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Les actions menées en faveur de la politique maritime et littorale de la France

 

GLOSSAIRE

AFIT : Agence Française d'Ingénierie Touristique

APPB : Arrêtés Préfectoraux de Protection des Biotopes

BTP : Bâtiments et Travaux Publics

CE : Conseil d'Etat

CEDRE : centre de Documentation, de Recherche et d'Expérimentation sur les Pollutions

Accidentelles des Eaux

CELRL : Conservatoire de l'Espace Littoral et des Rivages Lacustres

CEMAGREF : Centre d'Expérimentation de Machinerie Agricole et des Eaux et Forêts

CGE : Compagnie Générale des Eaux

CIAT : Comité Interministériel de l'Aménagement du Territoire

DAN : Directive d'Aménagement National

DATAR : Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale

DAU : Direction de l'Aménagement et de l'Urbanisme

DDASS : Délégation Départementale à l'Action Sanitaire et Sociale

DDE : Direction Départementale de l'Équipement

DDR : Dotation de Développement Rural

DGCL : Direction Générale des Collectivités Locales

DGD : Dotation Globale de Décentralisation

DGF : Dotation Globale de Fonctionnement

DGI : Direction Générale des Impôts

DIREN : Direction Régionale de L'Environnement

DOM : Département d'Outre-Mer

DORIS : Détermination d'Orbite et Radiopositionnement Intégrés par Satellite

DPNM : Direction des Ports et de la navigation Maritime

DPM : Domaine Public Maritime

DRE : Direction Régionale de l'Equipement

DRM : Délégation des Risques Majeurs

DSR : Dotation de Solidarité Rurale

DTA : Directive Territoriale d'Aménagement

DTMPL Direction du Transport Maritime, des Ports et du Littoral

FB : Foncier Bâti

FNB : Foncier Non Bâti

FGER : Fonds de gestion de l'Espace Rural

GPS : Global Positioning System

IFEN : Institut Français de l'Environnement

IFREMER : Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer

INSEE : Institut National de la Statistique et des Études Économiques

IPLI : Inventaire Permanent du Littoral

JO : Journal Officiel

LAU : Loi d'Aménagement et d'Urbanisme

LOADT : Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire

MEH : Million Equivalent Habitants

MIACA : Mission Interministérielle d'Aménagement de la Côte d'Aquitaine

OCDE : Office pour la Coopération et le Développement Économique

OMI : Organisation Maritime Internationale

ONF : Office National des Forêts

PACA : Provence-Alpes-Côte d'Azur

PAM : Plan d'Action Méditerranéen

PAZ : Plan d'Aménagement de Zone

PLD : Plafond Légal de Densité

PME : Petites et Moyennes Entreprises

PNOC : Programme National d'Océanographie Côtière

PNEAT Programme National Efforescences Alagales Toxiques

PNEM : Programme National d'Ecotoxicologie Marine

PNR : Parc Naturel Régional

PNUE : Programme des Nations-Unies pour l'Environnement

POS : Plan d'Occupation du Sol

PPR : Plans de Prévention des Risques

RNO : Réseau National d'Observation

REMI : Réseau de Surveillance Microbiologique

REPHY : Réseau de Surveillance Phytoplanctonique

SAFER : Société d'Aménagement Foncier de l'Espace Rural

SAGE : Schéma d'Aménagement et de Gestion des Eaux

SAR : Schéma d'Aménagement Régional

SAU : Surface Agricole Utile

SAUM : Schéma d'Aptitude et d'Utilisation de la Mer

SDAGE : Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux

SDAU : Schéma Directeur d'Aménagement et d'Urbanisme

SLR : Satellite Laser Ranging

SMVM : Schéma de Mise en Valeur de la Mer

STNMTE : Service Technique de la Navigation Maritime et des Transmissions de l'Equipement

TA : Tribunal Administratif

TDENS : Taxe Départementale des Espaces Naturels Sensibles

TH : Taxe d'Habitation

TLE : Taxe Locale d'Equipement

TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

UE : union Européenne

UNESCO

VLBI : Very Long Baseline Interferometry

ZAC : Zone d'Aménagement Concerté

ZICO : Zone d'Intérêt Communautaire pour les Oiseaux

ZNIEFF : Zone Naturelle d'Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique

Sommaire

ANNEXE 1 Les objectifs et les moyens de l'IFREMER en environnement et aménagement du littoral 195

ANNEXE 2 VIIème programme d'intervention de l'agence de l'eau Loire-Bretagne 200

ANNEXE 3 Bilan et perspectives de la situation démographique dans les zones d'emploi littorales 206

ANNEXE 4 Occupation illégale du DPM et cabanisation du littoral : L'exemple de l'Anse de Beauduc 214

ANNEXE 5 Note méthodologique concernant l'évaluation des spécificités et de la vivacité de l'économie littorale 215

ANNEXE 6 Mise en oeuvre de la loi littoral dans la Manche, présentation de la DDE Manche 219

ANNEXE 7 Tableaux récapitulatifs de la prise en compte de l'environnement et du public dans les procédures d'élaboration des POS, des ZAC, des SD, des SAR et des DTA 227

ANNEXE 8 La superposition des procédures dans le Marquenterre 233

ANNEXE 9 La dotation touristique 238

ANNEXE 10 La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) 243

ANNEXE 11 La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) 246

ANNEXE 12 La taxe d'habitation (TH) 251

ANNEXE 13 La taxe professionnelle 254

ANNEXE 14 Les droits de mutation (taxe additionnelle communale) 257

ANNEXE 15 Les autres recettes liées à la construction (TLE versement pour dépassement du PLD, participation pour dépassement du COS) 260

ANNEXE 16 La taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS) 263

ANNEXE 17 L'inventaire permanent du littoral, par C. Ecobichon 267

ANNEXE 18 Le besoin de maritime dans la société française à la fin du XXème siècle, par Jean Rieucau 271

ANNEXE 19 « Bigger is better » : les Etats-Unis et la gestion de la zone côtière A. Miossec - Thèse 1993 278

ANNEXE 1 - Les objectifs et les moyens de l'IFREMER en environnement et aménagement du littoral

1. L'environnement et l'aménagement du littoral, un des quatre axes prioritaires de l'IFREMER

L'importance du domaine marin dans les préoccupations de la société française, le coût croissant des équipements de recherche et des moyens à la mer (navires, sous-marins, bassins d'essais, satellite, etc.), ainsi que l'importance prise par les programmes internationaux (et en particulier européens) rendent de plus en plus inévitable l'élaboration d'une politique nationale de recherche en océanographie. Celle-ci est établie par les comités inter-organismes et par les trois comités de l'IFREMER (Scientifique, Technologie et industriel, Ressources vivantes) instances représentatives de la communauté nationale en océanographie. Cette politique tient compte des missions spécifiques de chaque organisme de recherche et des grandes orientations nationales, dans les domaines économique, social ou politique.

Pour l'IFREMER, quatre axes stratégiques ont été arrêtés. Les deux premiers concernent l'environnement côtier et l'exploitation des ressources vivantes, domaines profondément affectés par la pression des activités humaines et dans lesquels les équipes de l'IFREMER jouent au niveau national et international un rôle significatif. Les deux autres axes retenus portent sur l'océan et le climat, ainsi que sur l'exploration des grands fonds océaniques. Ces deux axes s'inscrivent dans le cadre de préoccupations économiques et sociales à échéance lointaine comme la prévision du climat ou des tremblements de terre.

Sur la base de ces orientations générales, les travaux ont été engagés pour structurer les efforts de l'Institut en terme de programmes. Onze objectifs finalisés fédérateurs ont été identifiés, regroupant 34 programmes.

Dans le domaine de l'environnement côtier, l'IFREMER assure trois fonctions complémentaires : organisme de recherche, centre d'expertise, concepteur et gestionnaire de réseaux d'observation et de surveillance du littoral.

Alors que la connaissance des écosystèmes côtiers est cruciale pour l'occupation rationnelle de la frange littorale et la pérennité de l'exploitation des ressources vivantes, les connaissances scientifiques disponibles ne peuvent à l'heure actuelle être considérées comme suffisantes face à l'ampleur des problèmes posés par l'occupation intensive du littoral. La poursuite au sein de l'IFREMER de l'effort de recherche amont s'impose donc, notamment pour mieux comprendre les phénomènes et préconiser des règles de mise en valeur, de préservation et de salubrité.

Les objectifs poursuivis dépassent le cadre classique de la recherche scientifique qui vise à l'acquisition des connaissances ; ils contribuent au développement d'outils, de méthodes et de concepts utilisables par l'État et les collectivités locales. Comme l'élaboration des normes et des règles européennes est largement déterminée par les résultats obtenus par les recherches, il est indispensable que les experts français disposent de données scientifiques qui permettront d'assurer à notre pays une place déterminante dans la définition de la politique européenne de l'environnement. Les programmes scientifiques retenus à ce titre concernent la physique du domaine côtier, le fonctionnement des écosystèmes côtiers ainsi que les risques sanitaires et écotoxicologiques.

L'expertise de l'IFREMER s'exprime institutionnellement dans les avis qu'il est amené à donner sur la capacité biotique des bassins, la salubrité des zones de culture marine et sur les études d'aménagement côtier dont il se saisit ou qui peuvent lui être soumises. La rigueur scientifique de ses avis jointe à sa connaissance du terrain lui a donné une crédibilité peu contestée. L'IFREMER peut, en effet, apporter, dans les problèmes d'aménagement du littoral, sa connaissance des écosystèmes, sa compétence en modélisation et sa capacité à rassembler les données dans des outils de synthèse comme les systèmes d'information géographique.

L'IFREMER a déployé sur le littoral, en complément du réseau national d'observation de la qualité du milieu marin (RNO) et du réseau de surveillance microbiologique (REMI) mis en place pour le compte du ministère de l'Environnement et de la direction des Pêches Maritimes et des Cultures Marines, plusieurs réseaux d'observation et de surveillance. Ces réseaux sont des instruments de la surveillance des eaux côtières dont la suppression ne serait plus acceptée par les responsables locaux. De ce fait, l'IFREMER assure une fonction opérationnelle.

La multiplication, à l'initiative des collectivités locales, de moyens de surveillance du littoral rend nécessaire une réflexion d'ensemble sur les finalités poursuivies et les méthodes utilisées. Cette réflexion a été initiée sur la façade méditerranéenne, avec l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse, par la création du Réseau Littoral Méditerranéen qui intègre les différents réseaux de surveillance existants. Le RLM devrait constituer un des outils de la mise en oeuvre des axes prioritaires du SDAGE du bassin Rhône-Méditerranée-Corse.

En outre, en soutien à la surveillance, l'IFREMER a engagé le développement des réseaux automatisés de mesure de paramètres de la qualité du milieu.

2. Le budget de l'IFREMER

L'IFREMER, établissement public à caractère industriel et commercial, a depuis plusieurs années un budget avoisinant le milliard de francs (HT). Ses ressources résultent pour près de 85 % de la subvention d'État attribuée au titre du BCRD (budget civil de recherche et de développement) par le ministère de la recherche. Cette subvention est complétée par des recettes propres, d'origine publique, nationale ou européenne, générées par son activité. En 1996, le produit des recettes est de 177,2 MF provenant par exemple d'affrètement de ses navires et engins sous-marins ou de contrats avec l'Union Européenne. Ses recettes dans le domaine de l'environnement littoral, entre 20 et 25 MF par an, résultent :

- de contrats avec l'EDF pour le suivi et le contrôle de l'impact des centrales nucléaires situées en bord de mer ;

- d'une subvention du ministère de l'environnement pour la mise en oeuvre du RNO, le réseau national d'observation de la qualité du milieu marin;

- d'études diverses dans le domaine de l'environnement littoral, pour le compte des agences de l'Eau, des ministères, des collectivités locales ou de sociétés privées;

- de programmes en coopération, cofinancés par l'Union Européenne.

Le montant total des dépenses de l'IFREMER s'est élevé pour l'exercice 1996 à 962, 45 MF (HT). Le tableau ci-dessous, résultat de la comptabilité analytique, présente la répartition de ces dépenses selon les principales activités de l'IFREMER.

 

Coût en MF

Répartition % du budget

Domaines d'activité

   

les ressources vivantes

225,4

24

l'environnement et l'aménagement du littoral

122,1

13

la recherche océanique

129,8

13,9

l'ingénierie océanique

87,6

9,3

les relations et la coopération internationales

11,5

1,2

la flotte (soutien direct à la communauté

81,9

8,7

scientifique nationale)

   

Soutien et support

   

la flotte (partie construction et frais

90,1

9,6

généraux)

   

le transfert (politique industrielle,

25,4

2,7

valorisation, information scientifique et

   

technique)

   

l'informatique

43,2

4,6

l'administration générale

122,0

13

2.1 Coûts directs des programmes dans le domaine des ressources vivantes

Les 225,4 MF affectés aux ressources vivantes se répartissent en :

Soutien à l'administration et à la profession : 2,8

Économie maritime : 2,2

Utilisation et valorisation des produits : 20,1

Ressources halieutiques : 99,5

Ressources aquacoles : 100,8

2.2 Coûts directs des programmes dans le domaine de l'environnement et de l'aménagement du littoral

En environnement et aménagement du littoral le budget de 122,1 MF se subdivise en :

Recherche, y compris celles dans le cadre des grands programmes nationaux :

48,0

Surveillance de la qualité du milieu :

46,9

Suivi des ressources :

5,0

Aménagement du littoral (avis et études) :

8,6

Instrumentation, développement d'outils (SIG, etc.) :

13,6

ANNEXE 2 - VIIème programme d'intervention de l'agence de l'eau Loire-Bretagne

Document I

MONTANT DE TRAVAUX ET DE PARTICIPATION SELON LES SIX OBJECTIFS DU VIIème PROGRAMME

(source Agence de Peau Loire-Bretagne)

 

Montant de travaux (MF)

Montant d'aide (MF)

1 Relever le niveau de la collecte et du traitement des eaux usées domestiques

7 900

4 392

2 Poursuivre la dépollution des effluents industriels

1 690

1 285

3 Lutter contre les pollutions d'origine agricole

2 280

715

4 Améliorer la qualité des eaux destinées à l'alimentation en eau potable

3 000

695

5 Améliorer la gestion de la ressource en eau

830

357

6 Entretenir et réhabiliter les milieux aquatiques

870

225

TOTAL

16 570

7 669

Document II

REPARTITION DES REDEVANCES ET DES DÉPENSES (1997-2001) ENTRE COLLECTIVITÉS LOCALES, INDUSTRIES ET AGRICULTURE

(source Agence de l'eau Loire-Bretagne)

 

Redevances

Dépenses*

Collectivités locales

83 %

66 %

Agriculture

2 %

15 %

Industries

15 %

19 %

Document III

DESCRIPTION DE L'OBJECTIF 3 : RESORBER LES POLLUTIONS D'ORIGINE AGRICOLE

1.1 Orientations et domaine d'intervention

1.1.1 Poursuivre la réalisation du Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA)

- une contribution fondamentale à la reconquête de la qualité des eaux superficielles utilisées pour l'alimentation en eau, et plus généralement, de la qualité des eaux ;

- conformément à l'accord d'octobre 1993 et ses textes d'application (arrêté du 2 Novembre 1993 notamment) ;

- sans perdre de vue l'objectif d'une gestion agronomique optimale des déjections animales ;

- résorber les excédents azotés dans les zones d'excédent structurel lié aux élevages (ZES) sur la base de programmes de résorption :


· arrêtés par les préfets, en impliquant étroitement les acteurs concernés ;


· approuvés par le Conseil d'administration de l'agence de l'eau ;


· évaluant les quantités d'azote résorbées selon différentes modalités (réduction des rejets des élevages, meilleure utilisation des surfaces disponibles, exportation des déjections, et, en dernier recours, traitement des déjections).

- apporter un appui au suivi des programmes d'action dans les zones vulnérables (directive nitrates).

1.1.2 Engager la maîtrise des pollutions liées aux cultures

- des stratégies d'action qui ne doivent pas omettre les apports des autres usagers. En particulier la stratégie d'action vis-à-vis des phytosanitaires doit englober les usages urbains et les voies de communication. La nécessaire sensibilisation des services gestionnaires des voies de communication peut être réalisée en application de conventions entre l'agence, les collectivités territoriales ou les services de l'État concernés, définissant des codes de bonnes pratiques, les actions de formation et de communication ;

- élaborer localement, pour la protection de la qualité des usages de l'eau (eau potable, conchyliculture, baignade) des actions de gestion de l'espace Permettant d'améliorer les processus naturels de rétention et d'auto-épuration des pollutions, conformément à l'objectif n° 6 ;

- en grandes cultures, les programmes Ferti-Mieux ont montré leur valeur d'exemple et d'entraînement ; en faciliter le démarrage et le suivi au cours des premières années ;

- conduire, au cours du VIIème programme, une réflexion sur la maîtrise des pollutions liées aux cultures, devant aboutir à des programmes d'action pour le VIIème programme.

1.2 Modalités d'intervention

1.2.1 Travaux de maîtrise des pollutions liées aux activités d'élevages

Bénéficiaires : agriculteurs ou leurs groupements maîtres d'ouvrage des travaux de maîtrise des pollutions rejetées par des établissements d'élevage

Dépenses prises en compte : montant des travaux nécessaires pour améliorer la collecte des déjections animales, limiter leur dilution et en assurer le stockage avant épandage et améliorer celui-ci. Dans les ZES, les travaux retenus sont définis au vu du programme de résorption accepté par l'agence.

Les dépenses prises en compte correspondent au coût des travaux, y compris les travaux réalisés par l'agriculteur, dans la limite des coûts unitaires de référence, établis pour les divers maîtres d'ouvrage.

Modalités de financement : subvention de 30 % des dépenses retenues.

1.2.2 Travaux de maîtrise des pollutions diffuses liées aux cultures

Opérations de démonstration grandes cultures (type Ferti-Mieux)

Bénéficiaires : Chambres d'agriculture, associations et groupements d'agriculteurs

Dépenses prises en compte : animation, suivi et conseil d'opérations d'optimisation de la gestion des fertilisants et des phytosanitaires, dans la limite d'une dépense maximale, la durée de l'opération étant limitée à 3 années

Modalités de financement : subvention de 30% des dépenses retenues

1.2.3 Assistance technique agronomique

Objectif : aider les agriculteurs à mettre en oeuvre les meilleures pratiques agricoles notamment pour le recyclage des déchets organiques (boues d'épuration, déjections animales, effluents agro-alimentaires) dans les zones prioritaires nécessitant une protection renforcée : périmètres de protection, bassins versant AEP, bassins versants de Bretagne Eau Pure n° 2, cantons en ZES, opérations coordonnées (Contrats de Rivière, de Baie, SAGE).

Mettre en oeuvre un conseil individualisé (sur l'ensemble du secteur ou sous forme de réseau de référence pour une durée limitée selon les cas).

Bénéficiaires : collectivité locale, porteur de l'opération, éleveur (accès au dispositif additionnel PMPOA), industriel, l'aide étant versée au prestataire (Chambre d'Agriculture ou bureau agréé).

Dépenses prises en compte : conseil à l'agriculteur au vu des éléments du cahier d'épandage, réalisation d'analyses de sols.

Modalités de financement : subvention de 30 % des dépenses retenues dans la limite de forfaits définis par prestation et/ou exploitation.

1.2.4 Partenariat avec les Chambres d'Agriculture

Objectif : ce partenariat est proposé aux Chambres d'agriculture pour la mise en oeuvre d'actions d'évaluation et d'information, d'intérêt public, afin d'orienter les travaux à engager par les divers maîtres d'ouvrages concernés, dans ce cadre, la Chambre d'agriculture réalise les actions suivantes :

- sensibilisation-information et formation des agriculteurs pour recycler les déchets organiques dans le respect de l'environnement (pas de pertes de matières fertilisantes dans les eaux) ; synthèse et évaluation à l'échelon départemental (tenue de tableaux de bord et publications) ;

- synthèse et publication des indicateurs de suivi de programmes d'action en zones vulnérables (directive nitrates).

Bénéficiaires : Chambres d'agriculture

Modalités de financement : subvention de 50 % des dépenses retenues, dans la limite de forfaits.

1.2.5 Opérations d'information et de sensibilisation des collectivités locales et des services publics utilisant des phytosanitaires

Bénéficiaires : Villes, départements, collectivités locales ou leur groupement, SNCF, etc.

Dépenses prises en compte : montant des dépenses engagées pour des actions d'information et de sensibilisation

Modalités se financement : subvention de 30 % de la dépenses retenues

1.3 Dispositif de suivi et d'évaluation

1.3.1 Suivi des investissements

- montant des investissements retenus par l'agence au titre du PMPOA (élevages intégrables, élevages de taille inférieure au seuil d'intégration) et des programmes de résorption en ZES ;

- montant des investissements retenus par l'agence au titre des grandes cultures et actions phytosanitaires (agriculture et autres usages).

1.3.2 Suivi de l'équipement

- maîtrise des pollutions liées aux activités d'élevage

- nombre de dossiers d'études préalables (DEXEL) reçus

- nombre d'élevages ayant fait l'objet de décisions de financement et nombre d'élevages ayant signé un contrat de financement de travaux (suivi réalisé selon la taille des élevages concernés)

- nombre d'équivalents UGB (azote) concernés par les travaux de dépollution

- résorption des excédents azotés dans les ZES lié aux élevages

- nombre d'élevages et capacité (eq. UGB) concernés par les mesures internes et par les dispositifs d'épuration des déjections animales

- maîtrise des pollutions liées aux cultures

- nombre d'opérations de démonstration (Ferti-mieux ou similaires) ; superficies concernées annuellement.

ANNEXE 3 - Bilan et perspectives de la situation démographique dans les zones d'emploi littorales

BILAN ET PERSPECTIVES DE LA SITUATION DÉMOGRAPHIQUE
ANNEXE STATISTIQUE : TABLEAUX, GRAPHIQUES, CARTES.

Soixante six des 348 zones d'emploi métropolitaines ont une façade littorale. Ces zones d'emploi concentrent 22 % de la population (12,6 millions) sur 18 % du territoire (97 400 Km2).

Les zones littorales peuvent être regroupées en quatre sous ensembles géographiques :

- Mer du Nord Manche : de Dunkerque à Brest (24 zones d'emploi).

- Atlantique : de Quimper à Bayonne (20 zones).

- Méditerranée : de Perpignan à Menton (16 zones).

- Corse : toutes les zones de l'île sauf Corte.

