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SEANCE DU 13 JUIN 2001


M. le président. Par amendement n° 143, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, avant l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'Assemblée nationale doit se prononcer, en première lecture, dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet de loi de finances au sens de l'article additionnel avant l'article 1er.
« Le Sénat doit se prononcer en première lecture dans un délai de vingt jours après avoir été saisi.
« Si l'Assemblée nationale n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet dans le délai prévu au premier alinéa, le Gouvernement saisit le Sénat du texte qu'il a initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par l'Assemblée nationale et acceptés par lui. Le Sénat doit alors se prononcer dans un délai de quinze jours après avoir été saisi.
« Si le Sénat n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet de loi de finances dans le délai imparti, le Gouvernement saisit à nouveau l'Assemblée du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et acceptés par lui.
« Le projet de loi de finances est ensuite examiné selon la procédure d'urgence dans les conditions prévues à l'article 45 de la Constitution.
« Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans le délai de soixante-dix jours après le dépôt du projet, les dispositions de ce dernier peuvent être mises en vigueur par ordonnance. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. En l'occurrence, il s'agit des délais de vote des projets de loi de finances.
L'amendement s'inscrit dans la logique de la réforme, qui exige une revalorisation forte de la discussion de la loi de règlement et une meilleure coordination entre cette discussion et celle du projet de loi de finances de l'année suivante.
Le Conseil constitutionnel a décidé que la procédure prévue par l'article 47 de la Constitution pour les lois de finances ne s'appliquerait pas aux lois de règlement. Il est cependant possible au législateur organique de revenir sur cette jurisprudence, celle-ci se justifiant par le silence de l'ordonnance portant loi organique.
Pourquoi imposer une telle contrainte ? D'abord, cette contrainte pèserait tout autant sur le Gouvernement que sur le Parlement, le premier se servant souvent de la discussion du projet de loi de règlement comme variable d'ajustement de l'ordre du jour. Ensuite, la contrainte pour le Parlement serait, en réalité, d'examiner le projet de loi de règlement avant, voire en même temps que le projet de loi de finances de l'année.
Il y a une forte logique à mieux articuler ainsi les discussions, puisque cela permettra de disposer des résultats pour apprécier les nouveaux objectifs.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je partage la préoccupation qui vient d'être exprimée par M. le rapporteur. Il faut, en effet, que l'examen du projet de loi de règlement devienne un moment important de notre vie politique et budgétaire, et qu'il soit l'occasion d'évaluer les politiques publiques.
Pour que cet examen ait du sens, il faut que le projet de loi de règlement puisse être adopté avant que s'achève l'examen du projet de loi de finances de l'année.
Je suis favorable au principe. Je m'interroge cependant sur l'opportunité de faire figurer un tel délai dans le texte organique et sur la faisabilité de cette mesure. C'est la raison pour laquelle je m'en remets à la sagesse du Sénat.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 143.
M. Michel Charasse. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Mes chers collègues, je comprends bien la préoccupation exprimée par M. Lambert et la commission des finances à travers cet amendement. Cependant, je m'interroge : lorsque le Conseil constitutionnel a indiqué que les délais applicables aux lois de finances ne concernaient pas les lois de règlement, s'est-il fondé sur le fait, comme vient de le dire le président Lambert, que la loi organique de 1959 ne précisait rien à cet égard ou bien a-t-il considéré que la Constitution ne l'avait pas prévu ? Ce sont deux choses différentes !
Je souhaite appeler votre attention sur ce point, mes chers collègues, car si l'amendement n° 143 est adopté, ce qui sera sans doute le cas, et si l'Assemblée nationale devait nous suivre, je ne pense pas que le Conseil constitutionnel pourrait approuver notre démarche. En effet, l'article 47 de la Constitution qui vise les projets de loi de finances de l'année prévoit que si le Parlement ne s'est pas prononcé dans les délais les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. Pourquoi ? Parce qu'il faut assurer la continuité de la vie nationale et que l'on n'a pas voulu avoir recours, comme sous la IVe République, aux ridicules et pitoyables douzièmes provisoires.
