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28 octobre 1997 : L'intégration de Schengen dans l'Union européenne ( rapport d'information )

 

Rapport d'information n° 53 - L'intégration de Schengen dans l'Union européenne


M. Paul MASSON, Sénateur


Délégation du Sénat pour l'Union européenne - Rapport d'information n° 53 - 1997-1998

Table des matières






N° 53

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 octobre 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur


l'intégration de Schengen dans l'Union européenne,

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

Union européenne - Traité d'Amsterdam - Libre circulation des personnes - Coopération dans les affaires intérieures - Coopération policière UE - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le traité sur l'Union européenne signé le 2 octobre 1997 à Amsterdam comporte un protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne.

Ce protocole, qui avait été élaboré par la présidence néerlandaise dans le cadre de la Conférence intergouvernementale de révision du traité de Maastricht (CIG) et qui n'avait jamais figuré au rang des propositions françaises, est complété par trois autres protocoles relatifs à la position d'une part du Royaume-Uni et de l'Irlande, d'autre part du Danemark.

Le présent rapport examine le contenu du protocole Schengen du traité d'Amsterdam, analyse le fonctionnement de l'acquis de Schengen après la mise en vigueur du nouveau traité ainsi que les dispositions du traité d'Amsterdam ou du protocole permettant la " communautarisation " de matières ou de dispositions antérieures et examine les conséquences d'une mise en oeuvre anticipée du protocole d'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne.

I. LE CONTENU DES PROTOCOLES

Le protocole principal comprend huit articles et une annexe.

A. LES ETATS CONCERNÉS

L'article 1er énumère les Etats membres qui décident d'instaurer entre eux une coopération plus étroite dans les domaines relevant de l'acquis de Schengen. Ces treize Etats sont la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Autriche, le Portugal, la Finlande et la Suède.

L'article 4 ouvre la possibilité pour l'Irlande et le Royaume-Uni de participer à tout moment à tout ou partie des dispositions de Schengen.

L'article 6 permet à l'Islande et à la Norvège, qui ne font pas partie de l'Union européenne, d'être associées à l'acquis de Schengen sur la base de l'accord signé par le Comité exécutif à Luxembourg le 19 décembre 1996.

B. L'ACQUIS DE SCHENGEN

L'annexe du protocole définit le champ de cet acquis, lequel comporte :

- l'accord du 14 juin 1985 entre le Bénélux, l'Allemagne et la France relatif à la suppression graduelle des contrôles de personnes aux frontières communes ;

- la convention d'application du 19 juin 1990 conclue entre le Bénélux, l'Allemagne et la France, ainsi que l'acte final et ses déclarations communes ;

- les accords d'adhésion signés avec l'Italie, l'Espagne, le Portugal, la Grèce, l'Autriche, le Danemark, la Finlande et la Suède entre 1990 et 1996 ;

- les décisions et déclarations adoptées par le Comité exécutif.

C. L'INTÉGRATION DU SECRÉTARIAT SCHENGEN AU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU CONSEIL

L'article 7 donne pouvoir au Conseil statuant à la majorité qualifiée d'adopter les modalités d'intégration de l'actuel Secrétariat de Schengen au Secrétariat général du Conseil.

La présidence luxembourgeoise a mis en place un groupe de travail qui est chargé, sous le contrôle du Secrétaire général du Conseil des ministres, de prévoir les conditions pratiques de l'incorporation du Secrétariat de Schengen dans le Secrétariat Général du Conseil. Un rapport devrait être remis au début du mois de novembre 1997.

D. L'INTÉGRATION DE L'ACQUIS DE SCHENGEN DANS L'UNION EUROPÉENNE

L'article premier du protocole indique que la coopération sur la base de l'acquis de Schengen " est conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne et dans le respect des dispositions pertinentes du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté européenne ". L'article 2 ajoute que " le Conseil, statuant à l'unanimité, détermine, conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen. En ce qui concerne ces dispositions et décisions et conformément à la base juridique que le Conseil a déterminée, la Cour de justice des Communautés européennes exerce les compétences qui lui sont conférées par les dispositions pertinentes applicables des traités ".

Ce transfert de l'acquis de Schengen dans l'ordre juridique européen est ainsi réalisé par une substitution des bases juridiques applicables à l'ensemble des décisions du Comité exécutif, ainsi qu'au contenu de l'accord du 14 juin 1985 et de la convention du 19 juin 1990. Le Conseil statue à l'unanimité pour la détermination de ces nouvelles bases juridiques. Tant que le Conseil n'a pas déterminé cette base juridique, les dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen sont considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité.

E. LES POSITIONS PARTICULIÈRES DU ROYAUME-UNI, DE L'IRLANDE, DE L'ISLANDE ET DE LA NORVÈGE

Les deux protocoles portant sur l'application de certains aspects de l'article 7A du traité sur l'Union européenne et sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande permettent à ces deux pays de participer le moment venu à la coopération menée sur la base de tout ou partie des dispositions de l'acquis de Schengen. Le Conseil se prononcera alors à l'unanimité des Etats concernés sur une telle demande, c'est-à-dire les treize Etats signataires des accords de Schengen (soit les onze plus l'Islande et la Norvège) et l'Etat demandeur.

Pour ce qui est de la Norvège et de l'Islande, un accord sera conclu entre le Conseil statuant à l'unanimité des Etats membres concernés (à l'heure actuelle, onze Etats) en vue de les associer à la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen, selon la décision prise par le Comité exécutif le 19 décembre 1996 à Luxembourg. Le Parlement français devra d'ailleurs intervenir pour ratifier cet accord du 19 décembre 1996, comme l'a indiqué le Conseil d'Etat à l'occasion de la transmission de ce document à la délégation ; il convient de souligner l'importance de cet arrangement qui pourra ultérieurement être évoqué pour d'autres pays, par exemple candidats à l'adhésion, qui seront encore non membres de l'Union européenne.

Un groupe de travail va étudier le statut de la Norvège et de l'Islande ; il est prévu que le Conseil doit négocier, d'une part un accord avec ces deux Etats tiers pour déterminer leur régime d'association et les conséquences financières de leur participation aux accords de Schengen et à leur développement et, d'autre part, un accord établissant les droits et obligations de ces deux pays avec le Royaume-Uni et l'Irlande qui ne reprendront pas la totalité de l'acquis de Schengen.

L'article 8 fait obligation à tous les Etats candidats à l'adhésion à l'Union européenne d'accepter intégralement cet acquis de Schengen.

II. LE FONCTIONNEMENT DE SCHENGEN APRÈS L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU TRAITÉ D'AMSTERDAM

Le protocole d'intégration de Schengen dans l'Union européenne entrera en vigueur à la même date que le traité d'Amsterdam. D'ici à cette date, le Comité exécutif continuera d'exercer à l'unanimité les pouvoirs que lui confère la convention. La Commission n'aura pas de droit d'initiative et sera associée aux travaux du Comité exécutif. La Cour de Justice des Communautés européennes ne sera pas compétente sur les décisions du Comité exécutif. Le Parlement européen sera informé par la présidence du comité.

A compter de la mise en vigueur du traité d'Amsterdam, le fonctionnement de l'acquis de Schengen change en revanche profondément.

A. LE CONSEIL SE SUBSTITUE AU COMITÉ EXÉCUTIF

Le Conseil de l'Union européenne, dans sa formation " justice et affaires intérieures " (JAI), se substitue au Comité exécutif de Schengen à compter de l'entrée en vigueur du protocole, c'est-à-dire au moment de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam lui-même. Il continue de se prononcer à l'unanimité dans les cinq premières années. Pour les matières intégrées dans le pilier communautaire, le Conseil pourra, au terme de ces cinq années, décider à l'unanimité que les décisions seront dorénavant prises à la majorité qualifiée.

