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9 juin 1999 : L'évolution de la dette publique en France entre 1980 et 1997 ( rapport d'information )

 

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le mardi 8 juin 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Luc Tavernier, sous-directeur de la prévision, sur l'étude remise par le ministère de l'économie et des finances, relative à l'évolution de la dette publique en France.

M. Alain Lambert, président, a rappelé, à titre liminaire, l'intérêt porté, depuis plusieurs années, par la commission des finances, à la dette publique, à ses différentes composantes et à son évolution. Puis, il a évoqué la demande adressée par la commission des finances à la direction de la prévision, consistant à analyser rétrospectivement l'évolution de l'endettement public entre 1980 et 1997. Il s'est félicité que la commission des finances puisse ainsi accéder à une partie, même minime, des moyens dont le Parlement dote chaque année l'exécutif.

M. Jean-Luc Tavernier s'est à son tour réjoui, au travers de la présentation de cette étude commandée à la direction de la prévision de pouvoir renouer avec une longue tradition de relations suivies avec la commission des finances du Sénat, qui s'était révélée tout à fait utile. Puis il a présenté l'analyse descriptive de la dette réalisée sur une période de vingt ans et indiqué que celle-ci, compte tenu de son intérêt, serait par ailleurs publiée dans le rapport annuel de l'INSEE sur les comptes économiques de la Nation.

Il a tout d'abord évoqué la forte croissance, entre 1980 et 1997, du ratio dette publique rapportée au PIB, qui avait presque triplé, passant de 21 points à 58,1 points, soit un chiffre proche du plafond fixé en ce domaine par le Traité de Maastricht. Il a néanmoins relevé que la situation française restait proche de celle de la plupart des autres pays européens, puisque le ratio était en moyenne de 69,5 % au sein de l'Union européenne. Aussi en a-t-il tiré deux conclusions importantes. Il a d'une part souligné que l'accroissement du poids de la dette s'expliquait à la fois par l'accumulation de déficits publics excessifs, et par le niveau des taux d'intérêt réels qui avaient été supérieurs au taux de croissance. Il a relevé, d'autre part, que la progression de la dette brute ne s'étant pas accompagnée d'une accumulation d'actifs, le patrimoine net des administrations publiques avait donc diminué durant cette même période.

Il a alors souligné l'intérêt de bien distinguer, s'agissant de l'évolution des déficits publics, les modalités de leur constitution, en isolant l'impact de l'endettement public susceptible de provoquer "l'effet boule de neige", générateur de plus de déficit. Puis, évoquant le critère de Maastricht relatif au poids de la dette publique par rapport au PIB, il a précisé qu'il s'agissait non pas d'éviter les déficits publics en tant que tels, mais de lutter contre les déficits excessifs et de les apprécier au regard du principe de " soutenabilité budgétaire ". Il a ensuite précisé que la responsabilité des déficits publics dans l'évolution du ratio avait été atténuée par l'effet de la croissance du PIB. Puis il a tenu à souligner que les taux d'intérêt réels, dont le niveau était répercuté avec quelque retard cependant sur le coût moyen de la dette, avaient été, depuis 1980, supérieurs au taux de croissance. Aussi, après avoir relevé qu'il existait en 1993 un décalage de 8 points entre le coût réel apparent de la dette et le taux de croissance, il a souligné que si le coût moyen de la dette avait été égal sur la période 1980-1997 au taux de croissance nominal, le ratio d'endettement public n'aurait pas dépassé 40 points de PIB en 1997 contre 58,5 actuellement. Il en a conclu que la très forte augmentation de ce ratio pendant cette période pouvait être expliquée par deux phénomènes de même ampleur et de même effet : la hausse des déficits publics et l'existence de taux d'intérêts réels élevés.

