M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi d'habilitation, je donne la parole à M. Pierre Hérisson, pour explication de vote.
M. Pierre Hérisson. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce projet de loi, annoncé par le Premier ministre dès sa déclaration de politique générale, constitue l'un des chantiers prioritaires de la réforme de l'Etat, un chantier urgent et nécessaire qui devrait permettre de pallier cette lourdeur administrative et cette complexité juridique malheureusement si propres à la France. De fait, nos concitoyens doivent faire face à une multiplicité de textes, de lois, de codes, de procédures beaucoup trop longues et contraignantes, qui paralysent notamment l'initiative.
Le choix du Gouvernement est indubitablement celui de l'action. Enfin, des problèmes dont la latence semblait relever du fatalisme sont traités. Si le grand chantier des retraites en est l'exemple le plus emblématique, le plus médiatique et l'un des plus importants, ce projet de loi est également essentiel. Nos compatriotes devraient concrètement en mesurer les effets dans leurs démarches juridico-administratives quotidiennes.
Le Gouvernement a choisi le recours aux ordonnances, qui offre l'avantage de la rapidité. Hier, nous avons entendu, çà et là, des critiques sur le recours à cette méthode qui, en l'espèce, dessaisirait de manière excessive le Parlement de ses prérogatives.
Le groupe de l'UMP n'est pas inquiet sur ce point. Les parlementaires que nous sommes resteront associés à ce projet de loi au travers du conseil d'orientation de la simplification administrative, qui sera composé, entre autres de députés et de sénateurs. Cette structure permanente pourra contrôler l'action du Gouvernement en la matière et émettre des propositions. Par ailleurs, comme l'a déjà souligné notre collègue Patrice Gélard, les ordonnances relèvent du domaine réglementaire et les parlementaires peuvent exercer un contrôle sur lesdites ordonnances au moment de leur ratification.
Le Gouvernement va ainsi être en mesure d'agir rapidement dans des domaines très divers, qu'il s'agisse du droit social ou des preuves de la nationalité, en passant par le vote par procuration ou les marchés publics.
Ainsi, les relations entre l'administration et les Français vont être modernisées. Le nombre des commissions administratives et les délais de réponse des services vont être réduits. Les informations entre les administrations seront mutualisées afin que l'usager n'ait pas à présenter plusieurs fois les mêmes pièces justificatives et les mêmes renseignements.
J'en viens aux contrats de partenariat public-privé. Ce type de contrat n'est pas vraiment nouveau. Durant la révolution industrielle qu'a connue la France au xixe siècle, les grands ouvrages tels que les ponts ou les canaux étaient réalisés grâce à de tels contrats.
Je vous épargnerai le rappel exhaustif de toutes les autres dispositions de ce projet de loi. Ce sont en tout cas des mesures qui vont indéniablement dans le bon sens, celui de la simplification.
Je tiens d'ailleurs à saluer, au nom du groupe de l'UMP, l'excellent travail de la commission des lois et de son rapporteur, notre ami Bernard Saugey, ainsi que le travail de Gérard Dériot pour la commission des affaires sociales, dont les amendements ont permis d'améliorer encore ce projet de loi relatif à la simplification du droit. Je saluerai également le travail de nos collègues Alain Fouché, Gérard César et Gérard Braun, dont les avis ont été fort utiles.
En conséquence - et pour toutes les raisons que je viens d'évoquer - le groupe de l'UMP votera en faveur de ce texte. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. Jacques Pelletier.
M. Jacques Pelletier. Ce projet de loi vise un objectif simple et très attendu de tous en ce qu'il doit simplifier la vie de nos concitoyens en s'attaquant à la réforme de l'Etat.
Aujourd'hui, la loi est bien souvent confuse, complexe, et pas uniquement pour le profane. Parfois, les textes s'empilent et se contredisent : trop de lois, trop de lois confuses. Avec ce texte, il s'agit donc non de supprimer le droit, mais bien de le simplifier.
De plus, les Français sont fatigués et désemparés face à un service public souvent lent et quelquefois, il faut bien le reconnaître, inefficace. Il ne s'agit pas ici d'incriminer telle ou telle catégorie de fonctionnaires, puisque eux-mêmes sont bien souvent les premières victimes de textes difficilement compréhensibles venant s'empiler sur les précédents.
Les lois trop complexes ne sont pas applicables. Dans ces conditions, c'est bien la surcharge et la complexité qui tuent la loi ainsi inappliquée, car inapplicable.
C'est pourquoi l'urgence de la réforme s'impose comme une évidence de bon sens.
Simplifier le droit, c'est simplifier la vie des Français grâce à une meilleure lisibilité et à une plus grande efficacité de l'action publique.
En effet, la simplification du droit revient à entamer la réforme de l'Etat, qui ne saurait attendre davantage. Ce texte est bien un texte de bon sens.
En adoptant ce projet de loi, nous allons entrer dans une culture du résultat à l'aide d'un système souple qui permettra d'évaluer l'efficacité de notre législation et, ainsi, de rectifier le tir lorsque le bon sens l'imposera.
En outre, les délais de réponse des différentes administrations seront raccourcis pour la plus grande joie de tous.
Nous allons également entrer dans une culture de la responsabilité et de la liberté.
Des déclarations simplifiées permettront de libérer l'administration de ses pesanteurs légendaires comme de toutes les contraintes inutiles et désagréables qui ne font que compliquer les procédures.
C'est ainsi que les artisans et les commerçants auront accès au titre emploi simplifié, que les bulletins de paye seront simplifiés, que les citoyens pourront s'engager sur l'honneur sans multiplier les preuves de leur bonne foi et que le guichet unique deviendra une réalité pour les contributions sociales.
Certes, la forme utilisée, celle du recours aux ordonnances, pour parvenir à la fin recherchée, à savoir la simplification, peut nous poser des problèmes en tant que législateurs. Mais aucun parlementaire ne renonce à son pouvoir législatif, puisque nous votons ce texte avec sérénité et en confiance à l'égard du Gouvernement.
Une fois de plus, l'urgence de la réforme s'impose à tous. Et, parce qu'il s'agit de simplifier notre droit, autrement dit de commencer à réconcilier les Français avec leurs administrations et avec l'action de l'Etat, le groupe du RDSE votera, dans sa grande majorité, en faveur du texte qui nous est proposé. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi d'habilitation.
(Le projet de loi d'habilitation est adopté.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat. Au nom du Gouvernement, je remercie le président de la commission des lois, le rapporteur, les rapporteurs pour avis.
Je me félicite de l'excellence du travail accompli par le Sénat au-delà des clivages partisans. Nos débats ont été passionnés et passionnants.
Je remercie également la majorité de la confiance qu'elle nous a accordée en adoptant ce projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. C'est un pas essentiel dans la voie de la simplification de la vie quotidienne de nos concitoyens et c'est un levier essentiel pour la réforme de l'Etat. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt et une heures quarante-cinq.)