B. LES POUVOIRS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Les pouvoirs de la Commission européenne sont renforcés d'abord dans le délai de cinq ans pour l'ensemble de l'acquis de Schengen, que celui-ci soit transféré dans le pilier communautaire ou dans le pilier intergouvernemental. En effet, la Commission exerce désormais un rôle d'initiative partagée avec les Etats membres alors que dans le système de Schengen la Commission n'avait pas de droit d'initiative ; elle était simplement associée aux travaux du Comité exécutif.

Par ailleurs, à l'issue du délai maximum de cinq ans à compter de la mise en vigueur du traité - la Commission aura alors le monopole de l'initiative sur la politique des visas, de l'asile, de l'immigration et de la libre circulation des personnes, même si le Conseil ne décide pas de passer à la majorité qualifiée. En revanche, pour les matières transférées dans le pilier intergouvernemental, c'est-à-dire la coopération policière, judiciaire, pénale, l'initiative restera partagée entre la Commission et les Etats membres.

C. L'INTERVENTION DE LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

L'intervention de la Cour de justice ne sera possible qu'à compter de l'entrée en vigueur du traité et du protocole Schengen. Elle n'aura donc aucune compétence sur le Comité exécutif tant que celui-ci ne sera pas remplacé par le Conseil, c'est-à-dire jusqu'à la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Mais les importants mouvements de matières envisagés par le traité d'Amsterdam au regard des affaires intérieures et de la justice conduiront, dès la mise en application du nouveau traité, à des interventions substantielles de la Cour de justice de Luxembourg. La Cour de justice des Communautés européennes voit ainsi ses compétences renforcées dans trois domaines.

a) La Cour de justice sera compétente pour l'ensemble de l'acquis de Schengen à l'exception des mesures portant sur le maintien de l'ordre public et à la sauvegarde de la sécurité intérieure

La Cour de justice de Luxembourg exercera ses compétences sur les dispositions et décisions de Schengen lors de l'entrée en vigueur du traité selon la base juridique choisie pour chacune de ces dispositions et décisions par le Conseil. Il faut en principe conclure de ce dispositif inclus dans le protocole que la Cour ne pourrait être compétente pour apprécier le choix des bases juridiques par le Conseil ; on peut cependant s'interroger de savoir si la Cour ne pourrait prétendre avoir la capacité de réformer les bases juridiques arrêtées par le Conseil. En tout état de cause, la Cour ne pourra pas statuer sur les mesures portant sur le maintien de l'ordre public, ni sur celles relatives à la sauvegarde de la sécurité intérieure.

b) Les compétences de la Cour pour les matières Schengen transférées dans le pilier intergouvernemental

Pour les matières transférées de Schengen dans le pilier intergouvernemental du titre VI du traité (dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale), les compétences de la Cour de justice seront plus importantes qu'à l'heure actuelle.

La Cour sera compétente pour vérifier la légalité des décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation sera formé par un Etat membre ou par la Commission dans un délai de deux mois à compter de la publication de l'acte. Elle sera encore compétente pour statuer sur les différends entre Etats membres concernant l'interprétation ou l'exécution des actes adoptés sur la base de l'article K6 du pilier intergouvernemental lorsque le différend n'aura pu être réglé au sein du Conseil dans les six mois suivant sa saisie par l'un de ses membres, la Cour étant en tout état de cause compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres et la Commission concernant l'interprétation ou l'application des conventions.

Pour ces mêmes conventions, la Cour sera également compétente, ainsi que pour les décisions, décisions-cadres ou mesures d'application pour statuer à titre préjudiciel sur leur validité ou leur interprétation dès l'instant où les Etats membres auront individuellement accepté cette compétence. La France aura donc la possibilité d'attribuer ou non la compétence préjudicielle de la Cour. Elle pourra également limiter le champ des questions préjudicielles, selon qu'elle décidera de rendre facultative la saisine des juridictions de premier ressort ou bien la saisine obligatoire ou facultative de la Cour par les juridictions suprêmes. Ces options ont déjà été proposées à l'occasion de la ratification du protocole annexé de la convention d'Europol. La France a choisi la formule selon laquelle seules les juridictions suprêmes ont la faculté de demander à la Cour de justice de statuer à titre préjudiciel sur la convention Europol.

c) La compétence de la Cour pour les matières transférées dans le pilier communautaire

Pour les matières transférées dans le pilier communautaire, c'est-à-dire les visas, l'asile, l'immigration et les autres politiques liées à la libre circulation des personnes, les voies de recours préjudicielles s'appliqueront (recours en interprétation ou en appréciation de validité) et les recours dans l'intérêt de la loi de la part du Conseil, de la Commission ou d'un Etat membre sur une question d'interprétation d'actes communautaires. Ce transfert interviendra dans un délai maximum de cinq ans à partir de la mise en vigueur du traité. La Cour ne sera cependant pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations de police prises par les Etats membres, ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités leur incombant dans le cadre du maintien de l'ordre public et de la sauvegarde de la sécurité intérieure.

D. LE RÔLE DU PARLEMENT EUROPÉEN

Dans les mêmes conditions que pour la Cour de justice, le Parlement européen verra ses pouvoirs étendus pour les matières issues de Schengen qui seront intégrées, soit dans le premier pilier communautaire, soit dans le troisième pilier. Ces pouvoirs seront cependant différents dans la première période de cinq ans et après cette première période.

Pour les matières relevant de la coopération policière et maintenues dans le pilier intergouvernemental, le rôle du Parlement européen est légèrement renforcé puisque le Conseil sera tenu de le consulter avant d'adopter les décisions-cadres, les décisions ou les conventions.

a) Pendant les cinq premières années, le Parlement européen est consulté

Pour les matières qui seront transférées dans le premier pilier -c'est-à-dire sur les questions relevant des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes-, le traité d'Amsterdam prévoit une procédure particulière assortie d'une période transitoire de cinq ans durant laquelle le Conseil statuera à l'unanimité après consultation du Parlement européen. Sur les matières relevant de Schengen qui seront dans le pilier communautaire pendant cette période transitoire de cinq ans, le Parlement européen sera donc consulté, alors que jusqu'à présent il était simplement informé.

b) Après la période de cinq ans, le Parlement européen pourra éventuellement bénéficier de la procédure de codécision

Après cette période de cinq ans, le Conseil pourra éventuellement décider à l'unanimité de passer au vote à la majorité qualifiée pour les matières transférées dans le pilier communautaire, auquel cas le Parlement européen bénéficiera de la procédure de codécision. Il s'agit des matières de l'asile, de l'immigration, de la libre circulation des personnes et du franchissement des frontières extérieures. Sur ce point il existe de fortes présomptions d'inconstitutionnalité des dispositions du traité qui, naturellement sont applicables à la matière de Schengen qui serait transférée vers le premier pilier communautaire (1(*)).

c) La participation des députés des pays ne participant pas à la coopération renforcée de Schengen

Les députés européens des pays n'ayant pas repris tout ou partie de l'acquis de Schengen -ce qui sera le cas du Royaume-Uni et de l'Irlande- pourront participer aux délibérations du Parlement européen sur le modèle de ce qui s'est passé avec le protocole social puisque, comme le Gouvernement l'a précisé (2(*)) en l'absence de dispositions explicites du traité sur ce point, l'expression " cadre juridique institutionnel de l'Union européenne " doit en effet s'interpréter comme se référant au Parlement européen réuni dans son ensemble.

