Garantir la régularité des dépenses communautaires

Budget européen

BADRE (Denis)

RAPPORT D'INFORMATION 489 (97-98) - DELEGATION DU SENAT POUR L'UNION EUROPEENNE

Table des matières

Mesdames, Messieurs,

A l'occasion de l'examen de la proposition d'acte communautaire E 925 concernant " le développement et la consolidation de la démocratie et de l'état de droit ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ", la délégation pour l'Union européenne avait été amenée à évoquer un problème plus général : celui de l'existence, dans le budget communautaire, de crédits portant sur des montants souvent importants qui sont inscrits sans base légale, c'est-à-dire sans autorisation formelle du Conseil.

Or, pour qu'une dépense communautaire puisse être engagée, il faut, d'une part, qu'un crédit soit inscrit à cet effet dans le budget communautaire, et, d'autre part, qu'un acte de base, relevant de l'autorité législative, autorise cette dépense ; en d'autres termes, il faut à la fois une décision budgétaire et une décision normative.

Cette double exigence a été reconnue par les institutions communautaires dans une " déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission " en date du 30 juin 1982 qui précise que " l'exécution de crédits inscrits au budget pour toute nouvelle action communautaire significative nécessite l'arrêt préalable d'un règlement de base ". Cette déclaration a ensuite été confirmée par une nouvelle déclaration, annexée à l'accord interinstitutionnel signé entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 29 octobre 1993, et qui indique que " les trois institutions confirment leur attachement aux principes énoncés au chapitre IV, paragraphe 3 b) et c) de la déclaration commune de 1982, concernant les montants maximaux et l'exigence d'une base légale, et s'engagent à en améliorer la mise en oeuvre ".

Mais, en dépit de ce nouvel engagement de 1993, la déclaration de discipline budgétaire de 1982 n'a pas été respectée. C'est la raison pour laquelle la délégation a adopté, le 4 décembre 1997, à l'occasion de l'examen de la proposition d'acte communautaire E 925, des conclusions dans lesquelles elle s'étonnait que, pendant plusieurs années, l'Union européenne ait pu financer, sans base juridique, des actions importantes comme celle en faveur des droits de l'homme.

Or, cette question connaît une nouvelle actualité avec l'arrêt rendu par la Cour de Justice des Communautés européennes le 12 mai 1998, ainsi qu'avec les nouvelles propositions d'exceptions au principe des bases légales que la Commission a rendues publiques le 29 avril dernier.

Après avoir rappelé l'origine du problème des bases légales nécessaires à l'inscription des crédits dans le budget communautaire, le présent rapport décrit les conditions dans lesquelles ce principe a été appliqué par la Commission européenne ; il fournit ainsi le bilan actuel de la situation du budget communautaire au regard de la régularité des crédits inscrits au budget ; il évoque enfin les nouvelles propositions d'exceptions proposées par la Commission après sa condamnation par la Cour de Justice.

I. L'ORIGINE DU PROBLÈME DES BASES LÉGALES

Jusqu'en 1979, année d'élection au suffrage universel direct du Parlement européen, c'est-à-dire tant que le Conseil a exercé seul le pouvoir budgétaire, le budget européen a été établi sans conflit majeur entre les institutions européennes. En revanche, dès 1980, le Parlement rejetait pour la première fois le budget qui avait été arrêté avec six mois de retard. C'est à l'occasion de ce premier conflit qu'est apparue la question des bases légales des dépenses communautaires.

Ceci s'explique par le fait que la question des bases légales n'est que la traduction juridique des rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir budgétaire dans le système institutionnel de la Communauté.

Le problème essentiel que recouvre cette expression étrange de " base légale " peut être ainsi résumé : dès lors qu'un crédit est inscrit dans le budget de la Communauté, la dépense peut-elle être engagée, même s'il n'existe aucun texte normatif définissant et autorisant l'action communautaire ainsi financée ?

Cette question n'est pas particulière à la Communauté et on en retrouve peu ou prou la traduction dans les systèmes institutionnels des Etats membres. Toutefois, elle se pose d'une manière totalement spécifique dans la Communauté en raison des particularités du système institutionnel communautaire. On sait en effet que, dans le système institutionnel de la Communauté :

- le pouvoir normatif est partagé entre les trois institutions : la Commission qui a un pouvoir d'initiative, le Conseil et le Parlement qui ont le pouvoir de décision,

- le pouvoir exécutif est partagé entre deux institutions : la Commission et le Conseil.

Mais, et c'est là que le système montre toute sa complexité, la répartition des pouvoirs de décision entre le Conseil et le Parlement n'est pas la même dans le domaine normatif et dans le domaine budgétaire. En effet, dans le domaine budgétaire, le Parlement peut, dans le cas des dépenses non obligatoires, faire prévaloir ses demandes même si le Conseil n'est pas d'accord ; il peut donc obtenir l'inscription de certains crédits en dépit de l'opposition du Conseil. En revanche, dans le domaine normatif, le Parlement ne peut jamais faire adopter une action si le Conseil y est totalement opposé et si un accord ne se dégage pas entre Conseil et Parlement.