M. le président. La séance est reprise.
DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES
A` L'URBANISME, A` L'HABITAT
ET A` LA CONSTRUCTION
Adoption d'un projet de loi en deuxième lecture
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi (n° 245, 2002-2003), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction. [Rapport n° 270 (2002-2003).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi portant diverses dispositions dans le domaine de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction vient aujourd'hui en deuxième lecture devant la Haute Assemblée.
Avant de vous présenter les principales mesures nouvelles qui ont été adoptées par l'Assemblée nationale ou que vous propose le Gouvernement, je souhaite saluer le travail des commissaires, en particulier celui des deux rapporteurs, qui ont accompli une énorme tâche de simplification et de clarification.
Je souhaite aussi remercier très chaleureusement le président de la commission, Gérard Larcher, avec qui j'ai travaillé en totale confiance. Cela augure bien des importants travaux que nous aurons encore à mener ensemble dans les divers domaines de compétence de mon ministère, que ce soit le transport, le tourisme ou, bien sûr, le logement.
Le présent projet de loi, vous le savez, porte principalement sur quatre sujets : la simplification du code de l'urbanisme, la sécurité des ascenseurs, le soutien à l'investissement locatif et la simplification du dispositif des pays.
Sur cette question des pays, comme lors de la première lecture, c'est Jean-Paul Delevoye qui représentera le Gouvernement.
Dans le domaine de l'urbanisme, deux idées fortes sont les « fils rouges » de ce texte : la confiance faite aux élus et le souhait de concilier rural et urbain.
La règle dite « des quinze kilomètres » est très fortement assouplie, ce qui n'est en aucun cas une façon de remettre en cause l'intérêt des schémas de cohérence territoriale, les SCOT ; j'ai presque envie de dire : au contraire ! Le Gouvernement le démontrera en soutenant financièrement ces démarches.
Le contenu du plan local d'urbanisme, le PLU, est réformé et clarifié. Le champ des procédures simples de modification et de révision simplifiée est considérablement étendu.
La carte communale est également améliorée. J'en profite pour vous indiquer que le comité des finances locales a rendu un avis favorable sur le décret rendant éligibles les cartes communales à la dotation générale de décentralisation, la DGD, décret qui sera publié prochainement.
Enfin, les mécanismes de financement des voiries et des réseaux nécessaires au développement de la construction ont été clarifiés et fortement améliorés.
Le Gouvernement a également soutenu plusieurs amendement sur la montagne. Son objectif est de lever certains blocages excessifs et de faire confiance aux élus, sans pour autant remettre en cause la nécessaire protection de la montagne. Nous y reviendrons au cours du débat.
Concernant la montagne, toujours, j'ajoute que ce sujet sera également abordé dans le projet de loi sur l'espace rural que présentera Hervé Gaymard et qui traitera notamment de la question difficile des unités touristiques nouvelles, les UTN.
J'en viens maintenant aux autres dispositions du projet de loi.
Tout d'abord, j'observe que, en ce qui concerne la sécurité des ascenseurs, les amendements adoptés à la fois par la Haute Assemblée et par l'Assemblée nationale ont permis d'améliorer très sensiblement le texte du Gouvernement, son application en sera bien évidemment facilitée. Je m'en réjouis, car je suis persuadé que ces dispositions permettront de renforcer la sécurité des millions de personnes qui utilisent quotidiennement un ascenseur. Parallèlement, la charge qui en résulte pour les propriétaires sera largement étalée dans le temps.
Trois dispositions intéressantes ont été ajoutées par l'Assemblée nationale. En premier lieu, l'adoption par les assemblées de copropriété des travaux d'accessibilité aux personnes handicapées sera facilitée grâce à la modification de la règle de majorité. En deuxième lieu, un bailleur social pourra recevoir en tiers payant l'aide personnelle au logement même pour un logement qui n'est pas aux normes, dès lors qu'il s'engagera à rendre celui-ci décent dans un délai fixé par une convention avec l'Etat. En troisième et dernier lieu, les organismes d'HLM auront désormais la possibilité de créer une société pour mieux coopérer au quotidien dans la gestion, notamment dans celle des grands ensembles.
Je veux maintenant vous présenter plus longuement le nouveau dispositif d'amortissement fiscal destiné à susciter une offre locative supplémentaire par le biais d'une relance de l'investissement privé.
L'amendement que le Gouvernement vous propose d'adopter aujourd'hui contient l'ensemble du dispositif ; il reprend donc l'amendement voté par l'Assemblée nationale, qui ne portait que sur une partie de la mesure.
Nous constatons aujourd'hui une situation grave qui inquiète tous ceux de nos concitoyens qui habitent dans les grandes agglomérations ou dans les régions touristiques de montagne ou du littoral, et qui trouvent de plus en plus difficilement un logement en location, même lorsque leurs revenus leur permettraient de payer un loyer de marché.
Cette pénurie se répercute, par effet de domino, sur l'ensemble de la chaîne du logement et pénalise d'abord les ménages plus modestes, qui se trouvent en compétition avec des familles aisées et n'ont plus d'autre choix que de s'inscrire dans les files d'attente des HLM.
L'accession à la propriété est tout aussi difficile dans ces zones, où les prix des logements en vente sont élevés. De plus, elle ne peut représenter une solution pour certains jeunes cadres dont la mobilité professionnelle est souvent rapide.
A terme, c'est donc aussi le dynamisme économique de ces régions qui peut être freiné. Comment attirer de nouveaux ménages prêts à répondre à des offres d'emploi s'ils n'ont pas l'assurance de trouver un logement ?
Ministre du tourisme, je sais en particulier que le logement des salariés est la condition du développement des activités touristiques ; je pense notamment aux travailleurs saisonniers, qui n'ont d'autre choix que de se loger en location.
C'est dans cet esprit que j'ai conçu le nouveau dispositif, pour « donner de l'air » au secteur locatif et lui permettre de remplir ce service au bénéfice de la collectivité nationale.
L'idée est simple : celui qui investit dans l'immobilier en contrepartie d'un engagement de location d'au moins neuf ans bénéficie d'un amortissement fiscal particulièrement intéressant de son investissement. Il peut en effet déduire de ses revenus fonciers 50 % du coût de son investissement durant une période de neuf ans, voire 65 % si l'engagement de location est prolongé de six ans. Le déficit foncier qui en résulte est déductible du revenu imposable de l'investissement, dans la limite de 10 700 euros.
Toutes les formes d'investissement seront ainsi encouragées : construction de logements ou acquisition de logements neufs ; acquisition avec travaux, pour les rendre habitables, de logements anciens dégradés qui ne respectent pas les normes de décence ; acquisition de logements neufs en vue de les louer à des organismes ou à des sociétés gérant, par exemple, des résidences étudiantes ou de personnes âgées ; acquisition de parts de sociétés civiles de placement immobilier ; transformation de locaux en logements.
Outre l'engagement minimal de location, l'autre condition pour bénéficer de l'amortissement fiscal est que les loyers ne dépassent pas des plafonds qui seront fixés, par décret, à un niveau proche des loyers de marché.
En revanche, le bailleur n'a plus à vérifier, comme dans le dispositif précédent, le niveau de ressources de son locataire.
