêmes contracté des obligations de résultat à l'égard de leurs propres clients.

Votre rapporteur l'a souligné240(*), la continuité du service public apparaît de plus en plus vitale pour l'économie française dans son ensemble et, par voie de conséquence, pour La Poste elle-même, qui, à défaut, ne saurait y conserver sa place.

Les conséquences désastreuses de la grève de 1995, pour ne citer que celle-ci, sur l'économie française et son impact en termes de pertes de parts de marché pour La Poste, en sont l'illustration. Une nouvelle grève de cette nature pourrait être fatale à La Poste. Mais, les grèves plus ponctuelles ou locales, à l'effet plus pernicieux mais tout aussi ravageur, entament tout autant la confiance que les clients placent dans l'opérateur public. Cette confiance ne peut être bafouée impunément. Les clients mal traités finissent un jour ou l'autre par tourner le dos à La Poste pour faire appel à un partenaire plus respecteux de ses engagements.

(2) Les postiers ont commencé à prendre conscience de cette réalité

Lorsqu'il abordait ce problème avec les postiers au cours des forums de discussion organisés dans les départements, votre rapporteur a pu observer deux types de réactions :

- soit les postiers se réfugiaient dans un silence gêné, l'évocation d'un sujet aussi tabou dans notre pays semblant susciter une peur de s'exprimer en public, ce qui n'empêchait d'ailleurs pas les uns et les autres d'assurer, en aparté à l'occasion du " pot de l'amitié ", être préoccupés par les conséquences de grèves ;

- soit, au travers d'exemples, ils exprimaient leur prise de conscience des effets négatifs des interruptions du service public sur l'activité de La Poste. C'est ainsi qu'un postier rencontré à Mende a constaté avec regret : " on ne distribue plus les colis de La Redoute et des Trois Suisses en Lozère ".

Ne pourrait-on, se basant sur une prise de conscience individuelle qui semble très large, faire en sorte que les postiers acquièrent le sens de la responsabilité collective en ce domaine ?

(3) La continuité du service public comme contrepartie de l'engagement de la Nation à prendre en charge la dérive des retraites des postiers

Dans ces conditions, le maintien de la continuité du service public apparaît bien être le gage que les postiers pourraient apporter à la Nation, en contrepartie de l'effort qu'elle est susceptible de consentir à leur endroit. Seul un gage de cette nature serait à hauteur d'un tel engagement collectif. Mais ne nous y trompons pas, au delà du respect de cette sorte de contrat moral à l'égard du pays, c'est bien à l'opérateur public et, en définitive, à eux mêmes que les postiers donneraient ainsi toutes les chances d'assurer un avenir.

Votre rapporteur serait tenté d'interpeller les postiers ainsi : " Postiers, ne soyez pas votre plus grand ennemi ! ". Certes, l'expression est un peu forte, mais n'est-elle pas à la hauteur des dangers que font courir à l'établissement les ruptures dans la continuité du service public ?

Alors, cherchons ensemble les moyens de sortir de ce qui apparaît trop souvent aujourd'hui comme une impasse.

b) Cherchons ensemble à éviter que la grève soit l'arme de tous les matins

Il nous faut trouver ensemble un compromis pour éviter que le réseau ne soit pris en otage par quelques uns au détriment de tous. N'oublions pas que le principe de continuité est au coeur du service public. Des solutions existent dans le respect du droit de grève. Certaines sont globales ; d'autres, partielles. Toutes nécessitent dialogue et négociation.

(1) Des solutions globales : évitons des grèves sans préavis et des grèves avec préavis sans négociation

L'effet d'une interruption du service public étant d'autant plus perturbateur que celle-ci est brutale, le droit de grève devrait pouvoir s'exercer dans le cadre du respect de certaines règles.

La première de ces règles serait de ne recourir à la grève, c'est-à-dire en définitive à l'affrontement qu'après que toutes les autres démarches au travers du dialogue social se heurtent à un blocage. Telle est en règle générale la démarche suivie par les partenaires sociaux chez nos voisins européens.

C'est surtout au niveau local que semblent converger les difficultés à nouer ce type de dialogue. C'est pourquoi, si à un problème local devrait répondre une négociation d'abord locale, il ne faudrait pas attendre, pour autant, d'être amené dans une impasse pour faire appel à l'arbitrage d'un niveau hiérarchique supérieur, voire -en cas de récusation- à un médiateur désigné antérieurement comme c'est le cas aux Etats-Unis.

Dans cet esprit, on pourrait imaginer un engagement des postiers et de leurs syndicats aux termes duquel, d'une part, toute grève devrait être précédée d'un préavis d'une durée minimale comme l'impose la loi ; d'autre part, le délai de ce préavis devrait être assorti du respect de négociation préalable à l'interruption du travail. La grève ne devrait être qu'une " arme du dernier recours " et non, comme elle apparaît trop souvent aujourd'hui, un préalable à toute concertation et négociation véritables.

Pourquoi La Poste, coeur du service public, ne serait-elle pas le lieu d'une expérimentation sociale ambitieuse en ce domaine ?

(2) Des solutions partielles : de la sécurisation des infrastructures à l'indemnisation des clients lésés

S'agissant de la continuité du service public postal, on ne peut que constater l'existence de points névralgiques, concentrés sur certains centres de tri. Les postiers travaillant dans ces centres ne semblent pas avoir une claire vision de la réalité de l'environnement dans lequel évolue La Poste, ni - c'est tout aussi grave- des dégâts qu'entraîne pour l'opérateur et pour l'économie tout mouvement d'humeur exacerbé de leur part. Leur culture semble être en décalage avec celle de leurs collègues qui ont souvent l'impression de " faire les frais " de mouvements parfois intempestifs.

Par ailleurs, même si personne n'ose l'affirmer officiellement, les postiers eux-mêmes reconnaissent l'inégalité de la qualité du service rendu selon les régions, le service étant plus dégradé dans certains départements, notamment du Sud de la France. Est-ce normal ? Les postiers ne gagneraient-ils pas tous à ce que se développe un sens plus aigu de la solidarité collective au sein de l'entreprise ?

Des solutions devraient être apportées à ces problèmes qui perturbent par trop la bonne marche de l'exploitant. Des médiateurs internes ne pourraient-ils, par exemple, aider les partenaires sociaux à analyser au cas par cas les difficultés qui se posent dans les centres de tri et à négocier avec les intéressés les solutions appropriées, en termes de formation, etc.

La Poste a entrepris de fiabiliser ses infrastructures afin de parer à tout dysfonctionnement, en mettant en place des organisations dédiées devant permettre l'acheminement du courrier et des colis, tout particulièrement des flux stratégiques, en toutes circonstances. Parallèlement, elle a mis en place des plans d'entraide des centres de traitement du courrier.

Elle a ainsi créé un " réseau B ", constitué hier de neuf centres de tri. Rappelons que l'un d'entre eux -celui d'Ozoir-la-Ferrière, avait été créé en partenariat avec le secteur privé. En juillet 1997, M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'indutrie, a demandé à La Poste de modifier le statut juridique de cet établissement et de le réintégrer dans l'organisation de son réseau. Si cette décision n'avait pas été prise, votre rapporteur aurait sans doute proposé une mesure en ce sens.

Ceci étant, il juge le maintien du " réseau B " indispensable, bien qu'insuffisant pour résoudre les problèmes que posent aux clients certaines grèves " thrombose ".

En outre, cette solution est d'autant plus partielle qu'elle ne concerne que les flux d'entreprises et non le courrier des particuliers.

En 1995, pour la première fois, La Poste avait partiellement indemnisé ses entreprises clientes du préjudice qu'elles avaient subi du fait de la grève.

Votre Commission des Affaires économiques et votre groupe d'études souhaitent que La Poste s'engage à indemniser à l'avenir plus complètement ses clients. Ceci va dans le sens du développement de relations fournisseur-client de droit commun.

Ceci étant, il ne faut pas se cacher qu'un certain nombre de grèves ont pour origine un problème de communication interne que La Poste doit avoir à coeur de résoudre.

2. Améliorer la communication interne à l'entreprise

Si celle-ci fonctionne assez bien au niveau national, entre l'état-major de La Poste et les syndicats, tel ne semble pas toujours être le cas au niveau local ni entre les postiers et leur hiérarchie, ni entre celle-ci et les représentants syndicaux.

Les postiers semblent souffrir, à les entendre, d'un manque de communication interne. " A La Poste, la base a soif d'information " disait un trieur à votre rapporteur. Un autre postier lui confiait, lors de son déplacement à Cherbourg : " on a dû descendre dans la rue pour demander de la communication ". Un autre encore estimait quant à lui que : " si on expliquait aux postiers l'avenir de La Poste dans dix ans, ils seraient capables de se mobiliser aujourd'hui. "

Cet élément explique sans doute en partie, les reproches qui sont parfois formulés localement à l'égard de la qualité du dialogue social et se trouve sans doute à la racine du raidissement de certains conflits sociaux.

Au delà des efforts accomplis, tels que la récente opération " Ecoute et dialogue ", les responsables de La Poste doivent trouver les moyens de mieux répondre à ce profond besoin d'explication et de dialogue. La communication devrait porter sur tous les domaines touchant à la vie de l'exploitant et de ses personnels et être organisée dans les deux sens : de la hiérarchie vers la base et, inversement, pouvoir remonter du terrain.

3. Un défi qualitatif : donner la priorité à la formation aux nouveaux métiers

Le service postal n'est pas un métier " ringard ", tout au contraire, c'est un métier d'avenir qui doit être valorisé et rendu attractif. Si tel n'était pas le cas, pourquoi les concurrents de La Poste s'y intéresseraient-ils avec autant d'allant ?

La Poste bouge. Ses métiers traditionnels évoluent. De nouveaux métiers se créent. Votre Commission et votre groupe d'études ont souligné la nécessité d'adapter le service postal, de façon à mieux répondre aux besoins des utilisateurs. Ils ont proposé, par exemple, que La Poste bénéficie d'une habilitation publique pour la certification du courrier électronique et souhaité que La Poste de demain fonde de plus en plus son développement sur un rapprochement poussé avec les autres opérateurs de communication.

N'y a-t-il pas là une sorte de " mue " à réaliser ? Pour cela, l'opérateur peut se fonder sur un acquis solide : des hommes et des femmes connaissant bien et aimant leurs métiers, dont il lui faudra encourager et accompagner la mutation. Changements de fonctions et reconversions internes sont devenus " monnaie courante " à La Poste et le seront probablement encore plus à l'avenir.

L'effort de formation déjà substantiel doit, par conséquent, être poursuivi voire amplifié.

La formation est un élément essentiel de la reconquête pour une entreprise de main d'oeuvre comme La Poste. Elle doit servir l'opérateur public : en permettant l'adaptation des métiers, mais aussi l'évolution de la culture postale qui doit s'efforcer d'allier culture du service public et esprit d'entreprise : service au public, conseil et vente sont tout à fait compatibles. Elle doit également servir l'homme : la formation doit être pour le postier une opportunité de développement et d'épanouissement personnel.

Votre Commission et votre groupe d'études estiment que, pour satisfaire à ses objectifs, la politique en matière de formation ne saurait se résumer -même s'ils sont essentiels- à des cursus théoriques et/ou pratiques au sein de l'établissement. Elle doit développer une politique ambitieuse de stages dans d'autres entreprises publiques mais aussi dans le secteur privé.

En effet, s'ouvrir à des organisations, des cultures d'entreprises et des comportements différents de ceux connus est toujours source d'enrichissement collectif et individuel. Pourquoi ne pas envisager, par exemple, que des personnels travaillant dans la branche colis passent quelques semaines chez une entreprise cliente ? Le meilleur moyen de connaître et de comprendre les besoins de ses clients n'est-il pas de les découvrir en situation ?

L'implication des personnels dans le projet collectif ne pourrait-elle, par ailleurs, passer par un intéressement financier à la bonne marche de l'entreprise ?

A l'inverse, le fait -à l'instar de France Télécom- d'employer davantage de cadres, commerciaux notamment, du secteur privé pourrait enrichir le tissu humain de l'opérateur.

4. Développer des formules d'intéressement des personnels à la bonne marche de l'entreprise

En avril 1995, afin d'inciter les personnels d'encadrement et de maîtrise à accentuer leur contribution au développement de La Poste, cette dernière a institué à leur intention un mécanisme de rémunération permettant de reconnaître leur participation et leur implication dans les objectifs de développement.

Peut-être les partenaires sociaux pourraient-ils discuter d'un éventuel élargissement de l'application de ce dispositif de participation ?

Au-delà, il faut relever que les personnels de La Poste ne bénéficient pas de mécanismes d'intéressement aux résultats de l'entreprise, alors même que rien ne s'y opposerait sur le plan juridique.

Ceci résulte de l'article 32 de la loi du 2 juillet 1990 qui leur a rendu applicables les dispositions du chapitre premier de l'ordonnance du 27 octobre 1986241(*).

Pourquoi ne pas tenter de définir avec les partenaires sociaux les principes d'un intéressement collectif des personnels à la bonne marche de l'entreprise ?

N'y aurait-il pas là une incitation à l'implication personnelle mais aussi une expression de la solidarité collective ?

Un tel dispositif ne peut, bien entendu, fonctionner que si La Poste dégage des bénéfices, ce qui a été le cas au cours de trois des six derniers exercices.

Là se trouve le défi majeur de La Poste : atteindre durablement l'équilibre financier ou, mieux, dégager des bénéfices. Il n'y a pas d'alternative, car le soutien que doit lui accorder la Nation ne suffira pas, à lui seul, à " sortir du rouge " si elle ne met elle même en oeuvre une stratégie résolument offensive.

B. LA POSTE DOIT SE DOTER D'UNE STRATÉGIE RÉSOLUMENT OFFENSIVE

Soyons clairs : on a tracé ci-avant les lignes de force d'un vaste projet collectif de " sauvetage " de La Poste, impliquant l'engagement de la Nation et, à travers, elle, de l'État, mais aussi de La Poste elle même et de l'ensemble de ses personnels.

Ne rêvons pas : même si l'on définit le périmètre du monopole aussi largement que l'autorisera la future directive postale et que l'on conforte ce dernier ; même si l'on allège l'opérateur public d'un certain nombre de ses handicaps ; même si l'État prend en charge la dérive des retraites et plus généralement si l'on clarifie les relations financières entre La Poste et l'État ... tout cela ne suffira pas à assurer la réussite de La Poste si celle-ci ne se donne pas les moyens, comme toute l'entreprise d'une part, de retrouver le chemin de la croissance et, d'autre part, de maîtriser l'évolution de ses charges.

On ne peut dans cet esprit que partager le point de vue de M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie, qui déclarait récemment au Monde242(*) : "  La Poste est un service public à esprit d'entreprise ouvert sur l'international  "

1. Retrouver le chemin de la croissance

Il n'y a pas de fatalité du déficit et du déclin. La Poste doit retrouver le chemin de la croissance. Pourquoi ses soeurs de l'Europe du Nord le pourraient-elles et pas elle ?

Trois voies s'imposent pour cela : l'amélioration de la performance sur ses marchés traditionnels ; la conquête de nouveaux marchés et le développement des services à valeur ajoutée ; l'écoute du client, véritable partenaire.

a) Améliorer la performance sur les marchés traditionnels

Performance se conjugue avec qualité. Celle-ci doit devenir en quelque sorte une devise que chacun garderait présente à l'esprit car elle repose sur l'effort de chacun. Mieux évaluée qu'auparavant, la qualité reste cependant encore trop souvent mesurée en termes exclusivement quantitatifs. Il conviendrait de mettre en oeuvre davantage d'études qualitatives en ce domaine.

b) Conquérir de nouveaux marchés et développer les services à valeur ajoutée

Comme dans tous les secteurs économiques, le marché évolue sans cesse et La Poste doit s'y adapter, mieux : anticiper, tenter de conforter ses marchés traditionnels, conquérir les marchés émergents, créer de nouveaux produits ou services.

La mise en place de techniques de suivi de l'acheminement de colis ou " tracing " constitue l'exemple type des solutions de l'avenir.

c) Trois maîtres mots à l'égard des clients : partenariat, réactivité, responsabilité

Les gros clients de La Poste, mais aussi ceux de taille plus modeste -avec lesquels l'interdépendance est tout aussi réelle-, souhaitent très légitimement pouvoir nouer de véritables relations contractuelles avec l'opérateur, comme n'importe quel client avec son fournisseur. Ceci signifie que celui-ci doit considérer l'entreprise cliente comme un véritable partenaire, et par conséquent respecter ses engagements à son égard, rester à l'écoute de ses besoins, être capable d'y répondre au mieux et de façon responsable.

Ceci suppose que les responsabilités soient bien définies et qu'elles s'exercent au profit de l'efficacité. Un client doit pouvoir trouver en face de lui un intermédiaire unique au niveau décisionnel adéquat.

2. Maîtriser l'évolution des charges pour mieux servir l'économie

Aucune entreprise, tant publique que privée, ne peut se passer d'un examen attentif de ses charges dans le but de les contenir. Il ne sert à rien de vouloir vendre si l'on ne prend pas les moyens de pratiquer des prix attractifs. Or, le prix du timbre ne pourra plus servir de variable d'ajustement, d'autant plus que  l'euro va considérablement faciliter les comparaisons tarifaires et celles-ci, peu favorables à la France, pourraient inciter des entreprises à délocaliser la production de leur courrier.

La Poste n'a donc plus d'échappatoire en la matière, elle doit continuer à s'attacher à améliorer sa productivité.

Tel est d'ailleurs le prix de la compétitivité de notre économie
car les services postaux ont un caractère vital pour nombre d'entreprises. De ce point de vue, l'apport des grands intégrateurs de messagerie à l'économie américaine est frappant : le succès sur des marchés mondiaux des entreprises de haute technologie installées dans ce pays doit beaucoup à leur capacité d'assurer avec fiabilité et rapidité l'acheminement des biens intermédiaires nécessaires à leur production (pièces détachées, etc). En effet, ils permettent à leurs clients de s'exonérer de tous frais de gestion de stock en les livrant " juste à temps ", au fur et à mesure de leurs besoins de production. En conséquence, ces derniers supportent des coût inférieurs à ceux de leurs concurrents qui ne disposent pas de ce service performant, ce qui leur permet d'améliorer leur compétitivité.

Cependant la nécessaire amélioration de la productivité suppose la mise en place de procédures internes permettant d'analyser précisément l'origine des coûts et de mieux les maîtriser. Le recours à des experts extérieurs peut s'avérer utile en la matière. C'est ainsi, par exemple, qu'ayant fait appel à un conseiller en édition, la direction de la communication a pu réaliser de sensibles économies sur l'édition du rapport annuel de La Poste. Ce type de démarche pourrait être adopté plus couramment.

Surtout il ne faut pas oublier que dans une entreprise de services, ce qui fait la différence avec la concurrence, c'est la qualité des prestations des personnels. C'est pourquoi, les reventilations de personnels envisagées par La Poste en raison de l'automatisation de certaines de ses procédures, notamment dans les centres de tri, doivent être guidées par cette évidence, là où la machine a libéré l'homme, de renforcer les équipes au contact de la clientèle.

CONCLUSION

Dans un article rédigé peu de temps avant sa mort, l'historien François Furet regrettait : " la permanence en France d'une ignorance narcissique de l'économie "243(*) qu'il qualifiait " d'énigme française ". Certains articles de la presse internationale parus au lendemain des dernières élections législatives utilisaient même l'expression " d'autisme économique français ". Sévères, et sans doute quelque peu exagérés, ces jugements n'en paraissent pas moins en partie fondés quand on constate à quel point les Français ont du mal à regarder en face les réalités économiques, dès qu'elles ne correspondent pas à l'idée qu'ils s'en font.

N'adoptons pas envers La Poste cette attitude qui conduit à affirmer des principes en pensant qu'ils suffiront à nous protéger du monde qui se dessine à l'horizon et en oubliant que tout a un coût. Soyons lucides et sachons réformer l'accessoire -une conception trop administrative de l'action- pour sauver l'essentiel : le service public postal, la revitalisation de nos territoires en difficulté, l'efficacité de notre économie et l'avenir tant de notre poste que des emplois des postiers.

Ne traitons pas des problèmes du présent dans les termes d'hier. Ouvrons le débat pour résoudre les problèmes de La Poste dans les termes de demain.

Ayons le courage d'entreprendre la modernisation des structures et des habitudes héritées du passé pour que les intérêts bien compris de chacun et de tous soient préservés. Il en va de l'intérêt du pays.

Le rapport d'information présenté, l'an dernier, au nom de votre Commission, sur la situation de France Télécom avait vu nombre de ses propositions traduites dans les lois de juillet 1996 relatives à la réglementation des télécommunications et à l'entreprise nationale France Télécom. L'une des plus importantes de ces propositions, la transformation de France Télécom en société anonyme et l'ouverture minoritaire de son capital au public a été menée à bien par deux gouvernements successifs. Elle vient de s'achever dans le succès populaire, auquel a d'ailleurs participé son personnel, de la vente d'une partie des actions de notre opérateur public de télécommunications.

Comment votre rapporteur ne pourrait-il pas souhaiter pour le pays que le présent rapport contribue lui aussi à une évolution équilibrée et prometteuse de la situation qu'il s'est attaché à examiner ?

