III. L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN 1994-1998-1999
S'interroger sur l'exécution des contrats de plan, c'est
chercher une réponse aux deux
questions
suivantes :
- la
mise en place
des crédits contractualisés tout au
long des années 1994-1999 s'est-elle effectuée de manière
satisfaisante ?
- au total, les
engagements
financiers inscrits aux contrats de plan
ont-ils été finalement respectés ?
A. L'ETAT MAUVAIS PAYEUR
•
Au-delà du désordre qui a suivi l'étalement des contrats
de plan, les Régions portent une appréciation extrêmement
critique sur l'exécution financière infra-annuelle des contrats
de plan par l'Etat.
Ainsi, selon les Régions, "
des retards ont été
souvent constatés dans l'arrivée des crédits d'Etat,
entraînant des conséquences évidentes sur le budget des
collectivités publiques lorsqu'elles étaient maîtres
d'ouvrage, ou sur la gestion financière des entreprises... Lorsque la
maîtrise d'ouvrage est privée, les conséquences sur la
viabilité du projet ont pu s'avérer plus lourdes, jusqu'à
remettre en cause certaines actions
".
De même, "
la gestion financière
déconcentrée des crédits de l'Etat se caractérise
par
un fonctionnement par à-coups
... Le problème majeur
concerne les opérations cofinancées. Le degré d'avancement
de ces dernières est fonction du déblocage des crédits
Etat, alors même que les financements des collectivités sont en
place et que les opérations sont prêtes techniquement.
Pour les
collectivités
territoriales, ce type de fonctionnement
handicape la
prévision
budgétaire.
Il en va de même des
entreprises
concernées qui ne sont
plus à même de planifier leurs travaux
".
La Direction du
Budget
affirme pourtant "
n'avoir pas
connaissance de conséquences dommageables pour les personnes
privées ou publiques ayant résulté des modalités de
gestion de ces enveloppes [contractualisées] par les ministères
concernés
"
109(
*
)
.
La Direction du budget reporte d'ailleurs la responsabilité de ces
à-coups sur les
ministères
concernés, en indiquant
que "
si [elle] a pris soin, autant que les impératifs
macro-budgétaires le permettaient, de mettre les dotations
contractualisées à l'abri des mesures nécessitées
par le pilotage infra-annuel de l'exécution budgétaire, les
ministères ont pu procéder postérieurement à des
redéploiements
".
Cette assertion est confirmée par la Cour des Comptes
110(
*
)
, selon laquelle plusieurs
ministères délèguent leurs crédits avec retard, de
sorte que les préfets de région doivent effectuer des
interventions réitérées pour obtenir que les engagements
signés soient respectés.
L'Etat a donc été un
mauvais payeur
.
• L'Etat aura ainsi le plus souvent mis en place ses crédits
après
ceux des autres collectivités, en raison notamment
de ces retards de délégation de crédits, mais aussi de la
procédure des
fonds de concours
, par laquelle l'Etat
" appelle " d'abord les contributions des autres collectivités.
Dans certains cas, les Régions ont d'ailleurs versé rapidement
les montants prévus au fonds de concours, sans que l'Etat n'y apporte
jamais les dotations correspondant à ses engagements.
Par surcroît, les Régions ont été très mal
informées
du calendrier de mise en place des crédits
d'Etat, ce qui contredit évidemment le caractère partenarial des
contrats.
Au total, les opérations sous
maîtrise d'ouvrage
des
collectivités locales ont été conduites plus rapidement
que les opérations sous maîtrise d'ouvrage Etat, notamment en
matière universitaire.
• La poursuite de ce fonctionnement par à-coups risque de poser
un certain nombre de problème pour les
nouveaux contrats de plan
en raison du redressement de la conjoncture dans les secteurs du bâtiment
- travaux publics.
En effet, les entreprises dont les carnets de commande sont bien garnis ne sont
plus " à la disposition " des maîtres d'ouvrages
publics. Débloquer les crédits de manière aussi
irrégulière et imprévisible qu'au cours des
troisièmes contrats de plan conduirait donc à des retards et
à un
renchérissement
du coût des travaux.
• Les
solutions
à ces difficultés sont pourtant
bien connues :
- limiter les
financements croisés
pour les opérations
d'investissement contractualisées et favoriser les
financements
" alternatifs
"
pour les programmes d'intervention (l'aide
publique étant allouée alternativement par l'Etat et par les
collectivités), même si cette dernière pratique n'est pas
sans risque pour les partenaires de l'Etat : les à-coups dans la
délégation des crédits obligent parfois les
collectivités à pallier la défaillance temporaire de
l'Etat, donc à " surconsommer " leurs propres
crédits ;
- développer la
délégation de maîtrise
d'ouvrage
aux collectivités territoriales ;
- renforcer enfin la
déconcentration budgétaire
. Les fonds
déconcentrés comme le Fonds national d'aménagement et de
développement du territoire (FNADT) s'avèrent en effet
particulièrement efficaces pour pallier aux à-coups des
délégations de crédits, mais ils sont dotés de
moyens insuffisants.