TABLEAU 1 - LA POPULATION DES ZONES LITTORALES EN 1990

Zones littorales

Population 1990

% population littorale

% population France

% superficie littorale

% superficie France

M. Nord Manche

3 493 949

27,6

6,2

28,4

5,0

Atlantique

4 013 430

31,7.

7,1

38,2

6,8

Méditerranée

4 909 561

38,8

8,7

25,9

4,6

Corse

237 026

1,9

0,4

7,5

1,3

Littoral

12653 966

100,0

22,4

100,0

17,7

TABLEAU 2 - ÉVOLUTION DE LA DENSITÉ AU KM2 DE LA POPULATION
DE 1962 À 1990

ZONES

1962

1968

1975

1982

1990

M Nord Manche

109

113

119

123

126

Atlantique

85

90

96

102

108

Méditerranée

129

151

167

180

194

Corse

23

26

29

31

33

Littoral

98

108

116

123

130

Intérieur

80

88

93

95

98

Total France

84

92

97

100

104

TABLEAU 3 - TAUX DE CROISSANCE ANNUEL (%) DE LA POPULATION
ENTRE 1962 ET 1990

ZONES

68/62

75/68

82/75

90/82

M. Nord Manche

0.70

0.76

0.48

0.29

Atlantique

1.00

0.91

0.81

0.73

Méditerranée

2.62

1.46

1.09

095

Corse

2.41

1.54

1.01

0.61

Littoral

1.50

1.08

0.82

0.69

Intérieur

1.51

0.73

0.34

0.47

Total France

1.51

0.81

0.46

0.51

TABLEAU 4 - ESTIMATION DE LA POPULATION AU 1/1/1995

ÉVOLUTION 1990 1995

ZONES

Estimation 1.1.1995

Évolution 1990-1995

M. Nord Manche

3 533 342

0,23

Atlantique

4 141 289

0,72

Méditerranée

4 866 859

0,80

Corse

246 539

0,85

France littorale

12 788 029

0,62

France intérieure

45 232 048

0,47

TABLEAU 5 - TAUX DE CROISSANCE ANNUEL (%) DE LA POPULATION ENTRE 1962 ET 1990 DU AU MOUVEMENT NATUREL (M NAT), DÛ AU SOLDE MIGRATOIRE
(SMIG).

ZONES

68/62

75/68

82/75

90/82

 

M NAT

SMIG

M NAT

SMIG

M NAT

SMIG

M NAT

SMIG

M. Nord Manche

0.84

-0.14

0.73

0.03

050

- 0.02

0.45

- 0.16

Atlantique

0.59

0.41

0.52

0.39

0.33

0.48

0.25

0.48

Méditerranée

0.42

2.20

0.25

1.21

0.11

0.98

0.19

0.76

Corse

0.31

2.10

0.20

1.34

0.05

0.96

0.13

0.48

Littoral

0.60

0.90

0.48

0.80

0.2

0.53

0.28

0.41

Intérieur

0.98

0.53

0.60

0.13

0.40

- 0.06

0.45

0.02

Total France

0.88

0.63

0.58

0.23

0.40

0.06

0.41

0.10

TABLEAU 6.1 - ÉVOLUTION DE LA POPULATION 1990-2015 PARTAGE ENTRE MOUVEMENT NATUREL ET SOLDE MIGRATOIRE

(SIMULATION OMPHALE)

   

Intérieur

   

Littoral

 

Période

Évolution

M naturel

S migrât

Évolution

M naturel

S migrât

1990-1991

218 912

195 390

23 522

96 512

32 144

64 368

1995-1996

186 384

188 591

-2 207

91 728

30 766

60 982

2000-2001

168178

173688

-5 510

91 104

26 839

64 265

2005-2006

140 352

149 273

- 8 921

86 656

18980

67 675

2010-2011

115504

128 079

-12 575

82 240

11 270

709 70

2015-2016

91 120

105 895

-14 775

77 808

42 78

73 530

TABLEAU 6.2 - SOLDES MIGRATOIRES PAR ÂGE : INTÉRIEUR

(SIMULATION OMPHALE)

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

TOTAL

23 522

- 2 207

- 5 510

- 8 921

- 12 575

- 14 775

00 - 19

26 912

22 430

21 978

21 502

21 224

21 068

20 - 59

7 138

- 14 790

- 17 583

- 20 463

- 21 427

- 21 495

60 - 74

- 8 865

9217

- 8910

- 8 768

- 10866

- 12805

75 +

1 663

- 630

- 995

- 1 192

- 1 506

- 1 543

TABLEAU 6.3 - SOLDES MIGRATOIRES PAR ÂGE : LITTORAL

(SIMULATION OMPHALE)

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

TOTAL

64 368

60 962

64 265

67 676

70 970

73 530

00 - 19

14 955

14 798

15 250

15 726

16004

16610

20 - 59

37 716

33 307

36 100

38 980

39 584

40 012

60 - 74

10 567

11 578

11 271

11 129

13 227

15166

75 +

1 130

1 279

1 644

1 841

2155

2 192

TABLEAU 7.1 - POPULATION DU LITTORAL -1990 À 2015 : STRUCTURE PAR ÂGE

SIMULATION OMPHALE

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

TOTAL

12 399 771

12 865 884

13 325 651

13 772 250

14197 548

14 598 701

00-19

3 374191

3 288 890

3 337 481

3 326 535

3 312 224

3 191 660

20-39

3 594 513

3 661 316

3 593 725

3 569 288

3 529 076

3 454 998

40-59

2 823 124

3 087 700

3 408 911

3 750 678

3 837 080

3 912 929

60-74

1 696 035

1 962 701

1 921 313

1 886 639

2 128 491

2 467 787

75 +

911 908

865 277

1 064 221

1 139 110

1 390 677

1 471 327

TABLEAU 7.2 - POPULATION DU LITTORAL 1990 À 2015 : STRUCTURE PAR ÂGE EN %

SIMULATION OMPHALE

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

TOTAL

100 000

100 000

100 000

100 000

100 000

100 000

00-19

27 212

25 563

25 046

24 154

23 330

22 548

20-39

28 989

28 458

26 968

25 917

24 857

33 666

40-59

22 768

23 999

25 582

27 234

27 026

26 803

60-74

13 678

15 255

14418

13 699

14992

16 9041

75 +

7 354

6 725

7986

8 997

9 795

10 078

TABLEAU 8 - POIDS DE LA POPULATION PAR AGE DANS LE TOTAL FRANCE 1990-2015

(SIMULATION OMPHALE)

Tableau 8.1 - Intérieur

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

78,1

77,8

77,6

77.3

77,0

76,7

2 00 - 19

78,5

78,5

78,3

78,1

77,8

77,6

3 20 - 39

79,0

78,7

78,5

78,2

78,0

77,9

4 40 - 59

78,2

77,9

77,5

77,2

76,9

76,6

5 60 - 74

75,5

75,7

75,8

75,6

75,2

74,8

6 -75 +

76,2

75,3

74,8

74,7

74,7

74,8

Tableau 8.2 - Littoral

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

21,9

22,2

22,4

22,7

23,0

23,3

2 00 - 19

21,5

21,5

21,7

21,9

22,2

22,4

3 20 - 39

21,0

21,3

21,5

21,8

22,0

22,1

4 40 - 59

21,8

22,1

22,5

22,8

23,1

23,4

5 60 - 74

24,5

24,3

24,2

24,4

24,8

25,2

6 75 +

23,8

24,7

25,2

25,3

25,3

25,2

Tableau 8.3 - Mer du Nord-Manche

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

6,2

6,1

6,1

6,0

6,0

5,9

2 00 - 19

6,7

6,4

6,3

6,2

6,1

6,1

3 20 - 39

6,0

5,9

5,9

5,8

5,8

5,6

4 40 - 59

5,9

5,9

5,9

6,0

5,9

5,9

5 6O - 74

6.4

6,3

6,3

6,1

6,1

6,2

6 75 +

5,9

6,0

6,2

6,2

6,2

6,1

Tableau 8.4 - Atlantique

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

7,1

7,1

7,2

7,3

7,4

7,4

2 00 - 19

7,0

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

3 20 - 39

6,8

7,0

7,0

7,1

7,1

6,9

4 40 - 59

7,0

7,2

7,3

7,5

7,6

7,7

5 60 - 74

7,7

7,8

7,8

7,7

7,9

8,2

6 75 +

7,5

7,7

8,0

8,1

8,2

8,2

Tableau 8.5 - Méditerranée

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

8,3

8,5

8,7

9,0

9,2

9,5

2 00 - 19

7,4

7,8

8,2

8,5

8,8

9,1

3 20 - 39

7,8

8,0

8,2

8,4

8,7

9,1

4 40 - 59

8,5

8,6

8,8

8,9

9,1

9,4

5 60 - 74

9,9

9,7

9,7

10,1

10,3

10,4

6 75 +

10,0

10,5

10,6

10,5

10,4

10,4

Tableau 8.6 - Corse

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,5

2 00 - 19

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,5

3 20 - 39

4 40 - 59

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,5

0,4

0,5

0,5

5 60 - 74

6 75 +

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

TABLEAU 9 - ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE PAR ÂGE 1990-2015

(SIMULATION OMPHALE)

Tableau 9.1- Intérieur

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

2 00 - 19

27,9

26,6

26,2

25,3

24,4

23,7

3 20 - 39

30.7

30,0

28,5

27,3

26,4

25,4

4 40 - 59

22,9

24,1

25,5

27,1

26,9

26,7

5 60 - 74

11,8

13,5

13,0

12,4

13,6

15,2

6 75 +

6,6

5,9

6,9

7,8

8,7

9,1

Tableau 9.2 - Littoral

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

2 00 - 19

27,2

25,6

25,0

24,2

23,3

22,5

3 20 - 39

29,0

28,5

27,0

25,9

24,9

23,7

4 40 - 59

22,8

24,0

25,6

27,2

27,0

26,8

5 60 - 74

13,7

15,3

14,4

13,7

15,0

16,9

6 75 +

7,4

6,7

8,0

9,0

9,8

10,1

Tableau 9.3 - Mer du Nord - Manche

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

2 00 - 19

29,9

27,7

26,9

25,8

24,8

24,0

3 20 - 39

29,3

28,8

27,2

26,1

25,1

23,5

4 40 - 59

21,7

23,2

24,9

27,0

26,7

26,6

5 60 - 74

12,7

14,4

13,8

12,8

14,2

16,3

6 75 +

6,4

5,9

7,2

8,3

9,2

9,7

Tableau 9.4 - Atlantique

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

2 00 - 19

27,5

25,3

24,3

23,2

22,3

21.5

3 20 - 39

29,3

28,9

27,5

26,4

25,0

26,3

4 40 - 59

22,6

24,1

25,9

27,9

27,7

27,7

5 60 - 74

13,4

15,1

14,4

13,5

15,0

17,2

6 75 +

7,2

6,5

7,9

9,0

9,9

10,3

Tableau 9.5 - Méditerranée

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

2 00 - 19

25,0

24,3

24,4

23,8

23,2

22,4

3 20 - 39

28,5

27,8

26,4

25,4

24,5

24,0

4 40 - 59

23,6

24,4

25,7

26,9

26,7

26,3

5 60 - 74

14,7

16,0

14,9

14,4

15,5

17,1

6 75 +

8,2

7,5

8,6

9,5

10,1

10,2

Tableau 9.6 - Corse

ÂGE

1990

1995

2000

2005

2010

2015

1 TOTAL

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

2 00 - 19

24,5

24,3

24,3

23,8

23,4

23,1

3 20 - 39

29,5

28,2

27,0

26,2

26,1

25,8

4 40 - 59

24,2

24,9

25,8

26,7

26,0

25,1

5 60 - 74

14,5

15,7

15.0

14,7

15,2

16,5

6 75 +

7,3

6,9

7,9

8,7

9,3

9,5

ANNEXE 4 - Occupation illégale du DPM et cabanisation du littoral : L'exemple de l'Anse de Beauduc

Dans les années 50, quelques cabanons ont été installés le long du rivage sur le domaine public maritime dans l'Anse de Beauduc, située sur le territoire de la commune d'Arles.

Certaines installations, à l'origine précaires, se sont transformées en constructions « en dur » et de nombreux autres abris hétéroclites se sont multipliés : cabanons en planches, en tôle et aussi : caravanes, autobus...

Ces installations n'ont fait l'objet d'aucune autorisation d'occupation du domaine public, d'aucun permis de construire, au mépris non seulement de la salubrité publique et de l'environnement (ni eau, ni assainissement) mais aussi de la sécurité (menace de brusques montées des eaux - empleins -).

Après de multiples injonctions du service maritime local, restées vaines, pour libérer le domaine public maritime, le préfet des Bouches du Rhône a mis en oeuvre la procédure de contravention de grande voirie devant le Tribunal Administratif de Marseille en 1993.

Ce dernier, sur la base d'une expertise confirmant la limite du domaine public maritime a estimé que les « cabanoniers » empiétaient irrégulièrement sur le domaine public et a condamné les contrevenants à remettre les lieux en état, sous peine d'astreinte.

- Occupation illégale du DPM et cabanisation du littoral... -

Certains intéressés ont interjeté appel devant la Cour administrative d'appel de Lyon qui, par treize arrêts du 28 mai 1996, a confirmé les jugements.

Douze contrevenants ont formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État qui vient d'en informer la DTMPL.

ANNEXE 5 - Note méthodologique concernant l'évaluation des spécificités et de la vivacité de l'économie littorale

1. Traitement des données statistiques

Le mégafichier à la base des analyses comprend :

- les fichiers Insee 1990 à 1995 avec effectifs en clair pour chaque établissement ;

- une série de fichiers intégrés, donnant pour chaque PME : le chiffre d'affaires, le bilan, l'activité internationale, etc.

Il offre au niveau emplois et secteurs d'activité une couverture exhaustive de l'univers des établissements, et en ce qui concerne les autres variables, une couverture exhaustive des PME françaises (entreprises de plus de 10 effectifs ou de plus de 7 MF de chiffre d'affaires au moins une fois depuis trois ans) depuis au moins 3 ans ; il se limite au secteur marchand et ne permet pas d'analyses fines du secteur public. Il s'agit pour les données financières d'un fichier au niveau entreprise, la plupart des informations y figurant étant consolidées au niveau de l'entité juridique et non de l'entité géographique. Les emplois, eux, sont comptabilisés individuellement pour chaque établissement.

Plusieurs choix ont été entérinés, et validés au cours de nombreuses analyses, quant aux calibrages nécessaires pour pouvoir exploiter ces fichiers, à savoir pour les principaux

- passage de l'APE au NAF pour les entreprises décédées avant 1993, sur la base d'une matrice France et à partir d'une règle d'affectation majoritaire (et non probabilistique),

- ajout d'un emploi pour les personnes physiques (catégorie juridique de l'Insee), quelle que soit l'activité et afin d'intégrer les emplois non salariés au total emploi ;

- prise en compte des décalages entre les dates d'apparition au fichier et les naissances réelles ;

- lissage des effectifs pour combler les rares non renseignés sur certains enregistrements Sirène sur une année donnée ;

- série d'exclusions faites afin de clarifier la mesure de la vitalité réelle du tissu économique considéré.

Au niveau analytique, et en ce qui concerne les taux de création et de cessation d'établissements et les évolutions d'emplois, deux chiffres pourront figurer pour chaque variable, un chiffre modélisé et un chiffre non modélisé. En effet, nous savons :

- d'une part qu'au cours du passage à la classification NAF entre 1993 et 1994, 10 % des entreprises décédées étaient en fait décédées depuis longtemps, et ont été purgées à cette occasion ;

- d'autre part que les naissances apparaissent au fichier Sirène (en date de Janvier) pour 12 % d'entre elles avec 1 an de retard, et pour 3 % avec 2 ans de retard.

La version modélisée des variables citées ci-avant prend en compte ces faits, la version non modélisée ne les prend pas en compte. Nous utilisons cette dernière dès qu'intervient une ventilation par activité ou par unité géographique réduite, toute modélisation étant alors analytiquement non correcte.

1.1 Récapitulatif des exclusions

- ÉTABLISSEMENTS SINGULIERS : provenant d'un fichier INSEE spécial : il s'agit d'établissements économiquement inactifs, mais juridiquement encore vivants ;

- ADMINISTRATIONS : pour l'emploi, ils sont renseignés au fichier Sirène de façon très hétérogène et incomplète sur les six dernières années ; - SOCIETE CIVILE (Hors SCP et SCM) : ces établissements, très nombreux, sont exclus de l'analyse car il s'agit de structure juridique à vocation essentiellement fiscale et sans emploi réel, et la prise en compte de leur multiplication récente fausserait une approche stricte des taux de création ;

- ASSOCIATIONS : les effectifs stipulés aux fichiers peuvent correspondre soit au nombre de salariés, soit au nombre d'adhérents - aussi ils ne peuvent être considérés de manière fiable

1.2 Cas particulier de l'Agriculture :

Avant 1987 ont été saisies toutes les entreprises à caractère agricole imposables au bénéfice agricole, mais non les exploitants agricoles (affiliés pour leur part à la mutuelle sociale agricole). Afin de palier ce problème nous utilisons les chiffres Insee consolidés à la commune pour ce qui concerne toutes les analyses statiques, car ces chiffres (de 1990) intègrent les totaux de la mutuelle sociale agricole. Par contre les analyses dynamiques sont menées uniquement sur les entreprises agricoles qui ne sont pas sous la forme juridique de personne physique.

2. Découpages géographiques

Afin de pouvoir mesurer l'influence des pôles urbains et le rôle de l'espace rétro-littoral, nous avons considéré comme partie intégrante du littoral les espaces définis ci-après :

- le front de mer, constitué de toutes les communes donnant directement sur la mer ;

- les deuxièmes et troisièmes communes rétro-littorales, soit les deux tranches de communes contiguës au front de mer ;

- les estuaires, constitués de la première rangée de communes en bordure d'estuaire ;

- les parties des aires urbaines littorales124(*) non comprises dans les espaces précédents.

Ces espaces, définis géographiquement par leur degré de proximité au Littoral, ont ensuite été découpés en 7 zones géographiques afins de restituer la dimension régionale du Littoral ; ce découpage a été défini à partir de limites départementales, à savoir :

- le Littoral Manche / Mer du Nord : Nord-Pas de Calais, Somme, Seine-Maritime, Calvados et Manche ;

- le Littoral de la péninsule bretonne : Île et Vilaine, Côtes d'Armor, Finistère, Morbihan et Loire-Atlantique ;

- le Littoral Vendéen : Vendée et Charente-Maritime,

- le Littoral Aquitain et Basque : Gironde, Landes et Pyrénées-Atlantiques ;

- le Littoral Languedoc-Roussillon : Pyrénées-Orientales, Aude, Hérault et Gard ;

- le Littoral Provence-Alpes-Côte d'Azur : Bouches du Rhône, Var et Alpes Maritimes ;

- le Littoral Corse : Haute Corse et Corse Sud.

En termes de méthodologie cette partition du littoral français soulève deux réserves analytiques :

- les littoraux du Languedoc Roussillon et de Provence-Alpes-Côte d'Azur, de par la supériorité des superficies moyennes de leurs communes, vont plus loin à l'intérieur des terres (distance moyenne de la limite des premières et troisièmes rangées de commune : 7,5 et 20 km, contre 4,5 et 12 km sur le reste du littoral hors littoral Aquitain et Basque) ;

- l'estuaire de la Gironde est partagé entre le Littoral Vendéen et le Littoral Aquitain et Basque.

ANNEXE 6 - Mise en oeuvre de la loi littoral dans la Manche, présentation de la DDE Manche

1. Historique de la mise en oeuvre de la loi littoral dans la Manche

Le coup d'envoi de la mise en oeuvre de la loi littoral dans le département, sous la responsabilité du préfet de la Manche, a été donné par la parution, en 1989, du décret d'application de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme relatif aux espaces remarquables à préserver.

Cette démarche, toujours en cours aujourd'hui, comporte deux volets : le premier portant sur la mise en compatibilité des plans d'occupation des sols littoraux avec la loi, le second concernant l'application « au quotidien » de la loi sur les autorisations d'occuper le sol et les autorisations d'occupation du domaine public maritime.

1.1 Origines

Dans le courant de l'année 1990, un pré-inventaire des espaces susceptibles d'être concernés par l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme est établi par un bureau d'études proche du conservatoire du littoral à la demande de la direction régionale de l'architecture et de l'environnement, en relation avec la direction départementale de l'équipement de la Manche.

En janvier 1991, un groupe de travail interadministratif comprenant la direction départementale de l'équipement, la direction départementale de l'agriculture et de la forêt, la direction régionale de l'architecture et de l'environnement, la direction départementale des affaires maritimes, le service départemental de l'architecture et d'autres organismes (conservatoire du littoral...) est créé sous la présidence du secrétaire général de la préfecture.

De janvier 1991 à février 1992, le groupe de travail examine l'ensemble des sites du pré-inventaire en tenant compte notamment des projets communaux, mène des investigations complémentaires puis arrête une liste de proposition de délimitation par site.

De février 1992 à l'automne 1992, la direction départementale de l'équipement et la direction régionale de l'environnement établissent le recensement de l'ensemble des incompatibilités des plans d'occupation des sols approuvés avec les dispositions valant loi d'aménagement et d'urbanisme de la loi littoral (articles L. 146-1 à 9 du code de l'urbanisme).

En janvier 1993, le directeur départemental de l'équipement est désigné « chef de projet » pour la mise en oeuvre de la loi littoral.

1.2 Objectifs de la mission confiée au directeur départemental de l'équipement et organisation de la maîtrise d'ouvrage

L'État dispose localement, dès l'automne 1992, des connaissances nécessaires pour lancer la mise en compatibilité des plans d'occupation des sols avec les dispositions de la loi.

Mais, dans un département comprenant 107 communes littorales, le passage à la phase opérationnelle se doit d'être organisé de façon précise. En effet, l'opération amenée à se dérouler sur plusieurs années nécessite de l'information, de la concertation et gagne à disposer d'un scénario bien construit.

La fin de l'année 1992 est mise à profit pour préparer très en détail l'organisation de cette mise en oeuvre, validée en janvier 1993 dans la lettre de mission du préfet au directeur départemental de l'équipement. Plusieurs documents, annexés à la lettre de mission, ont formalisé :

- les objectifs poursuivis par l'État :

- communication aux communes des dispositions de la loi littoral ;

- mise en compatibilité des plans d'occupation des sols avec les prescriptions de la loi ;

- l'organisation de la maîtrise d'ouvrage :

- le rôle du chef de projet et des services déconcentrés de l'État concernés ;

- la mise en place pour l'assistance au chef de projet d'un comité de pilotage dont les membres sont désignés « intuitu personae » dans les différents services de l'État, et dont le rôle est précisé ;

- l'organisation du conseil auprès du préfet par un collège restreint des chefs de service ;

- l'identification des partenaires publics locaux à tenir informés (collectivités territoriales, chambres consulaires, associations.) qui ont été réunis début 1993 pour leur exposer ce dispositif ;

- l'arrêt des démarches de niveau communal pour la mise en oeuvre de la mission.