Pour inciter à la production massive d'une offre locative, il fallait un dispositif simple et pragmatique. J'en compte la mise sur le marché de 50 000 logements locatifs supplémentaires par an.
Il est possible d'investir dès maintenant, puisque les acquisitions de logements ou de parts de sociétés civiles de placement immobilier, les SCPI, réalisées à compter du 3 avril dernier ouvrent droit à ce nouveau dispositif fiscal.
Je sais que tous les professionnels attendaient cette nouvelle mesure fiscale, car ils savent que la demande existe et que nombreuses sont les personnes qui souhaitent investir dans l'immobilier. Surtout, il y avait urgence à mettre en place une véritable politique de relance de l'offre locative, que beaucoup de nos concitoyens attendaient de notre part. Ce sera chose faite si le Parlement adopte l'amendement que le Gouvernement a déposé, qui permettra de proposer dès maintenant ce dispositif pour les logements anciens qui sont actuellement vacants.
Nous parvenons aujourd'hui à la fin de l'examen de ce projet de loi, auquel nous souhaitons un titre plus lisible qui rappelle les objectifs que s'est fixés le Gouvernement.
Il s'agit d'abord d'assouplir le volet « urbanisme » de la loi SRU - solidarité et renouvellement urbains - pour permettre aux élus qui le souhaitent d'aménager et de développer leur commune. Ce fut l'objet de nombreux débats, parfois vifs, entre vous, mais aussi entre vous et nous. Toutefois, je trouve aujourd'hui que nous avons fait du bel ouvrage.
Il s'agit ensuite du logement. Nous avons dû traiter plusieurs sujets en urgence : les ascenseurs, bien sûr, mais aussi l'investissement locatif, que je viens d'évoquer.
Bien évidemment, cela n'épuise pas le sujet, et j'aurai l'honneur de vous présenter prochainement un projet de loi qui développera l'ensemble de la politique du logement que le Gouvernement entend mettre en place, que ce soit la modernisation du secteur HLM, le renforcement de la lutte contre l'insalubrité ou, surtout, la relance de l'accession sociale. En clair, se sera une loi en faveur de « l'habitat pour tous ».
Dans l'attente de la discussion de ce texte, je me tiens évidemment à votre disposition, mesdames, messieurs les sénateurs, pour répondre aux préoccupations que vous pourrez exprimer à l'occasion de l'examen du projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter ce soir. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Dominique Braye, rapporteur.
M. Dominique Braye, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'Assemblée nationale a adopté, le 3 avril 2003, le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction, que le Sénat avait voté le 27 février précédent.
Nous examinons donc en deuxième lecture un texte qui a été substantiellement enrichi au cours de sa discussion par l'Assemblée nationale.
En ce qui concerne les dispositions relatives à l'urbanisme contenues dans le titre Ier, les principales modifications apportées au Palais-Bourbon concernent - la liste est assez longue - la régularisation d'un schéma directeur annulé pour vice de procédure ; le changement de destination des bâtiments agricoles ; le renouvellement urbain au voisinage des aéroports ; le régime de construction en montagne ; la réalisation d'équipements culturels dans les zones couvertes par la loi « littoral » ; la procédure d'élaboration du plan de déplacements urbains, le PDU ; l'annulation de documents d'urbanisme pour défaut de concertation ; la réalisation de branchements dans les communes n'ayant pas institué la participation pour voirie et réseaux, la PVR ; la responsabilité pénale des personnes morales du fait des infractions au code de l'urbanisme ; la délégation au maire du pouvoir de signer une convention dans les ZAC, les zones d'aménagement concerté ; le régime du droit de préemption des départements ; la simplification du régime de la taxe locale d'équipement ; enfin, la définition du nombre de lots constructibles dans un lotissement pour l'application des dispositions relatives à la demande d'autorisation de lotir.
La commission des affaires économiques souscrit à ces dispositions. Elle vous proposera d'adopter, outre plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination, trois modifications principales qui tendent, d'abord, à clarifier le régime du droit de construire en zone de montagne - il s'agit de l'article additionnel avant l'article 5 bis DA et des articles 5 bis DA et 5 bis D - ensuite, à préciser le régime de l'adaptation et du changement de destination - c'est l'article additionnel après l'article 5 bis D - enfin, à procéder à la validation législative de contrats de mandats, afin de combler tout vide juridique - il s'agit de l'article additionnel après l'article 6 septdecies.
Je ne saurais conclure cette partie de mon intervention qui concerne l'urbanisme sans vous faire part, monsieur le ministre, de la très vive préoccupation de mes collègues au sujet de l'application de ces dispositions. J'en veux pour preuve les commentaires des commissaires sur les dispositions de l'article 4 de la loi qui concernent la modification et la révision des plans locaux d'urbanisme, les PLU. Comme j'en ai pris l'engagement solennel devant eux, je vous demande, monsieur le ministre, de bien vouloir publier une circulaire très détaillée sur ces dispositions afin que toute équivoque soit levée, comme vous avez su le faire, le 23 janvier dernier, pour l'application et l'interprétation de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
Enfin, au titre V, qui comporte les mesures relatives aux pays, l'Assemblée nationale a apporté des modifications conformes à la philosophie qui avait inspiré le Sénat. Vous le savez, l'apport du Sénat dans ce domaine est important.
Aussi votre commission vous proposera-t-elle de n'adopter sur ce titre que des amendements de précision : ils concernent, d'une part, le régime des pays créés avant l'entrée en vigueur de la loi Voynet et dont le périmètre ne respecte pas encore celui des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, et, d'autre part, la faculté pour une association d'élaborer et de signer le contrat relatif à la constitution d'un pays, en excluant, pour ces associations, la possibilité d'exécuter ces contrats.
Je sais, monsieur le ministre, que nous poursuivrons nos travaux dans un esprit aussi constructif que celui qui a marqué la première lecture devant notre assemblée.
Je m'en réjouis très sincèrement, car cela nous permettra de régler de nombreux problèmes rencontrés par les élus locaux, et ce dans l'intérêt à la fois de nos concitoyens et de notre pays. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Charles Guené, rapporteur.
M. Charles Guené, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, sur le second volet du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction que j'ai l'honneur de rapporter, l'Assemblée nationale a apporté un certain nombre de modifications mineures et a adopté des articles additionnels, dont le plus important concerne, sans conteste, la réforme du dispositif d'amortissement fiscal pour les investissements locatifs.
En ce qui concerne le titre II du projet de loi relatif à la sécurité des ascenseurs, on peut dire que l'Assemblée nationale et le Sénat sont parvenus à un équilibre sur ces dispositions quant aux obligations respectives des uns et des autres.
L'Assemblée nationale n'a, en effet, adopté que deux amendements de précision à l'article 8. Le premier clarifie la distinction entre les exigences de sécurité sur les ascenseurs, qui devront être mises en oeuvre par les propriétaires et les entreprises chargées de la maintenance des appareils, et les dispositifs de sécurité, dont l'installation sera à la charge des propriétaires.
En ce qui concerne le deuxième point, on se souvient que le Sénat, sur l'initiative de la commission, avait adopté un amendement prévoyant que le décret fixerait les obligations des parties en fin de contrat. L'Assemblée nationale a précisé que ces obligations seraient également définies au début du contrat.
