III. LA DIFFICILE QUESTION DU SAHARA OCCIDENTAL
A. DE LA DÉCOLONISATION À LA SOUVERAINETÉ DISPUTÉE
La
délégation de votre commission s'est rendue à
Laâyoune, principale ville, avec Dakhla et Smara, du Sahara occidental,
que les Marocains évoquent plus couramment sous l'appellation de
" Provinces du sud ". Elle y a été chaleureusement
accueillie par le Wali (gouverneur) de la Province, a pu visité des
infrastructures (hôpital, usine de désalinisation, installations
portuaires, usine de transformation des produits de la pêche...)
symboliques de l'effort financier considérable que le Maroc a consenti
en faveur d'un territoire dont la " marocanité " fait
l'unanimité dans le Royaume. Elle a également eu un entretien
particulièrement intéressant avec les responsables, civils et
militaires de la Mission des Nations unies pour l'Organisation du
Référendum au Sahara occidental (MINURSO).
Le dossier du Sahara occidental constitue un " dossier phare " pour
le Maroc et l'alternance politique de 1997, tout comme l'avènement du
nouveau roi n'a pas modifié la position officielle marocaine sur le
sujet, même si une " nouvelle méthode " est en train
d'être appliquée à sa gestion.
Le dossier n'est pas moins essentiel pour la communauté
internationale : l'ONU y est impliquée depuis un peu plus de dix
ans, la France joue à New York un rôle actif aux
côtés du Maroc, les Etats-Unis sont loin d'être
indifférents à l'évolution de la situation, enfin et
surtout, la question du Sahara occidental cristallise la tension entre le Maroc
et son voisin algérien, tension dont la pérennisation bloque
durablement toute ambition de coopération maghrébine, pourtant
indispensable au développement de la rive sud de la
Méditerranée.
1. Repères historiques
Le
Sahara occidental s'étend sur une superficie de 266 000 kms²,
soit un peu plus de la moitié du territoire marocain
" officiel ". Il est bordé à l'ouest par l'Atlantique
sur plus de 1000 kms de côtes très poissonneuses. Il partage ses
frontières terrestres avec trois Etats : le Maroc au nord,
l'Algérie au nord-est et la Mauritanie au sud et au sud-est, sur une
longueur totale de 2 045 kms. Ses " frontières "
résultent d'une série d'accords ou de traités conclu entre
1900 et 1958. Le territoire est constitué au nord par la région
de Sagua el Hamra et au sud par le Rio de Oro
5(
*
)
.
Les Sahraouis étaient des nomades et des pasteurs, se
déplaçant au-delà des frontières internationales.
Les fortes sécheresses ont conduits la plupart d'entre eux à se
sédentariser dans les centres urbains. La structure sociale des
sahraouis est fondée sur une confédération de tribus,
subdivisées en fractions et sous-fractions. La tribu est dirigée
par un cheikh, chef de tribu, et une assemblée tribale, le djemâa,
réunissant les chefs de fractions.
L'irruption du Sahara occidental dans l'histoire internationale débute
en 1884 lorsque l'Espagne, à la suite de la Conférence de Berlin
qui répartit l'Afrique entre puissances coloniales, entreprend de
coloniser les régions côtières situées entre Tarfaya
(au sud du Maroc) et Villa Cesneros -devenu depuis Dakhla, dans le sud du
Sahara. Une résistance anti-coloniale s'exercera jusqu'en 1934
lorsqu'elle sera étouffée par une offensive française. A
partir de cette date, le protectorat espagnol devient effectif sur le
territoire.
Lors de son accession à l'indépendance en 1956, le Maroc
réclame la souveraineté sur le territoire. Au cours des deux
années suivantes, 1957-1958, un soulèvement est
déclenché contre l'Espagne, réprimé lors de
l'opération franco-espagnole " Ecouvillon ".
Dès lors, l'évolution de la question du Sahara occidental sera au
confluent de trois logiques : celle de la décolonisation, celle du
droit international, celle des rivalités entre Etats voisins.
