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Séance du 9 juillet 2008 (compte rendu intégral des débats)

Article 15
Dossier législatif : projet de loi relatif aux contrats de partenariat
Article 16 bis

Article 16

L’article L. 1414-2 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 1414-2. - I. - Les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable précisant les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d’un tel contrat. Cette évaluation comporte une analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global hors taxes, de partage des risques et de performance, ainsi qu’au regard des préoccupations de développement durable. Lorsqu’il s’agit de faire face à une situation imprévisible, cette évaluation peut être succincte. Cette évaluation est menée selon une méthodologie définie par le ministre chargé de l’économie.

« Elle est présentée à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou à l’organe délibérant de l’établissement public, qui se prononce sur le principe du recours à un contrat de partenariat.

« II. - Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l’évaluation, il s’avère :

« 1° Que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’est pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ;

« 2° Ou bien que le projet présente un caractère d’urgence, lorsqu’il s’agit de rattraper un retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service public, ou de faire face à une situation imprévisible ;

« 3° Ou bien encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage.

« III. - Jusqu’au 31 décembre 2012, sont réputés présenter le caractère d’urgence mentionné au 2° du II, sous réserve que les résultats de l’évaluation prévue au I ne soient pas défavorables, les projets répondant :

« 1° Aux nécessités de la réorganisation des implantations du ministère de la défense ;

« 2° Aux besoins des infrastructures de transport, ainsi qu’à leurs ouvrages et équipements annexes, s’inscrivant dans un projet de développement durable, à la rénovation urbaine, à l’amélioration de l’accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite, à l’amélioration de l’efficacité énergétique et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments publics ;

« 3° Aux besoins de l’enseignement et qui conduisent à l’amélioration des conditions d’enseignement et d’accueil des élèves dans les collèges et lycées et des étudiants dans les universités.

« IV. - Le III est applicable aux projets de contrats de partenariat dont l’avis d’appel public à la concurrence a été envoyé à la publication avant le 31 décembre 2012. »

M. le président. L’amendement n° 20, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter le I du texte proposé par cet article pour l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales par un alinéa ainsi rédigé :

« Elle est réalisée dans les conditions fixées à l’article 2 de l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat. »

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Avec cet amendement, nous en revenons à la question, évoquée à plusieurs reprises, des organismes experts qui seront chargés de procéder à l’évaluation préalable des contrats de partenariat.

Je le répète, une telle évaluation est difficile à faire, voire impossible : en effet, comment comparer les avantages respectifs d’un PPP par rapport à ceux d’un marché classique si, pour chacun d’entre eux, l’on ne connaît ni les conditions ni les candidats ?

Tout au plus peut-on cerner le problème et faire un certain nombre de préconisations. Mais on ne saurait parler d’une évaluation « rigoureuse », tant nous sommes ici dans le domaine de l’incertitude et, en quelque sorte, du pari.

En conséquence, si on maintient cette procédure, cela impose d’établir des règles précises. D’ailleurs, madame la ministre, vous en êtes vous-même tellement convaincue que, pour ce qui est des contrats de partenariat conclus par l’État, vous avez jugé très opportun qu’une telle étude préalable – je préfère pour ma part parler d’« étude préalable » plutôt que d’« évaluation » – soit réalisée par des organismes experts et agréés, en particulier la Mission d’appui à la réalisation des PPP.

Rien n’est précisé, en revanche, pour les collectivités territoriales. Autrement dit, elles pourront faire appel à n’importe quel bureau d’études ou à n’importe quel citoyen, pour faire réaliser cette étude préalable. Ce n’est pas sage.

Il nous a été rétorqué que notre vision des choses était contraire à l’indépendance et à l’autonomie des collectivités territoriales. Il n’en est rien ! Que je sache, les collectivités territoriales agissent dans le cadre de la loi et sont tenues d’appliquer les dispositions votées au Parlement, et ce dans quantité de domaines, qu’il s’agisse, par exemple, de la protection des bâtiments classés, de l’architecture, de l’urbanisme ou du commerce.

Il convient d’apporter des garanties, en inscrivant dans la loi – ce qui n’aurait tout de même rien de choquant ! – que les organismes susceptibles de mener l’étude préalable demandée par des collectivités locales devront répondre à des conditions d’agrément, agrément délivré par les services de l’État.