Ces modifications constituent donc des précisions tout à fait judicieuses et la commission ne vous proposera aucun amendement à cet égard.
L'intitulé du titre IV a été modifié par l'Assemblée nationale pour prendre en compte l'introduction de la réforme de l'amortissement dit « Besson ». Dans ce titre, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel qui permet juridiquement la constitution de sociétés anonymes de coordination entre organismes d'habitation à loyer modéré, afin que ces derniers puissent harmoniser leur action sur un territoire donné pour améliorer la gestion des logements.
La constitution de ces sociétés anonymes de coordination avait été rendue possible grâce à l'article 150 de la loi SRU. Toutefois, du fait d'une rédaction imparfaite et incomplète, cette disposition n'avait pu être appliquée et elle n'avait donc débouché sur aucune création de ce type de sociétés anonymes.
C'est pourquoi cet article prévoit le dispositif nécessaire pour permettre la constitution de ces sociétés anonymes, en précisant, notamment, certaines dérogations par rapport au code de commerce.
Ces sociétés anonymes auront pour mission d'assister comme prestataires de service leurs actionnaires, de gérer leurs immeubles ou de réaliser des interventions foncières ou des opérations d'aménagement.
La rédaction actuelle de cet article, qui est satisfaisante, répond à des équilibres juridiques délicats. La commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.
Le deuxième article additionnel adopté par l'Assemblée nationale, sur l'initiative du Gouvernement, réforme l'amortissement fiscal pour les investissements locatifs. Il constitue, de loin, l'élément le plus important de ce projet de loi.
A ce moment de mon exposé, je souhaite procéder à un bref rappel historique. Le dispositif mis en place en 1999 permettait au bailleur investissant dans des logements locatifs neufs de déduire de ses revenus fonciers 8 % du prix d'acquisition du logement les cinq premières années et 2,5 % de ce prix les quatre années suivantes. En contrepartie, le bailleur devait s'engager à louer le logement sous plafond de loyer et ses locataires devaient disposer de revenus inférieurs à un certain plafond.
Un système équivalent avait été introduit pour les investissements dans les logements locatifs anciens.
Monsieur le ministre, vous nous avez fait part de votre volonté d'élargir ce dispositif. A cet égard, on se souvient que, dans le cadre de la loi de finances pour 2003, nous avions sensiblement aménagé le mécanisme en permettant la location aux ascendants ou descendants pour le logement locatif neuf et en relevant le pourcentage de déduction de 25 à 40 %.
L'amendement que vous avez présenté à l'Assemblée nationale supprime le plafond de ressources afin d'élargir le bénéfice de l'amortissement. Par ailleurs, les plafonds de loyer seront augmentés par décret et le zonage, qui était quelquefois devenu obsolète, sera également réformé.
Vous nous proposez désormais un nouvel amendement afin de compléter la réforme après avoir finalisé les discussions, et vous souhaitez étendre les avantages aux locations déléguées, pour répondre pleinement à la demande des villes universitaires en matière de logement étudiant.
En outre, ce texte permettra aux investisseurs qui souhaitent partager leurs risques de bénéficier du régime au travers des sociétés civiles de placement immobilier.
Enfin, les dispositions sont étendues au bâti ancien lorsque la réhabilitation dont il fait l'objet a pour effet de le conduire à respecter les critères de décence du logement neuf.
De plus, ce nouveau dispositif s'appliquera de manière rétroactive à compter du 3 avril 2003 pour ne pas bloquer les transactions en cours.
Par ailleurs, je précise que l'Assemblée nationale a également adopté un article additionnel qui permet à certains bailleurs sociaux de continuer à percevoir l'allocation logement en tiers payant, sous réserve qu'ils s'engagent à rendre le logement décent dans un délai fixé par convention. Elle a aussi adopté une disposition tendant à assouplir la règle de majorité dans les copropriétés pour réaliser les travaux d'accessibilité aux personnes handicapées et à mobilité réduite. La commission vous suggère d'adopter ces deux articles.
Enfin, la commission vous propose un amendement de simplification administrative. Il s'agit d'exonérer les maîtres d'ouvrage qui réalisent des opérations financées à l'aide des subventions réglementées de la conclusion d'une convention complémentaire avec l'Etat. C'était d'ailleurs un peu redondant, puisque les textes le prévoyaient déjà.
Monsieur le ministre, je souhaite, pour terminer, dire quelques mots sur la réforme de l'amortissement du logement locatif, que l'on appelle déjà l'amortissement « Robien », et sur le contexte dans lequel vous avez souhaité l'inscrire.
Ce nouveau dispositif nous séduit particulièrement, car il met en oeuvre une approche nouvelle du logement. Il rompt avec une conception réductrice selon laquelle il existerait un seuil déterminé, quantifiable en tout lieu, en matière de logement social pour appréhender la problématique du logement dans son ensemble.
Il organise la fluidité du passage d'un logement à l'autre, en fonction de l'évolution de la vie de chacun et de son ascension sociale en mettant en oeuvre un système de passerelle, conception beaucoup plus conforme à la réalité et aux aspirations de nos concitoyens.
Il est évident que les effets de levier sur l'ensemble du secteur locatif contribueront à libérer les logements les plus modestes, conjuguant ainsi les effets de cette réforme avec ceux des politiques spécifiques.
Enfin, je crois, monsieur le ministre, que votre projet de loi est conforme aux attentes légitimes des Français qui souhaitent accéder à la propriété, au terme d'une évolution harmonieuse.
Je ne doute pas que cette réforme permettra de relancer le logement locatif privé, notamment dans les zones où le marché est tendu, et qu'elle redonnera confiance aux investisseurs, tout en redynamisant le secteur du bâtiment.
La commission des affaires économiques pense qu'il s'agit d'une excellente réponse au problème du logement locatif, notamment dans les grandes agglomérations. Par sa globalité et son esprit, ce dispositif va bien au-delà des mesures sectorielles et chirurgicales proposées habituellement. La commission ne peut donc que vous recommander d'adopter ce projet de loi, dont les effets stimulants ne manqueront pas d'être rapidement mesurés sur le plan sociétal comme sur le plan économique. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE).
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe socialiste, 28 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 13 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 11 minutes ;
Groupe du rassemblement démocratique et social européen, 10 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme Jacqueline Gourault.
Mme Jacqueline Gourault. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la situation pourrait paraître paradoxale : à peine venons-nous d'adopter le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit que nous examinons un texte qui, alors qu'il ne comprenait que quinze articles au départ, s'est enrichi d'environ soixante-dix articles supplémentaires. Cependant, il faut y voir non pas une faiblesse inflationniste des parlementaires, mais, au contraire, une concrétisation de l'utilité de nos travaux qui, par le jeu de la navette, enrichissent le texte de dispositions utiles pour une meilleure application de la loi. Car si le nombre d'articles additionnels est important - je prendrai l'ensemble du titre relatif à l'urbanisme -, ceux-ci tendent à améliorer le quotidien des élus, quotidien rendu particulièrement difficile par la complexité de la mise en oeuvre de la loi SRU.
