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Séance du 15 juin 2004 (compte rendu intégral des débats)

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décision du Conseil constitutionnel

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par lettre en date du 15 juin, le texte de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur la loi pour la confiance dans l'économie numérique.

Cette décision du Conseil constitutionnel sera publiée au Journal officiel, édition des lois et décrets.

Acte est donné de cette communication.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures vingt-cinq, est reprise à vingt et une heures trente.)

M. le président. La séance est reprise.

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Discussion générale (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de la sécurité civile
Discussion générale (suite)

Modernisation de la sécurité civile

Suite de la discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de la sécurité civile
Demande de renvoi à la commission

M. le président. Nous reprenons la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi de modernisation de la sécurité civile.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Daniel Reiner.

M. Daniel Reiner. Monsieur le président, monsieur le ministres, mes chers collègues, je vais un peu nourrir la diversité au sein de cette discussion générale en attirant votre attention sur un point qui ne figure pas de manière explicite dans ce projet de loi, mais qui touche clairement à la sécurité et à la protection de nos concitoyens, à savoir la procédure de reconnaissance de catastrophe naturelle.

Je vous propose de saisir l'opportunité de ce projet de loi pour faire évoluer ce dispositif. Avancée considérable du droit des assurances, la reconnaissance de catastrophe naturelle date de la loi du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles. Ce texte a été modifié en 1992 et définit l'état de catastrophe naturelle, « constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci ».

Les dispositions législatives sont très courtes, laconiques pour le moins. Le dispositif est complété par plusieurs circulaires dont il ressort que l'arrêté ministériel qui porte reconnaissance de l'état de catastrophe naturel est pris après avis d'une commission interministérielle ad hoc, dont le secrétariat est assuré par la direction de la sécurité civile du ministère de l'intérieur. Cette commission est composée de représentants du ministère de l'intérieur, du ministère de l'économie et des finances, ainsi que du ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire à titre consultatif.

En 1996, le Gouvernement avait présenté un rapport au Parlement retraçant le bilan plutôt satisfaisant du fonctionnement de ce régime d'indemnisation. Il soulignait le caractère relativement compréhensif des avis rendus par la commission interministérielle dans la période située entre 1990 et 1995.

Pour autant, cette procédure n'est pas sans lacunes. J'ai noté que de nombreux sénateurs avaient été assez régulièrement interpellés sur ce point par des maires. La principale de ces lacunes, à mon sens, tient au manque de transparence et au déficit d'information des élus.

Les maires sont dans une situation de demandeurs : ils réclament la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, puis attendent. La décision est un jour prononcée sans qu'ils disposent d'autres informations ou que soient engagées de nouvelles discussions entre eux et l'administration, à quelque niveau que ce soit.

La question de la transparence et de la rapidité du dispositif actuel a été soulevée, et j'ai ainsi noté que de nombreux parlementaires, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, ont souvent interrogé le ministre de l'intérieur sur ce sujet.

Des propositions ont été formulées. L'une d'entre elles consistait à départementaliser le dispositif. La réponse du ministère fut assez logique : il valait mieux garder un caractère national pour que l'équité soit respectée sur l'ensemble du territoire.

Qu'il me soit permis d'illustrer mon propos par un exemple récent. Un séisme a affecté l'est de la France le 22 février 2003. Fait assez inhabituel pour cette région : il a provoqué d'importants dégâts matériels.

Dans mon département, plus de 200 communes ont sollicité la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ; 23 d'entre elles ont reçu un avis favorable de la commission interministérielle qui s'est prononcée à trois reprises, à quelques mois d'intervalle.

De nombreux maires se sont étonnés de recevoir un avis défavorable considérant que l'enquête menée donnait l'impression d'être assez incohérente. Ils regrettaient tous l'opacité de la procédure. En effet, seulement trois communes de Meurthe-et-Moselle avaient été visitées par le bureau central de sismologie de Strasbourg, expert de l'Etat. Les autres ont dû remplir un formulaire, parfois très subjectif sur la catastrophe et les dégâts. Je le tiens à votre disposition, et nous en reparlerons au moment de l'examen de l'amendement que j'ai déposé sur ce sujet : dans ce formulaire, il faut faire la différence entre un objet qui vacille, qui tremble, qui bouge, définition peu simple à opérer, surtout dans l'urgence !

Dès lors qu'un avis défavorable a été émis par la commission susvisée, la commune ne figure pas dans l'arrêté interministériel. Si elle veut remettre en cause cette décision, elle doit présenter une étude complémentaire pour infléchir l'avis de la commission.

Qui dit étude complémentaire dit expert. En l'occurrence, ce sont soit les particuliers, soit la commune qui doivent s'adresser à des experts, ce qui ne paraît pas être une façon très convenable de pallier les carences de l'instruction préalable qui est à la charge de l'Etat.

Nous avons le sentiment qu'il y avait moyen de faire mieux, d'autant que l'avis de la commission interministérielle n'était pas critiquable en soi et non susceptible de recours.

J'ai donc sollicité le président de la commission des affaires économiques qui lui même a saisi les présidents des commissions des lois et des finances. M. Garrec, président de la commission des lois, a d'ailleurs souligné que « l'information des élus locaux et des populations concernées sur les avis de la commission interministérielle et leurs motifs pourrait être améliorée. » M. Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué quant à lui que « l'information à destination des communes apparaît déficiente et de nature à conduire une partie de la population à mettre en cause la responsabilité de leurs élus, alors même qu'il s'agit d'une compétence incombant à l'Etat. »

Le maire est demandeur de la reconnaissance de catastrophe naturelle au bénéfice des victimes des dommages qui, pour pouvoir être indemnisées, doivent prouver à leur assurance que la situation qu'elles subissent est bien celle d'une catastrophe naturelle. Les personnes qui n'ont pas obtenu une telle reconnaissance se retournent vers leur maire, leur expliquant qu'il a été maladroit puisque certains de leurs voisins bénéficient de cette reconnaissance.

Il faut donc améliorer la transparence. Je vous soumettrai donc, au cours de l'examen des articles, un amendement visant à améliorer l'information à cette fin.

Je ne suis néanmoins pas sûr que cette formule soit la meilleure, car le projet de loi initial est très laconique. Certaines mesures à caractère réglementaire pourraient utilement compléter le dispositif. Monsieur le ministre, je souhaite que vous puissiez nous faire des propositions au cours de la discussion. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Richert.

M. Philippe Richert. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, une nouvelle fois, le Parlement est amené à se prononcer sur un texte dont l'objectif est non seulement d'améliorer la sécurité civile, mais aussi de préciser son organisation.

Avouons-le : cette intervention législative ressemble étrangement à de la chirurgie réparatrice. Oui, les textes successifs que nous avons votés n'ont pas tous donné les résultats escomptés. Cela explique ce besoin de précision, voire de réorganisation, que je voudrais pour ma part exprimer en traitant cinq points.

Tout d'abord, par la loi dite « du volontariat », nous avions souhaité dynamiser l'engagement civique, citoyen, notamment des jeunes. La réalité a été tout autre.

Dans le Bas-Rhin, avant la réforme qui devait susciter un nouvel enthousiasme à l'égard du volontariat, 10 000 sapeurs-pompiers volontaires étaient dénombrés. Par la suite, ils n'étaient plus que 8 000. Jamais pareille hémorragie n'avait été enregistrée auparavant !

Mais l'incertitude dans laquelle se sont trouvés les centres de première intervention, les CPI, quant à leur rôle et à leur place futurs, la difficulté d'articuler harmonieusement le travail entre professionnels et volontaires, l'acharnement de certains médecins jugeant de l'aptitude physique des pompiers volontaires, ont réussi, en peu de temps, à saper l'enthousiasme de l'engagement civique. Quel paradoxe !

Il convient maintenant de rasséréner les troupes car il nous faut confirmer la place des volontaires à tous les niveaux de l'organisation de la sécurité civile et encourager les jeunes à s'engager. Les mesures pragmatiques prévues - abaissement à seize ans de l'âge minimal, meilleure prise en compte des années en vue de l'attribution d'une retraite, redéfinition de la place des volontaires - sont autant de signes tangibles qui laissent espérer une remontée des effectifs.

Par ailleurs, je ne peux pas ne pas évoquer dans cette enceinte le souci de la reconnaissance pour les sapeurs- pompiers professionnels du caractère de dangerosité de leur métier.

Il est évident qu'un pompier âgé de 50 ou 55 ans encourt des risques accrus ; il en est éventuellement de même pour le sinistré qu'il secourt. C'est pourquoi j'apporte mon soutien à la mesure préconisée par le Gouvernement, à savoir la possibilité, au travers d'une modification du statut du pompier, de lui permettre de mettre en oeuvre, entre 50 et 55 ans, un second projet professionnel accompagné des mesures appropriées.

Ce dispositif répond au souci de protéger les pompiers en intervention et de leur offrir en même temps la perspective d'une retraite juste et digne.

Je veux également revenir brièvement sur la nécessité d'une part, de renforcer les liens entre les SDIS et les communes, et surtout, d'autre part, de développer le lien organique entre les services d'incendie et de secours et le conseil général.

Michel Mercier l'avait déjà dit et tous les présidents de département s'en étaient fait l'écho : le département, avec les communes, paie, et de plus en plus. Pour autant, il n'est pas véritablement patron du SDIS. Ce fait a conduit à l'adoption de l'amendement qui avait prévu qu'à partir de 2006 les services du SDIS pourraient être intégrés dans ceux du conseil général. Il s'agissait d'une mesure certes un peu abrupte, mais réaliste face à cette tendance de l'Etat d'imposer les dépenses aux autres, sans se soucier des recettes.

Je reste attaché à ce dispositif d'intégration au sein des services du conseil général. A défaut, je me rallierai au dispositif proposé par notre excellent rapporteur qui améliore sensiblement le texte du Gouvernement.

Je voudrais maintenant revenir rapidement sur une mesure qui freine aujourd'hui considérablement l'évolution des SDIS et plus particulièrement la poursuite de l'intégration des CPI pour l'instant non membres des SDIS. L'impossibilité des intégrations a été consécutive au vote de la loi.

Il s'agit aujourd'hui de profiter de ce projet de loi pour neutraliser ce dispositif et pour permettre que les intégrations puissent reprendre. C'est une absolue nécessité si nous ne voulons pas frustrer les pompiers et les élus de ces communes, voire les décourager.

Enfin, je ne peux pas ne pas parler de la nécessité de stabiliser le coût de fonctionnement des SDIS. Après une période de croissance quasi exponentielle des dépenses, nous devons évaluer aujourd'hui l'amélioration corrélative qui a pu être obtenue. La sécurisation des biens et des personnes a-t-elle été à la hauteur des moyens nouveaux engagés ? Pouvons-nous fixer, pour les prochaines années, un cadre prévisionnel en matière de dépenses et d'organisation ?

Surtout, il faut éviter que l'Etat ne continue de fixer par décrets et circulaires les dépenses des SDIS et donc de les imposer aux collectivités sans que ces dernières aient leur mot à dire.

Voilà quelques jours, nous avons beaucoup discuté ici de l'autonomie financière des collectivités. Ce texte donne l'occasion au Gouvernement de démontrer que le temps où il imposait aux collectivités des dépenses nouvelles sans compensation est définitivement révolu.

Monsieur le ministre, mon sentiment sur ce texte est globalement favorable. Toutefois, il faut profiter de sa discussion au Sénat pour l'améliorer, non seulement en adoptant les amendements du rapporteur mais aussi et surtout en démontrant que, demain, les décrets ne déferont pas ce que la loi aura organisé. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme Josette Durrieu.

Mme Josette Durrieu. Monsieur le ministre, je fais partie de ceux qui auraient envie de rendre à l'Etat un certain nombre de ses compétences, notamment celles qui concernent l'incendie et le secours. Notre collègue Robert Bret, parmi d'autres, a évoqué ce point tout à l'heure.

Je pense réellement que la sécurité civile, la protection de la population, la prévention des risques et la solidarité nationale sont du ressort de l'Etat. Cela se situe au-delà de ce principe de libre administration et d'autonomie que nous voulons pour les collectivités territoriales. Beaucoup d'élus en parlent et certains le disent : cela ressortit à la mission de l'Etat.

J'ai aperçu tout à l'heure l'ancien président de l'association des présidents de conseils généraux. Notre assemblée compte un certain nombre de présidents de conseils généraux : ils auraient dû résister davantage. J'ai en effet le sentiment profond que, à un certain moment, nous avons laissé filer quelque chose d'important.

Conseiller général depuis vingt ans, première vice-présidente du conseil général des Hautes-Pyrénées depuis longtemps, je connais, comme vous, les problèmes des conseils généraux, et j'exprime à ce propos quelques regrets.

Votre projet de loi, monsieur le ministre, comporte des carences. Elles ont été évoquées, aussi n'insisterai-je pas. A l'évidence, compte tenu des enjeux, les ambitions de ce texte sont relativement modestes. De plus, l'Etat crée de nouvelles charges pour les collectivités locales.

Tout le monde vous a posé la question, et je ferai de même : allez-vous compenser et comment ? Je n'ai pas encore entendu d'indication sur ce point. Une partie de la taxe sur les conventions d'assurance sera-t-elle transférée ? Où en est-on ?

Vous gérez à votre façon la solidarité départementale autour des SDIS mais vous faites l'impasse sur la solidarité nationale. Les inquiétudes sont grandes.

Aujourd'hui, les financements sont assurés à plus de 53 % par les communes et à hauteur de 41 % par les conseils généraux. Demain, tout sera à la charge des conseils généraux. Demain, d'ailleurs, quand est-ce, monsieur le ministre ? Est-ce à compter du 1er janvier 2006 ou du 1er janvier 2008 ?

D'une manière générale, vous parliez tout à l'heure de la mise en commun des moyens. Quels sont exactement ces moyens et comment se répartissent-ils ?

Je terminerai rapidement avec quelques problèmes spécifiques.

Je suis sénatrice d'un département de montagne et, comme d'autres ici sans doute, responsable de la gestion d'une station de ski.

A cet égard, je regrette peut-être que l'association nationale des élus de la montagne ne dépose pas les amendements qu'elle avait préparés.

Je ferai une première observation.

Il semblerait que, en vertu de l'article 2 du projet de loi, les sapeurs-pompiers deviennent les principaux acteurs des secours à la fois dans les stations de montagne et sur le littoral.

A ce propos, je rappelle qu'il existe un certain nombre d'intervenants - les pisteurs, les secouristes, les conducteurs de dameuses, etc. - qui, après avoir acquis des spécialités, rendent des services. Ces intervenants sont plus de 2 000. Comment vont-ils évoluer sur le terrain ? Il y a des inquiétudes à cet égard, et c'est pourquoi je soulève ce problème.

En ce qui concerne le commandement des opérations de secours - c'est ma deuxième observation -, certains aspects mériteraient d'être clarifiés.

Quelle sera la situation juridique du SDIS ? Il semble que la compétence de police soit et reste le privilège des maires et des préfets. J'aimerais que vous nous apportiez des informations sur le rôle du SDIS et sur son autorité juridique, car il reste des imprécisions en l'état actuel.

Ma troisième observation porte sur le principe de la gratuité des secours, contenue dans la loi de 1985.

Ce principe a pour corollaire des mécanismes de participation financière. Je voudrais que vous nous précisiez si sera réaffirmé le principe de coresponsabilité des pratiquants de sports à risque dans la mesure où certains des frais de secours engagés seront, semble-t-il, désormais à la charge des communes, voire des SDIS. C'est d'autant plus important si un certain nombre d'exigences ne sont pas remplies à l'égard des compagnies d'assurance.

Monsieur le ministre, ces points posent problème et suscitent des inquiétudes. Il faut que vous apportiez des précisions.

Je voudrais, pour conclure, saluer le mérite des sapeurs-pompiers, m'associer aux revendications et aux mesures complémentaires qu'ils sollicitent et demander, comme tous mes collègues, que les moyens soient à la hauteur des enjeux et des risques. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Joseph Ostermann.

M. Joseph Ostermann. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, débattre de la sécurité civile constitue bien entendu pour nous une grande satisfaction. Cela fait en effet huit ans, depuis la loi du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours, qui a départementalisé ces derniers, que nous n'avons pas eu de grande loi dans ce domaine.

Votre texte, monsieur le ministre, est complet. Il trace les grandes orientations de notre politique de sécurité civile tout en proposant un large éventail de mesures concrètes.

Je souhaite orienter mon propos sur deux axes de ce projet de loi, parmi tant d'autres : le développement de la responsabilité individuelle, d'une part, l'approfondissement de la départementalisation, d'autre part.

En ce qui concerne la responsabilité individuelle, le présent projet de loi me paraît novateur dans la mesure où, dès l'exposé des motifs, il énonce clairement et fermement son objectif : « faire de la sécurité civile l'affaire de tous à travers l'engagement de chacun ». En outre, au-delà de cette déclaration d'intention, il présente un certain nombre de mesures intéressantes pour le mettre en oeuvre, telle la généralisation de l'apprentissage aux premiers gestes de secours dans les écoles, complétée par des actions de sensibilisation à la prévention des risques.

Ces mesures me paraissent pertinentes à double titre.

D'une part, elles permettront de lutter contre le comportement de plus en plus consumériste de nos concitoyens à l'égard des services d'incendie et de secours. On assiste en effet à un nombre croissant de demandes d'interventions dites « de confort ». Elles le sont effectivement.

Ces actions en direction des écoles contribueront par ailleurs à freiner la tendance actuelle à la déresponsabilisation de nos concitoyens, et ce dans un contexte d'explosion budgétaire des SDIS.

Une étude réalisée en avril dernier pour le compte de Dexia Crédit Local et de l'Association des présidents de services d'incendie et de secours, l'APSIS, concluait à une augmentation de 14 % des dépenses de fonctionnement entre 2001 et 2002, alors que, dans le même temps, les recettes de fonctionnement ne croissait que de 9 %. Et les charges ont été accrues depuis 2002.

Quant aux dépenses d'investissement, la situation est tout aussi sérieuse : elles ont augmenté de près de 20 %. Rappelons que les seules dépenses de personnel ont augmenté de 15 %.

Sur l'initiative de notre collègue Jean Faure, des avancées ont eu lieu à l'occasion du vote de la loi relative à la démocratie de proximité. L'article 54 permet en effet aux communes d'exiger des personnes secourues lors d'activités sportives et de loisir une participation aux frais engagés.

Or, dans un rapport qui vient de vous être rendu, Marcel Pérez propose de revenir à une gratuité totale. Cela constituerait à mon sens une remise en cause de cette politique d'incitation à la responsabilité individuelle de chacun. Pourriez-vous nous indiquer, monsieur le ministre, quelles suites vous entendez donner à ces propositions ?

Il conviendrait au contraire d'aller plus loin et d'adopter des mesures tendant à la fois à dégager de nouvelles ressources pour les SDIS tout en responsabilisant les citoyens. On pourrait ainsi créer, par exemple, une indemnité recouvrée par les SDIS au titre de leur intervention et réglée par l'assureur du propriétaire du véhicule à moteur responsable d'un accident de la circulation. Le tiers responsable verserait ainsi au SDIS, par l'intermédiaire de son assureur, une indemnité forfaitaire.

J'avais déposé une proposition de loi dans ce sens voilà trois ans, mais elle n'a pas obtenu beaucoup de succès.

L'article 4 du projet de loi présente un deuxième intérêt : celui de permettre à terme de susciter des vocations et de redynamiser le volontariat.

Le récent rapport de la mission Fournier sur ce thème est sans appel : on observe une diminution de plus de 50 % des effectifs de sapeurs-pompiers volontaires sur l'ensemble du XXe siècle couplée à une baisse sensible de la durée d'engagement. Ce rapport met également en exergue la faiblesse voire l'absence de modes de communication et de recrutement structurés aux niveaux local, régional et national. Une action de sensibilisation dans les écoles serait par conséquent très utile.