1.3 Description de la démarche

Les premiers travaux du comité de pilotage, qui s'est réuni 15 fois entre janvier 1993 et décembre 1994, ont consisté à définir trois secteurs d'intervention, classés par ordre de priorité, et à établir un planning prévisionnel des travaux.

Le premier secteur concerne les communes littorales couvertes par la révision du schéma directeur de Cherbourg, de Baubigny à Gatteville-le-Phare.

Le second secteur comprend les communes de la côte ouest du Cotentin, de Surtainville à Bréville-sur-Mer.

Le reste des communes littorales relève du troisième secteur, à savoir la côte Est du Cotentin, de Barfleur à la limite du Calvados, et la Baie du Mont-Saint-Michel, de Donville à la limite de l'Ille-et-Vilaine.

Chaque secteur fait l'objet d'une procédure identique comprenant :

- l'élaboration et l'envoi d'un dossier propre à chaque commune, validé par le préfet après un examen de chaque secteur par le collège restreint des chefs de service. Le contenu du dossier communal est présenté ci-après ;

- une phase de recueil des observations des communes ;

- une phase de concertation, sous la forme soit de réunions groupant plusieurs communes, animées par le sous-préfet avec l'appui de la direction départementale de l'équipement et de la direction régionale de l'environnement, soit de rencontres entre les élus d'une commune et ces deux services. Pour accompagner cette phase de concertation, la direction départementale de l'équipement a réalisé en 1993, à partir d'un diaporama, une cassette vidéo expliquant la démarche suivie par les services de l'État pour l'identification des espaces naturels remarquables à préserver au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, sur l'ensemble du littoral du département.

La phase de concertation permet d'étudier les implications de la loi littoral pour chaque commune et détermine les modalités de mise en compatibilité des plans d'occupation des sols avec ces dispositions.

Il est important de noter que depuis 1993, parallèlement à cette démarche « systématique », l'ensemble des plans d'occupation des sols littoraux en cours de révision (voire de modification) ont été mis en compatibilité avec la loi littoral.

1.4 Contenu du dossier communal

L'une des particularités de la démarche menée dans la Manche a été le souhait d'assurer la mise en compatibilité des plans d'occupation des sols avec l'ensemble des dispositions d'urbanisme de la loi « littoral », à savoir non seulement la préservation des espaces remarquables (article L. 146-6) mais également les dispositions relatives à la bande des 100 mètres, aux espaces proches du rivage, aux coupures d'urbanisation, etc...

De ce fait, les dossiers accompagnant le courrier du préfet comprennent, pour la plupart des communes, trois parties distinctes :

- une annexe relative aux incompatibilités relevées dans les plans d'occupation des sols (hors espaces remarquables), avec ces dispositions d'urbanisme.

Cette fiche relève notamment les extensions de l'urbanisation prévues dans la bande des 100 mètres, identifie les extensions situées dans les espaces proches du rivage (dont l'urbanisation devra recevoir l'accord du préfet après avis de la commission départementale des sites), apprécie le caractère limité ou non de ces extensions, estime si l'urbanisation future pourra se faire en continuité avec l'urbanisation existante ou sous forme de hameau nouveau intégré à l'environnement, vérifie que les campings seront bien localisés dans des secteurs délimités et prévus à cet effet...

- une annexe relative aux espaces naturels remarquables (article L. 146-6). Celle-ci inclut une carte de synthèse faisait apparaître l'ensemble des sites du département identifiés à ce titre par l'État, et les fiches établies pour chaque site concernant la commune. Ces dernières comportent au recto des éléments descriptifs (nom du site, communes concernées, type de milieu, protection existante, analyse de l'intérêt écologique, paysager éléments de connaissance du milieu - ZNIEFF, ZICO) et au verso une proposition de délimitation en général au l/12000ème.

- une annexe intitulée « pièces utiles à la compréhension du dossier » dans laquelle on trouve, outre les textes de référence :

- la fiche de synthèse de présentation de la loi littoral,

- la fiche de synthèse des dispositions d'urbanisme (article L. 146-1 à 8),

- une fiche « identification des espaces à préserver au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme dans le département de la Manche -fondements de la position de l'État.

Cette fiche explicite la démarche ayant conduit à l'identification des espaces remarquables.

- Une fiche « principaux effets de la loi en matière d'urbanisme et cas particuliers des espaces remarquables à préserver au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ».

Cette fiche présente notamment des positions particulières prises par le préfet pour l'application de l'article L. 146-6 qui sont développés dans le chapitre suivant sur la doctrine locale.

- une fiche « gestion de espaces remarquables à préserver au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ».

Ce document introduit la problématique de la gestion des espaces remarquables dont les modalités n'entrent pas directement dans le champ de la loi. Considérant que la protection réglementaire n'est pas nécessairement suffisante pour assurer le maintien ou la réglementation de l'intérêt des milieux, la fiche présente plusieurs exemples locaux fournis par le conservatoire du littoral de gestion écologique globale, avec des objectifs sectoriels ou thématiques (maîtrise de la fréquentation, mise en valeur pédagogique, protection stricte...).

Ces informations sont reprises dans le porter à connaissance de l'État dans le cadre des procédures d'élaboration ou de révision du plan d'occupation des sols.

2. La mise en compatibilité des documents d'urbanisme

2.1 Les P.O.S.

Au 1er septembre 1997, l'état d'avancement de la mise en compatibilité des P.O.S. est le suivant :

Communes littorales

107

Communes dotées d'un POS opposable

102

Communes non dotées d'un POS opposable

5

POS formellement compatibles à la loi littoral (prise en compte explicite de la loi)

48

POS faisant l'objet d'une mise en compatibilité en cours

29

POS compatibles mais antérieurs à la promulgation de la loi littoral

17

POS incompatibles

8

2.2 Le schéma directeur de la région de Cherbourg

Le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région de Cherbourg a été approuvé en 1975. La révision de ce document, élargie à 71 communes dont 34 sont littorales (soit environ 1/3 des communes littorales du département), a fait l'objet d'un porter à connaissance de l'État transmis en février 1994. La loi littoral y est traitée de la même façon et avec les mêmes documents que pour les procédures relatives aux plans d'occupation des sols.

2.3 Difficultés rencontrées

Les difficultés rencontrées lors de la mise en compatibilité des documents d'urbanisme sont de plusieurs ordres :

- la difficulté de concilier les logiques de développement et celle de protection (la délimitation des espaces d'accueil) ;

- la méconnaissance des objectifs et modalités des documents d'urbanisme par les élus locaux. Ainsi, dans le cas de la région de Cherbourg, le schéma directeur a été considéré comme une procédure dérogatoire à la loi littoral (pour les espaces proches du rivage essentiellement).

On constate parfois que les conseils municipaux ont tendance à considérer les documents d'urbanisme comme des outils de « répartition du droit à construire » et non comme le moyen de mettre en oeuvre de véritables projets de territoire.

Ainsi les enjeux pourront se focaliser au niveau de rivalités politiques et d'intérêts particuliers.

3. L'instruction administrative des dossiers de demande d'autorisation d'occuper les sols

3.1 Les pratiques actuelles

Les modifications des documents d'urbanisme, les autorisations de lotir ou de construire, les projets d'infrastructures routières ou portuaires font systématiquement l'objet d'une consultation de la commission départementale des sites dès lors que les affaires concernent les espaces proches du rivage (simple consultation ou consultation préalable à l'avis du préfet suivant les cas).

Cette façon de procéder a été mise en oeuvre dès l'origine suivant un principe de précaution : garantie de protection des milieux, garantie de sécurité juridique des projets.

L'avis qui initialement portait sur le paysage, englobe aujourd'hui les différentes composantes de « l'impact sur la nature ». L'instruction ainsi réalisée permet une mise en cohérence avec les différentes procédures dont relève le projet (eau, installations classées).

3.2 Premier bilan

Devant le niveau de qualité souvent insuffisant des dossiers qui reflètent malheureusement celui des projets, il a été décidé de mettre en oeuvre des outils adaptés et notamment un guide d'application du volet destiné à relayer l'objectif législatif au niveau des maîtres d'oeuvre et des maîtres d'ouvrage.

Face à la relative complexité de l'instruction administrative (cas des espaces proches du rivage notamment), la DDE. a décidé d'élaborer un outil spécifique (le guide pour l'application de la loi littoral dans la Manche) destiné à relayer l'objectif législatif auprès des services intérieurs, mais aussi auprès des services operateurs.

Ce document abordera les points suivants :

- les enjeux du littoral ;

- les dispositions législatives et réglementaires ;

- les applications spatiales dans la Manche ;

- la mise en compatibilité des documents d'urbanisme ;

- l'instruction administrative des demandes d'autorisation ;

- conseil pour l'élaboration des projets.

S'agissant du 5ème point, l'objectif est notamment d'harmoniser les pratiques face à une législation et à une jurisprudence délicates à appliquer (L. 146-4-II notamment).

Enfin, les projets soumis à l'avis de la commission départementale des sites sont de façon quasi-systématique présentés à l'architecte ou au paysagiste conseil de la DDE., agissant ainsi en faveur d'un conseil le plus en amont possible.

4. Les politiques d'aménagement du littoral

4.1 La nécessité d'une approche globale et partenariale

Une réflexion générale est actuellement en cours au niveau régional (DRE, DDE littorales). Elle a pour objet de définir les enjeux au niveau régional et de préciser les leviers dont dispose l'État pour agir dans le cadre des enjeux et objectifs dont il a la charge.

4.2 La mise en oeuvre de politiques sectorielles

Le constat de l'urbanisation sauvage du littoral (caravaning illégal) a été le point de départ d'une politique partenariale initiée par la DDE.

Elle vise notamment à enrayer le phénomène en associant l'action répressive à la mise en oeuvre de véritables solutions alternatives satisfaisantes à long terme et à tous égards (développement touristique, préservation du capital naturel...)

En conclusion, il semble essentiel de mettre en évidence le rôle stratégique de chacun des acteurs qui constituent une « chaîne de compétences » du législateur à l'opérateur de terrain.

En effet, le rôle de chacun apparaît comme déterminant pour l'aboutissement d'un projet respectueux d'un objectif commun, mais le résultat final sera nécessairement relativisé par des faiblesses éventuelles à certaines phases du processus.

C'est au vu de cette analyse que la DDE de la Manche a engagé une démarche globale dont l'objet est d'agir en faveur d'une requalification des différents niveaux de compétence.

Parmi ces actions, citons notamment :

- la revalorisation du porter à connaissance de l'État ;

- la revalorisation du rôle de la DDE, dans l'élaboration des documents d'urbanisme ;

- l'harmonisation des pratiques dans le cadre de l'instruction administrative des demandes d'autorisation d'occuper le sol ainsi que la sensibilisation du public et des professionnels ;

- l'amélioration des productions de la DDE, dans le cadre de ses missions d'aménageur.

ANNEXE 7 - Tableaux récapitulatifs de la prise en compte de l'environnement et du public dans les procédures d'élaboration des POS, des ZAC, des SD, des SAR et des DTA.

TABLEAU 1 : Plans d'Occupations des Sols

TABLEAU 2 : Zones d'Aménagement Concerté

TABLEAU 3 : Schémas Directeurs

TABLEAU 4 : Schémas d'Aménagement Régional

TABLEAU 5 : Directives Territoriales d'Aménagement

 

Prise en compte des préoccupations d'environnement, contenu environnemental

Modalités de consultation du public

Modalités de consultation des autorités responsables de l'environnement

Modalités de consultation des organismes responsables de l'environnement

POS

(compétence commune, ou EPCI, exceptionnellement État pour modifications ou révisions)

- détermine les conditions permettant notamment de préserver les espaces agricoles, les sites et les paysages(L 121-10)

- le rapport de présentation analyse notamment, en fonction de la sensibilité du milieu, l'état initial du site et de l'environnement et les incidences de la mise en oeuvre du POS sur leur évolution ainsi que les mesures prises pour leur préservation et leur mise en valeur (R 123-17)

- les documents graphiques font notamment apparaître les zones retenues, espaces boisés classés, ou zones soumises à conditions particulières pour nécessités liées à la préservation des ressources naturelles (R 123- 18) - le règlement peut fixer des obligations en matière d'aires de stationnement, espaces verts et d'aires de jeux et de loisirs et détermine la nature des activités soumises à conditions particulières (ex : carrières) (R 123-21) - les annexes comprennent les éléments, sous forme de notes techniques, relatifs aux réseaux d'eau et d'assainissement ou systèmes d'élimination des déchets, bois et forêts soumis au régime

1) Élaboration


· association CCI, CM et CA et sections régionales conchylicoles à leur demande (L 121-6 à 7.1)


· consultation des associations locales d'usagers à leur demande (L 121-8).


· associations Régions et Départements à leur demande.

2) Projet


· soumis pour avis à personne publique associées à leur demande, communes limitrophes et EPCI intéressés -3 mois (L 123-3)


· communiqué ou consultable pour observations par associations locales d'usagers (R 123-9)


· soumis à enquête publique (L 123-3-1) (1 mois minimum - R 123-11)


· éventuellement modifié, approuvé et mis à disposition du public (L 123-3-1)

2bis) Projet révisé par État


· soumis à enquête publique (1 mois) et à l'avis de la commune (2 mois)


· éventuellement modifié, approuvé et. mis à disposition du public

Instruction par :


· services municipaux : associant éventuellement service en charge de l'environnement


· ou DDE, mise à disposition du Ministère de l'Environnement


· Association État (L 123-3) et porté à connaissance élaboré par DDE

Avis facultatif de tout organisme ou association compétents en matière de construction, d'aménagement ou d'urbanisme (L 123-3, R 123-8) et de toute personne qualifiée.

Également soumis pour avis à l'État (L 123-3) qui peut notifier des modifications (L 123-3-2)

Entente à leur demande des associations agréées de l'Environnement par la commission départementale de conciliation sur le projet (L 121-8) Par le biais du recours.

Révisé par l'État

Approuvé par arrêté préfectoral

Prise en compte des préoccupations d'environnement, contenu environnemental

Modalités de consultation du public

Modalités de consultation des autorités responsables de l'environnement

Modalités de consultation des organismes responsables de l'environnement

ZAC

(compétence : toutes collectivités publiques, établissements publics ou concessionnaires)

Dossier de création :

R 311-3 le rapport de présentation comporte une description de l'état du site et de son environnement et énonce les raisons pour lesquelles, au regard de l'insertion dans l'environnement naturel ou urbain, le projet a été retenu. Ce rapport comprend l'étude d'impact, article 2 -décret de 77.

R 331-10 : si hors dispositions POS, le rapport de présentation du PAZ indique les conditions dans lesquelles les préoccupations d'environnement sont prises en compte. Les documents graphiques font apparaître notamment des espaces boisés classés.

1) Élaboration


· modalités de concertation des habitants, associations locales (L 300-2) et autres personnes concernées, fixées par le conseil municipal.


· associations Régions et Départements à leur demande (1 mois).

Instruction par :


· services municipaux consultation éventuelle du service en charge Environnement


· État associé à l'élaboration (L 311-4) et porte à la connaissance prescriptions, servitudes et dispositions diverses plus toute autre information


· Cahier des charges approuvé par le préfet


· ou DDE, mise à disposition du Ministère de l'Environnement

Avis facultatif de tout organisme ou association compétents en matière de construction, d'aménagement ou d'urbanisme (L 311-4) Concertation des associations locales et autres personnes concernées

2) Projet


· transmission pour avis à CCI et CM


· soumis à enquête publique valant enquête préalable à la déclaration d'utilité publique


· peut faire l'objet d'un referendum populaire (art.85 LOADT) 1/5 électeurs


· approuvé et mis à disposition du public

Entente à leur demande des associations chargées de l'Environnement par la commission départementale de conciliation sur le projet (L 121-8)

Par le biais du recours

Prise en compte des préoccupations d'environnement, contenu environnemental

Modalités de consultation du public

Modalités de consultation des autorités responsables de l'environnement

Modalités de consultation des organismes responsables de l'environnement

Schéma directeur

(compétence EPCI, exceptionnellement État)

- détermine les conditions permettant notamment de préserver les espaces agricoles, les sites et les paysages (L 121-10)

- fixe les orientations, compte tenu de l'équilibre à préserver entre extension urbaine, exercice des activités économiques et sites naturels, détermine la destination générale des sols, la nature et le tracé des grandes infrastructures (L 122-1)

- le rapport de présentation présente notamment l'analyse de l'état initial de l'environnement et la mesure dans laquelle le schéma prend en compte le souci de sa préservation (R 122-25)

- les documents graphiques font notamment apparaître les espaces agricoles et forestiers, libres ou boisés à maintenir ou créer, les principaux sites naturels à protéger, l'organisation générale de la circulation et des transports avec le tracé des infrastructures de voirie et le cas échéant le moyen de transport en site propre, les éléments essentiels des réseaux d'eaux et d'assainissement et du système d'élimination des déchets

1) Élaboration


· association CCI, CM et CA et sections régionales conchylicoles à leur demande (L 121-6 à 7.1)


· associations Régions et Départements et EPCI concernés à leur demande (L 122-1-1)

2) Projet


· soumis pour avis à personne publique associées à leur demande, communes concernées - 3 mois (L 122-1-2)


· mise à disposition du public -1 mois (L 122-1-2)


· éventuellement modifié, approuvé et mis à disposition du public (L 123-3-1)

2bis) Projet élaboré ou révisé par État a) élaboration


· élaboration conjointe avec communes ou EPCI concernés


· association principaux organismes économiques et professionnels et notamment CCI, CM et CA, et à leur demande, Région et Départements, dans le cadre de la CLAU


· information du public par la CLAU b) Projet


· soumis à l'avis des communes ou EPCI (3 mois)


· éventuellement modifié, approuvé et mis à disposition du public.

Association État (L 123-3) et porté à connaissance élaboré par DDE (2 mois)

Avis facultatif de tout organisme ou association compétents en matière de construction, d'aménagement ou d'urbanisation (L 122-1-1) et de toute personne qualifiée (R 122-a)

Également soumis pour avis à l'État (L 122-1-2) qui peut notifier des modifications -2 mois (L 122-1-3).

Entente à leur demande des associations agréées de l'Environnement par la commission départementale de conciliation (L 121-8)

Élaboré ou révisé par l'État.

Entente facultative par la CLAU de toute personne qualifiée ou tout organisme compétent en matière de construction, d'aménagement ou d'urbanisme

Soumis pour avis aux services autres que ceux participant à la CLAU (2 mois) Approuvé par arrêté préfectoral exceptionnellement par décret simple au C.E

 

Prise en compte des préoccupations d'environnement, contenu environnemental

Modalités de consultation du public

Modalités de consultation des autorités responsables de l'environnement

Modalités de consultation des organismes responsables de l'environnement

SAR

(compétence Région, à défaut État, Loi du 02/08/1984, décret du 29/08/1984)

- fixe les orientations fondamentales en matière de développement, mise en valeur et de protection de l'environnement

- détermine la destination générale des différentes parties du territoire - doit respecter les règles générales d'aménagement et d'urbanisme, à caractère obligatoire, la législation en matière de protection des sites et des paysages

- vaut SMVM, notamment en ce qui concerne les orientations fondamentales de la protection, de l'aménagement et de l'exploitation du littoral.

Le rapport présente notamment l'analyse de la situation existante et l'état initial de l'environnement, le parti d'aménagement adopté compte tenu de l'équilibre à respecter entre les milieux urbains, les terres agricoles, forêts et milieux naturels à protéger en raison de la richesse du sol et du sous-sol, des sites et paysages ou de leur intérêt écologique

1) Élaboration


· association départements et représentants de communes


· association à leur demande CCI, CM et CA et organisations professionnelles intéressées

2) Projet


· soumis pour avis à la commission notamment composée des personnes publiques associées et au CES (3 mois)


· mis à disposition du public (2 mois)


· éventuellement modifié, adopté par le Conseil Régional et transmis à l'État


· schéma approuvé, mis à disposition du public

2bis) Projet révisé par État


· soumis pour avis au Conseil Régional (2 mois)


· schéma approuvé mis à disposition du public

Association État

Entente facultative par la commission de toute personne qualifiée

Soumis pour accord État sur chapitre SMVM

Approuvé par décret CE.

Soumis pour avis au Conseil de la Culture, de l'Éducation et de l'Environnement (3 mois)

Élaboré par l'État

Approuvé par décret CE.

Prise en compte des préoccupations d'environnement, contenu environnemental

Modalités de consultation du public

Modalités de consultation des autorités responsables de l'environnement

Modalités de consultation des organismes responsables de l'environnement

DTA

(compétence État)

- fixe les orientations fondamentales de l'État en matière d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires - fixe les principaux objectifs de l'État en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages

- peut préciser les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme (L 111-1-1)

- les annexes comprennent les éléments, sous forme de notes techniques, relatifs aux réseaux d'eau et d'assainissement, ou systèmes d'élimination des déchets, bois et forêts soumis au régime forestier et PEB (R 123-24)

1) Élaboration


· association Régions, Départements, chefs-lieux d'arrondissements, communes de plus de 20 000 habitants, groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme et comité de massif (L. 111-1-1)


· possibilité de participation et d'avis des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire, des Chambres Consulaires, des organismes socio-professionnels (lettre du 23/7/1996)

2) Projet


· soumis pour avis aux Régions, aux Départements, chefs-lieux d'arrondissement, communes de plus de 20 000 habitants, groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme et comité de massif (L. 111-1-1) et communes littorales concernées (L. 146-1) -3 mois.

Élaboré par l'État

Appui DIREN, DDE, DRTRE (lettre du 23/07/1996)

Possibilité de participation et d'avis d'organismes contribuant à des missions d'intérêt général (agences de l'eau, CAUE, PNR, etc.) des conseils départementaux et régionaux de l'environnement et d'associations agréées de l'Environnement (lettre du 23/07/1996)

ANNEXE 8 - La superposition des procédures dans le Marquenterre

(source DDE Somme)

Le site du Marquenterre (dans la Baie de Somme) offre une illustration grandeur nature de l'empilement de procédures juridiques destinées à protéger un espace littoral.