Pour illustrer ce mécanisme par un cas concret, on peut citer l'exemple qui a donné lieu au dernier arrêt de la Cour de Justice en matière de base légale, il y a moins d'un mois. En septembre 1993, la Commission a présenté une proposition de décision du Conseil portant adoption d'un programme d'action à moyen terme de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité portant sur la période 1994-1999, intitulé " Pauvreté 4 ". Dès la fin du mois de juin 1995, il est apparu que la proposition " Pauvreté 4 " ne serait pas adoptée par le Conseil. Le budget européen pour l'exercice 1995 prévoyait néanmoins 20 millions d'écus en faveur de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Or, dans un communiqué de presse du 23 janvier 1996, la Commission a annoncé l'octroi de subventions à 86 projets de lutte contre l'exclusion sociale pour un montant total de 6 millions d'écus. C'est bien là un exemple précis de crédit budgétaire engagé par la Commission alors qu'il n'existait pas d'acte de droit dérivé autorisant l'action que ce crédit doit financer.

Et l'on comprend toute l'importance de cette question sous l'angle institutionnel : il s'agit en fait de savoir si, lorsque le Conseil a refusé une action proposée par la Commission, celle-ci a quand même le droit d'engager cette action du seul fait qu'il existe des crédits dans le budget à cette fin.

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A. LA CRISE BUDGÉTAIRE DE 1982 ET LE PREMIER ACCORD INTERINSTITUTIONNEL

Cette question n'est pas nouvelle. Elle est apparue dans le débat entre les institutions dès le début des années 1980. Elle figurait d'ailleurs au milieu de nombreuses autres questions à propos desquelles les institutions se sont alors affrontées. Le point culminant de la crise est apparu à la fin de 1981. Le budget pour 1982 fut même arrêté par le Président du Parlement sans l'accord du Conseil sur la classification des dépenses en dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires. Pour sauvegarder ses compétences, le Conseil a alors engagé une action devant la Cour de Justice. Mais, parallèlement, un dialogue s'est mis en place entre les trois institutions. Et ce dialogue a abouti, en 1982, à un accord qui a été signé sous la forme d'une déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Déclaration commune du Parlement européen,

du Conseil et de la Commission du 30 juin 1982

L'exécution de crédits inscrits au budget pour toute nouvelle action communautaire significative nécessite l'arrêt préalable d'un règlement de base. Dans le cas où de tels crédits seraient inscrits au budget avant qu'une proposition de règlement ait été soumise, la Commission est invitée à présenter une proposition pour la fin de janvier au plus tard.

Le Conseil et le Parlement prennent l'engagement de tout mettre en oeuvre afin que le règlement en question soit arrêté au plus tard à la fin mai.

Dans le cas cependant où le règlement ne pourrait être arrêté dans ce délai, la Commission soumet des propositions de rechange (virements) permettant d'assurer l'utilisation pendant l'année budgétaire des crédits dont il s'agit.

Que contenait cette déclaration commune ?

1° - Elle affirmait d'abord avec netteté l'exigence d'un règlement de base, c'est-à-dire d'un acte de droit dérivé, pour l'exécution des crédits inscrits au budget pour une " nouvelle action communautaire significative ". Pour exécuter de tels crédits, il faut donc, d'une part, qu'ils soient inscrits au budget et, d'autre part, qu'ils correspondent à une action définie par un acte communautaire. Et la déclaration commune ajoutait que ce règlement de base devait être " préalable ".

2° - Pour le cas où des crédits seraient inscrits au budget sans qu'il y ait un règlement de base préalable, elle invitait la Commission à présenter une proposition et elle prenait acte de l'engagement du Conseil et du Parlement à tout mettre en oeuvre pour que le règlement soit adopté rapidement.

On comprend bien la logique qui sous-tend cette déclaration commune. Elle pose d'abord clairement le principe qu'une action communautaire nouvelle et significative exige à la fois des crédits et un acte communautaire. Elle précise que l'acte communautaire doit être préalable à l'inscription des crédits. Pour le cas où l'inscription des crédits se ferait avant l'adoption d'un acte communautaire, elle demande que cet acte communautaire soit adopté rapidement. Mais, tant que l'acte communautaire n'est pas adopté, il est clair que les crédits ne peuvent être exécutés.

B. LES RÉSERVES DE LA COMMISSION

Dans une déclaration inscrite au procès-verbal de la réunion du 28 juin 1982 entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission, la Commission avait cependant introduit une exception au principe des bases légales : " L'exigence de l'adoption d'un acte législatif préalable à l'exécution de crédits inscrits au budget pour toute nouvelle action communautaire significative permet à la Commission, conformément à l'usage, d'assumer les tâches inhérentes à ses fonctions et notamment à l'exercice de son pouvoir d'initiative en lançant sous sa propre responsabilité les études ou expériences nécessaires à l'élaboration de ses propositions " .

Cette marge de manoeuvre de la Commission s'est notamment traduite dans les " projets-pilotes " et les " actions préparatoires ", qu'elle considère comme des actions non significatives ne réclamant donc pas une " base légale ".

1. Les " projets pilotes "

Les " projets-pilotes " sont, pour la Commission européenne, des actions ponctuelles qui se caractérisent par leur caractère exploratoire ; le " projet-pilote " constitue à ce titre une expérience spécifique et limitée, une opération de sondage et d'essai qui se distingue donc des actions permanentes " par son caractère individuel et par essence éphémère " ; les " projets-pilotes " sont de ce fait exonérés, selon l'interprétation du Parlement européen et de la Commission, de l'exigence de bases légales.

2. Les " actions préparatoires "

Les " actions préparatoires ", à la différence des " projets-pilotes ", s'inscrivent dans une perpective future en vue de préparer un programme à venir, " par exemple en explorant la possibilité de recourir, pour une intervention nouvelle, à un instrument existant, ou en étudiant l'opportunité et l'utilité d'un instrument nouveau ". Dans la mesure où une action préparatoire peut revêtir des formes plus variées et une durée plus longue que le projet pilote, elle rend plus facile l'engagement de crédits souvent renouvelés sans bases légales.