ANNEXE 1 -

LISTE DES PERSONNES OFFICIELLEMENT ENTENDUES
LORS DES AUDITIONS, ENTRETIENS ET RENCONTRES
RÉALISÉS POUR LA PRÉPARATION
DU RAPPORT D'INFORMATION

I. - EN FRANCE

A.
LA POSTE

1. Présidence

- M. Claude BOURMAUD, Président

- M. Guy RAMEAU, Directeur du cabinet

- M. Claude MANCEAU, chargé de mission au cabinet du Président

2. Directions

- M. Claude VIET, Directeur général de La Poste

- M. Jacques LENORMAND, Directeur des clientèles financières de La
Poste

- M. Jean-Paul MARCHETTI, Directeur général adjoint, responsable
de la direction financière et de la direction du contrôle de gestion

- Mme Françoise JANICHON, Directeur des ressources humaines, et
M. CAILAC

- M Yvon AUPIED, Directeur du développement du réseau

- M. LUCIANI, Directeur des affaires européennes et internationales

- M. Bruno ROSELLINI, Directeur du courrier international

- M. Bernard BONNETON, Directeur délégué chargé de

l'organisation des branches

- Mme Marie-Eve BOUTIN, Direction des clientèles financières,
gestion financière et prospective opérationnelle

3. Organisations représentatives du personnel

· Amicale des chefs d'établissement



- M. Jean-Pierre ANDRY, Président

- Mme Eliane LELY, Secrétaire général

· CFDT - PTT



- M. Roland DUFOUR, Secrétaire national, responsable de La Poste

- Mme Jacqueline BESNARD, Secrétaire national, responsable de la Poste



· CGC - PTT



- M. Roger GRUSZKA, Président fédéral

- M. Jean-Luc CHAUSSAVOINE, Président de la CGC Poste

- M. Jean-Marie ROUY, Secrétaire général de la CGC Poste

- M. Jean LAVERDET, Président de la CGC France Télécom



· CGT - PTT



- M. Alain GAUTHERON, Secrétaire général chargé de La Poste

- Mme Christine ESCALIER, membre du bureau fédéral



· CFTC - PTT



- M. Jean-François VANNESTE, Président fédéral

- M. Daniel RODRIGUEZ, Secrétaire général adjoint chargé de La

Poste

- M. Michel GANNE, Président de la Commission CFCC



· CSL - PTT



- M. Lucien DENISTY, Secrétaire général

- M. Jean-Pierre DUTRIEUX, Secrétaire fédéral



· FO - PTT



- M. Jacques LEMERCIER, Secrétaire général

- M. Michel PESNEL, Responsable du service communication

- Mme Valérie MAURI



· SUD - PTT
- Mme COUPE, Secrétaire général

- M. Jean-Paul DESSAUX, Secrétaire fédéral en charge de La Poste

- M. Philippe CROTTET, Secrétaire fédéral

4. Les personnels
I. - A Rambouillet (Yvelines) le 17 avril 1997

· Direction départementale



- Mme Pascale BERTIN - Direction technique

- Mme Maryse FAIVRE - Service de la communication

- M. Jean-Marc HOURS, Directeur du développement

- M. Philippe NOISET, Directeur de la production

- M. Patrick PETITEAU - Service facturation

- Mme Mauricette QUINQUENEAU - Service de la communication



· Groupement postal de la Vallée de la Seine



- Mme Marie-Louise GIGNAC, Directeur



· Centre de tri des Yvelines



- M. Michel BODIN, Cadre

- Mme Isabelle DIAZ, Agent

- M. Michel DUPUY, Pilote machine

- M. Joël GABORIT, Cadre

- M. Yvon LE PIVERT, Chef d'équipe

- Mme Nicole MAMERT, Agent organisation et méthode

- M. Marc-André MARTEAU, Chef d'équipe

- M. Olivier PEREZ, Cadre

- Mme Corinne SIMONOT, Cadre supérieur

- M. Gérard VALENTE, Chef d'équipe



· Aubergenville



- M. Patrick RAYNAUD, Encadrant



· Bonnières-sur-Seine



- M. Christian LINDIN, Chef d'établissement

- M. Didier PREVOST, Chef d'équipe distribution



· Conge-sur-Vegre



- M. Jean-Paul CRESPY, Facteur



· Croissy-sur-Seine



- M. Yannick PIERRE, Chef d'établissement



· Dampierre



- Mme Michèle ROL, Chef d'établissement



· Feucherolles



- Mme Francine CANIVEZ, Chef d'établissement

- Mme Nadine GAUTHIER, Vendeur courrier

- M. Michel GRENIER, Vendeur courrier



· Fontenay-le-Fleury



- Mme Jacqueline GASNIER, Responsable produit courrier



· Gargenville



- Mme Colette GODOFIN, Chef d'équipe distribution



· Guyancourt



- Mme Jeanine MERCEREAU, Chef d'établissement



· Houdan



- Mme Patricia JUDE, Guichetier



· Houilles



- Mme Chantal STEGRE, Chef d'établissement



· Jouy-en-Josas



- M. Gérard POUPEAU, CSI



· La Celle Saint-Cloud principal



- M. Lionel DELATTRE, Facteur



· Le Chesnay principal



- M. Bruno THIEBAULT, ACO COFI



· Le Mesnil Saint-Denis



- Mme Laure ROUSSEL, Vendeur financier



· Le Perray en Yvelines



- M. Jean-Marc LEPRETTRE, Guichetier



· Les Clayes-sous-Bois



- M. Alain ROUSSEAU, Vendeur financier



· Les Mureaux



- M. Jean-Yves FAVROUX, Encadrant



· Marly-le-Roi principal



- M. Patrice ABRIEL, Facteur

- M. Yves BERNARD, Facteur



· Mantes principal



- M. Michel DAMON, Encadrant



· Maule



- Mme Pascale AUBRAY, Chef d'équipe guichet



· Maurepas



- M. Alain RENASSIA, Chef d'établissement



· Montfort l'Amaury



- M. Olivier DHENIN, Guichetier



· Montigny le Bretonneux



- M. Christian MADROLLE, Chef d'établissement



· Orgerus



- Mme Josiane VALENTIN, Chef d'établissement



· Plaisir



- M. Marc WIEST, Chef d'établissement

- M. Bernard LAVERGNE, Vendeur financier



· Pontchartrain



- M. Joël SOULARD, Facteur



· Rambouillet



- Mme Ghislaine DELEPINE, Guichetier

- Mme Lina NOUGAYREDE, Guichetier



· Saint-Arnoult en Yvelines



- M. Yves SAGOT, Chef d'établissement



· Trappes principal



- M. Gérard OLIVIER, Chef d'établissement



· Vélizy principal



- M. Daniel AUILLANS, Chef d'équipe

- Mme Viviane JOSEPH, ACO Facteur

- Mme Florence METAIS, Facteur

- M. Laurent TURQUET, COFI



· Versailles RP



- M. François COUCHE, Chef d'équipe

- Mme Marie-Annick MOUTOUNET, COFI

- Mme Nathalie WAHL, ATG2 gestion

- M. Laurent TURQUET, COFI



II. - A Mende (Lozère), le 24 avril 1997, avec la participation de Mme Janine BARDOU, Sénateur de Lozère

· Direction départementale



- Mme Maryse BLEUX, Responsable réseau

- M. Bernard CASTAN, Conseiller spécialisé en patrimoine

- M. Claude GAILLARD, Contrôleur de gestion

- Mme Colette GILBERT, Secrétaire

- M. Alain LASSERRE, Directeur financier

- M. Jean-Luc MASSALOUX, Encadrant section technique

- M. Georges PLANCHON, Gestionnaire spécialisé



· Recette principale de Mende - Centre de tri



- M. Pierre BOURDON, Responsable guichet développement

- M. Laurent CROS, Agent de tri

- M. Jean-Claude GRAU, Agent de tri en nuit

- Mme Colette HYGONNET, Facteur

- Raymond LACAN, Facteur

- Mme Michèle LAFONT, Guichetière

- M. Alain LOUCHE, Chef d'établissement

- M. Guy MALAVAL, Manutentionnaire

- M. André PELISSIER, Guichetier réceptionniste

- M. Louis POULALION-DIDES, Chef d'équipe au centre de tri

- Mme Gisèle ROCHE, Guichetière

- M. Guy VIEILLEDENT, Facteur



· Aumont-Aubrac



- M. Christian BAFFIE, Chef d'établissement

- M. Henri VERLAGUET, Facteur



· Badaroux



- M. André BONAVITA, Chef d'établissement



· Chateauneuf-de -Randon



- M. Michel MOULIN, Chef d'établissement



· Florac



- M. Claude MAURIN, Facteur

- M. Jean-Jacques MESSY, Chef d'établissement

- M. Bernard ROQUETTE, Contractuel distribution

- Mme Armande STEFANINI, Chef d'équipe exploitation



· Le Malzieu



- M. Gérard TUFFERY, Facteur



· Malbouzon



- M. Jean-Paul SARTRE, Chef d'établissement



· Marvejols



- M. Alain BRET, Facteur



· Saint-Chely d'Apcher



- M. Michel BRUNEL, Facteur

- Mme Yvette JACQUES, Chef d'équipe distribution



III. - A Sevrier (Haute-Savoie), le 15 mai 1997, avec la participation de M. Pierre HERISSON, Sénateur de Haute-Savoie, Vice-Président du groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications, Rapporteur pour avis du budget des Postes et Télécommunications pour la Commission des Affaires économiques et du Plan

· Direction départementale



- M. Patrick BOLLARD - Administration des ventes à la Direction financière

- M. Alain FORTIN, Direction des Ressources Humaines

- M. Henri MARTINET, Directeur production

- M. Daniel LE FOLL - Comptabilité bureaux à la Direction financière

- M. Norbert PRIN, Responsable PAC à la Direction Commerciale

- Mme Elisabeth ROCHE, Conseiller carrière à la Direction des Ressources Humaines

- M. Jean-Pierre ROCHE, Manager général pour les articles JOURPOST

- Mme Michèle ROUBAUD, Assistante sociale

- Mme Cécile TOURNEREAU, Chargée de la communication

- M. Jean-Luc VIVET, Gestion des bâtiments



· Centre de traitement du courrier



- Mme Patricia BOUVIER, Agent

- M. Christian DONAT MAGNIN, Agent

- M. Stéphane GARCIA, Pilote machine

- M. Joël GUIGON, Chef d'équipe transbordement

- M. Michel KERAMBRUN, Cadre organisation et méthodes

- M. Jean-Pierre STEIGER, Chef de cabine



· Groupement postal Genevois



- M. Alain ARRIGHI, Chef d'établissement (Annemasse principal)

- M. Franck CHASSIGNOUX, Manutentionnaire (Annemasse principal)

- M. Gérard DERONZIER, Animateur commercial

- M. Jean-Paul GEVAUX, Facteur (Saint-Jeoire en Faucigny)

- M. Philippe PONAMA, Guichetier (Viuz-en-Sallaz)

- Mme Bernadette SURAULT, Chef d'équipe guichets (Annemasse parc)

- M. Patrick TARRADE, Conseiller financier (Annemasse principal)



· Groupement postal Bassin Annecien



- M. Jacques ANGELIER, Directeur de groupement

- M. Jean-Marie BABEL, Cadre réseau (Annecy Recette principale)

- Mme Annick BEL, Agent de maîtrise (Seynod)

- Mme Patricia BLAS, Conseiller financier

- M. Yvon DERONZIER, Délégué commercial

- M. Patrice GUILLET, Chef d'établissement (Talloires)

- M. Frédéric GURGEY, Chef d'établissement (Faverges)

- M. Marc JACQUEMOUD

- Mme Michèle MADDALENA, Chef d'établissement (Doussard)

- M. Alain MONIER, Chef d'établissement (Sevrier)

- M. Daniel MOUTHON, Agent (Cran Gevrier)

- Mme Bernadette NOIRANT (Guichet annexe Thones)

- M. PERILLAT, Facteur (Seynod)

- M. Jean-Claude SAVY, Facteur (Menthon-Saint-Bernard)

- M. SZYGULA, Facteur (Sevrier)

- Mme Lucienne ULMET, Agent (Annecy-les-Fins)



· Groupement postal Arve Mont Blanc



- M. Jean-Claude ABELLA, Chef d'établissement (Thiez)

- Mme Evelyne BARDOUT, Conseiller courrier (Cluses)

- M. Abdel BENKHEDDA, Cadre courrier (Bonneville)

- M. Gérard COLLET, Chef d'établissement (Marignier)

- M. Albert COPPEL, Chef d'établissement (Taninges)

- M. Stéphane GARNIER, Facteur (La Roche-sur-Foron)

- Mme Martine LUSTIERE, Guichetière (Megève)

- M. Franck MAISTRE, Conseiller financier (Bonneville)



· Groupement postal Léman Chablais



- Mme Aline DURVILLE, Conseiller financier (Thonon)

- M. Dominique HALLOT, Guichetier (Morzine)

- M. Alain LACHAUSSEE, Facteur (Douvaine)

- Mme Denise MALACARNE, Chef d'équipe guichets (Thonon)

- M. Guy PONTHET, Facteur (Perrignier)

- Mme Isabelle ROUSSEL, Cadre ressources humaines - Communication



IV. A Cherbourg (Manche) le 22 mai 1997, avec la participation de M. Jean-François Le GRAND, Sénateur de la Manche, Vice-Président du groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications

· Groupement postal La Baie



- M. Bruno LEFRANC, Ressources humaines - communication

- M. Jean-Paul LEPREVOST, Délégué commercial courrier

· Groupement postal Le Bocage



- M. Roland CAMPAIN, Organisateur distribution acheminement

- M. Michel RENAULT, Chef d'équipe

- M. Christian VIOT - Ressources humaines - communication



· Groupement postal Le Cotentin



- M. François GROUALLE, Organisateur courrier

- M. Serge BOUILLARD, Directeur de groupement



· Agneaux



- M. Jean-Marc VAUVERT, Chef d'établissement



· Avranches



- M. Patrick ROYER, Brigadier



· Buais



- M. Joseph PRUNIER, Chef d'établissement



· Carolles



- Mme Isabelle FOLLAIN, Facteur



· Coutances



- M. Pierre-Daniel LERMIGEAUX, Facteur



· Cherbourg principal



- Mme Marina GUILLOT, Guichetière EAR

- Mme Annie LAINE, Agent du bureau d'ordre

- M. Michel POMMELET, Chef d'équipe distribution



· Equeurdreville



- Mme Marine CLAUDIEN, Conseiller financier contractuel



· Flamanville



- Mme Monique PUJOL, Chef d'établissement



· Granville



- Mme Christine GOSSE, Guichetière



· Hambye



- Mme Marylène HURTEL, Chef d'établissement



· La Haye Pesnel



- M. Jean-Pierre LEPETIT, EAR service général



· Marigny



- M. Serge COSSE, Facteur

- Mme Aline FLEURY, Guichetière



· Mortain



- M. Patrick BAILLARD, EAR distribution



· Octeville



- Mme Laurence LECACHEUX, Chef d'équipe guichet



· Pont-Hebert



- M. Dominique LACROIX, Chef d'établissement



· Pontorson



- Mme Brigitte SOLLIER, Assistance commerciale



· Rauville-la-Bigot



- M. Serge DUCHEMIN, Chef d'établissement



· Saint-Lo CTC



- M. Joël CANU, Pilote de machine

- M. Gérard DEPERIERS, Agent traitement du courrier

- M. Michel DUPONT - Ressources humaines - communication

- M. Thierry MENARD, Agent contractuel

- M. Thierry PHILIPPE, Chef d'équipe

· Saint-Lo Direction départementale



- M. Patrice BARBET, Responsable communication

- M. Emile COLLETTE, Délégué commercial courrier

- M. Francis ROBLOT, Responsable production courrier

· Saint-Pierre-Eglise



- M. Christian PITHOIS, Chef d'établissement

· Sainte-Pience



- M. Pierre FERRAND, Chef d'établissement



· Tourlaville



- Mme Jocelyne DOREY, Facteur



· Valognes



- Mme Isabelle LESEIGNEUR, Facteur



· Villedieu-les-Poeles



- M. Rémy BOUCEY, Chef d'équipe distribution



V. Au Puy (Haute-Loire), le 24 septembre 1997, avec la participation de M. Adrien GOUTEYRON, Sénateur de Haute-Loire, Président de la Commission des Affaires culturelles du Sénat, membre du groupe d'études sur l'avenir de la Poste et des Télécommunications

· Groupement postal Le Puy



- M. Jean AUTIN, Animateur des ventes



· Groupement postal Velay-Haut-Allier



- M. Jean-Michel RAVEILLAT, Directeur



· Alleyras



- M. Jean-Luc CHAZE, Chef d'établissement



· Aurec-sur-Loire



- M. Pierre RAFFIS, Chef d'établissement



· Bas en Basset



- Mme Chantal DALL'ASEN, ACO distribution

· Beauzac



- Mme Martine CHOUVELON, Guichetière



· Brioude



- Mme Thérèse LAGRANGE, Chef d'équipe

- M. Gérard MAZEL, Facteur



· Brives Charensac



- M. Henri ROBERT, Facteur



· Cayres



- Mme Marie-Josée PAGES, Guichetier ACO



· Grazac



- M. Jacques LAFARGE, Président de l'Amicale des brigadiers



· Lantriac



- M. Gérard ABEILLON, Chef d'établissement



· La Chaise Dieu



- Mme Annie AGUILAR, ACO service général



· Langeac



- M. Daniel CHALMETON, Facteur



· Lapte



- M. Jean-Marc PERRIER, Guichetier



· Landos



- Mme Yvette CRESPIN, Facteur ACO



· Laussonne



- M. Christian COLA, Brigadier



· Le Chambon sur Lignon



- M. Daniel ROMBAS, Facteur



· Le Monastier sur Gazeille



- M. Jean JOUBERT, Facteur



· Le Puy en Velay - Direction Départementale



- Mme Valérie BOYER, Chargé d'études

- M. Bernard COUDERT, Agent de maîtrise

- M. Henri HOURS, Responsable communication

- Mme Rose MATHIEU, Responsable comptabilité

- Mme Josiane PEYRON-MARTIN, Contrôleur de gestion

- Mme Catherine RASSINIER, Directeur commercial

- M. Paul SAURON, Technicien spécialisé en ressources humaines

- M. Patrick VILLEVIEILLE, Technicien comptable



· Le Puy Lafayette



- M. Thierry ROCHETTE, Guichetier



· Le Puy en Velay Recette principale



- M. Yves ALLEGRE, Trieur

- M. Alain CHAUCHAT, Manutentionnaire

- M. Fernand ENJOLRAS, Président de l'amicale des COFIS

- Mme Bernadette POULY, Facteur

- M. Eric ROCHETTE, Manutentionnaire ACO



· Monistrol-sur-Loire



- M. Jean-Noël SAMUEL, Guichetier-caissier



· Riotord



- M. Alain CLAUZIER, Président de l'Amicale des receveurs



· Saint-Julien Chapteuil



- M. Guy LHOSTE, Guichetier



· Saint-Paulien



- M. Maurice GIRAUD, Président de l'Amicale des chefs d'établissement

- M. Henri REYNAUD, Facteur



· Sainte-Florine



- M. Guy LONJON, Chef d'établissement



· Yssingeaux



- M. Serge CHAPON, Facteur

- M. Daniel DEBARD, Facteur



5. Filiales

· AEROPOSTALE



- M. Martin VIAL, Président



· SOFIPOST



- M. Jean-Frédéric de LEUSSE, Président



B. POUVOIRS PUBLICS

1. PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE


- Mme DUTHILLEUL, Conseiller technique

- M. CIRELLI, Conseiller technique



2. SERVICES DU PREMIER MINISTRE

- M. Gérard RAMEIX, Conseiller de M. Alain JUPPE



3. MINISTÈRES CONCERNÉS

· Ministère délégué à la Poste, aux Télécommunications et à l'Espace



- M. François FILLON, Ministre délégué auprès du ministre de l'Industrie, de la Poste et des Télécommunications, chargé de la Poste, des Télécommunications et de l'Espace



· Ministère de l'Economie et des finances



- M. Christian PIERRET, Secrétaire d'Etat à l'industrie

- M. Pierre-François COUTURE, Conseiller spécial, chargé de la Poste et des Télécommunications auprès du Secrétaire d'Etat à l'Industrie



4. SÉNAT

· Sénat

- M. Alain LAMBERT, Sénateur, rapporteur général



5. INSTANCES ADMINISTRATIVES

· Cour des comptes



- M. François LOGEROT, Président de la 1re Chambre

- M. Jean RECOULES, Conseiller Maître



· Conseil de la concurrence



- M. Charles BARBEAU, Président

- M. JENY, Vice-Président

- M. CORTES, Vice-Président



· Commissariat général du Plan



- M. Henri GUAINO, Commissaire général



· DATAR



- Mme Brigitte FARGEVIEILLE



C. ASSOCIATIONS D'ÉLUS

· AMF



- M. Jean-Paul DELEVOYE, Président

· APCG



- M. Henri COLLARD, Sénateur, Vice-Président

- M. Jean-Baptiste de PREMARE, Conseiller technique

- Mme Muriel DERICBOURG, Conseiller technique



D. ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES ET ENTREPRISES CONCURRENTES
· Assemblée permanente des chambre de commerce et d'industrie


- M. André MARCON, Vice-Président de l'AFCI, Président de la CCI du Puy et d'Yssingeaux

- M. Pierre-Louis DOUCET, Membre de la CCI de Paris, Président de l'Office interconsulaire des Transports et des Communications d'Ile-de-France

- Mme Annie SAINTOT, Chargée de mission à la CCI de Paris

- M. Jean BESSAT, Directeur de l'aménagement et du développement du territoire à l'ACFI

· Association française des banques



- M. Patrice CAHART, délégué général

- Mme Nathalie BRIOT, attachée parlementaire



· Caisse des Dépôts et Consignations



- Mme BOUILLOT, Directeur général adjoint, Directeur des activités bancaires et financières

- M. Jean-Luc ENGUEHARD, Directeur-adjoint



· Caisse nationale du Crédit agricole



- M. Yves BARSALOU, Président, Président de la Caisse régionale du Midi

- M. Jean-Yves HOCHER, Directeur général

- M. Jean-Luc POTHET, Chargé des relations avec le Parlement



· Confédération nationale du Crédit mutuel



- M. Etienne PFLIMLIN, Président

- M. Michel DELAHOUSSE, Directeur général

- M. Georges COUDRAY, Vice-président délégué



· C.G.P.M.E.


- M. Gérard DUMONTANT, Vice-président

· Exapaq



- M. Stéphane CORTHIER, Directeur général



· Fédération française des sociétés d'assurances



- M. Jean ARVIS, Président

- M. Patrick WERNER, Vice-président, délégué général

- M. Georges DENIZET, Directeur des affaires parlementaires

- M. Philippe POIGET, Directeur des Affaires juridiques



· Fédération nationale du Crédit agricole



- M. Marc BUE, Président, Président de la Caisse régionale du Pas-de-Calais



· Jet Services



- M. Roger CAILLE, Président

- M. MALKANI, Responsable de la communication



· La Redoute



- M. Patrick TERRIER, Directeur de la logistique - service des relations postales



· Mail Boxes



- M. GENTRIC, Directeur général de SUN POST



· Yves ROCHER



- M. Jean-René RIOUAL, Chargé des relations avec La Poste

· Syndicat des entreprises de vente par correspondance et à distance (SEVPCD)



- M. Didier LAHACHE, Président

- M. Bernard SIOUFFI, Délégué général



· Trois Suisses



- M. Jacques Le ROUX, Chef de département de l'atelier publicitaire, chargé des relations avec La Poste



E. PRESSE
· Fédération nationale de la presse française



- M. Christian BLANCHON, Président de la commission des affaires postales



· Fédération de la presse périodique régionale et Syndicat de la presse hebdomadaire régionale



- M. Jehan-Pierre de KERRAOUL, Président

- Mme Ismène VIDAL, Directeur



· Syndicat de la presse parisienne



- M. de CHAISEMARTIN, Président

- M. Laurent DUBOIS, Directeur administratif et juridique



· Syndicat de la presse magazine et d'information



- M. Bernard WOUTS, Président

- Mme Pascale MARIE, Directeur



· Syndicat de la presse quotidienne régionale



- M. Jean-Pierre DELIVET, Directeur adjoint

- Mme Haude d'Harcourt, Attachée parlementaire



· La Voix du Nord



- M. Jean-Louis PREVOST, Directeur



· Le Monde



- Mme Dominique ALDUY, Directeur

- Mme Christine LAHUEC, Directeur adjoint



· La Nouvelle République



- M. Jacques SAINT-CRICQ, Président



· Sté PROMOGEDIS (groupe AMAURY)



- M. Patrick LEDRAN, Président directeur général



F. ORGANISATIONS DE CONSOMMATEURS

· Associations familles rurales



- M.Daniel PEPERS, Chargé de mission



· UFC - Que Choisir



- M. Eric GUERQUIN, Trésorier adjoint, chargé de la concertation avec la Poste



G. CABINETS DE CONSEIL ET EXPERTS

· European strategy and lobbying



- M. Patrice ALLAIN-DUPRE, Président du directoire de la Société ESL and Network

- M. Simon WREFORD-HOWARD, directeur de la société ESL and Network Europe à Bruxelles



· Lehman Brothers



- M. Léopold JEORGER, Président

- M. Didier PERONNIN, Managing Director corporate France



· Cabinet MAZARS



- M. Jean-Louis LEBRUN, Commissaire aux comptes

- M. Lionel GOTLIB, Commissaire aux comptes

· M. Christian STOFFAES, Chargé du service de l'inspection générale et de la prospective d'Electricité de France, professeur à l'Institut d'Etudes politiques de Paris



H. DIVERS

· ENS PTT



- M. Gilbert HASSNER, Directeur



I. AUDITIONS DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES ET LE GROUPE D'ETUDES SUR LA POSTE

· Le 26 mars 1997



- M. Claude BOURMAUD, Président de La Poste

- M. Jacques LEMERCIER, Secrétaire général de la Fédération Force Ouvrière des P et T

- M. Jacques Le ROUX, Chef de département de l'atelier publicitaire des Trois Suisses, chargé des relations avec La Poste