En outre, le développement du volontariat permettrait de redonner aux jeunes concernés une culture de la responsabilité et de l'engagement ainsi qu'une certaine forme de civisme. Il me semble d'ailleurs que, sur ce point, l'action menée dans les écoles devrait intégrer cette dimension de la responsabilité individuelle, du respect d'autrui et, surtout, de l'autorité.

Cela s'avère indispensable dans les quartiers en difficulté, par exemple, où les sapeurs-pompiers sont confrontés quotidiennement à la délinquance. Je pense ainsi aux fréquents incendies de voitures à Strasbourg et ailleurs qui nécessitent l'intervention des sapeurs-pompiers. Plus grave encore, ces derniers sont bien trop souvent eux-mêmes la cible d'agressions et sont empêchés de faire leur travail.

Permettez-moi d'aborder maintenant la question de la départementalisation.

Nous devons avant tout signifier notre très forte admiration aux sapeurs-pompiers en général et aux sapeurs-pompiers volontaires en particulier.

Votre texte, monsieur le ministre, vise à approfondir et à clarifier la politique engagée depuis 1996 : les SDIS sont ainsi maintenus dans leur statut d'établissement public local, le département est renforcé dans sa responsabilité de chef de file. La composition des conseils d'administration des SDIS est rééquilibrée pour tenir compte du rôle financier prédominant du conseil général.

Je tiens d'ailleurs, sur ce dernier point, à saluer les propositions de la commission des lois visant à améliorer sensiblement le fonctionnement de ces conseils en en réservant la présidence au conseil général.

Toutefois, en ce qui concerne les communes, il me semble que ce texte contient un certain nombre d'incohérences sur lesquelles je souhaiterais que vous nous apportiez des éclaircissements.

En effet, la loi relative à la démocratie de proximité, tout en transférant au département les compétences non opérationnelles, a prévu de geler les contributions des communes jusqu'en 2006, date à laquelle elles contribueront indirectement au financement des SDIS par le biais de la DGF. C'est très bien, mais en mettant sans arrêt la DGF à contribution, il n'en restera bientôt plus rien !

En revanche, le présent projet de loi attribue de nouvelles charges aux communes. On demande ainsi à ces dernières de financer les nouvelles réserves de sécurité civile ou encore « les dépenses relatives au soutien des populations et à la satisfaction de leurs besoins immédiats ».

J'avoue que le caractère obscur de cette formule me laisse perplexe. Pourriez-vous, monsieur le ministre, nous apporter des éclaircissements sur ce point ? A défaut, l'élu local que je suis redouterait une fois de plus un accroissement des charges et des responsabilités pesant sur les communes.

Je tiens, une fois encore, à saluer l'excellent travail de la commission des lois, qui propose par amendement d'encadrer cette répartition des charges, mais également de prévoir une compensation des charges et des compétences nouvelles transférées aux communes.

Par ailleurs, le texte va plus loin en transférant la gestion opérationnelle aux départements tout en réinvestissant les communes de certaines missions telles que l'obligation de prévoir un plan communal de sauvegarde ou de constituer des réserves de sécurité civile. De quels moyens opérationnels et financiers disposeront-ils ? Telle est la question.

Ainsi, l'obligation faite aux communes de mettre en place des plans communaux de sauvegarde implique de mener « des actions immédiates de nature à protéger les personnes et les biens et, en appui aux secours, d'organiser au mieux l'assistance à la population sinistrée ». Une fois encore, les maires se trouveront en première ligne lorsque surviendra un sinistre, et c'est à eux que leurs administrés adresseront leurs demandes, alors qu'ils ne disposeront pas pour autant des moyens nécessaires pour assumer cette mission. Ils devront compter sur les sapeurs-pompiers volontaires de leur commune, ce qui tend à prouver, une fois encore, qu'une redynamisation du volontariat s'impose.

Sur ce point, le texte va dans le bon sens en accordant aux sapeurs-pompiers volontaires un avantage en termes de retraite, destiné à les fidéliser. Ne conviendrait-il pas d'aller plus loin en adoptant un certain nombre de mesures financières ou fiscales destinées à inciter les employeurs, les entreprises et les communes à recruter des sapeurs-pompiers volontaires ?

Pourriez-vous, monsieur le ministre de l'intérieur, nous informer sur la politique que vous envisagez de mener dans ce domaine et sur le calendrier que vous comptez adopter ?

Enfin, permettez-moi une dernière remarque sur la départementalisation, dont Philippe Richert vient de parler. Le gel des montants des contributions des communes et des EPCI prévu par la loi relative à la démocratie de proximité conduit à un blocage des opérations de transferts des centres de première intervention engagées depuis 1996, les SDIS ne pouvant plus demander aux communes de contributions destinées à compenser ces transferts.

Cette situation est regrettable. Il convient d'y apporter une solution dans les meilleurs délais. C'est pourquoi j'ai déposé un amendement visant à exclure explicitement les contributions de transfert du montant global des contributions.

Sous réserve de ces éclaircissements, je voterai bien entendu ce texte, qui me paraît comporter des avancées significatives. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Noël Guérini.

M. Jean-Noël Guérini. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, en 1996, la représentation nationale a adopté une loi qui a permis de « mettre en place un cadre rénové, cohérent et dynamique garantissant à tous les Français une réponse efficace aux risques civils ». Je cite là Charles Pasqua, ancien ministre d'Etat, qui affichait, en présentant ce texte en 1995, une ambition largement justifiée par les attentes de nos concitoyens.

Je regrette qu'aujourd'hui, alors que nous discutons d'un projet de loi sur la sécurité civile, certains amendements proposés par trois de nos collègues visent à bousculer cet édifice patiemment construit.

Pour des raisons qui appartiennent à l'Histoire, et sur lesquelles personne ne songe à revenir, la loi de 1996 a exclu, à sa demande, la ville de Marseille du processus de départementalisation dans le domaine de la gestion financière et de la mutualisation organisée des services départementaux d'incendie et de secours.

Dans ce contexte, un fragile équilibre s'était instauré dans le département des Bouches-du-Rhône, permettant d'assurer la cohésion des secours sur l'ensemble du territoire départemental. Peut-on aujourd'hui mettre en péril cet édifice en favorisant le retour à une vision locale étriquée de l'organisation des secours ?

Peut-on un seul instant envisager que les Bouches-du-Rhône deviennent le seul département de France où existeraient deux centres opérationnels départementaux d'incendie et de secours, les CODIS, deux règlements opérationnels et, de ce fait, deux dispositifs opérationnels, l'un pour Marseille, l'autre pour le reste du département ? Ce serait une première dangereuse pour la sécurité de nos concitoyens, cela entraînerait des coûts supplémentaires et instaurerait une exception marseillaise...

M. Jean-Claude Gaudin. D'autant que cela existe depuis soixante ans ! Je vous répondrai demain !

M. Jean-Noël Guérini. Monsieur Gaudin, nous aurons l'occasion d'en débattre tous les deux.

Cette idée pourrait, demain, être exportée à Lyon, à Bordeaux ou à Lille !

M. Jacques Peyrat. Pas à Nice !

M. Jean-Noël Guérini. Qui sait, monsieur le maire de Nice ?

M. Jacques Blanc. Si cela marche à Marseille...

M. Jean-Noël Guérini. Loin de toute polémique, et pour répondre aux préoccupations légitimes de tous les habitants des Bouches-du-Rhône, il est essentiel que soient confirmées l'unité et la cohérence des secours à l'échelon départemental, impliquant un organisme de commandement unique, dans le cadre d'un seul schéma d'analyse et de couverture des risques.

Il ne s'agit pas ici de polémiquer et de défendre les intérêts des uns contre le pouvoir des autres, loin s'en faut. La ville de Marseille, fruit d'une histoire - vous avez raison, monsieur Gaudin -, n'a jamais accepté l'intégration financière des 2 200 hommes du bataillon des marins-pompiers dans le SDIS des Bouches-du-Rhône. Ce dernier, fort de ses 5 000 sapeurs-pompiers est investi de missions générales d'organisation et de distribution des secours au service de 118 communes du département.

Devrait-on, sans concertation, sans débat, accepter la mise en place d'un transfert de charges, sans la moindre compensation financière, de la ville vers la communauté urbaine de Marseille et vers les autres collectivités territoriales ?

Ce tour de passe-passe révèle une étrange conception de l'équité et de l'égalité. Les habitants des Bouches-du-Rhône seraient obligés d'acquitter d'une double contribution de sécurité civile ! Injuste, totalement inefficace et coûteux, ce transfert de charges rendrait extrêmement compliquées les prises de décision et de responsabilité.

Notre ambition commune est de renforcer les solidarités face aux risques, en faisant de chaque service départemental d'incendie et de secours un établissement public commun à l'ensemble des collectivités territoriales dans tous les départements, y compris dans les Bouches-du-Rhône, dont Marseille est la préfecture !

MM. Gaudin, Giraud et Leroy ont déposé des amendements tendant à remettre en cause la compétence et l'autorité des sapeurs-pompiers (M. Jean-Claude Gaudin fait un signe de dénégation), rallumant ainsi un conflit entre sapeurs-pompiers et marins-pompiers, conflit que j'avais très modestement aplani au prix de patients efforts.

M. Jean-Claude Gaudin. Et les autres, non !

M. Jean-Noël Guérini. Monsieur le sénateur-maire, j'irai jusqu'à dire que nous les avons aplanis ensemble !

M. Jean-Claude Gaudin. Dans ce cas, il faut aussi le constater !

M. Jean-Noël Guérini. Oui !

Le département des Bouches-du-Rhône serait encore une exception.

M. Jean-Claude Gaudin. Elle était justifiée, en plus !

M. Jean-Noël Guérini. Il y a déjà eu, sur votre initiative, une exception au mois de mars, n'en créez pas une autre aujourd'hui, monsieur le sénateur-maire !

Un principe simple doit guider notre action en ce domaine. L'un de mes maîtres en politique, auquel vous faites souvent référence, monsieur Gaudin, disait : «Qui commande paie.» La formule est certes lapidaire, mais elle a le mérite d'être claire.

C'est dans cet esprit, conforme à la philosophie de la loi de 1996, que s'inscrivent les amendements que je défendrai. Ils visent à rappeler avec précision et sans la moindre ambiguïté les règles de cantonnement des pouvoirs de police d'un maire au périmètre de son seul territoire communal.

Ainsi seraient éclaircies les conditions d'intervention du bataillon des marins-pompiers de Marseille sur le territoire du port autonome de Marseille, tout comme seraient mises en cohérence les prestations de services qu'assure le bataillon des marins-pompiers à l'aéroport de Marseille-Provence avec les règles du droit national et européen en matière de libre concurrence.

La sécurité, mes chers collègues, est une priorité pour nos concitoyens. Devons-nous accepter qu'elle devienne l'enjeu de petites manoeuvres dissimulant des transferts de charges inacceptables ?

A l'évidence, elle appelle des solutions cohérentes, nourries par une recherche constante de l'efficacité des services de sécurité civile pour tous les habitants du département des Bouches-du-Rhône. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la richesse des interventions que nous venons d'entendre illustre l'importance et la complexité du sujet qui nous rassemble ce soir.

Ces interventions témoignent du profond intérêt du Sénat pour une question fondamentale touchant à l'organisation de notre société. Elles témoignent aussi de vos interrogations et de vos inquiétudes légitimes.

Quelles que soient les options retenues, le contenu de vos interventions illustre votre connaissance de notre système de sécurité civile. Votre attachement aux services d'incendie et de secours et à tous ceux qui y servent permettra d'améliorer le texte que j'ai l'honneur de vous soumettre.

Face à des interventions nombreuses et aussi riches, je me dois de répondre à toutes les préoccupations que vous avez exprimées. Je m'efforcerai de le faire en suivant le plan du projet de loi.

S'agissant d'abord de l'organisation générale de la sécurité civile, la première interrogation est la suivante : pourquoi cette loi ? Je remercie MM. Jean-Jacques Hyest et Jean Boyer d'avoir bien voulu reconnaître l'intérêt de cette initiative. La société a changé depuis la loi du 22 juillet 1987 et celles de 1996 sur la départementalisation et le volontariat.

Dans ce contexte, le projet de loi que je vous soumets répond aux nécessités d'une société qui prend davantage conscience de ses vulnérabilités et des menaces qui pèsent sur elle. Nous avons tous présents à l'esprit les risques naturels, technologiques et humains qui menacent la sécurité de notre société. Il est de notre devoir d'y répondre par une démarche renouvelée d'analyse des risques, de prévention, de planification et d'organisation des secours.

Une telle démarche ne peut être que collective. L'Etat a un rôle important à jouer dans ce domaine. J'ai noté que cette idée recueille un large accord de la part de tous les intervenants. Le projet de loi affirme les responsabilités de l'Etat, et nous nous donnons les moyens de les assumer: les retours d'expérience après la canicule ont été une occasion de progresser en matière tant de détection et de conduite opérationnelle de crises que de travail interministériel.

Je me suis moi-même doté au ministère, depuis mon arrivée, de moyens permettant de conduire la gestion de crises, sous l'autorité du Premier ministre et en association avec les autres ministères concernés.

D'autres exemples peuvent être donnés : nous assistons à une montée extrêmement préoccupante du nombre d'accidents domestiques, qui désormais tuent plus que les accidents de la route et frappent bien souvent des enfants. C'est pourquoi le projet de loi, dans son article 3, crée, en accord avec le ministère de l'éducation nationale, un cadre scolaire pour la sensibilisation des élèves aux risques dès l'école primaire et un apprentissage des gestes de premier secours au collège.

S'agissant des secours en montagne, évoqués par Mme Durrieu, l'examen des amendements nous permettra d'apporter toutes assurances aux acteurs importants que sont les pisteurs secouristes et les unités spécialisées de gendarmes et de policiers de haute montagne sur leurs relations avec les SDIS.

Mais, ainsi que le souligne à juste titre M. Fortassin, l'action implique aussi d'autres partenaires, notamment les collectivités locales. Dans ce domaine, où la proximité est essentielle, le rôle des communes demeure déterminant.

Pour répondre aux besoins de la population, le projet de loi prévoit de nouveaux outils, notamment la possibilité de créer une réserve communale de sécurité civile et d'instaurer des plans communaux de sauvegarde. Ces outils offrent un cadre nouveau permettant d'associer toutes les compétences locales en matière de protection de la population. A cet égard, je prends bonne note du souhait de M. Girod d'organiser ces réserves dans un cadre communal. Ces outils constituent à la fois un outil pédagogique et le moyen de mobiliser les énergies en cas de sinistre.

Non, monsieur Jean Boyer, la création de ces plans communaux de sauvegarde n'est pas une dépense coûteuse pour les communes. Les plans communaux de sauvegarde auxquels les préfectures apporteront leur concours seront avant tout des documents de planification et d'évaluation de l'état de préparation d'une population susceptible d'être exposée à des aléas naturels ou technologiques.

Ils ne feront donc que compléter, par des mesures pratiques conçues au niveau local, les dispositions des plans de prévention des risques déjà approuvés ou prescrits dans les communes.

La question des moyens se pose également, et M. Peyrat l'a soulevée, à l'échelle nationale.

Comme vous, monsieur le sénateur, je garde en mémoire le dramatique été 2003 en zone méditerranéenne : 61 000 hectares parcourus par les flammes et, surtout, dix personnes, dont quatre sapeurs-pompiers, décédées.

Nous avons voulu tirer tous les enseignements de cette vague exceptionnelle d'incendies, y compris les enseignements sur le nécessaire renforcement de notre dispositif de lutte aérien.

C'est pourquoi, pour soutenir l'action des 33 000 sapeurs-pompiers méditerranéens appuyés par vingt-sept hélicoptères légers bombardiers d'eau loués par les départements, l'Etat mobilisera vingt-six avions bombardiers d'eau.

En outre, des négociations se poursuivent en ce moment pour le remplacement du Canadair accidenté en mars dernier au cours d'un exercice sur le lac de Sainte-Croix. J'appelle votre attention sur l'importance de cette décision : ce n'est malheureusement pas le premier appareil de ce type que nous perdons, vous le savez, mais c'est la première fois que l'on procède dans un délai aussi court au remplacement.

MM. Jean-Claude Gaudin et Jacques Peyrat. C'est vrai !

M. Dominique de Villepin, ministre. Comme vous, monsieur Peyrat, je souhaite adapter le format de nos moyens de lutte et rendre plus polyvalente notre flotte de bombardiers d'eau.

A cette fin, un hélicoptère lourd Skycrane de grande capacité, emportant à chacune de ses rotations 9 000 litres d'eau, a été loué pour tout l'été. Basé à Bastia, il interviendra en priorité en Corse, mais également sur tout le littoral méditerranéen, le cas échéant en renfort des moyens de votre département.

M. Jacques Peyrat. Très bien !

M. Dominique de Villepin, ministre. Nous pourrons ainsi évaluer véritablement ses performances et sa complémentarité avec notre actuel dispositif aérien et terrestre.

J'ajoute que, dès la fin de l'été 2003, le Gouvernement a décidé de faire l'acquisition de deux avions gros porteurs Dash 8 en remplacement de nos anciens Fokker. Ces avions polyvalents de nouvelle génération seront livrés dès l'été prochain.

En amont de la question des moyens de secours, M. Vidal a appelé notre attention sur les mesures de prévention, notamment en ce qui concerne les feux de forêt et le débroussaillement.

Dans ce domaine, l'arsenal législatif est déjà dense et la question principale, après expertise du dispositif, est moins celle de son renforcement que celle de l'effectivité des mesures prescrites. Malheureusement, chaque été nous apporte la preuve que bien des catastrophes sont aggravées par l'insouciance de propriétaires n'ayant pas satisfait à leurs obligations.

Plutôt que d'édicter de nouvelles contraintes, il a paru approprié de prévoir, à l'article 9, une sanction financière avec la diminution de l'indemnisation à laquelle un assuré peut prétendre s'il est établi qu'il a manqué à ses obligations en matière de débroussaillement.

Les préoccupations formulées par M. Girod requièrent toute notre attention.

Nous savons tous, monsieur le sénateur, l'ardeur que vous déployez au sein du Haut Comité français pour la défense civile à faire émerger une démarche globale de prise en considération des risques. Aussi est-il légitime que vous saisissiez l'occasion de ce débat pour faire progresser l'émergence de la culture de la prévention du risque.

Nos préoccupations se rejoignent.

Parmi les points qui vous préoccupent, vous avez cité l'alerte des populations. Vous avez rappelé très justement que nous disposons d'un réseau bien connu des Français, celui des sirènes qui retentissent à midi chaque premier mercredi du mois. Mais ce système n'a pas été mis en oeuvre dans les conditions réelles d'une catastrophe ou d'une alerte importante depuis très longtemps. Il ne répond plus aux nécessités d'une gestion moderne de l'alerte des populations et doit par conséquent être revu.

C'est pourquoi le projet de loi met l'accent sur la sensibilisation de chacun dès le plus jeune âge à l'hypothèse du risque et prévoit le recours aux moyens modernes, comme la téléphonie mobile, les panneaux à messages variables ou les radios locales, sans pour autant abandonner le système actuel des sirènes dans certaines zones exposées à une menace identifiée, qu'il s'agisse d'une usine ou d'un barrage.

Vous vous préoccupez également du devenir de l'école de défense civile de Cambrai. Comment ne partagerais-je pas votre souci après les événements de Madrid ?

C'est un projet complexe et très innovant. Malgré le contexte budgétaire actuel, je crois à sa nécessité, car il est indispensable de former au travail en commun tous ceux qui, aujourd'hui disséminés, auraient à intervenir dans le cas d'une agression nucléaire, radiologique, bactériologique ou chimique, majeure.

Nous avons la possibilité de développer un partenariat avec des associés privés et des collaborations internationales. Ce dossier doit progresser : j'y veillerai.

S'agissant de l'organisation générale de la sécurité civile, M. Reiner fait une proposition relative à la transparence de la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

Cette procédure, qui associe les assureurs et l'Etat, a fait la preuve de son efficacité pour offrir à nos concitoyens une réelle garantie, très enviée par nos voisins.