C. LES CONCLUSIONS ADOPTÉES PAR LA DÉLÉGATION DU SÉNAT POUR LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES LE 3 NOVEMBRE 1982

Le rapporteur de la délégation du Sénat pour les Communautés européennes, M. Georges SPENALE, s'était penché à l'époque sur cet accord ; il avait analysé le mécanisme mis en place pour assurer le lien entre le pouvoir budgétaire et le pouvoir normatif.

Le rapporteur avait notamment insisté sur la divergence des thèses en présence avant l'accord du 30 juin 1982, le Conseil maintenant que l'inscription d'une ligne au budget n'a que la valeur d'une autorisation budgétaire qui doit être relayée par une réglementation à valeur législative, le Parlement considérant à l'inverse que le budget constitue la condition nécessaire et suffisante de l'engagement des crédits, la Commission pour sa part estimant être habilitée à engager des dépenses nouvelles lorsqu'elles correspondent à des actions ponctuelles.

Le rapport de la délégation soulignait que des divergences d'interprétation à propos de l'accord conclu entre les trois institutions pourraient surgir sur deux points : d'une part sur la notion de nouvelles actions communautaires significatives où la position du Parlement et de la Commission étaient déjà sensiblement différentes ; d'autre part sur les conditions d'utilisation par la Commission des crédits devenus éventuellement disponibles, le Parlement risquant de vouloir engager l'intégralité des crédits inscrits au budget.

En conclusion, la délégation s'inquiétait de ce que le texte " à certains égards ambigu, ait déjà fait l'objet de divergences d'interprétation sur des points essentiels ". Mettant en particulier l'accent " sur l'ambiguïté du compromis élaboré en matière de plafonnement de certains crédits par voie normative ", elle craignait à cet égard " l'apparition de sérieux différends entre l'Assemblée et le Conseil ".

L'histoire ne l'a pas détrompée. Il suffit d'énumérer les arrêts que la Cour de Justice a dû rendre à ce propos pour comprendre que la querelle institutionnelle sur ce point n'a pas cessé depuis lors :

- arrêt du 11 juillet 1985,

- arrêt du 23 avril 1986,

- arrêt du 30 mai 1989,

- arrêt du 24 octobre 1989,

- arrêt du 12 mai 1998.

II. L'APPLICATION DU PRINCIPE DES BASES LÉGALES

A la suite des controverses persistantes sur les bases légales, la Commission s'est engagée, dans une communication du 6 juillet 1994, à proposer une base juridique pour un certain nombre de lignes budgétaires.

Elle a distingué à cet effet les actions significatives et les actions non significatives dans le budget communautaire pour 1995.

A. LES ACTIONS DITES SIGNIFICATIVES

Dans le cadre des actions dites " significatives ", la Commission a alors distingué les lignes budgétaires pour lesquelles des propositions de bases légales avaient été faites mais n'avaient pas encore été adoptées, et les lignes budgétaires sans règlements pour lesquelles elle était disposée à faire des propositions de bases légales.

1. Lignes pour lesquelles la Commission a proposé une base légale qui n'a pas encore été adoptée

N° de ligne APB 1995	Intitulé	Montant en CE	Date de la proposition
B2-517	Ressources génétiques végétales et animale	3.500.000	07.09.93
B2-604	Contribution de la Communauté au Fonds international pour l'Irlande	15.000.000	03.03.94
B3-1001	SOCRATES	155.900.000	03.02.94
B3-101	Jeunesse pour l'Europe	22.000.000	04.11.93
B3-1021	LEONARDO	117.300.000	21.12.93
B3-4004	Rencontres transnationales entre représentants de salariés d'entreprises et déployant leurs activités sur une base transfrontalière	8.000.000	12.12.90
B3-4103	Actions de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale	22.000.000	22.09.93
B3-4300	Santé publique, promotion de la santé, information sur la santé, éducation à la santé et formation en matière de santé publique	6.000.000	24.11.93
B3-4303	Aspects sanitaires de l'abus de drogues	3.500.000	24.11.93
B4-1000	THERMIE II (Programme communautaire de soutien financier pour la promotion de technologies énergétiques européennes	30.000.000	13.04.94
B5-321	Economie sociale	1.400.000	16.02.94
B5-700	Soutien financier aux projets en matière d'infrastructure des transports à l'intérieur de la Communauté	216.000.000	02.03.94
B5-710	Soutien financier aux infrastructures énergétiques	15.000.000	02.03.94
B5-720	Réseaux transeuropéens dans le domaine des télécommunications	30.000.000	02.03.94
B5-721	IDA (Réseau pour l'échange de données entre administrations)	65.000.000	12.03.93
B7-4031	Quatrième protocole financier avec la Turquie	13.000.000	janvier 89
B7-4083	Actions communautaires liées à l'accord de paix conclu entre Israël et l'Organisation de libération de la Palestine	52.000.000	10.01.94
B7-5023	Compensation pour les produits bananiers des pays ACP	40.000.000	03.12.92
B7-5025	Programme de diversification et de développement au bénéfice de certains pays latino-américains producteurs de bananes	10.000.000	25.11.92
B7-5041	Forêts tropicales	50.000.000	28.01.94