On recense ainsi sur cet espace :

- un site inscrit ;

- un site classé ;

- une réserve naturelle ;

- une ZNIEFF ;

- un site RAMSAR (voir Partie 2, section 4) ;

- une ZICO ;

- protections auxquelles il convient d'ajouter les mesures prévues par la loi littoral ainsi qu'un projet de Parc Naturel Régional.

Ci-après le descriptif des mesures site inscrit, site classé, réserve naturelle et ZNIEFF.

Site inscrit (arrêté du 20 Janvier 1975)

Délimitation et superficie : environ 10 000 ha entre l'estuaire de l'Authie et le Hâble d'Ault, s'étendant dans les Bas Champs.

Propriété : publique (communes, Conservatoire du Littoral, DPM) et privée.

Motivation de la protection : le littoral picard représente un des derniers grands espaces naturels du littoral français. Il se caractérise par sa diversité paysagère (falaises, Bas-Champs, Baie de Somme, massif dunaire) et par la richesse du patrimoine naturel (flore, avifaune.) qui s'y développe.

État actuel : globalement le site a conservé les caractères qui ont motivé son inscription. On note toutefois :

- le développement des extractions de matériaux ;

- l'abandon de quelques habitations de fermes, de terres agricoles ;

- le grignotage des milieux naturels du fait de l'extension des surfaces bâties et de la multiplication des campings ;

- l'ouverture de l'A16 qui est à même de renforcer les pressions actuelles.

Orientations pour la gestion du site : la création d'une réserve naturelle et les acquisitions du Conservatoire du Littoral permettent de gérer des milieux parmi les plus fragiles. La mise en oeuvre de la loi littoral conforte le principe de protection des parties naturelles des sites inscrits. Le projet de Parc Naturel Régional, s'il se concrétise, offrira un cadre à même de valoriser les richesses du littoral picard.

Projet de classement du Marquenterre

Périmètre d'étude : espace littoral entre Baie d'Authie et Baie de Somme excluant les secteurs urbanisés. Les chéneaux de l'Authie, de la Somme et l'isobathe 0 servent de limite maritime (au sud, le périmètre correspond à celui de la réserve naturelle)

Superficie : environ 8 980 ha (dont 4 080 ha terrestres)

Propriété : publique (communes, Conservatoire du littoral DPM) et privée.

Motivation de la protection et état actuel : la baie de Somme, le massif dunaire du Marquenterre et les mollières de l'Authie constituent l'image forte de la Picardie maritime. Le contact des milieux terrestres et marins est à l'origine de la diversité paysagère et écologique du site :

- les paysages dunaires s'étendent sur 18 km et sur une profondeur variable atteignant parfois 3,5 km ;

- les mollières, zone d'affrontement terrestre et marin aux qualités écologiques et paysagères préservées, sont nettement individualisées sur la rive gauche de l'Authie ;

- les renclôtures, ces espaces conquis sur la mer au cours des siècles, sont profondément imbriqués et contribuent à la variété des biotopes ;

- l'estran sableux est la composante indissociable du milieu terrestre qui couvre plus de la moitié du site.

Orientations pour la gestion future du site : préserver les éléments structurants le paysage en veillant notamment aux conditions de fréquentation du site. Entretien du milieu naturel avec l'appui technique et scientifique de l'équipe gérant la réserve naturelle et les propriétés du Conservatoire du Littoral.

Projet de réserve naturelle / zone de protection spéciale

Superficie : 18 200 ha (réserve naturelle 3 000 ha, zone de protection spéciale 15 000 ha).

Intérêt du milieu : cet ensemble constitue, du fait de la multitude des écosystèmes humides interdépendants, une entité écologique et paysagère reconnue d'intérêt international, notamment pour l'avifaune, pour sa colonie de phoques veau marin ainsi que pour la flore.

Mesures foncières :

- périmètre de préemption : oui

- bénéficiaire : Conservatoire du Littoral (surface 2 544 ha)

- gestionnaire : Syndicat Mixte de la Côte Picarde (acquisition 755 ha)

Mesures de gestion : à définir dès la création de la réserve naturelle

Menaces :

- phénomène d'urbanisation et de pression touristique important ;

- endigage des estuaires ;

- baisse généralisée des niveaux des eaux, notamment pour les prairies humides.

Département de la Somme, ZNIEFF n° 3 (fiche communale)

Nom de la zone : Baie de Somme

Superficie : 7 940 ha

Intérêt du milieu : exceptionnel

Description : le site de la Baie de Somme constitue le plus vaste complexe estuarien de marées de fortes amplitudes du nord de la France. Il est situé sur un point d'inflexion de la côte, où les paysages du bord de mer varient brutalement. Au sud, les falaises en abrupt sur la mer donnent naissance à un cordon de galets. Au nord, le littoral sédimentaire offre ses immensités dunaires et ses plages de sable.

La baie présente deux zones distinctes selon la fréquence d'immersion marine, une partie haute la plupart du temps exondée et couverte de végétation dénommée mollière, ou pré-salé, et une partie sableuses recouverte pratiquement à chaque marée.

De par son intérêt géomorphologique et écologique, la Baie de Somme fait partie des sites exceptionnels de la Picardie.

Intérêt floristique : espèces caractéristiques des mollières, dont trois espèces sont protégées.

Intérêt avifaunistique : site de stationnement d'importance internationale pour les oiseaux migrateurs du nord de l'Europe occidentale. Le caractère exceptionnel du site est lié à la grande diversité des espèces observées, soit 307 espèces aviennes (Commecy & Sueur 1983)

Autre intérêt faunistique : la baie de Somme demeure le seul site du littoral français où le phoque Veau-Marin peut être régulièrement observé.

Intérêt pour votre commune : la valorisation d'une telle zone dans votre commune constitue, outre la conservation d'un patrimoine biologique irremplaçable, un atout pour votre commune :

- intérêt esthétique et récréatif : la baie de Somme constitue un ensemble remarquable pour le paysage. Elle peut faire l'objet d'aménagements de sentiers de découverte et de huttes d'observation de l'avifaune,

- Intérêt pédagogique pour les enfants, classes vertes découvertes de la nature, mais aussi pour les étudiants, et toutes les associations ayant pour objectif de faire découvrir notre patrimoine naturel,

- intérêt patrimonial pour la conservation des espèces.

Protection et gestion : l'existence d'une ZNIEFF ne signifie pas que la zone fait l'objet d'une protection réglementaire, cependant certaines espèces faunistiques et floristiques rares sont protégées par des arrêtés ministériels, qui interdisent notamment leur destruction. Il est donc nécessaire de préserver le milieu où vivent ces espèces, en inscrivant ces zones en ND au niveau du POS.

Une protection de cet ensemble naturel serait souhaitable sous forme de Réserve Naturelle, accompagnée d'une gestion cohérente du milieu et des actions valorisation du site, grâce aux moyens financiers spécifiques aux réserves naturelles.

ANNEXE 9 - La dotation touristique

Objet

La Dotation touristique est une dotation complémentaire à la Dotation Globale de Fonctionnement. Elle est destinée à tenir compte des charges exceptionnelles qui résultent pour les communes touristiques de l'accueil saisonnier de population non résidente à titre principale.

Cette dotation n'existe plus en tant que telle depuis la réforme de la DGF du 31/12/93 qui a décidé du gel de la dotation touristique. Il s'agit d'un gel et non d'une disparition, ce qui signifie pour les communes qui en bénéficiaient préalablement que :

- le montant de leur dotation est reconduit chaque année et indexé dans les mêmes conditions que la dotation forfaitaire (part principale de la DGF) ;

- la répartition entre les communes n'est plus modifiée quelle que soit l'évolution de leur capacité touristique.

Par ailleurs, cela signifie également pour les communes qui n'étaient pas éligibles avant la réforme mais qui le sont devenues depuis qu'elles ne peuvent plus en bénéficier.

En 1993, la Dotation touristique représentait 1,11 milliard. Elle bénéficiait à 4 066 communes et groupements. La Dotation touristique se décomposait en deux parties

- la dotation supplémentaire, en moyenne 481 000 francs pour 2 195 communes et groupements bénéficiaires, soit 210 francs par habitant ;

- la dotation particulière, qui était réservée aux seules communes de moins de 7 500 habitants, en moyenne 29 000 francs pour 1 871 communes bénéficiaires, soit 44 francs par habitant.

Depuis 1993, elle a connu une évolution identique à celle de la dotation forfaitaire, soit 0% en 1994, 0,85% en 1995 et 1,8% en 1996. En 1996, elle représente 1,14 milliard.

Règles d'éligibilité et de répartition

Pour être éligible à la dotation supplémentaire, il fallait satisfaire à deux conditions :

- justifier d'une capacité d'accueil pondérée d'au moins 700 places d'hébergement. La capacité pondérée se calculait en additionnant à la capacité d'accueil existante un dixième de la capacité d'accueil en voie de création La capacité d'accueil existante se calculait quant à elle à partir du nombre de lits dans les hôtels, les campings, les logements affectés au tourisme...,

- justifier d'un rapport minimum entre la capacité d'accueil pondérée et la population permanente.

Calcul de la capacité d'accueil

La capacité d'accueil est obtenue en additionnant :

- le nombre de chambres dans les hôtels et le nombre de lits dans les résidences de tourisme classées dans les catégories 4* et 4* L (décret n° 66-371 du 13/06/66), affecté respectivement des coefficients 6 et 3 ;

- le nombre de chambres dans les hôtels et le nombre de lits dans les résidences de tourisme classées dans les autres catégories, affecté respectivement des coefficients 4 et 2 ;

- le nombre de chambres dans les hôtels non homologués "tourisme" affecté du coefficient 2 ;

- le nombre de places dans les villages de vacances classés (décret 68-476 du 25/05/68) et dans les maisons familiales de vacances agréées, affecté du coefficient 2 ;

- le nombre d'emplacements dans les terrains aménagés pour l'accueil des campeurs et des caravanes classés 4* et 4* grand confort (art R.443-8 à R.443-8-3 du Code de l'Urbanisme) et le nombre de d'emplacements dans les parcs résidentiels de loisirs sous régime hôtelier classé (art. R.444-4 du Code de l'Urbanisme), affectés du coefficient 4 ;

- le nombre d'emplacements dans les terrains aménagés pour l'accueil des campeurs et des caravanes classés dans les autres catégories, affecté du coefficient 3 ;

- le nombre de personnes pouvant être hébergées dans les logements meublés classés "meublés" de tourisme" et gîtes de France, affecté du coefficient 2 ;

- le nombre de pièces dans les logements meublés loués à une population non résidente à titre principale et imposable à la Taxe professionnelle, affecté du coefficient 1 ;

- le nombre de places dans les hôpitaux thermaux, dans les maisons d'enfants à caractère sanitaire spécialisées pour cures thermales et dans les centres de thalassothérapie, affecté du coefficient 1,5 ;

- le nombre de places d'hébergement collectif dans les établissements, publics ou privés, à caractère climatique ou touristique, tels que sanatoriums, colonies de vacances, auberges de jeunesse et centres de vacances, affecté du coefficient 1.

La capacité d'accueil en voie de création est arrêtée dans les mêmes conditions que la capacité d'accueil existante sur la base des déclarations d'ouverture de chantier.

La dotation supplémentaire était répartie pour :

- 50 % selon la capacité d'accueil ;

- 30 % selon la capacité d'accueil pondérée par l'importance relative de la charge nette (poids des dépenses de fonctionnement liées à l'exploitation touristique du site) ;

- 15 % proportionnellement à la taxe de séjour ;

- 5 % par la capacité d'accueil pondérée par le potentiel fiscal.

Calcul de la charge nette

La charge nette est déterminée à partir du dernier compte administratif connu de la commune. Elle est égale au montant des dépenses directes de la section de fonctionnement diminué du montant des produits de l'exploitation, des produits domaniaux et de produits financiers correspondant aux services exploités en régie, concédés ou affermés, et des recettes perçues au titre de la taxe de séjour, de la taxe sur les remontées mécaniques et de la taxe sur les jeux.

La dotation particulière aux communes de moins de 7 500 habitants était destinée aux communes qui supportaient des charges spécifiques du fait de l'importante fréquentation touristique journalière. Celle-ci était évaluée en calculant une population touristique journalière (cf. encadré ci-dessous).

La répartition de la dotation particulière était effectuée entre les communes proportionnellement à la population touristique journalière. Une majoration était accordée aux communes possédant sur leur territoire au moins un monument historique classé et ouvert au public (leur population touristique journalière était multipliée par 1,5).

Calcul de la population touristique journalière

- La population touristique journalière est déterminée par le nombre d'emplacements de stationnement publics aménagés et entretenus sur le territoire communal pour l'accueil des touristes :

- les emplacements de stationnement prévus et individualisés pour les voitures particulières sont affectés du coefficient 4 ;

- les emplacements de stationnement prévus et individualisés pour les autocars sont affectés du coefficient 50.

Commentaires

La dotation touristique avait pour objectif le soutien au développement touristique des petites communes. Son mode de calcul, qui reposait principalement sur la capacité d'accueil, récompensait les communes qui réalisaient des projets immobiliers tournés vers le tourisme. En ce sens, elle a pu avoir un effet sur l'urbanisation des communes du littoral.

Son gel en 1993 implique désormais pour les communes qui voudraient bénéficier de subventions pour financer leur développement touristique de se tourner vers les autres transferts de l'État et principalement vers la Dotation de Développement Rural (DDR) (la DDR est du point de vue budgétaire rattachée non pas à la DGF mais au Fonds National de Péréquation de la TP).

Avant de voir la DDR, soulignons que la DGF a toujours été très favorable aux communes touristiques. En acceptant de majorer la population communale d'un habitant par résidence secondaire, elle a permis aux communes touristiques de bénéficier d'un avantage indéniable (malheureusement très difficile à calculer). Ce surplus de population conduit à majorer toutes les enveloppes de la DGF qui sont calculées au prorata de la population (dotation forfaitaire, dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale...) mais aussi de minorer les autres paramètres pris en compte, notamment les paramètres fiscaux qui sont ramenés en francs par habitant (potentiel fiscal notamment).

La DDR est réservée aux communes de moins de 10 000 habitants et aux groupements de moins de 35 000 habitants, dont la commune la plus peuplée n'excède pas 25 000 habitants, et qui exercent des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. Elle représente 653 millions de francs en 1996.

Son mode de répartition est fondamentalement différent de celui de la dotation touristique. Les crédits de la DDR sont déconcentrés au niveau des préfectures qui la répartissent sous forme de subventions pour la réalisation de projets de développement économique et social présentés par les collectivités. La répartition de l'enveloppe nationale entre les départements est fonction :

- pour 50 % du nombre de communes et groupements et de la population concernée (il est important de noter que les communes de montagne ont obtenu une majoration spécifique dans le calcul du nombre de groupements et de communes) ;

- pour 50 % en fonction de l'écart de potentiel fiscal.

Elle s'adresse principalement aux groupements qui bénéficient de 75 % des crédits affectés à la DDR.

Les projets ne peuvent être éligibles que s'ils ouvrent des perspectives des créations d'emplois ou d'augmentation de la richesse fiscale. Une attention particulière est portée aux projets de développement touristique et aux actions en faveur des espaces naturels. Sur les 701 projets soumis en 1995, 583 projets ont été retenus 70 % des projets retenus concernent le développement économique local, notamment l'aménagement de zones industrielles et artisanales, 20 % portent sur le développement touristique et 5 % sur la préservation des espaces naturels.

On le voit, dans le système de répartition actuelle des transferts de l'État, la préservation des espaces naturels n'est quasiment pas prise en compte en tant que telle. Elle apparaît uniquement au niveau de la DDR mais l'examen des projets subventionnés en 1995 montre que les interventions correspondant à ce type d'action pèsent pour 5 % du total, ce qui est relativement modeste et très largement inférieur au soutien apporté au développement touristique (20 % du total). Elle intervient indirectement au niveau de la Dotation de Solidarité Rurale, une des sous-dotations de la DGF, à travers la notion de potentiel fiscal superficiaire (PFS) qui correspond, et c'est une nouveauté dans la DGF, à un potentiel fiscal ramené non pas à la population mais à la superficie. L'impact de ce PFS dans la répartition de la DSR est toutefois marginal.

Plusieurs pistes sont envisagées par les associations d'élus ou les différents groupes de pression pour donner plus d'importance à la notion de protection des espaces naturels dans les transferts de l'État :

- créer une dotation spécifique, ce qui, compte tenu des difficultés budgétaires de l'État, apparaît pour l'instant peu réaliste ;

- réactiver la dotation touristique en introduisant la notion de préservation des espaces naturels. Il est peu vraisemblable que l'État aille dans cette direction par peur de voir émerger d'autres demandes de concours particuliers. On se souvient que la multiplication des concours particuliers avait rendu la DGF ingérable avant la réforme de 1993 ;

- réserver une part plus importante de la DDR aux projets de préservation des espaces naturels ;

- obtenir pour les communes du littoral d'être avantagées au même titre que les communes de montagne dans le calcul des enveloppes départementales de la DDR ;

- développer l'utilisation de la notion de PFS dans le calcul des différentes dotations. Il est peu probable que les élus des zones urbaines acceptent d'aller dans cette direction.

ANNEXE 10 - La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

Principaux chiffres pour les communes du littoral

En 1995, les bases de la TFPB sont de 33 milliards de francs, le taux moyen de 16,77 %, le produit perçu par les communes est donc de 5,6 milliards.

Les recettes de TFPB (976 F/hab.) sont supérieures aux moyennes nationales (712 F./hab). Cela s'explique à la fois par un niveau de base plus élevé dans les communes du littoral (5 821 F/hab contre 4 912 F./hab. au niveau national) et par une pression fiscale supérieure (16,77 % contre 14,50 % au niveau national).

données 1995

Communes littoral

Ensemble com. Françaises

en MF

en F/hab.

en MF

en F/hab.

Base

Taux

Produit

33 289

5 821

16,77%

5 582

976

284 779

14,50%

41 285

4 912

712

Sur les communes du littoral, 2 565 000 articles ont été fiscalisés au titre de la TFPB. Il est n'est pas possible actuellement de déterminer la répartition entre les entreprises et les ménages.

Les écarts sont significatifs entre les départements que ce soit sur les bases (17 268 F. hab. dans le Gard, 2 924 F. hab. dans Nord) ou sur les taux (26,11 % dans l'Aude, 9,23 % dans les Pyrénées-Atlantiques).

Objet

La TFPB est établie pour toutes les propriétés bâties, qu'elles soient affectées à l'usage d'habitation ou à l'usage professionnel (sont également imposés les bateaux utilisés en un point fixe et aménagés pour l'habitation, le commerce ou l'industrie même s'ils sont simplement retenus par des amarres).

Personnes imposables

La taxe est due par le propriétaire au 1er janvier de l'année, qu'il s'agisse d'une personne physique ou morale (éventuellement l'usufruitier ou l'emphytéote si les biens sont grevés d'un usufruit ou d'un emphytéote).

Exonérations / dégrèvements

Propriétés exonérées

Les exonérations permanentes peuvent être regroupées en 3 groupes :

- les propriétés publiques ;

- les bâtiments ruraux (affectés à l'usage agricole) tels que granges, écuries, logements de bestiaux...

- les outillages, installations et autres moyens matériels d'exploitation des établissements industriels.

Les exonérations temporaires concernent les constructions nouvelles ou réhabilitées. Elles sont de plein droit (exonérations de 10 à 15 ans sur les logements sociaux) ou laissées à l'initiative des collectivités locales (exonération de 2 ans pour l'ensemble des constructions nouvelles quelle que soit leur nature).

Personnes exonérées

Certaines le sont de plein droit (personnes âgées et de conditions modestes), d'autres le sont sur délibérations des collectivités locales (entreprises nouvelles situées dans certaines zones géographiques : territoires ruraux de développement prioritaire et zones de redynamisation urbaine).

Mode de calcul

La TFPB est assise sur le revenu net cadastral. Ce dernier est calculé en appliquant à la valeur locative résultant de la dernière révision des valeurs foncières, des actualisations, et majorations intervenues ultérieurement, un abattement de 50 %.

Commentaires

Le principal effet pervers qui peut être souligné sur la TFPB est relatif à la différence de la rentabilité entre un terrain non bâti imposé à la TFPNB et un local soumis à la TFPB (on ne considère ici que la TFPB payée par les ménages).

En moyenne nationale, un local soumis à la TFPB rapporte 1 093 francs à une commune, un article imposé à la TFPNB seulement 356 francs. Le rapport entre les deux est donc de 1 à 3.

Élément préoccupant, cet écart de rentabilité s'est accru depuis 1982. En 1982, il n'était que de 1 à 1,6 (un article soumis à la TFPB rapportait 447 francs à une commune, un article imposé à la TFPNB seulement 270 francs).

L'explication tient pour partie au coefficient forfaitaire fixé en loi de finances. En cumulé sur la période, il a augmenté de 112 % sur la TPFB et de 54 % sur la TPFNB.

La fiscalité locale en général, la TFPB en particulier, pourrait s'apparenter à un serpent de mer. Régulièrement critiquée, elle paraît néanmoins impossible à réformer. L'exemple récent, et combien significatif, de la révision des valeurs locatives décidée en 1990, qui à ce jour n'a toujours pas été mise en application, montre qu'il est difficile d'avancer sur ce sujet.

C'est pourquoi, pour corriger les effets pervers de la fiscalité locale sur l'urbanisation du littoral, il nous apparaît préférable de rechercher des solutions qui évitent une réforme, ou tout au moins un aménagement, d'une des 4 taxes. Toutes les réflexions sur la fiscalité buttent sur la difficulté de faire évoluer un système qui, tout en étant critiqué, constitue l'armature financière du système local français.

ANNEXE 11 - La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB)

Principaux chiffres pour les communes du littoral

En 1995, les bases de la TFPNB sont de 628 millions de francs, le taux moyen de 35,65 %, le produit perçu par les communes est donc de 224 millions.

Les recettes de TFPNB (39 F/hab.) sont nettement inférieures aux moyennes nationales (76 F./hab.) du fait de la faiblesse des bases (110 F./hab. dans les communes du littoral contre 210 francs dans l'ensemble des communes françaises).

données 1995

Communes littoral

Ensemble com. Françaises

en MF

en F/hab.

en MF

en F/hab.

Base

Taux

Produit

628

35,65 %

224

110

39

12 221

36,28 %

4 434

210

76

Objet

La TFPNB porte sur les propriétés non bâties de toute nature qui sont soit productives de revenus, soit susceptibles de l'être.

Personnes imposables

La taxe est dûe par le propriétaire au 1er janvier de l'année d'imposition (éventuellement l'usufruitier ou l'emphytéote si les biens sont grevés d'un usufruit ou d'un emphytéote).