C'est la raison pour laquelle nous proposons de préciser, à l’article 16, que l’étude préalable mise en œuvre sur l’initiative des collectivités territoriales est réalisée par un organisme agréé.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Laurent Béteille, rapporteur. La commission comprend bien l’esprit de cette disposition, qui a pour but de vérifier que les contrats de partenariat sont utilisés à bon escient par les collectivités territoriales.

Pour autant, nous sommes très attachés au principe de libre administration des collectivités locales. Il appartient aux maires et aux conseils municipaux de fixer le cadre dans lequel ils entendent agir. Cela fait partie des pouvoirs des instances locales, qui font d’ailleurs souvent, et à juste raison, appel à la MAPPP ou à d’autres organismes tout à fait sérieux.

Les collectivités territoriales ont d’autant plus intérêt à agir ainsi que tout se fait sous le contrôle du juge. Si l’évaluation préalable n’a pas été menée de façon sérieuse, elles risquent de voir le contrat de partenariat annulé.

Par conséquent, je ne suis pas inquiet : les collectivités territoriales sauront faire preuve de sagesse en ce domaine. Dans la mesure où il importe de respecter le principe de libre administration, j’émets un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Pour les mêmes raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Non seulement le principe de l’évaluation préalable était inscrit dans le texte initial du projet de loi, mais les députés ont utilement précisé qu’une telle évaluation « est menée selon une méthodologie définie par le ministre chargé de l’économie. »

Je tiens en outre à souligner la grande disponibilité de la MAPPP, à laquelle il est souvent fait recours.

Enfin, comme l’a rappelé M. le rapporteur, il y a de toute façon en dernière analyse le contrôle du juge sur toute la procédure.

Je suis, moi aussi, particulièrement attachée au respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 20.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 21, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après les mots :

d'urgence,

rédiger ainsi la fin du 2° du II du texte proposé par cet article pour l'article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales :

dès lors qu'elle résulte objectivement, dans un secteur ou une zone géographique déterminés, de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave affectant la réalisation d'équipements collectifs

L'amendement n° 22, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer le 3° du II du texte proposé par cet article pour l'article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales.

L'amendement n° 23, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer les III et IV du texte proposé par cet article pour l'article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales.

Ces amendements ont été défendus.

La commission et le Gouvernement ont émis un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 21.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 22.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 23.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 16.

(L'article 16 est adopté.)

Article 16
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Article 17

Article 16 bis 

Le premier alinéa de l'article L. 1414-3 du même code est ainsi modifié :

1° Les mots : « d'objectivité » sont remplacés par les mots : « de transparence » ;

2° Il est ajouté une phrase ainsi rédigée :

« Ces principes permettent d'assurer l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics. » – (Adopté.)

Article 16 bis
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Article 19

Article 17

L'article L. 1414-4 du même code est ainsi modifié :

1° A  Après les mots : « aux articles », la fin du est ainsi rédigée : « L. 8221-1, L. 8221-3, L. 8221-5, L. 8231-1, L. 8241-1 et L. 8251-1 du code du travail ; »

1° Dans le c, les mots : « ou admises aux procédures de sauvegarde ou » sont remplacés par les mots : «, admises à une procédure » ;

2° Après le d, il est inséré un e ainsi rédigé :

« e) Les personnes condamnées au titre du 5° de l'article 131-39 du code pénal. » – (Adopté.)

Article 17
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Article 22

Article 19

L'article L. 1414-6 du même code est ainsi modifié :

1° Dans la première phrase du premier alinéa, après les mots : « l'avis d'appel », il est inséré le mot : « public » ;

2° Le second alinéa est ainsi modifié :

a) Dans la première phrase, le mot : « candidats » est remplacé par les mots : « entreprises et des groupements d'entreprises ayant soumissionné et qui sont », et les mots : « à la procédure décrite à l'article L. 1414-8 » sont remplacés par les mots : « aux procédures mentionnées aux articles L. 1414-8 et L. 1414-8-1 » ;

b) Dans la deuxième phrase, les mots : « respectivement inférieur à trois ou à cinq » sont remplacés par les mots : « inférieur à trois pour les procédures mentionnées aux articles L. 1414-7 et L. 1414-8-1, et inférieur à cinq pour la procédure mentionnée à l'article L. 1414-8 ».