Il a ensuite présenté la notion de " solde stabilisant " qui correspond au besoin de financement des administrations publiques qui permettrait de stabiliser d'une année sur l'autre le poids de la dette au sein du PIB. Ainsi, en 1998, alors que les déficits publics s'étaient élevés à 2,9 points de PIB, le solde stabilisant avait été estimé à 2,3 points de PIB, soit un écart de 0,6 point. Il a par ailleurs indiqué que pour 1999, le solde des comptes publics était estimé à 2,3 points, soit un niveau identique à celui du solde permettant de stabiliser le poids de la dette dans le PIB.

Il a en effet rappelé que le " solde primaire stabilisant " c'est-à-dire le solde calculé hors charges d'intérêts, inéluctables, devait être d'autant plus élevé que la dette publique était importante et que l'écart entre le coût apparent de celle-ci et le taux de croissance du PIB était important. Il a ainsi précisé qu'en 1998 le solde primaire permettant de stabiliser la dette était, compte tenu des dépenses liées aux intérêts, de 1,2 point de PIB, et qu'il supposait donc que les administrations publiques dégagent une capacité nette de financement. A contrario, ce solde stabilisant était négatif à hauteur de 1,1 point en 1980, la différence avec la situation observée actuellement provenant de l'évolution des charges d'intérêt résultant des taux d'intérêt réels et du niveau de la dette qui avaient fortement accru les contraintes de gestion des finances publiques.

Il a ensuite évoqué l'évolution de la dette nette qui avait crû depuis 1980 dans les mêmes proportions que la dette brute, ce qui permettait d'en déduire que l'acquisition d'actifs financiers n'était pas à l'origine de l'accroissement de la dette brute. Il a également relevé que, par voie de conséquence, le patrimoine net des administrations publiques avait fortement diminué depuis 1980, passant de 53,3 points du PIB à 7,6 points du PIB en 1998 mais qu'il restait en tout état de cause positif.

Il en a conclu que la diminution graduelle du déficit public permettrait de réduire le ratio d'endettement au sens du Traité de Maastricht et rappelé que celui-ci devrait diminuer de 0,5 à 1,5 point de PIB entre 1999 et 2002. Cette baisse serait portée entre 1 et 3 points de PIB si le fonds de réserve pour les retraites était constitué exclusivement d'obligations d'Etat.

M. Alain Lambert, président, l'a remercié pour cette présentation et souligné l'intérêt de cette étude qui, à sa manière, tentait de s'affranchir des contraintes de l'annualité budgétaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir dressé un parallèle entre la façon dont la dette et ses intérêts était comptabilisés au sein du budget de l'Etat et au sein des budgets des collectivités locales, a tenu à relever que la progression de la dette publique avait servi à financer des dépenses courantes de fonctionnement. Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions quant aux éléments présentés en matière d'analyse patrimoniale dans la mesure où l'on notait, au même moment, un accroissement de l'endettement public, ainsi qu'une diminution de la valeur des actifs financiers détenus par l'Etat. Après avoir noté que le rendement de ces actifs était très sensiblement inférieur au coût moyen de la dette, il a douté de l'efficacité de la gestion par l'Etat de son patrimoine financier.

Il s'est enfin interrogé sur les modalités de calcul de la valorisation des participations de l'Etat et sur la manière dont étaient appréciées, dans ce cadre, les subventions versées par l'Etat. Il a enfin souhaité obtenir des précisions sur la prise en compte des éléments figurant au "hors-bilan" de l'Etat et du secteur public, et évoqué à ce titre les incertitudes pesant sur les modalités futures de financement des retraites ou sur le coût des garanties accordées aux structures de défaisance.

M. Jean-Luc Tavernier a rejoint le constat fait par M. Philippe Marini, consistant à noter que l'accroissement de la dette publique avait servi à financer des dépenses courantes, et non à accroître les actifs détenus par l'Etat. Il a par ailleurs estimé difficile de porter un jugement impartial sur les modalités et l'efficacité de la gestion par l'Etat de ses actifs financiers, en rappelant qu'il était malaisé en ce domaine de définir un indicateur qui soit totalement pertinent et véritablement opérationnel. Il a relevé que la rentabilité réelle des actifs de l'Etat avait été inférieure de 4 points au coût moyen de la dette.

