L'énergie nucléaire en Europe : union ou confusion ?

B. LES DISPOSITIONS DEVENUES OBSOLÈTES

Certaines des dispositions du traité Euratom apparaissent aujourd'hui obsolètes, soit que leur application est devenue formelle, comme pour la promotion du nucléaire par la Commission, soit que leur mise en oeuvre ne correspond pas aux ambitions du traité, comme pour la recherche nucléaire commune, soit que leur esprit a été modifié, comme pour l'Agence d'approvisionnement.

1. La promotion du nucléaire par la Commission

Le discrédit dans lequel est tombé l'énergie nucléaire en Europe a fait oublier que l'objectif principal du traité Euratom était très clairement promotionnel, ainsi que cela ressort de son Préambule, cité en exergue du présent rapport, et de son article premier : " la Communauté a pour mission de contribuer, par l'établissement des conditions nécessaires à la formation et à la croissance rapides des industries nucléaires, à l'élévation du niveau de vie dans les Etats membres et au développement des échanges avec les autres pays ".

Deux outils confiés à la Commission devaient assurer cette fonction de promotion de l'énergie nucléaire, mais n'ont pas fonctionné comme l'espéraient les auteurs du traité Euratom.

a) Les programmes indicatifs nucléaires communs

Le chapitre IV du traité Euratom, consacré aux investissements, débute par un article 40 ainsi rédigé : " Afin de susciter l'initiative des personnes et des entreprises et de faciliter un développement coordonné de leurs investissements dans le domaine nucléaire, la Commission publie périodiquement des programmes de caractère indicatif portant notamment sur des objectifs de production d'énergie nucléaire et sur les investissements de toute nature qu'implique leur réalisation ".

Plusieurs Programmes Indicatifs Nucléaires Communs (PINC) ont été adoptés et publiés par la Commission européenne en 1966, en 1972, en 1984, en 1990, et dernièrement en 1996.

Les premiers PINC décrivaient la situation de l'énergie nucléaire en Europe et adressaient des recommandations à la Commission et aux Etats membres sur les orientations à prendre en matière d'investissement.

Le dernier PINC de 1996, qui a été adopté à l'unanimité par le collège des Commissaires, s'inscrit dans le nouveau contexte de libéralisation du marché intérieur de l'énergie. Il tient aussi compte des trois objectifs de la politique énergétique communautaire : la compétitivité économique globale, la sécurité de l'approvisionnement et la protection de l'environnement.

Dans cette perspective, le caractère volontariste du PINC a disparu au profit de déclarations d'intentions politiques :

" Il appartient à chaque Etat membre de décider de développer ou de ne pas développer l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire ;

" Le choix fait par chaque Etat membre doit être respecté ;

" Les Etats membres qui ont choisi le nucléaire sont tenus, parallèlement, d'assurer un niveau de sûreté élevé et le respect des exigences de non-prolifération, conformément aux accords internationaux pertinents en vigueur, ainsi qu'un niveau élevé de protection de la santé publique ;

" Si d'un côté les Etats membres sont responsables de la fixation des normes de sûreté et de l'autorisation des installations nucléaires et que, d'un autre côté, les exploitants nationaux de ces installations sont responsables de la sûreté de leur fonctionnement, les deux parties sont collectivement responsables de la sûreté nucléaire vis-à-vis de tous les citoyens européens ".

L'aspect de promotion de l'énergie nucléaire, qui ne fait plus l'unanimité des Etats membres, a donc été gommé du PINC 1996.

Désormais, la Commission cherche à consacrer par ce document un modus vivendi : les Etats membres hostiles au nucléaire ne peuvent pas empêcher les autres Etats membres d'y recourir, en contrepartie, ces derniers doivent garantir la sûreté nucléaire de tous les citoyens européens.

b) La notification des projets d'investissements nucléaires

L'esprit promotionnel du traité Euratom a également motivé le principe d'un recensement par la Commission des projets d'investissements nucléaires dans les Etats membres, à des fins d'harmonisation et de coordination industrielle du développement de cette source d'énergie.