La logique décolonisatrice
se met en oeuvre dès 1965-1966,
lorsque l'Assemblée générale des Nations unies adopte ses
premières résolutions (2072 à 2229) appelant à la
décolonisation du territoire et à l'autodétermination de
ses habitants au moyen d'un référendum.
De son côté, le gouvernement espagnol, désireux de
s'affranchir progressivement du protectorat qu'il exerce effectivement depuis
40 ans, annonce en 1974 son intention d'organiser un référendum
d'autodétermination au début de 1975 sous les auspices des
Nations unies. A cette fin, les autorités espagnoles entreprennent un
recensement dans le territoire
. Cependant, le Maroc s'oppose à ce
que l'indépendance soit l'une des options soumises à la
consultation référendaire. Le référendum n'aura pas
lieu et les Espagnols quitteront définitivement le territoire le 26
février 1976. Le lendemain même, le Polisario proclamera la
République Arabe Sahraouie et Démocratique (RASD).
Dès
1973, les ambitions concurrentes des Etats voisins
se
manifestent, d'une part, par la
constitution du Front Polisario
-soutenu
par l'Algérie- et, d'autre part, par la
réclamation marocaine
du territoire du nord
, celui du sud étant alors revendiqué
par la
Mauritanie
. Le 14 novembre 1975, l'Espagne signe avec la
Mauritanie et le Maroc les
accords de Madrid
, cédant les deux
tiers du nord du territoire au Maroc et le troisième tiers, au sud,
à la Mauritanie. A la fin de cette même année, les troupes
marocaines et mauritaniennes au Sahara occidental se heurtent à la
résistance déterminée du POLISARIO et des affrontements
algéro-marocains ont lieu au Sahara. Certains Sahraouis du territoire
commencent à se déplacer vers des camps de réfugiés
dans la région de Tindouf en Algérie, d'autres décident de
rester. Les hostilités continueront jusque dans les années 1980.
Parallèlement, la
Mauritanie
se retire progressivement du
conflit, décidant,
le 5 août 1979
, après accord
avec le Front Polisario, de
renoncer à ses revendications
sur le
Sahara occidental.
1980
marquera par ailleurs le début de la
construction, par le Maroc, de murs de défense,
destinés
à contrer les attaques du Polisario.
Entre temps, en effet,
la logique du droit international
a
modifié la donne initiale. A l'initiative du roi Hassan II et
après consultation par l'Assemblée générale des
Nations unies, la
Cour internationale de justice
avait rendu, le 16
octobre 1975, un avis sur la nature des liens juridiques unissant le Sahara
occidental au Royaume du Maroc et à la Mauritanie préalablement
à la colonisation espagnole. Elle a estimé que les liens
" d'allégeance " entre la population sahraouie et le royaume
étaient historiques et réels mais n'empêchaient pas
celle-ci d'exercer son droit à l'auto-détermination. Forts de
cette caution qui les avait convaincues dans la légitimité de
leurs revendications, les forces marocaines avaient
pénétré dans le nord du territoire dès le 31
octobre 1975 entraînant les premiers heurts avec le Polisario. Le
6 novembre suivant, 350 000 Marocains formant une " marche
verte " arrivent au Sahara occidental. Le Conseil de
sécurité de l'ONU enjoindra le même jour le Maroc à
"
retirer immédiatement du territoire du Sahara occidental tous
les participants à la marche "
(résolution 380).
Les années 1980-1984 verront les parties adopter des positions
diplomatiques radicales et des initiatives d'apaisement : rupture des
relations diplomatiques entre l'Algérie et le Maroc après la
proclamation de la RASD. En 1981, lors du Sommet de O.U.A., le roi Hassan II
annonce son acceptation d'un référendum au Sahara occidental. En
1984, protestant contre le siège de membre de O.U.A. reconnu à la
RASD, la Maroc se retire de l'Organisation africaine.
