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Séance du 24 juin 2008 (compte rendu intégral des débats)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Que des bonnes choses !

M. le président. Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...

Ces propositions sont adoptées.

M. Jean Desessard. Et le Congrès ?

M. Bernard Frimat. Il est annulé !

M. le président. Il ne fait pas partie des conclusions de la conférence des présidents !

M. Jean Desessard. Avez-vous des informations ?

M. le président. Il est, comme vous le savez, convoqué sur l’initiative du Président de la République, et non – du moins pas encore ! (Sourires) – sur celle de la conférence des présidents.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante-cinq, est reprise à vingt-deux heures, sous la présidence de Mme Michèle André.)

PRÉSIDENCE DE Mme Michèle André

vice-présidente

Mme la présidente. La séance est reprise.

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Article 28 (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi  constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République
Article 28

Modernisation des institutions de la ve république

Suite de la discussion et adoption d’un projet de loi constitutionnelle

Mme la présidente. Nous reprenons la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République

Nous poursuivons l’examen de l’article 28, dont je rappelle les termes.

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi  constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République
Article additionnel après l'article 28

Article 28 (suite)

L’article 65 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège, une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet et une formation plénière.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat, un professeur des universités ainsi que cinq personnalités qualifiées qui ne sont ni membres du Parlement ni magistrats de l’ordre judiciaire, désignées respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Défenseur des droits des citoyens et le Président du Conseil économique et social. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée concernée.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège ainsi que le conseiller d’État, l’avocat, le professeur des universités et les cinq personnalités mentionnés à l’alinéa précédent.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations et les sanctions disciplinaires qui concernent les magistrats du parquet.

« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions intéressant la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le garde des sceaux. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa ainsi que le conseiller d’État, l’avocat, le professeur des universités et les cinq personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Le procureur général près ladite cour supplée le premier président de la Cour de cassation.

« Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut assister aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.

« Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article. Elle définit également les conditions dans lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable. »

Mme la présidente. Sur cet article, je suis saisie de dix amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 489 a été présenté.

J’appelle donc en discussion l’amendement n° 129, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L’article 65 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège et une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat, désignent chacun deux personnalités. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités mentionnés à l’alinéa précédent.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle comprend alors, outre les membres visés au deuxième alinéa, le magistrat du siège appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du siège.

« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnées au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, que peut suppléer le procureur général près cette cour.

« Le ministre de la justice peut être entendu, à sa demande, par la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature.

« Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.

« La loi organique détermine les conditions d’application du présent article. »

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, rapporteur. Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale pour l’organisation et les pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature comporte cinq caractéristiques.

Premièrement, les formations spécialisées comprendraient sept magistrats et huit personnalités extérieures. Les formations du siège et du parquet seraient présidées respectivement par le Premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près cette cour. Les personnalités qualifiées comprendraient, outre un conseiller d’État, un avocat et un professeur des universités. Cinq autres personnalités qualifiées seraient désignées par le Président de la République, les présidents des assemblées, le Défenseur des droits des citoyens, selon l’appellation retenue pas l’Assemblée nationale, et le président du Conseil économique et social.

Deuxièmement, la compétence de la formation du parquet serait étendue aux nominations aux emplois de procureur général, sur lesquelles elle émettrait un simple avis.

Troisièmement, la consécration de la formation plénière serait entérinée et permettrait de réaffirmer l’unité du corps judiciaire ; il existait, jusqu’à présent, une « réunion plénière », qui examinait les questions communes aux deux formations. Toutefois, cette formation plénière ne comprendrait que six des douze magistrats présents dans les deux formations spécialisées. La présidence serait assurée par le Premier président de la Cour de cassation, que pourrait suppléer le procureur général près cette cour.

Quatrièmement, le ministre de la justice pourrait assister aux séances des formations du CSM, sauf en matière disciplinaire.

Cinquièmement, le CSM pourrait être saisi par les justiciables dans les conditions fixées par une loi organique.

Sur ce dispositif, la commission des lois du Sénat a formulé trois remarques.

Tout d’abord, en prévoyant une présence minoritaire des magistrats au sein des formations exerçant une compétence disciplinaire, notre pays placerait les magistrats dans une situation d’exception en France et en Europe. Si l’on constate souvent une présence majoritaire des magistrats, l’organe disciplinaire est au moins paritairement composé de magistrats et de non-magistrats.