Je reconnais cependant que certains aspects de cette procédure administrative peuvent être améliorés. J'ai donc décidé d'engager une démarche de modernisation pour accélérer les délais de reconnaissance et d'indemnisation des sinistrés.

Les critères de décision sont techniquement complexes, mais cela ne signifie pas qu'ils sont obscurs. Les avis sont publiés au Journal officiel et, dans le même temps, les décisions défavorables sont transmises aux préfets pour qu'ils les relaient aux parlementaires et aux élus locaux. C'est pourquoi leur publication dans un texte réglementaire n'apporterait pas plus de transparence tout en prenant la forme d'une décision autoritaire.

Sur toutes ces questions, il faut que nous conjuguions nos efforts pour progresser. Ce débat doit nous fournir l'occasion de le faire.

Sur l'organisation et le financement des services d'incendie et de secours, vos interventions ont été nombreuses et argumentées. Tout l'éventail des opinions s'est déplié.

Comme M. Peyronnet, M. Demilly et Mme Durrieu ont défendu la thèse de l'étatisation des SDIS.

Je souhaite, comme j'ai eu à maintes reprises l'occasion de le dire, affirmer le rôle de l'Etat, et pourtant je ne suis pas d'avis de « nationaliser » les SDIS. Il y a à cela de nombreuses raisons, mais la principale est que les secours, historiquement créés par les collectivités locales et insérés dans le tissu local, tirent en grande partie leur efficacité de cet enracinement. Or la priorité en matière de secours est avant tout l'efficacité.

A l'inverse, M. Doligé a exprimé un regret à l'égard de la « conseil-généralisation » des SDIS que défend M. Richert, c'est-à-dire leur rattachement organique aux services du département.

Cette thèse, pourtant brillamment défendue, ne m'a pas non plus convaincu, et cela pour deux raisons.

La première est que les SDIS constituent un point de rencontre indispensable entre les communes et les départements. Certes, les départements paient plus que les communes, mais les communes sont indispensables dans l'organisation des secours. Leur place demeurera significative, car elles seront toujours le reflet des pouvoirs de police du maire et de l'attente de la population.

Dans cette mesure, intégrer le SDIS aux services du conseil général, ce serait ignorer la réalité communale en matière de volontariat et de relations avec la population. Ce serait aussi prendre le risque d'une perte d'efficacité de nos services de secours.

La seconde raison est la suivante : la « conseil-généralisation » des SDIS n'apporterait rien sur le plan des dépenses. Les départements, parce qu'ils paient beaucoup, veulent contrôler l'évolution de cette dépense. C'est normal, et plusieurs dispositions du texte, de l'organisation interne du SDIS à la conférence nationale, vont clairement dans ce sens. Ce n'est pas en excluant les maires qu'on progressera dans la recherche d'une meilleure maîtrise de la dépense.

J'indique cependant que confier de plein droit la présidence du SDIS au président du conseil général s'il s'agit d'une large demande est une perspective envisageable.

Avant d'aborder les questions financières, je souhaite apporter une réponse aux préoccupations formulées par M. Guérini à propos de la situation propre à son département, les Bouches-du-Rhône, à raison de l'existence du bataillon des marins-pompiers de Marseille, le BMPM.

Je sais qu'il y a, sur certains sujets, un débat institutionnel, opérationnel et financier, entre le SDIS et le bataillon des marins-pompiers de Marseille comme entre le département et la ville, qui financent ces deux structures.

Je commencerai par rappeler que, dans cette situation, le rôle de l'Etat est de tendre à rapprocher et non à opposer : en tant que responsable de la sécurité civile, je me sens en charge de tous les pompiers, militaires autant que civils ; en tant que ministre chargé des collectivités locales, j'ai pour le département des Bouches-du-Rhône et pour la ville de Marseille une égale sollicitude.

L'impératif de prise en charge optimale de la sécurité de tous les habitants, où qu'ils habitent, est essentiel. Cela doit nous conduire à des avancées, notamment sur des aspects aussi importants que le schéma d'analyse et de couverture des risques ou le règlement opérationnel.

S'agissant des questions financières, l'équité doit gouverner nos choix. A ce propos, je rappellerai un point essentiel : si le bataillon des marins-pompiers de Marseille est, comme la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, exclusivement constitué de personnels sous statut militaire, une différence fondamentale existe puisque, à Paris, une partie du budget de la brigade est financée par l'Etat tandis que, à Marseille, la ville supporte intégralement la charge du bataillon.

M. Pierre Hérisson. Bravo à Marseille !

M. Robert Bret. L'Etat doit bien verser quelque chose !

M. Dominique de Villepin, ministre. Il est normal de tenir compte de cette différence, et la discussion qui s'ouvre permettra d'en débattre.

J'attire surtout votre attention sur le souci qui est le nôtre de rapprocher et de développer les coopérations, car c'est ce que commande l'exigence de sécurité.

Nous arrivons donc à ce que plusieurs d'entre vous ont appelé la « question d'argent ». Je vous l'ai dit en ouvrant ce débat, et vos propos me l'ont confirmé : je sais l'intensité de vos préoccupations sur ce sujet et je souhaite y répondre.

Messieurs Peyronnet, Mercier, Doligé, vous avez tous tenu des propos forts et convaincants sur l'inquiétude qu'éprouvent les départements en voyant leurs finances de plus en plus sollicitées, année après année, par la croissance des dépenses de secours. J'ai entendu votre message.

M. Peyronnet m'a adressé une critique sur le fait que ce projet de loi n'était pas accompagné d'une étude d'impact. Si j'accepte le reproche sur la forme, je le conteste sur le fond. En effet, un des fils conducteurs de ce projet de loi est précisément de rétablir avec les élus locaux une relation de confiance qui s'était gravement détériorée au cours des dernières années.

Ce projet de loi est guidé par la volonté de permettre enfin la maîtrise de la dépense en matière de secours.

Le texte contient peu de mesures créant des dépenses nouvelles, et la seule dépense d'une réelle importance, à savoir la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, sera partagée entre l'Etat et les départements.

Le projet de loi vise à instituer une véritable instance de régulation de la production normative, qui a été à l'origine de l'essentiel des augmentations constatées dans le passé.

Il tend également à affirmer sans équivoque la prééminence du département au sein du SDIS pour lui donner les moyens de développer une culture de gestion nécessaire à la recherche d'économies.

Ces mesures s'accompagnent de l'échange, pour un montant très significatif, d'une dotation contre une ressource fiscale à l'évolution beaucoup plus dynamique. Voilà qui répond à la fois à une demande ancienne des élus départementaux et à l'exigence de respect de l'autonomie fiscale de ces collectivités.

Sur cette question, je sais votre crainte, inspirée par de mauvaises expériences du passé, qu'il ne s'agisse de quelque tour de bonneteau auquel les départements devraient se faire prendre. Lassés des promesses non tenues, vous êtes méfiants, je le comprends. J'essaierai néanmoins de vous persuader de l'honnêteté du procédé que je vous propose.

D'abord, il s'agit d'un échange : je vous reprends 900 millions d'euros d'une dotation plus ou moins indexée sur le niveau des prix et je vous transfère, pour un montant identique au 1er janvier 2005, une partie de la taxe sur les conventions d'assurance automobile.

L'avantage se situe à deux niveaux.

En premier lieu, les départements bénéficieront dès 2006 du dynamisme d'une ressource dont l'évolution annuelle est supérieure de 2 % à 3 % à celle de la dotation globale de fonctionnement, et ce différentiel se cumulera d'année en année.

En second lieu, quand les transferts prévus dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales seront achevés, la totalité du produit de la taxe sur les conventions d'assurance automobile sera transférée aux départements, qui se verront également confier le pouvoir d'en moduler les taux.

Pour que les choses soient bien claires, je précise que le montant de 900 millions d'euros s'ajoute au montant de fiscalité transférée au titre de la compensation des transferts de compétence prévus dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales.

Une autre disposition financière du projet de loi a inspiré des questions à M. Peyronnet. Il s'agit de l'article 22, qui pose le principe de répartition des dépenses de secours suivant : à risque quotidien, prise en charge par le SDIS, lui-même financé par les collectivités locales ; à situation de crise mobilisant, sur décision du représentant de l'Etat, des moyens extra-départementaux, mise en jeu de la solidarité nationale et donc remboursement de ces moyens de renfort par l'Etat.

Je me livrerai à quelques commentaires pour mieux éclairer le sujet.

L'affichage de cette règle ne constitue pas une révolution : les dépenses de secours ont toujours été des dépenses relevant en principe des collectivités locales ; elles le demeurent. En cas de grande catastrophe et de déclenchement du plan ORSEC, l'Etat prend en charge certaines dépenses : tout cela n'est pas nouveau !

L'élément de clarification qu'introduit ce texte tient à la suppression des « zones grises » : depuis la loi de 1987, le remboursement par l'Etat n'intervient, en droit, que dans le cas où l'on mobilise des moyens extérieurs à la zone. L'application de cette règle ayant soulevé des incompréhensions, il est proposé de la remplacer par une norme plus claire. C'est d'ailleurs ce qui a été fait, dès l'année dernière, au titre des opérations engagées pour lutter contre les feux de forêts et les inondations dans le Sud-Est : 23 millions d'euros ont ainsi été remboursés à 80 SDIS.

Au risque de décevoir, je tiens cependant à rappeler que cet article ne peut avoir pour objet de demander une prise en charge de toutes les dépenses de secours par l'Etat : ce remboursement n'intervient que quand deux conditions sont remplies. C'est une décision du représentant de l'Etat - préfet de département, de zone ou le ministre lui-même - engageant des moyens extra-départementaux dans des circonstances graves.

Toujours dans le domaine financier, M. Ostermann m'interroge sur la question de l'application de l'article 54 de la loi relative à la démocratie de proximité. Sur ce point, ma réponse tient en trois éléments.

Il ne vous aura pas échappé, monsieur le sénateur, que le projet de loi ne comporte pas de disposition sur ce sujet : c'est dire qu'il n'est pas dans mon intention de revenir sur un dispositif issu d'un amendement déposé par M. le sénateur Faure.

L'introduction de l'article 22 du projet de loi pose les principes d'une répartition claire et équitable du coût des secours entre les SDIS et l'Etat, les communes ne conservant à leur charge que le soutien à apporter aux populations. Ces dispositions ne sont pas contradictoires avec l'article 54 ; tout au plus peut se poser la question d'étendre aux SDIS la possibilité d'obtenir un remboursement des frais de secours. Au demeurant, une telle évolution heurterait le principe de gratuité auquel beaucoup restent très attachés

Enfin, une évolution du dispositif de l'article 54 pourrait être envisagée pour ne sanctionner pécuniairement que les comportements traduisant un mépris évident des règles de sécurité. Ce serait un moyen de répondre à la préoccupation exprimée par M. Bret, à laquelle je ne suis pas insensible.

Ces questions, comme la presse de ce matin s'en faisait l'écho, préoccupent particulièrement les élus de la montagne, et c'est en me référant à leurs avis, s'ils sont clairement convergents, qu'une évolution pourrait être envisagée.

J'en arrive aux dispositions relatives aux sapeurs-pompiers. Il ne peut y avoir de bons secours sans de bons secouristes, et vos interventions, fort légitimement, ont abondamment évoqué la question du statut des sapeurs-pompiers, professionnels et volontaires.

S'agissant des sapeurs-pompiers professionnels, j'ai perçu dans le propos de M. Mercier une inquiétude dont je mesure l'intensité. Parce qu'ils sont populaires et, à juste titre, appréciés de la population, vous redoutez que le ministre n'aille leur faire des concessions déraisonnables. Je souhaite à la fois calmer vos inquiétudes et rendre justice à ces soldats du feu.

La question que vous me posez est en substance la suivante : le ministre est-il en train de concéder aux professionnels la retraite à 50 ans ? Je réponds : non ! Je regrette de devoir dire à M. Domeizel que sa proposition de reconnaître l'insalubrité du métier de sapeur-pompier, qui aurait pour effet de façon déguisée de céder à cette revendication, ne peut pas recueillir mon accord.

Pour autant, il faut considérer avec réalisme la difficulté qui peut résulter de l'allongement de la vie professionnelle, pour des pompiers dont nul ne conteste qu'ils exercent un métier physique. Je propose donc d'apporter à cette question des réponses équilibrées. Cette démarche est approuvée par les organisations syndicales majoritaires et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers avec qui j'ai signé un relevé d'étape, le 18 mai.

Ce document prévoit, premièrement, la reconnaissance du caractère dangereux du métier de sapeur-pompier, tout au long de la carrière. Je vous propose à ce titre un amendement visant à reconnaître ce caractère dangereux du métier et des missions des sapeurs-pompiers. Cette reconnaissance sera notamment accompagnée de nouvelles dispositions contribuant à renforcer la sécurité pour réduire les risques encourus dans l'exercice des missions.

Il prévoit, deuxièmement, la création d'un « projet personnalisé de fin de carrière » : le sapeur-pompier éprouvant des difficultés opérationnelles reconnues par une commission médicale pourra, entre 50 et 55 ans, définir et personnaliser son projet de fin de carrière à partir de l'une des trois formules suivantes : un reclassement dans un emploi public ; la possibilité de cumuler une part de son traitement avec la rémunération d'une activité privée ; un congé rémunéré pour raisons opérationnelles, en cas de non-reclassement. Ces différentes formules visent à garantir aux intéressés leur pouvoir d'achat et la possibilité de se constituer une pension de retraite complète.

J'ai relevé dans les propos de M. Biwer, comme dans presque toutes vos interventions, mesdames, messieurs les sénateurs, une appréciation favorable aux mesures prévues en faveur des sapeurs-pompiers volontaires. Je vous en remercie et confirme qu'une attention particulière s'impose à l'égard de ces 200 000 volontaires qui forment le gros des troupes de nos services de secours : nous ne voulons pas courir le risque de voir se tarir une composante majeure des SDIS et une forme exemplaire d'engagement civique.

Je me réjouis de voir se dessiner un accord sur ces mesures dont le détail a été négocié dans un esprit de responsabilité que je salue, aussi bien avec les responsables de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers qu'avec les élus qui ont accepté de s'associer à cette démarche. La participation financière substantielle de l'Etat à ce dispositif confirme l'engagement du Président de la République et de mon prédécesseur. Les conditions sont ainsi réunies pour réaliser une avancée en faveur des volontaires.

Sur ce sujet, M. Adnot exprime une opinion divergente et nous soumet une proposition consistant à substituer à l'avantage retraite offert aux sapeurs-pompiers volontaires un mécanisme de prime de réengagement. Cette proposition, après un examen attentif, ne paraît pas pouvoir être retenue, d'une part, parce qu'elle vient trop tard et, d'autre part, parce que l'avantage retraite prévu par le projet de loi ne comporte pas les risques mis en avant par M. Adnot.

En réalité, le choix de l'avantage retraite a déjà été fait, non par le projet de loi que je défends devant vous, pas davantage par le rapport Fournier du printemps dernier, mais en 1998, quand a été instituée l'allocation vétérance. C'est alors qu'a été prise l'option de récompenser en fin de carrière l'engagement des volontaires. Les intéressés y sont habitués et vous conviendrez qu'il n'est guère possible de revenir là-dessus. Dès lors, le projet consistant à superposer un mécanisme d'incitation financière au réengagement à l'allocation vétérance présenterait deux inconvénients : d'une part, la complexité d'un dispositif à deux étages, d'autre part, la persistance d'une insatisfaction à l'égard de l'allocation de vétérance : les sapeurs-pompiers volontaires, vous le savez tous, en trouvent le montant trop faible et la création d'une prime au réengagement ne ferait pas taire cette revendication.

Concernant l'avantage retraite, je ne partage pas les craintes exprimées par M. Adnot, bien qu'il ait raison d'être prudent : nous avons tous à l'esprit l'exemple d'excellentes réformes ayant produit des résultats douloureux.

Son argument pour nous mettre en garde consiste à soutenir que le coût de l'avantage retraite va augmenter démesurément parce qu'il faudra le servir non pas aux seuls sapeurs-pompiers volontaires ayant servi au moins vingt ans, mais à tous les sapeurs-pompiers volontaires.

Je crois cette crainte infondée pour deux raisons.

D'abord, le fait de réserver le bénéfice de l'avantage retraite aux seuls sapeurs-pompiers volontaires ayant servi au moins vingt ans est un choix assumé : M. Adnot qui a participé aux travaux du groupe tripartite constitué à ce sujet, sait que ce point fait l'objet d'un accord clairement donné par la Fédération nationale des sapeurs-pompiers, et d'ailleurs explicitement repris dans ses publications.

Ensuite, ce choix n'est pas contesté par les intéressés parce qu'il correspond à une pratique admise : dès à présent, seuls les sapeurs-pompiers volontaires ayant servi vingt ans ont accès à l'allocation vétérance, et le dispositif que je vous soumets ne comporte à cet égard aucune nouveauté.

De ce point de vue, le mécanisme proposé constitue un bon point d'équilibre. Il s'inscrit dans un paysage connu : la récompense de l'engagement volontaire en fin de carrière, pour ceux qui ont servi au moins vingt ans. Il apporte une réponse à la demande des intéressés d'une récompense plus substantielle de leur effort et constitue donc une réelle incitation à prolonger cet engagement. Son mécanisme provisionné et la prise en charge de son financement par les départements et l'Etat garantissent dans la durée une charge financière constante et équitablement partagée.

Confirmant un message qui m'avait déjà été transmis, M. Girod a signalé comment les sapeurs-pompiers volontaires pouvaient être découragés par le manque de considération dont font preuve à leur égard les sapeurs-pompiers professionnels, ou du moins certains d'entre eux. Je suis attentif à ces propos et ne mets pas en doute les exemples avancés. Je suis néanmoins soucieux de ne rien faire ou dire qui puisse opposer l'une à l'autre deux catégories de sapeurs-pompiers dont nous avons un égal besoin.

M. Dominique de Villepin, ministre. Je tiens sur ce sujet majeur à rappeler mon attachement à trois principes.

Premièrement, il faut conserver à nos services de secours un caractère mixte : nous avons besoin de professionnels, nous avons aussi besoin de volontaires en grand nombre.

M. Jacques Peyrat. C'est vrai !

M. Dominique de Villepin, ministre. Deuxièmement, en vous proposant dans la loi la création d'une prestation de fidélisation et de reconnaissance et en participant à son financement, le Gouvernement exprime sans réserve que, dans une société où l'individualisme prévaut, il y a un effort à faire pour préserver l'engagement de nombreux volontaires.

Troisièmement, tout en faisant un effort en faveur du volontariat, il faut sortir des vieux schémas. « Les professionnels à la ville, les volontaires aux champs ! » : voilà bien une idée qui a fait son temps ! Je suis favorable à l'emploi de sapeurs-pompiers professionnels dans tous les centres de secours où une présence permanente s'impose, mais également au recours à des sapeurs-pompiers volontaires partout, y compris dans les corps des grandes villes.

Cela suppose un effort d'explication, de pédagogie, au besoin d'autorité. Le projet de loi entend donner aux élus les moyens de cette démarche. L'exemple de ce qui se pratique déjà dans différents grands centres me persuade que cette démarche peut se développer dans un esprit d'équilibre, sans menacer dans leur raison d'être les sapeurs-pompiers professionnels.

MM. Boyer et Fortassin en appellent à des mesures pour inciter les employeurs à faciliter l'engagement de leurs employés comme sapeurs-pompiers volontaires. C'est une demande à la fois légitime et difficile à satisfaire. Chacun d'entre nous mesure bien l'enjeu du point de vue du recrutement et de la fidélisation des volontaires, mais nous ne pouvons décider pour autrui. Outre que les employeurs publics consentent déjà des efforts qu'il faut saluer en faveur de l'engagement dans le volontariat, il est malaisé d'imposer à des employeurs privés ce qu'ils vont ressentir comme une contrainte, surtout au moment où ils sont exposés à une concurrence qui ne les incite pas à se priver aléatoirement de la collaboration de leurs salariés.