M. le président. L'amendement n° 24, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

3° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les opérations concernant la construction, la réhabilitation ou la réalisation d'un bâtiment, le dossier de consultation des candidats au contrat de partenariat doit comporter le projet architectural et l'obligation de poursuivre l'exécution du contrat de maîtrise d'œuvre avec l'équipe auteur du projet. »

Cet amendement a été défendu.

La commission et le Gouvernement ont émis un avis défavorable.

Je le mets aux voix.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 19.

(L'article 19 est adopté.)

Article 19
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Article 22 bis

Article 22

L'article L. 1414-9 du même code est ainsi modifié :

1° Au début de l'article, il est inséré un : « I » ;

1° bis Supprimé......................................................................;

2° Dans le troisième alinéa, après le mot : « contrat », sont insérés les mots : «, en particulier en matière de développement durable, » ;

2° bis  Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« On entend par coût global de l'offre la somme des coûts actualisés générés par la conception, le financement, la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels, les prestations de services prévus sur la durée du contrat. » ;

3° L'avant-dernier alinéa est ainsi rédigé :

« La définition des petites et moyennes entreprises est fixée par voie réglementaire. » ;

4° Dans le dernier alinéa, après le mot : « qualité », il est inséré le mot : « architecturale, » ;

5° Il est ajouté un II ainsi rédigé :

« II. - Sur demande de la personne publique, le candidat identifié comme ayant remis l'offre la plus avantageuse peut être amené à clarifier des aspects de son offre ou à confirmer les engagements figurant dans celle-ci. Cependant, ces demandes ne peuvent avoir pour effet de modifier des éléments fondamentaux de l'offre ou des caractéristiques essentielles du contrat, dont la variation est susceptible de fausser la concurrence ou d'avoir un effet discriminatoire. » – (Adopté.)

Article 22
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Article 22 ter

Article 22 bis

L'article L. 1414-10 du même code est ainsi modifié :

1° Le début du troisième alinéa est ainsi rédigé : « Dès qu'elle a choisi l'attributaire du contrat, la personne publique informe... (le reste sans changement). » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Une fois signés, les contrats de partenariat et leurs annexes sont communiqués à l'autorité administrative dans des conditions fixées par décret. Les informations et documents communiqués ne sont utilisés qu'à des fins de recensement et d'analyse économique. Les mentions figurant dans ces contrats qui sont couvertes par le secret, notamment en matière industrielle et commerciale, ne peuvent être divulguées. » – (Adopté.)

Article 22 bis
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Article 23

Article 22 ter

L'article L. 1414-11 du même code est ainsi modifié :

1° Dans le second alinéa, les mots : « que ses capacités techniques, professionnelles et financières sont suffisantes » sont remplacés par les mots : « qu'il dispose des capacités techniques, professionnelles et financières appropriées » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« La communication à la personne publique d'une idée innovante, qui serait suivie du lancement d'une procédure de contrat de partenariat, peut donner lieu au versement d'une prime forfaitaire. » – (Adopté.)

Article 22 ter
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Article 24 bis

Article 23

L'article L. 1414-12 du même code est ainsi modifié :

1° Dans le d, les mots : « d'investissement, de fonctionnement et » sont remplacés par les mots : « d'investissement - qui comprennent en particulier les coûts d'étude et de conception, les coûts annexes à la construction et les frais financiers intercalaires -, les coûts de fonctionnement et les coûts  », et les mots : « les ouvrages ou équipements pour répondre à d'autres besoins que ceux de la personne publique contractante » sont remplacés par les mots : « le domaine, les ouvrages, équipements ou biens immatériels, à l'occasion d'activités étrangères aux missions de service public de la personne publique et qui ne leur portent pas préjudice » ;

2° Après le d, il est inséré un bis ainsi rédigé :

« d bis) Aux conditions dans lesquelles, en application de l'article L. 313-29-1 du code monétaire et financier, la personne publique constate que les investissements ont été réalisés conformément aux prescriptions du contrat ; »

3° Le f est ainsi modifié :

a) Dans le premier alinéaaprès le mot : « performance, », sont insérés les mots : « particulièrement en matière de développement durable, » ;

b) Le second alinéa est ainsi rédigé :

« Le titulaire du contrat de partenariat constitue, à la demande de tout prestataire auquel il est fait appel pour l'exécution du contrat, un cautionnement auprès d'un organisme financier afin de garantir au prestataire qui en fait la demande le paiement des sommes dues. Ces prestations sont payées dans un délai fixé par voie réglementaire ; »

4° Dans le j, les mots : « peut être » sont remplacés par le mot : « est ». – (Adopté.)