Ensuite, la désignation des personnalités qualifiées par des autorités élues, désormais soumises à un contrôle parlementaire, semble préférable à une désignation par des autorités qui ne sont pas issues du suffrage universel et qui pourraient librement, d’ailleurs, désigner les membres du Conseil supérieur de la magistrature. Il y a lieu de maintenir un lien entre le peuple et la justice, rendue en son nom.

Enfin, le régime disciplinaire des magistrats du siège et des magistrats du parquet devrait être harmonisé. En effet, le ministre de la justice suit toujours les avis du CSM concernant les sanctions disciplinaires des magistrats du parquet. Les conditions d’exercice du droit au recours – cassation devant le Conseil d’État pour le siège et recours pour excès de pouvoir pour le parquet – nous sont apparues comme des anomalies qu’il convenait d’unifier.

Mes chers collègues, la commission des lois vous propose, par conséquent, un certain nombre de modifications.

Il s’agit de prévoir que les formations du CSM comprennent, outre les magistrats, un conseiller d’État, un avocat et six personnalités qualifiées. Comme c’est le cas aujourd'hui, le Président de la République et les présidents des assemblées désigneraient chacun deux de ces personnalités, après avis des commissions permanentes. C’était d’ailleurs le texte qui avait été proposé par le Gouvernement.

Il s’agit également d’organiser la parité au sein des formations exerçant une compétence disciplinaire.

Il s’agit encore de prévoir que la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet.

Il s’agit enfin de préciser que le ministre de la justice peut être entendu, à sa demande, par la formation plénière du CSM.

Tel est l’objet de l’amendement n° 129 de la commission des lois.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 342, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Au début du texte proposé par l’amendement n° 129 pour l’article 65 de la Constitution, ajouter un alinéa ainsi rédigé :

Le Conseil supérieur de la magistrature est garant de l’indépendance des magistrats du siège. Il veille au respect des règles déontologiques applicables aux magistrats du siège et du parquet et assure l’égalité d’accès des citoyens à la justice.

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement vise à intégrer dans la Constitution, en tête de l’article 65 de la Constitution, les missions fondamentales du Conseil supérieur de la magistrature.

Certes, l’article 64 de la Constitution précise que les magistrats du siège sont inamovibles. Mais nulle part il n’est précisé que le Conseil supérieur de la magistrature est le garant de cette règle.

Il convient donc de définir clairement les missions du CSM.

Premièrement, il est le garant de l’indépendance des magistrats du siège.

Deuxièmement, il veille au respect des règles déontologiques applicables aux magistrats du siège et du parquet.

Troisièmement, il assure l’égalité d’accès des citoyens à la justice. La possibilité pour un justiciable de saisir le Conseil supérieur de la magistrature, comme le prévoit d’ailleurs le dernier alinéa de l’article 28, est une contribution importante à ce dernier droit : il me semble non seulement utile, mais également fondamental, de l’expliciter dès le début de l’article 65 de la Constitution.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 288 rectifié, présenté par MM. Fauchon, Amoudry, Biwer, Merceron, Nogrix, J.L. Dupont, C. Gaudin et Pozzo di Borgo, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le deuxième alinéa du texte proposé par l’amendement n° 129 pour l’article 65 de la Constitution :

« La formation compétente à l’égard des magistrats du siège comprend cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat, désignent chacun deux personnalités. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée. Elle élit son président parmi ses membres.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon. Ce sous-amendement, ainsi d’ailleurs que le sous-amendement n° 289 rectifié, qui sera examiné peu après, porte uniquement sur le problème de la présidence du Conseil supérieur de la magistrature.

Il s’agit d’une question extrêmement importante, car le CSM a d’énormes responsabilités. Il intervient naturellement en matière de déontologie, mais il s’occupe beaucoup plus fréquemment de la gestion du corps, domaine dans lequel il a, en permanence, de lourdes responsabilités.

Je salue au passage, madame la ministre, l’action que vous avez engagée pour transformer et moderniser la formation de nos magistrats. Notre collègue Charles Gautier et moi-même avons eu le plaisir de le constater, nombre des propositions issues du rapport que nous avons publié sur cette question ont été reprises.

Nous souhaitons beaucoup de succès aux actions que vous menez, car nous sommes persuadés que l’origine de nos problèmes judiciaires réside souvent dans la formation de nos magistrats. Les membres de la commission d’enquête parlementaire sur l’affaire d’Outreau, dans leurs conclusions, ne s’y sont pas intéressés, passant ainsi, à mon avis, à côté du vrai sujet. Au demeurant, la formation et la gestion du corps sont des problèmes connexes.