A cet égard, je souhaite saluer le travail des deux rapporteurs et de l'ensemble des sénateurs qui, grâce à leur expérience de terrain, ont su apporter de la souplesse aux règles d'urbanisme.
Je tenais également à vous remercier, monsieur le ministre, d'avoir fait confiance aux membres de notre assemblée et d'avoir été à leur écoute tout au long de l'examen du présent projet de loi.
Mon collègue Philippe Arnaud, qui a dû regagner son département, souhaitait lui aussi vous remercier, monsieur le ministre, d'une part d'avoir accepté, par la discussion, les améliorations nécessaires qui viennent parfaire l'application de la PVR, d'autre part de ne pas avoir utilisé la procédure d'urgence pour l'examen de votre projet de loi.
Ce texte constitue une avancée remarquable dans la vie quotidienne des élus locaux. Nous ne cessions d'entendre, sur le terrain, que la loi SRU était trop complexe, peu lisible et inapplicable. Les critiques récurrentes s'articulaient autour de quelques problèmes : la règle des quinze kilomètres, les dispositions relatives à la participation pour voie nouvelle et réseaux, le passage d'un plan d'occupation des sols à un plan local d'urbanisme, ou encore la valeur juridique des projets d'aménagement et de développement durable.
Le présent projet de loi et le travail parlementaire ont permis de revenir sur le contenu de ces dispositions pour offrir aux élus les moyens de travailler avec plus de facilité, de pallier les inconvénients de la pénurie du foncier et de débloquer des situations juridiques absurdes et beaucoup trop complexes pour la majorité des élus.
D'autres dispositions méritent d'être soulignées. Comment, en effet, ne pas se féliciter du renforcement du rôle des collectivités locales dans la définition du périmètre des SCOT ?
Par ailleurs, le fait de conférer le droit de préemption aux communes dotées d'une carte communale apporte également davantage de liberté aux élus, sans pour autant leur donner des pouvoirs exorbitants.
Enfin, grâce, une fois de plus, aux travaux du Sénat, les communes et les EPCI peuvent recourir à une procédure simplifiée en cas d'annulation d'un POS pour vice de forme, sans être obligés de transformer le POS en PLU.
S'agissant de la participation pour voie nouvelle et réseaux, à laquelle tenait particulièrement Philippe Arnaud - c'est pourquoi je reviens sur le sujet - je vous remercie de nouveau, monsieur le ministre, des dispositions qui ont été prises en la matière.
Bref, nous sommes très satisfaits de toutes les mesures qui ont été adoptées.
Plus rapidement, j'évoquerai d'autres points de satisfaction. Il s'agit, notamment, des règles de sécurité des ascenseurs et du nouveau dispositif en faveur du logement locatif que vous avez soumis aux députés, monsieur le ministre, et que mon groupe approuve.
Comme vous l'avez dit, il est nécessaire de détendre le marché locatif, dont la situation est extrêmement tendue, notamment en Ile-de-France, et d'encourager le plus grand nombre de Français à investir dans le logement locatif.
A cet égard, je souhaite attirer votre attention, monsieur le ministre, mes chers collègues, sur l'amendement présenté par notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe : il consiste à aménager le dispositif Besson pour inciter les ménages à orienter leur épargne vers le marché locatif social.
Je conclurai mon intervention par un souhait. Un certain nombre de dispositions ont été prises sur les pays. Je voudrais attirer personnellement votre attention, monsieur le ministre, sur un point qui me tient particulièrement à coeur : je forme le voeu que les pays restent bien des espaces de projet et que nous n'ajoutions pas une nouvelle structure dans les collectivités territoriales.
M. Charles Revet. Très bien !
Mme Jacqueline Gourault. C'est un voeu qui est largement partagé, notamment au sein de l'Association des maires de France.
Monsieur le ministre, je suis heureuse de vous dire que le groupe de l'Union centriste votera avec beaucoup d'enthousiasme ce projet de loi, qui constitue une véritable avancée dans la simplification du quotidien des élus. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà un an, une nouvelle majorité était élue en particulier pour conduire une politique fondée sur le rapprochement des citoyens des centres de décision et être à même de s'illustrer dans l'aménagement du territoire.
Dans son discours de politique générale, le Premier ministre s'est engagé à répondre aux attentes des élus en matière d'urbanisme, notamment à celles des élus ruraux inquiets, à juste titre, des insuffisances de la loi SRU du 13 décembre 2000.
Monsieur le ministre, alors que nous abordons cette deuxième lecture, qui permettra d'affiner encore votre projet de loi, je voudrais souligner que vous avez consacré un temps important à ce texte depuis son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 3 décembre 2002.
Je rappellerai la principale mesure pour laquelle nous nous sommes particulièrement battus avec mon collègue et ami Daniel Goulet et sur laquelle nous avons obtenu satisfaction : la clarification du dispositif de la participation pour voie nouvelle et réseaux, la PVNR, qualifiée désormais « participation pour voirie et réseaux », la PVR. Ce dispositif permettra de faire financer, en fonction de la délibération du conseil municipal, tout ou partie de l'extension des réseaux pour les voies existantes sans avoir à prévoir la construction de voies nouvelles. Il met un terme à la confusion et à l'exaspération des élus nées de la loi SRU, à laquelle M. Gayssot n'avait pas souhaité donner son nom. Cette clarification simplifiera enfin les relations entre les services de la direction départementale de l'équipement, la DDE, et les élus locaux.
Ces nouvelles mesures ont été complétées de plusieurs manières, notamment en incluant dans les réseaux concernés les réseaux de télécommunications. Je soutiens totalement cette idée et me réjouis de cette initiative qui permettra aux habitants de nos communes de pouvoir exercer sur place un métier faisant appel aux nouvelles technologies de l'information.
Concrètement, c'est un outil qui facilitera l'implantation d'entreprises dans nos zones rurales, donc le développement de l'emploi et le maintien des populations.
Dans la logique de la confiance que votre gouvernement accorde aux élus locaux, certaines mesures marquent une nouvelle considération à leur égard. Ainsi, le maire a désormais retrouvé la faculté de fixer une taille minimale pour les terrains constructibles.
Ces dispositions vont dans le bon sens. Elles prennent en compte la réalité communale et devraient permettre un développement harmonieux du territoire, car elles ont pour finalité d'établir un meilleur équilibre entre zones urbaines et zones rurales.
Dans nos terroirs, nous sommes en effet confrontés à un paradoxe : la demande de terrains à bâtir est croissante, mais les autorisations de construction délivrées par l'administration sont en baisse sensible. Cette crise foncière est aisément compréhensible dans les zones urbaines en raison du manque d'espace, mais elle demeure totalement inacceptable et incomprise dans les zones rurales.
Votre texte va, de plus, permettre la restauration d'un bâtiment dont il reste l'essentiel des murs porteurs, pour peu que l'intérêt architectural ou patrimonial le justifie. C'est une étape pour sauvegarder le patrimoine foncier existant.