Exonérations / dégrèvements

Les exonérations peuvent être regroupées en 2 groupes :

- exonérations à titre permanent : les propriétés publiques, les voies publiques, les fleuves et rivières navigables, les sols et terrains passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

- exonérations à titre temporaire : terrains plantés en bois, terrains plantés en noyers ou en arbres truffiers (plantés avant 1992).

Les terres agricoles ne sont pas imposées pour les parts départementales et régionales de la TFPNB.

Par ailleurs, la plupart des terrains situés en Corse sont exonérés de TFPNB (prés, vergers, bois...).

Des dégrèvements sont accordés :

- en cas de disparitions d'un immeuble non bâti par suite d'un événement extraordinaire (inondations, avalanche...) ;

- en cas de pertes de récoltes sur pied par suite de grêle, gelée, inondation....

- pour les jeunes agriculteurs ;

- pour les terrains appartenant à une association foncière pastorale.

Mode de calcul

La TFPNB est établie d'après la valeur locative cadastrale. Un abattement de 20 % est appliqué sur cette dernière pour déterminer la base imposable.

Une majoration de 500 % peut être décidée par le Conseil municipal sur les terrains situés dans une zone urbaine délimitée par un POS.

Commentaires

Deux effets pervers peuvent être identifiés :

- la faible rentabilité du foncier non bâti ;

- l'obsolescence des valeurs locatives prises en compte dans le calcul de l'assiette.

La faible rentabilité

En 1995, le produit FNB perçu par les communes du littoral est en moyenne de 39 f./hab.. Le Foncier Bâti rapporte 976 f./hab., la Taxe d'Habitation 914 f./hab. et la Taxe Professionnelle 1 124 f./ha..

En moyenne pour l'ensemble des communes du littoral, la TFPNB ne pèse que pour 1 % des recettes de la fiscalité directe.

Si l'on analyse le foncier non bâti des communes de faible population, dans lesquelles on retrouve les communes rurales, le produit de la TFPNB est de :

- 190 francs par habitant pour les communes de moins de 700 habitants,

- 134 francs par habitant pour les communes de 700 à 2 000 habitants,

- 85 francs par habitant pour les communes de 2 000 à 5 000 habitants.

Son poids dans les recettes fiscales 4 taxes est sensiblement plus important dans les petites communes qu'il ne l'est dans le grandes communes :

- 10 % pour les communes de moins de 700 habitants,

- 6 % pour les communes de 700 à 2 000 habitants,

- 4 % pour les communes de 2 000 à 5 000 habitants.

La faible rentabilité de la TFPNB est liée à deux séries d'explications :

- la plupart des terrains agricoles ou forestiers ont une valeur marchande faible, qui ne peut justifier une taxation élevée ;

- il est difficile d'évaluer à leur juste valeur par les méthodes normées, comme c'est le cas en France, la valeur vénale de terrains situés dans des zones soumises à des pressions spéculatives.

Des valeurs locatives obsolètes

La révision générale des terrains qui sert de référence à la fixation des bases de TFPNB date de 1961 (alors que la dernière révision générale sur les propriétés bâties a été réalisée en 1970). Deux actualisations simplifiées ont été effectuées sur les valeurs locatives de 1961 en 1970 et 1978. Depuis 1978, un coefficient de majoration annuelle est appliqué sur l'ensemble des bases (il est important de noter qu'il est nul depuis 1990).

En 1990, une révision des évaluations cadastrales, bâties et non bâties, a été décidée. Les opérations de révision ont été achevées en 1992 et ont fait l'objet d'un rapport remis au Parlement le 30 septembre 1992. Fin 1997, la révision n'a toujours pas été intégrée dans les rôles.

Les rapports de présentation soumis au Comité des Finances Locales sur la révision des valeurs foncières décrivent les incidences qu'elles auraient sur les communes :

- l'évaluation moyenne à l'hectare augmenterait de 67 %, les impacts sont sensiblement différents selon les types de culture (+ 51 % sur les terres de culture et d'élevage, + 184 % sur les étangs, + 200 % sur les vignes) ;

- la réforme impliquerait un transfert de contributions entre types de propriétés. Globalement les contributions à l'hectare seraient diminuées de 8 % (soit 11 francs). Cependant l'impact serait différent selon le type de terre. Les cotisations sur les étangs, les vignes augmenteraient alors qu'elles diminueraient pour les terres de culture et d'élevage, les bois et les vergers ;

- pour les collectivités, le produit de FNB aurait légèrement tendance à augmenter pour les communes de moins de 5 000 habitants (aux environs de 0,2 %) et à diminuer dans les communes de plus de 20 000 habitants.

À la différence des trois autres impôts locaux que sont la Taxe d'Habitation, la Taxe Professionnelle et la Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties, la TFPNB est le seul impôt qui n'est pas basé sur l'urbanisation du territoire communal. La faiblesse de ces rendements, comparativement à ceux des trois autres taxes en tout cas, n'en fait pas un instrument financier susceptible d'inciter les communes à maintenir des terrains inoccupés.

Toutefois, au-delà de ce constat qui pourrait pousser à un renforcement de la TFPNB, il convient d'être prudent et ce pour deux raisons :

- les gisements fiscaux sur les terrains non bâtis sont faibles. La grande majorité des terres non bâties ont en effet une valeur vénale ou locative modeste pour des raisons diverses (inconstructibilité de la zone, mauvais rendements agricoles des terres...), qui par conséquent ne permet pas d'attendre des revenus fiscaux élevés ;

- une augmentation de la TFPNB pourrait avoir un effet induit préjudiciable qui serait de conduire les propriétaires de terrains non bâtis à vendre leurs terrains plutôt que de les garder.

ANNEXE 12 - La taxe d'habitation (TH)

Principaux chiffres pour les communes du littoral

En 1995, les bases de la TH sont de 39 milliards de francs, le taux moyen de 13,40 %, le produit perçu par les communes est donc de 5,2 milliards.

Les recettes de TH (914 F./hab.) sont plus élevées dans les communes du littoral que dans l'ensemble des communes françaises (591 F./hab). Cela s'explique à la fois par le niveau des bases (6 820 F./hab. contre 5 171 F/hab. au niveau national) et par le niveau des taux (13,40 % contre 11,43 % au niveau national).

données 1995

Communes littoral

Ensemble com. Françaises

en MF

en F/hab.

en MF

en F/hab.

Base

Taux

Produit

39 002

13,40 %

5 226

6 820

914

299 785

11,43 %

34 265

5 171

591

Sur les communes du littoral, 2 948 000 articles ont été imposés. La valeur locative en moyenne est de 14 749 francs par article (soit 2 % de plus que la moyenne nationale), ce qui fait une contribution moyenne par meublé de 1 976 francs.

Les disparités sont élevées d'une région à l'autre. Par exemple les valeurs locatives sont élevées en région PACA (Alpes Maritimes : 19 157 francs, Var : 18 710 francs et Bouches du Rhône : 13 866 francs). À l'opposé elles sont basses dans le Nord Pas de Calais (Nord : 10 261 francs, Pas de Calais : 11 011 francs). Dans l'ensemble, ces écarts reflètent assez bien les différences de prix dans l'immobilier. Quelques situations particulières sont en revanche plus difficiles à expliquer. C'est notamment le cas de la région Languedoc Roussillon où les valeurs locatives sont étrangement basses (Gard : 12 226 francs, Hérault : 13 037 francs, Aude : 9 205 francs, Pyrénées-Orientales : 12 130 francs).

Objet

La Taxe d'Habitation est due pour tous les locaux meublés. Elle concerne évidemment les locaux destinés à l'habitation mais pas uniquement. Des locaux utilisés à d'autres usages sont imposables sauf s'ils sont soumis à la Taxe professionnelle.

Personnes imposables

La Taxe d'Habitation est établie chaque année au nom des personnes qui, à quelque titre que ce soit, disposent ou jouissent d'une habitation meublée.

Exonérations / abattements

Locaux exonérés

Il existe 4 types d'exonérations : les locaux pour lesquels les contribuables sont soumis à la TP, les bâtiments servant aux exploitations rurales, les locaux destinés aux logements des élèves dans les écoles et les pensionnats et les bureaux de fonctionnaires.

Personnes exonérées

Des exonérations assez nombreuses sont accordées aux personnes sous certaines conditions des ressources (bénéficiaires du RMI, personnes de + de 60 ans non imposables à l'IRPP...).

Abattements

Il existe trois types d'abattement :

- l'abattement à la base pour les locaux utilisés comme résidence principale ;

-les abattements pour charge de famille. Ils sont fonction du nombre de personne à charge dans le foyer fiscal ;

- l'abattement pour les personnes non imposables à l'IRPP.

Seuls les abattements pour charge de famille sont obligatoires. Les deux autres sont laissés à l'initiative des communes.

Pour chacun des abattements, la loi fixe une gamme de taux (5, 10, 15, 20 ou 25 %), il appartient au Conseil municipal de fixer le niveau appliqué sur la commune.

Mode de calcul

La TH est calculée à partir de la valeur locative cadastrale telle qu'elle a été fixée lors de la dernière révision des évaluations foncières, c'est-à-dire celle de 1970. Elle a fait depuis l'objet d'une actualisation en 1978 et de majorations forfaitaires les années suivantes.

Pour passer de cette valeur locative à la base imposable qui sert d'assiette au calcul de la TH, il faut déduire les différents abattements dont le contribuable peut bénéficier.

Commentaires

Dans la recherche des mécanismes qui dans la fiscalité locale pourraient pousser indirectement à l'urbanisation, il est tentant d'assimiler la Taxe d'habitation à la Taxe foncière sur les propriétés bâties. L'une et l'autre sont en effet assez proches dans l'esprit, basé dans les deux cas sur l'imposition les locaux, et dans le mode de calcul, construit pour chacune de ces taxes sur une évaluation cadastrale.

Néanmoins une analyse plus poussée conduit malgré tout à être plus nuancé dans le jugement. L'un et l'autre ne poussent en effet pas tout à fait au même type d'urbanisation.

La taxe foncière a un champ d'intervention très large puisqu'elle concerne l'ensemble des locaux qu'ils soient affectés à l'usage professionnelle ou l'habitation. La taxe d'habitation est quant à elle limitée aux seules habitations.

Autre paramètre qui peut entraîner des différences, les deux taxes ne sont pas nécessairement aussi sensibles d'un point de vue politique. La taxe foncière est à la charge du propriétaire, qui n'est pas nécessairement basée dans la ville, à la différence de la taxe d'habitation, qui elle est acquittée par l'occupant, qui dans la plupart des cas est également électeur dans la commune.

Enfin, dernier mécanisme qui peut induire des comportements différents, l'existence d'une "surtaxation" à la taxe d'habitation des résidences secondaires par rapport aux habitations principales (du fait de l'abattement général à la base) qu'on ne retrouve pas sur le foncier bâti.

Il en ressort que si tout type de constructions (logements, hôtels, bâtiments d'entreprises...) a une incidence sur les recettes de foncier bâti perçues par la commune, il n'en est pas de même pour la taxe d'habitation. Seuls les locaux affectés à l'habitation entraineront un enrichissement de la commune sur la taxe d'habitation, enrichissement qui sera plus élevé si les logements sont utilisés comme résidence secondaire.

ANNEXE 13 - La taxe professionnelle

Objet

La taxe professionnelle est due par toutes les personnes physiques ou morales qui exercent à titre habituel une activité professionnelle non salariée.

Elle constitue l'impôt le plus important des communes, puisqu'elle fournit environ 50 % des recettes fiscales directes soit, grosso modo, un quart des recettes de fonctionnement des communes.

La taxe professionnelle est très concentrée sur un petit nombre d'entreprises : de manière générale, on considère que 20 % des entreprises représentent environ 80 % du produit TP. Les trois quarts des entreprises payent une cotisation inférieure à 10 000 francs, et 3 % une cotisation supérieure à 100 000 francs.

Mode de calcul

La base d'imposition à la taxe professionnelle est constituée de deux éléments principaux, d'importance approximativement égale :

- la valeur locative des terrains, locaux, équipements : la valeur locative des terrains et locaux est la même que celle qui est évaluée dans le cadre de l'impôt foncier bâti. La valeur locative des équipements (outillages, matériels, mobiliers) correspond à une fraction de leur coût d'origine (16 %) ;

- les salaires : le montant retenu dans la base d'imposition correspond à 18 % de la masse salariale (salaires bruts, hors la part patronale des cotisations sociales).

Cette base brute fait ensuite l'objet d'un double abattement :

- un abattement général de 16 % ;

- une réduction pour embauche et investissement qui a pour objet de lisser sur deux ans l'augmentation des bases liées à de nouvelles embauches et à des investissements nouveaux.

On obtient ainsi la base nette, à laquelle s'applique un taux fixé par la commune. En 1996, le taux de TP constaté en moyenne sur l'ensemble des communes était de 15,5 %. Au taux de TP communal s'ajoutent le taux de TP départemental (6,7 % en moyenne en 1996 pour l'ensemble des départements), le taux de TP régional (1,9 % en moyenne en 1996) et, dans le cas où la commune appartient à une structure intercommunale à fiscalité additionnelle, le taux de TP intercommunal.

Des mécanismes de péréquation existent qui tentent de réduire les écarts entre collectivités mais leurs effets restent encore relativement limités.

Exonérations : cas général

On distingue trois types d'exonérations :

- les exonérations permanentes qui s'appliquent au plan national et qui touchent certains secteurs d'activités bien spécifiques (activités agricoles, activités de la presse, etc.). Elles sont décidées par l'État ;

- les exonérations qui sont spécifiques à certaines zones d'aménagement prioritaires du territoire. Elles sont plus ou moins laissées à l'initiative des collectivités locales, mais sur des zones dont la délimitation relève de l'État. Elles peuvent faire l'objet d'une compensation totale ou partielle versée par l'État à la collectivité locale concernée ;

- les qui concernent la protection de l'environnement. Elles sont temporaires et concernent :

- les entreprises industrielles consommant de l'énergie fossile qui disposent d'installation de désulfuration permettant d'atténuer les émanations de soufre dans l'atmosphère,

- les entreprises qui utilisent des installations de stockage de gaz liquéfié, sous certaines conditions.

Exonérations liées aux activités maritimes

En ce qui concerne les activités maritimes, on notera que sont exonérés de manière permanente :

- les activités agricoles, y compris l'ostréiculture et la conchyliculture (CGI art. 1450) ;

- les pêcheurs, les inscrits maritimes se livrant personnellement à la pèche et effectuant eux-mêmes la vente des produits de leur pêche, les sociétés coopératives maritimes (CGI art. 1454) ;

- les ports autonomes, ainsi que les ports gérés par des collectivités locales, des établissements publics ou des sociétés d'économie mixte. En revanche, les ports de plaisance sont soumis à la taxe professionnelle, quel que soit leur mode de gestion. (CGI art. 1449)

Par ailleurs, les loueurs en meublé sont passibles de la taxe professionnelle dans les conditions de droit commun, mais, dans le cas où le loueur loue une partie de son habitation personnelle, et sous certaines conditions, cette activité est exonérée (CGI art. 1459).

Exemples :

En matière de prévisions de taxe professionnelle, on utilise en général un ratio, qui n'a certes qu'une valeur indicative, mais qui permet de mieux apprécier ce qu'une entreprise peut rapporter pour une collectivité locale. Ce ratio diffère selon les secteurs d'activités, mais on considère en général qu'un emploi rapporte 40 000 francs de base brute TP.

Soit par exemple une entreprise de 100 employés. La base brute serait alors de 4 000 000 francs. Si l'on ne tient compte d'aucune réduction pour embauche et investissement on obtient alors une base nette de 3 360 000 francs. Si le taux de la commune est de 15,5 %, le montant de la TP perçu par la commune est de 520 800 francs.

Effets pervers et propositions :

La taxe professionnelle est un impôt très sensible, à la fois pour les collectivités locales elles-mêmes (on a vu qu'il représentait la moitié de leurs recettes fiscales) et pour les entreprises (il s'agit pour elles d'un lourd poste de dépense). On comprend mieux ainsi que les collectivités se battent pour attirer les entreprises sur leur sol.

Si la taxe professionnelle constitue (avec l'emploi) le principal enjeu d'une politique de développement économique, en revanche elle n'en constitue pas l'arme. En matière de taxe professionnelle, la marge de manoeuvre des collectivités est en effet assez réduite, puisqu'elles ne peuvent jouer que sur leur taux (mais encore faut-il qu'elles aient les moyens d'une telle politique) ou sur les exonérations (mais attirer une entreprise qui serait exonérée ne présenterait guère d'intérêt financier). La bataille pour attirer les entreprises se joue donc bien davantage sur le niveau des aides consenties (mises à disposition de terrains, subventions, etc.) ou sur la mise en avant des atouts de la commune.

Quelles solutions peut-on alors envisager pour éviter que les communes du littoral ne se livrent à une bataille pour attirer des entreprises "indésirables" ? La liste de ces entreprises reste à établir, mais on peut d'ores et déjà penser aux aquariums géants ou aux centres de loisirs, voire aux ports de plaisance ou bases nautiques, équipements dont la prolifération, motivée par la compétition entre les communes, n'est que rarement justifiée par leur fréquentation.

L'intercommunalité est bien sûr la première de ces solutions, à condition cependant qu'il s'agisse de structures qui pratiquent une mise en commun de leur taxe professionnelle, soit totale (TP unique), soit partielle (TP de zone).

On peut aussi imaginer un système dans lequel les entreprises "indésirables" continueraient de payer leur TP, mais ce produit TP, au lieu d'être perçu par la commune, servirait à alimenter, soit un fonds de péréquation entre collectivités locales, soit un fonds spécial destiné à la protection du littoral.

Pour ne pas pénaliser certaines communes, ce mécanisme ne concernerait pas les entreprises existantes mais s'appliquerait uniquement aux entreprises indésirables qui s'implantent ou s'étendent sur la commune.

Ce mécanisme peut être décliné de différentes manières. On peut ainsi envisager une formule mixte dans laquelle, par exemple, 80 % seulement (et non pas la totalité) des bases de TP correspondant à l'extension ou à la création de l'établissement indésirable seraient taxés directement au profit du fonds de péréquation par application du taux communal, les 20 % restants étant taxés au profit de la commune.

Pour les entreprises concernées, ce mécanisme serait totalement indolore. En revanche, il reste à apprécier la manière dont les collectivités concernées réagiraient à une telle mesure... On notera cependant qu'il existe d'ores et déjà un mécanisme similaire pour l'implantation et l'extension de surfaces commerciales.

ANNEXE 14 - Les droits de mutation (taxe additionnelle communale)

Principaux chiffres pour les communes du littoral

Les seules informations disponibles à la Direction Générale des Impôts sur la taxe communale sont les données agrégées par département. Elles cumulent les données des communes du littoral avec celles des autres communes. Il n'était pas possible compte tenu du délai imparti d'obtenir les données pour les seules communes du littoral. Les données indiquées dans le tableau ci-dessous reposent sur une estimation du BREEF (calculée en prenant les données de l'ensemble du département et à établir un prorata en fonction de la population installée dans les communes du littoral).

Département

Droits de mutation (taxe communale)

Ensemble des communes du département

Estimations pour les communes du littoral (au prorata de la population)

Alpes-Maritimes

160,3

110,4

Aude

17,7

3,9

Bouches du Rhône

126,3

84,2

Calvados

47,8

6,1

Charente-Maritime

41,3

18,5

Corse (Corse du Sud et

12,1

9,8

Haute Corse)

   

Côte d'Armor

29,8

10,2

Eure

34,1

0,2

Finistère

49,1

29,8

Gard

36,2

0,8

Gironde

78,7

6,9

Hérault

62,6

13,5

Ille et Vilaine

53,0

6,2

Landes

18,9

3,3

Loire-Atlantique

77,7

10,9

Manche

22,6

8,2

Morbihan

39,3

19,2

Nord

25,4

1,6

Pas de Calais

57,9

8,3

Pyrénées Atlantiques

38,0

6,

Pyrénées Orientales

28,6

4,7

Seine Maritime

72,0

18,8

Somme

26,8

1,1

Var

104,5

68,3

Vendée

32,0

6,4

TOTAL

1295,5

458,2

Pour l'ensemble des communes situées dans un département du littoral droits de mutation représentent 1,3 milliards de francs. Une estimation au prorata de la population permet d'évaluer les droits de mutation des communes du littoral à 458 millions de francs. La concentration est assez forte sur la région PACA (263 MF estimés sur les communes du littoral) et la Bretagne (65 MF estimés sur les communes du littoral).

Objet

La taxe sur les droits de mutation est perçue pour chaque mutation sur des immeubles ou des droits immobiliers, des meubles corporels, des fonds de commerce, des droits au bail.

Personnes imposables

Le débiteur de l'impôt est le nouveau possesseur.

Exonérations / dégrèvements

Le Conseil municipal peut décider d'exonérer les acquisitions d'immeubles ruraux.

Mode de calcul

La base de calcul est la valeur de cession du bien cédé, éventuellement majorée des avantages indirects que l'acheteur procure au vendeur en payant des dettes.

Le taux pratiqué est de 1,20 % à l'exception des fonds de commerce et le droit au bail (0 % pour les mutations qui n'excèdent pas 150 000 francs, 0,40 % entre 150 000 et 700 000 francs, 1 % pour les prix de cession supérieurs à 700 000 francs).

Commentaire

Pour les communes de moins de 5 000 habitants, les droits de mutation ne sont pas perçus directement par les communes. Ils sont collectés par un fonds de péréquation départemental qui en assure la répartition entre l'ensemble des communes du département selon des critères de population, de longueur de voirie, d'effort fiscal et la valeur du centime. Ce dernier critère est devenu totalement obsolète depuis la disparition des centimes depuis 1974 !

Il faut noter que les communes de moins de 5 000 habitants classées comme stations balnéaires, thermales, climatiques, de tourisme et de sports d'hiver échappent au système de péréquation et perçoivent directement et intégralement la taxe additionnelle des droits de mutation levée sur leur territoire.

Cette dérogation mise en place par la loi est bien entendu très favorable aux communes touristiques. Elle leur permet de percevoir une manne financière dont le montant peut être conséquent. A titre d'exemple une transaction de 400 000 francs sur une habitation peut rapporter 4 800 francs à la commune.

Elle s'inscrit pleinement dans la volonté, que l'on retrouve également dans la dotation touristique, de soutenir les communes qui se lancent dans le développement touristique en leur réservant des incitations financières.

Cette volonté est-elle toujours d'actualité ou plus exactement la conception que l'on peut avoir aujourd'hui de zones touristiques ne nécessite-t-elle pas certains aménagements qui intégreraient la nécessité de parvenir à un équilibrage entre espaces naturels préservés et espaces aménagés ?