· Le 23 avril 1997



- M. Jacques LENORMAND, Directeur des clientèles financières de La Poste

- Mme Marie-Pierre LIBOUTET, Secrétaire général de la CFDT-PTT

- M. Patrick CAHART, délégué général de l'Association française des banques



· Le 28 mai 1997



- M. Karel VAN MIERT, Commissaire européen, chargé de la concurrence

- M. Klaus ZUMWINKEL, Président de la Deutsche Poste AG

- M. Stéphane CORTHIER, Directeur général de la société EXAPAQ



II - A L'ETRANGER



A. EN ALLEMAGNE (les 20 et 21 mars 1997)

· Ambassade de France



- M. François SCHEER, Ambassadeur de France

- M. Claude LE GAL, Ministre-conseiller pour les affaires économiques et commerciales

- M. Dominique ROGUEZ, Conseiller commercial



· Bundestag



- M. Arne BÖRNSEN, Président de la Commission Poste et Télécommunications



· Ministère de la Poste et des Télécommunications



- M. PFEFFERMANN, Secrétaire d'Etat

- M. Klaus-Dieter SCHEURLE, Directeur

- M. Peter FEIER, Directeur



· Chancellerie fédérale



- M. PFEIFFER, Secrétaire d'Etat

- Mme TREBESCH, Responsable du dossier de la Poste



· Bundesverband Internationale Express und Kurierdienste



- Dr Ralph WOJTEK, Président

· Deutschepost AG



- M. Klaus ZUMWINKEL, Président du directoire

- M. Walter MASCHKE, Directeur



· Postbank AG



- M. NITSCH, Directeur

- M. MAI, Membre du directoire

· Syndicat des personnels de la Poste



- M. Walter SCHEURLE, Membre du bureau du syndicat



B. A BRUXELLES (les 28 février et 29 avril 1997)

· Ambassade de France auprès de l'Union européenne



- M. Pierre de BOISSIEU, Ambassadeur de France



· Direction de la concurrence (DG IV)



- M. Karel VAN MIERT, Commissaire

- M. GUERSENT, directeur général

- M. BUENDIA-SIERRA, Administrateur à la DG IVA-1

· Direction des télécommunications, marché de l'information et valorisation de la recherche (DG XIII)



- M. Robert VERRU, Directeur général

- M. John RIETBROEK, Conseiller



· Direction des politiques régionales (DG XVI)



- Mme Monika WULF-MATHIES, Commissaire



· DHL Worldwide Express SA



- M. R. S. STEISEL, Legal and regulatory affaires director



· EMOTA (Association européenne de la vente par correspondance)



- M. Art WEENING, Président

C. AUX PAYS BAS (les 27 et 28 mars 1997)

· Poste d'expansion économique - La Haye



- M. Laurent CATENOS, Conseiller commercial adjoint

- Mme Estelle MOOIJMAN, attachée commerciale



· Ministère des Transports et des voies d'eau



- M. AERTS, Responsable des affaires postales

- Mme De ROOVER



· ING Bank



- M. D. LAMAN TRIP, Président directeur général

- M. H. VERKOREN, Membre du comité exécutif au sein de " ING Services financiers internationaux "

- M. C. SCHOLTES, Membre du comité exécutif au sein de " ING Gestion de patrimoine "

- M. M. BANEKE, Investment banking au service " Corporate finance "



· PTT Post international



- M. JONGSMA, Directeur général



· Association hollandaise de vente par correspondance



- M. J. A. JM GEERTMAN, Directeur adjoint



D. AUX ETATS-UNIS (du 4 au 9 mai 1997)

1. Entretiens communs au rapporteur et à la délégation du groupe d'études sur l'avenir des postes et télécommunications244(*)

· Représentation française aux Etats-Unis :



- Ambassade de France à Washington

- M. François BUJON de l'ESTANG, Ambassadeur

- Poste d'expansion économique à Washington



- M. Jean-Daniel GARDERE, Ministre plénipotentiaire, Chef des services de l'expansion économique



- Consulat à Washington

- M. François RIEGERT, Conseiller économique et commercial

- Mme MARCHAND

- Consulat à New-York

- M. Patrick GAUTRAT, Consul général

- M. Louis-Michel MORRIS, Conseiller commercial

- M. Eric GRAVES

- M. Rémi LENOBLE, Attaché commercial

- M. Jean-Philippe SAUVAGEOT, Attaché commercial



· Congrès américain



- M. Chaka FATTAH (D-PA), Congressman, House Subcommitee Postal service (Chambre des représentants)

- M. Tony CONWAY, Manager, Legislative Affairs

- M. Paul W. VAN COVERDEN, Manager, Legislative policy

- M. Thad COCHRAN, Senator

- M. John Mc HUGH, Congressman (Chambre des représentants)

· United States Postal Service



- Siège

- M. James F. GRUBIAK, Vice-President, International Business unit

- Mme Mary S. ELCANO, Vice-President & General Counsel

- M. Tirso Del JUNCO, Chairman, Board of Governors

- M. Sam WINTERS, Vice-Chairman of the Board of Governors

- Mrs Sherry A. CAGNOLI, Responsable des relations sociales

- M. Jon LEONARD, Representative Legislative Affairs

- Mrs Eliane WITTMAN

- Poste de la région métropolitaine de New-York

- M. Larry M. SPEAKES, Senior Vice-President, Corporate and legislative Affaires

- M. Sylvester BLACK, Post master

- M. Nicholas CAPROLA, Manager sales

- M. Joseph KRATTINGER, Manager of operations program support

- M. Murray COMAROW, Attorney at law

· General Government Division of the US General Accounting Office



- M. Michael MOTLEY, Associate director, business Government Operations

- Mrs Teresa ANDERSON, Assistant director



· Commission des tarifs postaux



- M. Edward J. GLEIMAN, Chairman



· Direct Marketing association



- M. Richard A. BARTON, Senior Vice-President Congressional relations

- M. Jerry CERASALE, Senior Vice-president, Government affairs



· Federal Express



- Mrs Sarah S. PROSSER, Managing attorney for international regulatory affairs

- M. Jim CAMPBELL, Attorney, Postal legislation



· Mail Marketing Association



- M. Gene A. Del POLITO, Président



· UPS



- M. James A. ROGERS, Vice-President

- M. Arnold WELLMAN, Vice-Président Public Affairs

- M. Anton Van der Lande, Vice-President, Public Affairs



2. Entretiens tenus par la délégation du groupe d'études sur l'avenir des postes et télécommunications

· United States Postal Service



- M. William J. HENDERSON, Chief Operating Officer & Executive Vice-President

- M. James GRUBIAK, Vice-President International Business



· Syndicats



- M. Vincent PALADINO, Président, National association of Postal supervisors

- M. Vincent SANBROTTO, Président, National association of Letters Carriers

- M. Moe BILLER, Président, American Postal Workers'Union



E. EN SUEDE(du 10 au 12 septembre 1997)

· Ambassade de France à Stockholm



- M. Philippe PETIT, Ambassadeur

- M. Edouard SICAT, Conseiller économique et commercial

· Kommunikationsdepartementet (Ministère des Transports et des communications)



- Mme Connie Van der CAPELLEN, Directeur de ministère et responsable des questions relatives aux services postaux

- Mme Isabelle de FEUDIS

- Mme Désirée VESCHETTI HOLMGREN

· Konkurrensverket (Office de la concurrence)



- M. Lennart GÖRANSON, Directeur général adjoint

- M. Göran KARRESKOG, Chef du bureau chargé des services postaux

· City Mail (principal concurrent de la Poste suédoise)



- M. Malcolm HAMILTON, Directeur général adjoint

· Fria Postoperatörers Förbund (Fédération des opérateurs postaux privés)



- M. Bengt ANDERSSON, Directeur général

· Post & Telestyrelsen



- M. Jan FREESE, Directeur général

- M. Sten SELANDER, Directeur général chargé des services postaux

· Posten AB



- M. Ulf DAHLSTEN, Président

· S-E Banken Data (Division de la Banque suédoise S-E Banken et " grand compte " de City Mail)



- M. Henry KÄRRSTRÖM, Directeur et responsable des relations avec City Mail

· SEKO
- M. Stellan MATTSSON, Directeur

ANNEXE 2 -

SOMMAIRE DU CAHIER DES CHARGES DE LA POSTE

I - MISSIONS PROPRES DE LA POSTE

A. LE SERVICE DU COURRIER

1. Domaine d'activités (article 1er)

2. Conditions générales d'offre des services du courrier (article 2)

3. Le service public du courrier : définition et conditions générales d'exécution (article 3)

4. Services dont l'exclusivité est réservée à La Poste (article 4)

5. Services ouverts à la concurrence et rendus obligatoires par arrêté interministériel (article 5)

6. Acheminement et distribution de la presse (article 6)

7. Autres services ouverts à la concurrence (article 7).

B. LES SERVICES FINANCIERS

1. Domaine d'activités (article 8)

2. Conditions générales d'exécution des services financiers (article 9)

3. Conditions particulières d'exécution des services financiers :


a) Service des chèques postaux (article 10)

b) Gestion de la Caisse Nationale d'épargne (CNE) (article 11)

c) Offre d'autres produits d'épargne (article 12)

d) Offre de produits d'assurance (article 13)

C. DISPOSITIONS COMMUNES

1. Recherche et développement (article 14)

2. Activités internationales


a) Les services de La Poste dans les relations internationales (article 15)

b) Activités exercées à l'étranger (article 16)

II - CONTRIBUTIONS AUX MISSIONS DE L'ÉTAT

1. Contribution aux missions de défense et de sécurité publique (article 17)

2. Contribution aux missions de réglementation et de normalisation (article 18)

3. Contribution à la promotion de l'innovation et de la technologie française à l'étranger

(article 19)

4. Contribution à la coopération technique internationale et à l'aide au développement

(article 20)

III - PRÉSENCE POSTALE, RELATIONS AVEC LES USAGERS, LES ÉCHELONS DÉCONCENTRÉS DE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Réseau assurant la présence postale


a) Implantation du réseau (article 21)

b) Ouverture du réseau (article 22)

2. Relations avec les usagers (article 23)

3. Relations avec les échelons déconcentrés de l'État et les collectivités locales (article 24)

4. Concertation locale (article 25)

IV - CADRE DE GESTION

A. PRINCIPES GÉNÉRAUX

1. Organisation générale (article 26)

2. Principes de gestion économique et sociale (article 27)

B. ORGANISATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE

1. États prévisionnels (EPRD) (article 28)

2. Règles comptables (article 29)

3. Présentation et conditions d'approbation des comptes (article 30)

4. Couverture des besoins de financement (article 31)

5. Filiales et prises de participation (article 32)

C. MODALITÉS DE FIXATION DES TARIFS

1. Modalités de fixation des tarifs des services nationaux de La Poste (article 33)

2. Tarifs des services internationaux (article 34)

D. RÉGIME DES BIENS ET DES MARCHÉS

1. Régime de gestion du patrimoine (article 35)

2. Passation et contrôle des marchés (article 36)

E. RELATIONS CONTRACTUELLES ET FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LA POSTE

1. Contrat de plan (article 37)

2. Rémunération des prestations rendues par La Poste à l'État ou sur la demande de

l'État (article 38)

3. Versements financiers entre La Poste et l'État (article 39)

4. Contrôle économique et financier (article 40)

F. RELATIONS ENTRE LA POSTE ET FRANCE TÉLÉCOM ET GESTION DES SERVICES COMMUNS

1. Relations entre La Poste et France Télécom (article 41)

2. Conditions générales de gestion des services communs à La Poste et à France Télécom

(article 42)

3. Gestion de l'ENSPTT (article 43)

4. Gestion en commun des activités sociales par La Poste et France Télécom (article 44)

G. GESTION DU PERSONNEL

1. Évolution des rémunérations (article 45)

2. Financement des pensions de retraites (article 46)

3. Formation (article 47)

4. Fonctions pour lesquelles des fonctionnaires peuvent être placés hors de la position

d'activité dans leur corps (article 48)

5. Informations générales relatives à la gestion du personnel (article 49)

ANNEXE 3 -

L'EUROPE POSTALE
ANNEXE 4 -

LES AMBITIONS DES GRANDES POSTES OCCIDENTALES

PLAN DE L'ANNEXE

I. LA POSTE AMÉRICAINE : " BRONTOSAURE " ÉTATIQUE AU PAYS DU LIBÉRALISME ?

II. DE LA DEUTSCHEBUNDESPOST À LA DEUTSCHEPOST AG : UNE RÉFORME À MARCHE FORCÉE

III. LES SUCCÈS DE KPN: REGARDS SUR LA POSTE DU XXIe SIÈCLE

IV. LA SUÈDE : LA CONCURRENCE AU PAYS DE LA SOCIAL-DÉMOCRATIE

NB : Le plan détaillé de la présente annexe figure au sommaire du rapport.


Les Etats-Unis accueillent sur leur territoire la première des postes occidentales et sont également le berceau des grands opérateurs de messagerie. C'est à ce double titre, que ce pays a retenu l'attention de votre rapporteur et que la poste américaine se voit consacrer ici un développement particulier.

En Europe, le marché postal est estimé à plus de 300 milliards de francs, et suscite la convoitise des opérateurs tant publics que privés. Dans la course concurrentielle, les pays du Nord de l'Europe tiennent la corde. Les réformes qui sont en cours outre-Rhin feront de la Deutsche Post AG un opérateur postal d'une puissance redoutable. L'évolution de la poste suédoise et l'impact de l'introduction de la concurrence dans les services postaux font que la Suède mérite un regard attentif. La mutation précoce de KPN en opérateur privé focalisé sur les grands marchés internationaux a déjà permis aux Pays-Bas d'obtenir des résultats remarquables.

C'est pourquoi, l'analyse des évolutions qui ont marqué l'histoire récente des postes néerlandaise, allemande et suédoise constitue un point de passage obligé préalable à toute réflexion d'ensemble sur l'évolution de la Poste française.

I. LA POSTE AMÉRICAINE : " BRONTOSAURE " ÉTATIQUE AU PAYS DU LIBÉRALISME ?

A. GRANDEUR ET FRAGILITÉS DE LA POSTE AMÉRICAINE

Avec 40 % du trafic postal mondial, l'United States Postal Service (USPS) est bien " le " géant postal mondial.

Fruit d'une histoire qui lui est spécifique, la poste américaine n'est cependant pas exempte de fragilités.

1. United States Postal Service : un géant mondial ....

En contrepartie d'un certain nombre d'obligations de service universel, USPS jouit d'un large monopole, socle du développement de cette première poste mondiale.

a) Un monopole étendu

USPS doit remplir les obligations de service universel suivantes :

- assurer à tous les consommateurs un service postal efficace à des prix uniformes, raisonnables et justes ;

- fournir des services adaptés aux besoins des consommateurs en respectant le principe de l'égalité de traitement ;

- maintenir un service de collecte, de tri et de distribution (6 jours sur 7) du courrier sur l'ensemble du territoire ;

- garantir un réseau de points de contact, notamment dans les petites communes et les communes rurales ;

- assurer un service, à tarif raisonnable sur l'ensemble du territoire, pour les correspondances personnelles, éducatives, littéraires et commerciales.

Ces obligations de service universel concernent les lettres, les imprimés et les paquets jusqu'à 31,7 kilos, sur l'ensemble du territoire ainsi qu'à destination de l'étranger.

Assurées par l'USPS depuis plus de deux siècles, ces obligations reposent sur un monopole du service postal établi par les " Private Express Statutes ", élaborés en 1782 et amendés de nombreuses fois depuis lors. Ce monopole est double, dans la mesure où il porte :

- d'une part, sur les envois ;

- d'autre part, et il s'agit là d'une spécificité du système postal américain, sur l'accès aux boîtes aux lettres.

Ainsi, est-il interdit à quiconque d'établir, d'opérer, ou d'utiliser une entreprise privée pour transporter à titre onéreux des lettres de manière régulière sur des trajets couverts par le service postal.

De même, depuis une loi de 1934, il est interdit à quiconque de placer intentionnellement une lettre non timbrée dans toute boîte à lettres de particulier.

La poste américaine est protégée juridiquement contre des infractions au monopole. En effet, le code pénal américain prévoit une amende pouvant atteindre 500 dollars (3.000 francs environ) ou une peine d'emprisonnement pouvant s'élever à 6 mois pour toute personne transportant illégalement du courrier, ou une amende jusqu'à 50 dollars (300 francs) pour toute personne utilisant les services de transporteurs enfreignant le monopole.

Il sanctionne d'une amende de 300 dollars maximum (1.800 francs) toute personne déposant des plis non affranchis dans la boîte à lettres des particuliers ou des entreprises.

Des contrôles sont effectués par les Inspecteurs du Service de Sécurité de l'USPS. Il s'agit d'un corps, créé en 1737, assimilable à celui de la police fédérale, qui dispose du droit de perquisition, contrôle les infractions au monopole et participe fréquemment à des enquêtes de police concernant des délits commis par voie postale (escroqueries, trafic d'armes ou de drogue).

Les règles en la matière sont donc très strictes.

Sont sous monopole les lettres de 1ère catégorie (lettres ordinaires) et les envois de publicité adressée jusqu'à 3 dollars ou 2 fois le tarif postal de l'envoi d'une lettre ordinaire quel qu'en soit le poids. Ceci recouvre le courrier domestique et le courrier international entrant.

La lettre est définie par son contenu
, son message, c'est-à-dire par toute information ou donnée adressée à une personne spécifique. Dans la définition de la lettre sont donc inclus les supports manuscrits ou imprimés, les dessins, les enregistrements magnétiques, numériques ou informatiques mais également les papiers d'affaires et la publicité adressée.

Le monopole couvre ainsi 83 % du volume total du courrier (en 1995).

En revanche, le monopole ne comprend pas :

- l'autodistribution, l'acheminement gratuit, les catalogues de plus de 24 pages, l'express (depuis 1979), défini par des caractéristiques de délais et de prix supérieurs à la limite du monopole ;

le courrier international sortant, depuis 1986.

b) La première des postes occidentales

Au premier rang des postes occidentales, l'USPS a traité près de 180 millions d'objets en 1994 (en progression de 3,4 % par rapport à 1993), soit 7,4 fois plus qu'en France, alors que la population américaine n'est que 4,5 fois supérieure à la population française.

Le trafic par habitant est donc bien supérieur aux Etats-Unis (700 objets en 1994, contre 423 en France).

Il est vrai que le prix du timbre (30 cents) y est aussi près de deux fois moins cher que dans notre pays.

L'USPS est également la première des postes occidentales en termes de taille de réseau, avec 39.372 points de contact en 1994, dont 28.657 bureaux de poste, 5.682 bureaux annexes, 3.424 agences postales et 1.609 agences postales en mairie.

Le réseau de la poste américaine est donc plus de deux fois supérieur au réseau français mais, il convient de le souligner, pour une population bien plus nombreuse, un territoire 17 fois plus grand et une densité démographique quatre fois moindre.

Ces comparaisons amènent donc à relativiser la densité et l'importance du réseau américain.

En outre, ce réseau est près de deux fois plus réduit que celui du début du siècle, qui comptait environ 70.000 bureaux, l'USPS l'ayant adapté aux évolutions de la société américaine (urbanisation, plus grande mobilité, etc).

A titre d'exemple, 3.000 bureaux environ ont été fermés depuis 1970, alors même que les règles en la matière sont strictes, un bureau ne pouvant être fermé pour des raisons économiques (mais en raison, par exemple, de l'évolution démographique de la zone concernée) et l'effet d'une fermeture sur la collectivité devant être pris en compte lors de l'instruction de la décision.

L'USPS est, par ailleurs, une immense entreprise de main d'oeuvre, qui occupe 852.000 employés, dont 729.000 fonctionnaires fédéraux.

Son chiffre d'affaires s'est élevé à 266,7 milliards de dollars en 1994, en progression de 3,8 % par rapport à l'année précédente.

Il se répartit ainsi : 96,3 % au titre du courrier, 0,3 % au titre des services financiers (à savoir les mandats) et 3,4 % pour les autres prestations.

La poste américaine a longtemps fondé sa stratégie sur une croissance continue en renforçant ses infrastructures. Toutefois, la récession économique l'a contrainte à réduire ses coûts pour améliorer sa situation financière, compte tenu de tarifs postaux relativement bas.

Après un exercice 1994 déficitaire de 914 millions de dollars, l'USPS a dégagé en 1995 un bénéfice net de 1,8 milliard de dollars, du fait de l'augmentation des tarifs au 1er janvier 1995.

Jusqu'en 1994, elle avait pour principe d'augmenter ses tarifs postaux tous les trois ans, ce qui lui permettait d'obtenir un bénéfice la première année, de préserver l'équilibre la deuxième année, mais d'être en déficit la troisième année du cycle, comme en 1994, par exemple.

En 1995, le " Post master general " a estimé que l'USPS devrait désormais dégager chaque année un excédent, même faible, pour être en mesure de réaliser les investissements nécessaires.

Ces investissements sont conséquents, puisque, depuis 1987, l'USPS a investi environ 14 milliards de francs dans la modernisation de son appareil de production, en particulier dans les domaines de l'automatisation du traitement du courrier et du tri-distribution. Fin 1997, elle disposera de près de 12.000 machines de tri automatique.

Essentielle pour assurer les communications sur l'immense territoire américain, entreprise puissante, l'USPS souffre cependant de handicaps qui la fragilisent.

2. .... aux pieds d'argile

Ces handicaps et fragilités résultent de deux spécificités du système postal américain, fruit de son histoire : le statut hybride de l'USPS et le poids du facteur social dans cette entreprise.

a) Un statut hybride

Element clé du développement des communications aux Etats-Unis, la poste américaine s'est développée au rythme de la conquête des territoires de l'Ouest.

Le premier Postmaster General des Etats-Unis fut Benjamin Franklin. Ce lien historique n'est pas neutre pour l'USPS puisque le célèbre constituant a fait intégrer le service postal dans la Constitution américaine (à l'Article 1er, section 8) : " Le Congrès aura le pouvoir de lever l'impôt [...], d'établir des bureaux et des routes de poste ".

Ceci explique le fort intérêt que les pouvoirs publics américains ont traditionnellement porté à l'évolution du système postal. C'est ainsi que, jusqu'en 1970, le Gouvernement nommait le Post master général et les autres dirigeants de l'USPS, fixait les tarifs postaux, et les représentants nommaient les chefs des bureaux de poste.

D'après les personnalités rencontrées par votre rapporteur au cours de sa mission aux États-Unis, cette situation n'était pas sans poser de problèmes. C'est ainsi, par exemple, que les bureaux en milieu rural avaient été parfois exagérément multipliés sous la pression politique. Conscients que l'importante implication des hommes politiques dans l'organisation et la gestion de la poste pouvait être rendue responsable de certains effets pervers du système, les élus eux-mêmes ont souhaité rendre le dossier postal moins dépendant des enjeux politiques. Ceci a amené le Congrès à voter, en 1970, la loi de réorganisation postale, dont l'objectif était de rapprocher l'USPS du modèle du secteur privé, tout en maintenant son caractère d'organisation gouvernementale.

La poste américaine a, ainsi, acquis une certaine autonomie, puisqu'elle est devenue un " établissement indépendant " rattaché à l'Etat, c'est-à-dire une agence fédérale ou -si l'on traduit ce concept en droit français- un établissement public.

En tant qu'établissement indépendant, l'USPS n'est plus tenue de respecter certaines règles en matière de contrats, biens, travaux... et est donc dispensée des contrôles qui en découlent. Elle peut, par ailleurs, emprunter auprès du grand public en émettant ses propres titres. L'Etat lui a donné les moyens d'agir de telle sorte qu'elle satisfasse les besoins postaux des Etats-Unis avec l'efficacité d'une entreprise. Mais elle demeure un établissement rattaché à l'Etat, dans la mesure où elle continue d'assurer ses missions d'intérêt général.