Article 23
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Article 24 ter

Article 24 bis 

L'article L. 1414-14 du même code est complété par une phrase ainsi rédigée :

« À l'occasion de la présentation du rapport, un débat est organisé sur l'exécution du contrat de partenariat. » – (Adopté.)

Article 24 bis
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Article 25

Article 24 ter 

L'article L. 1414-14 du même code est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Le contenu de ce rapport annuel est fixé par un décret pris après avis du Conseil d'État. » – (Adopté.)

Article 24 ter
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Article 25 bis

Article 25

L'article L. 1414-16 du même code est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Si le titulaire du contrat est autorisé à valoriser une partie du domaine de la personne publique dans le cadre du contrat de partenariat, cette dernière procède, s'il y a lieu, à une délimitation des biens appartenant au domaine public. La personne publique peut autoriser le titulaire à consentir des baux dans les conditions du droit privé, en particulier des baux à construction ou des baux emphytéotiques, pour les biens qui appartiennent au domaine privé, et à y constituer tous types de droits réels à durée limitée. L'accord de la personne publique doit être expressément formulé pour chacun des baux consentis au titulaire du contrat de partenariat. Avec l'accord de la personne publique, ces baux ou droits peuvent être consentis pour une durée excédant celle du contrat de partenariat.

« Le contrat détermine dans quelles conditions les revenus issus de la valorisation du domaine privé par le titulaire viennent diminuer le montant de la rémunération versée par la personne publique. »

M. le président. L'amendement n° 25, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi le début de la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Ces baux ou droits ne peuvent pas être consentis...

Cet amendement a été défendu.

La commission et le Gouvernement ont émis un avis défavorable.

Je le mets aux voix.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 25.

(L'article 25 est adopté.)

Article 25
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Article 28 bis

Article 25 bis 

Après le 9° de l'article L. 2313-1 du même code, il est inséré un 10° ainsi rédigé :

«  10° D'une annexe retraçant la dette liée à la part investissements des contrats de partenariat. » – (Adopté.)

CHAPITRE III

Dispositions diverses

Article 28 bis

I. - L'article L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales est complété par un 6° ainsi rédigé :

« 6° Lorsqu'une rémunération est versée par la personne publique au preneur, cette rémunération distingue, pour son calcul, les coûts d'investissement, de fonctionnement et de financement. »

II. - Après l'article L. 1615-12 du même code, il est inséré un article L. 1615-13 ainsi rédigé :

« Art. L. 1615-13. - La collectivité territoriale ou l'établissement public, qui a passé un bail emphytéotique prévu à l'article L. 1311-2 d'un montant inférieur à un seuil fixé par décret et ayant donné lieu à une évaluation préalable dans les conditions prévues par l'article L. 1414-2, bénéficie d'attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée sur la part de la rémunération versée à son cocontractant correspondant à l'investissement réalisé par celui-ci pour les besoins d'une activité non soumise à la taxe sur la valeur ajoutée. La part de la rémunération correspondant à l'investissement est celle indiquée dans les clauses prévues à l'article L. 1311-3.

« L'éligibilité au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée est subordonnée à l'appartenance du bien au patrimoine de la personne publique ou à la décision de la personne publique d'intégrer le bien dans son patrimoine conformément aux clauses du contrat.

« À la fin, anticipée ou non, du contrat, si l'équipement n'appartient pas au patrimoine de la personne publique, celle-ci reverse à l'État la totalité des attributions reçues au titre du présent article.