Après trois ans de pourparlers, de 1985 à 1988,
le Maroc et le
Front Polisario acceptent les propositions du Secrétaire
général des Nations unies pour un règlement pacifique
débouchant sur un cessez-le-feu puis sur
l'organisation d'un
référendum par lequel les populations du Sahara occidental
choisiraient entre l'intégration au Maroc et l'indépendance.
Le 18 juin 1990, le Secrétaire général de l'ONU, M. Perez
de Cuellar soumet au Conseil de sécurité son plan pour la mise en
oeuvre des propositions de règlement de 1988.
.
2. Structure générale du plan de règlement
Le plan
de règlement du 20 septembre 1988, proposé par le
secrétaire général des Nations unies, prévoit tout
d'abord que son
Représentant spécial au Sahara occidental
-actuellement M. William Eagleton- aura pour charge de mener à bien les
missions qui lui sont assignées par ce plan, assisté pour ce
faire de la Mission des Nations unies pour l'organisation d'un
référendum au Sahara occidental (MINURSO). Le plan prévoit
notamment :
- la
mise en oeuvre d'un cessez-le-feu
: celui-ci, entré en
vigueur le 6 février 1991, a été assez
scrupuleusement respecté depuis cette date ;
-
une réduction " appropriée, substantielle et
graduelle " des troupes marocaines
(limitée à 65 000
hommes), de même que la
consignation des troupes de chaque partie
avec leurs armements dans des emplacements convenus et
vérifiables ;
- la
libération des prisonniers
politiques
sahraouis ;
- la
libération des prisonniers de guerre
(1 800 prisonniers
marocains seraient encore détenus à ce jour dans les camps de
Tindouf) ;
- le
retour dans le territoire des réfugiés
autorisés à voter, et leur famille immédiate, sous la
supervision du HCR.
La réduction et la consignation des forces (65 000 soldats pour les
Marocains, 2 000 combattants pour le Polisario), le retour des
réfugiés et la libération des prisonniers de guerre ne
sont supposés intervenir qu'à partir d'un certain délai
(4-6 mois) préalable à la date fixée du
référendum. Du fait des reports successifs de cette
dernière, ces aspects du plan de règlement n'ont pas encore
été mis en oeuvre. Compte tenu de la dernière date
officiellement fixée pour le référendum, le 31 juillet
2000, les opérations devraient concrètement débuter au
cours du premier semestre prochain ;
-
l'organisation et le contrôle du référendum
relèvent totalement et exclusivement de l'ONU, les parties laissant
à celle-ci le droit de prendre toutes les mesures réglementaires
et législatives requises à cet effet. Ces responsabilités
de l'ONU recouvrent :
.
la fixation des modalités de la campagne
référendaire
.
le déroulement libre et honnête des scrutins
.
l'identification et l'inscription des personnes habilitées
à voter
A cette fin est créée une
Commission d'identification
chargée de mettre en oeuvre "
la position convenue par les
parties, selon laquelle tous les Sahraouis dénombrés lors du
recensement effectué en 1974 par les autorités espagnoles et
âgés de 18 ans ou plus auront le droit de vote, qu'ils vivent
actuellement sur le territoire ou en dehors de celui-ci, en qualité de
réfugiés ou pour d'autres motifs ".
Le plan prévoit la création d'une
commission
référendaire
chargée de conseiller le
représentant spécial sur l'organisation d'une campagne
référendaire libre et du processus référendaire
lui-même.
Enfin, le plan précise
la composition et les attributions de la
MINURSO
. Celle-ci est formée de trois unités : civile,
militaire et de sécurité.
-
L'unité civile
"
qui est au coeur de
l'opération
" comprend le bureau du représentant
spécial et son personnel d'appui dans des domaines tels que
l'administration, les questions juridiques et législatives, les
questions relatives aux réfugiés et aux détenus
politiques, l'information et les relations publiques.
-
L'unité de sécurité
composée d'agents de
la police civile, a responsabilité du maintien de l'ordre dans les
centres d'établissement des listes électorales et de superviser
les activités des forces de police existantes.