Le besoin est tel qu'il faut cependant essayer de trouver des solutions. La piste des exonérations fiscales vient à l'esprit de beaucoup d'entre vous. Les contraintes budgétaires de l'Etat et des collectivités locales limitent nos marges de manoeuvre dans ce domaine.

Me référant à des échanges que nous avons eus dans le cadre de la préparation de ce débat, je signale deux pistes.

La première est la minoration des primes d'assurance des entreprises employant des sapeurs-pompiers volontaires. La présence de ces derniers constitue un facteur de prise en compte du risque qui, répercuté positivement comme il le mériterait, créerait une incitation à l'embauche de tels agents.

La deuxième piste est le travail en partenariat entre SDIS et entreprises. Dans son département, M. Kerguéris a fait l'expérience de tels rapprochements. La programmation des temps que le salarié, par ailleurs sapeur-pompier volontaire, consacre à son travail et à son engagement est possible : l'entreprise, autant que le SDIS, peut y trouver un avantage.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, avant que nous n'engagions le débat sur le texte lui-même, je voudrais à nouveau vous remercier pour la qualité de vos interventions et saluer l'implication de chacun et chacune d'entre vous dans ce projet essentiel. Je voudrais rappeler que ce projet de loi comporte deux enjeux primordiaux : d'une part, apporter une nouvelle pierre à la protection civile dans notre pays pour répondre aux nouvelles menaces et à l'attente de nos concitoyens ; d'autre part, manifester de façon concrète l'attention du Gouvernement aux préoccupations des collectivités locales. C'est dans cet esprit que Jean-François Copé et moi-même entendons examiner avec vous les amendements qui sont soumis à votre assemblée. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La discussion générale est close.

Demande de renvoi à la commission

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de la sécurité civile
Art. 1er

M. le président. Je suis saisi, par M. C. Gautier et les membres du groupe Socialiste, apparenté et rattachée, d'une motion n° 89, tendant au renvoi à la commission.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 5, du Règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des Lois Constitutionnelles, de Législation, du Suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale, le projet de loi relatif à la modernisation de la sécurité civile (n° 227, 20032004).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n'est admise.

La parole est à M. Charles Gautier, auteur de la motion.

M. Jean-Claude Gaudin. Dure épreuve !

M. Charles Gautier. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, c'est sans la moindre hésitation que mes collègues du groupe socialiste et moi-même avons décidé de déposer une motion de renvoi à la commission.

Une lecture rapide de ce texte peut faire apparaître une volonté tout à fait louable du ministre de la sécurité intérieure d'améliorer la sécurité de nos concitoyens : réorganisation des plans ORSEC, généralisation de l'apprentissage des gestes de premiers secours à l'école, diffusion de messages d'alerte par les principaux médias, création d'une réserve de sécurité civile, etc.

Tout cela, bien sûr, nous en sommes convaincus, participe d'un même désir de protection de la population, d'une volonté de réorganiser et de rationaliser la sécurité civile.

De plus, une volonté d'améliorer le statut des sapeurs- pompiers professionnels et volontaires semblait répondre aux besoins urgents revendiqués par les syndicats.

En effet, les événements récents qui ont nécessité l'intervention des sapeurs-pompiers ont démontré l'urgence de mesures de modernisation. Les problèmes récurrents de gestion que posent les services départementaux d'incendie et de secours ainsi que les retraites des sapeurs-pompiers professionnels demandent un travail de réflexion approfondi.

Malheureusement, après une lecture attentive, tous nos espoirs s'effondrent. (Oh là là ! sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.) Une fois de plus, nous nous retrouvons pour discuter d'un texte qui laisse l'ensemble du groupe socialiste dubitatif. Impréparation (Oh ! sur les mêmes travées), ...

M. Charles Gautier. ...imprécision et manque de concertation (Nouvelles exclamations sur les mêmes travées) nous font penser que ce texte ne peut pas être voté en l'état.

L'objet de la présente motion est donc de faire apparaître qu'à l'heure actuelle aucune analyse sérieuse, aucune simulation financière, aucune anticipation des effets indirects qu'aurait l'application de ce texte n'ont été proposées aux commissions pour qu'elles en débattent.

M. Jean-Claude Gaudin. Vous ne pouvez pas dire cela !

M. Charles Gautier. Presque tous les orateurs l'ont indiqué !

Au contraire, tout peut nous laisser penser que, malgré la plus haute importance du sujet traité, c'est sciemment que, de nouveau, vous laisserez les collectivités locales seules et sans ressources.

M. Charles Gautier. S'agirait-il donc d'un énième projet de loi d'affichage, sans une envergure digne de nos concitoyens ?

Le projet de loi de modernisation de la sécurité civile envisage un accroissement des dépenses des SDIS sans aucune prévision de financement, sans contrepartie sur un sujet aussi sensible que la sécurité de nos concitoyens, dans le contexte de la décentralisation qui laisse les collectivités locales sans moyens et sans possibilités de ressources. Comment pourront-elles continuer à soutenir les SDIS de manière convenable ?

Le projet de loi, pour pallier la hausse des dépenses qu'il va entraîner, ne contient que des mesures facultatives. Ainsi, le Gouvernement ne pourra pas être taxé de dépensier, pendant que les collectivités locales seront rendues responsables de chaque décision de création de nouvelle charge locale.

Sous couvert d'une volonté de décentralisation, le Gouvernement se décharge ainsi des tâches les plus difficiles pour les confier aux collectivités territoriales qui n'ont pas les moyens de supporter financièrement leurs nouvelles libertés, leur cadeau empoisonné.

Déjà, lors du débat sur le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, le groupe socialiste s'est alarmé du contenu du texte, qui part du principe de décentralisation - auquel nous ne sommes bien sûr pas opposés (Ah ! sur les travées de l'UMP) - mais n'aboutit à rien, puisqu'il n'est que tautologies et imprécisions.

M. Charles Gautier. Vous savez bien, mes chers collègues, le poids que représente le financement des services d'incendie et de secours pour nos collectivités. Certaines sont déjà incapables de faire face aux charges qui leur incombent ; les SDIS recourent de plus en plus souvent à l'emprunt, et de nombreux élus locaux s'inquiètent de leur situation financière.

Il est important de noter qu'en matière de sécurité civile toutes les collectivités locales ne sont pas égales. En effet, certaines zones sont plus touchées par les incendies et ont un besoin urgent en hommes et en matériels. Le problème de l'absence de péréquation au sein de la mise en oeuvre de la décentralisation - sujet que nous avons abordé à de nombreuses reprises au cours des semaines précédentes - se posera forcément en premier lieu pour les SDIS de ces départements.

Un sentiment d'inquiétude domine donc au sein de notre groupe, après un long travail sur ce texte.

D'une façon générale, la commission des lois a d'ailleurs émis les mêmes constatations que notre groupe. Son rapporteur reconnaît le manque de précision ; il nous présente de nombreux amendements en vue d'améliorer ce projet de loi ...

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Comme toujours !

M. Charles Gautier. ...et afin de ne pas laisser les collectivités dans l'expectative lorsqu'elles auront à l'appliquer. (C'est normal ! sur les travées de l'UMP.)

M. Charles Gautier. Nous saluons ce travail! Pourtant, nous ne pouvons nous contenter de demi-mesures lorsqu'il s'agit de la sécurité de tous. Sur ce sujet, et peut-être plus que sur tout autre, nous devons exiger un texte clair, travaillé, tendant presque à la perfection. L'organisation des secours est trop importante pour accepter un texte aussi peu sérieux.

Le grand projet affiché par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales lors de la présentation de ce texte traduit une ambition digne et généreuse, celle de redonner aux Français le goût de la solidarité. Or on constate une diminution importante du nombre de pompiers volontaires, ainsi qu'une baisse de la durée de leur engagement. De plus, nos concitoyens semblent moins sensibles à la prévention des risques.

Le Gouvernement ne leur donne d'ailleurs pas l'exemple puisqu'il n'engage pas véritablement l'Etat dans cette grande cause qui devrait être nationale. Au contraire, l'Etat se sert des collectivités locales pour se dessaisir d'un service qui coûte cher ! Avec ce texte, monsieur le ministre, vous finissez en fait de détruire toute solidarité entre les collectivités locales et l'Etat.

Tous ces points ont déjà été abordés en commission. De nombreux élus, ainsi que les syndicats de sapeurs-pompiers professionnels, vous ont fait ces mêmes remarques. Vous avez répondu par la décision de doter les départements d'une ressource propre, grâce à l'affectation d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance des véhicules terrestres à moteur. Vous estimez qu'elle permettra le transfert aux départements de 900 millions d'euros par an dès l'année 2005, en substitution d'un montant équivalent de la dotation globale de fonctionnement.

Concernant cette annonce, nous souhaiterions avoir plus de précisions. Tout d'abord, nous aimerions connaître les modalités précises du transfert d'une part de la taxe sur les conventions d'assurance au département. Etes-vous en mesure de nous présenter les simulations des estimations que vous avancez ?

Concernant ensuite la substitution de ce produit fiscal à une part de la dotation générale de fonctionnement, quelle partie de cette dernière serait réduite à due concurrence du produit transféré ?

De plus, il est prévu de faire disparaître le critère départemental lors de l'immatriculation des véhicules terrestres à moteur. Comment répartirez-vous ces sommes entre les départements ?

Un amendement déposé par le groupe socialiste vous permettra de répondre de façon précise à toutes ces questions.

Vous comprenez donc, monsieur le ministre, que nous ne sommes pas convaincus par vos effets d'annonce ; c'est pourquoi nous demandons un nouvel examen de ce texte en commission.

Ce projet de loi fait suite, en particulier depuis 1999, à une succession d'événements catastrophiques, tels que tempêtes, naufrages, pollutions maritimes, explosion de l'usine AZF, inondations, incendies de forêts, canicule.

En ce qui concerne la canicule de l'été 2003, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur ce drame constate ceci : « Les sapeurs-pompiers ont été, avec les personnels des services mobiles d'urgence et de réanimation (SMUR), impliqués au plus près de l'assistance aux victimes, voire du dénombrement des personnes décédées ». Elle conclut sur ce point « qu'à l'avenir, il serait souhaitable que les sapeurs-pompiers participent plus activement au réseau de veille sanitaire ». Elle suggère également, en ce qui concerne l'alerte, de « moderniser les systèmes d'information des brigades de sapeurs-pompiers et des services d'urgence des hôpitaux, sièges de services d'appel des urgences (SAU) en les reliant directement à l'Institut de veille sanitaire (INVS), de manière à permettre une perception en temps quasi réel des anomalies sanitaires. »

Quant à la mission commune d'information du Sénat sur le même sujet, elle propose, dans le but de protéger les forêts, d'assurer la reforestation et de lutter contre l'érosion, de généraliser les plans de prévention des risques naturels et de faire respecter les obligations de débroussaillement, ainsi que d'accroître les moyens et la polyvalence de la flotte aérienne de la sécurité civile.

Le Gouvernement a présenté au conseil des ministres du 28 avril 2004 une communication sur la protection de la forêt méditerranéenne entendant tirer tous les enseignements du lourd bilan de l'été 2003. Il a décidé d'orienter son action autour de deux axes : d'une part, poursuivre et intensifier l'effort de prévention et, d'autre part, améliorer l'anticipation dans l'engagement des moyens de lutte et renforcer la vigilance en donnant notamment la priorité à la mobilisation préventive des moyens d'intervention avant les périodes les plus exposées grâce à une étroite coordination avec les services de Météo France.

Les services de sécurité civile sont donc impliqués de plus en plus en amont des catastrophes et des accidents. C'est inéluctable, ils font de plus en plus de prévention ; leur rôle s'est transformé et leur importance a grandi.

Voilà qui nous amène à penser que l'Etat, au lieu de se désengager comme il le fait, devrait au contraire s'engager davantage. Le Gouvernement ne peut se cantonner au rôle de législateur ; il doit donner à l'Etat des moyens matériels et financiers à la hauteur de l'importance du sujet. Sans modifier l'organisation générale de la sécurité civile et sans se limiter à des mesures budgétaires, l'Etat doit jouer le rôle de fédérateur de solidarité.

Il est essentiel que l'Etat reste le garant de la gratuité des secours ainsi que de l'égalité entre nos concitoyens, et surtout qu'il demeure le titulaire du pouvoir opérationnel au sein même des départements. Ce projet de loi ne peut donc être voté en l'état, car il va à l'encontre de tous les principes sur lesquels il devrait normalement reposer.

Pour finir, monsieur le ministre, depuis votre nomination, vous avez fait de nombreuses déclarations concernant ce texte. Il était nécessaire de reconnaître la dangerosité du métier de sapeur-pompier, et vous l'avez fait ; nous avions en effet un grand retard sur ce point.

Pourtant, il ne nous est pas possible de nous prononcer sur les avancées sociales annoncées puisque certaines d'entre elles, ajoutées par voie d'amendement, ne nous ont pas été transmises, et celles qui sont présentes dans le texte ne sont, une fois encore, pas financées. Dans ces conditions, n'aurait-il pas été normal de renvoyer le projet de loi pour avis devant la commission des affaires sociales ? (Protestations sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste. - Mais si ! sur les travées du groupe socialiste.)

De plus, vous insistez sur les revendications des sapeurs-pompiers professionnels relatives à l'octroi de la retraite à l'âge de 50 ans alors que, lors des auditions, aucune des organisations rencontrées n'a émis un tel souhait.

M. Jean-Jacques Hyest. Quelle démagogie !

M. Charles Gautier. Vous tentez encore de faire porter le débat sur une question autre que celle que tout le monde souhaiterait vous poser. Pourtant, elle est simple : comment allez-vous permettre aux SDIS de survivre, monsieur le ministre ?

C'est pourquoi nous vous demandons, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, de reprendre le débat et d'approfondir la réflexion en remobilisant les commissions concernées. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC. - Exclamations sur les travées de l'UMP.)

M. Jean-Claude Gaudin. C'est laborieux !

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. L'avis de la commission est évidemment défavorable. Je vous ai rappelé simplement que le texte qui est présenté au Sénat a connu un long cheminement. Il n'est pas exempt de filiations : M. Vaillant avait commencé à y travailler, que n'a-t-il terminé ! M. Sarkozy a poursuivi le travail et M. de Villepin a eu la volonté d'achever les négociations préalables nécessaires pour le mener à son terme.

M. Jean-Claude Gaudin. Son tort est de ne pas être socialiste ! (Sourires. - M Jean-Noël Guérini s'exclame.)

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission a procédé à de très nombreuses auditions. Le processus de concertation a été mené à tous les niveaux, y compris bien sûr au niveau ministériel. Nous pensons que la commission est suffisamment éclairée. En l'occurrence, les arguments avancés sont essentiellement d'ordre financier. J'appelle nos collègues à un peu de patience : la commission examinera demain matin des amendements qu'elle présentera visant à clarifier la situation financière en faisant référence, comme à l'accoutumée désormais, à l'article 72-2 de la Constitution.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Les sapeurs-pompiers, les acteurs de la sécurité civile et la population attendent cette réforme. Finalement, il n'est que temps d'avancer ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. René Garrec, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Oui !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. Je n'étonnerai personne en exprimant mon désaccord avec cette motion de renvoi à la commission.

Beaucoup pourront parler de ce projet de loi - beaucoup l'ont préparé -, mais il revient aujourd'hui à ce gouvernement de le présenter devant le Parlement.

Une chose est de s'inquiéter des conséquences financières de ce texte sur les finances des collectivités locales, une autre est de soutenir que le Gouvernement n'aurait porté aucune attention à ce sujet : autant je comprends la préoccupation ainsi exprimée, autant je récuse le reproche qui est fait à ce projet de loi.

L'idée qui sous-tend ce texte est de mettre en place une régulation de la dépense. L'histoire récente des SDIS montre, en effet, combien elle a fait défaut.

Les dispositions tendant à donner une responsabilité incontestable au département au sein du SDIS, la création, au travers de la conférence nationale des SDIS, d'une instance de régulation de la production réglementaire ayant un impact financier sur les SDIS, sont directement inspirées de ce souci de répondre à la préoccupation financière des départements.

Ce projet de loi ne comporte qu'un nombre limité de mesures, dont le coût est clairement identifié et évalué : le montant de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires, définie dans le cadre d'un groupe de travail auquel des élus ont pris part, s'élèvera précisément à 63,4 millions d'euros en 2005 et augmentera légèrement pour atteindre 64,2 millions d'euros en 2008.

Les mesures concernant la fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels ont été chiffrées à 4 millions d'euros par an. Le surcoût global pour l'ensemble des SDIS s'élève donc à 68 millions d'euros par an. Il est par conséquent inexact d'affirmer que ce projet de loi n'aurait donné lieu à aucune évaluation de son incidence financière.

Mais la loi a aussi pour ambition de fonder un pacte financier avec les départements. C'est la raison pour laquelle deux engagements majeurs accompagnent cette loi : la participation de l'Etat au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires à hauteur de 20 millions d'euros en 2005 et de 30 millions d'euros en 2006 ; le transfert de 900 millions d'euros du produit de la taxe sur les conventions d'assurance aura pour effet de faire bénéficier les départements du dynamisme de cette recette. En se fondant sur des hypothèses prudentes, le surcroît de recettes attendues par les départements sera de 22 millions d'euros en 2006, de 45 millions d'euros en 2007 et de 69 millions d'euros en 2008.

Le rapprochement de ces chiffres, en dépenses et en recettes, montre, d'une part, que ce projet de loi n'a pas été élaboré sans une évaluation de ses incidences et, d'autre part, qu'il doit produire, à terme, des effets attendus, à savoir la maîtrise des coûts et l'attribution aux départements de ressources dynamiques en rapport avec l'évolution prévisible des dépenses.

Pour toutes ces raisons, je demande au Sénat de bien vouloir rejeter la motion de renvoi à commission. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 89, tendant au renvoi à la commission.

(La motion n'est pas adoptée.)

M. le président. En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

TITRE Ier

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Demande de renvoi à la commission
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de la sécurité civile
Art. 2

Article 1er

La sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'État, des collectivités territoriales, des autres personnes publiques ou privées.

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Elle concourt en ces domaines à la sécurité intérieure au sens de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure et à la défense civile dans les conditions prévues par les dispositions de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation de la défense.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La sécurité civile, définie dans l'article 1er du projet de loi, se distingue de la sécurité intérieure et de la défense civile.

En revanche, les interventions des acteurs des secours ont pour objet de protéger les populations contre les conséquences de catastrophes, sans se soucier de leur origine naturelle, industrielle ou technologique, voire terroriste.

Une même administration du ministère de l'intérieur est par ailleurs chargée de la sécurité et de la défense civiles, qui sont par nature liées.

Les limites de ces concepts s'effacent donc devant les nécessités opérationnelles. Il semble par conséquent pertinent de préciser leurs relations, conformément à l'objectif constitutionnel d'intelligibilité de la loi.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. Nous avons tous en mémoire les effroyables attentats de Madrid, et leurs conséquences humaines, économiques et politiques.

La mobilisation indispensable des forces de sécurité et de secours pour répondre à un événement de cette ampleur illustre le fait que la sécurité civile ne peut se distinguer ni de la sécurité intérieure ni de la défense civile.

En conséquence, le Gouvernement est favorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 270, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter cet article par trois alinéas ainsi rédigés :

L'Etat est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens.

Il évalue en permanence l'état de préparation aux risques et veille à la mise en oeuvre des mesures d'information et d'alerte des populations.

Sans préjudice des dispositions relatives à l'organisation de l'Etat en temps de crise et de celles du code général des collectivités territoriales, le ministre chargé de la sécurité civile dirige les opérations de secours dont l'ampleur le justifie.

La parole est à M. le ministre.

