SEANCE DU 30 OCTOBRE 2002
M. le président.
Je suis saisi, par M. Bret, Mmes Borvo et Mathon, MM. Autain et Autexier, Mmes
Beaudeau et Beaufils, M. Biarnès, Mme Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David,
Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud, Le Cam et Loridant, Mme Luc, MM.
Muzeau, Ralite et Renar et Mme Terrade, d'une motion n° 215, tendant au renvoi
à la commission.
Cette motion est ainsi rédigée :
« En application de l'article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide
qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale,
le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la
République (n° 24 rectifié). »
Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du
Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou
son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour
quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie
au fond et le Gouvernement.
Aucune explication de vote n'est admise.
La parole est à M. Robert Bret, auteur de la motion.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, «
rédaction ambiguë », « manque de clarté de certaines dispositions du projet de
loi », « le projet de loi évoque une loi organique plutôt que constitutionnelle
», « nombreux problèmes de formulation », « une décentralisation dissymétrique
» : ces quelques propos, qui ont été tenus par plusieurs de nos collègues, dont
M. Patrice Gélard, ou par des personnalités entendues par la commission des
lois, comme MM. Roux ou Aubry, marquent, avec beaucoup d'autres, des doutes,
des agacements, voire de fortes réserves à l'égard du projet de loi
constitutionnelle, sans même parler de l'avis du Conseil d'Etat, que le
Gouvernement cherche désespérément à oublier et à faire oublier.
Ce texte a été élaboré et examiné dans des conditions de précipitation telles
que le débat qui s'ouvre apparaît incertain, voire inquiétant pour
l'organisation démocratique de notre pays.
Je le dis d'emblée : la motion tendant au renvoi à la commission ne met pas en
cause la qualité du travail effectué par les membres et les collaborateurs de
ladite commission, dans des conditions complexes, comme nous avons encore pu le
constater hier soir.
Nous ne pouvions faire mieux dans un laps de temps aussi court : audition des
ministres le jour même de l'adoption en conseil des ministres - ce qui vous a
d'ailleurs obligé, monsieur Perben, à préciser que l'avant-projet circulant la
veille était devenu caduc, puisque le conseil des ministres, fait rarissime
pour un projet de cette ampleur, avait modifié l'intitulé du projet de loi et
certaines dispositions, comme celle qui est relative au référendum sur le
statut particulier - mais aussi audition des personnalités le lendemain et
examen du rapport le mercredi suivant.
Au passage s'agissant des auditions, pourquoi ne pas avoir auditionné M.
Sarkozy, ministre de l'intérieur, qui nous a fait part, depuis la Corse, de sa
vision de la décentralisation ?
Mes chers collègues, l'élaboration de ce projet de loi constitutionnelle a été
bâclée.
(Exclamations sur les travées du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
La presse nous a appris...
M. Jean-Claude Carle.
Mauvaise information !
M. Robert Bret.
... que c'était lors d'une réunion informelle à l'hôtel de Matignon, au début
du mois d'août - en présence de dirigeants de la majorité parlementaire, des
présidents des commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat, du
Premier ministre et des ministres concernés, ainsi que de quelques professeurs
de droit - qu'a été prise la décision, politique, de modifier l'article 1er de
la Constitution et de toucher à l'architecture même de la République.
M. Roger Karoutchi.
Cela fait des années qu'on en parle !
M. Robert Bret.
Concernant l'élaboration d'un projet de loi constitutionnelle de cette
importance, je m'étonne, monsieur le ministre, que la voie de l'instauration
d'un comité consultatif sur la révision de la Constitution, sur le modèle de
celui qui avait été mis en place le 2 décembre 1992, n'ait pas été retenue.
Ce type de structure légère, donc efficace et rapide, est gage de sérieux et
de transparence dans la démarche présidentielle et gouvernementale.
La commission Vedel - c'est ainsi qu'elle fut couramment dénommée - a fourni
alors un travail d'une grande qualité, qui a pu servir de fondement à certaines
réformes constitutionnelles et qui, aujourd'hui encore, constitue une référence
pour nous tous.
La démarche que vous nous présentez aujourd'hui, monsieur le ministre, est
bien différente.
Fruit d'une réflexion et de motivations hâtives et souvent inquiétantes étant
donné sa grande portée, le texte que vous soumettez au Sénat frappe par son
imprécision et ses incohérences graves.
Cela nous paraît fortement préjudiciable à la bonne compréhension par nos
compatriotes de dispositions qui, si j'en crois le Président de la République
lui-même, seront soumises à un référendum.