Aujourd'hui, alors que le caractère promotionnel du traité n'est plus de mise, la notification des projets d'investissements nucléaires à la Commission européenne demeure comme pure contrainte administrative.

En application de l'article 41 du traité Euratom, la Commission doit recevoir communication des projets d'investissements nucléaires concernant les installations nouvelles ainsi que les transformations ou remplacements importants.

Au printemps 1999, la Commission a présenté au Conseil un projet de nouveau règlement d'application relatif aux investissements, qui modifie sur trois points le règlement actuel datant de 1958 :

- actualisation des seuils financiers à partir desquels les investissements doivent être notifiés ;

- inclusion des investissements en matière de stockage de déchets séparés et de démantèlement des installations nucléaires ;

- publication par la Commission des avis qu'elle émet sur les investissements qui lui sont notifiés.

Bien que les avis de la Commission européenne ne soient pas contraignants, une publication systématique et sans concertation aurait pu leur donner un poids certain, alors que le traité Euratom prévoit que la publication des projets d'investissement doit recevoir l'accord des Etats membres et des entreprises concernées.

Le règlement a finalement été adopté lors du Conseil énergie du 2 décembre 1999, en maintenant la procédure de concertation préalable aux avis de la Commission prévue par le traité.

2. Le rôle résiduel de la recherche nucléaire commune

Le développement de la recherche devait constituer l'un des principaux domaines d'activités de la CEEA. Les coûts de recherche étant très élevés dans le domaine nucléaire, il était a priori de l'intérêt des Etats membres de mettre en commun leurs moyens.

Mais la recherche nucléaire communautaire n'a pas pris l'ampleur escomptée, ni dans les programmes-cadres de recherche généraux, ni même au sein du service de la Commission qui devait initialement s'y consacrer entièrement, le Centre commun de recherche.

a) Une recherche nucléaire diluée dans la recherche générale

Aux termes de l'article 4 du traité Euratom, " la Commission est chargée de promouvoir et de faciliter les recherches nucléaires dans les Etats membres, et de les compléter par l'exécution du programme de recherche et d'enseignement de la Communauté ".

Selon l'article 7, " le Conseil arrête à l'unanimité, sur proposition de la Commission, les programmes de recherche et d'enseignement de la Communauté. Ces programmes sont définis pour une période qui ne peut excéder cinq années ".

C'est en application de ces dispositions que le Conseil adopte des programmes de recherche spécifiquement nucléaires, qui viennent s'inscrire depuis 1984 dans les programmes-cadres de recherche et de développement technologique (PCRD) quinquennaux.

Après quarante ans d'application du traité Euratom, la recherche nucléaire, qui était conçue comme une mission essentielle de la CEEA, apparaît aujourd'hui comme l'un des éléments parmi d'autres de la recherche communautaire en général.

En effet, alors que le cinquième PCRD adopté pour la période 1998-2002 est doté d'un budget total de 14,96 milliards d'euros, sa fraction consacrée à la recherche nucléaire ne représente que 1,21 milliard d'euros, soit 10,2 % des crédits.

Ces crédits de la recherche nucléaire sont d'ailleurs en diminution de 5,7 % par rapport au précédent PCRD, où ils s'élevaient à 1,336 milliards d'euros.

L'effort commun de recherche nucléaire apparaît surtout marginal au regard des efforts nationaux. Ainsi, le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) français disposait, pour la seule année 1999, d'un budtet de 18,5 milliards de francs.

Voie d'avenir de la filière nucléaire, la fusion thermonucléaire contrôlée représente près de 85 % des actions indirectes, dans lesquelles la Communauté apporte une contribution financière à des recherches menées par des organismes tiers. Ces crédits correspondent à la participation de l'Union européenne au projet de Réacteur International Thermonucléaire Expérimental (ITER), qui est mené en collaboration avec les Etats-Unis, le Japon et la Russie.