S'agissant des modalités de calcul de la valorisation des participations de l'Etat, il a précisé que ce calcul se faisait soit par référence à la valeur du marché, soit en fonction des règles particulières propres à la comptabilité nationale, qui s'appuyaient notamment sur la notion de " situation nette annuelle ".

Il a enfin indiqué, à propos de la comptabilité patrimoniale, qu'une réflexion était actuellement menée en ce domaine, mais que celle-ci se révélait délicate à poursuivre, car elle nécessitait au préalable une harmonisation des définitions utilisées. Il a rappelé l'effort de transparence conduit actuellement, s'agissant de la détermination des principaux éléments du "hors bilan". Il a ainsi estimé le coût des structures de défaisance à environ 2 points de PIB, celui des garanties accordées en matière de crédit ou de prêt au logement entre 2 et 4 points de PIB, et indiqué que le coût réel de la dette implicite des régimes de retraite par répartition était difficile à cerner précisément. Il a ainsi fait référence à une étude menée par l'OCDE sur la période 1974-2070 qui faisait état d'un besoin cumulé de financement de plus de 100 points de PIB. De même, il a indiqué qu'une étude menée par la direction de la prévision sur la période 1998-2100 concluait, selon les hypothèses de départ retenues en termes de taux d'actualisation ou de niveau du chômage, à des besoins de financement variant de 50 à 300 points de PIB.

M. Jean-Philippe Lachenaud a tout d'abord rappelé les différences existant entre le budget de l'Etat et celui des collectivités locales en matière de prise en compte de la dette et souhaité que cette étude puisse contribuer à convaincre l'opinion publique de l'intérêt de réduire le poids et le montant de la dette publique.

S'agissant du niveau des taux d'intérêt réels, il s'est demandé si celui-ci n'était pas dû justement à l'importance des déficits publics, et à l'effet d'éviction que ceux-ci pouvaient entraîner. Il s'est enfin interrogé sur l'opportunité d'affecter une partie des ressources issues des privatisations au désendettement du secteur public.

M. Maurice Blin s'est demandé si, que ce soit en France ou dans les autres pays européens, le niveau élevé des taux d'intérêt réels n'était pas dû à la faiblesse des capitaux disponibles. Il a par ailleurs souhaité savoir si le niveau de ces taux n'était pas susceptible d'avoir des conséquences excessives sur les choix d'investissements des entreprises et, partant, de lourdes conséquences sociales.

M. Jean-Luc Tavernier a précisé à M. Jean-Philippe Lachenaud que, au-delà du contenu même du pacte de stabilité et des critères qu'il contenait, tous les pays européens partageaient aujourd'hui la même volonté d'adopter des politiques budgétaires plus rigoureuses et une politique monétaire plus souple. Il a également estimé que les politiques budgétaires menées, notamment en France, avaient eu un effet sur le coût moyen de la dette en accroissant fortement les besoins de financement des administrations publiques.

En réponse à M. Maurice Blin, il a estimé que le niveau des taux d'intérêt réels était actuellement revenu à une situation plus normale, ceux-ci n'étant que légèrement supérieurs au taux de croissance réel, et qu'il convenait d'éviter, à ce titre, le retour à des situations extrêmes telles que la France avait pu les connaître, dans des sens opposés cependant, au cours des années 1970 et des années 1980.

M. Alain Lambert, président, a indiqué que la présente étude serait publiée sous la forme d'un rapport d'information de la commission des finances et préconisé que des études similaires soient réalisées à l'avenir dans les mêmes conditions. Il a souhaité qu'elles puissent notamment porter sur l'évolution comparée des dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'Etat.

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