CHAPITRE PREMIER :
DES MOYENS CONSIDÉRABLES
GÉRÉS
SANS RIGUEUR APPARENTE
L'éducation constitue une première
priorité
nationale qui se révèle évidemment coûteuse en
termes budgétaires.
Cette priorité nationale se traduit en outre, depuis plusieurs
décennies, par une dérive budgétaire qui ne semble pas sur
le point de s'inverser.
Enfin, cette évolution est d'autant plus préoccupante que la
dépense d'éducation est loin d'être
optimisée.
I. LA " PREMIÈRE PRIORITÉ NATIONALE " : DES MOYENS TRÈS IMPORTANTS
L'article 1
er
de la loi du 10 juillet 1989
d'orientation
sur l'éducation dispose que
" l'éducation est la
première priorité nationale ".
Si certaines dispositions de cette loi d'orientation témoignent de la
dégradation de la portée normative des textes législatifs,
dénoncée notamment par le Conseil d'Etat dans sa critique du
" droit gazeux ", il convient en revanche de remarquer que son
article 1
er
s'est traduit très concrètement sur le
plan budgétaire.
L'éducation nationale dispose en effet de moyens considérables
qui la placent au premier rang des budgets de l'Etat.
A. LE PREMIER BUDGET DE L'ÉTAT
Si l'éducation nationale est aujourd'hui le premier budget de l'Etat, il faut y voir le résultat d'une volonté politique unanime. On doit cependant dénoncer une dérive budgétaire continue due à la rigidité de sa structure, à la forte progression des recrutements et à l'impact des plans de revalorisation et d'intégration des personnels.
1. Le poids de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat
a) Les masses budgétaires : près de 300 milliards de francs
Avec
297,74 milliards de francs dans la loi de finances pour 1999, le budget de
l'enseignement scolaire (hors enseignement supérieur, non compris dans
le champ d'investigation de la commission) représente, à lui
seul, 18,4 % du budget de l'Etat, et plus d'un cinquième du total des
crédits civils de l'Etat. Seul le budget des charges communes le
devance. Avec 243,5 milliards de francs, le budget de la défense ne
vient qu'en troisième position.
L'éducation nationale coûte chaque jour presque un milliard de
francs aux contribuables. Le budget de l'enseignement scolaire est d'ailleurs
assez proche du produit de l'impôt sur le revenu qui devrait
représenter 311,8 milliards de francs en 1999. Les recettes
engendrées par cet impôt sont insuffisantes pour financer
l'ensemble de l'éducation nationale (y compris l'enseignement
supérieur), dont le coût a représenté
348,8 milliards de francs en 1999.
b) L'évolution des masses budgétaires : une augmentation de 113 milliards de francs en dix ans
Le tableau ci-après retrace les grandes évolutions du budget de l'enseignement scolaire :
Depuis
1989, le budget de l'enseignement scolaire a augmenté, en francs
courants, de 113 milliards de francs. Sa part dans le budget de l'Etat n'a
cessé de croître, passant de 15,8 % en 1989 à 18,4 % en
1999, soit une progression de 2,6 points en 10 ans. Cette part augmente parfois
faiblement mais toujours avec régularité. Elle semble se
stabiliser certaines années, comme de 1995 à 1997, puis
connaît une nouvelle progression, parfois inattendue : 0,3 point de
1997 à 1998 puis 0,4 point de 1998 à 1999.
Il convient à ce propos de constater que la loi de finances pour 1999
constitue une étape importante dans la progression ininterrompue des
crédits alloués à l'enseignement scolaire, qui augmentent
de 4,13 % après une hausse de 3,15 % en 1998, soit 11,8 milliards de
francs supplémentaires en un an et 20,5 milliards en deux ans.
Depuis 1989, et à l'exception de 1996, la croissance du budget de
l'enseignement scolaire a été plus rapide, voire beaucoup plus
rapide, que celle du budget de l'Etat. En revanche, la part de l'enseignement
scolaire dans le produit intérieur brut (PIB) s'est stabilisée
autour de 3,4 % (cf. tableaux ci-dessous).
Le
graphique ci-après présente l'évolution comparée
des effectifs des élèves et du budget de l'enseignement scolaire
de 1992 à 1999.
Il apparaît très clairement que l'effort budgétaire a
été poursuivi de manière tout à fait
considérable alors même que les effectifs des élèves
diminuaient régulièrement. Si cette évolution
révèle la volonté d'améliorer le taux d'encadrement
des élèves, elle n'est guère compatible avec les principes
d'une bonne gestion des deniers publics.
c) La part de l'enseignement privé sous contrat
La loi
de finances initiale pour 1999 consacre 38,9 milliards de francs à
l'enseignement privé sous contrat, contre 37,6 milliards de francs en
1998, soit une progression de 3,41 %.
Le tableau ci-après retrace l'évolution de l'aide de l'Etat
à l'enseignement privé :
Depuis
1994, l'aide accordée par l'Etat à l'enseignement privé
sous contrat a progressé de 16,9 % ; sur la même
période, l'enseignement public a bénéficié d'une
croissance de ses crédits de 18,7 %.
Cette progression résulte, pour l'essentiel, de l'application de
l'accord salarial conclu dans la fonction publique, de mesures d'ajustement de
crédits de personnel et de différentes mesures intéressant
la situation des personnels.
Les mesures inscrites à l'occasion de chaque loi de finances initiale au
titre de l'enseignement privé traduisent en effet, selon les
règles de parité avec les établissements d'enseignement
publics, l'incidence du dispositif législatif et réglementaire
régissant les rapports entre l'Etat et les établissements
d'enseignement privés sous contrat, complété par les
accords de juin 1992 et janvier 1993.