Cela étant, il importe que les présidents des deux formations du CSM soient bien présents et qu’ils prennent le temps d’étudier les dossiers. Autant que je sache, la chancellerie prépare les dossiers, mais c’est le CSM qui les examine un par un et décide de tout, après avoir auditionné un certain nombre de personnes. Il s’agit donc, je le répète, d’une activité prenante, lourde de responsabilités.

Par conséquent, je m’interroge sur l’opportunité de nommer d’éminents magistrats à la présidence de ces formations. Bien entendu, je ne peux que rendre hommage à leurs grandes qualités. Mais croyez-vous sérieusement qu’ils vont effectivement présider, surtout dans le cadre de la formation habituelle du CSM ?

Vous le savez bien, ils ne pourront pas réellement le faire, et ce pour des raisons pratiques. Il est prévu trois jours de séance par semaine. En dehors des séances, il faut tout de même que le magistrat concerné prenne le temps d’étudier les dossiers et les candidatures, afin de jouer véritablement son rôle. En réalité, la présidence sera forcément assurée par un autre. Peut-être s’agira-t-il du secrétaire général, d’un vice-président ou d’une autre personnalité. En tout état de cause, cette solution n’est pas très raisonnable.

En outre, sur le plan des principes, je m’oppose à cette méthode qui consiste, d’abord, à créer une instance, ensuite, à en désigner les membres, parce que l’on craint que ceux-ci ne sachent pas se conduire, et à leur imposer un président venu de l’extérieur, qu’ils n’auront donc pas élu eux-mêmes. Ce sont des survivances d’un dirigisme qui n’ose pas dire son nom !

Cette instance est composée de personnalités très compétentes, responsables des différentes orientations. Je souscris donc à la proposition de notre collègue Robert Badinter : laissons-les élire un président, qui pourra assumer ses responsabilités à plein temps.

Mes chers collègues, telles sont les raisons pour lesquelles nous vous suggérons, par ce sous-amendement, de modifier le dispositif prévu pour la présidence. J’ai l’impression qu’en réalité cette présidence a été instituée pour rassurer, en quelque sorte, les magistrats professionnels et leur rendre hommage. C’est vraiment une façon de faire que je trouve peu satisfaisante. Quand on décide de créer une instance dotée de telles responsabilités, il importe, pour que le système fonctionne correctement, qu’elle puisse elle-même choisir un président qui travaille à plein temps.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 283 rectifié, présenté par MM. Détraigne, Zocchetto, Amoudry et Biwer, Mmes Gourault et Payet, MM. Soulage, Deneux et Merceron, Mme Morin-Desailly et MM. Nogrix, J.L. Dupont, Dubois et C. Gaudin, est ainsi libellé :

I. - Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution, remplacer le mot :

cinq

par le mot :

six

II. -  Dans la deuxième phrase du troisième alinéa du même texte, remplacer le mot :

cinq

par le mot :

six

La parole est à M. Yves Détraigne.

M. Yves Détraigne. Par cet amendement, nous proposons de rétablir la parité entre les magistrats et les non-magistrats dans la composition des formations du siège et du parquet du Conseil supérieur de la magistrature.

La question de la composition du Conseil supérieur de la magistrature a en effet une grande importance, et pas seulement symbolique.

Quelle considération voulons-nous donner à cette instance, à ceux qui participent à l’œuvre de justice ? Serait-ce la mise en minorité volontaire des magistrats ?

En modifiant la composition des formations, en excluant la parité, nous développons incontestablement une suspicion à leur endroit.

On les soupçonne évidemment de corporatisme, mais quel corps n’a pas aujourd’hui une organisation paritaire pour la gestion des carrières et des procédures disciplinaires ?

Tous les autres corps de régulation et de discipline comportent une majorité de membres ayant la même expérience professionnelle que ceux à l’égard desquels ils vont exercer leurs pouvoirs de gestion et de discipline.

En outre, d’un point de vue européen, deux éléments devraient nous faire réfléchir avant de mettre en minorité les magistrats au sein du CSM.

D’abord, lorsque l’Union européenne donne des directives aux pays qui souhaitent la rejoindre, dont certaines portent sur la composition de leurs organes de régulation et de discipline concernant la justice, elle leur demande que les magistrats y soient majoritaires.

Ensuite, dans tous les autres pays de l’Union européenne, et dans beaucoup de démocraties aux principes comparables aux nôtres, la représentation des magistrats dans leurs conseils respectifs est majoritaire.