L'entreprise est dirigée par un Conseil d'administration de 11 membres, dont 9 sont nommés par le Président des Etats-Unis sur approbation du Sénat américain. Ce Conseil a le pouvoir de choisir en son sein, de nommer et de révoquer le " Postmaster general " qui met en oeuvre la politique postale et qui est, depuis 1993, également président directeur-général de la poste.

L'autonomie dont bénéficie l'USPS trouve cependant ses limites avec l'étroite et double tutelle du Congrès, d'une part, et de la Commission des tarifs postaux (" Postal Rate Commission "), d'autre part. Soulignons que tant le Sénat que la Chambre des représentants, disposent d'une commission chargée de la poste et de la fonction publique.

En effet, la poste doit, dans un rapport annuel, rendre compte au Congrès de l'ensemble des opérations postales et, de facto, de la façon dont elle remplit sa mission.

La Postal Rate Commission est un organisme indépendant, créé par la loi de 1970, qui comprend cinq membres nommés par le Président des Etats-Unis sur approbation du Sénat. Elle assure la tutelle tarifaire et financière. Elle donne son avis sur les augmentations de tarifs postaux proposées par le Conseil d'administration.

Cette procédure s'avère très lourde : un an de préparation par l'USPS d'un dossier de plus de dix mètres de haut ; dix mois d'instruction par la Commission, pour aboutir à une décision qui ne pèsera pas moins de 1.000 pages et aura occupé 50 employés ! Au pays qui fait de l'efficacité sa devise, cela laisse rêveur...

Se déroule alors, en effet, un processus juridique proche des procédures judiciaires, assorties d'auditions publiques auxquelles participent les concurrents, les clients, des experts, etc...

Les principes applicables sont, d'une part, que les recettes de l'USPS doivent lui permettre de couvrir ses charges, et, d'autre part, que le prix de chaque catégorie de courrier245(*) doit couvrir ses coûts directs et indirects, les subventions croisées étant donc interdites.

Mais, le jeu des groupes d'intérêt interfère avec la stricte application de ces règles. C'est ainsi par exemple que les entreprises de presse fortement financées par la publicité voient en l'USPS un concurrent en ce domaine et n'encouragent par conséquent pas sa compétitivité.

Les Etats-Unis sont le seul pays à confier à une commission indépendante le soin de fixer les tarifs postaux. Cette spécificité est liée à l'histoire américaine et à l'enjeu très politique du secteur postal, objet des " lobbyes " dès le début de la République, alors que le transport gratuit des journaux était fondamental pour relier l'ensemble du territoire.

Sur le plan purement institutionnel, on trouve d'ailleurs là l'unique exemple d'une agence gouvernementale dont la principale fonction est de fixer le prix des activités d'une autre entité gouvernementale, sans parler des problèmes de confidentialité d'une telle procédure à l'égard de la concurrence.

Cette commission a également vocation à décider des éventuelles fermetures de bureaux de poste. Mais, ici aussi, la lourdeur et l'inertie sévissent et l'USPS doit parfois consacrer 2 ou 3 ans d'efforts pour lui prouver que toutes les obligations en la matière ont été remplies.

La Postal Rate Commission a récemment émis le souhait que les tarifs de chaque catégorie de courrier couvrent les coûts réels et a autorisé l'USPS a emprunter en émettant ses propres titres obligataires.

L'autonomie de l'USPS se trouve donc bridée par une tutelle sévère. La rigidité de ce statut entrave sa politique commerciale. L'absence de maîtrise de ses tarifs par la poste américaine constitue son premier handicap. Le second, mais non le moindre, résulte d'erreurs de management qui ont aggravé le poids des charges de fonctionnement.

b) Le poids du facteur social

A la suite de ce qui peut être qualifié d'erreurs de gestion, la poste américaine se trouve confrontée à une quasi-absence de maîtrise de ses coûts de production, dont les coûts salariaux représentent plus de 80 %.

En effet, adhérant en grand nombre (à près de 85 %) à des syndicats qui sont de ce fait socialement puissants et politiquement très influents, les fonctionnaires de la poste (qui représentent 85 % de ses personnels) bénéficient d'un statut très protecteur et perçoivent des salaires de 30 % supérieurs en moyenne à ceux du secteur privé.

Cette dérive des salaires date de 1971, année de la première négociation collective ayant suivi la réforme de 1970. Les textes avaient prévu que les salaires des postiers seraient " comparables à ceux du secteur privé. " L'idée était de les ajuster sur les salaires des employés du secteur privé exerçant les mêmes fonctions. Cependant le Post master général de l'époque a accepté d'interpréter très favorablement cette clause, en alignant les salaires des postiers sur ceux d'autres industries sans aucun lien avec le métier postal, mais où les personnels étaient fortement syndiqués et généreusement payés.

Il en résulte qu'avec un salaire moyen de 45.000 dollars par an, un nouvel entrant à la poste voit son salaire augmenter très sensiblement.

La responsabilité de cette situation est en réalité collective, dans la mesure où, pour sortir du conflit existant entre la direction de la poste et les syndicats, les clients de l'USPS eux-mêmes ont poussé le Postmater general à accepter une interprétation aussi généreuse.

De même, le système de retraites est-il particulièrement coûteux pour l'USPS.

Dans le même état d'esprit, la direction de la poste a accepté d'employer des fonctionnaires au lieu de contractuels, dans le vain espoir d'améliorer ses relations avec les syndicats.

Le General accounting office (GAO), agence d'audit indépendante du Congrès américain, a estimé que cette décision avait entraîné un coût supplémentaire de 174 millions de dollars par an.

Il est vrai que la substitution, en 1993, de plus de 33.500 postes de fonctionnaires -par mise en retraite anticipée de nombreux cadres- par 30.000 emplois de contractuels, a entraîné des dysfonctionnements dans l'organisation des services. Par la suite, en 1994, l'USPS a procédé à l'embauche de 37.000 fonctionnaires. De tels " coups d'accordéon " ne vont pas dans le sens d'une saine gestion des effectifs.

La deuxième racine du problème de la gestion sociale à l'USPS date également de 1971, le Congrès -pour obtenir l'accord des syndicats sur la réforme- ayant imposé à la poste un arbitrage extérieur lorsque les négociations avec les syndicats n'aboutissent pas.

A cet égard, rappelons que, comme tous les employés fédéraux fonctionnaires d'Etat, les employés de l'USPS n'ont pas le droit de grève qui est considéré comme incompatible avec le service universel.

Illustration frappante du statut hybride de l'USPS, celle-ci doit à la fois respecter les droits de fonctionnaires, mais aussi certains droits (à l'exception du droit de grève) des employés du secteur privé. Elle est ainsi la seule entité de l'Etat devant appliquer le droit de la négociation collective applicable aux entreprises privées, comme Ford ou General Motors. En effet, rappelons que, les conditions de travail, les salaires, etc. font l'objet de négociations et conventions collectives tous les trois à quatre ans. Ces négociations ont lieu séparément avec chacun des quatre syndicats d'employés qui sont organisés sur une base corporative : le syndicat des facteurs (National Association of Letter Carriers246(*)), le syndicat des travailleurs postaux-trieurs et guichetiers (American Postal Workers Union), le syndicat des facteurs ruraux (Rural Letter Carriers Association), le syndicat des manutentionnaires du courrier (National Postal Mail Handlers Union).

Les cadres ne disposent pas de syndicats en tant que tels mais peuvent se regrouper dans des associations ou amicales. On distingue parmi ces associations, celle des cadres, celle des receveurs de grands bureaux et celle des receveurs de bureaux de moindre importance.

Par conséquent, lorsque le syndicat concerné et l'USPS ne peuvent parvenir à un accord, il est fait appel à un arbitrage extérieur qui généralement s'efforce de parvenir à une solution médiane entre les positions du syndicat et celles de l'USPS.

Le médiateur est une personnalité reconnue et neutre à l'égard des intérêts en présence. Deux autres arbitres sont nommés respectivement par la direction de la poste et par les syndicats.

Il s'agit d'un processus très conservateur, qui ne permet pas de mettre en oeuvre des modifications novatrices dans le système postal, ceci d'autant plus que le médiateur professionnel, dont la carrière est en jeu, n'est pas incité à prendre de risques.

Ce dispositif n'encourage pas non plus les parties en présence à négocier et, sur les douze grandes négociations menées à la poste depuis 1971, le recours à l'arbitrage a été quasi constant.

M. Fattah, représentant démocrate de Pennsylvanie, que votre rapporteur a rencontré au cours de sa mission aux Etats-Unis, a été très clair sur ce sujet en déclarant : " L'arbitrage a gelé tout enthousiasme pour les négociations ".

Si cet arbitrage obligatoire permet de maintenir la paix sociale dans l'entreprise, il a pour inconvénient majeur de déposséder la direction de décisions majeures, concernant notamment le niveau des salaires et des retraites.

Ces décisions sont en effet, prises par un tiers qui n'en assume aucune des conséquences et auquel n'incombe aucune autre responsabilité que celle de sa médiation.

La poste américaine se trouve par conséquent prisonnière d'une situation où elle ne maîtrise pas davantage ses coûts que ses recettes et où une part importante de ses augmentations de recettes est nécessitée par le financement de ses coûts salariaux.


Cette situation est d'autant plus handicapante pour la poste que les syndicats américains du secteur -très puissants- apparaissent relativement indifférents aux évolutions qui apparaissent aujourd'hui de nature à menacer les positions de l'USPS et peu disposés à accepter certaines des adaptations que la direction de l'entreprise juge indispensables pour être en mesure de faire face à ces évolutions.

C'est ainsi que l'USPS a mis en oeuvre un système d'intéressement depuis quelques années, notamment à l'intention des cadres, mais aussi, depuis 1996, des cadres intermédiaires et des receveurs, qui a un impact positif au niveau de la qualité de service et des coûts d'exploitation. Cependant, hostiles à toute idée de participation et d'incitations financières, les syndicats les plus importants se sont opposés à des expérimentations en la matière, notamment à l'égard des employés.

Par maints aspects, La poste américaine apparaît donc obéir à une logique d'inertie " bureaucratique ", alors même qu'elle est confrontée à un environnement en pleine mutation du fait notamment de l'irruption de concurrents particulièrement dynamiques.

3. Des concurrents dynamiques

L'USPS voit se développer avec succès deux entreprises concurrentes sur les marchés hors monopole : United Parcel Service (UPS) et Federal Express.

a) United Parcel Service (UPS)

Fondée en 1907 comme entreprise de livraison de paquets pour le compte des détaillants, UPS a été amenée à se réorienter dans les années 50 en devenant un transporteur général livrant des paquets sur l'ensemble du territoire, tant pour les ménages que pour les entreprises, concurrençant ainsi directement le service postal.

35ème entreprise américaine et première de Géorgie, UPS est aujourd'hui la première entreprise d'acheminement de paquets.

Elle réalise un chiffre d'affaires de 22,5 milliards de dollars, vient de clôturer l'exercice avec un bénéfice d'1,1 milliard de dollars, emploie 339.000 salariés et achemine chaque jour 12 millions de paquets et documents, au moyen soit de ses 147.000 véhicules, soit de ses 500 avions, qui font d'elle l'une des dix premières compagnies aériennes américaines.

Ces quelques chiffres illustrent la taille et la puissance acquise par UPS, dont le développement est notamment lié à celui de la gestion en flux tendus des entreprises. UPS assure ainsi l'entreposage des produits pour le compte de ses clients et les livre " just on time ", au fur et à mesure de leurs besoins.

En 1991, elle a modifié son système de facturation unique, de façon à offrir à ses gros clients industriels d'importants rabais.

Numéro 1 sur le marché du colis, UPS fait désormais reposer son développement sur le pistage247(*) des colis au niveau mondial, service que l'USPS ne peut assurer. Elle est, à juste titre, convaincue que l'information -à savoir le circuit d'acheminement du colis- est devenue plus importante que le colis lui-même.

Son succès est également dû à une méthode entrepreneuriale originale : les personnels et les retraités de UPS sont propriétaires de leur entreprise. Peut-on imaginer de plus grandes motivations et incitations à la performance ?

Le système de promotion interne de l'entreprise est également exemplaire et particulièrement stimulant pour le personnel.

A l'occasion de son entretien avec les dirigeants de UPS, votre rapporteur a ainsi rencontré un ancien chauffeur de camionnettes de l'entreprise, diplômé en droit, devenu l'attaché parlementaire de la société.

Ce modèle a cependant trouvé sa limite au mois d'août dernier, une grève de deux semaines ayant paralysé l'activité de l'entreprise.

Rappelons que, lancée par le syndicat des chauffeurs " les " Teamsters "), cette grève avait pour objectif d'obtenir la création d'emplois à temps plein, une revalorisation des salaires en stagnation et de conserver la gestion des fonds de retraite des employés.

Un accord sur cinq ans leur a largement donné satisfaction.

Il est vrai que 57 % du personnel d'UPS aux Etats-Unis est employé à temps partiel et bénéficient d'un taux de salaire horaire inférieur de moitié à celui versé aux employés à temps plein.

UPS a estimé les pertes liées à chaque jour de grève à 50 millions de dollars et évoqué le risque de voir 5 % de ses clients choisir des concurrents, ce qui entraînerait des licenciements.

Cette grève, en réalité, a montré la puissance de l'entreprise UPS. Ce n'est, en effet, pas moins de 6 à 7 % du produit intérieur brut américain qui risquaient d'être menacés par l'immobilité des camions d'UPS.

L'ampleur des réactions des acteurs économiques était d'ailleurs à la hauteur des enjeux. 36 présidents de grands groupes de distribution ne sont-ils pas allés jusqu'à lancer un appel au président Bill Clinton, lui demandant d'intervenir dans ce conflit ?

b) Federal Express

138ème entreprise, deuxième entreprise du Tennessee et deuxième transporteur privé après UPS, Federal Express est né en 1973 de l'analyse de son créateur, que les Etats-Unis étant de plus en plus une économie de services, la nécessité d'un service de " livraison en 24 heures " fiable devenait cruciale.

Sur cette idée, il réussit à lever -avec la garantie de la Small Business Administration- 90 millions de dollars de prêt bancaire et surtout 40 millions de dollars de capital risque, ce qui fait de Fedex la plus importante " Start up " jamais financée par du capital risque.

Cette précision mérite d'être relevée au moment où les PME françaises innovantes souffrent d'être beaucoup moins soutenues par les pouvoirs publics que leurs homologues américaines, comme l'a dénoncé le récent rapport248(*) de notre collègue M. Francis Grignon sur " les enseignements à tirer pour l'aide aux petites et moyennes entreprises françaises du rôle joué par la Small Business Administration aux Etats-Unis ".

Réalisant des profits depuis 1976 et introduit en Bourse en 1978, Federal Express a réalisé, en 1996, un chiffre d'affaires de 10,3 milliards de dollars et emploie 114.000 personnes.

Outre le possible impact d'une grève chez UPS en 1974 et la faillite d'un autre concurrent, son développement a été rendu possible par la dérégulation du transport aérien, après 1978, et par la taille du territoire américain.

A partir de 1989, Fedex entreprend de se développer à l'international, par le biais de partenariats, puis en assurant la présence de ses propres personnels et avions dès qu'un marché étranger progresse.

Federal Express transporte essentiellement des produits de valeur, pour lesquels l'urgence et la sécurité de l'acheminement priment (techniques de pointe, produits de la mode, médicaments...).

Il est également à la pointe en matière d'avantages sociaux et propose des formules d'intéressement à ses salariés.

Tant UPS que Federal Express ont en réalité créé un marché qui n'existait pas il y a 25 ans. Ils se sont, mieux que l'USPS, adaptés aux évolutions techniques et aux exigences de la livraison " just on time ". Peut-être pouvons-nous tenter une comparaison, en matière de transport, en assimilant la poste historique au bus et le transport express de colis au taxi.

L'histoire de ces trois entreprises et les concepts et cultures sur lesquels repose leur développement sont différents.

Dans ce contexte, l'USPS a pratiquement perdu le marché du colis des entreprises. Cependant, son plus grand concurrent, UPS, tend à se concentrer sur le créneau le plus rentable : les colis d'entreprise à entreprise. Dans la mesure où 50 % de la vente par correspondance concerne les particuliers, la poste américaine -dont les tarifs sont alors plus intéressants que ceux de ses compétiteurs, notamment pour les colis d'un poids inférieur à 500 grammes- peut conserver et/ou conquérir des parts de marché sur ce créneau.

Ceci ne suffira cependant pas à combler la diminution tendancielle et inexorable de ses marchés traditionnels. Celle-ci résulte, notamment, de la concurrence des nouvelles technologies qui est, bien entendu, particulièrement vive outre-Atlantique.

Il suffit de comparer le coût d'un virement automatique à celui d'un paiement par chèque envoyé par la poste ou d'évoquer le développement d'Internet (très utilisé, par exemple, pour les commandes recueillies par les entreprises de vente par correspondance).

On peut s'attendre à un développement probablement rapide du commerce électronique et, de façon générale, des nouvelles technologies.

Dans ces conditions, le monopole de l'USPS ne risque-t-il pas d'être progressivement vidé de son contenu ?

En effet, l'USPS pourrait bien ne plus profiter des économies d'échelle qu'elle réalise aujourd'hui, si son marché venait à décliner.

Si, confrontée à ces défis, elle choisissait l'inertie, ne risquerait-elle pas alors de subir davantage les conséquences de sa relativement faible productivité ?

Elle pourrait alors être contrainte d'élever ses tarifs pour maintenir son équilibre financier et/ou de laisser la qualité du service se dégrader. Si un tel scénario se produisait, ses clients ne manqueraient sans doute pas d'opter pour des produits alternatifs.

L'USPS ne peut donc se satisfaire de l'immobilisme.

Si elle veut rester compétitive, dans un contexte fortement concurrentiel, la poste américaine doit se réformer.

B. LA RÉFORME : NÉCESSAIRE, MAIS PROBABLEMENT LENTE ET PROGRESSIVE

1. Un consensus sur le constat, mais une conscience de l'urgence moins partagée

Tous les acteurs, tant politiques qu'économiques, rencontrés par votre rapporteur, partagent la conviction que la poste américaine doit être réformée dans la mesure où ses handicaps freinent par trop sa nécessaire adaptation.

C'est ainsi que M. Fattah, représentant démocrate de Pensylvanie, a estimé que l'USPS ne survivrait pas si elle n'évoluait pas et qu'il lui fallait être sur un pied d'égalité avec le secteur privé pour être concurrentielle.

Le General Accounting Office (GAO) insiste sur la nécessité d'entreprendre une telle réforme. Celle-ci devrait, selon lui, donner davantage de souplesse à l'USPS, alléger la tutelle de la Postal Rate Commission, lui permettre d'expérimenter de nouveaux produits. Ceci va dans le sens des souhaits de la direction de l'USPS, qui veut rapprocher son efficacité de celle d'une entreprise privée et mettre en oeuvre une stratégie orientée vers le marché, c'est-à-dire, les clients, les prix et les produits (" people, price, product program ").

Il apparaît, cependant, que la plupart des parties préfèrent, pour l'instant, le maintien du statu quo :

- les syndicats refusent tout changement qui amènerait à ébranler les fondements du système de négociation qui leur a permis d'obtenir d'importants avantages pour les postiers ;

- les concurrents sont globalement plutôt défavorables à une réforme : s'ils ne sont généralement pas opposés à ce que le maintien d'un monopole permette à l'USPS d'assurer le service universel, ils ne souhaitent pas qu'on lui donne les moyens de concurrencer davantage le secteur privé là où il est efficace ;

- les petits consommateurs craignent que la réforme ne s'effectue à leur détriment ;

- les gros consommateurs sont les plus enclins à demander une réforme mais, force est de constater qu'ils ne se sont encore que peu mobilisés sur le sujet.

Dans ce contexte, les élus se montrent extrêmement prudents sur le sujet et souvent peu convaincus de la relative urgence de son traitement.

Il est vrai qu'en apparence, la situation de la poste américaine peut sembler confortable : elle bénéficie du plus grand marché postal mondial ; contrairement à l'Union européenne, la réglementation du monopole n'est pas remise ne cause ; les clients de l'USPS sont plutôt satisfaits de ses services ; une relative paix sociale prévaut, alors même que UPS a dû faire face à une grève sévère l'été dernier...

C'est en réalité surtout sous la pression de la direction de la poste elle-même, consciente des enjeux et défis, que les parlementaires commencent à s'intéresser à ce dossier et à auditionner les acteurs du secteur. Surtout, un représentant a déposé un projet de loi qui fait l'objet de discussions et a donné lieu à une étude d'impact du GAO.

2. Une réforme à pas comptés

a) La proposition de loi " Mac Hugh "

Un représentant républicain de l'Etat de New York, M. John Mac Hugh, a déposé une proposition de loi (Postal Reform Act de 1996) qui vise à assouplir les conditions d'exercice de la mission de service postal de façon à ce que celui-ci s'apparente davantage à une entreprise privée.

Tout en se proclamant attaché au service universel en tant qu'élu d'une circonscription rurale, M. Mac Hugh souhaite modifier les conditions de la concurrence.

Il propose, notamment, de permettre à l'USPS de dégager un profit et de revenir sur l'obligation d'équilibre financier.

Il prévoit de fixer la limite du monopole à deux dollars, au lieu de trois aujourd'hui.

Il envisage également de diviser les produits offerts par le service postal en deux catégories :


le courrier sous monopole qui représente les lettres, cartes et paquets envoyés par les usagers captifs. Ce courrier verrait ses tarifs plafonnés, mais l'USPS disposerait d'une plus grande flexibilité pour fixer les tarifs, ceux-ci devant toutefois couvrir les coûts qu'ils occasionnent ;

le courrier soumis à concurrence pour lesquels la poste fixerait ses tarifs sans contrôle préalable de la Postal Rate Commission, mais avec son contrôle a posteriori annuel, la commission étant chargée de s'assurer que les tarifs contribuent raisonnablement aux coûts ;

- un dispositif inciterait l'ensemble des postiers à améliorer la qualité de leurs prestations.

De surcroît, la poste pourrait expérimenter de nouveaux produits pendant trois ans avant que la commission ne les place dans l'une des deux catégories ci-dessus mentionnées.

Par ailleurs, l'accès exclusif aux boîtes aux lettres pourrait être remis en cause à l'issue d'une phase expérimentale. Enfin, l'USPS garderait à sa charge les retraites des fonctionnaires embauchés avant la réforme de 1970.

S'agissant des relations sociales, le projet de loi prévoit la mise en place d'une commission présidentielle qui ferait des recommandations au Congrès et à la direction de l'entreprise sur les changements nécessaires.

Déposée le 25 juin 1996, cette proposition de loi est toujours en cours d'examen par la sous-commission chargée de la poste.

M. Mac Hugh, que votre rapporteur a rencontré, estime que le Sénat sera contraint de prendre position sur le dossier lorsque la Chambre des représentants aura adopté un texte, à une date qu'il n'a pu préciser (évoquant 1997 ou 1998).

Le sénateur Cochran semble moins optimiste et estime que cette proposition n'aboutira pas au cours du 105ème Congrès, une réforme partielle mais non totale lui paraissant possible.

Tant le sénateur Cochran que le GAO jugent qu'en tout état de cause le problème essentiel de la poste, à savoir les relations sociales dans l'entreprise, ne pourra pas être résolu sur le plan législatif.

b) Le rapport du General Accounting Office (GAO) sur les conséquences d'une réduction du monopole de l'USPS

En 1996, à la demande du Sénat américain, le GAO a élaboré un rapport sur la réforme du service postal évaluant les risques d'une réduction du monopole pour l'USPS (qui, rappelons le, couvrait encore 83 % du volume global du courrier en 1995) en termes de trafic d'une part, de tarifs et de coûts, d'autre part.