III. L'INTRODUCTION DES MESURES RELATIVES À LA LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES DANS LE DROIT COMMUNAUTAIRE

A. LE RAPPEL DES POSSIBILITÉS OFFERTES PAR LE TRAITÉ DE MAASTRICHT

Le traité signé à Maastricht le 7 février 1992 a introduit dans le " Troisième Pilier " un nouvel ensemble de dispositions sur la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Ces dispositions relevaient entièrement de la coopération intergouvernementale. Seule la politique des visas a été introduite dans le domaine communautaire par l'article 100 C qui prévoit une procédure de décision à la majorité qualifiée à compter du 1er janvier 1996.

En outre l'article K 9 offrait " une passerelle " permettant au Conseil, à l'unanimité, à l'initiative de la Commission ou d'un Etat membre, de communautariser, dans le cadre de l'article 100 C, certaines matières du troisième pilier intergouvernemental du traité. Ces domaines potentiellement communautarisables, énumérées à l'article K 1 (point 1 à 6) portaient sur la politique d'asile, les règles régissant le franchissement des frontières extérieures et l'exercice du contrôle de ce franchissement, la politique d'immigration et la politique à l'égard des ressortissants des pays tiers, la lutte contre la toxicomanie, la lutte contre la fraude de dimension internationale et la coopération judiciaire en matière civile. Le traité excluait explicitement de la communautarisation la coopération judiciaire en matière pénale, la coopération douanière, la coopération policière en vue de la prévention et de la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de drogue et d'autres formes graves de criminalité internationale, y compris, si nécessaire, certains aspects de coopération douanière, en liaison avec l'organisation à l'échelle de l'Union d'un système d'échanges d'informations au sein de l'Office européen de police (Europol).

Toutefois le passage dans l'ordre juridique communautaire nécessitait une ratification par les Parlements des Etats membres. Depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, l'article K 9 n'a jamais été mis en pratique.

B. LE DISPOSITIF DU TRAITE D'AMSTERDAM

Le nouveau traité d'Amsterdam comporte un triple système particulièrement complexe de répartition du contenu du dispositif européen de sécurité intérieure entre les procédures communautaires et intergouvernementales.

1. La nouvelle répartition faite par le traité

Le traité transfère dans l'ordre communautaire, dès sa mise en vigueur, les domaines des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes dans le cadre d'un nouveau titre III.

Dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité, le Conseil arrête à l'unanimité, sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'un Etat membre et après consultation du Parlement européen :

- " les mesures visant à assurer la libre circulation des personnes en liaison avec des mesures d'accompagnement directement liées à cette libre circulation et concernant les contrôles aux frontières extérieures, l'asile et l'immigration... ainsi que des mesures visant à prévenir et à combattre la criminalité  ;

- d'autres mesures en matière d'asile, d'immigration et de protection des droits de ressortissants de pays tiers ;

- des mesures dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile ;

- des mesures appropriées visant à encourager et à renforcer la coopération administrative ;

- des mesures dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale visant un niveau élevé de sécurité par la prévention de la criminalité et la lutte contre ce phénomène au sein de l'Union
 ".

Après cette période transitoire de cinq ans, le Conseil peut, à l'unanimité, décider de passer à la majorité qualifiée dans le cadre de la procédure de codécision avec le Parlement européen sur tout ou partie de ces domaines (nouvel article G du traité). A la différence des dispositions contenues dans l'ancien article K 9, le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée n'implique pas de ratification par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Naturellement, la politique des visas qui était déjà communautarisée depuis le 1er janvier 1996 est maintenue mais l'article 100 C disparaît au profit du nouvel article G (3(*)).

2. Le maintien du dispositif prévu par le traité de Maastricht

L'article K 9 (nouvel article K 14, numéroté 42 dans la version consolidée du traité sur l'Union européenne) est maintenu et permet par conséquent toujours au Conseil de transférer dans le pilier communautaire tout ou partie des dispositions maintenues dans le titre VI intergouvernemental. Il requiert l'unanimité du Conseil et une ratification " par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ".

3. Le transfert de l'acquis de Schengen

La substitution des bases juridiques des anciennes dispositions des accords de Schengen par de nouvelles bases appartenant soit à la partie communautaire, soit à la partie intergouvernementale du traité sur l'Union européenne, offre une nouvelle possibilité de transfert dans l'ordre juridique communautaire de dispositions jusqu'alors de nature intergouvernementale, comme l'a précisé M. Pierre Moscovici, ministre des Affaires européennes, devant le Sénat, le 14 octobre 1997 : " Le protocole de Schengen annexé au traité d'Amsterdam prévoit que le Conseil déterminera à l'unanimité des membres concernés la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions constituant les acquis de Schengen. Concrètement, cela signifie que les dispositions de Schengen seront intégrées, selon leur objet, soit dans le premier, soit dans le troisième pilier. Tant que le Conseil n'aura pas déterminé la base juridique exacte, les dispositions ou décisions constituant les acquis de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité ".

IV. LES CONSÉQUENCES D'UNE MISE EN OEUVRE ANTICIPÉE DU PROTOCOLE D'INTEGRATION DE L'ACQUIS DE SCHENGEN DANS L'UNION EUROPÉENNE

A. LA PROCÉDURE MISE EN OEUVRE

La présidence luxembourgeoise a sans délai engagé les travaux de réorganisation du troisième pilier du traité de Maastricht et d'incorporation des accords de Schengen dans le traité sur l'Union européenne. Cette hâte cadre mal avec une déclaration de l'acte final qui précise que les travaux préparatoires seront " entrepris en temps voulu de manière à être achevés avant la date d'entrée en vigueur du traité".

Alors que le traité d'Amsterdam a été signé le 2 octobre 1997, le Conseil Affaires générales a été saisi par la présidence luxembourgeoise, dès le 6 octobre 1997, sur la procédure ; le Conseil des ministres Justice et Affaires intérieures (JAI), réuni le 9 octobre, a accepté que ces travaux soient répartis entre plusieurs groupes de travail. Le 16 octobre 1997, le Comité des représentants permanents a institué le groupe de travail " Acquis de Schengen " qui aura pour tâche d'examiner les questions suivantes :

- la reprise de l'acquis de Schengen ;

- la ventilation de l'acquis entre premier et troisième piliers ;

- la détermination de l'acquis de Schengen auquel le Royaume-Uni et l'Irlande souhaitent participer.

Le Coreper a décidé que ce groupe se réunira, en principe deux fois par mois, sous la présidence de M. Guy Schleder, actuel président du Comité K4 et chef de la délégation luxembourgeoise au groupe central Schengen. Les quinze Etats membres font partie du groupe mais le Conseil, statuant à l'unanimité des treize Etats membres signataires des accords de Schengen, définit l'acquis à ventiler. Une fois l'acquis défini, il s'agira, dans une deuxième étape, de le ventiler entre le premier et le troisième pilier ; cette décision est prise par le Conseil (à quinze), statuant à l'unanimité.

Le Coreper a enfin décidé que, dans le contexte de la définition de l'acquis, il pourra être utile de pouvoir s'appuyer sur l'expérience de fonctionnaires de l'organisation Schengen, dont le secrétariat sera invité à assister à ces réunions. Un rapport sur l'état des travaux sera présenté au Coreper et au Conseil Affaires générales avant le 8 décembre 1997.

B. LES CONSÉQUENCES DE LA SUBSTITUTION DES BASES JURIDIQUES

Dès le lendemain de la réunion du Comité des représentants permanents du 16 octobre 1997, la présidence luxembourgeoise a adressé le 17 octobre 1997 au groupe " acquis de Schengen " une note (4(*)) portant sur " la détermination, conformément aux dispositions pertinentes du traité d'Amsterdam, de la base juridique pour chacune des dispositions qui constituent l'acquis de Schengen ".