Le projet de loi doit également permettre le changement de destination de bâtiments agricoles, sous certaines conditions. C'est une nécessité pour revitaliser nos campagnes.
Cependant, il faut aussi favoriser le développement de l'habitat dans les zones rurales, où la demande existe et pour lesquelles ce développement garantit un avenir. Comment pourrait-on justifier ces entraves auprès de ceux qui souhaitent continuer à vivre dans leur village, en particulier les jeunes ? Au nom de quelle logique refuser à un agriculteur l'autorisation de construire une maison d'habitation sur un terrain desservi par une route et des réseaux s'il a obtenu l'avis favorable de la commune ?
Dans la perspective d'un développement dynamique des zones rurales, il me semble nécessaire de poursuivre nos travaux dans deux directions.
En premier lieu, dès le vote de ce projet de loi, nous devrons poursuivre l'adaptation de la réglementation aux nécessités locales. Je choisirai un exemple. De manière récurrente, de nombreux élus se plaignent, à juste titre, de la faiblesse des distances d'éloignement autorisées entre les réseaux et les habitations dans les zones rurales. En effet, cent mètres de plus ou de moins, c'est beaucoup sur le papier, mais c'est peu en zone rurale.
La fixation de ces distances n'est pas du domaine de la loi, elle est du domaine du règlement, c'est-à-dire de votre compétence, monsieur le ministre. Accepterez-vous, alors, que ces distances d'implantation soient plus étendues dans les zones rurales ? Donnerez-vous des instructions aux préfets afin que ces distances soient fixées en accord avec les maires, et donc bien mieux adaptées aux besoins locaux ?
Dans mon département, le Gers, terre rurale par excellence, où la densité n'est que de vingt-sept habitants au kilomètre carré, vous pourriez conduire une expérimentation en matière de distance. Face à la crainte légitime du mitage que vous pourriez invoquer, faites appel au bons sens des maires, qui n'ont aucun intérêt à abîmer un territoire, socle d'un tourisme en pleine expansion. Ils éviteront d'autoriser la construction de maisons isolées qui pourraient blesser le paysage et favoriseront sans doute la création de nouveaux hameaux. N'oublions pas que ce département comptait trois fois plus d'habitants au début du xixe siècle et beaucoup plus de maisons, aussi !
En second lieu, nous devrons travailler pour faire en sorte que les élus locaux jouent un rôle croissant dans le développement urbanistique de leur commune. Dans l'esprit d'une décentralisation renforcée, nous pourrons proposer que le maire soit davantage décisionnaire dans le domaine de l'urbanisme. Qui, mieux que lui, en effet, connaît les potentialités de développement urbanistique de sa commune ?
Monsieur le ministre, nous avons pris le temps d'un dialogue fructueux pour améliorer le texte initial. Les élus ruraux que nous sommes apprécions l'avancée majeure que constitue votre texte.
Le Gouvernement pourra compter sur nous pour rendre compte des attentes, défendre l'avenir de nos territoires, et ce dès cette année, avec l'examen du projet de loi sur l'aménagement rural que prépare votre collègue M. Hervé Gaymard.
Membre du Rassemblement démocratique et social européen, c'est avec conviction que je voterai votre texte. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur celles de l'Union centriste et de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. Daniel Reiner.
M. Daniel Reiner. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous retrouvons aujourd'hui en deuxième lecture le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, l'habitat et la construction. Tel en est, jusqu'à présent, l'intitulé : peut-être sera-t-il, par la suite, modifié.
Comme nous l'avons déjà dit, il s'agissait, au départ, d'un projet plutôt sage : outre des mesures assez consensuelles sur la sécurité des ascenseurs, l'activité des organismes d'HLM et le contrôle du 1 % du logement social, il avait pour objet de lever diverses ambiguïtés ou de résoudre des difficultés d'application de l'excellente loi SRU du 13 décembre 2000. (Rires sur les travées de l'UMP.) De ce point de vue, il n'était guère critiquable !
M. Jean-Marie Poirier. La loi SRU était inapplicable !
M. Daniel Reiner. Toutefois, sous l'action des parlementaires de la majorité, le texte a considérablement évolué : de quinze articles au départ, nous en sommes aujourd'hui à plus de quatre-vingts, et soixante-huit des nouvelles dispositions concernent l'urbanisme, contre six, à l'origine. Nous ne sommes pas tout à fait certains que nous allons dans le sens de la simplification que vous souhaitez, monsieur le ministre !
C'est dire si le texte initial a été non seulement profondément modifié, mais gonflé de dispositions multiples, dont certaines sont plus que contestables et avaient, d'ailleurs, justifié le vote négatif des parlementaires socialistes sur l'ensemble du projet de loi. Il en résulte aujourd'hui une impression de fourre-tout législatif manquant de cohérence.
Ces amendements parlementaires, monsieur le ministre, sont revenus, avec votre accord, sur des avancées importantes réalisées par un certain nombre de grandes lois de décentralisation et d'aménagement du territoire. Je voudrais en citer quelques exemples, particulièrement importants à nos yeux.
Tout d'abord, s'agissant des SCOT, le texte initial du Gouvernement se contentait d'assouplir la règle de constructibilité limitée dite des « quinze kilomètres ». Ces modifications paraissaient acceptables, puisqu'elles ne remettaient pas en cause l'objet même des SCOT, à savoir éviter l'urbanisation anarchique autour des agglomérations. D'autant que votre circulaire d'application permettait de régler l'essentiel des difficultés.
Les modifications qui ont été proposées par les députés, et acceptées à la fois par le Gouvernement et par la majorité sénatoriale, sont en revanche d'une tout autre nature : non seulement les dérogations préfectorales deviennent la règle, mais la règle de constructibilité limitée s'applique aux communes périphériques des agglomérations non plus de plus de 15 000 habitants, mais de 50 000 habitants. Vous savez que, dans ces conditions, cette limite ne concernera plus que treize mille communes, soit cent vingt agglomérations, contre trois cent trente-deux dans le texte initial.
En faisant passer le seuil à 50 000 habitants, vous semblez faire croire que la question du développement urbain anarchique ne touche pas les agglomérations de taille moyenne. Notre groupe s'est vivement opposé au relèvement de ce seuil.
Je n'oublie pas que la majorité de cette assemblée souhaitait tout bonnement supprimer cette règle des quinze kilomètres lors de l'examen de la proposition de loi de M. Braye, notre rapporteur, en novembre dernier !
Malheureusement, il ne sera pas possible de revenir sur cet article, celui-ci ayant été adopté conforme par les députés. Nous tenions toutefois à réitérer notre désapprobation, et nous craignons que les effets pervers de cette mesure ne se fassent vite sentir sur le terrain. L'aide financière que vous proposez ne suffira certainement pas à enclencher une dynamique sur cette question.
J'en viens à l'objectif de mixité sociale.
Nos collègues de la majorité ne sont pas allés jusqu'à déposer des amendements - même si la tentation est demeurée toujours présente - pour supprimer l'obligation des 20 % de logements sociaux, c'est-à-dire l'article 55 de la loi SRU. Nous avons cependant bien senti leur retenue sur cette question et nous ne doutons guère qu'elle se posera, hélas ! de nouveau.