-
L'unité militaire
a pour tâche de surveiller le
cessez-le-feu, de vérifier les réductions convenues de forces, la
consignation des forces des deux parties dans les emplacements convenus, de
s'assurer que certaines armes et munitions sont sous bonne garde, d'assurer la
sécurité de Sahraouis revenant dans le Territoire aux points de
passage désignés et aux centres d'accueil du HCR.
Aujourd'hui, la MINURSO mobilise une effectif global de 231 personnes pour
sa composante militaire, dont 25 observateurs militaires français, et 81
pour la composante de police civile. Il convient d'y ajouter l'unité
civile rassemblant un personnel de 218 personnes dont 103 Marocains. Pour sa
part, la commission d'identification totalise un effectif de 139 personnes
représentant 39 nationalités différentes.
Cependant, au fur et à mesure que se rapproche -théoriquement-,
la date du référendum, la composante militaire devra
s'étoffer jusqu'à 1 850 personnes. Elle devra
concrètement mettre en oeuvre d'autres aspects sensibles,
déjà évoqués, du plan de règlement :
réduction des troupes marocaines et du Polisario, contrôle des
armements, poursuite de la surveillance du cessez-le-feu et surveillance de la
démobilisation ou du retrait du parti perdant après le
référendum.
3. Les raisons d'un enlisement : l'identification des votants
La mise
en oeuvre du plan de règlement, dès le début, s'est
heurtée à diverses mesures de retardement -notamment du
côté marocain- qui ont affecté le déploiement de la
MINURSO et entraîné les tout premiers retards. En
réalité, les entraves, souvent bénignes mais
répétées -symboles de mauvaise humeur ou même de
mauvaise volonté- ont contribué jusqu'à il y a peu,
à compliquer la mission de la MINURSO.
La principale difficulté, apparue rapidement et à peine
résolue aujourd'hui, a concerné
l'identification des
électeurs potentiels
. C'est évidemment, pour les deux
parties, un enjeu essentiel, chacune étant tentée de s'assurer de
l'inscription de ceux dont l'opinion leur paraît acquise quant à
la réponse à apporter à la question du
référendum et les gains obtenus par l'une étant
évidemment immédiatement contestés par l'autre.
Très vite, une
guerre des " critères
"
s'est ouverte que, par rapports successifs, les secrétaires
généraux de l'ONU ont tenté d'apaiser en
élargissant ou affinant mais aussi en compliquant les critères
initiaux.
Les premières versions des rapports du secrétaire
général des Nations unies, précisant les conditions de
mise en oeuvre du plan de règlement, indiquaient que
" tous les
Sahraouis dénombrés lors du recensement effectué en 1974
par les autorités espagnoles et âgés de 18 ans ou plus
auront le droit de voter, qu'ils vivent actuellement sur le territoire ou en
dehors de celui-ci, en qualité de réfugiés ou pour
d'autres motifs ".
Il revenait donc à la commission
d'identification de mettre à jour ce recensement, non seulement en
rayant des listes les noms des personnes décédées depuis,
ce qui va de soi, mais également
" en examinant les demandes des
personnes qui affirment être en droit de participer au
référendum du fait qu'elles sont sahraouies et n'ont pas
été dénombrées dans le recensement de 1974 ".
Les chefs de tribus étaient, à cette fin, invités
à contribuer aux travaux de la commission.
MM. Perez de Cuellar en décembre 1991, puis Boutros Ghali en juin 1993,
ont élargi les critères d'identification. Le processus
d'identification a dès lors été basé sur cinq
critères. Sont ainsi habilités à voter :
- les personnes dont les noms figurent sur la liste révisée du
recensement de 1974
- les personnes qui résidaient dans le territoire comme membres d'une
tribu sahraouie mais non recensées en 1974
- les membres de la famille proche de ces deux premiers groupes -père,
mère et enfants
- les personnes de père sahraoui né dans le territoire
- les personnes, membres de tribus sahraouies appartenant au territoire et y
ayant résidé pendant six années consécutives.