La note souligne que " le présent document contient les réflexions que la présidence a menées en étroite concertation avec la Commission sur la question de savoir comment le mandat du Conseil pourrait être rempli ", confirmant ainsi que, dès à présent, la Commission est très présente dans les travaux de substitution des bases juridiques de l'acquis de Schengen, avant même que le traité n'ait été ratifié.

La présidence indique également qu'elle a déjà identifié des problèmes connexes à celui de la substitution des bases juridiques, notamment :

- l'examen des questions institutionnelles (rôle du groupe central de négociation) ;

- les problèmes liés au SIS et à son financement ainsi qu'au système SIRENE des bureaux nationaux ;

- la détermination de la nature et de la forme juridique que l'acquis de Schengen devrait revêtir s'il était adopté sous le régime du traité d'Amsterdam ;

- les questions relatives à la traduction et à la publication de l'acquis de Schengen.

A l'évidence, le travail de substitution des bases juridiques ira largement au-delà des seules questions de procédures. Cette note confirme que cette substitution de bases juridiques est susceptible d'avoir des conséquences juridiques sérieuses et des implications politiques graves et qu'elle mérite un examen d'autant plus attentif que l'article 134 de la convention d'application des accords de Schengen a stipulé que ses dispositions " ne sont applicables que dans la mesure où elles sont compatibles avec le droit communautaire ".

Sous réserve d'inventaire plus complet, on peut déjà évoquer trois exemples :

1. Les Pays-Bas resteront-ils liés par les engagements auxquels ils avaient souscrit en signant la convention de Schengen, notamment ceux résultant de l'application de l'article 71 paragraphe 2 de la convention d'application, dès lors que la nouvelle base juridique serait les articles 30 et 31 du nouveau traité consolidé sur l'Union européenne (anciens articles K 2 et K 3 sur la coopération policière et judiciaire en matière pénale) ? L'article 71 paragraphes 2 et 3 de la convention d'application des accords de Schengen vise directement " l'exportation illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, y compris le cannabis " et autorise le renforcement des " contrôles de la circulation des personnes et des marchandises " dans le cadre de la lutte contre " l'importation illicite de stupéfiants et de substances psychotropes ". Les articles 30 et 31 du TUE n'évoquent pas le problème des trafics de drogue ; ils ne portent -d'ailleurs dans des termes très généraux- que sur la coopération policière, Europol, et la coopération judiciaire en matière pénale.

2. Sera-t-il toujours possible de conclure des conventions bilatérales de coopération policière transfrontières conclues sur la base de l'article 39 de la convention Schengen, dès lors que la nouvelle base juridique serait l'article 30 du traité sur l'Union européenne (ancien article K 2) qui ne mentionne pas la possibilité, pour les Etats membres, de conclure des accords bilatéraux ?

3. Pourra-t-on avoir toujours recours à la clause de sauvegarde de l'article 2 paragraphe 2 permettant le maintien de contrôles temporaires de personnes sur les frontières terrestres dès lors que la base juridique serait le nouvel article 62 du traité instituant la Communauté européenne, dont la philosophie repose sur l'absence de tout contrôle lors du franchissement des frontières intérieures ? Cette clause de sauvegarde, à supposer qu'elle soit maintenue, ne sera-t-elle pas limitée dans le temps ou soumise à l'appréciation d'une majorité qualifiée ?

*

* *

L'intégration de l'acquis de Schengen dans le traité devait consolider l'expérience menée dans le cadre de la coopération policière européenne avec une période transitoire suffisamment longue pour intégrer les nouveaux adhérents, consolider les pratiques de contrôles aux frontières extérieures, ajuster le système informatique et renforcer les accords bilatéraux. Il semble qu'une accélération brusquée vise à bousculer l'ordre des choses : elle risque de rompre l'équilibre entre le premier et le troisième pilier qui avait prévalu lors de la négociation. La notion de base juridique introduite dans des conditions ignorées du Parlement français peut transformer radicalement l'esprit du texte pour peu que le Gouvernement français n'exerce pas toute sa responsabilité sur la suite de la procédure.

LES TRAVAUX DE LA DELEGATION

La délégation s'est réunie le 22 octobre 1997, sous la présidence de M. Jacques Genton, pour entendre une communication de M. Paul Masson sur les conditions d'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne.

M. Paul Masson a présenté dans un premier temps le contenu du " protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne " qui sera annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté. Puis il a analysé le fonctionnement de l'acquis de Schengen après la mise en vigueur de ce protocole ainsi que les dispositions du traité d'Amsterdam ou du protocole permettant la " communautarisation " de certaines matières ou de certaines dispositions prises dans le cadre de Schengen. Enfin, il a examiné les conséquences d'une mise en oeuvre anticipée du protocole d'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne.

M. Paul Masson a notamment souligné que la détermination de nouvelles bases juridiques par le Conseil pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen pouvait, par exemple, avoir des conséquences pour l'application de l'article 71 paragraphe 2 de la convention d'application des accords de Schengen -qui porte sur la lutte contre le trafic illicite de stupéfiants- ou encore de l'article 39 qui est relatif aux accords bilatéraux de coopération policière transfrontalière. Il a craint que le changement de base juridique qu'entraînera le transfert dans l'ordre communautaire du contenu du traité ne débouche sur la perte d'une partie de sa substance. Il a ajouté que cette crainte lui avait été inspirée par des commentaires qu'il avait recueillis de la part des Néerlandais eux-mêmes au cours de la mission qu'il avait effectuée en 1995 sur les conditions d'application de la convention de Schengen ; il a souhaité attirer l'attention du Gouvernement français sur ce point.

M. Paul Masson a ajouté qu'il était renforcé dans cette crainte par la constatation que, de manière inusitée, la diplomatie s'active autour de cette substitution des bases juridiques de l'acquis de Schengen, alors même qu'une déclaration annexée au traité d'Amsterdam souligne que les travaux préparatoires seront menés " en temps utile " pour permettre au Conseil des ministres d'adopter toutes les mesures relatives à la définition de ces bases juridiques au moment de l'entrée en vigueur du nouveau traité. Comment expliquer que, dès la signature du traité, la présidence luxembourgeoise ait sans délai procédé aux travaux de réorganisation du troisième pilier du traité de Maastricht et d'intégration de l'acquis de Schengen dans le traité sur l'Union européenne, notamment par la création de plusieurs groupes de travail qui devraient rendre leurs conclusions pour le prochain Conseil Affaires générales du 8 décembre 1997 ?

M. Paul Masson a insisté sur le fait que, derrière cette procédure discrète et très technique, se profilent des enjeux internationaux importants en matière de sécurité intérieure et de transfert de compétences au profit des institutions communautaires.

A l'issue de cette communication, un débat général s'est alors engagé auquel ont pris part MM. Jacques Genton, président, Jacques Oudin, Denis Badré, Nicolas About, Michel Barnier et Christian de la Malène.

M. Jacques Oudin a interrogé le rapporteur sur l'attitude des administrations nationales au regard de l'application des accords de Schengen et sur la faisabilité d'un passeport européen infalsifiable.