« Les attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée sont versées selon les modalités prévues à l'article L. 1615-6, au fur et à mesure des versements effectués au titulaire du contrat et déduction faite de la part des subventions spécifiques versées toutes taxes comprises par l'État à la personne publique. »

III. - Supprimé........................................................................

Article 25 bis
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Article 28 quater

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par M. Guené, est ainsi libellé :

I. - Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 1615-13 du code général des collectivités territoriales, remplacer les mots :

fixé par décret

par les mots :

de 10 000 000 euros hors taxes

II. - Afin de compenser la perte de recettes résultant pour l'État du I, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - La perte de recettes résultant pour l'État de l'éligibilité des baux emphytéotiques administratifs d'un montant inférieur à 10 millions d'euros au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Charles Guené.

M. Charles Guené. Madame le ministre, il s’agit, par cet amendement, de fixer dans la loi, plutôt que par décret, le seuil en deçà duquel les BEA seraient éligibles au FCTVA.

Cela étant, compte tenu de la qualité des réponses que vous m’avez apportées tout à l’heure, si j’étais galant homme, je devrais retirer cet amendement sur-le-champ ! (Sourires.)

Néanmoins, le fiscaliste que je suis tient tout de même à vous redire son incompréhension devant la mise en place d’un seuil, tant le BEA et le PPP obéissent à deux logiques différentes : dans le premier cas, il ne s’agit que de construction pure, tandis que, dans le second, la construction s’accompagne de la fourniture d’un certain nombre de services. Je n’imagine pas comment l’un pourrait tuer l’autre.

Quoi qu’il en soit, je vois que nous devons aujourd'hui sacrifier à l’efficacité. J’aimerais donc à tout le moins que cet amendement soit l’occasion pour le Gouvernement de repréciser sa position, car il nous remonte du terrain tant de marques de soutien que, pour un peu, je regretterais presque de ne pas être allé au-delà de 10 millions d’euros ! Et je souhaite vraiment qu’il soit bien mentionné dans le décret que cette somme s’entend hors taxes. Du reste, si, prise de remords, vous alliez au-delà, madame la ministre, je pense que personne ne vous en voudrait ! (Sourires.)

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Laurent Béteille, rapporteur. Au cours de la discussion générale, j’ai, comme l’auteur de l’amendement, souhaité un seuil d’une certaine importance. Je le situais entre 5 à 10 millions d’euros. Mais, après ce qui vient d’être dit, peut-être n’est-il pas saugrenu de faire monter légèrement les enchères… En toute hypothèse, la fixation de ce seuil relève du règlement.

La commission souhaite le retrait de cet amendement, mais écoutera avec beaucoup d’attention la réponse de Mme la ministre.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Monsieur le rapporteur, je vais essayer de ne pas vous décevoir. Vous comprendrez néanmoins que je commence par me tourner vers M. Guené qui, pour être galant homme, n’en est pas moins déterminé ; l’un va avec l’autre, d’ailleurs, pour qui veut parvenir à ses fins ! Sourires.)

Je voudrais vous remercier de bien vouloir sacrifier le principe de l’autonomie fiscale sur l’autel de l’efficacité et d’accepter le principe de ce seuil à 10 millions d’euros. Nous sommes à la limite supérieure de la fourchette évoquée, monsieur le rapporteur.

Je m’engage à prendre ce décret très rapidement, dès la rentrée, et à fixer de manière rapide et définitive ce seuil que nous souhaitons tous.

En attendant, je vous demande, monsieur le sénateur, de bien vouloir retirer votre amendement.

M. le président. Monsieur Guené, l'amendement n° 1 est-il maintenu ?

M. Charles Guené. C’est bien volontiers, puisque le Gouvernement me le demande aussi élégamment, que je vais retirer cet amendement, le sacrifiant ainsi sur l’autel de l’efficacité, voire du calendrier estival des parlementaires et des ministres, …

Vous ne regretterez pas cet investissement qui, j’en suis certain, nous aidera beaucoup, puisqu’il constituera pour les petites collectivités une sorte d’antichambre du PPP stricto sensu. Je le crois promis à un certain succès et n’exclus pas que vous soyez vous-même obligée de relever ce seuil un jour ou l’autre.

Je retire cet amendement.

M. le président. L’amendement n° 1 est retiré.

Je mets aux voix l'article 28 bis.

(L'article 28 bis est adopté.)