2. Lignes pour lesquelles la Commission est disposée à proposer une base légale

N° Ligne APB 1995	Intitulé	Montant en CE
B2-600	Promotion d'actions de coopération interrégionale	6.300.000
B2-601	Centres européens d'entreprises et innovation	8.000.000
B2-704	Mise en place et développement de la politique commune des transports	6.500.000
B3-2000	Sauvegarde et mise en valeur du patrimoine culturel européen	8.100.000
B3-2001	Actions d'encouragement aux initiatives culturelles de rayonnement européen	5.500.000
B3-4010	Marché du travail et emploi	9.500.000
B4-1040	Observation des marchés et programmation énergétique	5.000.000
B4-1041	Charte européenne de l'énergie et coopération énergétique avec pays tiers	9.000.000
B4-306	Sensibilisation et subventions	8.000.000
B5-401	Définition et mise en oeuvre de la politique communautaire des télécommunications et des postes	9.000.000
B5-411	Actions dans le domaine industriel	5.000.000
B7-215	Aide humanitaire aux populations des Etats indépendants de l'ancienne Union Soviétique	46.700.000
B7-216	Aide humanitaire aux pays tiers	12.100.000
B7-302	Aide en vue de l'autosuffisance des réfugiés et personnes déplacées	60.000.000
B7-4082	Mesures exceptionnelles destinées à favoriser la création d'emplois au Maghreb	37.000.000
B7-5010	Participation communautaire à des actions en faveur de PVD exécutées par des ONG	135.000.000
B7-5022	Promotion des exportations de la Comm. à destination des pays-tiers, notamment le Japon	10.750.000
B7-5040	Environnement dans les PVD	13.200.000
B7-5046	Programmes sanitaires et lutte contre le sida dans les PVD	12.500.000
B7-5050	Aides aux politiques et programmes démographiques dans les PVD	6.000.000
B7-5070 (*)	Programmes d'actions concernant l'Afrique du Sud	100.000.000
B7-5071	Programmes de réhabilitation en Afrique australe	15.000.000
B7-5076	Actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des PVD	55.000.000
B7-5077	Coopération décentralisée dans les PVD	5.000.000
B7-5080	Coopération Nord-Sud dans la lutte contre les drogues et la toxicomanie	10.000.000

B. LES ACTIONS DITES NON-SIGNIFICATIVES

Pour les actions dites non significatives, pour lesquelles un acte normatif n'est pas indispensable, la Commission a cependant accepté un encadrement dans trois domaines :

- les aides d'urgence ;

- les actions autonomes ;

- les actions ponctuelles, c'est-à-dire inférieures à 5 millions d'écus.

1. Les aides d'urgence

B4-3400	Aide à des populations de la Communauté victimes de catastrophes (5,5 MioECU)
B7-210	Aide à des populations de PVD et d'autres pays tiers victimes de catastrophes ou de crises graves (41 MioECU)
B7-217	Aide d'urgence aux réfugiés et personnes déplacées dans des PVD et d'autres pays tiers (6 MioECU)

2. Les actions autonomes pour lesquelles la Commission n'estime pas nécessaire de prévoir une base légale spécifique

B2-514	Formation et information (en agriculture) (2,2 MioECU)
B3-300	Actions générales d'information (27,5 MioECU)
B3-301	Relais d'information (8,5 MioECU)
B3-302	Programme d'information vers les pays tiers (7 MioECU)
B3-303	Actions générales de communication (12,5 MioECU)
B3-306	Actions d'information pour des politiques spécifiques (2,5 MioECU)
B3-4000	Relations industrielles et dialogue social (7,04 MioECU)
B5-102	Information du consommateur et tests comparatifs (6,55 MioECU)

3. Les actions ponctuelles (dotées de crédits d'engagement supérieurs à 5 millions d'écus)

N° de ligne APB 1995	Intitulé	Montant en CE	Remarques
B7-4092	Travaux préparatoires à la reconstruction des républiques issues de l'ancienne Yougoslavie	5.000.000	Actions préparatoires
B7-5020	Accords de coopération économique et commerciale avec des pays tiers	8.250.000	Actions ponctuelles découlant des accords

III. LE BILAN ACTUEL DE LA SITUATION DU BUDGET EUROPÉEN AU REGARD DE LA REGULARITÉ JURIDIQUE DES DÉPENSES ENGAGÉES

Il convient à présent d'examiner si les derniers budgets permettent de constater une amélioration notable en ce domaine.

On doit d'abord constater que les documents budgétaires, du fait du manque de continuité dans la nomenclature des lignes de crédits, ne permettent pas de retrouver toutes les actions qui avaient été mentionnées par la Commission dans sa communication relative aux bases légales. Sous réserve d'investigations plus poussées, il est possible cependant d'établir une liste des projets ayant été régularisés et une liste des projets non régularisés.

A. LES PROJETS AYANT REÇU UNE BASE LÉGALE DEPUIS LA DERNIÈRE COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Il s'agit des projets ou programmes suivants :

- " SOCRATES " en faveur de l' enseignement ;

- Jeunesse pour l'Europe ;

- Santé publique , promotion de la santé, information sur la santé, éducation à la santé et formation en matière de santé publique ;

- soutien financier aux projets en matière d' infrastructure des transports à l'intérieur de la Communauté ;

- actions communautaires liées à l' accord de paix entre Israël et l'OLP ;

- compensation pour les produits bananiers ACP ;

- forêts tropicales ;

- aide en vue de l'autosuffisance des réfugiés et des personnes déplacées (règlement du 20 juin 1996 sur l'aide humanitaire) ;

- environnement dans les pays en voie de développement (règlement du 22 avril 1997) ;

- programmes sanitaires et lutte contre le SIDA dans les pays en voie de développement (règlement du 24 mars 1997) ;