M. Paul Masson a indiqué que, en général, les administrations nationales policières et judiciaires étaient très frileuses au regard d'interventions venant de l'extérieur, en France comme ailleurs. Une première source d'amélioration est venue de la découverte, par ces administrations, de la possibilité, qui est contenue dans la convention de Schengen, de traiter bilatéralement les questions de la coopération policière transfrontalière, par exemple celles portant sur la surveillance d'une zone de territoire de part et d'autre de la frontière ; des conventions ou des arrangements ont été ainsi passés par la France avec l'Espagne, l'Allemagne et l'Italie. Par ailleurs, le système informatique Schengen (SIS) fonctionne mieux malgré des insuffisances qui subsistent notamment dans le chargement des données ; il contribue à une amélioration des échanges entre polices en Europe. Sur la réalisation d'un passeport européen infalsifiable, le rapporteur a indiqué qu'il n'y avait pas, à ce jour, de décision, ni dans le cadre Schengen, ni dans le cadre de l'Union européenne.

M. Denis Badré a souhaité savoir si, au-delà de l'Islande et de la Norvège, il y avait d'autres Etats n'appartenant pas à l'Union européenne qui souhaitaient participer à la coopération renforcée Schengen, et si la participation d'Etats non-membres de l'Union européenne ne risquait pas d'affaiblir cette coopération par la création d'une " Europe à la carte ".

M. Paul Masson a répondu qu'il y avait de nombreuses demandes de participation à l'espace Schengen émanant de pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne, comme la Pologne ou la République tchèque. Il a souligné qu'il existait une tentation diplomatique de faire adhérer ces pays, dans un premier temps, dans le cadre de Schengen dans l'attente d'une pleine adhésion à l'Union européenne ; cela reviendrait, a-t-il estimé, à mettre en place une " Europe à la carte". La multiplication des adhésions serait en outre une source d'affaiblissement du système Schengen qui est un système compliqué et fragile. Les polices doivent avoir le temps de s'habituer à collaborer ensemble pour assimiler les novations importantes que comporte Schengen. M. Paul Masson s'est en conséquence élevé contre l'activisme diplomatique des groupes Schengen qui cherchent en permanence à élargir l'espace des accords, notamment en direction des pays d'Europe centrale et orientale.

M. Nicolas About ayant évoqué le cas particulier que représentent l'Islande et la Norvège, M. Paul Masson a constaté que cet arrangement était nécessaire en raison de l'appartenance de ces deux pays, comme la Suède, le Danemark ou la Finlande, à l'Union nordique des passeports.

M. Michel Barnier a rappelé les arguments qui, au cours des travaux de la dernière Conférence intergouvernementale, avaient été évoqués pour ou contre la communautarisation des accords de Schengen. Il a souligné que la communautarisation des accords était limitée, dans le traité d'Amsterdam, par la règle de l'unanimité. L'avantage de la communautarisation de Schengen sera d'éviter une forme d'" Europe à la carte " dans la mesure où les nouveaux candidats à l'Union européenne devront accepter un acquis de sécurité qui ne s'imposait pas jusqu'alors. La communautarisation de Schengen est donc un préalable pour les nouvelles adhésions.

M. Michel Barnier a également souhaité le transfert du suivi du dossier Schengen, qui est actuellement assuré par le ministère des Affaires étrangères, au ministère de l'Intérieur ; ce transfert inciterait le ministère français de l'Intérieur à se doter des moyens nécessaires. Il a enfin suggéré que la délégation engage une évaluation de l'efficacité des accords bilatéraux passés entre la France et ses partenaires pour la surveillance des frontières intérieures.

M. Paul Masson a rappelé que M. Michel Barnier s'était prononcé, comme ministre des Affaires européennes, en faveur du transfert au ministère de l'Intérieur de la gestion du dossier Schengen dès la fin de la négociation du nouveau traité, et ceci conformément aux propositions faites au Premier Ministre par M. Paul Masson en janvier 1996 ; or, le nouveau ministre des Affaires européennes a récemment indiqué que ce transfert n'interviendrait qu'au moment de la mise en vigueur du nouveau traité, ce qui repoussera d'autant le suivi de Schengen par le ministère français de l'Intérieur et son adaptation aux nouvelles conditions de la gestion de la sécurité commune en Europe.

M. Christian de La Malène a relevé qu'il avait fallu dix ans pour que le traité de Schengen devienne opérationnel. Cinq ans après la mise en vigueur du traité d'Amsterdam, un nouveau système institutionnel va se mettre en place dans lequel le verrou de l'unanimité ne représentera pas réellement une garantie de maintien du système actuel. La question qui se pose dès lors est de savoir si le nouveau système institutionnel, de nature communautaire, sera un bon système pour le fonctionnement des accords de Schengen. De son point de vue, les matières relatives à Schengen intéressent beaucoup les milieux diplomatiques et encore plus le Parlement européen qui souhaite intervenir dans ces matières très sensibles pour les opinions publiques. En outre, la Commission européenne n'a pas suffisamment de légitimité politique, ni d'expérience pratique, sur les matières qui concernent avant tout les Etats et ne relèvent en aucune manière de ses compétences. On peut donc émettre des réserves sur la bonne adéquation du nouveau système institutionnel aux accords de Schengen.

M. Paul Masson a estimé que, en dehors de la procédure, il y a un débat de fond qui devra un jour être apprécié à sa vraie valeur : d'une part, est-il conforme à la Constitution française de transférer ces matières au plan communautaire ? Sur ce point, le ministre des Affaires européennes a, devant la délégation, laissé planer un doute qui ne pourra être levé que par la consultation du Conseil Constitutionnel. D'autre part, on peut craindre que la Commission européenne ne reprenne pas à son compte les dispositions de Schengen qui portent sur la sauvegarde des intérêts des Etats, comme par exemple la clause de sauvegarde de l'article 2, paragraphe 2 de la convention, ou le traitement de la répression des trafics illicites de stupéfiants de l'article 71 paragraphe 2 qui permettrait de traiter dans le cadre européen la question de la culture et du commerce néerlandais du cannabis. Que deviendraient alors ces dispositions ?

M. Paul Masson a enfin émis des doutes sérieux sur la capacité des polices française ou britannique à pouvoir assimiler des directives européennes portant sur leurs domaines de compétence. A titre d'exemple, autant une réflexion sur l'immigration se comprend dans un cadre régional en direction des Balkans ou du Maghreb, autant on a du mal à imaginer une réflexion d'ensemble menée par la Commission européenne sur les questions d'immigration. L'exemple de la convention sur le franchissement des frontières extérieures, proposée par la Commission et bloquée depuis près de sept ans par l'affaire de Gibraltar entre l'Espagne et le Royaume-Uni, en est une confirmation. La communautarisation de ces matières risque en définitive de se traduire par l'impuissance ou par le droit empirique des Etats, faute d'une réglementation européenne susceptible de s'appliquer à tous les pays, notamment après le prochain élargissement.

Sur proposition de M. Jacques Genton, président, la délégation a alors décidé de publier la communication de M. Paul Masson comme rapport d'information.