Pour toutes ces raisons, j’ai souhaité, avec plusieurs de mes collègues, vous proposer de rétablir au minimum la parité, au sein du CSM, entre les magistrats et ceux qui sont censés représenter la société au sens large.

J’ajouterai que mettre les magistrats en minorité dans les instances qui régulent leur corps constituerait, vis-à-vis d’eux, un signal de méfiance, de suspicion que leur enverrait la représentation parlementaire, ce qui, à mon avis, n’est pas du tout souhaitable dans le contexte actuel.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 289 rectifié, présenté par MM. Fauchon, Amoudry, Biwer, Merceron, Nogrix, J.L. Dupont, C. Gaudin et Pozzo di Borgo, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le troisième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution :

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet comprend cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités mentionnées à l'alinéa précédent. Elle élit son président parmi ses membres.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon. Ce sous-amendement a été défendu.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 506 rectifié bis, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Rédiger comme suit la première phrase du septième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution :

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. 

II. - Rédiger comme suit le neuvième alinéa du même texte :

« Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature. 

La parole est à Mme le garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. Je ferai une présentation globale de l’article en présentant ce sous-amendement qui tend à modifier l’amendement de la commission des lois. Puis je répondrai point par point aux amendements et sous-amendements qui ont été présentés.

Dans la révision de la Constitution, la question du Conseil supérieur de la magistrature est essentielle. Sur un plan plus global, nous entendons répondre au problème d’éloignement des Français de leur justice. C’est notamment le sens de la réforme qui vient d’être adoptée par le conseil d'administration de l’École nationale de la magistrature. Nous nous sommes inspirés du très intéressant rapport de MM. Fauchon et Gautier, qui a d’ailleurs été repris au moment du débat de la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau. Ce sont des éléments importants de cette réforme de la justice.

Le débat sur la présidence du CSM, sur sa composition et sur ses missions ne date pas d’aujourd'hui. Il est récurrent et s’est nourri de propositions qui n’ont jamais abouti.

La proposition du Gouvernement, qui tient compte de ce qu’exprime le débat parlementaire, devrait, à mon sens, trouver un consensus : dans une situation insatisfaisante, elle constitue une avancée et s’appuie sur des idées non partisanes. C’est le cas du rapport du Sénat que je viens de mentionner. Dénué de toute connotation politique, son seul objectif était de faire évoluer la justice.

Au préalable, je souhaite rappeler le rôle du CSM.

L’article 65 de la Constitution prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature exerce une double compétence : pour la nomination des magistrats et pour les poursuites disciplinaires. C’est dire que les décisions du CSM sont déterminantes dans la carrière des magistrats et, donc, dans la justice qui est rendue au quotidien, au nom du peuple français, je le rappelle.

Concrètement, le CSM propose au Président de la République la nomination des Premiers présidents de cour d’appel, des présidents de tribunaux de grande instance et des magistrats du siège de la Cour de cassation. Il émet un avis sur les propositions de la chancellerie pour les autres nominations des magistrats du siège et pour les nominations au parquet. La seule exception concerne les nominations des procureurs généraux, qui sont de la responsabilité du Président de la République puisqu’ils sont nommés en conseil des ministres.

Pour les magistrats du siège, la position du CSM lie le garde des sceaux. Pour les magistrats du parquet, le garde des sceaux est tout à fait libre de suivre ou non l’avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Comme vous le disiez tout à l’heure, monsieur Fauchon, il est vrai que le CSM examine et prépare les dossiers bien en amont avec l’administration du ministère de la justice. J’ai souhaité, depuis ma nomination, voir tous les dossiers avec l’administration pour ne pas être liée par l’avis de l’administration.

Nous avons aussi fait évoluer, en pratique, le fonctionnement de l’administration des services judiciaires et du CSM. L’une des origines de ce changement de pratique, c’est la création, en août 2007, d’une sous-direction des ressources humaines au ministère de la justice, chose inédite. Il était en effet assez frappant que toute une carrière de magistrat puisse se dérouler sans que celui-ci ait jamais été reçu au ministère de la justice. À ce jour, près de 500 magistrats se sont vu proposer des évolutions de carrière : on leur a conseillé tel poste ou, au contraire, on les a dissuadés d’occuper tel autre dans l’attente d’une formation complémentaire. D’ici à la fin de l’année, 800 magistrats seront reçus par cette sous-direction des ressources humaines. Par souci de parallélisme, j’ai procédé à l’identique pour les greffiers.