On peut souligner qu'il faudrait peu de modifications aux systèmes financiers actuels pour infléchir les incitations dans d'autres directions. Le système de péréquation existe. Cela pourrait consister à introduire de nouveaux critères dans les règles de répartition du fonds, l'existence de zones naturelles à préserver par exemple, ou à supprimer la dérogation accordée aux communes touristiques.

ANNEXE 15 - Les autres recettes liées à la construction (TLE versement pour dépassement du PLD, participation pour dépassement du COS)

Objet

Trois recettes rentrent dans cette rubrique. Il s'agit de la Taxe Locale d'Équipement (TLE), le versement pour dépassement du PLD et la participation pour dépassement du COS. Ces trois recettes fiscales sont comparables par leur objet. Elles taxent toutes trois la construction.

Personnes imposables

Elles sont acquittées par le bénéficiaire de l'autorisation de construire.

Exonérations / dégrèvements

Certaines exonérations sont de plein droit. C'est le cas sur la TLE pour les constructions dans les zac à condition que certains équipements aient été pris en charge par les constructeurs, les constructions réalisées dans un lotissement lorsque le lotissement supporte la charge d'une participation forfaitaire, les locaux destinées aux bâtiments agricoles. Elles sont plus limitées sur le versement pour dépassement du PLD. Seul l'État, les collectivités locales et les établissements publics administratifs sont exonérés de plein droit.

Par ailleurs, la loi prévoit que les communes peuvent décider d'instaurer certaines exonérations : les constructions affectées à l'habitation pour le versement pour dépassement de PLD, les constructions édifiées par les sociétés d'HLM et les SEM locales pour la TLE.

Mode de calcul

Taxe locale d'équipement

La base de calcul est constituée de la valeur de l'ensemble immobilier déterminée forfaitairement en appliquant à la surface plancher une valeur au mètre carré. Cette valeur est fixée administrativement (par exemple locaux d'habitation : 1 130 francs, hôtels : 2 270 francs).

La loi fixe un taux plancher (1 %) qui peut être porté sur décision du Conseil municipal à 5 % (il peut également moduler les taux par type de bien).

Versement pour dépassement de PLD

Le montant du versement est égal à la valeur du terrain supplémentaire qui serait nécessaire pour construire la surface de plancher dépassant le PLD.

Participation pour dépassement du COS

Le mode de calcul est similaire à celui du versement pour dépassement de PLD.

Commentaires

En 1994, ces trois taxes ont représenté pour l'ensemble des communes françaises des produits de :

- 2,4 milliards pour la TLE ;

- 0,8 milliard pour le versement pour dépassement de PLD ;

- 0,4 milliard pour la participation pour dépassement de COS.

La modicité des recettes perçues au titre du dépassement de PLD ou du dépassement de COS s'explique principalement par :

- l'atonie actuelle du marché de la construction ;

- le caractère facultatif de ces deux taxes.

À la différence des recettes de la fiscalité directe ou des transferts de l'État, ces recettes n'ont pas de caractère récurrent (dans une présentation comptable on les qualifierait de "flux" à la différence de recettes de "stock" comme la fiscalité 4 taxes). Leur impact sur un processus d'enrichissement de la commune est de ce fait moins fort.

ANNEXE 16 - La taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS)

Objet

La Taxe départementale des espaces naturels sensibles est un impôt additionnel à la Taxe locale d'équipement. Il s'agit d'un impôt facultatif. Il appartient au Conseil général de décider de son institution.

Lorsqu'elle est mise en place, elle est perçue sur l'ensemble du territoire départemental (si le conseil général avait mis en place avant 1987, année de création de la TDENS, la taxe départementale d'espaces verts, la loi autorise à ne percevoir la TDENS que sur la partie du territoire anciennement soumise à la taxe départementale d'espaces verts).

Elle a pour objet de permettre aux départements de mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non afin de préserver la qualité des sites, paysages, et milieux naturels.

Personnes imposables

La taxe est acquittée par les constructeurs à l'occasion de constructions, reconstructions ou agrandissements de bâtiments de toute nature.

Exonérations / dégrèvements

Sont exclus de la taxe :

- les bâtiments à usage agricole ou forestier liés à l'exploitation ;

- les immeubles classés par les monuments historiques.

Le Conseil général peut également décider d'exonérer de cette taxe les logements sociaux, ainsi que des opérations portant sur les locaux artisanaux et industriels implantés dans les communes de moins de 2 000 habitants.

Mode de calcul

La base d'imposition est la même que celle de la Taxe locale d'équipement, c'est-à-dire une valeur de l'ensemble immobilier déterminée forfaitairement en appliquant à la surface en SHON une valeur au mètre carré.

Le taux est fixé librement par le Conseil général dans la limite de 2 %.

Affectation du produit

Le produit de la taxe est affecté :

- soit à l'acquisition de terrains ainsi qu'à l'aménagement de tout espace naturel sensible sous réserve de son ouverture au public ;

- soit à la participation du département à l'acquisition de terrains par le Conservatoire de l'espace littoral, par une commune ou un EPCI ;

- soit pour l'aménagement et l'entretien d'espaces naturels appartenant aux collectivités locales ou à des établissements publics, à condition que ces espaces naturels soient ouverts au public ;

- soit pour l'acquisition, l'aménagement et la gestion des sentiers.

Commentaires

Le principal effet pervers tient à la faiblesse de cet impôt. Sur l'ensemble des départements français, il représente en 1995 seulement 502 millions de francs. Pour les seuls départements du littoral, il est de 268 MF. Il est à noter que sur les 26 départements du littoral, 25 l'ont institué (seul l'Eure ne l'a pas fait).

Les exemples présentés ci-dessous montrent qu'au cas par cas, la TDENS peut représenter une charge fiscale non négligeable pour le contribuable. Son rendement peu élevé n'est donc apparemment pas lié à son mode de calcul ou à son taux d'imposition. Il tient probablement au fait que :

- le nombre des constructions est relativement limité actuellement dans cette période de crise du marché immobilier ;

- dans une grande majorité de départements, la TDENS ne doit être instaurée que sur certaines parties du territoire, ce qui en limite inévitablement l'impact.

Exemple de contributions au titre de la TDENS :

- la construction d'un hôtel de 30 chambres, quel que soit son niveau de confort puisque le barème ne nivelle pas l'imposition selon le niveau de standing de l'hôtel, générerait au titre de la TDENS environ 130 000 francs de recettes fiscales ;

- la construction d'une maison à usage d'habitation secondaire de 200 m2 rapporterait pour la collectivité 12 000 francs de TDENS.

Les deux simulations sont faites avec un taux maximal de 2 %.

L'intérêt de la TDENS dans sa forme actuelle est assez limité. La faiblesse de ses rendements ne lui permet pas de couvrir les besoins pour lesquels elle a été créée, c'est-à-dire la protection des espaces naturels sensibles. Elle ne permettrait pas non plus, si son objet était étendu à cette fonction, de constituer un contrepoids à la fiscalité 4 taxes pour les communes qui décideraient de préserver sur leur territoire des espaces sensibles.

En revanche, elle est intéressante parce qu'elle illustre les difficultés que pourrait rencontrer ce que certains envisagent sous l'appellation d'"écotaxe" :

- l'impact négatif sur le secteur immobilier ;

- la volonté assez faible des collectivités locales d'accroître la pression fiscale à travers une nouvelle taxe ;

- la difficulté de concevoir, et surtout de faire accepter, un système de péréquation entre les départements où existent des gisements fiscaux et ceux qui ont à faire face à la protection d'espaces naturels.

TDENS dans les départements du littoral

Département (en MF)

TDENS (données 1995)

% recettes de fonctionnement

Alpes-Maritimes

24,9

0,7 %

Aude

4,0

0,4 %

Bouches du Rhône

20,9

0,3 %

Calvados

8,3

0,4 %

Charente-Maritime

6,7

0,4 %

Hte Corse

3,6

0,6 %

Corse du sud

4,1

0,6 %

Côtes d'Armor

7,5

0,5 %

Eure

0,0

0,0 %

Finistère

7,5

0,3 %

Gard

9,3

0,4 %

Gironde

16,9

0,5 %

Hérault

17,4

0,5 %

Ille et Vilaine

15,4

0,7 %

Landes

14,6

1,4 %

Loire-Atlantique

12,5

0,4 %

Manche

6,5

0,4 %

Morbihan

8,6

0,5 %

Nord

18,5

0,2 %

Pas de Calais

13,7

0,3 %

Pyrénées-Atlantiques

5,4

0,3 %

Pyrénées Orientales

7,2

0,5 %

Seine-Maritime

0,0

0,0 %

Somme

6,0

0,3 %

Var

15,8

0,6 %

Vendée

12,1

0,8 %

Total

267,4

0,4%

ANNEXE 17 L'inventaire permanent du littoral, par C. Ecobichon

1. Rappels sur l'opération

- Opération interministérielle mise en place en 1978 pour définir et produire des données d'observation de l'état et de l'évolution du littoral, à partir d'un premier cadre méthodologique, en particulier une prise de vues aériennes, élaboré en 1977 dans un contexte restreint (DATAR, Équipement, IGN). - produits définis ;

- « l'usage du sol » cartographie au 1/25000 établie a partir d'une prise de vues aériennes au 1/20000 (147 feuilles grand format) ; - « la vocation juridique des sols » cartographie au 1/100000 synthétisant différents zonages d'urbanisme et de protection (40 feuilles format AO) ;

- «la maîtrise foncière publique des sols » cartographie au 1/100000 synthétisant les périmètres des terrains détenus par une collectivité publique et des zonages de réglementations figeant l'occupation du sol (40 feuilles AO).

Des modifications significatives ont été apportées entre les deux générations d'inventaire établies datées de 1977 et 1982, pour tenir compte des enseignements techniques et des évolutions institutionnelles.

- partenaires de l'opération DATAR, Conservatoire du littoral, Équipement (direction de l'urbanisme et des paysages) et, avec des motivations décroissantes, Environnement, Mer, Agriculture, Finances.

En seconde génération, la contribution des Collectivités territoriales a été recherchée

- animation assurée par une petite équipe de trois à quatre personnes de l'Équipement (service technique de l'urbanisme).

2. Quelques raisons de l'arrêt : causes apparentes

- utilité jugée faible par les services territoriaux : critique de la pertinence des thèmes retenus pour l'usage des sols, manipulations malaisées des documents, exploitations statistiques limitées...

- coût perçu comme important au regard des moyens mobilisables dans le cadre de la conduite d'une telle opération (les produits, des cartes étant considérés comme accessoires) ;

- délais de réalisation longs, démobilisant notamment les services fournisseurs d'information, également utilisateurs potentiels.

3. Analyse : causes essentielles

3.1 Un partenariat technique surréaliste pour l'époque entre les services de l'État et des Collectivités territoriales

L'IPLI faisait appel d'une part à des contributions financières de plusieurs ministères, du Conservatoire du littoral, et, en seconde génération de collectivités territoriales, régions et départements La mobilisation effective de ces ressources exigeait un temps et une énergie hors de proportion.

Il nécessitait d'autre part des collaborations techniques de différents services locaux de plusieurs ministères. Le développement des politiques particulières dans les contrats de Plan État-Région et les tentatives de rapprochements entre services ont montré depuis l'ampleur réelle de telles tâches, tenant à la disparité des pratiques, au cloisonnement et à l'inertie des organisations et des mentalités. Pas étonnant que l'IPLI, qui étrennait un tel dispositif avec la décentralisation, ne l'ait pas, sans aucune aide particulière, vraiment maîtrisé.

3.2 Une implication insuffisante des maîtres d'ouvrage dans les définitions techniques

Ce problème est classique et général, même lorsqu'il n'y a qu'un maître d'ouvrage unique, a fortiori lorsqu'il y en a plusieurs, comme pour l'IPLI, se sont ajoutées deux difficultés plus spécifiques :

- les prestations visées, la cartographie et plus largement l'observation du territoire et le traitement de l'information localisée -appellation qui s'est affermie depuis- étaient et sont encore largement considérées par toutes les administrations centrales comme accessoires et subalternes. Pourtant, ces diverses données constituent un patrimoine public de connaissance objective des états des lieux et d'observation des impacts des politiques qui est au coeur de la mission des services, particulièrement des ministères techniques : Équipement, Agriculture, Environnement ;

- l'opérateur principal, l'IGN, fort de sa maîtrise professionnelle n'était, tant par état d'esprit que par méthode, guère attentif aux expressions techniques des besoins formulées par les gestionnaires de l'opération.

3.3 Une organisation qui ne prenait pas en compte l'aval : diffusion fine et retour des observations

L'équipe mise en place pour la gestion et le suivi de l'Inventaire n'avait pas de moyens suffisants pour assurer l'aval de l'opération, indispensable au fonctionnement durable. Cette situation a eu deux conséquences majeures :

- la diffusion ne s'est faite que selon un plan administratif : l'arrivée effective des documents n'a pu être vérifiée et la rediffusion interne vers les chargés d'étude directement concernés n'a pas été assurée dans de nombreux cas. L'expression de la réaction a donc fortement fait défaut ;

- aucune réunion d'utilisateurs n'a été organisée, privant l'équipe d'animation d'appréciations concrètes qui auraient pu orienter des propositions nouvelles.

4. Conclusion

L'IPLI a cumulé les situations nouvelles :

- institutionnelle en premier lieu, avec la décentralisation, nombre d'élus locaux percevant la sollicitation de l'Inventaire avant tout comme un désengagement de l'État. L'histoire ne leur a pas vraiment donné tort ;

- technologique ensuite, avec la mise en oeuvre de technologies infographiques nouvelles, performantes mais lourdes et sans échappatoire ;

- organisationnelle enfin en osant alors des synergies qui ne commencent à fonctionner que ces toutes dernières années, au niveau territorial considéré, à l'initiative tantôt des services de l'État, tantôt des conseils régionaux.

Depuis, les progrès des outils micro-informatiques géomantiques ont permis à de nombreux services territoriaux d'accéder à la maîtrise directe de l'information localisée sous forme numérique. Les savoir-faire se développent, des bases de données localisées se constituent dans les services, les modalités techniques, économiques et juridiques des échanges de données entre services sont des sujets d'actualité. Aussi, il semblerait possible qu'aujourd'hui un IPLI puisse fonctionner.

Encore faudrait-il que les maires d'ouvrage d'une telle démarche conviennent alors qu'investir dans une meilleure connaissance du territoire et de son fonctionnement conduit à une amélioration de la définition et de l'application des politiques et que l'établissement conjoint entre partenaires principaux du territoire de cette connaissance est source d'économie, de consensus et d'amélioration de qualité. Le développement de la société de l'information n'est pas qu'une formule et vaut particulièrement pour les données d'administration du territoire que sont les données localisées. Le nier ou l'ignorer rendrait de plus en plus illusoire toute décision d'aménagement et de protection du territoire

ANNEXE 18 - Le besoin de maritime dans la société française à la fin du XXème siècle, par Jean Rieucau125(*)

Introduction

Quel bilan, dans la France de la fin du XXème siècle, peut-on dresser des activités récréatives qui usent de l'espace littoral ? Les fonctions résidentielles du littoral se renforcent-elles ? Les zones côtières, mais également l'océan, comparé aux zones de haute montagne, aux arrière-pays ruraux, font l'objet d'une sur médiatisation. Quelles en sont les conséquences sur le développement des sports de glisse et de la navigation de plaisance ? L'aventure maritime, largement encouragée par le grand nombre de courses transocéaniques, continue-t-elle à marquer l'imaginaire des français, continue-t-elle à faire des adeptes de la navigation circum-terrestre ? Les zones côtières demeurent-elles la première destination touristique des français ? Comment les rivages maritimes et la mer côtière s'inscrivent-ils dans la dialectique local/global ? Cette dichotomie se traduit d'une part, par une forte valorisation du patrimoine maritime, en particulier sur les côtes bretonnes. Elle s'exprime d'autre part, par le fait que villégiateurs et touristes sont de plus en plus mobiles par rapport aux différents territoires et se déplacent d'une activité récréative côtière à une autre. Quelle est la place du littoral dans la combinaison des usages récréatifs, associant mer et montagne, mer-arrière-pays-rural-montagne, ainsi que la fréquentation d'autres zones touristiques situées Outre-mer (pratique de territoires récréatifs dit en « archipel » ou « zapping territorial ») ? Comment s'effectue la fréquentation ordinaire du littoral, en dehors de la saison touristique ? Existe-t-il une crise du littoral ? Que peut signifier le concept de maritimité126(*) à l'intérieur d'un pays terrien dont on a beaucoup parlé de sa ruralité ?

Amplification de l'attrait résidentiel du littoral

Les cantons littoraux regroupent 7,1 millions d'habitants. Leur population, entre 1975 et 1990, croit de 626 000 personnes. Cette progression, dans l'ensemble supérieure à la moyenne nationale, recouvre des disparités importantes127(*). Le dynamisme global repose largement sur le littoral méditerranéen. Si les côtes des Bouches-du-Rhône stagnent, les progressions les plus fortes concernent les rivages languedociens et provençaux. Sur les côtes de la Méditerranée française, à l'exception du complexe industrialo-portuaire de Marseille/Fos-sur-Mer, de quelques villes portuaires : Toulon (port militaire), La Ciotat, La Seyne-sur-Mer (chantiers navals en crise) Sète (pêche en mer, en étang, port de commerce et de plaisance), Port-la-Nouvelle (port de pêche et de commerce), une mono-activité récréative marque les littoraux. L'échelle communale fournit des données encore plus précises. Les 894 communes littorales métropolitaines accueillent 5,6 millions d'habitants, soit environ 10 % des français sur 4 % seulement du territoire, pour une densité de 257 hab./km2 (2,5 fois plus élevé que la moyenne nationale).

Une massification durable du tourisme littoral

Le littoral concentre 30 % de la fréquentation touristique française en l995. Le chiffre d'affaires du tourisme sur le littoral représente 12 fois celui des ports de commerce et 8 fois celui de la pêche maritime. Sur les 15 départements les plus fréquentés, 14 sont littoraux. Le potentiel d'accueil des régions littorales est considérable. Dans bien des types d'hébergement elle est majoritaire comparé aux zones de montagne et aux zones rurales. Sont situés dans les régions littorales : 42 % des chambres d'hôtellerie homologuée, 54 % des lits dans les résidences de tourisme, 59 % des capacités des résidences secondaires, 68 % des lits des villages de vacances128(*). En 1994, les campings situés sur l'espace littoral (61 % des emplacements) accueillent 45,9 % des villégiateurs contre 28,7 % pour l'espace rural, 21,8 % pour les zones urbaines, 3,6 % pour les zones de montagne. Sur le littoral méditerranéen, depuis les années 1960, la croissance de la fréquentation est considérable129(*). En Languedoc-Roussillon, on est passé de 525 000 touristes en 1965 à 1,8 M en 1977 et plus de 5 M aujourd'hui. Sur la Côte d'Azur, la hausse est encore plus massive, passant de 500 000 villégiateurs en 1960 à 3 M en 1970, enfin à 8,2 M en 1992.

Les littoraux français continuent à bénéficier d'une attractivité naturelle, en dépit de la mise en place d'une « littoralisation de l'intérieur » (phénomène des bulles tropicales), du développement du « tourisme vert » dans les zones rurales, des efforts déployés par les stations de montagne, en saison estivale, pour diversifier l'offre récréative. Les principales stations balnéaires, en particulier méditerranéennes tentent de se structurer en complexe touristique associant : un port de plaisance, un espace aquatique, des équipements de remise en forme (thalassothérapie), des courts de tennis, un centre équestre, un golf, un casino.

Les villégiateurs du littoral sont pris dans une dialectique consistant à consommer ces nouvelles activités ludiques, véhiculées par la culture urbaine universelle et le besoin de retrouver un sens à leur vie, qui s'exprime dans le besoin de culture locale. Celle-ci se traduit par l'important mouvement de sauvegarde et de valorisation du patrimoine maritime. Ce patrimoine se compose d'embarcations, de collections de tableaux, en particulier des ex-voto, enfin de certains bâtiments. Une politique d'inventaire permet le classement aux Monuments Historiques de bateaux, accompagnée de la protection, de la restauration de phares, d'ouvrages portuaires, du fonctionnement d'une dizaine de musées maritimes (13 en 1994) répartis sur l'ensemble des côtes françaises.

Enfin, tout au long de l'année, sur les littoraux français, se met en place une « fréquentation ordinaire », qui est le fait de populations urbaines issues des villes littorales ou des cités proches de la côte Ainsi, en Languedoc-Roussillon, les stations balnéaires, en plus des résidents permanents, reçoivent les touristes lors de la saison estivale, lors des périodes de vacances au cours de l'année, elles sont fréquentées par des populations détentrices de résidences secondaires, enfin, elles accueillent en semaine, hors saison, le flux le plus constant, des citadins proches de la côte, utilisant le littoral à des fins ludiques ou sportives.

Nouveaux usages du littoral et de la mer par les sociétés urbaines en France

Les mutations sociales contemporaines rendent la relation homme/milieu littoral et homme/milieu maritime, plus complexes. Les groupes humains s'appuient de moins en moins sur des modes de vie traditionnels, fondés sur l'utilisation des ressources locales. Au sein des sociétés occidentales marquées par une mobilité géographique croissante, les métiers de la mer exercés par les gens de mer ou par les populations côtières, sont de moins en moins maritimes130(*). Inversement, les pratiques de la mer par des populations non maritimes se renforcent. La société française, comme l'ensemble des sociétés occidentales, tend d'une part, à utiliser la mer côtière tel un partenaire sportif, mais, et cela lui est propre, manifeste un engouement spécifique au sein de ces sociétés, pour la navigation de plaisance, la navigation circum-terrestre, deux tendances largement activées par l'exceptionnel dynamisme des français dans la participation et l'organisation de compétitions nautiques autour du monde (marins professionnels, mécènes, constructeurs de voiliers, organisateurs d'épreuves).

Les nouvelles relations à la mer côtière, de nature essentiellement récréative et ludique, dépendent d'un fait de société marqué par la montée de l'individu, phénomène propre à la société occidentale. L'apparition de valeurs plus individuelles transforme le rapport à soi, aux autres, ainsi que le rapport à l'espace, favorisant la constitution de nouvelles territorialités, en particulier la multiplication et l'extension de territoires sportifs131(*). Dans les zones littorales, se mettent en place de nouvelles pratiques et perceptions de la mer que l'on peut regrouper sous le terme générique de « sports de glisse ».