ANNEXE N° 1 : LES PROTOCOLES D'INTÉGRATION DU TRAITÉ DE SCHENGEN DANS L'UNION EUROPÉENNE

PROTOCOLE

INTÉGRANT L'ACQUIS DE SCHENGEN

DANS LE CADRE DE L'UNION EUROPÉENNE

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

NOTANT que les accords relatifs à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes signés par certains des Etats membres de l'Union européenne à Schengen le 14 juin 1985 et le 19 juin 1990, ainsi que les accords connexes et les règles adoptées sur la base desdits accords, visent à renforcer l'intégration européenne et, en particulier, à permettre à l'Union européenne de devenir plus rapidement un espace de liberté, de sécurité et de justice ;

SOUHAITANT incorporer les accords et règles précités dans le cadre de l'Union européenne ;

CONFIRMANT que les dispositions de l'acquis de Schengen sont applicables uniquement si et dans la mesure où elles sont compatibles avec le droit de l'Union européenne et de la Communauté ;

COMPTE TENU de la position particulière du Danemark ;

COMPTE TENU du fait que l'Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord ne sont pas parties aux accords précités, qu'ils n'ont pas signés ; qu'il convient, toutefois, de prévoir la possibilité pour ces Etats membres de les accepter en tout ou en partie ;

RECONNAISSANT qu'il est nécessaire, en conséquence, de recourir aux dispositions du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté européenne relatives à la coopération plus étroite entre certains Etats membres et qu'il convient de ne recourir à ces dispositions qu'en dernier ressort ;

COMPTE TENU de la nécessité de maintenir des relations privilégiées avec la République d'Islande et le Royaume de Norvège, ces deux Etats ayant confirmé leur intention de souscrire aux dispositions susmentionnées, sur la base de l'accord signé à Luxembourg le 19 décembre 1996 ;

SONT CONVENUES des dispositions ci-après, qui sont annexées au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne :

ARTICLE 1

Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark, la République fédérale d'Allemagne, la République hellénique, le Royaume d'Espagne, la République française, la République italienne, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République d'Autriche, la République portugaise, la République de Finlande et le Royaume de Suède, signataires des accords de Schengen, sont autorisés à instaurer entre eux une coopération plus étroite dans des domaines relevant du champ d'application desdits accords et dispositions connexes, tels qu'ils sont énumérés à l'annexe du présent protocole, ci-après dénommés "acquis de Schengen". Cette coopération est conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne et dans le respect des dispositions pertinentes du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté européenne.

ARTICLE 2

1 . A compter de la date d'entrée en vigueur du présent protocole, l'acquis de Schengen, y compris les décisions du Comité exécutif institué par les accords de Schengen qui ont été adoptées avant cette date, s'applique immédiatement aux treize Etats membres visés à l'article 1, sans préjudice du paragraphe 2 du présent article. A compter de cette date, le Conseil se substitue audit Comité exécutif.

Le Conseil, statuant à l'unanimité des membres visés à l'article 1, prend toute mesure nécessaire à la mise en oeuvre du présent paragraphe. Le Conseil, statuant à l'unanimité, détermine, conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen.

En ce qui concerne ces dispositions et décisions et conformément à la base juridique que le Conseil a déterminée, la Cour de justice des Communautés européennes exerce les compétences qui lui sont conférées par les dispositions pertinentes applicables des traités. En tout état de cause, la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.

Aussi longtemps que les mesures visées ci-dessus n'ont pas été prises et sans préjudice de l'article 5, paragraphe 2, les dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen sont considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité sur l'Union européenne.

2. Le paragraphe 1 s'applique aux Etats membres qui ont signé un protocole d'adhésion aux accords de Schengen à compter des dates fixées par le Conseil statuant à l'unanimité de ses membres visés à l'article 1, à moins que les conditions de l'adhésion de l'un de ces Etats à l'acquis de Schengen n'aient été remplies avant la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

ARTICLE 3

A la suite de la détermination visée à l'article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, le Danemark conserve les mêmes droits et obligations à l'égard des autres signataires des accords de Schengen qu'avant ladite détermination en ce qui concerne les parties de l'acquis de Schengen qui sont considérées comme ayant une base juridique dans le titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne.

En ce qui concerne les parties de l'acquis de Schengen qui sont considérées comme ayant une base juridique dans le titre VI du traité sur l'Union européenne, le Danemark conserve les mêmes droits et obligations que les autres signataires des accords de Schengen.

ARTICLE 4

L'Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, qui n'ont pas souscrit à l'acquis de Schengen, peuvent à tout moment demander de participer à tout ou partie des dispositions de cet acquis.

Le Conseil statue sur la demande à l'unanimité de ses membres visés à l'article 1 et du représentant du gouvernement de l'Etat concerné.

ARTICLE 5

1 . Les propositions et initiatives fondées sur l'acquis de Schengen sont soumises aux dispositions pertinentes des traités.

Dans ce cadre, si l'Irlande ou le Royaume-Uni ou les deux n'ont pas, dans un délai raisonnable, notifié par écrit au président du Conseil qu'ils souhaitent participer, l'autorisation visée à l'article 5 A du traité instituant la Communauté européenne, ou à l'article K 12 du traité sur l'Union européenne, est réputée avoir été accordée aux Etats membres visés à l'article 1 ainsi qu'à l'Irlande ou au Royaume-Uni si l'un ou l'autre souhaite participer aux domaines de coopération en question.

2. Les dispositions pertinentes des traités visées au paragraphe 1, premier alinéa, sont applicables, même si le Conseil n'a pas adopté les mesures visées à l'article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa.

La République d'Islande et le Royaume de Norvège sont associés à la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen et à la poursuite de son développement sur la base de l'accord signé à Luxembourg le 19 décembre 1996. Des procédures appropriées sont prévues à cet effet dans le cadre d'un accord avec ces Etats, conclu par le Conseil statuant à l'unanimité des membres visés à l'article 1. Un tel accord doit comprendre des dispositions sur la contribution de l'Islande et de la Norvège à toute conséquence financière résultant de la mise en oeuvre du présent protocole.

Un accord séparé est conclu avec les Etats précités par le Conseil, statuant à l'unanimité, pour l'établissement des droits et obligations entre l'Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, d'une part, et l'Islande et la Norvège, d'autre part, dans les domaines de l'acquis de Schengen qui s'appliquent à ces Etats.

ARTICLE 7

Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, adopte les modalités d'intégration du Secrétariat de Schengen au Secrétariat général du Conseil.

ARTICLE 8

Aux fins des négociations en vue de l'adhésion de nouveaux Etats membres à l'Union européenne, l'acquis de Schengen et les autres mesures prises par les institutions dans le champ d'application de celui-ci sont considérés comme un acquis qui doit être intégralement accepté par tous les Etats candidats à l'adhésion.

ACQUIS DE SCHENGEN

1 - L'accord, signé à Schengen le 14 juin 1985, entre les gouvernements des Etats de l'Union économique Bénélux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française, relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes.

2. La convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, conclue le 19 juin 1990 entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg et le Royaume des Pays-Bas, ainsi que l'acte final et les déclarations communes y annexés.

3. Les protocoles et accords d'adhésion à l'accord de 1985 et à la convention d'application de 1990 avec l'Italie (signés à Paris le 27 novembre 1990), l'Espagne et le Portugal (signés à Bonn le 25 juin 1991), la Grèce (signés à Madrid le 6 novembre 1992), l'Autriche (signés à Bruxelles le 28 avril 1995) ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède (signés à Luxembourg le 19 décembre 1996), ainsi que les actes finaux et les déclarations y annexés.

4. Les décisions et déclarations adoptées par le Comité exécutif institué par la convention d'application de 1990, ainsi que les actes adoptés en vue de la mise en oeuvre de la convention par les instances auxquelles le Comité exécutif a conféré des pouvoirs de décision.