Vous avez néanmoins trouvé un moyen de toucher à l'objectif par le truchement de l'urbanisme en donnant la possibilité aux communes de fixer une taille minimale aux terrains constructibles, au prétexte de sauvegarder l'urbanisation traditionnelle et les paysages. Nous continuons à penser que cela freinera l'accession sociale à la propriété dans les quartiers résidentiels.
S'agissant maintenant de la loi relative à l'intercommunalité, nous regrettons que le texte permette à une commune, sur autorisation préfectorale, et ce jusqu'à la fin de cette année, de se retirer d'une communauté d'agglomération à laquelle elle aurait été rattachée pour rejoindre une autre structure, compromettant ainsi la cohérence de tout un territoire.
Il est également regrettable que cette mesure législative ait été introduite pour résoudre un cas particulier. Nous défendrons d'ailleurs un amendement de suppression à ce sujet.
Par ailleurs, des problèmes locaux sont parfois à l'origine d'articles qui modifient la loi « montagne » et la loi « littoral ». Fallait-il vraiment légiférer pour autoriser la création d'une route à proximité d'un lac ? Fallait-il vraiment autoriser la construction en continuité des bourgs en montagne, sans limites ? C'est pourtant ce que les députés ont proposé.
Autre nouveauté introduite cette fois par le Gouvernement, le nouvel article 19 ter supprime les plafonds de ressources pour les locataires dans le cadre du dispositif d'aide à l'investissement locatif dans le neuf.
Même si cette mesure se veut une réponse à la pénurie d'offres locatives - réelle et préoccupante - dans certaines zones, il est à craindre que, dans ces zones « sous pression », le dispositif ne profite essentiellement aux investisseurs, l'effet d'aubaine jouant, ou bien aux locataires qui ont les meilleurs revenus, l'aspect social du dispositif Besson pour les locataires passant visiblement après l'intérêt fiscal des propriétaires.
Enfin, les pays, tels qu'ils sont issus de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, ont paradoxalement failli être victimes de leur succès. Les députés de la majorité n'ont pas apprécié l'esprit démocratique qui les anime ; ils ont voulu supprimer ce qui fait l'originalité de ces pays, à savoir l'association de la « société civile » aux projets portés par les élus locaux.
Notre intervention, approuvée d'ailleurs par de nombreux collègues de la majorité sénatoriale, eux-mêmes praticiens de terrain, a permis heureusement d'aboutir à un texte plus équilibré : la charte de développement a pu être maintenue, de même que le rôle du conseil de développement, ainsi que la possibilité de contractualiser au niveau du pays, même si - et nous le regrettons - le pays n'est plus vraiment le pivot de la contractualisation, puisque désormais chaque collectivité peut également contractualiser à titre individuel.
Cette dernière disposition nous semble être un frein à la cohérence des actions menées sur le territoire du pays, et favorisera le glissement d'une logique de projet vers une logique de guichet.
Par ailleurs, la rédaction retenue ne nous paraît pas claire. Nous souhaiterions notamment savoir, monsieur le ministre, ce qu'il faut entendre par la notion de « personnes publiques » mentionnée au huitième alinéa de l'article 20.
Il semblerait logique que cette notion englobe aussi les groupements d'intérêt public de développement local. Il y aurait cependant là une contradiction évidente avec l'article 21, que nous évoquerons en défendant un amendement.
Si nous admettons qu'une association puisse également être signataire du contrat, il serait vraiment paradoxal de refuser cette possibilité à un groupement d'intérêt public.
En résumé, monsieur le ministre, mes chers collègues, des modifications profondes, mêlées à des modifications de détail, parfois d'ordre plus réglementaire que législatif - je pense, en particulier, à la PVR -, donnent à ce texte un caractère un peu confus, au risque de susciter de nouveau l'incompréhension de nombreux élus, de manière paradoxale.
C'est dans cet esprit que notre groupe vous proposera un certain nombre d'amendements de simplification. Le droit complexe de l'urbanisme avait fait l'objet d'une profonde réforme avec la loi SRU. Nous pensons, et nous ne sommes pas les seuls, que ce droit a essentiellement besoin de stabilité : nous ne sommes pas certains que ce texte soit réellement une contribution en ce sens. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à Mme Evelyne Didier.
Mme Evelyne Didier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici donc saisis, en deuxième lecture, d'un projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction.
Après les modifications apportées par l'Assemblée nationale, les caractéristiques essentielles du projet de loi sont maintenues et, de ses différentes dispositions, il ressort une apparence disparate et hétéroclite.
Les apports ont accentué le sentiment que nous avions eu en première lecture : ce texte rassemble un certain nombre de réponses ponctuelles à des problèmes de caractère conjoncturel.
Nous avons un peu l'impression, à la lecture des articles de ce projet de loi, qu'en lieu et place de la prise en compte de l'intérêt général, qui est la raison d'être du travail législatif, chacun vient chercher dans ce texte, en fonction de l'approche empirique de certains problèmes, d'éventuelles solutions grâce à l'adaptation de telle ou telle disposition ou grâce à l'introduction d'un régime dérogatoire.
Le résultat de ce processus est illustré par le nombre des dispositions restant en discussion : plus de quarante articles, dont vingt et un issus d'amendements divers et variés adoptés au Palais-Bourbon.
A l'examen, nous nous trouvons donc en présence d'un texte de loi comportant, à l'origine, une vingtaine d'articles et se traduisant par la promulgation de près de quatre-vingt-dix articles, après les diverses navettes.
On constate, en fait, que nombre des dispositions aujourd'hui présentées dans ce projet de loi ne font que revenir sur la loi SRU, dont on sait qu'elle avait, en son temps, suscité la plus grande circonspection, pour ne pas dire l'hostilité d'une partie de la majorité sénatoriale.
Ce débat que nous menons encore aujourd'hui, sous couvert d'adaptations nécessaires du droit de l'urbanisme aux contraintes du terrain, est en fait l'illustration d'une volonté de faire reculer la qualité du cadre législatif dans lequel était défini, par la loi SRU, le droit de l'urbanisme.
Où en est-on de la cohérence de l'aménagement du territoire, tel qu'il avait été alors pensé ?
Une mission sur l'avenir des territoires de montagne a été réalisée au Sénat. Pourquoi vouloir faire valider, à la hâte, des modifications dans ces secteurs, alors que nous ne sommes pas en mesure d'apprécier la cohérence de ces évolutions par rapport à l'ensemble des attentes ?
Même si certaines mesures contenues dans le texte pouvaient apparaître nécessaires - on pense ici à la sécurité des ascenseurs -, elles ne sont pas accompagnées du volet financier adapté à leur mise en oeuvre concrète dans des délais suffisamment rapprochés.
Par exemple, on ne peut pas solliciter l'enveloppe des crédits PALULOS - prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale - pour la rénovation et la mise aux normes des ascenseurs dans les logements HLM quand le décret du 14 mars dernier comporte, entre autres mesures, plus de 100 millions d'euros d'annulations d'autorisations de programmes et plus de 120 millions d'annulation de crédits de paiement, sur le chapitre de la construction et de l'amélioration de l'habitat.