- aides aux politiques et programme démographique dans les pays en voie de développement (règlement du 22 juillet 1997) ;

- programmes de réhabilitation en Afrique australe (règlement du 22 novembre 1996) ;

- actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des pays en voie de développement (règlement du 22 novembre 1996) ;

- coopération décentralisée en faveur des pays en voie de développement (règlement du 11 juillet 1995) ;

- actions d'encouragement aux initiatives culturelles de rayonnement européen (Programme Kaléidoscope : décision du 29 mars 1996) ;

- charte européenne de l 'énergie et programmation énergétique avec les pays tiers (Programme " synergy " : règlement du 14 avril 1997) ;

- sensibilisation et subventions : proposition modifiée de décision du 4 décembre 1996 ; position commune du 17 avril 1997 ; proposition modifiée du 6 février 1997 ; position commune du 24 avril 1997 ;

- définition et mise en oeuvre de la politique communautaire des télécommunications et des postes : proposition du 11 avril 1996 ;

- aide humanitaire aux populations des Etats indépendants de l'ancienne Union soviétique : règlement du 20 juin 1996 ;

- aide humanitaire aux pays tiers : règlement du 20 juin 1996 .

B. LES PROJETS N'AYANT PAS REÇU DE BASE LÉGALE DEPUIS LA DERNIÈRE COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Il s'agit des projets ou programmes suivants :

- action de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ;

- THERMIE II ;

- Economie sociale ;

- Programme de diversification et de développement au bénéfice de certains pays latino-américains producteurs de banane ;

- quatrième protocole financier avec la Turquie ;

- participation communautaire à des actions en faveur des pays en voie de développement exécutées par des ONG (proposition de règlement du 11 juillet 1995 non adopté dans le budget pour 1998) ;

- sauvegarde et mise en valeur du patrimoine culturel européen (proposition du 29 mars 1995 non adoptée) ;

- observation des marchés et programmation énergétique ;

- action dans le domaine industriel ;

- programmes d'action concernant l' Afrique du Sud ;

- marché du travail et emploi ;

- promotion d'actions de coopération interrégionale ;

- centres européens d'entreprises et innovation ;

- mise en place et développement de la politique commune des transports ;

- mesures exceptionnelles destinées à favoriser la création d'emplois au Maghreb .

IV. L'ARRET DE LA COUR DE JUSTICE ET LES NOUVELLES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

A la suite d'un dernier contentieux, la Cour de Justice vient de rappeler, dans son arrêt du 12 mai 1998, le régime des bases légales du budget européen.

A. LE CONTEXTE DU RECOURS DU ROYAUME-UNI

Par une décision du 22 juillet 1975, le Conseil avait adopté un programme de projets pilotes et d'études pilotes pour combattre la pauvreté ; reconduit à plusieurs reprises, le dernier programme d'action communautaire à moyen terme concernant l'intégration économique et sociale des groupes de personnes économiquement et socialement moins favorisées et intitulé " Pauvreté 3 " couvrait la période comprise entre le 1 ^er juillet 1989 et le 30 juin 1994.

Le 22 septembre 1993, la Commission a présenté une proposition de décision du Conseil portant adoption d'un programme d'action à moyen terme de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité portant sur la période 1994-1999 intitulé " Pauvreté 4 ". Dès la fin du mois de juin 1995, il est apparu que la proposition " Pauvreté 4 " ne serait pas adoptée par le Conseil. Mais le poste de dépense B3-4103 du budget général de l'Union européen pour l'exercice 1995 prévoyait néanmoins 20 millions d'écus en faveur de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale .

Par un communiqué de presse du 11 août 1995, complété par une note d'information du 16 août 1995 intitulée " financement européen de projets d'action contre l'exclusion sociale ", la Commission avait annoncé un programme dans ce domaine pour l'année 1995 ; dans un communiqué de presse du 23 janvier 1996, la Commission avait ainsi annoncé l'octroi de subventions à 86 projets de lutte contre l'exclusion sociale pour un montant total de 6 millions d'écus. Le Royaume Uni, soutenu dans sa démarche par la République fédérale d'Allemagne, le Conseil et le Royaume de Danemark, a alors demandé à la Cour de Justice l'annulation des décisions visées dans ce dernier communiqué ; la Commission était soutenue, de son côté, par le Parlement européen.

B. L'ARRÊT DE LA COUR DE JUSTICE

La Commission, soutenue par le Parlement européen, tout en admettant que seules les actions communautaires non significatives peuvent être financées sur la seule base de l'inscription du crédit correspondant au budget, estimait que les projets litigieux relèvent de cette catégorie, de sorte qu'elle aurait été compétente pour décider leur financement .

A l'inverse, le Royaume-Uni, soutenu par l'Allemagne, le Danemark et le Conseil, estimait que la Commission n'avait pas compétence pour engager les dépenses de financement des 86 projets litigieux au titre de la ligne budgétaire B3-4103, car, selon le traité et l'accord interinstitutionnel de 1982, " toute dépense communautaire nécessiterait une double base légale, à savoir son inscription au budget, et, en règle générale, l'arrêt préalable d'un acte de droit dérivé autorisant la dépense en question . Seul ferait exception à cette seconde exigence le financement d'actions non significatives, à savoir les études pilotes et les actions préparatoires destinées à évaluer le pour et le contre, du point de vue politique, d'une proposition d'acte de base. Dans cette dernière hypothèse, la base légale résiderait dans le pouvoir d'initiative de la Commission, qui découlerait directement du traité. Or, les projets litigieux ne feraient manifestement pas partie de telles actions non significatives, alors que par ailleurs aucun acte de base autorisant leur financement n'aurait été adopté par le Conseil. "

Se référant explicitement à la déclaration commune du 30 juin 1982, la Cour de Justice a finalement estimé que " l'exécution des dépenses communautaires relatives à toute action communautaire significative suppose non seulement l'inscription du crédit correspondant au budget de la Communauté, qui relève de l'autorité budgétaire, mais encore l'adoption préalable d'un acte de base autorisant lesdites dépenses, qui relève de l'autorité législative , alors que l'exécution des crédits budgétaires pour les actions communautaires qui ne relèvent pas de cette catégorie, à savoir les actions communautaires non significatives, ne nécessite pas l'adoption d'un tel acte de base ".