L'Union européenne reste très attachée à ce projet ambitieux, qui ne devrait pas aboutir avant une cinquantaine d'années. Mais pour l'instant, la décision de construction de l'ITER est gelée car aucun des quatre partenaires ne veut s'engager à accueillir le réacteur, le pays-hôte devant financer une part importante de sa construction.

Votre rapporteur rappelle que le Parlement européen n'est pas habilité à se prononcer sur les activités de recherche relevant du programme Euratom. En pratique, il est consulté par la Commission et le Conseil, qui peuvent éventuellement prendre en compte ses observations, sans y être contraints.

Ainsi, dans son avis de décembre 1997, le Parlement européen s'est montré très sceptique sur le projet ITER, au regard du montant colossal des investissements nécessaires, évalués à 9 milliards d'euros.

La fission nucléaire , qui est la voie actuellement exploitée par la filière nucléaire, représente l'essentiel du reste des actions indirectes, et la totalité des actions directes, menées par la Commission européenne à travers l'un de ses services, le Centre Commun de Recherche (CCR).

Les recherches menées dans le domaine de la fission nucléaire couvrent quatre domaines :

- la sûreté opérationnelle des installations existantes, avec un accent mis sur la prolongation de la durée de vie des réacteurs et la stratégie de gestion des accidents graves ;

- la sûreté du cycle du combustible, et en particulier celle des déchets radioactifs ;

- la sûreté et l'efficacité des concepts de réacteurs innovants ou fondamentalement nouveaux ;

- la radioprotection des travailleurs du nucléaire et du public, ainsi que la réhabilitation des zones contaminées.

En ce qui concerne les réacteurs innovants fondés sur le principe de la fission nucléaire, deux voies principales sont actuellement explorées. Le High Temperature Gaz cooled Reactor ( HTGR) , fonctionnant à haute température avec une turbine à gaz, présenterait le triple avantage d'avoir un taux de rendement énergétique de 50 %, de rester économiquement rentable dans une configuration réduite à une puissance de 300 MWh (contre 1 300 pour une tranche EDF standard et jusqu'à 1 700 pour le futur EPR), et de permettre de brûler du plutonium de qualité militaire.

Le HTGR est développé dans le cadre d'une coopération entre les Etats-Unis et la Russie, à laquelle se sont joints le Japon et la France. La Belgique et l'Italie pourraient bientôt participer à ce projet international.

L'autre voie explorée est celle du " réacteur Rubbia " (44( * )) , du nom du scientifique italien et ancien directeur général du CERN qui l'a imaginé en 1993. Le " réacteur Rubbia ", fondé sur le principe de l'accélération des particules et refroidi au plomb, présenterait de nombreux avantages par rapport aux réacteurs actuels : haut niveau de sûreté intrinsèque, la réaction s'interrompant spontanément en l'absence d'intervention humaine ; utilisation d'un combustible abondant dans la nature et ne nécessitant pas d'enrichissement préalable, le thorium ; production minimale de déchets radioactifs à vie longue et possibilité d'éliminer les déchets produits par les autres filières nucléaires.

Le concept du " réacteur Rubbia " est scientifiquement solide, mais comporte encore de très nombreuses inconnues techniques, car il est radicalement nouveau dans tous ses aspects. La décision de construire une machine pilote, souhaitée par son inventeur, n'a pas encore été prise et le Comité scientifique et technique d'Euratom, dans un avis du 25 septembre 1996, a repoussé à une échéance assez lointaine la réalisation d'un " réacteur Rubbia " pleinement opérationnel.

Votre rapporteur constate que les programmes de recherche communautaires dans le domaine de la fission nucléaire sont davantage orientés vers l'amélioration de la sûreté de l'existant, que vers le développement futur de la filière nucléaire.