Si cette exception est posée par la Constitution elle-même, exception à la règle sacrée depuis 1789 selon laquelle seul le Parlement peut voter le budget, le Gouvernement ne peut agir par ordonnance que si le Parlement est défaillant. C'est une exception majeure dans la tradition et le droit parlementaire uniquement justifiée par l'impératif de continuité de la vie nationale.
Comme il s'agit d'une exception grave fondée sur une raison précise - assurer la continuité de la vie nationale - je ne vois pas comment, cher président Lambert, le Parlement, par le biais d'une loi organique, pourrait étendre cette exception aux prérogatives historiques du Parlement à d'autres domaines dans la mesure où c'est tout de même, je le répète, l'exception en vertu de laquelle le Parlement n'est pas appelé à voter lui-même sur un texte budgétaire.
Le vote sur le projet de loi de règlement - qui traduit une histoire ancienne et une période close - n'a pas le même caractère d'urgence que le vote sur le projet de loi de finances initiale. Pour approuver la photographie de ce qui s'est passé dix-huit mois plus tôt, on peut attendre quinze jours, trois semaines, un mois, voire plus. Cela ne pose un problème que pour le règlement définitif des comptes de l'Etat et pour le règlement des situations des comptables. Il n'y a pas de menaces de douzièmes provisoires.
Mes chers collègues, je ne voterai pas l'amendement n° 143 en raison de son dernier paragraphe. En effet, je ne pense pas que nous puissons, par une loi organique, même dans le domaine des lois de finances, décider allègrement que, désormais, en la matière, l'exécutif pourra se substituer systématiquement et même si cela ne se justifie pas par un impératif national par des ordonnances au vote du Parlement. En raison de son dernier alinéa, l'amendement n° 143 n'est pas conforme à la Constitution ; c'est en tout cas mon sentiment car l'exception des ordonnances doit s'interpréter strictement : elle est à l'évidence de « droit étroit ».
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je ne partage pas du tout le point de vue de Michel Charasse, tout en le respectant. C'est en effet le silence de l'ordonnance organique...
M. Michel Charasse. Non !
M. Alain Lambert, rapporteur. Nous sommes confrontés à une juxtaposition de points de vue !
En tout cas, je confirme au Sénat que, personnellement, je ne partage pas cette analyse constitutionnelle : c'est en raison du silence de l'ordonnance organique que la jurisprudence du Conseil constitutionnel est ce qu'elle est actuellement.
Je rappellerai que la loi de règlement, dans sa nouvelle version, aura une importance qui n'est absolument pas comparable à celle qu'a la loi de règlement ancienne version, puisque c'est cette loi de règlement qui nous révélera si les objectifs fixés et les résultats promis ont été atteints. Il va de soi que pour reconduire, amplifier, réorienter une politique l'année suivante, il est bon de connaître les résultats de la politique antérieure.
C'est toute la logique de cette réforme ! Nous passons d'une budgétisation de moyens à une budgétisation par objectif. Si nous ne savons pas si les objectifs ont été atteints, alors, nous votons à l'aveugle. Il est donc capital de nous servir de la loi de règlement. Mais encore faut-il qu'elle soit présentée et examinée en même temps que la loi de finances. C'est une logique que, vraisemblablement, le Conseil constitutionnel ne contestera pas.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je reconnais qu'il y a débat sur ce point. Je crois simplement que, dans la décision à laquelle M. Lambert fait référence, le Conseil constitutionnel a pu dire qu'il n'y avait rien dans la loi organique de 1959 parce que, dans le cas contraire, il aurait été obligé de suivre les prescriptions de la loi organique.
Je me permets de rappeler que l'ordonnance de 1959 portant loi organique n'a jamais été examinée par le Conseil constitutionnel. S'il y avait eu quelque chose à ce sujet dans la loi organique et si celle-ci avait été soumise en son temps au Conseil constitutionnel, personne ne peut dire aujourd'hui ce qu'il aurait fait en 1959.
Je considère donc que mes arguments restent très solides et comme ceux du président Lambert sont loin d'être négligeables, au lieu de voter contre cet amendement, je ne prendrai pas part au vote.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 143, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, avant l'article 48.

Article 48





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