Cette élaboration hâtive répond à une volonté politique que mes amis du groupe
communiste républicain et citoyen et d'autres orateurs ont soulignée, la
volonté de remettre en question une certaine idée de la République, facteur de
solidarité et d'égalité.
Monsieur le ministre, ne mettez-vous pas la charrue devant les boeufs en
posant ce que vous appelez vous-même le socle de la réforme avant d'avoir
écouté les élus locaux, les habitants de notre pays ?
Vous me rétorquerez qu'un grand débat est lancé dans le pays avec les assises
pour les libertés locales. Mais est-ce suffisant face à un tel enjeu ? Vendredi
dernier, à Marseille, j'ai écouté attentivement MM. Delevoye et Devedjian ainsi
que le Premier ministre, M. Raffarin. Pour l'essentiel, nous avons eu droit à
une série de discours. Lors de ces assises, vous vous êtes bien gardé de mettre
en débat le projet de loi constitutionnelle ! Vous avez tout abordé sauf ce qui
est en discussion aujourd'hui. Vous avez donc ouvert le débat sur tout sauf sur
le socle, qui vous paraît essentiel.
Mes chers collègues, cette réforme constitutionnelle devrait être un
aboutissement, et non un commencement. Il est dangereux d'asseoir une position
uniquement sur les postulats rapides et faciles, dont l'exposé des motifs
regorge, comme la mise en accusation, par les Français, de l'impuissance de
l'Etat. Plutôt que de faire parler nos concitoyens, donnez-leur la parole !
N'ouvrez pas le débat par un texte virtuel car, chacun le sait ici, il faudra
attendre le printemps prochain pour connaître les avant-projets de loi
organique qui donneront un sens à des dispositions qui, en tant que telles,
sont aujourd'hui difficilement intelligibles.
Monsieur le ministre, il serait de la plus grande importance, pour le sérieux
de nos débats, de disposer des avant-projets de loi organique, textes
d'application du projet de loi constitutionnelle.
De même, comment ne pas entendre les voix nombreuses qui soulignent la
nécessité d'engager une réforme fiscale de grande ampleur comme priorité pour
l'avenir des finances des collectivités territoriales ? L'article 6 du projet
de loi constitutionnelle, qui concerne l'autonomie financière, n'éclaire que
très peu - vous le reconnaîtrez - sur l'avenir de la fiscalité locale, et
surtout sur les moyens futurs des collectivités confrontées à des charges qui
ne cessent de s'alourdir. Comme je l'ai lu dans la presse, le président de
notre assemblée, M. Christian Poncelet, considère que le Gouvernement ne va pas
assez loin et il l'invite à faire preuve de plus d'audace.
M. le président.
Très bonne référence !
(Sourires.)
M. Robert Bret.
Mes chers collègues, ne vous paraît-il pas nécessaire de transmettre le texte
pour avis à notre commission des finances, afin qu'elle puisse examiner de
manière plus approfondie les dispositions proposées et auditionner les
ministres concernés pour prendre connaissance des intentions du Gouvernement
sur cette réforme fiscale dont on parle sans cesse sans jamais l'apercevoir,
véritable Arlésienne du débat politique français ?
On ne peut pas dire, comme l'a fait à l'instant M. Fourcade, que la
péréquation est assurée dans le texte qui est proposé. Sinon, comment
comprendre les nombreux amendements que la commission des lois a déposés sur ce
point ?
L'audition du ministre délégué au budget, notre ancien collègue M. Alain
Lambert, serait particulièrement intéressante. En effet, mardi dernier, sur une
chaîne d'information, il a déclaré : « La décentralisation en théorie, et
j'espère que ce sera le cas en pratique, permettra à l'action publique de faire
des économies puisqu'elle sera menée avec beaucoup d'efficacité. »
M. Michel Charasse.
Il rêve !
M. Robert Bret.
M. Lambert ne fait qu'aviver les craintes de beaucoup d'élus, notamment la
crainte de voir le Gouvernement renvoyer aux collectivités territoriales les
dépenses les plus coûteuses. Aussi, il nous paraît justifié que la commission
des finances soit saisie pour avis de ce texte.
S'il est vrai, chers collègues, que le choc du 21 avril dernier, qui a mis en
exergue la crise profonde du système politique français, exige une rénovation
en profondeur de nos institutions, n'oublions pas que nombre d'aspects de ces
institutions doivent être profondément modifiés pour répondre à cette
exigence.
Oui, il faut rapprocher les centre de décision des citoyens, par la
décentralisation. Cela constitue un axe démocratique majeur.
Oui, les habitants de notre pays ont soif de participation aux décisions et
veulent être associés à la gestion.
Oui, ils sont attachés à la proximité si elle est synonyme d'échange, d'écoute
et de pouvoir partagé.