M. Dominique de Villepin, ministre. Il convient de préciser clairement les responsabilités que l'Etat exerce dans le cadre de la mise en oeuvre de la sécurité civile : il assure la coordination des différentes étapes de la sécurité civile, de la préparation au risque à la gestion des situations de crises. Les troubles récents en matière de sécurité civile témoignent de la nécessité de mieux coordonner l'ensemble des acteurs impliqués dans les différentes phases des situations d'urgence. En effet, ces situations mettent en jeu des responsabilités et des compétences très diverses.

A titre d'exemple, la saison des feux de forêt de l'été 2003, marquée par d'importants dégâts et endeuillée par la mort de dix personnes, dont quatre sapeurs-pompiers, nous rappelle l'extrême complexité des interventions.

L'Etat, au travers de différents départements ministériels, doit coordonner son action avec les collectivités locales à plusieurs niveaux - communes, départements, régions. Des associations très diverses jouent également un rôle croissant.

Cette situation est la résultante de l'évolution naturelle d'une société démocratique qui privilégie, en matière de sécurité civile, la participation d'acteurs divers dans le processus de décision.

Il convient toutefois d'assurer la cohérence des politiques et des actions, afin d'éviter l'éparpillement des énergies, voire la confusion des responsabilités.

La sécurité civile, mission fondamentale des pouvoirs publics, est une composante essentielle de la sécurité intérieure. A ce titre, le ministre de l'intérieur est le plus à même de veiller à la cohérence des actions menées, dans le respect des compétences de chacun, au sein de l'organisation de l'Etat comme dans le partenariat avec les collectivités locales.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission est favorable à ce très utile amendement de clarification. La référence au rôle du ministre chargé de la sécurité civile doit permettre d'écarter d'éventuels cloisonnement administratifs.

MM. Jean-Claude Gaudin et Jean-Claude Carle. Très bien !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 270.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Art. 1er
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de la sécurité civile
Art. 3 et annexe

Article 2

Les missions de la sécurité civile sont assurées principalement par les sapeurs-pompiers professionnels et par les sapeurs-pompiers volontaires des services d'incendie et de secours, les militaires des unités investies à titre permanent de missions opérationnelles en matière de sécurité civile et les personnels des services de l'État investis à titre permanent des mêmes missions.

Concourent également à l'accomplissement des missions de la sécurité civile les militaires des armées et de la gendarmerie nationale, les personnels de la police nationale et les agents de l'État, des collectivités territoriales et des établissements et organismes publics ou privés appelés à exercer des missions se rapportant à la protection des populations ou au maintien de la continuité de la vie nationale, les membres des associations ayant la sécurité civile pour objet ainsi que les réservistes de la sécurité civile.

M. le président. La parole est à M. Paul Girod, sur l'article.

M. Paul Girod. Pour être tout à fait franc, mes inquiétudes sur l'article 2 viennent d'être levées par les deux amendements adoptés à l'instant. Par conséquent, je renonce à m'exprimer sur cet article.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 2, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le premier alinéa de cet article :

Les missions de sécurité civile sont assurées principalement par les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et de secours ainsi que par les personnels des services de l'Etat et les militaires des unités qui en sont investis à titre permanent.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.

M. le président. L'amendement n° 155, présenté par M. Guérini, est ainsi libellé :

I. - Dans le premier alinéa de cet article remplacer le mot :

principalement

par le mot :

quotidiennement

II. - Au début du second alinéa de cet article, ajouter les mots :

Dans le cadre du déclenchement du plan ORSEC,

Cet amendement n'est pas soutenu.

M. Jean-Claude Gaudin. De toute façon, cet amendement est satisfait !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 2.

M. Dominique de Villepin, ministre. Cet amendement vise à énumérer les services et les personnels chargés d'exercer les missions de la sécurité civile, en distinguant ceux qui les assurent principalement et ceux qui y concourent.

La rédaction de cet amendement est effectivement plus claire. J'y suis donc favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 69 rectifié, présenté par MM. Amoudry, Faure, Ginésy, Jarlier, Vial, Hérisson et Carle, Mme Bout, MM. Fouché, Leroy, Lorrain et J. Boyer, est ainsi libellé :

Dans le second alinéa de cet article, après les mots :

établissements et organismes publics ou privés

insérer les mots :

les personnels titulaires du brevet national de pisteur secouriste

La parole est à M. Jean-Paul Amoudry.

M. Jean-Paul Amoudry. Dans les stations et les communes touristiques de montagne, l'organisation des secours sur les domaines skiables et sur les pistes de ski est effectuée par des personnels spécialisés titulaires du brevet national de pisteurs secouristes.

Ces professionnels participent également à des opérations liées à des phénomènes naturels consécutifs aux risques spécifiques à la montagne, tels que les avalanches. Ils contribuent ainsi à des missions de sécurité civile. Sur le plan des effectifs, ils représentent quelque 2 000 emplois qui dépendent soit des communes, soit des entreprises exploitant des remontées mécaniques dans le cadre de délégations de service public.

Il est donc proposé d'intégrer les pisteurs secouristes dans la liste des personnels qui concourent aux missions de sécurité civile.

Par ailleurs, dans un souci de clarté quant aux interventions dans le domaine particulier de la pratique du ski, cet amendement tend à faire reconnaître par la loi et à stabiliser un service de secours professionnalisé et adapté aux nécessités d'un sport de masse, dont la sécurité quotidienne des pratiquants est placée très directement sous la responsabilité vigilante des maires.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission, d'une manière générale, a adopté une position de principe : elle refuse les énumérations. En effet, elle craint, si nous entrons dans cette voie, que nous ne sachions plus où nous arrêter ! Par ailleurs, en étant trop précis, nous prenons le risque de pénaliser certaines catégories professionnelles en les oubliant.

Par conséquent, sur tous les amendements dont le caractère énumératif pourrait avoir de dangereux effets pervers, la commission demandera systématiquement à leurs auteurs de bien vouloir les retirer ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. René Garrec, président de la commission des lois. Très bien !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. Nous connaissons tous la qualification et l'efficacité des pisteurs secouristes, professionnels très appréciés du public comme des élus locaux.

Bien évidemment, les communes ou les structures gestionnaires de stations de sports d'hiver qui ont choisi de leur confier la sécurité de leur domaine skiable continueront de le faire. En effet, la rédaction de l'article intègre ces professionnels dans le projet de loi, au titre des personnels des collectivités territoriales et des établissements et organismes publics ou privés appelés à exercer des missions se rapportant à la protection des populations.

Cette précision me semble de nature à justifier le retrait de cet amendement, qui alourdirait inutilement la rédaction du texte.

M. le président. Monsieur Amoudry, l'amendement est-il maintenu ?

M. Jean-Paul Amoudry. Je conviens que les explications de M. le rapporteur et M. le ministre donnent satisfaction au souci exprimé par les responsables de la sécurité en montagne au quotidien, et non sur des interventions ponctuelles.

Dans ces conditions, bien que n'étant pas le seul signataire de cet amendement, j'accepte de le retirer, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 69 rectifié est retiré.

Mme Josette Durrieu. Je le reprends, monsieur le président. M Amoudry et l'Association nationale des élus de montagne, l'ANEM, ont eu raison de le déposer.

M. le président. Il s'agit donc de l'amendement n° 69 rectifié bis.

La parole est à Mme Josette Durrieu, pour le défendre.

Mme Josette Durrieu. Il y a, à l'évidence, plusieurs acteurs identifiés sur le terrain. Les sapeurs-pompiers en sont ou en seront.

Par ailleurs, à l'heure actuelle, un certain nombre d'activités nécessitent déjà la présence sur le terrain de plus de 200 000 pisteurs, auxquels un avenir et une sécurité ne sont pas forcément assurés.

M. le président. La parole est à M. Pierre Hérisson, pour explication de vote.

M. Pierre Hérisson. Depuis maintenant une dizaine d'années, chaque fois que l'occasion nous en est donnée, nous revenons sur ce sujet. Malgré la précision qui figure dans ce texte, monsieur le ministre, il ne me semble pas adéquat de refuser de lister et de définir plus clairement les choses. La population, ainsi que l'ensemble des personnes chargées de la sécurité en zone de montagne, a de plus en plus de mal à comprendre cette position restrictive, même si elle concerne un article de notre Constitution.

La réalité sur le territoire montagnard est tout autre. Il y a eu une évolution au cours des trente dernières années, des interventions de plus en plus nombreuses, une incompréhension totale de la gratuité et surtout de la définition de ceux qui peuvent être pris en compte, parce que leurs compétences sont reconnues.

J'accepte bien entendu, par solidarité le retrait de cet amendement, dont je suis cosignataire, mais j'indique que nous ne sommes pas satisfaits ; en tout cas, ce n'est pas pour cette raison que nous retirons l'amendement.

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote.

M. Jean-Jacques Hyest. Nous connaissons l'ardeur de nos collègues de la montagne à défendre leurs spécificités.

Je m'attendais à ce que les représentants du littoral défendent la société nationale de secours en mer, dont l'action est extrêmement importante ; et à partir du moment où l'on commence les énumérations, on n'arrête plus.

Définir les missions de tous ceux qui concourent à la protection civile n'est pas réaliste. En revanche, rien n'empêche ensuite de préciser les choses dans les plans de secours et dans les mesures réglementaires. Ces dispositions relèvent en effet du domaine réglementaire. De nouvelles professions peuvent apparaître, et il n'est pas question de geler dans un texte de loi une catégorie particulière.

M. Jean-Jacques Hyest. L'article 2 définit les missions de la sécurité civile.

Tout le monde est d'accord pour reconnaître que les pisteurs secouristes sont visés par cet article, et M. le ministre vous l'a dit. Mais il y a beaucoup d'autres professions, et si l'on commence à faire une énumération, j'en sortirai moi aussi de ma besace !

M. René Garrec, président de la commission des lois. Non merci !

M. Jean-Jacques Hyest. Il ne faut donc pas commencer !

M. le président. La parole est à M. François Fortassin, pour explication de vote.

M. François Fortassin. En ce qui me concerne, je suis particulièrement dubitatif. Il ne faut tout de même pas oublier que l'association des élus de la montagne est une association pluraliste.

M. Jean-Jacques Hyest. On la connaît et elle travaille ! Elle nous envoie des amendements !

M. François Fortassin. Si M. Jarlier a déposé un amendement qui a été défendu par M. Amoudry avec l'assentiment d'un certain nombre de nos collègues qui ne sont pas de sa sensibilité, ...

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Cela n'a rien à voir !

M. François Fortassin. ...c'est qu'il y avait une raison, cette dernière étant que, au-delà de l'action qui est menée, ...

M. Jean-Jacques Hyest. Ce n'est pas du domaine de la loi !

M. François Fortassin. ...il y a la sémantique, et les mots : « pisteurs secouristes ».

Quand on sait l'importance que peut revêtir ce terme pour les usagers de la montagne, les skieurs par exemple, qui, évoluant dans un milieu hostile, sont fragilisés dès qu'il y a un accident, il n'était pas plus mal de préciser les choses.

Je comprends mal nos collègues de la majorité qui, après avoir applaudi les montagnards lors de la présentation de cet amendement, le retirent parce que M. le rapporteur et M. le ministre ne souhaitent pas qu'il soit procédé à des énumérations.

On peut à un moment donné vouloir ne pas déplaire au Gouvernement, mais vous ne faites pas preuve de courage, messieurs. (Bravo ! sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Cela n'a rien à voir, gardez vos leçons !

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Carle, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Gaudin. C'est un élu de la montagne !

M. Jean-Claude Carle. Nous avons bien compris la méthode de récupération de nos collègues socialistes.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C'est scandaleux !

M. Jean-Claude Carle. Je crois que personne ne conteste la mission de sécurité des pisteurs secouristes. Simplement, il faut être logique : si nous commençons à faire une liste, nous risquons de ne pas être exhaustifs.

M. René Garrec, président de la commission des lois. Cela relève du règlement !

M. Jean-Claude Carle. Ces dispositions relèvent, en effet, soit du décret, soit du règlement.

M. René Garrec, président de la commission des lois. Très bien !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 69 rectifié bis.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. Jean-Noël Guérini. Messieurs de la majorité, vous votez contre votre amendement ?

M. le président. L'amendement n° 193, présenté par MM. Girod et P. André, Mme Bout, MM. Carle, Fouché, Ginésy, Hyest, Lardeux, Leroy, Lorrain, Trillard et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

A la fin du second alinéa de cet article, remplacer les mots :

pour objet

par les mots :

dans leur objet social

La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. La rédaction actuelle de l'article 2, s'agissant des associations ayant la sécurité civile pour objet, me semble trop restrictive. Mieux vaudrait prévoir qu'elles aient la sécurité civile dans leur objet social ; elles peuvent en effet avoir aussi d'autres missions, ce qui n'empêche pas de les agréer.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Il s'agit d'une précision tout à fait utile, et la commission émet un avis favorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement de précision.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 193.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 160, présenté par MM. Vidal, Picheral et Peyronnet, Mme M. André, MM. Frimat, Domeizel, C. Gautier, Sueur, Godefroy, Guérini, Reiner, Raoult et Auban, Mme Durrieu, MM. Miquel, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparenté et rattachée, est ainsi libellé :

Compléter le second alinéa de cet article par les mots :

et les membres bénévoles des comités communaux de sécurité civile

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. Cet amendement a été pratiquement défendu par son principal signataire, M. Vidal, lors de la discussion générale. Il vise à faire figurer au titre des personnes qui concourent à l'accomplissement des missions de sécurité civile les membres bénévoles des comités communaux de sécurité civile qui facilitent la défense contre les incendies.

Je ne reprendrai pas toute l'argumentation de M. Vidal. Il a raison de vouloir souligner cet engagement citoyen au bénéfice de la communauté par une reconnaissance dans la loi.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Il s'agit d'un engagement citoyen qu'il faut saluer et que tout le monde reconnaît ; mais pour autant, j'opposerai la même objection que précédemment : la commission ne souhaite pas qu'il soit procédé à une énumération.

La commission demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. Le Gouvernement émet le même avis que la commission : il demande le retrait de l'amendement n° 160 ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

M. le président. Monsieur Peyronnet, l'amendement est-il maintenu ?

M. Jean-Claude Peyronnet. Oui, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 160.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

Art. 2
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de la sécurité civile
Art. additionnel avant l'art. 4

Article 3 et annexe

Les orientations de la politique de sécurité civile figurant en annexe à la présente loi sont approuvées.

ANNEXE

ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE SÉCURITE CIVILE

PRÉAMBULE

La protection des populations compte parmi les missions essentielles des pouvoirs publics.

L'exercice de cette responsabilité implique toutefois bien d'autres acteurs dont la diversité est devenue une caractéristique de la sécurité civile. Cette diversité est nécessaire pour faire face à la pluralité des risques pesant sur la population d'une société moderne : conséquences plus lourdes des phénomènes naturels, vulnérabilité aux risques technologiques et aux effets de la malveillance, besoin de prise en charge publique liée à la moindre efficacité des solidarités familiales et de voisinage.

Les menaces terroristes ajoutent un élément essentiel dans la prévention des risques. Les services de secours peuvent être amenés à intervenir sur les conséquences d'actes terroristes. La participation de ces services au dispositif d'ensemble de la sécurité intérieure constitue une évolution marquante de la période récente.

Dans ce contexte, la sécurité civile, affaire de tous, redevient plus encore celle de chacun : le citoyen doit être, autant que possible, un participant actif de sa sécurité et de celle de la collectivité. Une véritable culture de la préparation au risque et à la menace doit être développée.

La présentation d'un projet de loi sur la sécurité civile fournit aujourd'hui l'occasion de définir les orientations qu'il faut imprimer à la conduite de la mission de protection et de secours pour qu'elle réponde aux crises nouvelles et aux attentes de la population, au delà des dispositions normatives destinées à améliorer le fonctionnement des services et la situation de leurs personnels.

Ces orientations présentent deux caractéristiques :

- elles sont volontaristes, traduisant l'impératif de mobiliser les énergies et les moyens pour obtenir des progrès mesurables dans l'action face aux conséquences des risques de défense et de sécurité civiles ;

- elles imposent une coordination dépassant les frontières habituelles des services, de leurs attributions et de leurs prérogatives, pour mieux les faire travailler ensemble.

On peut les regrouper sous les trois axes suivants :

- s'attaquer résolument aux risques, en les anticipant davantage (I - connaître, prévoir et se préparer),

- refonder la « protection des populations » (II - affirmer la place du citoyen au coeur de la sécurité civile),

- mobiliser tous les moyens, en encourageant les solidarités (III - organiser la réponse aux événements).

I

S'ATTAQUER RÉSOLUMENT AUX RISQUES

(connaître, prévoir et se préparer)

Il faut aujourd'hui appréhender toute la réalité du danger : anticiper les crises, prendre de vitesse les catastrophes, travailler sur chaque risque de défense et de sécurité civiles, en combinant le souci de la prévention et celui de l'intervention.

Dans cette perspective, s'attaquer aux risques, c'est :

- synthétiser l'état des connaissances sur les risques dans une démarche pour la première fois réellement pluridisciplinaire, allant de l'analyse scientifique des phénomènes à l'organisation des secours ;

- repenser la planification opérationnelle ;

- élargir la pratique des exercices à des entraînements en vraie grandeur.

I - 1 - LE RECENSEMENT ACTUALISÉ DES RISQUES

Le constat est fréquemment fait que les travaux scientifiques portant sur les risques naturels et technologiques sont utiles mais demeurent le fait de spécialistes, sans que des conséquences pratiques en soient systématiquement tirées. De même, les catastrophes donnent lieu, le plus souvent, à des analyses approfondies et à des retours d'expériences, mais sans beaucoup d'échanges pluridisciplinaires.

Traiter ensemble ces différents aspects doit permettre de mieux couvrir chaque risque en s'adaptant à sa réalité. Il s'agit d'aborder de façon cohérente :

- la connaissance du phénomène et de ses conséquences, afin d'améliorer la description des scénarios, l'analyse des cause, les outils de prévision, ainsi que les possibilités de prévention ou d'atténuation des effets ;

- l'organisation juridique des responsabilités :

- si l'aspect opérationnel du traitement des crises paraît clair et connu des autorités et de la population, il n'en va pas de même du traitement des risques en amont. Le champ en est très vaste, les responsabilités y sont souvent imbriquées, les règles de droit complexes et mal connues. Des clarifications sont nécessaires.

- la préparation de la population et des secours (aspect opérationnel).

Cette démarche doit être conduite au niveau national et au niveau départemental.

Auprès du ministre de l'Intérieur, un Conseil National de la Sécurité Civile sera le lieu permettant de vérifier l'état de la préparation aux risques de toute nature.

Sans concurrencer les travaux des organismes déjà impliqués dans la prévention ou la prévision, il valorisera leurs compétences ainsi que celle des ministères en charge des différents risques, en favorisant la convergence des données de la recherche et des retours d'expérience. Au delà de la simple connaissance, il s'assurera de la mise en commun de leurs ressources au service de la planification, de la préparation et de la conduite opérationnelle. Il établira une typologie des risques et des menaces et analysera leurs conséquences et les modalités de gestion des crises qui s'y rapportent.

Présidé par le Ministre chargé de la Sécurité Civile, le Conseil rassemblera en collèges les principales administrations concernées, les grands opérateurs de services publics, les organismes de recherche et d'expertise les plus directement impliqués et, bien entendu, les élus et les acteurs du secours. Il rendra compte de son action au Gouvernement, lors de son assemblée plénière au cours de laquelle les missions qui lui auront été confiées feront l'objet d'un rapport public.

Cette démarche trouvera son prolongement au niveau local dans le conseil départemental de sécurité civile, placé auprès du préfet, qui sera doté d'une compétence générale dans le domaine de la protection des populations. Tout comme le conseil national, il mobilisera la compétence des organismes impliqués dans la prévention, la prévision et les secours (représentants des élus locaux, des organisations professionnelles, des services de l'Etat et des services publics, etc.) et contribuera à la convergence de leur expérience et de leur action.

Pour mener ces analyses, qui exigent à la fois une approche scientifique et une connaissance approfondie du fonctionnement des services publics, le Gouvernement aura recours de façon plus fréquente aux avis conjoints des inspections générales concernées (IGA, CGPC, CGM, CGGREF, IGE, IGAS).