La navigation de plaisance, qui constitue un des principaux usages récréatifs de la bande côtière, n'est pas un phénomène nouveau. Il fait son apparition au cours de la seconde moitié du XIXème siècle. Jusqu'en 1914, il s'agit d'une activité réservée à une élite du pouvoir et de l'argent. Le véritable essor du nautisme remonte aux années cinquante et soixante. À cette époque, grâce aux progrès techniques, à la progression du temps libre, aux nouvelles institutions, elle connait une véritable mutation. Cependant, en Languedoc-Roussillon, par exemple, la flottille de plaisance dépasse, en nombre, la flotte de pêche, à partir de l'année 1951. Un nouveau palier de croissance des embarcations de plaisance intervient en 1963. Il ressort de ces chiffres, que la révolution du temps, libre, les conditions régionales de navigation sont décisives dans cet essor. Le développement de la plaisance est donc antérieur à la mise en place de la Mission Racine, à l'oeuvre de 1963 à 1982, qui réalise un dense maillage du littoral régional en ports de plaisance, en particulier grâce aux cinq unités touristiques créées ex-nihilo.

À la fin de la décennie 1980-1990, on compterait plus de 60 millions d'adeptes de la navigation de plaisance dans le monde, armant plus de 15 millions de tonneaux. Dans de nombreux pays, les plaisanciers, en effectif, l'emportent sur le nombre des marins professionnels. La première flotte de plaisance serait en nombre de bateaux, celle des États-Unis, avec 2,4 millions d'embarcations, à l'exception des engins de plage, des pneumatiques et des planches à voile. La France se classe au troisième rang, avec 600 000 unités, pour un total d'environ 2,5 millions de pratiquants. Les « plaisanciers occasionnels » atteindraient 3 à 4 millions de personnes. Au sein de cette flottille, les embarcations à moteur, avec 66 % du total, l'emportent largement sur celles utilisant la voile.

La décennie 1980-1990 est marquée par une évolution de certaines pratiques sportives dans l'Europe du Nord-Ouest. Les populations citadines partent à la conquête de nouveaux espaces sportifs, recherchent de vastes zones vierges pour l'aventure (le coeur des déserts, les hautes montagnes, les océans). La nature devient un « partenaire sportif ». Les sports dits de « l'extrême » envahissent les images proposées par les médias audiovisuels, leurs adeptes sollicitent des bailleurs de fonds pour des entreprises de plus en plus risquées : descente des grands fleuves équatoriaux en « rafting » (Zaïre), rallyes automobiles le long de l'itinéraire Paris-Dakar, à travers le Sahara, rallyes australiens, traversée de l'Antarctique en traineau, ski sur les pentes des sommets himalayens (Annapurna), traversée du détroit de Béring en planche à voile, diverses courses ou défis individuels, réalisés au cours des différentes épreuves transatlantiques, à bords de voiliers modernes. L'importance des budgets, la part croissante de la couverture médiatique des exploits sportifs, caractérisent ce mouvement, participant de l'aventure à l'intérieur de nouveaux espaces et territoires sportifs de la planète, relayés par un foisonnement des magazines, prolongés par de nombreuses émissions de télévision.

Si l'agriculture, plus largement les zones rurales, sont des angles morts de la communication selon Henri de Virieu, inversement, les littoraux deviennent de remarquables supports de la communication moderne. Le bateau, équipé de matériel faisant appel à une haute technologie, une flottille en course, une compétition transocéanique, atteint des « placements médiatiques ». La lutte de l'homme, sur une frêle embarcation, seule face à l'élément marin, dramatise le déroulement de l'existence humaine, mettant en avant l'esprit d'entreprise, conférant aux différentes formes de nautisme, une image porteuse, une signification forte, facile à diffuser.

La volonté de vivre un retour à la terre, à la nature, phénomène actif en France, de 1968 à 1975, semble s'essouffler à l'intérieur des régions touchées à cette époque, par l'afflux de nouveaux ruraux, en particulier les Cévennes méridionales. Au sein d'un pays terrien, une découverte de l'élément marin se dessine en France, mais plus tardivement que celui du retour à la terre, au cours de la décennie 1980-1990. Ce mouvement d'intérêt pour la nature fonctionne à nouveau en Languedoc, pour des raisons récurrentes de tropisme solaire, mais sur la discontinuité géographique terre-mer, dans laquelle se fixent des populations jeunes, 18 à 30 ans, dessinant deux grandes catégories de populations : d'une part, des néo-marins (aquaculteurs, pêcheurs en étang ou alliant mer et étang). Ces populations sont des producteurs de ressources marines vivantes. L'autre catégorie de néo-marins concerne des personnes d'un âge plus avancé, 35-45 ans, recherchant des sensations physiques, sportives ou mues par des motivations spirituelles, offertes par les différentes formes de nautisme, dont une composante : « les candidats à la navigation circumterrestre », se destinent à la navigation océane.

La côte languedocienne accueille, dans des sites côtiers équipés d'un chantier naval, d'un mouillage forain, des constructeurs de bateaux à voile, candidats à une navigation longue et risquée de type circumterrestre. Une première vague « d'aventuriers des mers », fonctionne de 1975 à 1980. Ce mouvement suit de peu, dans le temps, le flux des néo-ruraux attirés par les marges méridionales du Massif-Central. Il s'agit de populations d'un âge compris entre 20 et 35 ans, en situation de marginalité urbaine, n'ayant jamais navigué, aux revenus faibles et irréguliers, peu qualifiées, généralement d'un bon niveau manuel, qui se fixent préférentiellement dans deux ports antérieurs dans leur création aux unités touristiques de la Mission Racine : le Grau-du-Roi et Frontignan. La constitution d'une deuxième vague de « néo-marins plaisanciers » intervient au cours de la décennie 1980-1990. Les candidats à la navigation circumterrestre proviennent de milieux sociaux aisés, fortement qualifiés : professions libérales, ingénieurs, techniciens et cadres supérieurs. Les âges dépassent la quarantaine, voire la cinquantaine. La rupture du mode de vie urbain, la césure professionnelle, voire sociale, sont programmées, budgétisées. Les capacités d'adaptation au nouveau mode de vie marin sont mises à l'épreuve par la prise d'une ou deux années sabbatiques.

L'influence des leaders d'opinion, des grandes figures de la navigation océane, fait progressivement évoluer les motivations et les objectifs des adeptes de la navigation de plaisance : rechercher la vitesse, les performances nautiques (doubler des caps, effectuer des traversées océaniques sans escales, sans assistance technique...). Eric Tabarly, Alain Colas, Olivier de Kersauson, relayés par les nouveaux grands compétiteurs des mers, tels Florence Arthaud, Philippe Poupon, Loïc Péron, Titouan Lamazou, Laurent

Bourgnon, deviennent des modèles pour la navigation à la voile de la fin du XXème siècle.

L'ensemble des ports de commerce, de pêche, de plaisance, la totalité des sites fluviaux navigables, sont mis à contribution par les candidats à la navigation océane, durant la période de construction du voilier (Grau-du-Roi, Frontignan, Sète, Agde, Gruissan...). Le choix d'un site participe de plusieurs critères : qualités nautiques du plan d'au (accessibilité par tout type de temps, en particulier par vents d'Est), présence d'un chantier naval, fonctionnement à l'année, en zone technique des services de la filière plaisance, infrastructure permettant de manutentionner un voilier, un yatch (slipway, aire de carénage), facilités pour le mouillage forain du bateau. Ce type de mouillage offre des possibilités d'amarrage financièrement intéressantes de par le paiement de taxes d'accostage modiques, seulement proposées par certaines communes côtières et ports (Grau-du-Roi, Sète, berges de l'embouchure de l'Hérault entre Agde et le Grau d'Agde).

Les constructeurs de voiliers s'établissent également à proximité d'un centre halieutique, la flotille de pêche permettant l'apprentissage de la navigation en mer, en saison estivale (Grau-du-Roi, Sète, Agde, Gruissan). La construction de l'embarcation à voile dure entre deux et six ans. L'élaboration du voilier occupe neuf mois par an. L'hiver se partage en deux activités : la poursuite de la construction du bateau, la recherche de petites sources de revenus (confection d'objets en bois, peinture sur soie, travail du cuir...). En saison estivale, les essais nautiques durent trois mois. Ils s'effectuent à l'intérieur de la bande des trois milles marins.

Combien de candidats à la navigation océane quitteront les rives de la Méditerranée française ? Combien traverseront l'Atlantique, itinéraire de navigation rythmé par l'escale obligatoire aux Açores ? Combien rejoindront l'Océan Indien ? Le port languedocien constitue une base de construction et de réglages techniques du voilier. La majorité des constructeurs de bateaux ne sont pas originaires du Languedoc, à la différence des « néo-marins » producteurs de ressources marines vivantes. De ce fait, ils s'intègrent peu à la société maritime et riveraine locale, ainsi qu'à la société globale du port d'accueil. Dans un deuxième temps, postérieurement à la traversée océane, de nouvelles sources de revenus seront nécessaires. Certains navigateurs se reconvertissent professionnellement, dans les ports situés Outre-mer, majoritairement dans des secteurs de la filière plaisance : convoyage, location réparation de bateaux, exploitation de sociétés de « navigation charter », exercice de l'emploi de « skipper ». Certes, il convient de demeurer fort prudent sur la question de la pérennisation à attendre de ces phénomènes composites et complexes d'appel de la mer, d'amorce d'acculturation maritime, sur ces populations d'origine citadine.

Le Languedoc-Roussillon constitue également un cas régional exemplaire pour l'étude du phénomène des « néo-marins » producteurs de ressources vivantes marines132(*). Dans la décennie 1980-1990, sur l'interface littorale du Languedoc-Roussillon, se fixent des populations exploitant la mer côtière et les étangs, non issues des milieux maritimes régionaux. Les nouveaux artisans-pêcheurs se recrutent au sein de milieux et de professions urbaines, terriennes, en premier lieu parmi les agents de la fonction publique (EDF, SNCF, chez les employés municipaux), mais également dans le monde ouvrier, parmi les salariés agricoles, chez les journaliers de la viticulture, également auprès de la main d'oeuvre des salins, enfin, fait plus surprenant chez certains enseignants (instituteurs). À Gruissan, dans l'Aude, certains « néo-marins » producteurs de ressources vivantes marines proviennent de professions indépendantes (grossiste en vin originaire de Narbonne, garagiste, représentant de commerce originaire de Béziers). D'autre part, plusieurs nouveaux marins ont été acculturés a la mer côtière par le biais du véliplanchisme ou du nautisme, puis ont exerce la pêche en étang. Enfin, dans une deuxième phase, ces producteurs de ressources marines ont pratiqué l'activité halieutique en association avec la conchyliculture de haute mer.

Conclusion

Il existe en France un tropisme littoral contribuant à renforcer la fonction résidentielle des côtes. Le littoral et la mer sont en situation de survalorisation en termes d'image face aux zones rurales ainsi qu'aux zones de montagne. Les zones côtières disposent des plus importantes capacités d'accueil touristique. Les côtes continuent à bénéficier d'une forte attractivité touristique se traduisant par une formidable massification de leur fréquentation. Cette pratique du littoral se maintient, en dépit d'une plus grande offre récréative des zones de montagnes, en dépit de la concurrence du tourisme vert inventé par les zones rurales, malgré le phénomène récent de « littoralisation intérieure » contribuant à déterritorialiser les centres aquatiques, malgré, enfin, la concurrence des littoraux et des destinations d'Outre-mer. La fréquentation dite « ordinaire » du littoral, en dehors de la saison touristique estivale, par des citadins résidant sur les côtes ou à proximité, se généralise et tend à se renforcer. Les littoraux français sont pris dans la dialectique associant la nécessité du développement local, durable, par la valorisation des aspects maritimes du patrimoine et l'irruption de la culture universelle entraînant une forte ludification des activités côtières. Ainsi, deux types de maritimité s'affrontent. La première, que l'on peut qualifier de maritimité traditionnelle s'appuie sur les métiers traditionnels de la mer. Une seconde tendance impose une modernité maritime ou nouvelle maritimité fondée, en particulier en Méditerranée, sur l'idée d'une « Méditerranée décor », sur les manifestations festives et maritimes pour plaisanciers, sur des compétitions nautiques, sur des parcs de loisirs nautiques (aqualands) situés sur le littoral, tendant à recomposer artificiellement, à terre, l'élément marin.

ANNEXE 19 - « Bigger is better » : les États-Unis et la gestion de la zone côtière A. Miossec - Thèse 1993

C'est au cours des années 1960 que les États-Unis ont commencé à définir une politique globale de gestion de leurs espaces littoraux : en 1969, le rapport « Notre Nation et la Mer » préconise en effet, parmi ses attendus, l'élaboration d'un texte de référence, que va constituer en 1972 le Coastal Zone Management Act. Il s'agit du premier et sans doute du plus important de tous les textes traitant de la zone côtière dont on puisse aujourd'hui déposer. À bien des égards, il a inspiré d'autres États dans la mise en place de leur législation à propos du littoral, même si on peut également soutenir l'idée que les choses ont mûri parallèlement, en France (le rapport Piquard date de 1973) et aux États-Unis, par exemple.

En fait, c'est à l'échelle des économies les plus développées que les préoccupations de sauvegarde des richesses naturelles côtières se firent sentir pour des raisons multiples mais concordantes : pression accrue (en particulier des activités touristiques) sur un espace restreint et des milieux fragiles dont le potentiel était progressivement mis en évidence par la recherche scientifique ; effets pervers du développement industriel sous la forme des pollutions...

Le cas américain est tout à la fois précoce, exemplaire parce qu'il fut imité, et tout de même original, parce que la mise en pratique des textes s'est effectuée au niveau des États, dont les objectifs n'étaient pas forcément identiques à ceux du Congrès. Quand on sait l'indépendance jalouse que veulent conserver aux États-Unis les collectivités locales, quand on sait également que l'intérêt de la collectivité ne fait pas facilement bon ménage avec la notion de propriété privée, on mesurera également ce que peut avoir de singulier l'expérience américaine.

Quelques pages n'épuiseront pas la richesse du sujet. L'exposé se propose en trois temps de donner un éclairage suffisant sur la politique et les pratiques américaines. Le premier temps sera consacré à un exposé des objectifs définis par le Coastal Zone Management Act de 1972 et aux enseignements que permet désormais la vingtaine d'années d'existence de ce texte souple et constamment amendé. Dans un second temps, on verra comment, au niveau des États côtiers, la volonté d'action nationale a été entendue et diffusée. Enfin, dans un troisième temps, on s'attachera plus particulièrement, dans l'esprit de cette thèse, à montrer comment plages et dunes, considérées à la fois comme un bouclier contre l'action des ouragans et un espace de haute valeur récréative, ont été gérées et aménagées.

1. Le Coastal Zone Management Act de 1972 : un texte souple et incitatif, constamment amendé, qui a désormais 20 ans d'existence

1.1 Un texte constamment amendé

1969

Rapport de la commission Stratton : « Our Nation and the Sea »

1971

Le CZMA est présenté devant le Sénat et le Congrès

1972

Rapports des groupes d'étude du Sénat et approbation du CZMA par le Congrès. Le CZMA devient une loi fédérale (Public Law) par décision signée du Président Richard Nixon le 27 octobre

1975

Amendements apportés au CZMA (PL 93-612)

1976

Amendements apportés au CZMA (PL 94-370), le Congrès renouvelle sa confiance (reauthorization) à l'expérience. Le premier programme est approuvé, celui de l'État de Washington

1977

Amendements apportés au CZMA (PL 95-219)

1978

Promulgation de textes concernant l'utilisation du précontinent et intégration des conséquences de ce texte dans le CZMA (PL 95-372)

1980

Amendements apportés, élargissement du texte (Loi fédérale 94-464) concernant en particulier des zones « d'intérêt national »

1982

Projet de loi sur les îles-barrières 1984 Amendements apportés au CZMA (PL 98-620)

1986

Amendements apportés au CZMA (PL 99-272). L'expérience est reconduite mais les subventions fédérales diminuent 1988 Amendements apportés au CZMA (PL 99-626)

1990

Amendements apportés au CZMA (PL 101-508). L'expérience sort reconduite et renforcée d'une décennie difficile (hostilité de l'Administration Reagan).

On ne peut saisir l'originalité de la démarche américaine si on ne l'inscrit pas dans la durée. Ce tableau permet d'emblée d'observer la continuité du travail de réflexion et d'élaboration des textes des autorités fédérales d'une part, et des élus d'autre part.

1.2 Le contenu du Coastal Zone Management Act

Le Coastal Zone Management Act du 27 octobre 1972 est organisé de la manière suivante. Après une introduction qui tend d'abord à situer les enjeux de la gestion (section 302) puis à définir les cadres de la politique souhaitée par le Congrès (section 303) viennent des définitions dont l'intérêt pratique est considérable ; même (et surtout) s'il peut être discuté (section 304). Suit une série de textes (sections 305 à 318) plus précisément orientés vers les conditions qui permettent une aide fédérale (en particulier - mais pas uniquement - en matière de financement des projets par les États). La longueur et la précision de ces sections montrent d'emblée que l'État fédéral a cherché à peser sur l'engagement des états par l'incitation financière. Joignant de façon très pragmatique, selon les traditions américaines, les ambitions de haute valeur morale et les moyens à mettre en oeuvre pour que ces ambitions connaissent plus qu'un semblant de réalisation.

1.2.1 Les attendus

L'essentiel de l'esprit et de la lettre du CZMA est regroupé au début du texte. Une présentation détaillée des attendus est évidemment essentielle puisqu'elle fournit en particulier des éléments de comparaison avec les textes français. On retiendra les éléments suivants.

Le Congrès considère que (section 302) :

a) la gestion, l'utilisation à des fins économiques, la protection et le développement de la zone côtière sont d'intérêt national. La section 304 définit la « zone côtière » de la façon suivante eaux côtières et terres adjacentes dont les éléments sont absolument inséparables, s'avançant en direction du large à l'extrême limite des eaux territoriales et, vers l'intérieur des terres, à la limite des aires dont le développement peut affecter la qualité des eaux marines « de façon directe et significative ». En sont toutefois exclus les domaines où le contrôle direct du gouvernement fédéral est effectif, en particulier dans les zones clairement affectées par le relèvement du niveau des mers.

b) Que cette zone est riche de ressources pour le bien-être présent et futur de la Nation ; ces ressources sont (dans l'ordre du texte) d'ordre naturel, commercial, récréatif, écologique, industriel et paysager.

c) Que la pression croissante sur cette zone, due à l'augmentation de l'activité économique, inséparable de celle de la population (suit une énumération exhaustive des activités concernées) à eu les effets suivants :

- diminution de la ressource biologique marine (affectant aussi bien les espèces que les zones d'intérêt biologique majeur) ;

- transformation constante et regrettable des écosystèmes ;

- diminution des espaces accessibles au public ;

- érosion côtière ;

d) Que la zone côtière est écologiquement fragile et, par conséquent, très exposée aux effets de l'anthropisation.

e) Que le patrimoine écologique, culturel, historique et esthétique, essentiel à la vie de la population de la Nation tout entière, a subi d'importantes et parfois irréversibles atteintes.

f) Que la demande d'espaces et de biens va croissant dans cet espace qu'elle place désormais sous contrainte permanente ; qu'elle exige que soient désormais gérés les conflits effectifs et potentiels en matière d'utilisation.

g) Que des espaces naturels de haute valeur sont menacés par une mauvaise définition des objectifs du développement (ill-planned development).

h) Qu'aucun des cadres réglementaires n'est actuellement capable de résoudre les problèmes posés par la croissance de la demande comme par la nécessaire protection des espaces sensibles.

i) Que le seul moyen d'assurer à la fois la protection et l'utilisation des ressources terrestres et marines de la zone côtière est d'encourager les États à exercer une autorité pleine et entière sur ces milieux et espaces ; pour cela, il faut les aider, en liaison avec les niveaux fédéraux et locaux du pouvoir, à promouvoir des programmes spécifiques à ces milieux propres à la zone côtière. Ce qui suppose que ces milieux ne soient pas seulement considérés au niveau local.

j) Cet objectif national ne peut être atteint que si l'État fédéral met suffisamment d'argent dans les opérations combinées.

k) L'utilisation des sols de la zone côtière comme d'ailleurs de ceux des bassins-versants peut affecter la qualité des eaux et des habitats ; des efforts particuliers devront être entrepris pour contrôler la pollution des eaux.

l) Les États côtiers devront tenir compte des effets prévisibles du réchauffement climatique, par une réflexion particulière à l'échelle de l'organisation de l'espace côtier.

m) Compte tenu du fait que la protection, la gestion et l'exploitation des ressources de la zone économique exclusive sont d'intérêt national, les États devront activement collaborer à tous les efforts d'organisation de cet espace par les autorités fédérales ; ils devront en particulier en tenir compte dans le cadre de leurs propres programmes de gestion de la zone côtière avec approbation fédérale.

Tels sont donc les principaux attendus d'une réflexion menée au début des années 70 au moins au niveau fédéral. Toutefois, le fait que les Sénateurs et les Représentants aient activement participé aux débats au sein des commissions, suppose qu'au minimum les situations propres comme les intérêts des élus côtiers aient été pris en compte. Avant d'aller plus avant dans la présentation de ce bilan d'une action, il convient d'avoir clairement à l'esprit qu'est d'abord présenté ici le côté entièrement positif des propositions. Qu'entre les objectifs affichés, parfois de pure circonstance ou teintés d'opportunisme, et les usages faits de la législation, il y ait plus que des nuances est dans l'ordre des choses : ce n'est pas l'exemple des pratiques françaises en la matière qui permet d'en douter...

1.2.2 Une déclaration politique

Le texte est également une déclaration politique et en présente la solennité. Il s'en suit que « le Congrès, ayant délibéré, déclare que la politique nationale doit :

1) préserver, protéger, développer et, lorsque c'est possible, restaurer ou mettre en valeur les ressources de la zone côtière nationale maintenant et pour les générations futures ;

2) encourager et aider les États à agir en toute responsabilité dans leur zone côtière, en mettant sur pied d'abord, en pratique ensuite, des programmes de gestion dont le but devra être une utilisation sage des ressources maritimes et terrestres de la zone côtière. Ces programmes devront accorder une attention pleine et entière aux valeurs écologiques, culturelles, historiques et esthétiques comme aux besoins d'un développement économique harmonieux que les programmes doivent prévoir ; cet article 2 fut considérablement enrichi par la suite, en particulier lors des amendements de 1990 (PL 101-508) ;

3) encourager la préparation de plans de gestion spécifiques aux zones exposées (secteurs marqués par une subsidence active, ou une élévation du niveau des mers...)