Les conséquences sur le trafic

Il convient tout d'abord de rappeler que, depuis 1979, date à laquelle l'USPS a suspendu partiellement son monopole pour permettre aux transporteurs privés de distribuer les lettres express, la capacité de distribution du secteur privé a considérablement augmenté, puisque les cinq principaux concurrents de l'USPS percevraient, d'après le GAO, 85 % des recettes provenant des lettres et des paquets express domestiques.

On voit donc bien qu'une ouverture du monopole ne peut logiquement que conduire à une diminution de la part de marché de l'agence fédérale.

L'évaluation de l'impact d'une réforme sur le trafic dépend cependant de la catégorie visée. A cet égard, il faut préciser que le trafic de l'USPS est classé en six grandes catégories249(*) :

La 1ère classe se compose essentiellement de correspondances (d'affaires ou personnelles), comptes rendus , cartes de voeux, cartes postales et petits paquets. Le GAO estime que les lettres de 1ère classe seraient parmi les plus menacées en cas de réduction de monopole. Or, elles ont une importance vitale pour l'USPS, les recettes provenant de cette catégorie couvrant 66 % de ses coûts totaux d'exploitation. Pour la majeure partie (88 %), il s'agit de lettres de faible poids (égal ou inférieur à 28 g), facilement mécanisables.

C'est, par conséquent, une baisse du trafic des lettres de 1ère classe qui aurait l'impact financier le plus élevé pour l'USPS.

Le Priority Mail est une subdivision du courrier de 1ère classe, qui recouvre des envois plus lourds : plus de 311,85 g, au tarif de trois dollars par envoi jusqu'à 2 livres, les prix pouvant augmenter jusqu'à 77,09 dollars, en fonction de la distance (jusqu'à 8 zones) et du poids (jusqu'à 70 livres).

En 1995, le Priority Mail ne représentait que 5,8 % des recettes totales de l'USPS, mais contribuait largement à couvrir ses coûts d'exploitation. Il s'agit, en effet, de l'un des produits les plus rentables de la poste et qui enregistre la plus forte croissance.

Le GAO estime qu'en cas de réduction du monopole, l'impact financier serait moindre pour cette catégorie que pour le courrier de première classe proprement dit, ce que conteste l'USPS.

Les envois de 2ème classe comprennent les journaux et revues.

Les envois de 3ème classe, ou " courriers d'affaires déposés au nombre ", se composent principalement de matériel publicitaire et d'appels de fonds pour des organismes caritatifs. L'USPS distribue encore actuellement 95 à 96 % des périodiques et du marketing direct. Toutefois, les représentants de plusieurs groupes de gros déposants ont fait savoir que nombre de leurs membres seraient disposés à confier une partie de leur courrier à des transporteurs privés, s'ils y étaient autorisés.

Selon le GAO, l'impact financier d'une réduction du monopole serait moindre pour cette catégorie. Les estimations de l'USPS sont plus pessimistes en la matière.

Les envois de 4ème classe recouvrent les colis, les envois de librairie et les imprimés reliés.

L'Express Mail comprend les lettres et paquets express et les envois internationaux sortants, pour lesquels le monopole a été suspendu en 1979.

Les conséquences pour les tarifs et les coûts

Le GAO a estimé que, si l'USPS perdait une partie de son trafic courrier, il en résulterait une hausse des tarifs et non pas une réduction des services ou une augmentation des subventions. Par exemple, pour l'exercice 1995, une perte de 25 % du trafic des lettres de 1ère classe aurait impliqué une augmentation de 3 cents pour le tarif de base des lettres, qui aurait alors dû passer de 32 cents à 35 cents, augmentation qui apparaît au demeurant modeste.

Compte tenu de l'importance des coûts fixes, une baisse de trafic ne s'accompagnerait pas d'une baisse des coûts significative. En effet, malgré l'importance des investissements dans la mécanisation (5 milliards de dollars depuis le début des années 80), les charges de personnel sont restées inchangées, en pourcentage, depuis 1969 : elles représentent toujours plus de 80 % des coûts totaux, comme on l'a dit précédemment.

Les conclusions du GAO

Le GAO conclut de cette étude qu'il est impossible de prédire avec certitude l'impact d'une réduction du monopole postal aux Etats-Unis, d'autant que d'autres facteurs peuvent avoir un impact sur le trafic courrier à l'avenir, notamment le développement du courrier électronique.

Les données disponibles montrent cependant qu'une modification radicale du monopole qui ouvrirait le courrier de 1ère classe à la concurrence pourrait avoir des conséquences graves pour les recettes et les tarifs du courrier.

Le point de vue de l'USPS

La poste américaine estime que le GAO a sous-estimé l'ampleur des pertes des recettes qu'entraînerait une réduction du monopole pour toutes les catégories de courrier.

c) La réforme n'est pas acquise

Au total, votre rapporteur a pu constater que le débat sur la réforme postale américaine était loin d'être clos.

L'adoption éventuelle de la proposition de loi de M. Mac Hugh permettra de donner plus de flexibilité à la poste. Elle ne résoudra pas cependant le problème des relations sociales et des niveaux de salaires très élevés des postiers. Dans ce domaine, une réforme du dispositif d'arbitrage sera indispensable.

En définitive, les parties en présence s'accommodent assez bien du statu quo qui permet à l'USPS d'assurer le service universel avec les tarifs parmi les moins chers du monde et à ses concurrents de développer une masse critique leur donnant la puissance nécessaire pour une conquête dynamique des marchés extérieurs.

Il suffit de constater les résultats de UPS et de Federal Express en France.

Imaginons un instant qu'une réforme profonde de la poste américaine lui donne les moyens d'un allant identique : La Poste française serait alors telle David devant Goliath, le résultat du combat pouvant bien être en faveur du brontosaure devenu géant carnivore !

Dans ces conditions, nous pouvons sans doute nous réjouir des lenteurs du processus législatif américain. Mais, soyons sans illusion : ici aussi, le répit pourrait bien être de courte durée et si la concurrence du marathonien public américain est encore à venir, celle des chevaux légers du secteur privé est bien présente...

II. DE LA DEUTSCHEBUNDESPOST À LA DEUTSCHEPOST AG : UNE RÉFORME À MARCHE FORCÉE

Depuis la réunification, la poste allemande a connu de véritables bouleversements statutaires, économiques et humains. A l'origine service public de l'État tout comme La Poste française, elle a été scindée en deux sociétés distinctes, moyennant une modification de la Constitution fédérale et le vote d'une impressionnante série de lois. De ces réformes en chaîne, menées d'une main de fer dans un climat social assez serein, facilitées par un consensus politique, le visage de la poste allemande sort durablement transformé.

En moins de dix ans, la poste allemande, première poste européenne avec un chiffre d'affaires de plus de 90 milliards de francs, a trouvé la voie d'une adaptation à la concurrence.

Née en 1857 du rachat par la Prusse de l'office postal des princes de la Tour et Taxis, la poste allemande, qui dessert le troisième territoire de l'Union européenne (357.000 km²) après la France et l'Espagne, a su s'adapter. Tout comme La Poste française, elle a subi la résistance, voire même l'hostilité des banques devant la diffusion des services financiers, aussi bien à compter de la création d'un service de gestion des moyens de paiement (1908) qu'après l'extension des possibilités de collecter l'épargne populaire (1938).

La réunification, brusquement survenue en 1989, entre l'Est et l'Ouest, a accru les difficultés relatives à la gestion du réseau, compte tenu de l'existence dans l'ancien " Etat des travailleurs et des paysans ", d'une multitude de petits bureaux, sans rapport avec les besoins du pays.

Face à ces pesanteurs -la Deutschebundespost disposait de 26.000 bureaux en 1994-, les autorités allemandes ont choisi d'opérer successivement une " sociétisation " de l'opérateur postal, une réforme statutaire de ses personnels, une réorganisation de son implantation sur le territoire fédéral.

Au total, l'observateur français est frappé de constater que, si des divergences sur le rythme de l'ouverture du secteur postal à la concurrence se sont faites jour, l'ensemble des partis politiques allemands, appartenant à la majorité tout comme à l'opposition, ont choisi de lancer une réforme leur apparaissant comme inéluctable, au regard des évolutions concurrentielles et techniques.

A. UNE RÉFORME CONSENSUELLE

1. Du droit public au droit des sociétés

La réforme de la poste allemande a été entreprise d'une façon progressive par les pouvoirs publics qui, dès 1994, ont décidé de procéder à la sociétisation de la Deutschebundespost Postdienst, le service de l'État qui relevait du ministère des Postes et des télécommunications.

a) Des sociétés anonymes destinées à être privatisées

Après le vote de la loi du 1er janvier 1995, l'administration des postes et télécommunications allemandes a été divisée en trois sociétés de droit privé par actions soumises au droit commun, dénommées Deutsche Post AG, Deutsche Post Bank AG et Deutsche Telekom AG. Ces trois entités ont été placées sous le contrôle de l'Office fédéral des postes et télécommunications, établissement de droit public uniquement chargé de gérer les participations de l'État dans chacune d'entre elles et, à ce titre, d'en désigner la direction. Ainsi la direction de la Deutsche Post AG a-t-elle été confiée à M. Klaus Zumwinckel, l'ancien président du groupe de vente par correspondance Quelle, le leader de la VPC allemande.

Au titre de l'État, l'Office fédéral des postes et des télécommunications exerce, depuis 1995, tous les droits de l'actionnaire et sera chargé, le cas échéant, de mener à bien l'introduction des sociétés anonymes sur le marché, dès que leur situation financière et leur rentabilité le permettront. Ainsi, dès l'origine, la réforme postale allemande s'est donc située dans la perspective d'une introduction en bourse des trois sociétés dont l'État détient, aujourd'hui encore, la totalité du capital. Toute la stratégie de la Deutsche Post AG et de la Postbank AG, dont les résultats se sont considérablement améliorés, repose sur cet objectif clairement exprimé.

La loi relative au statut de la Post Bank AG autorise sa privatisation, sous la seule restriction que l'Etat doive conserver 25 % de son capital jusqu'au 1er janvier 1999. Rien ne lui interdit donc de céder, dès à présent, jusqu'à 75 % de sa participation dans la société. Des négociations sont d'ores et déjà en cours avec plusieurs partenaires pour envisager les modalités d'une ouverture du capital, qui pourrait intervenir en 1998.

S'agissant de la Deutsche Post AG, aux termes d'une autre loi de 1995, l'Etat est tenu de conserver 100 % de son capital jusqu'au 1er janvier 2001. En tout état de cause, sa privatisation ne peut donc être envisagée avant cette date.

Parallèlement, les services du ministère des postes ont été progressivement réduits. Cette administration disparaîtra en tant que telle le 1er janvier 1998.

Juridiquement, les trois sociétés sont bien distinctes les unes des autres et les subventions qu'elles pourraient s'accorder sont soumises à une législation stricte, qui prévoit l'autorisation préalable des pouvoirs publics et qui n'autorise que des subventions ayant pour objet de compenser des pertes résultant de l'ancienne organisation administrée du secteur des postes et des télécommunications, dans les conditions prévues par l'article 92 du Traité de Rome.

La transformation d'un service public de l'État en plusieurs sociétés anonymes a nécessité l'adoption de dispositions relatives aux modalités d'emploi du personnel.

Par dérogation au droit commun allemand, les sociétés anonymes nouvellement créées ont été subrogées à l'État fédéral pour assumer ses droits et obligations vis-à-vis des fonctionnaires qu'elles ont été autorisées à employer.

La séparation entre la branche courrier, représentée par la Deutsche Post AG, et la Deutsche Post Bank AG a été radicale. A compter de la constitution des deux sociétés, chacune d'entre elles est devenue totalement indépendante des deux autres. Lors de cette séparation stricte, les pouvoirs publics ne prévirent pas les modalités d'une collaboration qui était pourtant indispensable, puisque la société gestionnaire des services financiers postaux ne disposait pas de bureaux propres.

Comme on le verra, l'absence de convention fixant les obligations de chacune des sociétés fut l'un des points de friction de la réforme allemande.

b) La Deutsche Post AG

Une grande entreprise

La Deutsche Post AG a été dotée d'un capital de 2 milliards de deutsche marks. Son chiffre d'affaires a atteint 26,7 milliards de deutsche marks en 1996, soit plus de 90 milliards de francs.

Ses activités sont concentrées sur le courrier et la gestion des envois en nombre, pour les 2/3, la messagerie et le fret, ainsi que le montre le tableau suivant :

RÉPARTITION DE L'ACTIVITÉ DE LA DEUTSCHE POST AG

EN 1996

Activité

En milliards de DM

En %

Courrier et envoi en nombre

17,7

66

Fret

3,1

11,6

Poste internationale

2,1

7,8

Presse

1,5

5,6

Autres

2,3

8,6 %

TOTAL

26,7

100

La Deutsche Post AG a entamé une réduction de son personnel, en supprimant 19.000 emplois en 1997. Son résultat courant déficitaire de 3 milliards de deutsche marks en 1994 a été ramené à 0,34 milliard de deutsche marks en 1995.

1994

1995

1996

Charges de personnel, en mds de deutsche marks

20,6

20,4

19,9

Nombre de salariés

308.459

307 388

292.027

Résultat courant en mds de deutsche marks

- 2,922

- 1,156

- 0,337

Il convient de noter que, malgré ses difficultés financières, la Deutsche Post AG a entrepris un vaste programme d'investissement, notamment dans le secteur des colis, duquel elle attend de fortes retombées.

Un monopole en sursis

Afin de respecter le droit des citoyens à une desserte postale du territoire par un service de base, la loi a prévu le maintien d'un monopole en faveur de l'opérateur postal dénommé Deutsche Post AG, dans les mêmes conditions que celui appartenant auparavant à l'administration postale. Cependant, elle a fixé au 1er janvier 1998 la date limite avant laquelle le Gouvernement fédéral est tenu d'adapter le cadre normatif existant aux nouvelles conditions concurrentielles. Un projet de loi est actuellement en discussion. S'il n'était pas adopté d'ici au 31 décembre 1997, l'ensemble des activités postales seraient ouvertes à la concurrence, les dispositions de la loi du 1er janvier 1995 ne s'appliquant plus au-delà de cette date.

Le développement de la concurrence mettra la Deutsche Post AG devant la nécessité de faire varier ses prix aussi bien en fonction du lieu de distribution qu'en fonction de la distance. Les pouvoirs publics souhaitent fixer un plafond au prix du service de base auquel tout utilisateur aura accès, mais ils estiment qu'au-dessous de ce plafond, la poste allemande pourra faire varier ses prix, afin de rester compétitive.

c) La Post Bank AG

La Post Bank AG est une banque de droit commun dont les dépôts dépassent 59 milliards de deutsche marks.

1994

1996

Total du bilan (en Mds de deutsche marks)

93,6

106,8

Charges de personnel (en Mio de deutsche marks)

1 340

1.489

Salariés

17 000

14.778

Résultat net (en Mio de deutsche marks)

51

- 1.256

Dépôts d'épargne (en Mds de deutsche marks)

53,5

59,8

Peu avant sa sociétisation, la Post Bank AG a renoué avec les bénéfices. Elle a mis en oeuvre une stratégie de réduction des charges de personnel appelée à se poursuivre dans les années à venir, afin de permettre à la société d'atteindre une structure de coût analogue à celle des banques concurrentes.

Elle a également créé une structure spécifique (société de service d'appels téléphoniques) pour l'emploi de personnels surnuméraires, afin d'éviter leur licenciement, conformément aux accords passés avec le personnel.

Enfin, la Post Bank AG verse une contribution annuelle de plus de 300 millions de deutsche marks pour le financement des retraites des anciens fonctionnaires.

2. Le projet de loi relatif à la poste (1997)

Après deux ans et demi d'application de la loi du 1er janvier 1995, aucun parti ne revient sur l'objectif poursuivi, même si des réserves ont été émises, sur son application proprement dite, sur l'étendue du monopole postal, sur l'organisation territoriale de la poste et sur le bilan de la stricte séparation juridique entre l'activité courrier et les services financiers.

En outre, des interrogations demeurent sur les modalités de financement des retraites des fonctionnaires.

Le projet de loi relatif à la poste suscite un débat sur la définition du service universel que les pouvoirs publics souhaitent voir assuré dans l'ensemble de l'Allemagne, d'une part, et sur l'étendue du périmètre du monopole qui sera attribué à la Deutsche Post AG afin qu'elle assume la charge des retraites des fonctionnaires, d'autre part.

a) La définition et le financement du service universel sont inspirés d'une philosophie libérale

Selon le projet de loi présenté par le Gouvernement du Chancelier Kohl, actuellement soumis à l'examen des Assemblées, le service postal de base (" grundverzogung ") sera fixé par l'autorité réglementaire en fonction des besoins observés dans le pays.

La terminologie utilisée par le texte même du projet de loi qui n'évoque pas un " service universel " ou " universal Dienst " mais un " service de base ", exprime les réticences des pouvoirs publics à prendre, au nom de l'État, l'engagement de compenser aux opérateurs les charges du service qui leur serait imposé. Le projet est inspiré d'une philosophie résolument libérale selon laquelle la concurrence entre les opérateurs privés peut satisfaire, par le seul jeu du marché, les besoins des citoyens et répondre aux obligations fixées en termes de couverture de base. C'est pourquoi il prévoit que les pouvoirs publics ne pourront astreindre un des détenteurs d'une licence postale à assumer les obligations de service public que s'il survient une situation d'urgence (" notfal ") du fait de la carence de l'initiative privée. Dans ce cas, le gouvernement fédéral imposera à un opérateur assurant une couverture nationale en termes de service postal, l'obligation d'effectuer les prestations de base au profit des usagers. En l'état actuel du système postal allemand, seule la Deutsche Post AG, opérateur historique implanté dans toute l'Allemagne, sera en mesure de faire face à une telle obligation.

Le projet de loi prévoit également que tous les opérateurs qui disposeront d'une licence postale et qui réaliseront plus d'un million de deutsche marks de chiffre d'affaires devront contribuer à un fonds de compensation destiné à financer le surcoût occasionné par le maintien du service de base. Les détracteurs de ce système soulignent sa complexité et notent que la Deutsche Post AG sera obligée de contribuer au fonds de compensation dans un premier temps, alors même qu'elle en sera, selon toutes probabilités, le principal bénéficiaire si le service de base n'est pas assuré par le seul jeu de l'initiative privée, dans un second temps.

b) Le financement des retraites des fonctionnaires détermine l'étendue du monopole

Comme on le constate, le financement du service de base est prévu par le biais d'une contribution de tous les opérateurs. Quant au financement des retraites des fonctionnaires, qui représentent un montant de 50 milliards de deutsche marks, il n'est pas provisionné. C'est pourquoi, il sera assuré par le maintien d'un monopole en faveur de l'opérateur historique.

La Deutsche Post AG a reçu, jusqu'en 2001, la mission de financer les retraites des fonctionnaires anciennement employés par la Deutschebundespost. Pour faire face à ses obligations, elle bénéficie actuellement d'un monopole sur les lettres de moins de 1.000 grammes et sur les envois en nombre de moins de 100 grammes. Pour l'entreprise, le maintien de ce monopole est lié à la surcharge que l'État lui impose en matière de retraites et qui lui coûtera environ 5 milliards de deutsche marks par an, soit un handicap annuel d'environ 2,2 à 2,9 milliards de deutsche marks par rapport à la concurrence.

L'étendue du monopole postal est donc intimement liée au problème du financement des retraites, étant entendu qu'à terme, la Deustche Post AG a vocation à être privatisée et que les ressources issues de cette privatisation serviront à financer les retraites une fois le monopole définitivement démantelé. Cette perspective constitue une incitation supplémentaire à accroître la rentabilité de la Deutsche Post AG.

La fixation du périmètre du monopole postal a, en conséquence, une importance capitale pour l'opérateur public historique, dont les services ont étudié l'incidence d'un rétrécissement du champ du monopole actuel que synthétise le tableau suivant :

INCIDENCE DES MODIFICATIONS DU PÉRIMÈTRE

DU SECTEUR SOUS MONOPOLE EN ALLEMAGNE

(en milliards de DM)

TOTAL CHIFFRE D'AFFAIRES 1996

PART DU CHIFFRE D'AFFAIRES OUVERT À LA CONCURRENCE

PART DU CHIFFRE D'AFFAIRES RÉSERVÉ AU MONOPOLE

Situation actuelle (1000 g pour lettres/100 g pour l'envoi en nombre)

26,5

11 (41,5 %)

15,5 (58,5 %)

Selon la directive européenne (350 g pour les lettres et 350 g l'envoi en nombre)

26,5

10 (38,3 %)

16,5 (61,7 %)

Selon l'avant projet de loi (1) (janvier 1997)(350 g pour les lettres et 0 g pour l'envoi en nombre)

26,5

14,6 (55 %)

11,9 (45 %)

Selon le projet de loi adopté par le Gouverrnement (février 1997) (100 g pour les lettres et 0 g pour l'envoi en nombre)

26,5

17,8 (67 %)

8,7 (33 %)

Proposition alternative du Bundesrat (100 g pour les lettres et 100 g pour l'envoi en nombre)

26,5

15 (57 %)

11,5 (43 %)

Source : Deutsche Post AG

(1) Le ministre des Postes et télécommunications avait élaboré un avant-projet de loi, prévoyant un monopole plus étendu que celui retenu en définitive, en février 1997, dans le projet de loi du Gouvernement.


Il résulte de ces estimations qu'actuellement, le monopole postal couvre 58% du chiffre d'affaires de la Deutsche Post AG. L'Allemagne se trouve, de ce fait, en termes de libéralisation, en avance sur les dispositions du projet de directive (350 grammes pour les lettres comme pour l'envoi en nombre) qui correspondent à un monopole de 61 %. Les dispositions de l'avant-projet de loi élaboré par le ministre des postes et télécommunicaions auraient réduit le périmètre du monopole à 45 % du chiffre d'affaires actuel de l'opérateur public. Quant au projet de loi retenu, en définitive, par le Gouvernement, il prévoyait de réduire le monopole aux seules lettres de moins de 100 grammes, ce qui revenaitt à ne conserver sous monopole que 33 % du trafic postal.

Le Gouvernement s'est heurté cependant à l'opposition du Bundestag. Ce dernier vient en effet d'adopter, le 9 octobre dernier, un projet de loi tendant à limiter le monopole de la Deutsche Post AG aux lettres de moins de 100 grammes et coûtant moins de 5,5 deustche marks d'affranchissement dès 1998, hors envois en nombre (qui seraient exclus du monopole dès 1998) et à supprimer ce monopole le 31 décembre 2002. La fin du monopole s'avère donc programmée et les quelques années qui viennent seront mises à profit par la Deutsche Post AG pour s'y préparer.

B. VERS UNE NOUVELLE ORGANISATION TERRITORIALE

La réforme de la Deutsche Post AG s'appuie, en premier lieu, sur une transformation du réseau postal allemand destinée à en accroître la rentabilité et l'efficacité. Elle repose, en second lieu, sur le développement d'agences postales, tenues par des personnes privées gestionnaires de magasins distincts des bureaux de la poste.

1. La réforme du réseau

A la suite de la réunification, l'Allemagne a entrepris une démarche de rationalisation de son réseau. Celui-ci, qui se composait de 26.000 points de contact postal jusqu'en 1994 a été réduit de 9.000 unités de 1994 à 1996.

En 1996, il s'élevait à un peu moins de 17.000 points de contacts fixes, dont 12.600 bureaux exploités par l'opérateur national et 4.000 agences postales confiées au secteur privé (commerçants, stations-service, etc.)

Bien qu'elle soit drastique, cette réduction n'a pas suscité de mouvement d'opinion. Elle n'a pas non plus occasionné de réduction du chiffre d'affaires.