Enfin, cet effort doit être prolongé et la « veille » scientifique et administrative organisée et maintenue, assurant un continuum avec le dispositif de protection des populations. Pour chaque risque, un ministère sera désigné comme « chef de file » (avec indication de la direction centrale responsable), pour assurer en permanence la mise à jour de l'analyse scientifique, et les recommandations d'adaptation des dispositifs de prévention, de prévision et de pré-alerte. Il se tiendra en relation avec la Direction de la Défense et de la Sécurité civiles (DDSC), qui mobilisera ses correspondants en cas de crise (cf. II).

I - 2 - LA RÉNOVATION DE LA PLANIFICATION OPÉRATIONNELLE

La refonte de la planification opérationnelle constitue une réforme de grande ampleur. Aujourd'hui, en effet, les plans d'urgence et de secours sont nombreux (plus d'une vingtaine dans chaque département) et, par conséquent, souvent tenus de façon incomplète, voire laissés en déshérence.

Face à cette situation, la planification doit être simplifiée sans perdre sa pertinence et de façon à pouvoir être effectivement tenue à jour et adaptée aux technologies modernes. Cette réforme est l'occasion de repenser le système de planification.

Le plan ORSEC s'articulera désormais autour d'une organisation de gestion de crise commune et simplifiée, assortie d'un recensement des risques. L'organisation des secours se composera des dispositions générales et modulables de gestion de crise applicables en toutes circonstances (« tronc commun » ORSEC) et des dispositions spécifiques propres à certains risques préalablement identifiés, complétant les dispositions générales (les plans de secours spécialisés, les plans particuliers d'intervention, le plan rouge...). Le recensement des risques a pour objectif la réalisation, d'un répertoire des risques, reconnu par tous les acteurs concernés et leur permettant de partager une approche commune. Il garantira la cohérence avec la politique de prévention.

Au delà de cette nouvelle architecture, c'est la conception même des plans, de leur élaboration et de leur mise à jour, qui doit évoluer.

La logique des plans évoluera du simple recensement des responsables et des ressources, vers une planification des scénarios, centrée sur la définition des actions correspondant à chaque situation et fournissant aux responsables des éléments précis, renvoyant à des procédures connues et testées, pour construire les dispositifs de gestion de crise (les plans iront, par exemple, jusqu'à la préparation de messages de communication de crise).

Chaque acteur concerné (grands services publics, collectivités locales, etc.) sera associé à la préparation de ces dispositions et aura la charge de prévoir en conséquence son organisation propre : plans spécifiques des opérateurs de télécommunications, plans blancs des établissements hospitaliers, par exemple, et plan de sauvegarde pour les communes (cf. III sur cet aspect).

La réalisation de cette nouvelle planification, dans un délai compatible avec les enjeux, qui peut être estimé à trois ans, repose sur une mobilisation de l'Etat, et notamment des préfectures, par ailleurs chargées du fonctionnement des état-majors de crise.

L'action sera conduite sous l'impulsion des préfets de zone de défense. Ils contrôleront la réalisation des plans ORSEC départementaux et auront la charge d'arrêter le plan ORSEC de zone. Ils s'assureront de la cohérence avec les plans ORSEC maritimes élaborés par les préfets maritimes. Ce dispositif zonal est destiné à couvrir les situations de catastrophes touchant plusieurs départements ou pour lesquelles des moyens spécifiques doivent être déployés.

I - 3 - LE PASSAGE DE L'EXERCICE À L'ENTRAINEMENT

Le réalisme et la pertinence des plans devront être testés en impliquant non seulement les autorités publiques et les services de secours, mais aussi la population. Il faut bâtir une véritable politique d'exercices, variés et réalistes.

Au cours des prochaines années, les exercices de sécurité et de défense civiles ne se limiteront pas à des essais des systèmes de transmissions et à la formation des états-majors, mais devront être joués aussi souvent que nécessaire en grandeur réelle, en y associant directement le public. A brève échéance, il convient de s'astreindre à un exercice en vraie grandeur au moins par département chaque année.

Les nouveaux exercices seront menés à trois niveaux : cadres et états-majors, acteurs multiples des crises, population elle-même. L'entraînement des "gestionnaires de la crise" sera développé à l'échelon local au-delà des seuls services de secours. La programmation pluriannuelle des exercices, sur les priorités ressortant de l'analyse des risques, assurera une démarche cohérente de préparation à la crise. On y intégrera l'entraînement à une réponse rapide aux attentes du public et des médias déjà pratiqué dans certains exercices de sécurité civile, la communication des pouvoirs publics apparaissant en effet essentielle pour la maîtrise de la crise. Les exercices feront l'objet d'un suivi par des évaluateurs indépendants, dotés d'instruments objectifs de nature à garantir la fiabilité des enseignements.

L'examen des réactions et des attentes du corps social, manifestées notamment à la suite des dernières catastrophes naturelles et technologiques, a favorisé un certain développement de la culture du retour d'expérience utile au perfectionnement permanent des dispositifs conçus pour faire face aux risques.

Cette pratique dorénavant mieux diffusée doit être améliorée par le partage des travaux et la désignation de l'autorité chargée de veiller à leur approche pluridisciplinaire, et de veiller à la diffusion des conclusions à la fois aux services pour améliorer leurs procédures, et au public dans un souci de transparence et d'information de la population.

II

REFONDER LA NOTION DE PROTECTION DES POPULATIONS

(affirmer la place du citoyen au coeur de la sécurité civile)

Refonder la notion de protection des populations, c'est confirmer que la personne secourue est au coeur de toute politique de sécurité civile.

Mais c'est aussi pouvoir compter sur le comportement de citoyens informés et responsables, préparés à affronter les risques et les menaces par une connaissance effective du danger et des consignes de prévention et de protection, et capables de s'intégrer utilement dans l'organisation collective au stade de la réponse. Cette refondation va de pair avec le renouveau nécessaire de la défense civile, compétence traditionnelle du ministère de l'intérieur, qui impose d'abord un travail de prise de conscience et de définition du champ de cette mission pour tenir compte des aspects nouveaux des crises.

II - 1 - L'INFORMATION ET LA FORMATION DE LA POPULATION

A l'exemple de la culture de l'information et de la préparation aux alertes cycloniques, très présente et partagée dans les départements d'outre-mer, il convient de développer sur l'ensemble du territoire l'information préventive sur les risques, la diffusion de messages relatifs aux conduites à tenir en cas de catastrophe et une bonne connaissance de l'organisation des secours. C'est sur le terrain et dans un cadre de proximité que cette information doit être délivrée à la population.

- L'information et la sensibilisation en amont contribuent à ne pas laisser l'incertitude, l'absence de perspectives ou la propagation de fausses nouvelles déstabiliser la population et compromettre les chances d'une réponse collective efficace : elles sont indispensables pour prévenir la panique et la rupture du lien de confiance entre les citoyens et les autorités en charge de leur protection. Elles participent de la culture du risque qui cimente la réponse collective.

L'information doit être précédée d'une formation de base. La généralisation au collège ou au lycée de l'apprentissage aux gestes élémentaires de sauvetage et de sécurité, et de la formation sur l'organisation de la sécurité civile, est indispensable pour atteindre un niveau satisfaisant de mobilisation et permettre, comme indiqué dans l'exposé des motifs du projet de loi, que la sécurité civile soit effectivement « l'affaire de tous ».

- Pour les risques naturels et technologiques, comme pour les menaces relevant de la défense civile, le recours aux messages de vigilance sera développé, avec une vulgarisation du sens des niveaux d'alerte, à l'image de ce qui a été mis en place pour la prévision météorologique. Il s'agira d'anticiper, lorsque c'est possible, par une annonce plus précoce et plus riche en contenu, la perspective d'une crise et d'être plus réactif face à l'événement.

- En situation de crise, l'information fréquente et précise de la population sera recherchée par tous les moyens de communication modernes, en particulier par le passage de conventions avec les radios (radios locales, radios d'autoroutes, radios nationales) afin de favoriser la diffusion des messages des pouvoirs publics. De manière générale, l'ensemble des médias doit être associé à la préparation face aux risques et à la conduite des opérations.

II - 2 - LA VEILLE OPÉRATIONNELLE ET L'ALERTE

Mieux déceler et traiter plus rapidement et efficacement des crises aux facteurs multiples, justifie de tirer un plus grand parti des outils de veille disponibles. Il convient d'assurer une remontée systématique des informations pouvant intéresser la protection des populations vers les centres opérationnels existants, en particulier les centres opérationnels de zone (COZ) et le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) au niveau national. Ceci ne concerne pas seulement les services territoriaux et les administrations de l'État, mais aussi les opérateurs de service public.

Le COGIC entretient, en permanence, un réseau de correspondants dans les ministères. Ce réseau interministériel doit être mobilisé dans toutes les périodes sensibles (mouvements de population, alertes météorologiques, grands rassemblements, exercices).

Dans la même perspective, on veillera à une large réunion des compétences au sein des COZ, et plus particulièrement pour ce qui concerne les questions météorologiques, sanitaires ou touchant au fonctionnement des grands services publics.

Pour ce qui concerne l'alerte, il s'agit d'abord d'en repenser la doctrine. L'alerte est le signal permettant de prévenir d'un danger et appelant la population à prendre des mesures de sauvegarde. Son efficacité repose principalement sur l'identification de bassins de risques. Le passage du stade de la vigilance à celui de l'alerte impose rapidité, exhaustivité et fiabilité de la transmission, intégrant l'accusé de réception. Ces objectifs sont imposés notamment par l'impératif d'information et de mobilisation des autorités locales.

Sur ces bases et à la suite du rapport remis par les inspections générales au Gouvernement en 2002, le système national d'alerte (SNA), reposant aujourd'hui sur les sirènes, doit être maintenu dans son principe mais modernisé, en diversifiant les moyens d'alerte des maires et de la population.

Cette modernisation de l'alerte doit être conduite dans un cadre interministériel et en association avec les collectivités locales, et faire l'objet d'une programmation. Elle recouvre deux aspects : l'alerte en direction des maires, depuis les préfectures, et l'alerte générale de la population avec la définition du nouveau système national d'alerte (SNA). Il s'agira de combiner un recours accru aux nouvelles technologies (automates d'appel, information téléphonique personnalisée dans les secteurs à risques, SMS, panneaux à messages variables), avec des dispositifs plus rustiques mais moins vulnérables (sirènes).

II - 3 - L'ENGAGEMENT DE TOUS DANS LA CRISE ET L'APRÈS-CRISE

Cette mobilisation doit être organisée, de façon prioritaire, au niveau local, et complétée par des moyens disponibles au niveau national. Cet engagement de tous se conçoit dans un contexte de proximité, en particulier au niveau communal. Un plan très pragmatique peut y être établi, traduisant l'engagement de tous et matérialisant une culture partagée de la sécurité.

Pour apporter une réponse de proximité à la crise, et en complément de l'intervention des services responsables des secours, le plan communal de sauvegarde est prescrit par la loi dans toutes les communes concernées par un plan de prévention des risques ou un plan particulier d'intervention. Conçu pour donner une portée utile à la diffusion de l'alerte, il intégrera des éléments d'information préventive, la description des scénarios d'accident, des recommandations de comportement, ainsi que les actions à mettre en oeuvre par la commune. Pour s'adapter à la taille de la commune, ce plan est à géométrie variable. Pour les petites communes il peut s'agir d'un simple rappel des vulnérabilités locales et d'une fiche réflexe sur la diffusion de l'alerte et les missions des autorités municipales. Pour les communes importantes, le plan peut prévoir un PC de crise, une organisation et des fiches de tâches pour les services techniques, un inventaire des ressources, etc. Son élaboration est l'occasion d'une concertation entre les pouvoirs publics et les habitants sur la prévention des risques et la protection des populations.

Il convient, par ailleurs, d'apporter, au plus près des besoins, des réponses aux difficultés soulevées par le retour à la vie normale après une catastrophe. Plusieurs dispositions importantes doivent être mises en oeuvre.

Il est ainsi créé une réserve de sécurité civile, inspirée de la réserve militaire ou de la réserve civile de la police nationale, bien qu'elle en diffère sensiblement sur l'origine et la mission des réservistes. Elle pourra en effet incorporer des citoyens de tout âge et de tout métier, et pas seulement les anciens sapeurs pompiers, pour des missions d'appui qui n'interfèrent pas avec les secours proprement dits. Il s'agit, par exemple, de prendre en charge l'assistance matérielle et morale à la population et le soutien logistique. Cette réserve doit être effectivement mise sur pied, participer des exercices et être mobilisée en renfort quand l'activité des services de secours est chargée. La vocation de cette réserve à intervenir dans la proximité justifie une gestion communale ou départementale, sans exclure sa mobilisation à plus grande distance dans des circonstances exceptionnelles.

L'assistance médico-psychologique apportée aux victimes de catastrophes sera plus largement diffusée. A cette fin, l'expérience des cellules d'urgence médico-psychologiques (CUMP), présentes actuellement dans un département sur deux, sera étendue à l'ensemble des départements d'ici à la fin 2005.

Il convient également d'organiser le travail gouvernemental pour optimiser l'utilisation des outils à la disposition des décideurs locaux en matière d'aide d'urgence et de soutien aux populations, dans les circonstances marquées par une perturbation importante de la vie sociale. Une telle évolution permettra d'apporter plus de cohérence, plus de rapidité et plus d'efficacité, aux dispositifs d'intervention de l'Etat après la crise.

Seront ainsi concernés les dispositifs de soutien matériel d'extrême urgence aux populations et aux collectivités locales, gérés par le ministre de l'intérieur, les procédures d'aide aux exploitations agricoles (fonds des calamités agricoles géré par le ministre de l'agriculture), aux petites entreprises (fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce, FISAC géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie) et la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, gérée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre de l'intérieur.

Une cellule d'évaluation des situations d'urgence, réunie sans délai, sous l'autorité du Premier Ministre, et dont le secrétariat est assuré par le directeur de la défense et de la sécurité civiles, devra apporter, en lien avec l'autorité préfectorale, une réponse complète et rapide aux différents aspects des besoins exprimés par la population.

Enfin l'effort portera sur la généralisation des cellules interservices d'aides aux sinistrés. Ce dispositif de guichet unique permettra de donner de la cohérence aux procédures d'urgence mises en place et de simplifier les conditions pratiques d'accomplissement des démarches de toutes natures. Cet effort associera l'État et les collectivités décentralisées, en y associant les assurances.

III

MOBILISER TOUS LES MOYENS

(organiser la réponse à l'événement)

La réponse aux catastrophes exige la mobilisation rapide de tous les moyens publics et privés, et leur coordination efficace sous une direction unique. A cet égard la France bénéficie d'une tradition juridique éprouvée, qui investit les maires et les préfets, autorités de police générale, de pouvoirs étendus en situation de crise, et autorise les préfets de zone, voire le gouvernement, à intervenir dans la conduite des opérations lorsque c'est nécessaire.

L'environnement dans lequel se situe leur action a toutefois beaucoup évolué depuis les textes fondateurs. La décentralisation, mais aussi la départementalisation des SDIS ont accentué la séparation entre les autorités de police et les autorités gestionnaires des moyens. La disparition de la conscription a réduit la ressource militaire mobilisable en cas de crise. Beaucoup de services publics ont évolué vers des modes de gestion concurrentiels qui ont bouleversé leur relation avec les autorités publiques.

Toutes ces circonstances justifient une révision soigneuse de l'organisation traditionnelle des secours dans le souci de clarifier, d'adapter et de moderniser.

III - 1 - LE COMMANDEMENT

Sur le plan du droit et des principes, les règles fixant l'organisation et la répartition des missions ne sont pas modifiées. Elles sont confirmées, et le cas échéant, précisées.

Du point de vue opérationnel, la conduite de la crise appelle une ligne de commandement claire et reconnue. La liaison avec l'exercice des compétences de police administrative et les compétences pour veiller à l'ordre public (sécurité, salubrité, tranquillité) est affirmée, parce que l'organisation du commandement qui en découle est claire et qu'elle assure une continuité du traitement de la crise, en fonction de son importance : le maire pour le secours de proximité, le représentant de l'État, pour les sinistres de grande ampleur.

De même, sont confirmés les grands principes d'organisation des secours : ainsi, sauf exceptions limitées, la gratuité des secours aux personnes.

Pour l'exercice pratique du commandement et de la coordination, les moyens techniques doivent être rénovés et rationalisés. Les plates-formes opérationnelles et les postes de commandement modernes sont coûteux en matériels (transmissions, cartographie, etc.) et en personnels (réunion des meilleures compétences, complémentarité des savoir-faire et des attributions de services différents pour couvrir les aspects multiples des crises). Pour les pouvoirs publics, ces postes de commandement apparaissent aujourd'hui épars et trop nombreux.

Il faut donc engager résolument la réflexion sur les structures de coordination opérationnelle à commencer par les plates-formes de réception des appels d'urgence sur le numéro commun européen 112.

Les événements récents comme les tempêtes de 1999, la lutte contre la pollution du Prestige ou les incendies de forêts de l'été 2003 ont confirmé la pertinence de l'échelon zonal en matière de sécurité civile. Bien reconnu dans ses responsabilités de synthèse des situations et d'allocation des moyens durant la crise, il sera appelé à se développer dans le domaine de l'évaluation des risques et du contrôle de la préparation en amont de la crise.

A l'échelon des préfectures, les services de défense et de protection civiles (SIACEDPC) seront renforcés et valorisés, d'autant que le travail de refonte de la planification reposera en grande partie sur eux. Les centres opérationnels (COD) seront réorganisés pour mieux correspondre aux besoins de la sécurité et de la défense civiles et ils devront être activés formellement en cas de crise.

Le programme d'aménagement des salles de crise des préfectures sera intensifié : les normes techniques de salles modernes, permettant au préfet d'accueillir des cellules représentant les services utiles à la gestion prolongée des événements, seront revues et l'objectif de réalisation de ces dispositifs sera fixé à chaque préfecture en fonction de sa situation. La situation des installations de gestion de crise fera l'objet d'une évaluation régulière.

III - 2 - LES CONTRIBUTIONS DE L'ÉTAT, DES DÉPARTEMENTS ET DES COMMUNES

La départementalisation des SDIS, engagée en 1996, est confirmée. Les SDIS sont maintenus comme établissements publics départementaux, et la loi conforte la responsabilité du département dans leur financement et dans leur organe délibérant. Elle règle les questions techniques pendantes à la suite de la départementalisation.

Ce choix traduit la volonté de conserver à la gestion des SDIS un caractère décentralisé. Pour le quotidien, le secours aux personnes doit demeurer un service de proximité. Le maintien d'un niveau élevé d'engagement des sapeurs pompiers volontaires milite aussi fortement dans ce sens.

Pour donner à cette institution décentralisée le pouvoir légitime de réguler le pilotage national des services d'incendie et de secours, une conférence nationale des SDIS sera consultée sur toutes les mesures de caractère national susceptibles d'avoir des effets sur leur organisation, leurs missions et leurs budgets. Composée d'associations d'élus, de représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires et de représentants de l'Etat, cette instance de concertation permettra ainsi de réunir, sur les projets de réforme concernant les SDIS ou les sapeurs-pompiers des majorités d'idée en vue d'obtenir un soutien politique indispensable au pilotage national des SDIS.

Le cadre d'une coopération interdépartementale est offert par des établissements conçus à cette fin, les EPIDIS, qui permettront une mutualisation des efforts et la conduite d'expérimentations opérationnelles ou de gestion.

Pour autant, l'Etat ne se désengage pas de la charge des secours. Il finance et met en oeuvre des moyens nationaux, conçus pour être complémentaires de ceux des SDIS : il s'agit de moyens « lourds » (bombardiers d'eau), de moyens spécialisés à vocation interdépartementale (hélicoptères de sauvetage) ou de moyens hautement spécialisés (unité d'intervention de la sécurité civile, équipes de déminage) capables d'intervenir en renfort en métropole, outre-mer et dans le cadre des opérations internationales déclenchées pour faire face à des catastrophes majeures.