Cette orientation lui apparaît préoccupante, alors que la recherche nucléaire en Europe commence à pâtir d'une crise des vocations chez les jeunes chercheurs, qui se détournent d'un secteur qui apparaît sans avenir assuré.

Or, quelle que soit l'évolution à long terme du nucléaire dans l'Union européenne, celle-ci aura toujours besoin de compétences scientifiques du plus haut niveau pour la sûreté ou pour l'achèvement du cycle nucléaire.

b) La difficile reconversion du Centre Commun de Recherche

L'article 8 du traité Euratom prévoit la création d'un Centre commun de recherche nucléaire, chargé d'assurer l'exécution des programmes de recherche que lui confie la Commission. Le Centre a longtemps eu le statut d'une simple direction de la Commission, mais dispose désormais de l'autonomie juridique et financière.

Depuis le début des années 1970, le Centre Commun de Recherche (CCR) a perdu l'adjectif " nucléaire " dans son titre, à la suite d'un effort de reconversion qui s'est traduit par une diversification dans d'autres domaines de recherche scientifique.

Le CCR compte huit instituts, répartis sur cinq sites différents. Le site d'Ispra (Italie) accueille l'Institut des systèmes, de l'informatique et de la sûreté (ISIS), l'Institut de l'Environnement (IE), l'Institut des applications spatiales (IAS) et l'Institut pour la santé et la protection des consommateurs. Le site de Petten (Pays-Bas) accueille l'Institut des matériaux avancés (IMA), celui de Karlsruhe (Allemagne) l'Institut des transuraniens (ITU), et celui de Geel (Belgique) l'Institut des mesures et matériaux de référence (IRMM). Enfin, le site de Séville (Espagne) accueille l'Institut de prospective technologique (IPTT).

Ni la France, ni le Royaume-Uni n'avaient souhaité héberger un site du CCR lors de sa création, afin de préserver la confidentialité de leur recherche nucléaire mixte, à la fois civile et militaire.

Le budget annuel du CCR est de l'ordre de 250 millions d'euros, pour un effectif d'environ 2.500 personnes.

Le cinquième programme-cadre de recherche 1998-2002 prévoit de lui octroyer 281 millions d'euros pour le financement des activités nucléaires relevant du traité Euratom (27,5 %) et 739 millions d'euros pour ses activités de recherche non nucléaires (72,5 %). Au total, le CCR absorbe 7,3 % du budget de recherche communautaire.

Depuis 1971, la CEEA n'est plus le seul client du Centre, qui peut travailler pour des tiers. Ces contrats externes lui ont apporté 20 millions d'euros de ressources budgétaires en 1999.

Inversement, depuis 1995, le CCR est invité à gagner une partie de ses contrats avec la Commission sur une base concurrentielle, en compétition avec d'autres laboratoires. La proportion des activités qu'il doit exercer sur cette base concurrentielle est fixée à 10 % pour la recherche nucléaire et 22 % pour les autres types de recherche.

Le CCR apporte un soutien scientifique et technique aux services de la Commission. L'une de ses tâches essentielles est d'assister celle-ci dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune, notamment par le contrôle de la qualité des produits et la vérification des déclarations d'utilisation des sols. Récemment, il a été chargé de valider les tests de dépistage de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB).

Dans le domaine nucléaire qui est sa compétence d'origine, le CCR constitue une référence scientifique mondiale pour la caractérisation des combustibles et des déchets nucléaires. C'est à l'Institut des transuraniens de Karlsruhe que l'AIEA a fait appel pour analyser les installations nucléaires de l'Irak. Le CCR intervient également en soutien technique auprès de la Commission pour les appels d'offre et le suivi des projets dans le cadre des programmes d'amélioration de la sûreté des réacteurs nucléaires à l'Est.

Toutefois, le CCR n'est guère aimé par les Etats membres, qui le voient surtout comme un consommateur de crédits. Il fait l'objet de critiques récurrentes sur l'efficacité de son travail de la part de la Cour des comptes et du Parlement européen.