Pleinement maîtresse de ses décisions en matière d'ouverture et de fermeture des bureaux, la Deutsche Post AG envisage de poursuivre un double mouvement de transformations du réseau, de 1996 à l'an 2000.

Elle souhaite, d'une part, réduire le nombre de ses bureaux de 12.600 à 6.000 et accroître de 4.000 à 6.000 le nombre d'agences postales franchisées, confiées à de petits supermarchés ou à des commerçants. Elle estime qu'en cas de suppression du monopole, après l'an 2000, elle devrait réduire le nombre de ses bureaux à 5.000, auxquels s'ajouteraient 5.000 agences postales franchisées.

Elle juge nécessaire, d'autre part et parallèlement, d'accroître le nombre des services mobiles de 16.700 en 1996 à 20.500 en l'an 2000. En cas de suppression du monopole après cette date, le nombre de bureaux mobiles passerait à 22.000. D'ici l'an 2000, lorsque l'activité d'un bureau de Deutsche Post AG sera supérieure à 5 heures 30 de travail à temps plein par semaine, on conservera un guichet fixe. Celui-ci sera remplacé par un guichet mobile en-dessous du seuil minimal précité d'activité hebdomadaire. Afin d'assurer l'efficacité du service mobile, les clients pourront demander, à l'avance, son passage à leur domicile, tous les jours ouvrables. C'est ainsi que tout habitant disposerait d'un point de contact postal dans un rayon de moins de deux kilomètres de son domicile.

Au total, le nombre des points de contact postaux passerait, du fait de ces réformes, de 33.300 en 1996 à 32.500 en l'an 2000. Il serait ramené à 32.000 après l'an 2000 si tout monopole était retiré à la Deutsche Post.

Le tableau suivant résume cette évolution qui a été présentée au public en décembre 1996 :

1996

1er janvier 2000

Fin de la licence exclusive (en cas de suppression totale du monopole)

Bureaux exploités par DPAG

12 600

6 000

5 000

Agences postales (franchisées)

4 000

6 000

5 000

Services mobiles

16 700

20 500

22 000

Total

33 300

32 500

32 000

Source : Deutsche Post AG.

2. Les agences postales

La Deutsche Post AG a résolument choisi d'associer l'initiative privée au service postal en accroissant le nombre des " agences postales ", à compter de 1993. 4.000 d'entre elles fonctionnent déjà actuellement. Leur nombre pourrait être accru de 2.000 unités d'ici à l'an 2000.

Les agences postales sont installées dans de petits centres commerciaux, des magasins d'alimentation, des bureaux de tabac, des stations-service, voire même dans quelques offices de tourisme. Leur coût devrait être inférieur de 40 % à celui d'une succursale de la poste qui ne fonctionnerait que quelques heures par jour. Les agences répondent aux besoins d'une clientèle qui apprécie de disposer d'un service postal dont les horaires d'ouverture sont plus étendus que dans les succursales de la poste.

La Deutsche Post AG conclut avec ses partenaires privés un contrat de franchise qui prévoit une rémunération, composée d'une partie fixe à laquelle s'ajoute une commission en fonction de l'activité. Ce système attire une clientèle supplémentaire dans 60 % des magasins gestionnaires d'une agence postale, et un supplément de rémunération significatif dans les trois-quarts d'entre eux.

Au total, la modification de la carte des guichets postaux s'effectue sans grandes difficultés, malgré les réticences exprimées par les organisations syndicales. L'Allemagne semble en passe de parvenir à maintenir le service à la population tout en allégeant les coûts de fonctionnement.

Pourtant, la poste allemande ne peut plus s'appuyer sur une branche financière, puisque celle-ci a été sociétisée et séparée de l'activité courrier, en 1995, transformation dont il est résulté des difficultés nouvelles.

C. LA SÉPARATION DES SERVICES FINANCIERS ET DU COURRIER : UNE ERREUR STRATÉGIQUE ?

La séparation entre les services postaux chargés de l'acheminement du courrier et des colis et ceux assurant la gestion des services financiers a été décidée lors du vote de la loi du 1er janvier 1995. A l'occasion de cette séparation stricte entre la Deutsche Post AG et la Post Bank AG, cette dernière a été dotée du statut de banque de plein exercice.

Désormais, la Post Bank AG assure les services à la clientèle dans des conditions strictement analogues aux autres établissements de crédits. Elle a réalisé, en 1995, un bénéfice de 51 millions de deutsche marks et gère des dépôts de 53 milliards de deutsche marks.

Cependant, sa cohabitation avec la Deutsche Post AG s'est avérée difficile. En effet, la banque postale n'était dotée d'aucun bureau propre à l'origine. Bien qu'elle ait étendu son propre réseau de guichets, celui-ci n'atteint actuellement que quelques dizaines de sites pour l'ensemble du territoire allemand. Dès l'origine, la Post Bank AG s'est donc trouvée dans l'obligation de coopérer avec la Deutsche Post AG, laquelle disposait d'un vaste ensemble de succursales. Cette cohabitation n'est pas allée sans heurts, faute d'être formalisée dans un acte juridique suffisamment précis, réglant les droits et les obligations des parties.

D'un côté, la Deutsche Post AG avait besoin des services financiers pour rentabiliser son réseau. De l'autre, la Post Bank AG était soucieuse de développer des activités de " banque à domicile ", grâce aux nouvelles techniques de communication et au marketing téléphonique, ce que contestait la Deutsche Post AG. Celle-ci estimait, en effet, que la Post Bank ne prenait pas de mesures suffisantes pour limiter la baisse tendancielle du nombre d'opérations bancaires réalisées au guichet des bureaux de poste. Dès lors, le montant de la contribution versée par la Post Bank AG à l'opérateur postal fit l'objet d'âpres discussions. Elle fut, finalement, fixée à 1,4 milliard de deutsche marks en 1994, chiffre à comparer aux 4,5 milliards de deutsche marks que nécessite, chaque année, l'entretien du réseau postal.

La Deutsche Post AG, associée à la Société suisse de réassurance et à la Deutsche Bank a, fin 1995, présenté à l'office fédéral des postes et télécommunications, une offre d'achat de 75 % du capital de la Post Bank AG, pour un montant de 3,075 milliards de deutsche marks. Cette offre, surprenante moins d'un an après la scission des deux entités, mettait en lumière la difficulté des services du courrier à se passer de toute activité financière. Au demeurant, la Deutsche Post AG soulignait le fait que le rachat de la Post Bank AG permettrait de maintenir de 15 à 16.000 bureaux de poste en activité. Il n'a pas été donné suite à cette offre. Il s'est par conséquent avéré nécessaire de fixer un cadre aux relations entre les deux entités.

C'est dans cette perspective que, sous la pression du ministre de tutelle, le Conseil de surveillance de la Post Bank a approuvé, en mai 1997, le contrat réglant les modalités de coopération entre la banque et la Deutsche Post AG. Aux termes de cet accord, la banque postale versera une indemnité de près de 5 milliards de francs à l'opérateur-courrier, en 1997. Cette indemnité sera progressivement diminuée jusqu'à atteindre 750 millions de francs en 2001.

L'accord prévoit, en outre, que la Post Bank AG restera le seul opérateur bancaire utilisant des guichets de la poste après l'an 2000. Mais la Deustche Post AG recevra, sans contrepartie, 17,5 % du capital de la Post Bank AG, le 1er janvier 1999.

III. LA SUÈDE : LA CONCURRENCE AU PAYS DE LA SOCIAL-DÉMOCRATIE

Avec le Danemark, la Suède est l'un des rares pays à avoir totalement libéralisé son secteur postal. Cette évolution drastique s'inscrit d'ailleurs dans un mouvement général de privatisation et de démonopolisation de nombreux secteurs économiques, qu'il s'agisse du domaine des transports (bus, taxis, transport routier, transport aérien, transport ferroviaire), du secteur électrique, du secteur bancaire et des assurances ou des télécommunications.

Engagé dans les années 1980, ce processus a connu une accélération entre 1991 et 1994, sous le gouvernement de coalition de centre-droit. Le gouvernement social-démocrate, de retour au pouvoir depuis 1994, ne l'a cependant pas remis en cause. Soucieux de respecter les directives et orientations de Bruxelles -rappelons que la Suède est membre de l'Union européenne depuis le 1er janvier 1995-, le gouvernement suédois est même parfois en avance sur les règles du grand marché intérieur en ce qui concerne les services publics.

S'il est encore tôt pour tirer un bilan définitif de l'expérience suédoise, les interlocuteurs rencontrés à Stockholm par votre rapporteur sont cependant convaincus que le paysage postal de demain sera radicalement différent de la situation de la poste voici à peine cinq ans.

A. UN MARCHÉ POSTAL TOTALEMENT LIBÉRALISÉ

L'objectif ayant guidé la réforme de la poste suédoise était d'améliorer le service rendu aux consommateurs.

A cette fin, la libéralisation a été opérée très rapidement. Elle a été rendue possible par la création ex nihilo d'une concurrence.

1. Les étapes de la libéralisation

De façon étonnante, les faits ont précédé le droit. C'est ainsi que dès le printemps 1991, la société privée City Mail commence à distribuer du courrier à Stockholm, soulevant un débat sur l'interprétation à donner aux droits exclusifs de la poste historique.

Le monopole de la distribution du courrier par la poste, dont l'origine remonte au XVIIe siècle, est ensuite aboli le 1er janvier 1993.

La loi postale, adoptée en 1993, entre en vigueur le 1er mars 1994.

A cette date, l'opérateur national est transformé en société de droit privé au capital entièrement détenu par l'Etat : Sweden Post AB. Il n'est pas envisagé, à l'heure actuelle, d'ouvrir le capital à des opérateurs privés. Tous les pouvoirs administratifs que détenait l'opérateur sous l'ancien régime légal sont désormais transférés à la direction nationale des postes et télécommunications.

La loi prévoit un service universel assurant à tous le droit de disposer d'un service postal, garanti quotidiennement (en semaine) et à un prix uniforme sur le territoire suédois quelque soit le lieu de résidence.

En vertu d'une convention, l'Etat confie à Posten AB les obligations résultant du service universel. A ce titre, l'opérateur doit assurer le service de guichet, du courrier et de comptes courants sur l'ensemble du territoire.

Outre ce coeur de métier, elle peut exercer des activités complémentaires, à condition que celles-ci complètent ses activités principales et renforcent la profitabilité du groupe.

Posten AB devient un holding dont les filiales sont toutes spécialisées : Posten Brev pour le courrier, Posten Girot pour les comptes courants postaux, Posten Kredit pour les crédits immobiliers et Posten Lättgodo pour les colis.

En 1996, le courrier national assurait 60 % du chiffre d'affaires et 445 millions de francs de bénéfice ; le courrier international : 10 % du chiffre d'affaires et 83 millions de francs de bénéfice ; les colis : 12,6 % du chiffre d'affaires et 46 millions de francs de bénéfice ; les paiements nationaux et internationaux : 16 % du chiffre d'affaires pour un profit de 560 millions de francs.

Les services financiers, quant à eux, ne représentent que 4,7 % du chiffre d'affaires et accusent un déficit de 285 millions de francs.

Instruments financiers et contrats d'assurance font l'objet de partenariats avec des professionnels des secteurs concernés. C'est ainsi qu'en avril 1996, Posten et Nordbanken se sont associés pour vendre en exclusivité dans les bureaux de poste une gamme de services bancaires simplifiés de Nordbanken. Posten met à sa disposition 7.500 agents et 425 conseillers financiers, ce qui lui permet d'améliorer l'exploitation de son réseau.

Résultat d'une décision politique, la concurrence a été introduite et développée dans le secteur postal, ceci dans un contexte largement consensuel.

2. Une concurrence créée ex nihilo

Si cette concurrence est encore marginale, elle a cependant joué un réel rôle d'aiguillon qui a incité l'opérateur national à s'adapter, à améliorer sa productivité et, en définitive, à accroître la qualité du service postal.

a) Des concurrents encore " nains ", mais très dynamiques...

On ne s'attardera pas sur la concurrence très vive des grands intégrateurs internationaux (UPS, Federal Express, DHL...), qui sont très implantés en Suède, mais sur la concurrence de nouveaux opérateurs suédois sur le marché du courrier.

Précisons tout d'abord que cette dernière ne s'exerce que sur les segments du courrier d'entreprise pré-trié et des envois en nombre.

Le concurrent principal de Posten est City Mail Sweden AB. Il représente 1,5 % du marché des lettres et couvre les trois plus grandes agglomérations suédoises (Stockholm, Malmö et Göteborg).

Créée en 1990, City Mail a démarré ses activités en 1991. Elle axe sa stratégie sur :

- une segmentation fine du marché : seul le courrier d'entreprise programmé et pré-trié l'intéresse ;

- un concept : une distribution pas plus rapide que Posten, mais plus fiable, avec un service proposé à J + 2 minimum ;

- une exigence de qualité, le concept permettant à City Mail de s'engager à distribuer le courrier au jour fixé, avec un résultat garanti de 100 %.

La deuxième place est occupée par Svensk Direktreklam AB (SDR), dont la part de marché ne s'élève qu'à 0,14 %.

En outre, plus de 100 petites sociétés locales se partagent environ 0,40 % du marché. La plupart d'entre elles exercent leur activité dans de petites villes et employent de une à cinq personnes. On a ainsi cité à votre rapporteur l'exemple d'une petite ville du Nord de la Suède où le petit opérateur local distribue le courrier au moyen de deux bicyclettes !

On n'assiste donc pas exclusivement à un phénomène d'écrémage du marché, où la concurrence s'exercerait uniquement dans les grandes métropoles. L'irruption de la concurrence est plus large.

A l'origine souhaitée par Posten AB elle-même, cette concurrence dynamique, bien qu'encore limitée, a joué un rôle d'aiguillon efficace à l'égard de l'opérateur national.

b) ... qui jouent un rôle d'aiguillon accepté par tous

Stimulée par la concurrence, Posten AB s'est adaptée à la nouvelle donne, ceci à la satisfaction de tous.

La poste nationale a considérablement accru sa productivité et s'est adaptée aux besoins des consommateurs.

C'est ainsi que Posten AB a réalisé des économies sur ses coûts de gestion de 2 à 3 milliards de couronnes par an (soit 1,6 à 2,5 milliards de francs).

Elle a diminué ses effectifs d'un tiers, passant, en six ans, de 65.000 à 42.000 personnes. Il faut souligner que le personnel de Posten AB ne relève plus de la fonction publique depuis les années 1970. Avant cette date, il bénéficiait d'un régime d'indemnités et de vacances plus favorable, mais ne s'est jamais vu garantir un emploi à vie.

Posten a également rationalisé drastiquement son réseau, afin de tenir compte de l'évolution des besoins des consommateurs. Posten AB constate que l'évolution des nouvelles technologies réduit l'activité courrier et de guichet, mais accroît les besoins de distribution physique liés au commerce électronique et aux services de logistique sur mesure pour les entreprises.

C'est pourquoi, Posten AB a diminué le nombre de ses bureaux de poste de moitié en six ans, passant de 2.200 à 1.150 bureaux, pour une population d'un peu moins de 9 millions d'habitants, dont 74 installés dans un local commercial privé (centre commercial ou grand magasin), gérés par du personnel de la Poste. A ces bureaux, qui assurent l'ensemble des services postaux, s'ajoutent :

403 " agences de magasin " (Post-i-butik) installés en zones rurales dans les supérettes des chaînes de distribution alimentaire, dans les bibliothèques communales ou les stations-service. Le personnel de ces " guichets " n'appartient pas à la Poste ;

157 " agences de proximité " (Närpost), comparables aux " guichets de magasins ", mais ne traitant que des envois (lettres et colis) et non des opérations financières (paiements) ;

98 " autres guichets de service " (Övriga servicepunkter), situés dans des magasins sur quelques uns des 2.700 parcours des facteurs ruraux. Le facteur s'y arrête deux ou trois heures pour recevoir les usagers.

Au total, 1.809 guichets sont donc à la disposition du public.

En ce qui concerne les services ruraux de la Poste, dans les zones éloignées et très peu peuplées, le rôle du facteur est multiple : véritable agence mobile (aux services limités), le facteur assure, outre la distribution du courrier, la vente de timbres et quelques services financiers (paiements par CCP) et ramène à l'agence le courrier au départ. De plus, un contrat peut être passé entre la commune et la Poste autorisant le facteur à assurer certains services sociaux, tels que la distribution de livres, de médicaments aux personnes âgées, etc.

Enfin, sur les îles de l'archipel de Stockholm et dans certaines régions montagneuses reculées, les services postaux sont assurés par le biais d'un " sac postal " transporté par bateau, bus ou taxi jusqu'à un point déterminé.

La poste suédoise a donc choisi le pragmatisme et l'efficacité. Seul compte le service rendu au consommateur, que celui-ci soit assuré par un bureau de poste ou par un magasin, par un agent de la poste ou par un commerçant.

Cette stratégie emporte un large consensus dans le pays.

De l'aveu même du directeur général de Posten AB, la réduction des coûts n'aurait pas pu être réellement réalisée sans la déréglementation et la pression à la baisse des prix exercée par les concurrents.

Posten AB voit bien sûr dans la concurrence une menace, mais aussi -et surtout- des possibilités de développer ses activités. Elle estime que son efficacité grandissante lui permet de réaliser des économies d'échelle inaccessibles aux petits opérateurs et qu'elle restera en tout état de cause l'opérateur dominant.

Le syndicat SEKO, qui regroupe 80 % des personnels de Posten et est affilié au syndicat le plus important : LO (syndicat des " cols bleus ")250(*), était initialement réservé sur le projet de libéralisation, estimant notamment que la Suède ne devait pas être le premier pays à prendre ce risque. Si le représentant de SEKO rencontré par votre rapporteur estime qu'il est encore trop tôt pour tirer un bilan d'une évolution somme toute récente, il affirme cependant que le syndicat n'est aujourd'hui pas opposé à la réforme et n'envisage aucun retour en arrière.

Il souligne que si les personnels vivent mal les réductions d'effectifs, ils les attribuent cependant davantage à une évolution générale de l'économie -qui entraîne une augmentation du chômage dans tous les secteurs- qu'à la seule libéralisation du secteur postal.

Il confirme cette thèse en citant une étude du ministère des transports et des communications montrant que le taux de suppressions d'emplois à la Poste est équivalent à celui enregistré dans les autres secteurs économiques.

En outre, il souligne que, compte tenu des postes à temps partiels ou saisonniers, le nombre de suppressions d'emplois par la Poste s'éleve en réalité à 10.000, et non à 20.000 comme l'affirme Posten !

Sur ces 10.000 salariés, beaucoup ont bénéficié de pré-retraites à 58 ans ; d'autres, d'aides à la reconversion. Aussi, le syndicat évalue-t-il à 3.000 le nombre de licencements " secs ".

Il se félicite, par ailleurs, des emplois créés chez les nouveaux opérateurs postaux.

Un certain nombre d'anciens salariés de Posten sont ainsi désormais employés par ces opérateurs. D'autres ont créé leur propre petite société de distribution postale locale. Ces petits entrepreneurs jouissent d'une image très positive et sont parfois considérés par la population comme des " héros " locaux.

Globalement, les consommateurs sont d'ailleurs satisfaits de l'évolution du paysage postal. La qualité du service rendu par Posten s'est, en effet, améliorée. Le taux de distribution du courrier à J + 1 est ainsi passé de 92-93 % avant la libéralisation, à 97,1 % aujourd'hui.

Deux éléments viennent cependant nuancer ce satisfecit :

- d'une part, les files d'attente dans les bureaux de poste sont courantes et les délais d'attente aux guichets se sont considérablement allongés, notamment à Stockholm ;

- d'autre part, la pression de la concurrence sur le courrier pré-trié des entreprises a incité Posten à réduire le prix de ses services aux entreprises (le timbre étant passé de 3,85 à 2 couronnes, début 1997), mais à augmenter en contrepartie de 3,85251(*) à 5 couronnes le prix du timbre destiné aux particuliers. Si le prix du timbre a globalement diminué, les particuliers représentant 23 % des recettes de Posten ont en revanche enregistré une augmentation de prix.

Il n'en reste pas moins qu'une enquête montre que 80 % de la population affectée par les changements intervenus au sein de la poste suédoise estiment que le service rendu est égal ou meilleur qu'avant.

Ceci explique sans doute que les élus ne soient pas opposés à une réforme, dont ils reconnaissent les effets bénéfiques.

Dans un pays où le quart de la population est isolée sur les deux tiers du territoire (au Nord), on aurait pu imaginer des difficultés en termes d'aménagement du territoire.

Pourtant, les élus suédois ne sont pas attachés à une vision immobilière du réseau postal. Ils n'estiment pas nécessaire de maintenir sur le territoire des bureaux spécifiquement dédiés au service postal.

Ils sont, au contraire, favorables à la passation d'accords entre Posten et des commerçants ou des banques, afin qu'un partage des coûts permette de sauvegarder des points commerciaux multiservices dans les zones rurales.

Votre rapporteur a, par conséquent, été frappé par l'ampleur du consensus qui règne en Suède sur le dossier postal.

Certes, l'évolution future du paysage postal n'est pas sans soulever des interrogrations. Mais, une chose est sûre : les Suédois ont la certitude d'avancer dans la bonne direction.

Leur analyse de la nouvelle donne postale mondiale et leur pragmatisme les amènent à anticiper les évolutions et à adapter, au fur et à mesure, les règles du jeu.

B. LE PAYSAGE POSTAL SUÉDOIS DE DEMAIN

Le secteur postal suédois fera l'objet d'une concurrence de plus en plus vive. Dans ce contexte, les opérateurs devront respecter des règles du jeu, qui devraient redéfinies dans un nouveau projet de loi. On peut se demander ce que deviendra Posten AB à terme.

En d'autres termes, la poste suédoise est-elle mortelle ?

1. Une concurrence exacerbée

La concurrence, qui ne fera que s'accentuer dans les années à venir, résultera du développement à la fois des nouvelles technologies et des compétiteurs de Posten.

a) L'explosion des nouvelles technologies

Plus encore que dans d'autres pays, les nouvelles technologies prennent, en Suède, une part croissante des marchés de communication. Ce pays est à la pointe du progrès en ce domaine. Selon le cabinet américain Forrester Reseach Inc.252(*), il est le dixième pays utilisateur d'Internet. Six fois moins nombreux que les Français, les Suèdois comptent presque autant d'internautes que notre pays...

Ceci explique qu'ils anticipent une stabilisation, voire une diminution, du courrier de particulier à particulier et surtout une chute du courrier d'entreprise non informatisé et pré-trié (qui représente environ 40 % du marché). Ceci explique, sans doute, aussi la moindre importance accordée à la proximité immobilière du réseau postal.

Le courrier traité par informatique et pré-trié connaît, quant à lui, une progression de 5 à 6 % par an depuis cinq ans. Il représente aujourd'hui 50 à 55 % du marché et fait l'objet de la concurrence des nouveaux opérateurs postaux.

b) Le développement des nouveaux opérateurs

Les Suédois considèrent le marché postal comme rentable, deux positions pouvant être occupées :

être opérateur national afin de réaliser des économies d'échelle. Il n'y aurait de place que pour une entreprise sur ce créneau : Posten AB ;

- développer une entreprise spécialisée et occuper une " niche ", comme le font aujourd'hui 105 petits opérateurs encouragés par la faiblesse des investissements nécessaires à cette activité.

Ceux-ci commencent à se regrouper afin d'élargir leur champ d'action, mais il faudra quelques années avant qu'émerge une grande société, une taille critique étant nécessaire pour séduire les grands comptes.

Initialement soumise à une simple déclaration, la création d'une telle entreprise est, depuis fin 1996, subordonnée à l'obtention d'une licence auprès de l'autorité de régulation.