La Commission avait certes fait observer que les projets litigieux constituaient des actions non significatives car visant des activités à court terme, d'une durée maximale d'un an, non coordonnées entre elles et qui engendrent des dépenses beaucoup moins importantes que les actions pluriannuelles visées par les programmes Pauvreté 3 et 4, lesquels prévoyaient la mise en place d'un " Observatoire des politiques nationales de lutte contre l'exclusion sociale ".

Mais la Cour n'a pas retenu cet argument, car de son point de vue " rien ne permet d'exclure qu'une action communautaire significative engendre des dépenses limitées, ni que ses effets soient limités dans le temps. Admettre le contraire reviendrait par ailleurs à permettre à la Commission de tenir en échec l'application du principe de l'adoption préalable d'un acte de base simplement en limitant la portée de l'action en question tout en la reconduisant d'année en année ". Dès lors, pour la Cour, la Commission n'était pas compétente pour engager les dépenses nécessaires au financement des projets en cause.

C. LES NOUVELLES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DANS LE CADRE D'UN NOUVEL ACCORD INTERINSTITUTIONNEL SUR LA DISCIPLINE BUDGÉTAIRE

Dans un document du 29 avril 1998 (SEC (1998) 698 final), la Commission a proposé au Conseil un nouvel accord interinstitutionnel sur " la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire ". Ce document vise, non seulement au renouvellement du précédent accord du 29 octobre 1993, mais également " à la consolidation de l'ensemble des déclarations communes et accords interinstitutionnels conclu en matière budgétaire depuis 1982 ". Parmi les propositions de la Commission pour améliorer la collaboration interinstitutionnelle au cours de la procédure budgétaire, certaines sont consacrées aux bases légales.

Projet de la Commission en date du 29 avril 1998

BASES LEGALES

En règle générale, l'exécution des crédits inscrits au budget pour toute action communautaire nécessite l'adoption préalable d'une base légale.

Toutefois, peuvent être exécutés en l'absence de base légale :

- les crédits relatifs aux actions autonomes, menées par la Commission dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par le traité ;

- les crédits inscrits sur les lignes dotées de moins de 5 millions d'euros, à condition qu'elles respectent le principe de spécialité budgétaire ;

- les crédits relatifs aux actions préparatoires et aux projets pilotes, dont la durée de vie n'excède pas deux ans. Si, au terme de ce délai, la Commission soumet à l'autorité législative une proposition d'acte de base, les crédits correspondants peuvent être exécutés sans base légale pendant une année supplémentaire à titre d'actions préparatoires ou de projets pilotes.

Toutefois, pour deux catégories d'actions préparatoires spécifiques, les institutions conviennent des dispositions particulières suivantes :

(a) lorsque deux programmes sont appelés à se succéder dans un domaine déterminé, la Commission peut exécuter sans base légale des crédits pour la mise en oeuvre d'actions expérimentales durant une année, de manière à tester des éléments novateurs pour ce programme parallèlement au lancement de la procédure législative pour son adoption ;

(b) les " lignes laboratoires ", qui financent des actions préparatoires à l'élaboration de la législation de mise en oeuvre de certaines politiques communautaires dont les instruments se renouvellent et s'adaptent en permanence, sont dispensées de base légale.

La simple lecture de ces propositions montre que la Commission semble avoir pour seul souci d'élargir autant qu'il est possible sa marge de manoeuvre. Mais on doit aussi remarquer que certaines de ses propositions vont à l'encontre de la toute récente décision de la Cour de Justice. En effet, alors que la Cour de Justice mentionne que " rien ne permet d'exclure qu'une action communautaire significative engendre des dépenses limitées ", la Commission propose d'exonérer de bases légales " les crédits inscrits sur les lignes dotées de moins de 5 millions d'euros ". Cela signifie purement et simplement que certaines actions significatives pourraient désormais être dépourvues de bases légales, ce qui est contraire au traité.

De plus, la notion nouvelle que propose la Commission sous l'expression " Crédits relatifs aux actions autonomes menées par la Commission dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par le traité " semble davantage ouvrir la voie à des contentieux ultérieurs qu'à mettre un terme aux désaccords entre les institutions. Quelles seraient ces actions autonomes que la Commission pourrait mener sans l'aval du Conseil ? S'il s'agit seulement de permettre à la Commission d'exercer pleinement son pouvoir d'initiative, il suffit de prévoir des exceptions au profit des actions préparatoires et des projets pilotes. Mais, puisque ces actions préparatoires et ces projets pilotes sont mentionnés par ailleurs dans l'énumération de la Commission, il est clair que, dans son esprit, ces actions autonomes recouvrent autre chose. Encore conviendrait-il d'en préciser la nature afin de juger si elles sont compatibles avec les exigences du traité. Et, si cela était le cas, de mentionner très précisément leur contenu afin d'éviter les différends ultérieurs entre institutions. Il faut en effet avoir présent à l'esprit que dispenser de bases légales des actions en les qualifiant d'autonomes aurait pour effet de réduire à néant toute modalité de contrôle du Conseil à leur égard dès lors que le Parlement dispose du dernier mot sur leurs montants, c'est-à-dire dès lors qu'il s'agit de dépenses non obligatoires.