Résumant ces critiques, un récent document de la Direction des études du Parlement européen (45( * )) a fait une évaluation peu complaisante du rapport coût / efficacité du CCR.

Tout d'abord, cette étude conteste la légitimité même du statut du Centre : " nombreux sont ceux qui pensent que la position actuelle du CCR au sein de la Commission pose problème au regard des procédures d'appels d'offres. Le CCR soumissionne pour des projets de recherche financés par la Commission et entre en concurrence avec d'autres organismes. Est-il normal que la Commission décide de l'attribution de ces contrats ? Rien ne garantit que les appels d'offres eux-mêmes ne soient pas rédigés de façon à favoriser les intérêts du CCR au détriment des organismes externes ".

L'étude du Parlement européen soulève également les problèmes de personnel : " la sécurité de l'emploi garantie par le statut du personnel auprès des institutions de l'Union européenne n'est pas nécessairement adaptée à des instituts de recherche, lesquels doivent encourager la mobilité et le flot constant d'idées nouvelles. De ce point de vue, l'intégration du CCR dans la Commission peut paraître regrettable ".

Pour sa part, la Commission préconise une application souple du statut du personnel et vise pour le CCR une structure composée de 40 % de fonctionnaires, 35 % de scientifiques sous contrats de cinq ans et 25 % sous contrats de trois ans non renouvelables.

Enfin, l'étude du Parlement européen relève certains surcoûts de gestion du CCR liés à l'éclatement de ses sites, ainsi qu'aux exigences relatives à la sûreté nucléaire sur son site d'Ispra.

Face à ces critiques unanimes, la Commission a défini en 1998 un nouveau projet pour le CCR , qui sera chargé en priorité de contrôler la mise en oeuvre des politiques communautaires dans certains domaines sensibles (ESB, dioxine, hormones, produits chimiques dangereux, eau, pollution des villes, carburants propres, prévision des récoltes, authenticité des vins...) d'une manière indépendante à la fois des Etats membres et des intérêts privés.

Le CCR est appelé à travailler davantage en réseau avec les instituts scientifiques des Etats membres, et est restructuré autour de quatre piliers de compétence : sûreté nucléaire ; sécurité alimentaire et produits chimiques ; environnement ; nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Votre rapporteur ne se prononcera pas sur le rapport coût / efficacité du Centre Commun de Recherche, cette approche lui paraissant forcément sujette à caution et finalement d'une pertinence limitée en matière de recherche.

En revanche, il n'a aucun doute sur le grand intérêt pour l'Union européenne de disposer d'une capacité d'expertise scientifique indépendante dans les domaines sensibles où les Etats membres ne se font pas mutuellement confiance.

Il estime notamment qu'il ne serait pas opportun de diminuer davantage la compétence nucléaire du CCR.

Celle-ci apparaît aujourd'hui précieuse pour améliorer les aspects les plus contestés de la filière nucléaire, tels que la sûreté des centrales ou la gestion des déchets. Ce point de vue semble pouvoir être admis aussi bien par les partisans que par les adversaires du nucléaire en Europe.

3. Les pouvoirs limités de l'Agence d'approvisionnement

Le chapitre VI du traité Euratom, relatif à l'approvisionnement en matières fissiles, est celui qui a le plus vieilli et fait l'objet d'un contentieux récurrent entre la France et la Commission.

a) Des règles initiales d'essence supranationale

Les règles communautaires relatives à l'approvisionnement ont été conçues, dans un contexte de rareté des matières fissiles, sous la forte influence des Etats-Unis .

Dans leur mémorandum transmis aux Six à la veille de la conférence de Venise de mai 1956, ceux-ci estimaient que " tout compromis dans le statut d'Euratom par lequel un des pays partenaires pourrait, sous certaines conditions, se procurer par des arrangements spéciaux des matériaux nucléaires en dehors du canal d'Euratom, paraît au gouvernement des Etats-Unis frapper au coeur même du concept d'Euratom.