PROTOCOLE

SUR L'APPLICATION DE CERTAINS ASPECTS

DE L'ARTICLE 7 A DU TRAITÉ

INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

AU ROYAUME-UNI ET A L'IRLANDE

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

DÉSIREUSES de régler certaines questions relatives au Royaume-Uni et à l'Irlande,

COMPTE TENU de l'existence, depuis de nombreuses années, d'arrangements particuliers relatifs aux voyages entre le Royaume-Uni et l'Irlande,

SONT CONVENUES des dispositions ci-après, qui sont annexées au traité instituant la Communauté européenne et au traité sur l'Union européenne :

ARTICLE 1

Nonobstant l'article 7 A du traité instituant la Communauté européenne, toute autre disposition dudit traité ou du traité sur l'Union européenne, toute mesure adoptée en vertu de ces traités ou tout accord international conclu par la Communauté ou par la Communauté et ses Etats membres avec un ou plusieurs pays tiers, le Royaume-Uni est habilité à exercer, à ses frontières avec d'autres Etats membres, sur les personnes souhaitant entrer sur son territoire, les contrôles qu'il considère nécessaires pour :

a) vérifier si des citoyens d'Etats parties contractantes à l'accord sur l'Espace économique européen ou des personnes à leur charge exerçant des droits conférés par le droit communautaire, ainsi que des citoyens d'autres Etats à qui de tels droits ont été conférés par un accord qui lie le Royaume-Uni, ont le droit d'entrer sur le territoire du Royaume-Uni ;

b) et décider d'accorder ou non à d'autres personnes l'autorisation d'entrer sur le territoire du Royaume-Uni.

L'article 7 A du traité instituant la Communauté européenne, toute autre disposition de ce traité ou du traité sur l'Union européenne ou toute mesure adoptée en application de ceux-ci ne portent en rien atteinte aux droits du Royaume-Uni d'instaurer ou d'exercer de tels contrôles. Les références au Royaume-Uni dans le présent article englobent les territoires dont les relations extérieures relèvent de sa responsabilité.

ARTICLE 2

Le Royaume-Uni et l'Irlande peuvent continuer à conclure entre eux des arrangements concernant la circulation des personnes entre leurs territoires (la "zone de voyage commune"), tout en respectant pleinement les droits des personnes visés à l'article 1, point a), du présent protocole. En conséquence, aussi longtemps que ces arrangements sont en vigueur, les dispositions de l'article 1 du présent protocole s'appliquent à l'Irlande dans les mêmes conditions qu'au Royaume-Uni.

L'article 7 A du traité instituant la Communauté européenne, toute autre disposition de ce traité ou du traité sur l'Union européenne susmentionnés ou toute mesure adoptée en application de ceux-ci ne portent en rien atteinte à ces arrangements.

ARTICLE 3

Les autres Etats membres sont habilités à exercer, à leurs frontières ou à tout point d'entrée sur leur territoire, de tels contrôles sur les personnes qui cherchent à entrer sur leur territoire en provenance du Royaume-Uni ou de tout territoire dont les relations extérieures relèvent de sa responsabilité aux mêmes fins que celles énoncées à l'article 1 du présent protocole, ou d'Irlande, dans la mesure où les dispositions de L'article 1 du présent protocole sont applicables à ce pays.

L'article 7 A du traité instituant la Communauté européenne, toute autre disposition de ce traité ou du traité sur l'Union européenne susmentionnés ou toute mesure adoptée en application de ceux-ci ne portent en rien atteinte au droit des autres Etats membres d'adopter ou d'exercer de tels contrôles.

PROTOCOLE

SUR LA POSITION DU ROYAUME-UNI ET DE L'IRLANDE

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

DÉSIREUSES de régler certaines questions relatives au Royaume-Uni et à l'Irlande,

COMPTE TENU du protocole sur l'application de certains aspects de L'article 7 A du traité instituant la Communauté européenne au Royaume-Uni et à l'Irlande,

SONT CONVENUES des dispositions ci-après, qui sont annexées au traité instituant la Communauté européenne et au traité sur l'Union européenne :

ARTICLE 1

Sous réserve de l'article 3, le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent pas à l'adoption par le Conseil des mesures proposées relevant du titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne. Par dérogation à l'article 148, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne, la majorité qualifiée est définie comme la même proportion des voix pondérées des membres concernés du Conseil que celle fixée audit article 148, paragraphe 2. L'unanimité des membres du Conseil, à l'exception des représentants des gouvernements du Royaume-Uni et de l'Irlande, est requise pour les décisions que le Conseil est appelé à prendre à l'unanimité.

ARTICLE 2

En vertu de l'article 1 et sous réserve des articles 3, 4 et 6, aucune des dispositions du titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne, aucune mesure adoptée en application de ce titre, aucune disposition de tout accord international conclu par la Communauté en application de ce titre et aucune décision de la Cour de justice interprétant ces dispositions ou mesures, ne lie le Royaume-Uni ou l'Irlande ou n'est applicable à leur égard. Ces dispositions, mesures ou décisions ne portent en rien atteinte aux compétences, aux droits et aux obligations desdits Etats. Ces dispositions, mesures ou décisions ne modifient en rien l'acquis communautaire et ne font pas partie du droit communautaire tel qu'il s'applique au Royaume-Uni ou à l'Irlande.

ARTICLE 3

1. Le Royaume-Uni ou l'Irlande peut notifier par écrit au président du Conseil, dans un délai de trois mois à compter de la présentation au Conseil d'une proposition ou d'une initiative en application du titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne, son souhait de participer à l'adoption et à l'application de la mesure proposée, à la suite de quoi cet Etat y est habilité. Par dérogation à l'article 148, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne, la majorité qualifiée est définie comme la même proportion des voix pondérées des membres concernés du Conseil que celle fixée audit article 148, paragraphe 2.

L'unanimité des membres du Conseil, à l'exception du membre qui n'a pas procédé à une telle notification, est requise pour les décisions que le Conseil est appelé à prendre à l'unanimité. Une mesure adoptée selon le présent paragraphe lie tous les Etats membres qui ont participé à son adoption.

2. Si, après un délai raisonnable, une mesure visée au paragraphe 1 ne peut pas être adoptée avec la participation du Royaume-Uni ou de l'Irlande, le Conseil peut adopter cette mesure conformément à l'article 1 sans la participation du Royaume-Uni ou de l'Irlande. Dans ce cas, L'article 2 s'applique.

ARTICLE 4

Le Royaume-Uni ou l'Irlande peut, à tout moment après l'adoption d'une mesure par le Conseil en application du titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne, notifier au Conseil et à la Commission son intention d'accepter ladite mesure. Dans ce cas, la procédure prévue à l'article 5 A, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne s'applique mutatis mutandis.

ARTICLE 5

Un Etat membre qui n'est pas lié par une mesure adoptée en application du titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne ne supporte pas les conséquences financières de cette mesure autres que les coûts administratifs occasionnés pour les institutions.

ARTICLE 6

Lorsque, dans les cas visés au présent protocole, le Royaume-Uni ou l'Irlande est lié par une mesure adoptée par le Conseil en application du titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne, les dispositions pertinentes de ce traité, y compris l'article 73 P, s'appliquent à cet Etat pour ce qui concerne la mesure en question.

ARTICLE 7

Les articles 3 et 4 s'entendent sans préjudice du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne.

ARTICLE 8

L'Irlande peut notifier par écrit au président du Conseil son souhait de ne plus relever des dispositions du présent protocole. Dans ce cas, les dispositions normales des traités s'appliquent à l'Irlande.