Dans ce contexte, quel avenir peut-on prédire à City Mail ? Il faut savoir que l'entreprise a connu des débuts difficiles. Très à l'écoute du client, dont elle s'adapte aux besoins, et initialement moins chère que Posten, City Mail a cependant été confrontée à l'hésitation des grands groupes à modifier leurs habitudes et à oser quitter l'opérateur national.

City Mail a, en fait, déposé le bilan à deux reprises. Posten a participé à son sauvetage, en y investissant au total 110 millions de couronnes (plus de 90 millions de francs), la première fois de sa propre volonté ; la seconde, par obligation.

A l'heure actuelle, le capital de City Mail se répartit ainsi :

- compagnies d'assurance 25 %

- Deutschbank 20 %

- direction 20 %

- Mercury 5 %

- S.E. Banken (grand compte client de City Mail) 5 %

- autres investisseurs 25 %

City Mail employe 800 personnes, qui devraient prochainement bénéficier d'un intéressement aux bénéfices.

Après avoir réalisé des pertes en 1997, l'entreprise prévoit, en effet, de dégager des profits en 1998, grâce à un effet volume. Le volume du courrier traité s'accroît rapidement : 50 millions de lettres en 1996, 100 millions en 1997, 200 millions étant projetés pour 1998. Le chiffre d'affaires progresserait dans le même temps de 200 millions de couronnes en 1996, à 300 millions en 1997, puis 400 millions en 1998 (soit 332 millions de francs).

A terme, City Mail pourrait occuper 10 % du marché postal. A la condition, cependant, que Posten AB renonce définitivement à certains abus de position dominante dénoncés dans le passé.

2. Le nécessaire respect de règles de concurrence à clarifier

D'abord favorable au développement de la concurrence -ce qui l'a amenée, on l'a dit, à participer aux plans de sauvetage de City Mail-, Posten AB s'en est ensuite inquiétée et ne semble pas avoir toujours respecté les règles d'une concurrence loyale.

L'Office de la concurrence, saisi de nombreuses plaintes, a pris plusieurs décisions à l'encontre de Posten AB.

Cet Office a été créé en 1992 et s'est vu doter d'instruments plus puissants que son prédécesseur. Il a pour objectif de promouvoir, au bénéfice des consommateurs, une concurrence effective tant dans le secteur privé que public.

A cet effet, ses missions consistent à :

- contrôler et mettre en oeuvre le droit de la concurrence ;

- proposer des modifications de toute réglementation susceptible de restreindre la concurrence ;

- encourager la concurrence dans le secteur public ;

- informer et promouvoir des comportements favorables à la concurrence ;

- mener des recherches en ce domaine.

Il s'agit d'un organisme indépendant et qui jouit d'une telle image. Son président est cependant nommé, pour six ans, par le Gouvernement.

L'Office de la concurrence a été saisi de nombreux litiges opposant Posten AB à ses concurrents. Celle-ci a été accusée d'abuser de sa position dominante dans le but d'éliminer ses compétiteurs. C'est ainsi, par exemple, qu'elle a accordé un traitement plus favorable aux clients utilisant exclusivement ses services qu'à ceux recourant partiellement à d'autres opérateurs ; elle a imposé certains contrats d'exclusivité ; elle a modulé le prix de distribution de périodiques, fixant un prix inférieur à ses coûts à Stockholm -où la concurrence s'exerce- et un prix bien supérieur à celui-ci ailleurs ; voici un an, elle a abaissé ses coûts dans les trois grandes agglomérations où City Mail est présente, dans le but de l'éliminer du marché.

Certains cas sont encore pendants, un recours contre des décisions de l'Office ayant été effectué auprès de la Cour d'appel de Stockhom.

Posten a cependant modifié ses pratiques et harmonisé ses conditions de rabais.

L'Office de la concurrence a émis plusieurs recommandations :

- la nécessité pour Posten AB de se doter d'une comptabilité transparente ;

- la nécessité de règlementer l'accès aux infrastructures postales (boîtes aux lettres), qui doivent rester publiques ;

- mettre en place un système efficace d'obligations de service universel ;

- et, " last but not least ", édicter des règles spécifiques pour les nouveaux entrants sur le marché. L'Office de la concurrence estime que le fonctionnement réellement concurrentiel du marché justifie des règles asymétriques, favorables aux petits opérateurs, Posten AB pouvant se voir imposer des obligations supplémentaires.

Tous ces points font d'ailleurs l'objet d'un débat, à l'occasion de l'élaboration en cours d'un projet de loi devant modifier la loi postale de 1994.

3. Le projet de réforme de la loi postale

Disposant de trois ans de recul sur l'application de la loi postale, le Gouvernement suédois souhaite aujourd'hui l'adapter à l'évolution du marché.

Les points en discussion portent notamment sur la définition du service universel, l'évaluation de son coût et son financement ainsi que l'avenir de la péréquation tarifaire.

a) La définition du service universel

Dans le cadre de la loi de 1994, le service universel est garanti par l'Etat qui, par le biais d'une convention signée avec Posten, confie à celle-ci les obligations y afférant.

Il est aujourd'hui question d'imposer directement à l'opérateur les obligations de service universel. Le périmètre de ce dernier devrait être précisé, mais pas étendu. Les obligations seraient limitées dans le temps, des clauses de rendez-vous étant prévues dans le projet de loi.

Il est intéressant de noter les réflexions de certains députés en ce domaine. C'est ainsi que M. Per Westberger, député conservateur253(*), estime nécessaire de garantir aux consommateurs un service réellement adapté à leurs besoins. Il a précisé à votre rapporteur qu'à cet égard, la course contre la montre à laquelle se livrent en général les postes n'était pas nécessairement adaptée, la performance n'étant pas obligatoirement importante aux yeux de tous. Dans ces conditions, il s'interroge sur la nécessité d'imposer à Posten une délivrance coûteuse du courrier en J + 1. Il estime, en effet, que la fiabilité du délai d'acheminement est plus importante que la performance de la plupart des courriers ne nécessitent pas une distribution en J + 1. L'exemple de City Mail, qui s'engage sur des distributions en J + 2 ou J + 3 souligne l'intérêt de ce débat.

Quoiqu'il en soit, le Gouvernement envisage de définir le service universel de façon simple, des aménagements pouvant être prévus dans des conventions.

Il attache une grande importance à l'équilibre financier de l'opérateur national et souhaite qu'un cabinet d'audit suive régulièrement ses comptes.

b) L'évaluation du coût du service universel et son financement

A l'heure actuelle, certaines régions, surtout dans le Nord du pays, sont considérées comme non rentables par Posten et l'Etat suédois lui alloue une subvention de 200 millions de couronnes (160 millions de francs) par an à ce titre, notamment en compensation des services financiers de base non rentables et en l'absence de service alternatif, c'est-à-dire de guichet bancaire dans la commune.

Par ailleurs, le ministère des transports et des communications lance annuellement trois adjudications relatives à la fourniture de services destinées aux :

- handicapés nécessitant une distribution particulière (distribution d'ouvrages en braille, par exemple, aux non-voyants) ;

- personnes, également handicapées, résidant dans des régions éloignées et peu peuplées, ce qui nécessite les services d'un facteur rural (qui ne serait pas autrement nécessaire) ;

- services de temps de crise ou de guerre (en cas de dysfonctionnement des services de base).

Jusqu'ici, la poste a remporté ces appels d'offres, pour des montants de 25 millions de couronnes pour les deux premiers et 90 millions environ pour le troisième, en 1996.

Aujourd'hui, l'évaluation du coût du service universel fait l'objet de discussions. Tandis que Posten l'évalue à 600 millions de couronnes par an (soit 480 millions de francs), une étude confiée par le ministère au cabinet d'audit international Öhrlings, Coopers & Lybrand l'estime à 400 millions de couronnes (soit 320 millions de francs). Le ministère lui-même tend à considérer que seuls 100 millions de couronnes -sur ces 400 millions- relèveraient réellement de la charge du service universel, 300 millions étant liés aux pratiques de Posten, que n'imposerait pas le service universel.

A ce problème d'évaluation est, bien entendu, lié celui du financement du service universel.

L'avant-projet de loi portant sur " la responsabilité de l'Etat sur le marché des services postaux " imposerait à l'ensemble des opérateurs postaux le versement, à compter du second semestre 1998, d'une taxe variable en fonction de leurs parts de marché, pour financer une partie du service universel.

Dans ce cadre, Posten pourrait être amenée à payer 98 millions de couronnes et les opérateurs privés, 2 millions de couronnes (dont la majorité pour City Mail). Ce fonds ainsi constitué de 100 millions de couronnes serait reversé à l'opérateur en charge du service universel : Posten.

c) L'avenir de la péréquation tarifaire

Un autre débat tourne autour du mode de fixation des tarifs postaux et de la péréquation tarifaire.

A l'heure actuelle, la convention passée entre l'Etat et Posten fixe un prix-plafond, au sein duquel l'opérateur dispose d'une certaine latitude de modulation, dont il semble cependant avoir abusé.

C'est pourquoi, le Gouvernement souhaite-t-il fixer dans une instruction ministérielle de nouvelles modalités de fixation de ce prix-plafond.

L'expérience montrant que les tarifs postaux baissent là où la concurrence se développe, le gouvernement suédois envisage la disparition de la péréquation tarifaire d'ici quelques années.

Un prix serait fixé pour le marché national, des tarifs locaux différenciés pouvant être arrêtés en fonction des coûts.

Le projet de loi devrait être soumis au Parlement au début de l'année 1988.

Quel sera l'avenir de Posten AB dans le nouveau paysage qui se dessine ?

4. La Poste suédoise est-elle soluble dans les télécommunications ?

S'agissant de l'avenir de Posten AB, une certitude s'impose : l'opérateur national poursuivra la rationalisation de son réseau et renforcera encore sa compétitivité.

Au-delà, peut-on imaginer la mort pure et simple de Posten AB ?

La direction de Posten estime que sur les 1.150 bureaux de poste existant à l'heure actuelle, seuls entre 300 et 700 bureaux pourraient subsister en l'an 2005, les autres étant purement et simplement supprimés.

L'organisme de régulation des postes et télécommunications va jusqu'à estimer que le mouvement tendant à confier les services postaux à des commerçants s'amplifiera et que la Suède pourrait ne plus compter que 50 bureaux de poste d'ici l'an 2000 !

Il estime cette évolution nettement préférable à celle également développée par Posten jusqu'ici et consistant à multiplier les nouveaux métiers au sein de la poste (vente de billets de théatre, papeterie, voyages organisés, etc.).

Après avoir qualifié cette approche " d'aspirine pour soigner un cancer ", le directeur général de l'organisme de régulation a déclaré à votre rapporteur souhaiter que Posten se débarasse de ces nouveaux métiers et se concentre sur les services postaux, l'avenir résidant dans les nouveaux modes de communication.

En réalité, il n'a pas craint d'affirmer que s'était ouverte une période transitoire, permettant de combler le fossé entre les générations d'internautes et les autres.

Il juge que la poste peut et doit s'adapter aux nouvelles technologies et que la Poste actuelle disparaîtra au profit d'une nouvelle Poste, associée aux autres opérateurs de télécommunications.

La poste garderait la responsabilité de la sécurisation du courrier en période de crise et du service aux personnes handicapés ou défavorisées. Pour le reste, la distribution physique serait adaptée aux besoins, en association avec d'autres modes de distribution, de produits alimentaires par exemple, le transport par taxi ou par bus pouvant être envisagé dans les zones isolées.

Le représentant du syndicat SEKO, lui-même avance une conclusion tout aussi révolutionnaire, au sens propre du terme.

Il estime, en effet, que le maintien d'un certain nombre de bureaux de poste pendant une dizaine d'années se justifie -ce qui permettra d'attendre le départ à la retraite des postiers- mais qu'à terme, ils auront vocation à disparaître totalement, en raison des nouvelles technologies, qui supprimeront notamment les virements et paiements postaux. Notons que Posten assure aujourd'hui 70 % des mandats et virements en Suède.

En quelques années, les transactions de guichet ont déjà chuté de 50 %!

Posten proposera d'ailleurs bientôt un nouveau service destiné à permettre les virements postaux sur Internet, grâce à l'identification électronique par carte à puce.

D'ores et déjà, l'opérateur a mis à la disposition du public deux galeries marchandes :

- l'une est accessible à 19.000 entreprises et concerne donc les flux d'entreprise à entreprise ;

- l'autre est accessible à tous et permet des achats aussi variés que des billets de train, d'avion, de théâtre, de biens de consommation par correspondance...

Selon Posten AB, il s'agit là du site le plus visité d'Europe, avec 110.000 visiteurs particuliers chaque jour et 4 millions de connections quotidiennes.

Ces opérations de commerce électronique se concrétisent ensuite par des envois physiques de courrier et colis par Posten.

L'opérateur voit donc clairement son avenir dans les services électroniques et le développement des services logistiques. Il pense n'avoir aucune chance de développer ses services financiers, alors que les mandats postaux représentent à l'heure actuelle 50 % des paiements effectués, les Suédois utilisant très peu les cartes de paiement et les chèques.

Posten resterait cependant un spécialiste du système de paiement et aurait un grand rôle à jouer en matière de sécurisation des paiements.

Un consensus très large règne donc en Suède, s'agissant tant de l'évolution en cours que des perspectives d'avenir de l'opérateur national.

Déjà en l'an 2000, le paysage postal suédois sera radicalement transformé. L'ensemble des acteurs concernés en ont conscience, anticipent et même encouragent cette évolution.

Peut-être les Suédois vont-ils un peu loin dans la " poste-fiction ".

Il n'en reste pas moins que Posten AB restera l'acteur dominant du marché jusqu'à ce que les nouvelles technologies fassent disparaître ses métiers traditionnels.

C'est donc bien en faisant preuve de son efficacité, en s'adaptant et en se positionnant en leader sur le marché de la communication et de la logistique que Posten assurera son avenir.

Celui-ci-passera sans doute également par des alliances internationales. Ceci ouvre des opportunités pour La Poste française qui pourrait prendre position sur le marché suédois soit par le biais d'alliances, soit en tant que concurrent, les organismes de régulation et de concurrence étant loin d'être hostiles à l'implantation de concurrents étrangers.

IV. LES SUCCÈS DE KPN254(*) : REGARDS SUR LA POSTE DU XXIe SIÈCLE

La poste néerlandaise a pris, la première en Europe, un tournant décisif, en opérant une réforme radicale. Cette volonté de changement a été facilitée par le contexte économique et social qui prévaut aux Pays-Bas et par un recours systématique à la concertation dans la préparation de la réforme : aucune grève postale n'a eu lieu depuis 1985.

La réforme de la Poste s'est trouvée confortée par la tradition commerçante des Provinces-Unies et par le génie marchand propre à ses habitants. Tout comme la Poste allemande, la Poste néerlandaise est passée d'un déficit chronique à un bénéfice conséquent et d'un statut de service de l'État jusqu'en 1989, à l'économie marchande. Réalisant des profits, à la différence de la Deutsche Post AG, elle a même fait l'objet d'une introduction en bourse, et son capital a été ouvert aux investisseurs étrangers, en 1995. Désormais, l'État ne possède plus que 45% des actions de KPN.

A côté de réformes internes, dont certaines ont été radicales, -par exemple la sortie de tous les emplois de fonctionnaires du statut de droit public-, les Pays-Bas ont mis au point une stratégie de développement international, dans la perspective de l'ouverture du marché postal.

Ainsi, la poste néerlandaise s'apprête désormais à offrir ses services à tous les pays d'Europe dont elles estiment le marché à 300 milliards de francs. Elle souhaite également conquérir des parts importantes du marché des colis internationaux aussi bien en Europe qu'en Asie.

La " focale " de l'optique néerlandaise n'a donc, par conséquent, rien à voir avec celle d'autres pays d'Europe.

1. Une réforme dans sa maturité : 1986-1997

La réforme du secteur des postes et télécommunications néerlandais, naguère réunis sous l'égide d'un seul ministère, a été envisagée dès le début des années 1980 lorsque plusieurs rapports ont souligné les dysfonctionnements d'un système par trop étatisé. Après que des négociations eurent associé les pouvoirs publics et les organisations syndicales, à compter de 1986, cette réforme s'est concrétisée en 1988 par le vote des lois sur le changement de statut des PTT, sur les télécommunications, sur les postes et enfin sur la transformation du statut du personnel. Voici donc plus de dix ans que la poste néerlandaise a entamé sa révolution, le mot n'est pas trop fort, passant d'un déficit chronique à des bénéfices remarquables.

2. Des profits considérables fruits de transformations radicales

a) Des profits considérables

Désormais, KONINKLIJKE PTT NEDERLAND (KPN) est une société holding de droit privé qui dispose de participations dans PTT Telecoms qui gère la branche télécommunications et dans PTT Post, l'opérateur postal. Il convient de noter que la branche services financiers a été intégralement séparée du reste du groupe KPN, et vendue à un groupe bancaire, dès 1985.

Au total, les résultats financiers globaux de KPN sont à la mesure de son succès commercial. Comme le montre le tableau suivant, la société a réalisé, en 1996, un chiffre d'affaires de près de 64 milliards de francs et un résultat net de plus de 7 milliards de francs, qui lui permet de réaliser des investissements très importants.

RÉSULTATS FINANCIERS DE KPN POUR 1996

(en milliards de florins)

Chiffre d'affaires total

21,33

Bénéfice net total

2,46

Dividende par action

2,85 florins

(un florin = 3,02 francs)

Sur ce total, les résultats de ses deux principales filiales, PTT Post et PTT Telecoms sont également très remarquables puisque leurs chiffres d'affaires respectifs atteignent 6,71 milliards de florins -20 milliards de francs-, pour la branche postale, en hausse de 10 % et 14,276 milliards de florins -près de 43 milliards de francs-, pour la branche télécoms.

b) Les fruits d'une transformation radicale

Ce succès provient, en premier lieu, d'une réorganisation des services et d'une réforme du statut des agents des PTT qui sont passés, au début 1989, du statut de fonctionnaires à celui d'employés des sociétés anonymes de droit privé dont la loi a prévu la création.

La réforme -qui a touché l'ensemble des 95.000 fonctionnaires de l'ancienne administration- a permis d'opérer une gestion plus dynamique du personnel, en fonction de ses capacités et de ses résultats. Elle a été bien acceptée par les salariés, du fait des augmentations de salaires qu'elle a entraînées pour eux : en effet, la fonction publique néerlandaise n'offrait pas de perspectives salariales aussi avantageuses que celles qui résultaient, pour les employés, de l'appartenance à un grand groupe privé. Il est clair que cette réforme opérée en douceur, avec l'assentiment du personnel, a largement conditionné la réussite de la sociétisation de la poste néerlandaise.

En outre, KPN a procédé à une réorganisation spatiale progressive de ses guichets. En l'an 2000, sur 2.300 points postaux, 300 seulement seront gérés par PTT Post, tandis que les 2.000 autres seront franchisés.

KPN est cependant tenu, de par la loi, de transporter tous les envois de moins de dix kilogrammes qui lui sont confiés.

Pour les responsables de PTT Post, " l'âge du facteur " est dépassé. Le courrier néerlandais sera, dans les années à venir, trié dans six centres de tri seulement, contre 12 actuellement, grâce aux progrès de la lecture par scanner. Les sacoches des facteurs leur seront remises intégralement triées, par rues et même par numéro dans chaque rue. Dès lors, le métier de facteur lui-même sera amené à évoluer, les facteurs travaillant de plus en plus à temps partiel.

La poste néerlandaise envisage même de desservir, par des moyens électroniques, d'autres États européens, dès lors que les monopoles auront été abolis.

Comme le relevait l'un des interlocuteurs de votre rapporteur durant sa mission aux Pays-Bas, le marché néerlandais est trop étroit pour que KPN puisse s'en satisfaire, aussi la société a-t-elle choisi plutôt que le confinement et l'anoxie, " l'air du large ".

3. Une politique mondiale

Le sens des affaires et du commerce avec l'étranger qui fit des Provinces-Unies, la plaque tournante de l'économie européenne aux XVIe et XVIIe siècles trouve à s'appliquer avec bonheur dans le secteur postal. La poste néerlandaise se fait fort d'adapter son service aux besoins de ses clients, même les plus éloignés, et elle souhaite conquérir des parts des marchés les plus porteurs tels que celui du transport des colis internationaux.

KPN est ainsi très soucieux de répondre aux besoins exprimés par sa clientèle, en lui offrant un service à haute valeur ajoutée qui prend en charge l'ensemble de ses besoins.

Elle se propose, par exemple, de faire imprimer les catalogues des entreprises de vente par correspondance, de centraliser les appels téléphoniques des acheteurs et d'acheminer les marchandises dans les délais les plus courts. Dans l'optique de KPN, dès lors qu'une entreprise étrangère a créé une filiale aux Pays-Bas, il n'est plus possible de qualifier son recours à l'opérateur néerlandais de " détournement " de trafic. Chacun appréciera l'exactitude de ces vues, qui traduisent bien le désir d'un développement rapide vers l'étranger, lequel est justifié par l'exiguïté du marché intérieur et facilité par le recours aux nouvelles technologies de l'information.

Aux Pays-Bas, KPN contrôle une forte partie du marché domestique des colis, mais la société souhaite également prendre pied sur le marché du transport international de colis. Pour ce faire, elle a choisi d'acheter, grâce à ses immenses profits, pour 2,7 milliards de florins, soit plus de 8 milliards de francs, le groupe de transport et de logistique australien TNT. Cet achat fait de KPN une véritable multinationale du transport international, dotée de 700 bureaux dans 47 pays.

KPN dispose, d'ores et déjà, d'une expérience en matière de transports internationaux grâce à sa participation à GDnet Express Worldwide, aux côtés des postes française, suédoise, allemande et canadienne et du groupe australien TNT. Après la défection de tous ses partenaires européens, qui ne parvenaient pas à définir une stratégie commune, KPN s'est trouvée le seul actionnaire de GDnet Express Worlwide. La prise de contrôle de TNT lui ouvre des perspectives encore plus larges.

En effet, dans les vingt années à venir, le marché du colis international, qui est le plus rentable compte tenu de sa forte valeur ajoutée, est promis à une véritable explosion. Les analystes les plus pessimistes estiment que son taux de croissance pourrait atteindre de 15 à 20 % par an. Or, ce marché mondial est actuellement concentré entre quatre grandes entreprises : Federal express, UPS, DHL et TNT. L'achat de TNT par KPN traduit donc l'ambition mondiale de la poste néerlandaise, et son désir de se tourner aussi bien vers l'Europe que vers l'Asie.

4. Un libéralisme prédateur à usage externe

Les détracteurs du système postal néerlandais lui adressent des critiques de trois ordres. Ils lui reprochent, en premier lieu, de n'avoir pas séparé l'activité postale de celle des télécommunications. Ils regrettent, en second lieu, certaines de ses pratiques commerciales. Ils déplorent, enfin, le développement du phénomène du " repostage ".

La réunion de la branche courrier et de la branche télécoms de KPN fait de cette société un puissant conglomérat, ce qui revient, toutes choses égales par ailleurs, à compenser la vente du secteur financier postal. L'avenir dira si KPN réussit à obtenir des résultats aussi brillants que ceux auxquels elles parvient actuellement, si le secteur des télécommunications n'y contribuait plus.

Le second reproche adressé à KPN est de jouir, aux termes de la loi, d'un monopole sur le courrier inférieur à 500 grammes, ce qui est contraire à l'esprit d'une libéralisation totale, et d'autant moins justifié que les postes néerlandaises ne sont pas soumises, sur la superficie des Pays-Bas, aux mêmes charges de service public que leurs homologues allemande ou française.