M. Boutros Ghali a apporté des précisions complémentaires
aux termes desquelles :
- une sous-fraction
6(
*
)
implantée dans le territoire est
" une sous-fraction incluse
dans le recensement de 1974 ".
Pour être identifié, un
requérant doit donc appartenir à une sous-fraction
recensée
.
- les preuves recevables sont légèrement élargies :
" à titre exceptionnel dans le cas où
l'intéressé n'est pas en possession des documents ou dispose de
documents espagnols incomplets ou insuffisants, la commission d'identification
pourra juger de son admissibilité à voter en tenant compte du
témoignage des chefs de tribus "
- seuls les
" chefs (chioukh) des sous-fractions incluses dans le
recensement de 1974 seront habilités à témoigner
auprès de la commission d'identification ".
Dès septembre 1995, le processus d'identification, commencé sur
ces bases en août 1994, a été bloqué puis
suspendu en mai 1996,
achoppant sur un problème posé par
trois tribus représentant un total de 65 000 personnes et dont les
Marocains demandaient l'enregistrement, refusé par le Polisario.
Base de l'identification, le recensement espagnol de 1974 s'est
avéré être source de contestation et de complication :
réalisé rapidement il n'aurait pas, au dire de ses
détracteurs marocains, permis un dénombrement précis et
sincère de l'ensemble des populations sahraouies.
En particulier,
trois tribus ont été et restent en partie
à l'origine des blocages
. Ces tribus, classifiées H 41, H 61
et J
7(
*
)
51/52 par les Espagnols,
n'ont pas été divisées en sous-fractions car elles
n'étaient pas, ou plus, présentes sur le territoire au moment du
recensement. Aux yeux du Polisario, leur identification était impossible
compte tenu des critères retenus, sauf à recourir au
témoignage de chefs de tribus " marocains " et donc
supposés acquis à la cause de l'intégration.
En 1997, une solution de compromis fut trouvée après les efforts
diplomatiques conduits par M. James Baker. Les accords réglèrent
plusieurs autres questions sensibles : définition d'un code de
bonne conduite pendant la campagne référendaire, accord sur le
rôle de l'ONU pendant la période de transition, sur le
cantonnement des forces pendant la campagne... Surtout il permit un
accord
sur les modalités de reprise du processus d'identification
en
particulier sur les tribus contestées. La solution retenue laisse
cependant quelque peu perplexe :
" les parties ne parraineront ni
ne présenteront, directement ou indirectement, aux fins
d'identification, aucun membre des groupements tribaux H41, H61 et J51/52,
à l'exception des personnes figurant dans le recensement espagnol de
1974 et des membres de leur famille immédiate, mais ne sont pas tenues
d'empêcher activement les personnes appartenant à ces groupements
tribaux de se présenter elles-mêmes. L'identification de toute
personne qui pourrait ainsi se présenter elle-même doit avoir lieu
dès que possible ".
L'accord rappelle par ailleurs la
recevabilité des témoignages oraux " dignes de foi ".
En décembre 1997, le processus d'identification reprit jusqu'en
septembre 1998, date d'une nouvelle suspension. A ce moment, les seuls
requérants restant à identifier se trouvaient parmi les 65 000
membres des groupements tribaux contestés H41, H61 et J51/52.
Lorsque l'identification a repris le 15 juin 1999, un total de 84 251
personnes, compte non tenu des tribus contestées, avaient
été retenues comme éligibles sur 147 350
requérants identifiés par la commission d'identification. Il
apparaît par ailleurs qu'un faible nombre des 65 000
requérants des tribus contestées pourrait être finalement
retenu.
Les recours déjà engagés, de la part des
requérants non retenus, pourraient, sur l'ensemble du processus
d'identification, s'élever à quelque 80 000, s'apparentant
dès lors à une " identification-bis ", et rendant
à l'évidence irréalisable le respect de la dernière
échéance de juillet 2000 pour la tenue du
référendum
.