" Le gouvernement des Etats-Unis doit faire connaître aux six nations, dès maintenant où l'on approche de la tâche de préparer le traité, qu'il ne pourrait coopérer de manière efficace avec Euratom (...) si ce problème du combustible n'était pas résolu de façon satisfaisante ".

Cet avertissement était d'autant plus clair que les Etats-Unis disposaient à l'époque du monopole mondial de production d'uranium enrichi.

Dès lors, les dispositions du traité Euratom relatives à l'approvisionnement reflètent une forte volonté d'intégration, la CEEA incluant dans ses missions " de veiller à l'approvisionnement régulier et équitable de tous les utilisateurs de la Communauté en minerais et combustibles nucléaires " (article 2.d).

Selon l'article 52.1 du traité Euratom, l'approvisionnement de la Communauté en minerais, matières brutes (c'est-à-dire l'uranium naturel) et matières fissiles spéciales (c'est-à-dire uranium enrichi et plutonium) est assuré " selon le principe de libre accès aux ressources, et par la poursuite d'une politique commune d'approvisionnement ".

L'instrument de cette politique est une Agence d'approvisionnement dotée de la personnalité juridique et financière, placée sous le contrôle de la Commission, et destinée à assurer l'approvisionnement régulier et équitable de tous les utilisateurs (article 53 du traité).

Pour s'acquitter de sa tâche, l'Agence d'approvisionnement demeure soumise aux lois du marché concurrentiel et fonctionne suivant des règles commerciales. Elle doit centraliser les offres et les demandes, et en informer les intéressés, pour que les prix résultent de leur confrontation. Elle doit corriger les éventuels abus de la liberté commerciale, tels que le refus de vendre, afin d'empêcher les pratiques contraires au principe de l'égal accès aux ressources.

A cet effet, l'Agence dispose comme outils de deux droits différents :

- en ce qui concerne l'approvisionnement en provenance de l'intérieur de la Communauté, elle possède un droit d'option qui lui permet de se rendre acquéreur de tous les minerais, matières brutes et matières fissiles spéciales produits sur le territoire des Etats membres ;

- en ce qui concerne l'approvisionnement en provenance de l'extérieur de la Communauté, elle possède un droit exclusif de conclure des accords . Cette règle est néanmoins assortie de trois exceptions : l'une est générale, dans l'hypothèse où l'Agence ne serait pas en mesure de livrer les matières dans un délai et à un prix raisonnables ; les deux autres sont particulières et concernent, respectivement, les petites quantités utilisées pour la recherche et les contrats de traitement, de transformation ou de mise en forme dans lesquels les matières nucléaires font retour au client d'origine.

Le traité Euratom a donc prévu dans le domaine des matières fissiles des règles empreintes de supranationalité, qui dotent l'Agence d'approvisionnement de pouvoirs étendus. Toutefois, lors de leur élaboration, ces dispositions étaient inspirées davantage par les circonstances de l'époque que par un accord réel sur le long terme.

L'évolution ultérieure du marché mondial de l'uranium a rendu inacceptables pour les souverainetés nationales les transferts de compétences consentis par les Etats membres au profit de la CEEA, et a abouti rapidement à la remise en cause des règles initiales.

b) Une application laxiste mais une révision impossible

Alors que les dispositions du traité Euratom relatives à l'approvisionnement ont été conçues dans la perspective d'une relative pénurie d'uranium dans le monde, l'évolution effective des réserves découvertes et des technologies nucléaires a produit une situation de surabondance de l'offre qui ne s'est pas démentie jusqu'à aujourd'hui.

Dès 1960, un règlement communautaire (46( * )) réduisait les pouvoirs de l'Agence d'approvisionnement quant à son droit exclusif de conclure des accords.