Oui, il faut plus de démocratie participative. En quoi la démocratie
participative réduirait-elle l'autorité des élus ? N'est-ce pas, au contraire,
un des moyens d'intéresser à nouveau nos concitoyens à la politique ?
Le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis aujourd'hui rappelle
étrangement certains textes européens, à commencer par les principaux, les
traités de Maastricht et d'Amsterdam, qui, par leur flou et leur complexité,
étouffent la démocratie et favorisent la bureaucratie et la constitution d'un
corps d'initiés.
Un chroniqueur d'un journal économique résumait assez bien ce sentiment : «
L'apathie civique qui entoure le projet de révision constitutionnelle, comme
l'élargissement de l'Union, ne traduit nullement l'assentiment des citoyens,
mais simplement leur grande impuissance et celle, plus grande encore, de ceux
qui les gouvernent. »
Cette remarque m'amène à ouvrir une parenthèse qui offre un nouveau fondement
à notre motion de renvoi à la commission : l'Europe.
Le rapport de M. Garrec, au nom de la commission des lois, comporte un échange
intéressant, mais assez partiel, sur la place de l'évolution institutionnelle
souhaitée en France dans la construction européenne actuelle. Notre collègue
Jean-Pierre Fourcade a évoqué ce point tout à l'heure, lorsqu'il nous a fait
part de sa conception de l'Europe.
Il paraît nécessaire d'approfondir cette réflexion, et la délégation du Sénat
pour l'Union européenne, présidée par M. Haenel, pourrait y contribuer
efficacement.
Dans le rapport, j'ai pu lire, comme vous, mon cher collègue, que le projet de
loi constitutionnelle répondait pour partie à la charte européenne de
l'autonomie locale, ce qui a été rappelé.
La commission a-t-elle débattu réellement de ce texte ? Qui peut, par exemple,
expliquer au Sénat pour quelle raison la France a refusé, jusqu'à ce jour, de
ratifier ce texte ?
Je l'indiquais, le Gouvernement manque de cohérence en cadrant d'emblée le
débat qui est censé s'ouvrir dans le pays.
Prenons la réforme de l'Etat.
Combien d'élus ont pu être informés de la portée de l'article 2, qui permet
non seulement aux collectivités territoriales, mais aussi à l'Etat de procéder
à des expérimentations législatives et réglementaires ?
Que signifie une expérimentation menée par l'Etat ? Quelles en seront les
limites ? Quel sera le contrôle du Parlement ?
N'est-ce pas introduire dans la Constitution un nouveau pouvoir de l'exécutif,
en contradiction avec les objectifs de renforcement de la démocratie prônés par
le texte ?
Le 22 octobre dernier, M. Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat,
expliquait ainsi sa conception de l'expérimentation : « Nous choisirons un
département et une région par exemple et demanderons au préfet d'expérimenter
une remise à plat de l'offre des services publics. » Vous comprendrez, mes
chers collègues, que les défenseurs inlassables du service public que nous
sommes s'inquiètent de ces propos, qui valident toutes nos questions sur les
risques de mise en cause de l'unicité du service public en France par la
présente réforme !
Décidément, ce projet de loi constitutionnelle mérite un examen beaucoup plus
approfondi tant il comporte de faces cachées.
J'avoue notamment avoir été surpris par les différences d'approche entre le
président Poncelet et le Gouvernement...
M. Michel Charasse.
Le président Poncelet ne peut pas vous répondre !
M. Robert Bret.
... sur des questions aussi cruciales que l'autonomie fiscale, la nature du
contrôle du nouveau pouvoir réglementaire conféré aux collectivités ou le
devenir des représentations.
(Exclamations sur plusieurs travées du
RPR.)
M. Guy Fischer.
Cela nous a effectivement étonné !
M. Robert Bret.
Monsieur le président, chers collègues, ce projet de loi constitutionnelle
revêt une importance considérable.
Mon trouble, et celui de beaucoup d'entre nous, est renforcé par la rédaction
à l'apparence hasardeuse de nombreuses dispositions, qui, je le précise au
passage, élargiront le pouvoir du Conseil constitutionnel au détriment du
Parlement, du fait de son pouvoir d'interprétation ainsi accru.
(M. Roger
Karoutchi s'exclame.)
Monsieur le garde des sceaux, mon trouble s'est renforcé quand je vous ai
entendu évoquer, devant la commission, l'avènement d'une véritable « République
unitaire décentralisée ».
M. Dominique Perben,
garde des sceaux.
C'est effectivement ce que j'ai dit !
M. Robert Bret.
Ce concept assez étonnant en dit long, je crois, sur la précipitation de
l'élaboration de ce texte.