Dans les faits, s’agissant des « passer outre », qui ont fait l’objet d’un débat devant l’Assemblée nationale, sur les six dernières années, il y a eu 2 623 nominations au parquet. On relève seulement 1 % de « passer outre » : à peine vingt-sept nominations n’étaient pas conformes à l’avis du CSM. Donc, c’est extrêmement peu.

Il est vrai aussi que, depuis à peu près un an, j’ai eu à « passer outre » sur très peu de dossiers. De quoi s’agit-il ? Un « passer outre » ne signifie pas que le garde des sceaux souhaite nommer quelqu’un pour des raisons autres que le professionnalisme. Souvent, le critère qui l’emporte dans le cadre des propositions du CSM est l’ancienneté. « Passer outre », c’est aussi privilégier la compétence, l’engagement, le dévouement sur l’ancienneté pour donner une chance à un jeune procureur de diriger une juridiction. Donc, les « passer outre » sont souvent fondés sur des critères professionnels, quelle que soit, d’ailleurs, la couleur politique du Gouvernement.

Pourtant, la situation actuelle du CSM n’est pas satisfaisante. Chacun s’accorde à le dire, le fonctionnement du CSM soulève deux critiques.

D’abord, aux termes de la Constitution, la présidence du CSM est exercée par le Président de la République ou par le garde des sceaux. Jusqu’à présent, cela faisait peser un soupçon d’intervention de l’exécutif.

Ensuite, dans les deux formations qui examinent la carrière des magistrats – la formation du siège et la formation du parquet – les magistrats élus par leurs pairs sont majoritaires. La critique de corporatisme ou d’immobilisme alimente de plus en plus la méfiance entre les Français et leur justice.

C'est pourquoi le Gouvernement vous propose, dans le projet de loi constitutionnelle, trois grandes modifications par rapport à la situation actuelle.

Première modification, il vous propose que les formations du CSM soient présidées par les deux plus hauts magistrats de France. Loin de manifester de la défiance à l’égard des magistrats, il s’agit, bien au contraire, de renforcer la confiance que nous avons en eux en confiant la présidence des formations aux deux plus hauts d’entre eux.

Monsieur Fauchon, selon vous, le Premier président, qui présiderait la formation siège, et le procureur général, qui présiderait la formation parquet, ne pourront pas assurer cette présidence. Vous avez fait allusion au nombre de jours de séance ; c’est beaucoup moins que ce que vous avez dit. Ce que nous visons, c’est une stabilité et une vraie « jurisprudence » des nominations. Ces deux hauts magistrats connaissent le corps et le fonctionnement de l’institution. Avec une présidence tournante, un problème de stabilité risque de se poser. Et un non-magistrat peut être lié par les avis des autres, car il ne connaît pas l’institution

En outre, on peut imaginer qu’une présidence tournante est propice aux négociations. Ainsi, après avoir levé les suspicions d’intervention politique, on les rétablirait avec une présidence tournante, occupée par des personnes qui ne sont pas nécessairement averties du fonctionnement de l’institution judiciaire. C'est la raison pour laquelle nous tenons à ce que le Premier président puisse présider la formation siège et le procureur général la formation parquet.

Deuxième modification, le Gouvernement vous propose d’ouvrir la composition du CSM en faisant siéger huit personnalités extérieures aux côtés des sept magistrats de l’ordre judiciaire. Il est vrai que les magistrats seront minoritaires dans la composition du CSM. Cela permettra de donner un peu plus de transparence dans le processus de nomination des magistrats.

Troisième modification, le Gouvernement vous suggère que la nomination des procureurs généraux soit soumise, comme toutes les autres nominations, à l’avis du CSM.

Ces propositions constituent de réelles avancées puisqu’elles prennent en compte les réflexions et les projets élaborés par le passé. Personne ne peut donc les taxer de partisanes.

La nomination à la tête des formations du CSM des deux plus hauts magistrats est également une garantie d’indépendance pour les magistrats : le Premier président de la Cour de cassation et le procureur général, qui n’est pas sous l’autorité du garde des sceaux. C’est une avancée sur laquelle nous devrions tous être d’accord.

Le Premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite cour sont, par nature, des magistrats dont l’autorité est indiscutée : ils n’occupent pas ces fonctions par hasard ! Même si on n’est pas forcément d’accord sur leur parcours, leur autorité et leurs compétences sont généralement indiscutables.