4) encourager la participation de tous, citoyens, autorités administratives à quelque échelle que l'on considère les choses, agences locales, des états ou inter-états comme d'ailleurs les agences fédérales dans la mise en oeuvre des étendus de ce texte.

5) encourager la coordination des travaux entre ces mêmes niveaux nationaux et des organisations internationales ayant les mêmes objectifs en matière de gestion de la zone côtière. Il s'agit en particulier d'échanger des informations ;

6) s'adapter en permanence aux modifications affectant mers et littoraux pour inciter les autorités locales et celles des États à faire de même.

Le document a une portée générale très incitative mais les amendements successifs ont apporté des précisions très significatives. On en veut pour preuve le détail que livre aujourd'hui l'article 2 après les derniers amendements de 1990. Le texte renforce les dispositions protectionnistes. En effet, il indique que les programmes adoptés doivent assurer la protection des ressources naturelles, en toutes lettres « zones humides, plaines côtières inondables, estuaires, plages, dunes, îles-barrières, récifs coralliens ; poissons et toute espèce sauvage dans son cadre de vie ». Ces mêmes programmes doivent également atténuer au maximum les pertes causées par un aménagement défectueux (dans ses diagnostics) ayant entraîné une exposition à des risques majeurs tels que l'inondation, l'érosion, l'exposition aux ouragans. Ils doivent aussi mettre l'accent sur tout ce qui peut améliorer la qualité des eaux dont la dégradation affecte la qualité de la vie des espèces lui s'y développent. Retenons enfin que l'accès public à la plage doit faire l'objet d'efforts particuliers (paragraphe E de l'article 2)...

Telles se présentent les dispositions principales du Coastal Zone Management Act de 1972, en tenant compte des multiples amendements apportés progressivement par le législateur. Le nombre et la portée de ces amendements n'étant, positivement, que le reflet de l'intérêt suscité par le texte et les thèmes qu'il rassemblait. À l'échelle des États, comme on le verra, les approches n'étaient pas identiques et certains restent encore fort réticents à des dispositions supposées contraignantes.

1.2.3 D'un jugement à mi-parcours aux bilans actuels

1.2.3.1 Le jugement d'un des promoteurs du Coastal Zone Management Act

Comme l'écrivait, en 1979, Robert Knecht, alors l'un des principaux responsables du programme engagé depuis 1972, le concept de gestion de la zone côtière était quelque chose de neuf et de novateur. Il s'agissait de gérer les ressources côtières au sens le plus large (naturelles, dans le sens géomorphologique comme dans le sens biologique) dans l'intérêt de tous et surtout des générations futures. Ce qui n'allait pas sans contrainte car, comme l'indiquait justement l'auteur, chacun des intervenants avait sa propre définition de ce qu'il convenait de gérer. Ainsi, pour ceux qui s'inquiétaient des dégradations de l'environnement et de l'appauvrissement des ressources naturelles, gérer la zone côtière signifiait surtout protéger et restaurer les marais, les dunes et les plages ou encore les îles-barrières. Pour les pêcheurs en revanche, cela voulait dire gérer la ressource (mais les ambitions des professionnels de la pêche différaient de celle des amateurs). Pour le promoteur, gérer voulait seulement dire alléger les procédures bureaucratiques permettant aux touristes, par exemple (en groupant les préférences supposées de ce groupe), d'accéder aux hôtels, aux restaurants et aux services divers. Par ailleurs, ces mêmes touristes recherchaient une qualité de paysage qui n'était pas obligatoirement dans les objectifs prioritaires de ces mêmes promoteurs. Gérer la zone côtière revenait classiquement à gérer les conflits d'utilisation par une sorte de planification raisonnée (« making rational choices among competing objectives ») qui n'allait pas sans soulever de redoutables problèmes dans la partie de la libre-entreprise et du libéralisme économique. En effet, la volonté affirmée par le Congrès d'élaborer un programme ambitieux reposait d'abord sur le désir des États côtiers de s'insérer dans le dispositif réglementaire (surtout à caractère financier, d'ailleurs). Ce qui signifiait qu'une sorte de compromis pouvait être recherché entre des ambitions forcément contradictoires d'une part, et surtout forcément différentes parce que fonction en partie de la nature de l'espace dans lequel s'inséreraient les contraintes nouvelles, d'autre part. À l'échelle fédérale, chaque État, compte tenu de son linéaire côtier, de sa position en latitude donc en partie de son climat, ne pouvait envisager des solutions satisfaisantes dès lors que les problèmes s'y posaient de manière différente. Comme on le voit, si l'on veut bien se rappeler ce qui fut dit de la Loi Littoral en France, les principaux inconvénients d'un texte général proviennent de l'inadaptation qu'ils sous-tendent à des échelles géographiques variées.

Le Congrès attendait au fond seulement ce qui suit :

- une sorte d'état des lieux à l'échelle de l'état pour distinguer ce qui pourrait relever de la gestion d'une part, et de la protection d'autre part ;

- l'établissement d'une sorte de cadre permanent de guider les décisions en la matière ;

- une réflexion permettant de délimiter de façon assez précise les limites territoriales de l'application du CZMA ;

- faire en sorte que ce qui est vraiment d'intérêt national prévale sur l'intérêt strictement local en matière d'aménagement et d'implantation des équipements ;

Au fond, toujours selon Knecht, on devait atteindre 4 objectifs vraiment prioritaires : accentuer la protection des ressources naturelles (1) ; mieux gérer et développer la zone côtière pour éviter ou diminuer les pertes à la fois dans les ressources vivantes et dans les propriétés ainsi que pour donner la priorité à tout ce qui dépend de l'utilisation ou de la proximité de l'eau (2) ; mettre en valeur tout ce qui permet l'accès au littoral pour en jouir des avantages (3) ; rechercher enfin une meilleure coordination des activités gouvernementales à tous les niveaux pour renforcer l'engagement du pouvoir vis-à-vis du public comme pour optimiser ses réalisations (4).

Le bilan est forcément, au bout d'une première phase très courte, assez mitigé. Il y a deux lectures, et en cela, le cas américain ne diffère pas

radicalement des autres : on peut faire une lecture « positive » qui consiste à marquer les très nombreuses réalisations initiées par le Coastal Zone Management Act ; on peut également faire une lecture plus critique, que les initiateurs du processus ne manquent pas d'ailleurs de faire mais leur présentation est un peu dilatoire en ce qu'ils s'en tiennent à un exposé des motifs sans dire clairement quel est leur choix réel. Gérer le littoral, c'est essayer de rapprocher les points de vue mais ceux-ci sont forcément très contradictoires, et tout repose sur l'engagement des acteurs.

1.2.3.2 Le Coastal Zone Management Act à l'âge adulte ?

Il est temps aujourd'hui de dégager la portée générale du texte. Vingt ans d'âge, pour un ensemble de textes que l'on ne peut appeler « réglementaires » (par analogie à la situation française), cela permet d'en dégager les grandes lignes et la portée. En fait, même si bien des articles rappellent ce que dit, par exemple, la loi française, on doit considérer que dans ce dernier cas, on est en présence d'un texte de loi, ambigu sans doute, mais dont la valeur en termes juridiques ne peut être entièrement discutée. Au contraire, Le Coastal Zone Management Act est un document purement incitatif ; il ne saurait être comme on dit « opposable aux tiers ». Cela en fait aussi toute l'originalité.

Il s'agit en fait d'un texte de combat, en ce qu'il recherche (Godschalk -1992) en permanence la collaboration des différents partenaires. Ceux-ci sont au nombre de 5 et ce sont les relations plus ou moins chaotiques entre eux, en 20 ans, qui ont progressivement construit, sur le terrain, une véritable politique de gestion des espaces côtiers. Certains spécialistes américains ont pu considérer que le texte était un document entièrement construit par l'État fédéral et dont les échecs seraient imputables au fait que, justement, à la base, on a eu le sentiment d'une contrainte inadmissible (d'où par exemple la réticence de quelques états - aujourd'hui encore la Géorgie - à adhérer à cette politique). Une vision historique de l'application du texte permet à Godschalk de s'élever contre une telle interprétation : pour lui, dans ce jeu à 5 partenaires, il n'y a pas prépondérance d'un des acteurs mais au contraire collaboration « conflictuelle » et cela permet de définir le Coastal Zone Management Act de 1972 comme une véritable « coproduction ». On verra d'ailleurs qu'au niveau des états côtiers, l'espace de liberté défini par le texte a permis de développer des initiatives qui n'autorisent pas à dire que tout, en la matière, est venu du sommet...

Les partenaires sont les suivants :

- Les États côtiers, au sein desquels pèsent ceux qui se sont le plus investis dans la définition de la politique (Californie, Maryland, New Jersey, Caroline du Nord et Oregon). Ces états ont, à la fois des représentants très convaincus à Washington et des gestionnaires enthousiastes sur le terrain ;

- les groupes de défenseurs de l'environnement (Coastal Environnementalistes) au sein desquels cohabitent des universitaires, des passionnés pas forcément spécialistes, des associations nationales indépendantes et des avocats très engagés dans la défense de l'Environnement. Un appui leur est assuré au niveau fédéral par des agences comme le « Fish and Wildlife Service » particulièrement convaincues de la nécessité de renforcer le côté « protectionniste » du texte ;

- les groupes « professionnels » qui sont engagés dans les activités économiques les plus directement liées à la mer et à la côte. On peut citer parmi eux l'American Petroleum instante, la National Association of Homebuilders et l'US Corps of Engineers. Au fond, ceux qui, du fait de la Politique énergétique américaine et de l'attrait croissant des littoraux pour les activités récréatives doivent considérer qu'une stérilisation des eaux et des franges côtières serait absurde. Quant au Corps des Ingénieurs, puisqu'il gère la défense côtière et la navigation dans l'Intracoastal Waterway, il ne peut que faire la liaison entre ces deux groupes ;

- les sections du Congrès en charge des questions littorales, par exemple le House Merchant Marine and Fisheries Committee et le Senate Commerce Committtee. Ces sections sont très engagées dès l'origine dans la mise en place et le développement d'une véritable « politique » de la côte ; ils ont aussi joué le rôle d'intermédiaires entre les autres partenaires ;

- l'État-major de l'Office of Ocean and Coastal Resource Management (OCRM), véritable noeud gordien du système en ce qu'il est responsable de la dynamique donnée au texte à l'échelle nationale. Or, cet état-major est constitué à la fois de fonctionnaires très investis dans l'application de la politique définie et de politiques nommés par le Gouvernement et qui, à ce titre, peuvent ne pas partager les vues desdits fonctionnaires. On le verra à l'occasion des deux mandats du président Reagan...

Le jeu entre ces différents partenaires est évidemment fort subtil ; il est toujours évolutif. En effet, tel que résumé dans l'organigramme suivant :

Ce jeu dépend (1) des objectifs que se fixent les différents partenaires ; ces objectifs contenus dans le texte sont, pour les uns, l'aménagement de l'espace pour en tirer profit quand d'autres ne voient que la nécessaire conservation de la nature dans cet espace, mais il faut aussi tenir compte de l'indépendance jalouse des États comme des ambitions du Gouvernement qui, gardien des crédits, n'a pas forcément, d'administration républicaine en administration démocrate, une ligne clairement définie (2). Il dépend aussi de l'imprévu des évènements extérieurs (3), par exemple la crise de l'énergie dans les années 1970 et de la nécessité de revoir périodiquement le texte (4) avec les débats qui accompagnent ce processus. L'application du programme côtier est au coeur de l'organigramme avec ce qui en fait l'originalité : des objectifs d'ordre économique (development) et d'ordre protectionniste souvent antagonistes, des actions fédérales et locales qui sont en partie liées aux possibilités de financement...

On se trouve ainsi en présence d'un système « interactif » dont on peut mesurer ce qui le différencie des pratiques françaises. En France, la loi fige le jeu, dans une certaine mesure, ou fait du juge administratif le maître de ce jeu ; ce n'est qu'au hasard des changements de majorités que les partenaires vont peser sur le système en place pour l'amender. Ce qui ne va pas dans le sens de la transparence et ne peut qu'être préjudiciable à une bonne gestion du cadre proposé par la loi que l'on peut définir ainsi comme un véritable document d'aménagement de l'espace puisqu'il définit les limites à ne pas franchir...

Comment ce système a t-il fonctionné depuis une vingtaine d'années aux États-Unis ?

Il y a deux approches possibles : la première qui définit les étapes de l'application du Coastal Zone Management Act et la seconde qui, à travers en particulier les incitations financières fédérales, présente de façon plus concrète les applications « sur le terrain ». On renverra ce dernier aspect a la seconde partie de cet exposé.

Le Coastal Zone Management Act n'est pas un texte figé : sa gestation, sa construction et son application s'inscrivent dans un temps relativement long au sein duquel une « périodisation » a été proposée (Godschalk - 1992).

La première étape est celle où l'on prend conscience d'un « état de crise » affectant les littoraux. C'est l'ouvrage « Our Nation and the Sea » qui servit de détonateur : commande d'une commission (Commission under the Marine Resources and Development Act) en 1966, le rapport est publié en 1969 ; il met l'accent sur le caractère primordial des côtes pour la nation américaine parce que s'y concentre une large part des activités industrielles et commerciales dans des eaux particulièrement riches. C'est à cette occasion qu'apparaît le terme « Coastal Zone », espace ayant des caractères propres et méritant une politique particulière de gestion et d'aménagement133(*). Ce rapport considère alors qu'un tel espace ne peut être entièrement laissé à la discrétion des collectivités locales mais doit faire l'objet d'une gestion conduite par les États eux-mêmes dans le cadre d'une véritable coordination fédérale qui pourrait être assurée par le National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), sorte de « NASA » dévolue aux zones marines que l'administration Nixon commence à mettre en place. C'est d'ailleurs dans un contexte difficile que le Coastal Zone Management Act va voir le jour, en butte déjà à l'hostilité du Gouvernement fédéral en ce que Nixon souhaitait ne pas faire du littoral un cas particulier parmi les politiques d'utilisation de l'espace (land use) que son équipe mettait alors en place.

La seconde étape est donc celle de la construction du programme ; elle s'échelonne de 1969 à 1972 dans une ambiance qualifiée de fiévreuse car l'enjeu de pouvoir était grand : NOAA contre Ministère de l'Intérieur, la mer et les régions côtières contre la terre. Un vieil antagonisme que tout débat parlementaire met en évidence ailleurs qu'aux États-Unis... En l'occurrence, il s'acheva par le succès des conceptions « marines » et le rôle central de la NOAA fut confirmé. On ne reviendra pas sur le contenu de l'Acte, présenté ci-dessus ; simplement, outre les déclarations d'intention évoquées, il faut souligner que l'Acte considère que c'est au niveau des États Côtiers (d'ailleurs regroupés depuis 1970 en une « Coastal States Organization ») que l'application du texte doit être faite et l'affectation des aides financières fédérales est liée à l'enthousiasme dont ils feront preuve dans cette démarche essentielle.

C'est à quoi s'employèrent les États dans une troisième étape de 1973 à 1980. Au sein de l'Administration (NOAA) fut créé un département (« Office of Coastal Zone Management ») chargé plus spécialement de suivre et de guider les états côtiers dans leurs travaux préliminaires. C'est à cette office qu'il incombait en particulier d'attribuer les aides financières et, à cette occasion, la dimension proprement « environnementale » ne pût être développée autant que certains l'auraient souhaité car la grave crise de l'énergie que révéla la guerre de Kippour en octobre 1973 amena les autorités fédérales à vouloir développer la recherche pétrolière offschore avec toutes les conséquences que cela pouvait avoir sur la qualité des eaux littorales. C'est à cette ambiance particulière qu'il faut attribuer la lenteur des procédures : le premier programme adopté, celui de l'État de Washington, ne le fut qu'en 1976 et le tableau joint (document n° 106) montre que la carte des états membres fut longue à se mettre en place... Et pourtant, l'administration Carter fut, semble-t-il, très favorable à l'expérience au point que le président décréta l'année 1980 « année de la côte » !

La quatrième étape fut la plus difficile mais aussi celle qui montra la solidité du Coastal Zone Management Act. De 1980 à 1988, l'ambiance était au désengagement de l'État fédéral et le président Reagan affirma rapidement qu'il n'était plus question de continuer à aider financièrement les États côtiers : le moteur principal du Coastal Zone Management Act risquait de connaître de sérieux problèmes d'alimentation. De plus, comme il est habituel aux États-Unis, la politique du « Spoil system » conduisit à mettre à la tête des administrations (et en particulier du NOAA) des hommes du président, par principe hostiles aux pratiques en cours jusqu'alors. On pouvait compter sur ceux-ci pour une application rigoureuse des directives gouvernementales.

Paradoxalement, une telle ambiance au lieu d'affaiblir le programme le renforça ; pour deux raisons essentiellement. Passée l'époque d'enthousiasme un peu débridé des années 1970, les États prirent plus rationnellement en main leurs propres destinées, simplifiant ainsi le cadre politico-administratif qu'ils avaient alors mis en place (ce que souhaitait d'ailleurs l'administration Reagan dans un souci d'alléger la « bureaucratie »). De leur côté, les agences fédérales réduites aux convictions de leurs membres, qui travaillaient désormais dans l'atmosphère pénible de la défiance des principaux dirigeants (nommés), s'efforcèrent de renforcer leurs liens, de rationaliser leurs actions et, sans doute, de mieux jouer de la souplesse du système mis en place à partir de 1972. Le fait ainsi que le Coastal Zone Management Act soit d'abord un texte incitatif et non un document réglementaire est la principale raison du paradoxal renforcement de ses attendus pendant cette période « hostile » : le libre jeu des partenaires en présence, la pression antagoniste des intérêts que l'Acte s'efforçait de faire converger sur le long terme, tout cela sauva la politique américaine de gestion de la zone côtière134(*). On en trouve une preuve éclatante dans le fait qu'à deux reprises, le Congrès a « reconduit » (reauthorization) le Coastal Zone Management Act en 1986 et en 1990. Lors de la dernière « mouture » de l'Acte, 8 axes prioritaires ont d'ailleurs été définis. Le premier met l'accent sur la « protection de l'environnement côtier », une action qui doit maintenir le fonctionnement naturel face à la croissance du peuplement qui génère des pollutions comme face à la montée du niveau des mers... La place dévolue aux activités économiques liées au pétrole en particulier n'est plus que la 7ème, bien après l'attention portée aux zones humides dont la gestion doit être conforme aux objectifs de la nation : pas un pouce de terrain perdu !

Au fond, pour conclure selon Godschalk, un bon programme, mené à son terme bien mieux que beaucoup d'autres et cela parce que sa structure souple et manifestement « coopérative » le rendait inévitablement résistant à toutes les attaques. En cela, il est conforme à l'esprit de la loi littoral française tel que ses promoteurs ont pu le définir ; il n'est comparable qu'en cela car le Coastal Zone Management Act n'est pas une loi mais un cadre d'action pour la gestion et l'aménagement de l'espace littoral. On ne peut donc en comprendre toute la portée qu'en analysant ses effets sur le terrain, au niveau de la politique des États d'abord, à celui de quelques problèmes particuliers de la gestion ensuite.

1.3 À l'échelle des États, pratiques et politiques de gestion de l'espace littoral

Comme on l'a vu, les textes ont un contenu à la fois large et précis. C'est bien d'une meilleure gestion de la zone côtière qu'il est ici question. Dans l'optique des travaux présentés dans le cadre de cette thèse, il ne s'agit évidemment pas de regrouper la totalité des thèmes abordés par le Coastal Zone Management Act. N'ayant pas l'ambition d'aborder tous les thèmes relatifs à la zone côtière (il est assez peu question, par exemple, des marais maritimes dans les travaux regroupés dans les deux derniers volumes, et jamais la pollution n'a fait l'objet de publication), l'exposé sera essentiellement orienté sur la protection du trait de côte et les problèmes d'aménagement ou de gestion qui lui sont directement liés. Toutefois, l'intérêt de l'étude est aussi comparatif: tous les États n'ont pas forcément la même conception de la gestion de leur zone côtière mais tous ont, dès lors qu'ils adhéraient à la politique définie au niveau fédéral, cherché à exposer leurs buts dans des textes à valeur réglementaire comme dans des brochures à usage externe. Ces aspects sont aussi originaux : leur présentation précèdera donc l'exposé plus « concret » (sur le terrain » des pratiques observables aujourd'hui sur la côte.

* 124 Les aires urbaines (au sens de INSEE) ont été définies comme aires urbaines littorales, dans la mesure où leur pôle urbain faisait clairement partie des trois premières rangées de communes ; cependant, et notamment sur les littoraux du Languedoc-Roussillon et de Provence-Alpes-Côte d'Azur pour lesquels les superficies de communes sont nettement supérieures à la moyenne, certaines exclusions ont été faites.

* 125 Maître de conférences à l'Université Montpellier III

* 126 La maritimité peut se définir comme suit : » La variété des façons de s'approprier la mer, en insistant sur celles qui s'inscrivent dans le registre des préférences, des images, des représentations et des identités ». Ce concept a été défini par Péron (F.), Rieucau (J.). La maritimité aujourd'hui, l'Harmattan, Paris, 1996, 336 pages.

* 127 Bavoux (J.J.). Les littoraux français, Armand Colin, Paris, 1997, 268 pages.

* 128 Cazes (G..). Communication au Commissariat général du Plan, groupe littoral. 30 avril 1997

* 129 Bavoux (J.J.), op cit.

* 130 Rieucau (J.), océan et continent, deux espaces vécus en mutation chez les gens de mer, Annales de géographie n° 549, septembre-octobre 1989, pages 516-537.

* 131 Augustin (J.P.), Surf Atlantique, les territoires de l'éphémère, Bordeaux, Éditions de la Maison des Sciences de l'Homme d'Aquitaine, 1994, 272 pages.

* 132 Rieucau (J.). Des citadins, des viticulteurs pour la mer entière en Languedoc : nouveaux pêcheurs, nouveaux aquaculteurs, le Languedoc, le Roussillon et la mer des origines à la fin du XXème siècle (1960-1990), Paris l'Harmattan, 1992, Tome 2, pages NX-177.

* 133 Il ne parait pas possible de traduire autrement le terme « management » dans ce cas précis, du moins.

* 134 Aux yeux de certains, c'est la montée en puissance des courants « environnementalistes clans la décennie 1980 qui a vigoureusement contrebalance l'influence supposée néfaste de 1'administration Reagan. On se gardera de trancher, tout en montant que ce phénomène, « externe » est également remarquable ailleurs qu'aux États-Unis.