C'est pourquoi on ne pourra qu'être attentif au contenu du futur accord interinstitutionnel budgétaire, lorsqu'il viendra en négociation, car il ne conviendrait pas que cet accord permette le maintien d'une pratique explicitement condamnée par la Cour de Justice.

CONCLUSION

Ainsi que la Cour de Justice l'a rappelé le 12 mai dernier, et conformément à sa jurisprudence constamment réaffirmée au cours des dix dernières années, " dans le système du traité, l'exécution d'une dépense par la Commission suppose en principe, outre l'inscription au budget du crédit y afférent, un acte de droit dérivé (communément appelé " acte de base "), dont découle cette dépense ".

Cette double exigence d'un acte de base et d'un crédit budgétaire résulte directement du système institutionnel mis en place par le traité, selon lequel " les conditions d'exercice du pouvoir normatif et celles du pouvoir budgétaire ne sont pas les mêmes " .

Or, l'on constate qu' un grand nombre d'actions budgétaires en cours d'engagement demeurent dépourvues de bases légales. Il convient donc tout d'abord que le Gouvernement français insiste au sein du Conseil pour qu'il soit mis fin à cette situation qui est contraire tout à la fois au traité, aux dispositions de la déclaration commune du Conseil, du Parlement et de la Commission du 30 juin 1982, et à la jurisprudence constante de la Cour de Justice.

De plus, il importe que le Gouvernement s'attache, dans le cadre des discussions qui vont s'engager à propos du nouvel " accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire ", au respect de l'équilibre défini par le traité entre le pouvoir normatif et le pouvoir budgétaire. Dès novembre 1982, la délégation du Sénat avait signalé l'imprécision des termes de la déclaration commune du 30 juin 1982 et souligné que les ambiguïtés de ce texte annonçaient des " divergences d'interprétation sur des points essentiels ". Le nouvel accord interinstitutionnel devrait s'attacher à dissiper ces ambiguïtés, notamment en précisant la notion d'actions non significatives. Il ne saurait, sans méconnaître les dispositions et l'esprit du traité, introduire des exceptions qui reviendraient à permettre à la Commission de tenir en échec l'application du principe de l'adoption préalable d'un acte de base.

A cet égard, les propositions formulées par la Commission le 29 avril dernier paraissent de nature à multiplier les ambiguïtés - et par là même les sources de contentieux - plutôt qu'à les dissiper. Il est vrai que ces propositions ont été rendues publiques par la Commission avant le dernier arrêt de la Cour de Justice et que la réaffirmation par cette dernière de l'équilibre découlant du traité est sans doute de nature à amener la Commission à modifier celles-ci. En tout état de cause, il convient que le Gouvernement manifeste clairement sa volonté qu'il ne soit pas porté atteinte à l'équilibre défini par le traité et qu'il informe le Sénat du déroulement des négociations sur ce point.

Enfin, il convient de noter que la question des bases légales n'est qu'un point particulier dans l'ensemble des propositions formulées par la Commission pour le nouvel accord interinstitutionnel et que ce nouvel accord aura une influence déterminante sur la répartition des pouvoirs entre les institutions en matière budgétaire. Cela montre une fois de plus qu' il importe qu'à l'avenir l'Assemblée nationale et le Sénat soient saisis par le Gouvernement, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, des projets d'accords interinstitutionnels. La délégation s'était déjà prononcée en ce sens à l'occasion du rapport de notre collègue Lucien Lanier sur une réforme de l'article 88-4 de la Constitution. L'étude des bases légales montre une fois de plus qu'il convient de modifier la Constitution afin que les conclusions que nous pouvons tirer sur des sujets aussi importants que celui-ci puissent être portées à la connaissance du Gouvernement au travers d'une résolution.

ANNEXE

Arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes

en date du 12 mai 1998

(extraits)

" En vue de répondre à l'argumentation des parties, il convient de rappeler à titre liminaire que, en vertu de l'article 205 du traité CE, la Commission exécute le budget, conformément aux dispositions du règlement pris en exécution de l'article 209 du même traité, sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués.

Il ressort, par ailleurs, de la jurisprudence de la Cour (...) que, dans le système du traité, l'exécution d'une dépense par la Commission suppose en principe, outre l'inscription au budget du crédit y afférent, un acte de droit dérivé (communément appelé " acte de base "), dont découle cette dépense.

Adopté sur le fondement de l'article 209 du traité, le règlement financier, du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes, tel que modifié par le règlement n° 610/90 du Conseil, du 13 mars 1990, précise, en son article 22, paragraphe 1, deuxième alinéa, que " L'exécution des crédits inscrits au budget pour toute action communautaire significative nécessite l'arrêt préalable d'un acte de base, conformément à la procédure et aux dispositions du titre IV, paragraphe 3, point c), de la déclaration commune du 30 juin 1982 ".