Le maintien d'un monopole légal se double d'avantages non tarifaires consentis à l'opérateur public par les autorités néerlandaises. Ses concurrents estiment, par exemple, que les colis affranchis sous la couronne de KPN jouissent d'un traitement plus favorable du point de vue du contrôle douanier que celui dont font l'objet les colis des opérateurs privés, aussi bien à l'entrée qu'à la sortie des Pays-Bas. En effet, les colis confiés aux autres transporteurs doivent être soumis à la douane ouverts, alors même que ceux de KPN ne sont pas astreints à une réglementation analogue. Il en résulte un avantage non négligeable dans un métier soumis à la contrainte de rapidité.

Certains clients de KPN, qui se félicitent de la qualité du service que délivre la société, regrettent néanmoins que ses prix soient relativement élevés eu égard aux coûts qu'elle supporte. On notera cependant, afin de nuancer cette critique, que le prix du timbre n'a pas varié aux Pays-Bas depuis 1991.

Enfin, plusieurs sources concordantes tendent à prouver qu'une partie du " repostage " qui s'effectue notamment au détriment des postes allemande et française transite par les Pays-Bas. Comme l'a publiquement relevé M. Arne Börnsen, le président de la commission pour la poste et les télécommunications du Bundestag, alors que chaque année, 33,4 millions de lettres vont d'Allemagne aux Pays-Bas, 120,3 millions de lettres sont adressées des Pays-Bas vers l'Allemagne255(*). Rapportés à la population de chacun des deux États, ces chiffres signifient qu'alors qu'un Allemand n'adresse que 0,4 lettre chaque année à un néerlandais, celui-ci y répond, en retour par huit missives !...

A l'évidence, l'inégalité patente des flux entre La Haye et Berlin traduit bien plus les méfaits du repostage qu'un goût immodéré des Néerlandais pour la correspondance. Au demeurant, un phénomène analogue est observé entre la France et les Pays-Bas, avec les mêmes conséquences dommageables pour La Poste française.

5. Une banque postale adossée au réseau du courrier

En janvier 1986, les services financiers de la poste qui géraient les comptes courants et ceux gestionnaires des comptes d'épargne ont été fusionnés pour constituer la Post Bank. Trois ans plus tard, en novembre 1989, Post Bank a été fusionnée avec la NMB Bank, avant que cette nouvelle entité ne soit à son tour réunie à l'assureur Nationale Nederlanden. Le nouveau groupe bancaire a pris le nom de l'Internationale Nederlanden groupe ou ING.

Le groupe ING se subdivise en quatre branches distinctes respectivement consacrées à la gestion de portefeuille, à la banque d'affaires, aux services financiers internationaux et enfin aux activités domestiques sous le nom d'ING Nederland.

Au sein d'ING Nederland, quatre divisions ont été créées : TN, qui regroupe des courtiers d'assurances, ING Bank Nederland qui gère 400 succursales bancaires, RVS, qui vend et gère également des assurances, et enfin, Post Bank qui a la charge du marketing direct et détient une participation à hauteur de la moitié du capital de la société gestionnaire des bureaux de poste dénommée Postkantoren. L'autre moitié du capital Postkantoren est détenue par KPN. Ainsi, tous les liens entre les services financiers et les services postaux distributeurs du courrier n'ont-ils pas été rompus puisque les opérateurs se sont associés au sein d'un joint venture dont ils retirent des bénéfices et dont ils assumeraient, le cas échéant, les pertes.

Il convient cependant de noter que 1.000 guichets sont des succursales de Postkantoren et que 1.500 autres points de vente sont franchisés. Outre la collecte du courrier et la vente des timbres, ils commercialisent, par exemple, des journaux sous l'enseigne " Bruna " qui a été rachetée par Postkantoren, ainsi que des cigarettes ou du tabac, la diversification des activités des points postaux assurant leur équilibre financier.

La division statutaire des services financiers et postaux s'accompagne donc d'une collaboration au sein des succursales et des points postaux et d'une diversification des activités destinées à maximiser la rentabilité des agences.

ING Nederland détient, grâce à ses quatre filiales, le premier rang dans la gestion des comptes à vue. Elle gère 43 % des dépôts avec plus de 50 milliards de florins d'encours de comptes courants pour 6,3 millions de particuliers. De ce fait, avec 27 % de parts de marché, elle occupe la première place sur le marché de l'assurance-vie.

Quant au bilan de Post Bank, il a atteint 168 milliards de francs en 1996.

Outre ses activités de banque de dépôt, la Post Bank -qui emploie 7.000 personnes- est spécialisée dans le marketing direct. A cette fin, elle distribue des produits financiers standardisés, tels que des titres cotés en bourse, dans des conditions très avantageuses pour les clients, grâce à des frais de courtage très réduits (système du discount broking), elle réalise une importante publicité et utilise largement la vente par téléphone.

Elle souhaite développer ses activités dans le domaine de la " banque à la maison " ou home bank grâce à la consultation des comptes bancaires par téléphone et à l'utilisation des nouvelles technologies de l'information.

KPN a su mettre à profit l'avantage comparatif dont dispose tout opérateur postal installé aux Pays-Bas. En effet, le chiffre d'affaires dans le domaine du courrier et de la messagerie est fonction croissante de la densité de la collecte, de la densité des transports et de la densité de livraison au kilomètre carré. L'opérateur néerlandais bénéficie donc d'un avantage d'échelle du seul fait de sa situation géographique. A cet avantage comparatif s'ajoutent désormais les profits réalisés grâce à la rationalisation opérée depuis 1986, lesquels permettent à KPN de réaliser les plus importants investissements d'Europe. Ceux-ci sont la meilleure garantie de son futur développement.

ANNEXE 5 -

RÉPARTITION DES POINTS DE CONTACT POSTAUX PAR STRATE DE COMMUNES AU 1ER JANVIER 1997


Population

BP (*)

%

GA (**)

%

AP (***)

%

TOTAL

%

500

1.606

13,4

506

26,2

1.258

40,9

3.370

19,8

500-1000

2.707

22,5

380

19,7

751

24,4

3.838

22,5

1000-2000

2.735

22,7

172

8,9

411

13,4

3.318

19,5

2000-5000

2.350

19,5

148

7,7

182

5,9

2.680

15,7

5000-10.000

878

7,3

90

4,7

89

2,9

1.057

6,2

10.000-20.000

476

4,0

144

7,5

102

3,3

722

4,2

20.000-50.000

504

4,2

238

12,3

157

5,1

899

5,3

50.000-100.000

233

1,9

91

4,7

59

1,9

383

2,2

100.000-300.000

311

2,6

98

5,1

48

1,6

457

2,7

300.000

229

1,9

61

3,2

16

0,5

306

1,8

TOTAL

12.029

100

1.928

100

3.073

100

17.030

100



Population

BP(*)

%

GA(**)

%

AP(***)

%

TOTAL

%

Habitants

En %

700

2.840

23,6

712

36,9

1.672

54,4

5.224

30,7

12

700-2000

4.208

35,0

346

17,9

748

24,3

5.302

31,1

13

2000-5000

2.350

19,5

148

7,7

182

5,9

2.680

15,7

14

5000-10.000

878

7,3

90

4,7

89

2,9

1.057

6,2

11

10.000-20.000

476

4,0

144

7,5

102

3,3

722

4,2

11

20.000-50.000

504

4,2

238

12,3

157

5,1

899

5,3

8

50.000-100.000

233

1,9

91

4,7

59

1,9

383

2,2

8

100.000-300.000

311

2,6

98

5,1

48

1,6

457

2,7

8

300.000

229

1,9

61

3,2

16

0,5

306

1,8

7

TOTAL

12.029

100

1.928

100

3.073

100

17.030

100

100

(*) BP : Bureaux de Poste

(**)GA : Guichets annexes

(***)AP : Agences postales

ANNEXE 6 -

PRINCIPALES FILIALES DE LA POSTE

FILIALES NON RATTACHÉES DIRECTEMENT À UNE BRANCHE OPÉRATIONNELLE

Nom

Création

Objet

Participation

CA
1997

Résultat

en millions de francs

Société d'exploitation
de l'Aéropostale

1991

Transport aérien de fret et de passagers

40 % (+10 % via Chronopost

1055

6,9

Somepost

1961

Ingénierie et service en informatique

100 %

146

0,9

Sofrepost

1988

Promotion à l'étranger des méthodes et techniques de la poste française

68 %

11,9

2,7

FILIALES RATTACHÉES À LA BRANCHE COURRIER

Datapost

1994

Création et production de courrier informatique

74,5%

30

72,1

Dynapost

1993

Traitement intégré du courrier des entreprises (collecte, adressage, affranchissement)

100 %

85

1,1

Intra Muros Communication

1994

Logistique de communication directe

51 %

11,8

0,6

Médiapost

1987

Marketing direct, publicité ciblée en boîte à lettres, gestion de la régie publicitaire de La Poste

90 %

353

13,0

Société de traitement de presse (S.T.P.)

1996

Portage de presse : traitement et acheminement de la presse abonnée

100 %

-

4,3

FILIALES RATTACHÉES À LA BRANCHE COLIS

Chronopost

1985

Transport et livraison de colis express jusqu'à 30 kg

66 %

2096

75,2

TAT Express

1976

Transport de fret industriel jusqu'à 140 kg

66 %

740

16,9

FILIALE RATTACHÉE À LA BRANCHE SERVICES FINANCIERS

Sogeposte

1988

Gestion des SICAV et FCP de La Poste

50 %

94

8,7

Source : La Poste

ANNEXE 7 -

LES OFFRES COMMERCIALES DE LA POSTE
ANNEXE 8 -

CO MMUNICATION DE M. GÉRARD LARCHER
DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET DU PLAN
ET LE GROUPE D'ÉTUDES SUR L'AVENIR DE LA POSTE
ET DES TÉLÉCOMMUNICATIONS,
LE MERCREDI 8 OCTOBRE 1997

M. Gérard Larcher, rapporteur, a tout d'abord indiqué que, dans le cadre du rapport d'information dont il avait été chargé par la commission et par le groupe d'études sur l'avenir de La Poste et des Télécommunications, il avait auditionné plus de quatre cents personnes parmi lesquelles on comptait, outre les dirigeants de La Poste, des responsables des organisations représentatives du personnel, des clients ainsi que des concurrents de l'opérateur national. Il a remercié ses collègues, Mme Janine Bardou, Mme Anne Heinis, MM. Jean-François Le Grand, Pierre Hérisson, et Adrien Gouteyron de l'avoir respectivement reçu à Mende, à Cherbourg, à Sevrier et au Puy pour tenir des forums de discussion avec des personnels représentatifs de tous les métiers de La Poste. Il a indiqué qu'il avait également effectué plusieurs déplacements (aux Etats-Unis et en Suède avec des membres du groupe d'études sur l'avenir de La Poste et des télécommunications, en Allemagne, aux Pays-Bas, et à Bruxelles) et qu'il avait enfin demandé et obtenu des informations intéressantes émanant des représentations françaises dans les principaux pays de l'Union européenne.

Il a exposé que sa communication avait pour objectif de tirer les enseignements de ces déplacements et d'esquisser des pistes de réflexion.

M. Gérard Larcher, rapporteur, a ensuite observé que le paysage postal évoluait beaucoup plus vite que ne le percevaient les Français. Il a exposé que les nouvelles technologies de communication telles que la télécopie, le courrier électronique ou Internet, se substitueraient de plus en plus au courrier physique. Il a relevé qu'un certain nombre de grands clients de La Poste, tels que la Caisse nationale d'assurance maladie ou le Crédit agricole, étudiaient la possibilité de recourir systématiquement au courrier électronique plutôt qu'à la lettre. Il a ajouté que les lettres échangées entre les ménages représentaient moins de 5 % du trafic global du courrier et que certains pays se préparaient, d'ores et déjà, aux conséquences d'une quasi disparition de la correspondance traditionelle.

Evoquant le développement de la concurrence, M. Gérard Larcher, rapporteur, a observé qu'elle s'exerçait notamment sur les marchés du publipostage et de la messagerie et que, de ce fait, La Poste avait, en quelques années, perdu la moitié de ce dernier marché qui est en très forte croissance. Il a évoqué, en particulier, la concurrence exercée par des sociétés françaises telles que Jet Services, Extand et Exapaq ou celle des intégrateurs étrangers tels que United Parcel service (UPS) -deuxième entreprise américaine, avec 331.000 salariés transportant l'équivalent de 5 % du produit intérieur brut des Etats-Unis-, DHL, Federal Express ou Trans National Transport (TNT)-racheté par la poste néerlandaise, grâce aux bénéfices importants qu'elle a réalisés, notamment grâce au " repostage "-, ayant conquis 76 % du marché français de la messagerie internationale.

Evoquant les moyens dont disposaient les concurrents de La Poste, M. Gérard Larcher, rapporteur, a déclaré que la flotte d'UPS était plus importante que celle d'Air France et que sur l'aéroport de Cork, en Irlande, les avions de TNT étaient plus nombreux que ceux de la compagnie locale Airlingus. Il a ajouté, qu'en revanche, La Poste avait réalisé des performances remarquables dans le domaine du monocolis, sa filiale Chronopost conservant le tiers du marché national.

M. Gérard Larcher, rapporteur, a exposé que l'activité colis de La Poste se remettait difficilement des grèves de 1995. Il a observé que la création de nouvelles zones industrielles n'entraînait, le plus souvent, pas d'accroissement du chiffre d'affaires de La Poste, du fait de l'offensive de la concurrence.

Il a, par ailleurs, relevé que du fait du repostage -qui entraînait des détournements internationaux de courriers nationaux-, La Poste perdait des sommes importantes.

Puis, il a évoqué les conséquences de la proposition de directive européenne qui prévoyait une ouverture du marché postal portant sur 50 % du trafic courrier, contre 25 % actuellement. Il a indiqué que sans l'accord franco-allemand de Dublin (de décembre 1996), obtenu grâce à l'intervention du président de la République, l'ouverture du marché à la concurrence aurait été beaucoup plus forte, à compter du 1er janvier 1998. Il a souligné cependant que cet accord de nature politique comptait de nombreux détracteurs et qu'après 2003, la France ne pourrait pas s'opposer à la libéralisation du marché de la publicité adressée et du courrier transfrontalier qui représentaient respectivement 11 % et 6 % du chiffre d'affaires courrier de La Poste. Il a enfin ajouté qu'à cette date, moins de 25 % du chiffre d'affaires total de La Poste pourraient rester sous la protection d'un monopole.

M. Gérard Larcher, rapporteur, a ensuite évoqué l'évolution d'autres postes occidentales. S'agissant des Etats-Unis, il a estimé que United States Postal Service (USPS) était en quelque sorte " un géant aux pieds d'argile ", caractérisé par le corporatisme et le protectionnisme. Il a indiqué que la poste américaine avait perdu 95 % du marché des colis et était soumise à une vive concurrence des grands intégrateurs internationaux.

Abordant le cas de l'Allemagne, il a exposé que la Deutsche Post était une société à capitaux d'Etat, mais que le Gouvernement envisageait sa privatisation. Il a, par ailleurs, fait état d'un projet de loi tendant à réduire fortement le périmètre du monopole postal. Il a indiqué que, de l'aveu même des dirigeants allemands, la séparation du service du courrier et des services financiers avait été une erreur, mais que la rationalisation du réseau -qui était passé de 26.000 points de contact en 1994 à 12.600 points en 1996- avait permis d'améliorer les résultats de l'entreprise. Il a noté que la mise en place d'agences mobiles n'avait d'ailleurs pas diminué le chiffre d'affaires de La Poste. Il a enfin rappelé que, dans le secteur du colis, la poste allemande avait procédé à de fortes rationalisations et qu'elle cherchait actuellement des partenaires internationaux.

A propos de la poste néerlandaise, M. Gérard Larcher, rapporteur, a indiqué qu'elle avait engagé une importante réforme à compter de 1986 et qu'elle était désormais une société de droit privé dont l'Etat ne conservait que 45 % du capital. Il a rappelé que ses services financiers avaient été vendus à un groupe bancaire dès 1989 et que la réorganisation de son réseau était profonde, celui-ci devant être composé en l'an 2000 de 300 points de contact gérés directement par KPN et de 2.000 points franchisés. Il a précisé que la filiale de KPN dénommée Postkantoren, qui gérait les guichets postaux, affichait d'ores et déjà des résultats positifs.

Abordant le cas de la Suède, il a rappelé que la société de droit privé Posten AB était intégralement détenue par l'Etat et que le monopole postal avait été supprimé à compter du 1er janvier 1993. Il a souligné que la concurrence y avait été créée ex nihilo et que le principal concurrent de Posten, City Mail, avait été " sauvé " à deux reprises après des dépôts de bilan, notamment par la poste suédoise elle-même. Il a précisé que la Deustche Bank et l'opérateur de télécommunications britannique Mercury figuraient aujourd'hui au nombre de ses actionnaires. Il a rappelé que c'était à l'initiative du premier ministre social démocrate M. Ollof Palme que le statut des fonctionnaires avait été supprimé dans les années 1970. Il a souligné que les syndicats se félicitaient du reclassement de personnels autrefois employés par la poste chez les concurrents privés de cette dernière et du fait qu'un certain nombre d'entre eux créaient leur propre micro-entreprise de service postal.

M. Gérard Larcher, rapporteur, a déploré le refus d'installer un " hub " destiné à la réception de colis à Strasbourg, qui aurait favorisé à l'avenir la concurrence avec les plates-formes installées par les grands intégrateurs internationaux en Belgique et aux Pays-Bas. Il a insisté sur la croissance que connaissait ce marché, du fait de la gestion des stocks des entreprises à flux tendus et regretté l'impact négatif qu'aurait cette décision sur la poste française.

Evoquant les principales tendances qui caractérisaient l'évolution du secteur postal en Europe, M. Gérard Larcher, rapporteur, a déclaré que l'on observait, en premier lieu, des évolutions statutaires, se traduisant par le passage d'administration d'Etat au statut d'opérateur public autonome ou à celui de société à capitaux publics, voire même à capitaux privés. Il a rappelé que KPN était privatisée, que la Deutsche Post AG (DPAG) devrait l'être d'ici quelques années également et que Royal Mail allait être dotée d'un capital.

S'agissant, en deuxième lieu, de la rationalisation des réseaux entreprise par les postes étrangères avec le soutien de leurs gouvernements, il a relevé que celles-ci passaient d'une conception " immobilière " à une conception dynamique du service, en offrant, par exemple, des prestations à domicile et en développant le partenariat avec le secteur privé. A cet égard, il a indiqué qu'en Allemagne les revenus issus de l'activité postale représentaient jusqu'à 30 % pour les commerces qui avaient reçu une franchise de la DPAG.

Enfin, il a déclaré qu'on observait souvent une stabilisation, voire une contraction des effectifs, ainsi que l'évolution d'un statut de droit public vers un statut mixte intégrant de plus en plus le droit du travail. Au total, il a souligné que toutes les postes avaient ressenti le besoin d'introduire davantage de souplesse dans leur gestion.

M. Gérard Larcher, rapporteur, a ensuite estimé que La Poste, à laquelle les Français étaient très attachés, disposait d'atouts certains mais qu'elle souffrait de lourds handicaps, tels que les charges de service public insuffisamment compensées ou le coût du réseau. A cet égard, le rapporteur a indiqué que le surcoût occasionné par la participation de La Poste à l'animation des territoires ruraux défavorisés était estimé par l'Inspection générale des finances à 4 milliards de francs, chiffre particulièrement élevé au regard du montant du budget alloué à l'aménagement du territoire ces dernières années, qui s'élevait à environ 1,8 milliard de francs. Il a estimé qu'il était en conséquence nécessaire d'entamer une réflexion sur l'utilisation des crédits destinés à l'aménagement du territoire. Evoquant ensuite la question des retraites, il a jugé que la dérive annuelle cumulative de 600 millions de francs occasionnée par leur financement constituait un grave péril pour La Poste.

Il a, en outre, considéré que les problèmes posés par certaines grèves endémiques étaient de nature à faire perdre à La Poste le marché de la vente par correspondance (VPC). Il a estimé que la qualité des prestations postales était inégale, notamment dans certaines régions du sud de la France, et il a observé que les entreprises de VPC avaient commencé à opter pour d'autres solutions tant dans la région Provence-Côte d'Azur qu'en Languedoc-Roussillon.

Il a, par ailleurs, indiqué que certaines entreprises de presse avaient d'ores et déjà de moins en moins recours à La Poste et développaient le portage à domicile. Il a souligné le fait que dans les départements où le portage de la presse s'était accru, les frais de structure de La Poste restaient identiques, ainsi que les difficultés qu'elle rencontrait à satisfaire la demande des éditeurs de presse.

Evoquant le moratoire instauré au début de 1993 sur la fermeture des services publics, le rapporteur s'est inquiété de l'immobilisme qu'il contribuait à instituer. Il s'est interrogé sur les possibilités d'adapter le réseau et a demandé aux membres de la commission et du groupe d'études de lui faire part, avant la présentation de son rapport définitif, des observations que leur inspiraient les informations qu'il leur avait présentées sur le coût de ce réseau et des commentaires que suscitaient les réflexions qu'il leur avait soumises à ce sujet.

Soulignant les atouts détenus par La Poste, M. Gérard Larcher, rapporteur, a indiqué que le réseau constituerait l'un de ces atouts s'il était dynamisé, que la poste française était l'une des trois meilleures postes du monde, que son personnel était animé par un fort esprit de service public et que ses dirigeants, à la fois lucides et compétents, étaient tout à fait sensibles aux enjeux économiques auxquels était confrontée l'entreprise.

M. Jean François-Poncet, président, a remercié le rapporteur pour la qualité de sa présentation. Il s'est félicité de l'ampleur de ses investigations et de son souci, à la fois, d'adapter et de préserver La Poste. Il a estimé que le Sénat pouvait jouer un rôle important dans la réflexion sur ce sujet largement ignoré. Il a souligné que si presque tous les grands services publics rencontraient, pour s'adapter, des difficultés liées aux inquiétudes devant l'avenir et aux réticences de ceux qui travaillaient dans l'entreprise, La Poste connaissait en plus un problème spécifique que les sénateurs étaient particulièrement à même de mesurer : les réactions " sur le terrain " et, notamment, celles des élus locaux. Il a fait valoir, à cet égard, que pour la plupart des maires ruraux, traiter la problématique de la restructuration du réseau postal en dehors d'une problématique de l'aménagement du territoire qui réponde aux attentes de ceux que la fermeture des bureaux de poste allait désespérer, était une politique " injouable ".

Après avoir remercié le rapporteur de s'être rendu " sur le terrain ", notamment dans les zones rurales et de s'y être mis à l'écoute des postiers et des syndicats, Mme Janine Bardou a observé qu'une évolution du réseau postal serait inquiétante pour les zones rurales, qu'elle risquait de conduire vers une véritable marginalisation. Elle a souhaité que des solutions soient envisagées afin de compenser d'éventuelles fermetures de bureaux de poste par l'implantation d'autres services de La Poste (centre de tri, etc...). Elle a souhaité qu'une réflexion globale soit menée en ce domaine.

M. Jean Huchon a estimé que le développement des activités de La Poste était largement fonction de l'implication des postiers sur le terrain. Il a cité le cas d'un changement d'équipe survenu dans son département, qui avait permis à La Poste d'y réaliser des résultats remarquables.

Après avoir souligné l'intérêt des déplacements auxquels il avait participé, M. Pierre Hérisson a félicité le rapporteur et estimé que sa communication constituait une véritable synthèse des problèmes et qu'elle devait permettre de tracer la voie d'une évolution consensuelle. Il a souligné les difficultés rencontrées pour passer d'une administration postale à une véritable poste commerciale, mais il a souligné qu'il avait été impressionné par l'état d'esprit de la nouvelle génération de postiers.