Selon ce règlement, lorsque le marché est caractérisé par un " excès manifeste de l'offre sur la demande ", l'Agence détermine les conditions d'ordre général auxquelles doivent satisfaire les contrats d'approvisionnement, mais les utilisateurs et les producteurs sont habilités à négocier directement et à signer les contrats. Ces derniers étaient réputés conclus si l'Agence ne manifestait pas d'opposition dans un délai de huit jours à compter de leur réception. L'Agence se trouvait ainsi réduite à un rôle de simple greffier.

L'Agence d'approvisionnement a retrouvé un rôle formel un peu plus grand après 1973, quand le premier choc pétrolier a laissé craindre des tensions nouvelles sur le marché de l'uranium. Un règlement du 25 juillet 1975, modifiant le règlement de 1960, lui a restitué l'exclusivité de la signature des contrats. Mais l'essentiel, à savoir le droit de s'adresser directement aux producteurs, reste acquis aux utilisateurs communautaires. L'Agence est simplement tenue de signer, dans les dix jours ouvrables, les contrats d'approvisionnement que ceux-ci ont négociés librement.

Quant au droit d'option de l'Agence sur les matières produites dans la Communauté, il a été réputé exceptionnel. Il ne peut être utilisé qu'en cas de nécessité, en fonction de l'évolution du marché, comme moyen de garantir le principe du libre accès des opérateurs communautaires aux matières nucléaires.

Actuellement, le rôle effectif de l'Agence d'approvisionnement se résume à apposer sa signature sur les contrats de fourniture, et à vérifier la conformité de ceux-ci avec le droit communautaire et les engagements souscrits par la CEEA dans le cadre d'accords internationaux.

Cette distorsion entre le fait et le droit conduit à une situation juridique incertaine, qui a suscité des velléités de réviser les règles relatives à l'approvisionnement.

L'article 76 du traité Euratom prévoit deux hypothèses de modification du régime d'approvisionnement :

- la première peut intervenir à tout moment, " notamment au cas où des circonstances imprévues créeraient un état de pénurie général ", hypothèse la plus redoutée à l'époque ;

- la seconde est une clause de rendez-vous , selon laquelle " à l'issue d'une période de sept ans à compter de l'entrée en vigueur du traité, le Conseil peut confirmer l'ensemble de ces dispositions. A défaut de confirmation, de nouvelles dispositions relatives à l'objet du présent chapitre sont arrêtées ".

Le 31 décembre 1964, à l'expiration de ce délai de sept ans, aucune décision n'est intervenue, provoquant une controverse juridique.

Alors que les autres Etats membres s'étaient prononcés en faveur du maintien en vigueur provisoire du chapitre VI, la France a considéré que ces dispositions étaient devenues caduques faute d'avoir été dûment confirmées, et a invoqué l'inexistence juridique de l'Agence d'approvisionnement pour refuser de lui fournir les rapports annuels sur le développement de la prospection et de la production d'uranium sur le territoire français, et de lui communiquer ses contrats de fourniture extérieurs.

La France persistant à multiplier les infractions, la Commission européenne introduisit contre elle, en mars 1971, un recours en manquement devant la CJCE.

Dans son arrêt subséquent (47( * )) , la Cour donna partiellement raison à la France, en estimant que " le dépassement des délais prévus à l'article 76 a créé une situation qui ne constitue pas une application correcte du traité ". Mais elle n'en tire pas les mêmes conséquences juridiques.

S'appuyant sur la théorie de l'effet utile des traités communautaires , la CJCE a considéré que " la caducité de l'ensemble du chapitre VI sans l'entrée en vigueur simultanée de nouvelles dispositions, reviendrait à accepter une rupture de continuité dans un domaine où le traité, notamment par son article 2, a prévu la poursuite d'une politique commune ".

Tout en reconnaissant l'applicabilité des dispositions du chapitre VI au-delà de la date fixée, la Cour n'en estimait pas moins que celles-ci " ne sont maintenues qu'à titre temporaire, de sorte qu'il pourra leur être substitué, à tout moment, un ensemble de dispositions nouvelles constitutives d'un régime d'approvisionnement différent ".