Le titre IV, paragraphe 3, sous c) de la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, du 30 juin 1982, relative à différentes mesures visant à assurer un meilleur déroulement de la procédure budgétaire énonce que :

" L'exécution de crédits inscrits au budget pour toute nouvelle action communautaire significative nécessite l'arrêt préalable d'un règlement de base. Dans le cas où de tels crédits seraient inscrits au budget avant qu'une proposition de règlement ait été soumise, la Commission est invitée à présenter une proposition pour la fin de janvier au plus tard.

Le Conseil et le Parlement prennent l'engagement de tout mettre en oeuvre afin que le règlement en question soit arrêté au plus tard à la fin de mai.

Dans le cas cependant où le règlement ne pourrait être arrêté dans ce délai, la Commission soumet des propositions de rechange (virements) permettant d'assurer l'utilisation pendant l'année budgétaire des crédits dont il s'agit ".

Dans une déclaration annexée à l'accord interinstitutionnel, du 29 octobre 1993, sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont confirmé leur attachement à ces principes, tout en s'engageant à en améliorer la mise en oeuvre.

Il résulte de ce qui précède que l'exécution des dépenses communautaires relatives à toute action communautaire significative suppose non seulement l'inscription du crédit correspondant au budget de la Communauté, qui relève de l'autorité budgétaire, mais encore l'adoption préalable d'un acte de base autorisant lesdites dépenses, qui relève de l'autorité législative, alors que l'exécution des crédits budgétaires pour les actions communautaires qui ne relèvent pas de cette catégorie, à savoir les actions communautaires non significatives, ne nécessite pas l'adoption préalable d'un tel acte de base.

Certes, ni le règlement financier ni les déclarations interinstitutionnelles précitées de 1982 et de 1993 ne donnent une définition de la notion d'action communautaire significative.

Toutefois, il convient de rappeler à cet égard que l'exigence de l'adoption d'un acte de base préalablement à l'exécution d'un crédit inscrit au budget découle directement du système du traité, dans lequel les conditions d'exercice du pouvoir normatif et celles du pouvoir budgétaire ne sont pas les mêmes.

D'ailleurs, selon une déclaration inscrite au procès-verbal de la réunion du 28 juin 1982 entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission dans le cadre du Trilogue interinstitutionnel, qui a précédé l'adoption, deux jours plus tard, de la déclaration interinstitutionnelle précitée de 1982, l'exigence de l'adoption d'un acte de base préalable à l'exécution de crédits inscrits au budget en ce qui concerne les actions communautaires significatives doit permettre à la Commission, conformément à l'usage, d'assumer les tâches inhérentes à ses fonctions et notamment à l'exercice de son pouvoir d'initiative en lançant sous sa propre responsabilité les études ou expériences nécessaires à l'élaboration de ses propositions.

" En outre, comme la Commission l'a d'ailleurs admis dans sa communication, du 6 juillet 1994, à l'autorité budgétaire sur les bases légales et les montants maximaux (SEC (94) 1106 final), il résulte de la circonstance que l'exécution d'une dépense sur la base d'une simple inscription au budget des crédits correspondants déroge à la règle fondamentale de l'adoption préalable d'un acte de base que le caractère non significatif d'une action communautaire ne se présume pas, de sorte qu'il appartient à la Commission d'apporter la preuve du caractère non significatif de l'action envisagée.

" Or, en l'occurrence, la Commission n'a pas réussi à infirmer l'affirmation du Gouvernement du Royaume-Uni, selon laquelle les projets visés par le communiqué litigieux recouvrent, en réalité, des actions qui étaient déjà visées par le programme Pauvreté 3 et auraient pu être adoptées au titre du programme Pauvreté 4, programmes dont il n'est pas contesté qu'ils visent des actions communautaires et qui, partant, nécessitaient l'adoption d'un acte de base pour l'exécution des crédits correspondants . "

(...)

" Dès lors, contrairement aux allégations de la Commission, les projets précités n'avaient pas pour objet de préparer une action communautaire future ou de lancer des actions pilotes, mais étaient, en raison des activités envisagées, des objectifs poursuivis et de leurs bénéficiaires, destinés à poursuivre les initiatives visées par le programme Pauvreté 3, à un moment où il était manifeste que le Conseil n'allait pas adopter la proposition Pauvreté 4 visant à poursuivre et à étendre l'action communautaire de lutte contre l'exclusion sociale.

" Pour étayer sa thèse, selon laquelle les projets litigieux constituent des actions non significatives, la Commission observe toutefois que ceux-ci visent des activités à court terme, d'une durée maximale d'un an, non coordonnées entre elles et qui engendrent des dépenses beaucoup moins importantes que les actions pluriannuelles visées par le programme Pauvreté 3 et la proposition Pauvreté 4 prévoyant la mise en place d'un Observatoire des politiques nationales de lutte contre l'exclusion sociale devant assurer la coordination de ces actions.

" Cette argumentation doit être rejetée. En effet, rien ne permet d'exclure qu'une action communautaire significative engendre des dépenses limitées ni que ses effets soient limités dans le temps. Admettre le contraire reviendrait par ailleurs à permettre à la Commission de tenir en échec l'application du principe de l'adoption préalable d'un acte de base simplement en limitant la portée de l'action en question tout en la reconduisant d'année en année. Pareillement, le caractère significatif d'une action ne saurait dépendre du degré de coordination dont elle fait l'objet au niveau communautaire .

" Il y a lieu dès lors de conclure que la Commission n'était pas compétente pour engager les dépenses nécessaires au financement des projets visés par le communiqué litigieux au titre de la ligne budgétaire B3-4103 et qu'elle a violé l'article 4, paragraphe 1, du traité, de sorte que la décision d'engager ces dépenses doit être annulée. "