S'agissant des questions du droit au logement, on nous annonce pour l'automne un projet de loi sur l'habitat. Alors, pourquoi nous proposer des dispositions pour modifier l'existant et rester ainsi au milieu du chemin ?
Aucune disposition digne de ce nom n'a été proposée en vue de faciliter la mise en oeuvre du droit au logement.
Pis, même : par le biais d'un amendement de dernière minute, déposé à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a introduit un article 19 ter et supprimé les conditions de plafonnement des loyers proposés lors de la première mise en location d'un logement neuf réalisé par investissement locatif privé.
Une telle démarche, qui privilégie le développement de l'offre, prétendument pour répondre à une partie de la demande de logements, ne peut apporter des solutions réellement adaptées à la question de l'encombrement du fichier des demandeurs de logement dans les grandes agglomérations et mobiliser des sommes non négligeables en matière de dépense fiscale.
Viendra d'ailleurs le jour où il faudra procéder à une évaluation équilibrée des aides apportées, d'un côté, au financement du logement social et, de l'autre, au financement de l'investissement locatif privé, eu égard aux réponses que l'un et l'autre apportent à la demande sociale.
Comme vous vous en doutez, monsieur le ministre, nous nous opposerons à l'adoption de ces dispositions, que nous estimons inadaptées par rapport aux problèmes qui nous sont aujourd'hui posés.
De manière générale, nous ne considérons pas que le présent projet de loi ait beaucoup gagné en qualité au fil de la navette.
Nous avions notamment indiqué, lors de la précédente lecture, que certaines des adaptations du droit de l'urbanisme offraient l'occasion de masquer, sous des dehors techniques, la volonté politique de mettre en question les objectifs de construction de logements sociaux que la loi SRU avait fixés.
De la même manière, les logiques d'un urbanisme ségrégatif, habillées aux couleurs de l'intérêt paysager ou de la protection des secteurs sauvegardés, sont en quelque sorte validées par le présente texte.
Compte tenu de ces observations, nous ne pourrons sans doute, au terme de cette nouvelle lecture, que confirmer l'opposition que nous avions exprimée en première lecture. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Yves Dauge.
M. Yves Dauge. Monsieur le ministre, je vous sais gré d'avoir calmé le jeu dans une affaire qui était mal engagée. J'ai en effet souvenir que nos débats de première lecture étaient un peu tendus.
Disons-le franchement, ce texte a fait l'objet de trop de procès d'intention, et je le dis d'autant plus facilement que je suis prêt à reconnaître que vous y avez apporté des améliorations. Après tout, un changement de majorité peut quelquefois avoir des conséquences positives, mais quelques mois sont nécessaires pour que la réalité s'impose et que le bruit et la polémique s'effacent.
Dans le domaine de l'urbanisme, il faut du temps pour juger des décisions : on ne travaille pas en défaisant une législation après l'autre, cela vient d'être dit par d'autres.
La continuité est nécessaire lorsqu'on travaille sur l'aménagement de l'espace, même si nous pouvons, les uns et les autres, mettre en place des dispositifs susceptibles d'être améliorés au gré des législatures.
Vous avez effectivement amélioré le texte. Peut-être y avez-vous introduit des dispositions qui étaient de nature réglementaire ; peu importe, l'essentiel, c'est que les choses soient plus claires : je pense notamment au financement des réseaux. On a ajouté les réseaux de communication, c'est très bien.
S'agissant des problèmes juridiques ayant trait au plan d'aménagement et de développement durable, le PADD, à son opposabilité, notamment, le texte clarifie les choses, tant mieux.
Sur les questions de révision, de modification - révision simplifiée plutôt que révision d'urgence -, je suis tout à fait d'accord. La règle fondamentale, c'est la modification, ce qui est très bien.
La question qui me chagrine beaucoup, vous le savez très bien, est celle des schémas de cohérence territoriaux dans les villes de moins de 50 000 habitants, qui représentent l'enjeu essentiel des problèmes de périphérie que nous voulions traiter.
Dans les grandes villes, le désastre est consommé. On peut toujours édicter une règle pour l'empêcher, mais le mieux que l'on puisse faire est de réparer un peu les dégâts. Heureusement, il y a encore en France, reconnaissons-le, énormément de villes petites et moyennes qui ont échappé à la destruction des périphéries.
Or on décide maintenant de supprimer cette règle dite de constructibilité limitée que nous avions mise au point et qui constituait une des mesures phares de ce projet de la loi SRU.
Monsieur le ministre, pour être honnête dans ma critique, je rappelle que le retrait de cette disposition n'avait pas été demandé par le Gouvernement. Vous aviez fait une proposition de compromis en disant qu'on n'appliquerait pas cette règle sur les zones non aedificandi, dites NA, sauf pour les équipements commerciaux et les complexes cinématographiques. Je me serais volontiers rallié à ce compromis, qui me semblait raisonnable.
Je regrette donc qu'une telle mesure ait été retirée, comme je l'ai dit à M. le rapporteur, car un véritable enjeu nous attend. La pression sur les villes petites et moyennes va s'exercer sans que nous ayons cet outil.
Il reste la planification, l'article L. 121-1, qui est un article de fond. Pour autant, il n'est pas question de faire n'importe quoi.
Comme M. de Montesquiou, je suis d'accord pour faire confiance aux maires pour appliquer la loi - c'est cela, la décentralisation - mais pas pour dire que les maires savent mieux que quiconque ce qui est bon pour leur commune quand ils ne font que la détruire, la déstructurer.
On élabore une loi que l'on espère bonne. On fait confiance aux maires pour l'appliquer, sous réserve du contentieux éventuel qui peut surgir s'ils ne l'appliquent pas. Mais quand j'entends dire que les maires savent mieux que quiconque, mieux que les DDE, comment gérer leurs territoires, je crie à la démagogie, excusez-moi du terme.
M. Charles Revet. Ce n'est pas acceptable !
M. Yves Dauge. Cela fait des décennies que nous luttons contre ce genre de discours, qui n'aboutit qu'à des malentendus. Effectivement, j'entends dans ma circonscription des maires qui me disent : « Enfin, grâce à la décentralisation, on va pouvoir construire où on veut. »
Franchement, ils vont être déçus, parce qu'il reste des lois dans ce pays ! Et ce sont les maires qui les appliquent. Jusqu'à preuve du contraire, l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, que vous connaissez sûrement par coeur, n'a pas été annulé. Il faut être raisonnable et défendre les vraies causes sans esprit de polémique ou de revanche !
Malgré la satisfaction que j'ai mentionnée, j'insisterai sur le regret que suscite chez moi ce point particulier.
Nous sommes d'accord sur l'enjeu. Mais certains pensent que la suppression de cette règle de constructibilité sera un progrès ; moi, je pense qu'il faut faire attention et qu'on en reparlera. C'est pourquoi, finalement, en conscience, monsieur le ministre, et à mon grand regret, car des progrès ont été accomplis, je ne voterai pas ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.