PROTOCOLE

SUR LA POSITION DU DANEMARK

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

RAPPELANT la décision des chefs d'Etat ou de gouvernement, réunis au sein du Conseil européen à Edimbourg le 12 décembre 1992, concernant certains problèmes soulevés par le Danemark au sujet du traité sur l'Union européenne,

AYANT PRIS ACTE de la position du Danemark en ce qui concerne la citoyenneté, l'Union économique et monétaire, la politique de défense et la justice et les affaires intérieures, telle qu'énoncée dans la décision d'Édimbourg,

COMPTE TENU de l'article 3 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne,

SONT CONVENUES des dispositions ci-après, qui sont annexées au traité instituant la Communauté européenne et au traité sur l'Union européenne :

PARTIE I

ARTICLE 1

Le Danemark ne participe pas à l'adoption par le Conseil des mesures proposées relevant du titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne. Par dérogation à l'article 148, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne, la majorité qualifiée est définie comme la même proportion des voix pondérées des membres concernés du Conseil que celle fixée audit article 148, paragraphe 2. L'unanimité des membres du Conseil, à l'exception du représentant du gouvernement du Danemark, est requise pour les décisions que le Conseil est appelé à prendre à l'unanimité.

ARTICLE 2

Aucune des dispositions du titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne, aucune mesure adoptée en application de ce titre, aucune disposition d'un accord international conclu par la Communauté en application de ce titre et aucune décision de la Cour de justice interprétant ces dispositions ou mesures, ne lie le Danemark ou n'est applicable à son égard. Ces dispositions, mesures ou décisions ne portent en rien atteinte aux compétences, aux droits et aux obligations du Danemark. Ces dispositions, mesures ou décisions ne modifient en rien l'acquis communautaire et ne font pas partie du droit communautaire tel qu'il s'applique au Danemark.

ARTICLE 3

Le Danemark ne supporte pas les conséquences financières des mesures visées à l'article 1 autres que les coûts administratifs occasionnés pour les institutions.

ARTICLE 4

Les articles 1, 2 et 3 ne s'appliquent pas aux mesures déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des Etats membres ni aux mesures relatives à l'instauration d'un modèle type de visa.

ARTICLE 5

1. Le Danemark décide dans un délai de six mois après que le Conseil a arrêté une décision au sujet d'une proposition ou d'une initiative visant à développer l'acquis de Schengen en application des dispositions du titre 111 A du traité instituant la Communauté européenne, s'il transpose cette décision dans son droit national. S'il décide de le faire, cette décision créera une obligation de droit international entre le Danemark et les autres Etats membres visés à l'article 1 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne ainsi que l'Irlande ou le Royaume-Uni si ces Etats membres participent aux domaines de coopération en question.

2. Si le Danemark décide de ne pas appliquer une décision du Conseil au sens du paragraphe 1, les Etats membres visés à l'article 1 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne examineront les mesures appropriées à prendre.

PARTIE II

ARTICLE 6

En ce qui concerne les mesures arrêtées par le Conseil dans le domaine relevant de l'article J 3, paragraphe 1, et de l'article J 7 du traité sur l'Union européenne, le Danemark ne participe pas à l'élaboration et à la mise en oeuvre des décisions et actions de l'Union qui ont des implications en matière de défense, mais il ne fera pas obstacle au développement d'une coopération plus étroite entre les Etats membres dans ce domaine. Le Danemark ne participe donc pas à leur adoption.

Le Danemark n'est pas obligé de contribuer au financement des dépenses opérationnelles découlant de ces mesures.

PARTIE III

ARTICLE 7

Le Danemark peut à tout moment, conformément à ses exigences constitutionnelles, informer les autres Etats membres qu'il ne souhaite plus se prévaloir de la totalité ou d'une partie du présent protocole. Dans ce cas, le Danemark appliquera intégralement toutes les mesures pertinentes alors en vigueur, prises dans le cadre de l'Union européenne.

ANNEXE N° 2 : QUESTIONS ÉCRITES POSÉES PAR M. PAUL MASSON A MM. LES MINISTRES DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE L'INTÉRIEUR ET DES AFFAIRES EUROPÉENNES




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Paris, le 16 octobre 1997

QUESTION ECRITE

Le traité d'Amsterdam comporte un protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne. Ce protocole autorise les Etats membres qui le souhaitent à instaurer entre eux une coopération plus étroite dans le domaine des acquis de Schengen. Le protocole précise que " le Conseil, statuant à l'unanimité, détermine, conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen ". Selon des dépêches d'agences, la présidence luxembourgeoise aurait, dès le 6 octobre 1997, proposé aux ministres des Affaires étrangères réunis dans le cadre du Conseil Affaires générales d'engager sans tarder l'examen de l'acquis de Schengen afin de lui substituer une nouvelle base juridique tenant compte des dispositions du nouveau traité. Un groupe de travail aurait été constitué à cette fin dans le cadre du Conseil Justice et Affaires intérieures réuni le 9 octobre 1997 à Mondorf-les-Bains ; ce groupe doit rendre ses conclusions pour la réunion des ministres des Affaires étrangères du 8 décembre 1997. M. Paul MASSON demande à M. Hubert VÉDRINE, ministre des Affaires étrangères, pourquoi le Conseil Affaires générales a estimé qu'il y avait urgence à effectuer ce travail alors que la mise en vigueur du nouveau traité n'est pas envisagée avant 1999 et qu'une déclaration à l'acte final précise que les travaux préparatoires seront menés " en temps utile ", pourquoi le Parlement français n'a pas été informé de la constitution de ce groupe de travail lors des derniers débats portant sur la ratification de l'adhésion de la République hellénique et de la République d'Autriche, enfin quelles instructions ont été données aux négociateurs français pour effectuer cette substitution de base juridique de l'acquis de Schengen.



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Paris, le 16 octobre 1997

QUESTION ECRITE

Le traité d'Amsterdam introduit dans le traité sur l'Union européenne un nouvel article K 7 qui stipule que " la Cour de justice n'est pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations menées par la police ou d'autres services répressifs dans un Etat membre, ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ". M. Paul MASSON demande à M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, ministre de l'Intérieur, s'il estime qu'entrent dans ce champ d'exclusion de la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes les contrôles de personnes dans la bande des 20 kilomètres en retrait de la frontière intérieure, l'application des conventions bilatérales de coopération policière transfrontalière conclues dans le cadre de l'article 39 des accords de Schengen, ainsi que les contrôles de personnes à la frontière terrestre entre la France et la Belgique effectués en application de la clause de sauvegarde de l'article 2 paragraphe 2 des accords de Schengen.



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Paris, le 16 octobre 1997

QUESTION ECRITE

Le traité d'Amsterdam comporte un protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne. Ce protocole autorise les Etats membres qui le souhaitent à instaurer entre eux une coopération plus étroite dans le domaine des acquis de Schengen. Le protocole précise que " le Conseil, statuant à l'unanimité, détermine, conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen. En ce qui concerne ces dispositions et décisions et conformément à la base juridique que le Conseil a déterminée, la Cour de justice des Communautés européennes exerce les compétences qui lui sont conférées par les dispositions applicables des traités ". M. Paul MASSON demande à M. Pierre MOSCOVICI, ministre des Affaires européennes, quelle sera la capacité d'appréciation ou de modification de la base juridique retenue par le Conseil dont disposera, le moment venu, la Cour de justice des Communautés européennes. Le protocole précise que " en tout état de cause, la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ". Il lui demande si cette disposition du traité ne signifie pas a contrario que la Cour de justice est compétente pour l'ensemble des mesures ou décisions contenues dans l'acquis de Schengen qui ne portent pas sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.



(1) Cf. rapport de M. Christian de La Malène " Le traité d'Amsterdam " n° 14 (1997-1998)

(2) Réponse aux questions écrites n° 2174, 2175 et 2176 posées le 31 juillet 1997 par M. Paul MASSON

(3) Nouvel article 8 dans la version consolidée du traité sur l'Union européenne (TUE)

(4) Note de la Présidence au groupe Acquis de Schengen 11480/97 du 17 octobre 1997 SCHENGEN 1