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29 avril 1999 : Enseignants - Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ( rapport de commission d'enquête )

 

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CHAPITRE PREMIER :

DES MOYENS CONSIDÉRABLES GÉRÉS
SANS RIGUEUR APPARENTE

L'éducation constitue une première priorité nationale qui se révèle évidemment coûteuse en termes budgétaires.

Cette priorité nationale se traduit en outre, depuis plusieurs décennies, par une dérive budgétaire qui ne semble pas sur le point de s'inverser.

Enfin, cette évolution est d'autant plus préoccupante que la dépense d'éducation est loin d'être optimisée.

I. LA " PREMIÈRE PRIORITÉ NATIONALE " : DES MOYENS TRÈS IMPORTANTS

L'article 1er de la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation dispose que " l'éducation est la première priorité nationale ".

Si certaines dispositions de cette loi d'orientation témoignent de la dégradation de la portée normative des textes législatifs, dénoncée notamment par le Conseil d'Etat dans sa critique du " droit gazeux ", il convient en revanche de remarquer que son article 1er s'est traduit très concrètement sur le plan budgétaire.

L'éducation nationale dispose en effet de moyens considérables qui la placent au premier rang des budgets de l'Etat.

A. LE PREMIER BUDGET DE L'ÉTAT

Si l'éducation nationale est aujourd'hui le premier budget de l'Etat, il faut y voir le résultat d'une volonté politique unanime. On doit cependant dénoncer une dérive budgétaire continue due à la rigidité de sa structure, à la forte progression des recrutements et à l'impact des plans de revalorisation et d'intégration des personnels.

1. Le poids de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat

a) Les masses budgétaires : près de 300 milliards de francs

Avec 297,74 milliards de francs dans la loi de finances pour 1999, le budget de l'enseignement scolaire (hors enseignement supérieur, non compris dans le champ d'investigation de la commission) représente, à lui seul, 18,4 % du budget de l'Etat, et plus d'un cinquième du total des crédits civils de l'Etat. Seul le budget des charges communes le devance. Avec 243,5 milliards de francs, le budget de la défense ne vient qu'en troisième position.

L'éducation nationale coûte chaque jour presque un milliard de francs aux contribuables. Le budget de l'enseignement scolaire est d'ailleurs assez proche du produit de l'impôt sur le revenu qui devrait représenter 311,8 milliards de francs en 1999. Les recettes engendrées par cet impôt sont insuffisantes pour financer l'ensemble de l'éducation nationale (y compris l'enseignement supérieur), dont le coût a représenté 348,8 milliards de francs en 1999.

b) L'évolution des masses budgétaires : une augmentation de 113 milliards de francs en dix ans

Le tableau ci-après retrace les grandes évolutions du budget de l'enseignement scolaire :

Depuis 1989, le budget de l'enseignement scolaire a augmenté, en francs courants, de 113 milliards de francs. Sa part dans le budget de l'Etat n'a cessé de croître, passant de 15,8 % en 1989 à 18,4 % en 1999, soit une progression de 2,6 points en 10 ans. Cette part augmente parfois faiblement mais toujours avec régularité. Elle semble se stabiliser certaines années, comme de 1995 à 1997, puis connaît une nouvelle progression, parfois inattendue : 0,3 point de 1997 à 1998 puis 0,4 point de 1998 à 1999.

Il convient à ce propos de constater que la loi de finances pour 1999 constitue une étape importante dans la progression ininterrompue des crédits alloués à l'enseignement scolaire, qui augmentent de 4,13 % après une hausse de 3,15 % en 1998, soit 11,8 milliards de francs supplémentaires en un an et 20,5 milliards en deux ans.

Depuis 1989, et à l'exception de 1996, la croissance du budget de l'enseignement scolaire a été plus rapide, voire beaucoup plus rapide, que celle du budget de l'Etat. En revanche, la part de l'enseignement scolaire dans le produit intérieur brut (PIB) s'est stabilisée autour de 3,4 % (cf. tableaux ci-dessous).



Le graphique ci-après présente l'évolution comparée des effectifs des élèves et du budget de l'enseignement scolaire de 1992 à 1999.

Il apparaît très clairement que l'effort budgétaire a été poursuivi de manière tout à fait considérable alors même que les effectifs des élèves diminuaient régulièrement. Si cette évolution révèle la volonté d'améliorer le taux d'encadrement des élèves, elle n'est guère compatible avec les principes d'une bonne gestion des deniers publics.

c) La part de l'enseignement privé sous contrat

La loi de finances initiale pour 1999 consacre 38,9 milliards de francs à l'enseignement privé sous contrat, contre 37,6 milliards de francs en 1998, soit une progression de 3,41 %.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de l'aide de l'Etat à l'enseignement privé :

Depuis 1994, l'aide accordée par l'Etat à l'enseignement privé sous contrat a progressé de 16,9 % ; sur la même période, l'enseignement public a bénéficié d'une croissance de ses crédits de 18,7 %.

Cette progression résulte, pour l'essentiel, de l'application de l'accord salarial conclu dans la fonction publique, de mesures d'ajustement de crédits de personnel et de différentes mesures intéressant la situation des personnels.

Les mesures inscrites à l'occasion de chaque loi de finances initiale au titre de l'enseignement privé traduisent en effet, selon les règles de parité avec les établissements d'enseignement publics, l'incidence du dispositif législatif et réglementaire régissant les rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés sous contrat, complété par les accords de juin 1992 et janvier 1993.

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