Il suffit de lire les auditions de la commission des lois, les interrogations
que j'évoquais au débat, celles de M. Gélard, celles de M. Hoeffel, sénateur
mais aussi président de l'Association des maires de France, qui, après avoir
approuvé la démarche gouvernementale, a multiplié les interrogations, demandant
les éclaircissements qui s'imposent. Ces interrogations, qui émergent au sein
même de la majorité sénatoriale, justifient le vote par le Sénat de cette
motion de renvoi à la commission des lois et la saisine pour avis de la
commission des finances.
Ma demande, au nom du groupe communiste républicain et citoyen, me semble
d'autant plus fondée que la commission des lois a déposé un véritable appel au
renvoi à la commission sous la forme d'un article additionnel après l'article
11 ainsi rédigé : « Le projet ou la proposition de révision n'est soumis à
délibération ou au vote de la première assemblée saisie qu'à l'expiration d'un
délai de trente jours après son dépôt et doit être voté par les deux assemblées
en termes identiques. »
Mes chers collègues, je vous propose simplement d'appliquer par anticipation
cette juste proposition du Sénat en adoptant la motion de renvoi à la
commission de ce projet de loi constitutionnelle qui a été présenté voilà
seulement treize jours par le Gouvernement.
(Applaudissements sur les
travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur plusieurs
travées socialistes.)
M. le président.
Monsieur Bret, je vous rassure tout de suite : j'ai effectivement demandé que
ce texte soit amélioré. J'ai été entendu, puisque quelque 230 amendements ont
été déposés par l'opposition ou par la majorité.
M. Michel Charasse.
Combien d'entre eux seront-ils adoptés ?
M. le président.
A l'issue des travaux parlementaires, ce texte sera sans aucun doute amélioré,
grâce à l'intervention du Sénat qui, comme toujours, veille à ce que la loi
soit bien faite.
Quelqu'un demande-t-il la parole contre la motion ?...
Quel est l'avis de la commission ?
M. René Garrec,
rapporteur.
Bien que je ne sois pas le ministre, je répondrai à sa place
car ce n'est pas à lui de répondre : si M. le ministre de l'intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales, n'était pas présent lors des
auditions de la commission des lois, c'est parce qu'il était auditionné sur son
projet de budget par l'une des commissions de l'Assemblée nationale.
Mon cher collègue, il est vrai que les délais d'examen de ce projet de loi
constitutionnelle ont été plutôt brefs. La commission des lois a d'ailleurs
adopté un amendement n° 38 tendant à modifier l'article 89 de la Constitution,
sur ma proposition - peut-être était-ce dû à un accès de mauvaise humeur, car
nous avions peu de temps pour examiner ce texte - afin d'instaurer, pour
l'avenir, un délai de trente jours entre le dépôt d'un projet ou d'une
proposition de révision constitutionnelle et son examen en séance publique.
Pour autant, la commission des lois a été en mesure de procéder à un examen
attentif et approfondi de ce texte. Nous avons entendu, le 16 octobre, M.
Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, Mme Brigitte
Girardin, ministre de l'outre-mer, et M. Patrick Devedjian, ministre délégué
aux libertés locales, et procédé, le 17 octobre, à une journée d'auditions de
représentants des collectivités territoriales et de professeurs de droit.
Auparavant, j'avais moi-même reçu les représentants des associations d'élus et
des professeurs de droit.
L'avis de la commission des lois est donc parfaitement éclairé. J'ajoute - je
l'ai dit hier matin ici même - que le Sénat a beaucoup travaillé sur un nombre
important de textes, en particulier sur la proposition de loi constitutionnelle
relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses
implications fiscales et financières, déposée par M. le président Christian
Poncelet et d'autres parlementaires. Il est donc parfaitement informé, et la
commission des lois, parfaitement éclairée, je le répète, a émis un avis
défavorable sur la motion tendant au renvoi à la commission.
M. Patrice Gélard,
vice-président de la commission.
Très bien !
M. le président.
Je mets aux voix la motion n° 215, tendant au renvoi à la commission du projet
de loi constitutionnelle.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe communiste
républicain et citoyen.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du
règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président.
Personne ne demande plus à voter ?...
(Le scrutin est clos.)
(Il est procédé au comptage des votes.)
| Nombre de votants | 318 |
| Nombre de suffrages exprimés | 312 |
| Majorité absolue des suffrages | 157 |
| Pour l'adoption | 104 |
| Contre | 208 |
Le Sénat n'a pas adopté.
En conséquence, nous passons à la discussion des articles.
(M. Bernard Angels remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. BERNARD ANGELS
vice-président
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