Ces magistrats, qui occupent les fonctions les plus élevées de l’ordre judiciaire, connaissent parfaitement le fonctionnement et les besoins des juridictions. Ils sont totalement indépendants. Leur présidence est une véritable garantie pour les magistrats qui seront proposés ou pour ceux qui seront nommés, s’agissant du siège, par exemple.

L’ouverture du CSM, quant à elle, répond à une attente du Parlement. Déjà proposée en son temps par Élisabeth Guigou, elle a été un engagement des deux principaux candidats à la Présidence de la République en 2007 et elle figure parmi les propositions du comité Balladur.

Le projet de loi constitutionnelle présenté en 1998 par Elisabeth Guigou prévoyait un CSM de vingt-deux membres, y compris le président, dont dix magistrats de l’ordre judiciaire. Les magistrats étaient donc déjà en minorité dans le projet proposé par les socialistes.

Le projet, voté par votre Haute Assemblée, prévoyait finalement quatorze membres, dont six magistrats. Le projet que nous examinons aujourd'hui prévoit quinze membres, dont sept magistrats.

Quels qu’ils soient, ces projets ont un point commun : le CSM est davantage ouvert, ce qui correspond à un besoin exprimé depuis de nombreuses années ; les magistrats ne sont pas majoritaires. Je vous renvoie à la commission sur l’affaire d’Outreau : la recommandation avait abouti à la parité, mais tous les débats avaient porté sur l’éventualité que les magistrats deviennent minoritaires.

Les magistrats ne sont pas majoritaires au sein de la formation qui débat ou décide de leur nomination. Cette ouverture est nécessaire parce que la justice, rendue au nom du peuple français, n’est pas l’affaire des seuls professionnels.

Ce nouvel équilibre entre magistrats et non-magistrats ne singularisera pas la France. On nous a dit que nous serions le seul pays européen où les magistrats seraient minoritaires. Ce n’est pas exact ! Dans de nombreux pays d’Europe, les magistrats élus par leurs pairs ne sont pas majoritaires au sein de l’instance qui propose les évolutions de carrière : je pense au Royaume-Uni, à la Belgique, à la Suède, au Danemark, au Portugal, ainsi qu’à certains Länder en Allemagne ; dans la Sarre, par exemple, la commission est uniquement composée de parlementaires.

Dans d’autres pays où ils sont majoritaires – par exemple, le Luxembourg et la Pologne –, l’instance n’a qu’un rôle consultatif. Aux Pays-Bas, il existe un collège de procureurs généraux ; l’organisation est vraiment très différente de celle que nous avons en France.

Enfin, autre avancée, le rôle du CSM sera renforcé, puisque la formation du parquet émettra désormais un avis sur la nomination des procureurs généraux. On devra donc s’expliquer quand on passera outre certains avis. Ce n’était pas le cas jusqu’à présent.

Ce cadre général me paraît pouvoir faire l’objet d’un consensus. La commission des lois a formulé des propositions ; nous en débattrons. La position du Gouvernement n’est pas figée ; elle a déjà évolué à l’Assemblée nationale. Comme pour les autres sujets, notre souhait est que les deux chambres parviennent à un accord.

La première évolution concerne la formation plénière. Cette formation ne figure pas dans la Constitution actuelle mais, de fait, elle existe dans la pratique. Les députés ont souhaité qu’elle soit mentionnée dans le texte. Le Gouvernement s’est associé à ce souhait qui relayait une demande des organisations de magistrats. La formation plénière sera un symbole de l’unité du corps et la renforcera ; je réponds là à ceux qui ont exprimé des craintes à cet égard

L’amendement du président Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission des lois, reprend cette idée.

La deuxième évolution a trait aux huit membres du CSM qui ne sont pas magistrats. Je rappelle que ces membres siégeront aux côtés des sept magistrats de l’ordre judiciaire.

Le projet de loi constitutionnelle initial proposait six personnalités qualifiées, désignées à raison de deux par le Président de la République, deux par le Président de l’Assemblée nationale et deux par le Président du Sénat, un conseiller d’État, désigné par l’assemblée générale du Conseil d’État, et un avocat, désigné par le Conseil national des barreaux.

Le texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale a maintenu le nombre global de huit non-magistrats, mais a modifié les autorités de désignation. Il prévoit ainsi cinq personnalités qualifiées, désignées chacune par le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, le président du Conseil économique et social et le Défenseur des droits des citoyens, un conseiller d’État, un avocat, un professeur d’université.

La commission des lois souhaite revenir à la version initiale du Gouvernement. Je ne peux donc y être opposée