A la suite de l'arrêt de la CJCE, un projet de révision des dispositions du chapitre VI du traité Euratom a été élaboré par les services de la Commission dès 1975, puis remanié en 1982. Le nouveau régime d'approvisionnement ainsi proposé était plus libéral : la notion de non-discrimination devait se substituer à celle d'égal accès aux matières nucléaires, le droit d'option de l'Agence être abandonné, et l'obligation de lui communiquer intégralement les contrats d'approvisionnement faire place à une simple obligation de notification.

Néanmoins, ces projets ne purent vaincre l'immobilisme du Conseil, qui s'accommode des procédures simplifiées mises en place de manière non conforme à la lettre du traité, et la révision du chapitre VI a été ajournée jusqu'à présent.

La France a développé une pratique d'application minimale du chapitre VI du traité Euratom, qui aboutit à faire échapper la quasi-totalité des contrats de fournitures conclu par les opérateurs français à la cosignature de l'Agence d'approvisionnement.

En effet, la Cogema ne transmet pas ses contrats d'approvisionnement car, selon la France, elle n'est pas " utilisateur " au sens du traité Euratom, tandis que les contrats d'enrichissement d'Eurodif relèvent, toujours selon la France, d'un simple " façonnage " et non pas d'une " production " de matières nucléaires.

La Commission européenne a adressé en 1975 un avis motivé à la France sur ce sujet, qui s'est soldé par un maintien des positions respectives.

c) Un regain d'intérêt récent

L'Agence d'approvisionnement a survécu à ces vicissitudes juridiques en se cantonnant dans une position diminuée par rapport aux ambitions initiales. Toutefois, elle n'est pas devenue pour autant totalement inutile, et suscite même un regain d'intérêt depuis quelque temps.

L'Agence peut apparaître comme la garante des intérêts légitimes des opérateurs de la Communauté face aux interventions des Etats membres dans le processus d'élaboration des contrats d'importation de ces matières sensibles, où ils tentent parfois d'imposer des restrictions d'usage abusives.

Au cours des dernières années, en s'appuyant sur son Comité consultatif qui regroupe les industriels de la filière nucléaire, les électriciens et les représentants des Etats membres, l'Agence d'approvisionnement a cherché à réguler les importations à très bas prix de matières nucléaires provenant des Etats de la CEI, qui transitent d'ailleurs souvent par des intermédiaires américains.

En effet, l'ouverture de l'ancienne Union soviétique s'est traduite par un afflux sur le marché mondial d'un uranium à prix de dumping et du plutonium issu du déclassement des armements nucléaires, qui risquait de déstabiliser l'industrie communautaire du combustible nucléaire, compromettant à terme l'autonomie d'approvisionnement de la CEEA.

Une solution a été trouvée dans le cadre de l'accord de partenariat conclu en 1994 entre l'Union européenne et la Russie qui prévoit, à titre dérogatoire, un contingentement à 20 % des importations de combustible nucléaire d'origine russe, qui avaient représenté les années précédentes jusqu'à 30 % du marché communautaire.

L'Agence d'approvisionnement a alors pour la première fois utilisé son pouvoir de cosignature pour refuser des contrats de sociétés britanniques, allemandes ou belges non compatibles avec le contingent fixé. Elle a aussi exigé en retour la transmission par la France de ses propres contrats, au nom de la non discrimination avec les autres industriels de la CEEA.

Cette " réactivation " de l'Agence d'approvisionnement ne fait pas l'unanimité. Si elle correspond à une demande de la France, les Etats membres les plus attachés à un fonctionnement libéral du marché, en particulier le Royaume-Uni et la Suède, contestent le monopole de signature des contrats d'approvisionnement encore détenu formellement par l'Agence, et le contingentement des importations de matières fissiles qui en résulte.