Pour ce faire, les moyens d'Etat ont d'ores et déjà été renforcés dans les domaines principaux de la lutte contre les feux de forêts et ceux de la protection des populations. L'Etat a ainsi acquis deux bombardiers d'eau en remplacement des Fokker 27. L'effort de soutien à l'investissement des SDIS est accru à travers une augmentation de 20 % du fonds d'aide à l'investissement. L'Etat renforce aussi ses capacités de détection et de décontamination NRBC aux niveaux zonal et national. Enfin, il encourage et accompagne le développement et la modernisation de la formation des élèves officiers de sapeurs-pompiers à l'occasion de la délocalisation de l'ENSOSP à Aix-les-Milles et a décidé de l'installation du pôle de recherches et de formation à la défense civile à Cambrai.

Par ailleurs, l'Etat prendra en charge les coûts des renforts extra-départementaux nécessités par des situations exceptionnelles, suivant le principe : à risque quotidien, réponse de proximité ; à situation exceptionnelle, solidarité nationale. La définition de ces renforts inclut les moyens nationaux, les moyens d'autres départements mobilisés par la chaîne de commandement de l'Etat, et les renforts et les aides obtenus des pays étrangers, dans le cadre des accords multilatéraux, notamment au sein de l'Union européenne, ou bilatéraux.

Les communes ne seront plus directement en charge du financement des secours sur leur territoire : la solidarité départementale à travers le budget du SDIS sera la règle pour les opérations de secours au sens strict. Les communes assumeront les dépenses de soutien aux populations et de restauration immédiate de la vie normale.

III - 3 - L'ENGAGEMENT DES MOYENS

Les sapeurs-pompiers professionnels, civils et militaires, constituent le coeur de nos services de secours.

Dans tous les départements, ils sont renforcés par les sapeurs-pompiers volontaires, dont l'effectif doit être impérativement maintenu pour assurer la veille comme les interventions, et permettre la mobilisation du potentiel nécessaire en cas d'événement important de sécurité civile. C'est pourquoi, il convient de prendre toute mesure de nature à favoriser un important courant de volontariat chez les sapeurs-pompiers.

Il convient en particulier de faciliter l'accès au statut de sapeur-pompier volontaire en abaissant à 16 ans l'âge minimum d'engagement. Les exigences d'aptitude physique et de formation seront assouplies et adaptées aux équipements et aux missions du centre de rattachement. Ils auront vocation à participer à l'encadrement des services d'incendie et de secours et pourront accéder aux mêmes grades que les professionnels. Leur mobilité sera facilitée.

Les sapeurs-pompiers volontaires pourront bénéficier d'une retraite complémentaire versée après vingt ans d'activité. Elle se substituera progressivement à l'allocation de vétérance.

Outre la création d'une réserve de sécurité civile évoquée plus haut, la loi reconnaît aussi pour la première fois la capacité des associations à intervenir en appui des pouvoirs publics dans le cadre d'une procédure d'agrément visant à garantir leur qualification. Le conventionnement annuel est proposé pour définir avec précision les circonstances et les modalités de leurs interventions, et leur intégration dans les plans.

Les moyens matériels des pouvoirs publics ne suffisent pas toujours à faire face aux situations d'urgence, tant à cause du volume des équipements nécessaires que de la spécificité de certains besoins. Le concours de moyens privés relève du droit traditionnel de la réquisition. La prise en charge des dépenses exposées est clarifiée par l'application des mêmes règles qu'en matière de secours.

Avec les opérateurs de services publics (transports, énergie, eau, télécommunications, autoroutes,...), une collaboration permanente est prescrite par la loi pour gérer de façon satisfaisante les trois aspects suivants :

- leurs propres vulnérabilités aux risques ou aux actes de malveillance et l'organisation des secours pour leur protection ;

- leur capacité à engager, dans le cadre d'une nouvelle planification, les moyens généraux dont ils disposent en vue de la gestion de la crise ;

- les conditions du maintien ou du rétablissement rapide d'un niveau minimal de services, (eau, énergie, service de santé, communications) destiné à garantir la continuité du fonctionnement des activités essentielles à la population, même en situation de crise.

Cette nouvelle relation entre les opérateurs et les pouvoirs publics passera par une révision des cahiers des charges au fur et à mesure de leur échéance, mais plus encore par une association effective, au niveau local, à tous les travaux de préparation (prévention, planification, exercices).

Au total, ces perspectives constituent un programme pour une sécurité civile renouvelée et sont marquées par :

- la confirmation, et la simplification, des principes d'organisation générale, de répartition des compétences et des responsabilités ;

- de profondes transformations pour l'adaptation des outils ;

- une impulsion renforcée et coordonnée par l'ensemble des pouvoirs publics pour assurer la protection des populations face aux risques et aux menaces de notre époque.

M. le président. Je suis saisi de dix amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

Les deux premiers sont identiques.

L'amendement n° 234 est présenté par MM. Doligé et Lardeux.

L'amendement n° 268 est présenté par M. Vial.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Eric Doligé, pour défendre l'amendement n° 234.

M. Eric Doligé. Cet amendement tend à la suppression de l'article 3, qui est très laconique : « les orientations de la politique de sécurité civile figurant en annexe à la présente loi sont approuvées. »

Par conséquent, à travers deux lignes, on approuve une dizaine de pages de dispositions concernant la politique de sécurité civile.

Notre objectif est donc de connaître la position du Gouvernement et de la commission sur ce sujet.

Je défendrai également des amendements de précision sur l'annexe, pour le cas où l'amendement n° 234 ne serait pas adopté, ce qui prouve bien que l'annexe fait partie intégrante du corps de la loi.

M. le président. L'amendement n° 268 n'est pas soutenu.

L'amendement n° 235, présenté par MM. Doligé et Lardeux, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

La politique de sécurité civile doit permettre de s'attaquer résolument aux risques en les anticipant davantage, de refonder la protection des populations et de mobiliser tous les moyens encourageant les solidarités.

La parole est à M. Eric Doligé.

M. Eric Doligé. En supposant que l'amendement précédent ne soit pas adopté et que l'article 3 ne soit pas supprimé, nous souhaiterions qu'il soit précisé quels sont les trois grands chapitres contenus dans l'annexe.

M. le président. L'amendement n° 3, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le quatrième alinéa du préambule du rapport annexé à cet article :

La sécurité civile est l'affaire de tous. Tout citoyen y concourt par son comportement. Une véritable culture de la préparation au risque et à la menace doit être développée.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Cet amendement tend à affirmer explicitement notre responsabilité première de citoyen dans la mise en oeuvre de la sécurité civile.

La commission souhaite que ce comportement civique facilite l'action des pouvoirs publics en matière de prévention des risques dans les opérations de secours.

M. le président. L'amendement n° 194, présenté par MM. Girod, Legendre, Doligé, Ginésy, Lardeux et Leroy, est ainsi libellé :

Compléter in fine la première phrase du dixième alinéa du I-1 du rapport annexé à cet article par les mots :

, notamment la Croix-rouge française

La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. Dans la discussion générale, j'avais déploré l'absence de toute espèce de dimension interministérielle, mis à part le COGIC, le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises.

A côté, est créé un conseil national de la sécurité civile qui lui aussi, d'une certain façon, a vocation à répondre à toute une série de préoccupations.

Aussi, et même si j'ai bien compris l'hostilité de la commission aux énumérations, je souhaiterais, pour ma part, que la plus grande des associations qui est au service de nos concitoyens depuis plus d'un siècle et demi, la Croix Rouge française, soit intégrée au sein de ce conseil national.

M. le président. L'amendement n° 195, présenté par MM. Girod, Doligé, Lardeux et Leroy, est ainsi libellé :

Dans la première phrase du deuxième alinéa du II-2 du rapport annexé à cet article, insérer après les mots :

Le COGIC

les mots :

, en application des articles 15 à 20 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959,

La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. Je viens de dire à l'instant que, dans ce projet de loi, le COGIC est le seul organe exécutif à vocation interministérielle.

Je souhaitais qu'il soit indiqué que ce conseil agissait en application des articles 15 à 20 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959. Mais comme la commission a déjà précisé ce point dans l'article 1er, je retire mon amendement.

M. le président. L'amendement n° 195 est retiré.

L'amendement n° 196, présenté par MM. Girod, Doligé, Ginésy, Lardeux et Leroy, est ainsi libellé :

Après les mots :

avec des dispositifs

rédiger comme suit la fin de la dernière phrase du dernier alinéa du II-2 du rapport annexé à cet article :

plus classiques (sirènes, radioamateurs).

La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. A côté des systèmes classiques de communication, il existe tout un réseau faisant partie de la sécurité civile et que, malheureusement, on ne mentionne nulle part et qu'on sollicite trop peu souvent : c'est le réseau des radioamateurs.

Dans l'affaire AZF, autant que je puisse savoir, tous les systèmes de communications radioélectriques ont, à un moment, été saturés ; or les radioamateurs étaient l'arme au pied, et personne ne leur a pas demandé d'intervenir.

Telle est la raison pour laquelle je souhaite, en tenant compte du souci de la commission de ne pas procéder à des énumérations excessives, qu'il soit au moins fait mention de la possibilité de se servir de ce réseau.

M. le président. L'amendement n° 4, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après le deuxième alinéa du III du rapport annexé à cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

Par ailleurs, dans le respect du principe de subsidiarité, la France contribue au développement d'une coopération communautaire dans le domaine de la protection civile.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Cet amendement vise à réparer un oubli, nous semble-t-il, dans les orientations annexées à l'article 3 : il faut rappeler que, sur l'initiative de la France, la Communauté européenne a développé un mécanisme de coopération de protection civile.

M. le président. L'amendement n° 197, présenté par MM. Girod, Doligé, Ginésy, Lardeux et Leroy, est ainsi libellé :

Compléter in fine le cinquième alinéa du III-1 du rapport annexé à cet article par les mots :

, ainsi que le recensement des moyens alternatifs de communication et de télécommunication

La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. Cet amendement a le même objet que celui que je viens d'exposer.

M. le président. L'amendement n° 198, présenté par MM. Girod, Legendre, Béteille, Lardeux et Leroy, est ainsi libellé :

Après les mots :

Aix-les-Milles

rédiger comme suit la fin du sixième alinéa du III-2 du rapport annexé à cet article :

L'Etat assurera la création à Cambrai d'un centre national de formation à la défense et à la sécurité civiles permettant aux primo-intervenants et aux acteurs de secours, de sécurité et de santé, publics et privés, de se former, par des enseignements, entraînements et exercices, aux techniques spécifiques de prévention des effets des catastrophes d'origine naturelle, technologique ou terroriste, de défense NRBC et de gestion opérationnelle de crises et de post-crises. Cette formation obligatoire, dans un cadre interministériel et « inter-services », leur permettra de mieux prendre en compte les risques et menaces exceptionnelles dépassant le cadre normal de leurs missions.

La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. Je reviens un instant sur le problème qu'a soulevé notre ami Eric Doligé quant au caractère normatif ou non d'une annexe. Personnellement, je préfère une annexe, dont on peut discuter chaque mot, à un exposé des motifs, sur lequel nous ne pouvons pas nous exprimer. L'annexe présente au moins cet intérêt.

Précisément, dans cette annexe, le Gouvernement annonce l'installation à Cambrai du pôle de recherches et de formation à la défense civile. Je souhaite que soit donné plus d'ampleur et de précision à cette annonce, en indiquant que sera créé à Cambrai un centre national de formation à la défense et à la sécurité civiles qui devrait avoir une capacité de formation extrêmement large s'agissant de tout ce qui concerne la sécurité civile.

M. le ministre a bien voulu souligner tout à l'heure la dimension à la fois nationale et internationale de l'école de Cambrai. J'ajoute que la localisation à Cambrai - et je ne cherche pas là uniquement à faire plaisir à mon ami Jacques Legendre -, compte tenu de la proximité de Bruxelles, donne vraiment à ce centre une capacité de se développer en rayonnant chez nos voisins, en même temps que, dans ce domaine, une très grande longueur d'avance à notre pays par rapport à tous nos partenaires.

C'est la raison pour laquelle je pense qu'il convient d'être un peu plus précis sur ce projet de création de centre de formation à Cambrai.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission partage l'interrogation de M. Doligé quant à la justification d'une annexe; elle souhaiterait donc entendre les explications du Gouvernement à ce sujet et connaître son avis sur l'amendement n° 234, avis qu'elle suivra de toute façon.

L'amendement n° 235 a un mérite remarquable : celui de la concision et de la clarté. (Sourires.)

M. Jean-Claude Gaudin. C'est habituel !

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Cela étant, comme M. Doligé l'a expliqué lui-même, c'est en quelque sorte un amendement de repli.

En ce qui concerne l'amendement n° 194, personne ne peut nier l'extraordinaire apport de la Croix-Rouge. Cependant, la proposition de M. Girod se heurte à une position de principe générale qui ne me paraît pas devoir souffrir d'exception.

La commission est tout à fait favorable à l'amendement n° 196, qui apporte une précision indispensable.

Il en va évidemment de même s'agissant de l'amendement n° 197.

La commission est également favorable à l'amendement n° 198 : la création à Cambrai d'un centre national de formation à la défense et la sécurité civiles est absolument indispensable, et nous serons heureux d'entendre M. le ministre le confirmer.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. L'amendement n° 234 vise à supprimer l'annexe. Or de nombreux acteurs nous demandent la définition d'un cadre de référence énonçant un certain nombre de principes. Je crois qu'ils ont raison. La protection des populations compte parmi les missions essentielles des pouvoirs publics. Il est donc essentiel que nous puissions à la fois affirmer les principes majeurs de notre organisation de sécurité civile et définir les méthodes qui président à la mise en oeuvre de la protection des populations.

Il me semble important de rappeler les objectifs que nous poursuivons en matière de préparation des crises et de prévention des risques, et il faut que la représentation nationale puisse affirmer ces objectifs. C'est une condition essentielle pour emporter l'adhésion des citoyens.

Ces orientations volontaristes suivent trois axes majeurs d'action : s'attaquer résolument aux risques en les anticipant davantage ; refonder la protection des populations ; mobiliser tous les moyens en encourageant les solidarités. Ces axes n'ont pas de portée normative. Ils doivent néanmoins être inscrits dans notre loi comme engageant l'action des pouvoirs publics à long terme.

La formule de l'annexe permet un débat législatif en évitant l'encombrement des autres textes relatifs à la sécurité civile. C'est cette formule qui a été privilégiée et qui a reçu également l'accord de l'ensemble des partenaires de la sécurité civile que nous avons consultés.

Je demande donc le retrait de l'amendement n° 234, ainsi que celui de l'amendement n° 235.

J'en viens à l'amendement n° 3. Au-delà d'une forte attente en situation d'urgence, la sécurité civile est devenue une exigence quotidienne de la population. Nous devons assumer cette responsabilité et répondre collectivement à cette demande.

Cependant, nous devons faire en sorte que chaque citoyen soit non pas simplement consommateur mais bien acteur de sa sécurité. L'encouragement à de nouveaux comportements civiques dès l'école, au sein d'associations, dans la réserve de sécurité civile ou comme sapeur-pompier volontaire, est bien l'objectif premier de ce projet de loi. C'est pourquoi je suis favorable à l'amendement n° 3.

Dans l'alinéa sur lequel porte l'amendement n° 194, sont visés les acteurs de la sécurité civile au sens large, suivant leurs missions ou leurs compétences générales. Au sein de chaque grande famille, il n'est pas fait mention de tel ou tel service ou organisme. Il ne paraît donc pas opportun de citer un acteur précis d'une de ces catégories.

La création du Conseil national de sécurité civile est mentionnée dans l'annexe du projet de loi. Je veillerai à ce que le décret de création, qui est en cours d'élaboration, associe l'ensemble des acteurs de secours institutionnels ou associatifs. On ne peut citer toutes les associations. Eu égard à son statut particulier, il peut éventuellement être fait exception pour la Croix-Rouge.

Je m'en remets donc, sur l'amendement n° 194, à la sagesse du Sénat.

Les problèmes de transmission sont souvent à la base de nos difficultés en situation de crise. En complément de nos réseaux traditionnels de radiotransmissions, l'apport des radio-amateurs est incontestable et je ne peux qu'être favorable à l'amendement n° 196.

S'agissant de l'amendement n° 4, je tiens à indiquer devant le Sénat que nous avons organisé dans les Bouches-du-Rhône, il y a quelques semaines - c'est-à-dire avant le début d'une saison qui s'annonce difficile -, avec le concours de la Commission européenne, un exercice inédit, auquel neuf pays de l'Union ont participé. Cette simulation a permis de tester en vraie grandeur l'ensemble de nos moyens. La présence de divers détachements étrangers, terrestres et aériens, a permis de vérifier nos capacités à collaborer en cas de sinistre majeur.

En tout cas, cet exercice a démontré tout l'intérêt qu'il y a pour la France à soutenir une initiative européenne de mise en place, à l'échelon de la Communauté tout entière, d'une force d'action rapide de protection civile, complémentaire de nos moyens nationaux.

Je souscris donc à cette proposition de la commission, qui va dans le sens de ma volonté d'affirmer et de renforcer la dimension communautaire de la protection civile.

Comme vous l'avez rappelé en défendant votre amendement n° 196, monsieur Girod, les radioamateurs peuvent jouer un rôle important dans l'information de la population. Ils concourent également à la mise en place de réseaux de transmissions en situation de crise, alors même que les transmissions sont souvent à la base de nos difficultés de communication sur le plan opérationnel. Je suis donc tout à fait favorable à l'amendement n° 197.

Je suis, enfin, favorable à l'amendement n° 198.

Le pôle de Cambrai sera composé de deux entités : une école de défense civile, relevant de l'Etat, et un centre de formation à la lutte contre les effets du terrorisme, qu'il est prévu de confier à un partenaire privé.

Le Gouvernement s'est engagé à soutenir ce projet qui concerne un des domaines les plus sensibles de notre sécurité : la lutte contre les effets du terrorisme nucléaire, bactériologique, biologique et chimique. Vous êtes tous, comme moi, extrêmement attentifs à l'émergence de ces nouvelles menaces qui pèsent sur nos sociétés modernes.

Le pôle de Cambrai permettra de dispenser une formation de haut niveau et contribuera ainsi à forger une doctrine moderne dans le domaine des risques NRBC.

M. le président. Monsieur Doligé, les amendements n°S 234 et 235 sont-ils maintenus ?

M. Eric Doligé. Je me permettrai d'abord de faire une observation de méthode.

Si nous votons l'article 3 en l'état, cela signifie que nous votons également l'annexe, où il est précisé, au sein de la division II-3 : « Il est ainsi créé une réserve de sécurité civile... ». Or la question de la réserve de sécurité civile est traitée dans un article que nous examinerons ultérieurement. Je crois qu'il y a là un problème de cohérence, qui se manifestera notamment si nous n'adoptons pas cette annexe.

En vérité, je n'attache pas une importance extrême à l'amendement n° 234. En revanche, monsieur le ministre, je regrette que vous me demandiez également le retrait de l'amendement n° 235, qui ne fait que reprendre les trois axes majeurs que vous avez fixés. Il me semblait important que ces axes majeurs soient mentionnés dans le corps de la loi et non pas seulement dans l'annexe.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Dominique de Villepin, ministre. Sur l'amendement n° 235, je m'en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.

M. René Garrec, président de la commission des lois. Mais il ne faut pas supprimer l'annexe !

M. le président. Monsieur Doligé, en fin de compte, maintenez-vous l'amendement n° 234 ?

M. Eric Doligé. J'aurais aimé avoir une réponse sur la question de cohérence que j'ai soulevée, mais si M. le ministre tient au retrait de cet amendement, je le retire.

M. le président. L'amendement n° 234 est retiré.

M. Michel Mercier. Je le reprends, monsieur le président.

M. le président. Il s'agit donc de l'amendement n° 234 rectifié.

La parole est à M. Michel Mercier, pour le défendre.

M. Michel Mercier. En fait, dans l'annexe, il y a un mélange de bons sentiments et de points relativement importants dont il nous faut bien discuter. La meilleure façon de le faire est de s'exprimer sur l'amendement de suppression. C'est pourquoi je l'ai repris, au moins à titre temporaire.

J'observe d'abord que M. Doligé a soulevé un vrai problème : nous allons voter une annexe qui prévoit la création d'une réserve de sécurité civile et, par la suite, dans la partie normative du texte, nous allons dire que ces réserves sont facultatives. Je sais bien que l'annexe n'a pas de valeur normative, mais tout cela fait quand même un peu désordre.

D'autre part, j'ai cru comprendre, monsieur le ministre, que ce texte avait également pour objet de bien fixer la place des sapeurs-pompiers volontaires dans notre service de secours en général. Or, moi, je suis extrêmement gêné par les deux premières phrases de la division III-3 de l'annexe :

« Les sapeurs-pompiers professionnels, civils et militaires constituent le coeur de nos services de secours

« Dans tous les départements, ils sont renforcés par les sapeurs-pompiers volontaires... ».

Je crois qu'on ne peut pas, dans l'annexe, ravaler les sapeurs-pompiers volontaires au rang de simples renforts des sapeurs-pompiers professionnels. Le texte dont nous discutons a une tout autre portée. Il entend placer les uns et les autres sur le même pied en leur donnant les mêmes capacités d'intervention. Faire, dans l'annexe, des sapeurs-pompiers volontaires de simples renforts me semble aller contre l'esprit même du texte.

J'aimerais donc, monsieur le ministre, que vous nous apportiez des précisions sur ce point.

Par ailleurs, le ministère souhaite actuellement que tous les départements modifient complètement les systèmes d'alerte radio des services d'incendie et de secours, de telle manière que ceux-ci se branchent sur d'autres systèmes.

M. Jean-Jacques Hyest. Comme ACROPOL !

M. Michel Mercier. J'aimerais donc obtenir une explication sur ce point et savoir quels engagements le Gouvernement est prêt à prendre en matière de réseaux de radiotransmissions, car il faut tout de même construire des pylônes et acheter des appareils. Les radioamateurs, c'est très bien, mais il faut aussi savoir ce qu'on va faire en matière de réseau d'alerte.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. A ce stade de la discussion, je crois utile de resituer un peu les choses et de souligner l'importance de ce sur quoi nous allons être amenés à nous prononcer. Il s'agit de bien savoir ce qui va résulter de notre décision.

L'amendement n° 234 rectifié vise à supprimer l'annexe.

L'amendement n° 235, quant à lui, tend à rédiger l'article de façon différente. Mais la rédaction proposée implique la suppression de l'annexe ...

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. ... et son remplacement par le texte très concis et de grande qualité de notre collègue Eric Doligé.

Par conséquent, je retire des débats et de l'intention de M. le ministre que l'on pourrait accepter cette rédaction si elle constituait le premier alinéa de l'article 3. (M. le ministre acquiesce.) Ainsi, on apporterait de la clarté et l'on conserverait les dispositions de l'annexe.

M. Jean-Claude Gaudin. Cela ferait plaisir à M. Mercier !

M. le président. La parole est à M. Robert Bret, pour explication de vote sur l'amendement n° 234 rectifié.

M. Robert Bret. Je soutiens cet amendement.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, il n'est vraiment pas de bonne méthode législative de donner ainsi valeur impérative à des annexes qui jouent un rôle d'orientation et qui n'emportent, en réalité, aucune obligation normative. Si on l'acceptait, c'est la notion même de norme qui se trouverait de facto dévaluée.

Revenons à une définition plus stricte de la règle de droit. Il n'est d'ailleurs pas certain, monsieur le ministre, que le Conseil constitutionnel validera ce que je considère comme une dérive.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Peyronnet. J'avais également l'intention de reprendre l'amendement n° 234 pour les mêmes raisons que M. Mercier. Celles-ci sont d'ordre technique et montrent combien était justifiée la demande de renvoi à la commission de mon collègue Charles Gautier.

M. Jean-Claude Gaudin. Aïe, aïe, aïe !

M. Jean-Claude Peyronnet. C'est vrai !

Il existe un certain nombre de dysfonctionnements et l'on voit des rédactions qui se chevauchent. Cela pose un vrai problème.

Vous n'avez pas accepté cette position, et c'est bien dommage. Malgré tout, j'observe que, en commission, nous n'avons pas examiné l'annexe. C'est un bon moyen, finalement, de faire passer rapidement dans la loi des orientations sans vraiment les analyser.

M. René Garrec, président de la commission des lois. Ce n'est pas dans la loi, c'est une annexe !

M. Jean-Claude Peyronnet. Je suis donc fondamentalement d'accord avec ce que vient de dire Robert Bret.

Or ces orientations sont conjoncturelles, elles valent pour un ou deux ans, et reflètent une politique définie par le Gouvernement.

C'est une dérive extrêmement grave qui représente une dégradation de la valeur législative du travail que nous réalisons.

De ce point de vue, il est donc tout à fait justifié de soutenir cet amendement, qui, je le précise, contrairement à ce que dit M. le rapporteur, supprime non pas l'annexe, mais la valeur législative que l'article 3 lui accorderait.

M. Robert Bret. Tout à fait !

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Mais l'annexe n'a pas de valeur législative !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 234 rectifié.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 172 :

Nombre de votants313
Nombre de suffrages exprimés310
Majorité absolue des suffrages exprimés156
Pour l'adoption141
Contre 169

Le Sénat n'a pas adopté.

La parole est à M. Eric Doligé.

M. Eric Doligé. Monsieur le président, je rectifie l'amendement n° 235 afin que l'alinéa proposé s'insère avant l'alinéa unique de l'article 3.

Cette rectification devrait mettre tout le monde d'accord.

M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 235 rectifié, présenté par MM. Doligé et Lardeux, et ainsi libellé :

Avant l'alinéa unique de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

La politique de sécurité civile doit permettre de s'attaquer résolument aux risques en les anticipant davantage, de refonder la protection des populations et de mobiliser tous les moyens encourageant les solidarités.

La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

M. Michel Mercier. Je voudrais simplement poser une question : que devient l'annexe ?

Si elle continue d'exister, je demande à M. le ministre de bien vouloir modifier la disposition relative aux sapeurs-pompiers volontaires.

M. René Garrec, président de la commission des lois. Il y a la navette !

M. Michel Mercier. J'ai repris l'amendement n° 234 uniquement parce que l'annexe prévoyait le contraire de la loi. Je pense qu'il faut mettre les sapeurs-pompiers volontaires au même rang que les sapeurs-pompiers professionnels. Dès lors, cela ne poserait plus aucun problème.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Dominique de Villepin, ministre. J'ai bien entendu ce qu'a dit M. Mercier à propos du rôle des sapeurs-pompiers volontaires. Je le remercie de cette proposition, et nous corrigerons le texte au cours de la navette.

M. René Garrec, président de la commission des lois. Très bien !

M. Michel Mercier. Il n'y aura pas de navette, puisqu'il y a urgence ! Il faut modifier cette disposition maintenant !

M. Jean-Claude Gaudin. Il y a encore l'examen du texte par l'Assemblée nationale !

M. Daniel Raoul. C'est du bricolage !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 235 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 194.

(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, n'adopte pas l'amendement.)

M. Paul Girod. Dommage !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 196.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 197.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Legendre, pour explication de vote sur l'amendement n° 198.

M. Jacques Legendre. Je ne peux laisser passer le vote sur cet amendement sans dire la satisfaction de tous ceux qui, depuis un certain temps déjà, travaillent à la mise en place à Cambrai de ce centre, qui revêt un intérêt national, comme l'actualité le prouve.

Je voudrais donc saluer ici le travail réalisé par le Haut Comité pour la défense civile et le soutien apporté par le Gouvernement à ces nécessités.

M. René Garrec, président de la commission des lois. Très bien !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 198.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 3 et l'annexe, modifiés.

(L'article 3 et l'annexe sont adoptés.)

TITRE II

ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ CIVILE

CHAPITRE IER

Obligations en matière de sécurité civile

Art. 3 et annexe
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de la sécurité civile
Art. 4 (début)

Article additionnel avant l'article 4

M. le président. L'amendement n° 73, présenté par M. Bret et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile. En fonction des situations auxquelles elle est confrontée et dans la mesure de ses possibilités, elle veille à prévenir les services de secours et à prendre les premières dispositions nécessaires.

La parole est à M. Robert Bret.

M. Robert Bret. Le présent amendement reprend l'article 18 du projet de loi relatif à la modernisation de la sécurité civile déposé par M. Vaillant lors de la précédente législature.

Je pense que nous sommes tous d'accord ici pour dire que la sécurité civile doit être l'affaire de tous. Elle constitue pour chacun d'entre nous une exigence civique et même une obligation citoyenne. Les préoccupations qui président à cet amendement rejoignent largement celles qui ont été exposées par notre rapporteur lors de la discussion du précédent article.

Néanmoins, nous pensons utile, pour notre part, de faire figurer ce principe dans le corps même de la loi et pas uniquement dans son annexe. D'ailleurs, nous avons dit que la valeur normative des annexes nous paraissait plus que douteuse.

L'intérêt d'un tel amendement réside également dans le fait qu'il définit plus précisément que ne le faisait l'amendement n° 3 de la commission ce qui constitue un comportement responsable au regard des exigences de la protection civile. Le citoyen a à la fois un rôle d'information à l'égard des services de secours et un rôle plus actif s'agissant de mesures d'urgence immédiate, rôle qui nous renvoie en réalité aux gestes de premier secours dont il est admis aujourd'hui que leur connaissance est souvent déterminante.

L'amendement n° 73 nous semble par ailleurs réaliste en ce qu'il pose la question des exigences que l'on peut requérir de la part de chaque personne en liaison avec des situations auxquelles elle est confrontée et dans la mesure de ses possibilités.

A l'impossible, nul n'est tenu. Il ne sera donc pas reproché, par exemple, à un adolescent de ne pas sortir un accidenté de la route d'une voiture en feu. En revanche, on est en droit d'attendre de lui qu'il utilise son téléphone portable pour appeler les pompiers.

Je me réjouis que cet amendement ait déjà reçu l'approbation de la commission des lois, mais M. le rapporteur va certainement le préciser. C'est donc avec espoir, mes chers collègues, que je vous recommande son adoption.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Les espoirs de M. Bret seront exaucés puisque la commission a émis un avis favorable. (Exclamations sur les travées de l'UMP.)

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. Cet amendement pose un principe général en l'illustrant par deux actions réflexes à la portée de chacun. Ne pas respecter ses obligations, ce serait faire preuve d'incivisme, voire cela constituerait un délit de non-assistance à personne en danger. Je suis donc favorable à cette proposition.

M. Robert Bret. Merci, monsieur le ministre.

M. Jean-Claude Gaudin. On ne verra pas ça tous les jours ! (Sourires.)

M. Robert Bret. Je sais : cela ne va pas continuer ! (Nouveaux sourires.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 73.

(L'amendement est adopté à l'unanimité.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l'article 4.

Art. additionnel avant l'art. 4
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de la sécurité civile
Art. 4 (interruption de la discussion)

Article 4

Il est inséré dans le code de l'éducation à la section 6 du chapitre II du titre Ier du livre III un article L. 312-13-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 312-13-1. - Tout élève bénéficie, dans le cadre de sa formation scolaire, d'une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours. »

L'amendement n° 236, présenté par MM. Doligé, Lardeux, Leroy et Vasselle, est ainsi libellé :

Dans le texte proposé par cet article pour insérer un article L. 312-13-1 dans le code de l'éducation après le mot :

élève

insérer les mots :

des collèges

L'amendement n° 237, présenté par MM. Doligé, Béteille, Ginésy, Girod, Lardeux, Leroy et Ostermann, est ainsi libellé :

Compléter le texte proposé par cet article pour insérer un article L. 312-13-1dans le code de l'éducation par une phrase ainsi rédigée :

Les charges inhérentes à cet enseignement sont assurées par l'Etat. »

La parole est à M. Eric Doligé.

M. Eric Doligé. Si je suis tout à fait d'accord avec la proposition consistant à faire bénéficier les élèves, dans le cadre de leur formation scolaire, d'une sensibilisation à la prévention des risques, je souhaiterais que cette dernière s'effectue au niveau des collèges. C'est en effet le niveau qui me semble adéquat pour ce faire, puisqu'il est emprunté par tous. A l'école primaire, les élèves me paraissent un peu jeunes. Quant aux lycées, tout le monde ne passe pas forcément par là. Tel est l'objet de l'amendement n° 236

L'amendement n° 237 a pour objet responsabilité financière. Tout cela est relativement lié. En effet, dans le cadre des formations dispensées dans les collèges, interviendront probablement un certain nombre de personnes : sapeurs-pompiers, SDIS, sans oublier les associations.

Ce que je voudrais éviter, c'est que ces structures, trop facilement sollicitées par tous les collèges ou établissements scolaires, ne soient finalement payées par le département, qui prendrait seul en charge le coût de la formation.

L'amendement n° 237 tend donc à préciser que la responsabilité financière relèvera de l'Etat, c'est-à-dire de l'éducation nationale.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission ne partage pas le sentiment de notre collègue Eric Doligé. Estimant qu'il n'est jamais trop tôt pour bien faire, elle considère que la sensibilisation dès l'école primaire à la prévention des risques est plutôt une bonne idée.

Sur l'amendement n° 237, la commission suivra l'avis du Gouvernement. Cette proposition pose en effet un problème d'expertise que seul le Gouvernement est en mesure d'apprécier.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. S'agissant de l'amendement n° 236, le Gouvernement trouverait en effet dommage de décourager les initiatives susceptibles de voir le jour dans les écoles et les lycées. Il souhaite donc que cette nouvelle obligation donne lieu à toutes les expérimentations utiles. Dans la mesure où, nous le savons, les accidents domestiques touchent souvent les jeunes enfants, il est important que les actions de prévention puissent être engagées vers ce jeune public.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement, qui priverait les élèves du primaire du bénéfice de cette sensibilisation aux risques.

S'agissant de l'amendement n° 237, cette sensibilisation à la sécurité civile et l'apprentissage aux gestes élémentaires de premiers secours seront intégrés aux programmes scolaires. Cette obligation sera prise en charge par le budget de l'Etat. Comme la formation de sécurité routière, elle pourra être organisée au sein des services de l'éducation nationale ou par convention avec des associations de secourisme. Ce dispositif est déjà mis en oeuvre à titre expérimental dans plusieurs académies pilotes.

Le principe de cet amendement est donc déjà satisfait, mais je m'en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.

M. le président. Monsieur Doligé, les amendements n°S 236 et 237 sont-ils maintenus ?

M. Eric Doligé. Je dois dire, en toute sincérité, que M. le ministre et M. le rapporteur m'ont donné totalement satisfaction.

Je souhaitais les entendre pour savoir comment les choses devaient s'articuler à leurs yeux. Bien évidemment, si les moyens correspondants sont mis en place, je suis tout à fait d'accord. Cela m'évitera d'ailleurs d'aller m'inscrire au groupe CRC pour améliorer mes scores ! (Sourires.) Je préfère donc retirer mes amendements plutôt que de prendre ce risque ! (Nouveaux sourires.)

M. le président. Les amendements n°s 236 et 237 sont retirés.

L'amendement n° 90, présenté par M. J. Boyer, est ainsi libellé :

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article L. 312-13-1 du code de l'éducation par deux alinéas ainsi rédigés :

« La mise en place des Associations de Jeunes Sapeurs-Pompiers contribue à l'épanouissement de cet objectif et doit en permettre l'expression.

« A ce titre, ces structures pourront bénéficier d'une aide de l'Etat dans l'exercice de leur mission d'éducation et de formation. »

La parole est à M. Jean Boyer.

M. Jean Boyer. Comme nous le savons tous, les jeunes sapeurs-pompiers d'aujourd'hui constitueront les unités de demain. Ce sont les troupes du bénévolat sur lesquelles repose notre sécurité future.

Dans le monde rural, en particulier, les associations de jeunes sapeurs-pompiers volontaires nous apportent beaucoup d'espoir et se structurent à l'échelle d'un territoire, dépassant bien souvent la simple caserne ou le centre de secours d'une commune.

Ces associations sont le fruit d'une réflexion permettant de donner à notre jeunesse des raisons d'espérer et de croire à sa volonté d'être utile demain. Nous nous devons de soutenir de telles initiatives qui engagent véritablement leurs responsables.

Il me paraît essentiel de conforter leur mission en les associant de manière privilégiée au monde de l'éducation. Je souhaite donc que les responsables puissent diffuser dans les collèges ou les lycées un message de sensibilisation. Il importe de leur apporter une aide financière adaptée qui pourrait être égale à celle des structures de support, les communes ou les communautés de communes.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission juge cette initiative extrêmement sympathique. Il lui semble toutefois que ce dispositif ne relève pas de la loi. De surcroît, lesdites associations sont encadrées par les unions départementales, et l'on peut s'interroger sur la capacité de jeunes de moins de dix-huit ans à constituer une association.

Tout en saluant l'intérêt de ces associations, la commission demande le retrait de cet amendement, qui n'entre pas dans le cadre de la loi.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. Je partage le constat qui a été exprimé sur la formidable mission accomplie par les associations de jeunes sapeurs-pompiers au sein des SDIS.

Je dois toutefois rappeler que ces associations peuvent d'ores et déjà bénéficier d'une aide de l'Etat dans le cadre de leur mission d'éducation et de formation. Dans ces conditions, il ne me paraît pas justifié de prévoir de telles dispositions dans un texte de portée normative.

Je demande donc le retrait de l'amendement.

M. le président. Monsieur Boyer, l'amendement est-il maintenu ?

M. Jean Boyer. Monsieur le président, compte tenu des précisions apportées, je retire mon amendement.

M. le président. L'amendement n° 90 est retiré.

L'amendement n° 199, présenté par MM. Girod et P. André, Mme Bout, MM. Carle, Doligé, Fouché, Ginésy, Hyest, Leroy, Lorrain, Ostermann, Vasselle et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

I. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - Il est inséré après le premier alinéa de l'article L. 1143 du code du service national un alinéa ainsi rédigé :

« Ils bénéficient également d'une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours. »

II. - En conséquence, faire précéder le premier alinéa de cet article de la mention :

I. -

La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. M. Doligé a fait remarquer que tout le monde passait par le collège. Il est un autre endroit où tous les jeunes Français passeront : je veux parler de la journée d'appel à la préparation à la défense.

Pendant ce temps certes assez court, je crains certes qu'on n'ait pas absolument la latitude de réapprendre tous les gestes des premiers secours, qui nécessitent quelques explications.

Je précise cependant que les enfants auront déjà suivi cette formation auparavant. Les intégrer dans ce recyclage final, avant le départ dans la vie d'adulte, n'est pas forcément inutile.

C'est la raison pour laquelle je souhaiterais que l'on saisisse l'occasion de cette journée d'appel à la préparation à la défense pour rappeler à la fois les dangers auxquels nous sommes confrontés et les gestes qui peuvent aider à sauver les victimes.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission est très favorable à cette excellente suggestion.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique de Villepin, ministre. Si l'esprit de la proposition emporte mon accord, le terme « apprentissage » sous-entend une mise en oeuvre pratique hors du format de la journée d'appel à la préparation à la défense, laquelle se limite à quelques heures de conférences. Même une séquence courte de sensibilisation paraît difficile à insérer dans un tel programme.

M. René Garrec, président de la commission des lois. Exactement !

M. Dominique de Villepin, ministre. Mais compte tenu de l'intérêt de cette proposition, je m'en remets à la sagesse du Sénat.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 199.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 4, modifié.

(L'article 4 est adopté.)

M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Art. 4 (début)
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de la sécurité civile
article additionnel après l'article 4