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Séance du 15 juillet 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Pierre Chevènement. Le Livre blanc français se prononce pour un Livre blanc européen de défense et de sécurité. À la bonne heure ! (M. Didier Boulaud rit.) Certes, nous avons des intérêts de sécurité communs. Mais nombre de nos partenaires européens – ne nous le cachons pas – voient d’abord dans l’OTAN le moyen de s’en remettre aux États-Unis du soin de leur défense, ce qui explique le faible effort qu’ils lui consentent.

M. Yves Pozzo di Borgo. Ils évoluent !

M. Didier Boulaud. Il faut avoir un microscope pour le voir !

M. Jean-Pierre Chevènement. Pour ma part, je ne les vois pas évoluer, ou, en tout cas, pas dans le bon sens !

Si nous voulions raisonner dans un monde multipolaire à partir d’un pôle proprement européen et aborder les questions nucléaires, aurions-nous une approche commune ? J’entends les différents propos tenus, y compris dans les assemblées de certains pays voisins et amis. La plupart de nos partenaires soit s’en remettent sur ce sujet aux armes nucléaires tactiques de l’OTAN, soit militent pour une Europe nucléairement désarmée. Vous savez bien, mes chers collègues, que telle est la vérité.

En rejoignant l’organisation militaire intégrée de l’OTAN, vous avez prétendu ne vous mettre en harmonie avec nos partenaires européens que pour construire avec eux une défense européenne autonome. Vous aboutirez, je le crains, au résultat inverse.

La désignation d’une menace prioritaire par le Livre blanc, page 39, « une attaque terroriste majeure sur le territoire européen, […] couplée à une situation de guerre dans l’une des zones d’intérêt stratégique », bref d’un ennemi prioritaire, le terrorisme d’inspiration djihadiste, vous amène à définir un concept de sécurité nationale dans lequel se trouvent confondus le souci de la défense et celui de la sécurité intérieure.

Or la politique de défense ne doit pas se confondre avec la politique de sécurité. Je vous parle d’expérience. L’article 15 de la Constitution précise d’ailleurs formellement que le Président de la République préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale, et non les conseils de défense et de sécurité intérieure. Il y a là une extension de ses pouvoirs que la Constitution n’autorise pas.

Le concept de sécurité nationale aboutit à des dérives potentielles tendant à confondre action militaire et action policière.

Or il y a plus d’inconvénients à confondre ces deux types d’actions qu’à les distinguer : le risque principal est dans le glissement vers une sorte d’ennemi intérieur, qui se substituerait à l’ennemi tout court.

La doctrine de la sécurité nationale est en fait fort peu nationale. Elle nous met à la remorque des concepts stratégiques de l’OTAN, dans le sillage de la politique des États-Unis, qui n’hésitent pas à réviser, le cas échéant, leurs perceptions et à modifier leur politique en fonction de leurs propres considérations, sans prendre le temps de consulter leurs alliés. Ainsi les méandres de leur politique en Irak, en Afghanistan, ou vis-à-vis de l’Iran ou du Pakistan nous échappent-ils largement. Monsieur le ministre, de Bush à Obama, vous retardez d’un président !

M. Robert Hue. Très bien !

M. Jean-Pierre Chevènement. Ce concept de « sécurité nationale » est gros de dérives. On le voit déjà dans les articles 12 et suivants du projet de loi de programmation relatifs à la protection du secret de la défense nationale. Ce texte est une usine à gaz. Il serait plus simple de définir publiquement dans la loi les quelques lieux où, pour perquisitionner et dans l’intérêt de l’État, un magistrat devrait être accompagné du président de la Commission consultative du secret de la défense nationale, la CCSDN, ou de son délégué. Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? (M. Didier Boulaud s’exclame.)

J’aborde maintenant la définition de nos zones de sécurité prioritaires, qui met en premier « l’arc de crise qui va de la Mauritanie au Pakistan », en gros ce que les Américains appellent Greater Middle East. Monsieur le ministre, il n’est pas forcément judicieux de confondre les États du Maghreb avec l’« AfPak », l’Atlas avec l’Indoukouch. (M. le ministre rit.) S’agissant du Proche-Orient et du Moyen-Orient, nous aimerions vous voir tenir un langage qui traiterait distinctement le problème israélo-palestinien et celui de l’Iran. Sur ce dossier, la diplomatie française aurait tout à gagner à s’inspirer de l’approche pragmatique du président Obama. La France ne doit rien faire qui puisse compromettre les chances d’une négociation. Car, vous le savez, une guerre avec l’Iran précipiterait les dangers que nous prétendons vouloir éviter.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Jean-Pierre Chevènement. Seuls les extrémistes ont intérêt à une radicalisation du conflit.

M. Didier Boulaud. C’est clair !

M. Jean-Pierre Chevènement. L’Afrique est reléguée au troisième rang de nos zones d’intérêt stratégique prioritaires. Vous envisagez de n’y maintenir qu’une seule base sur la côte occidentale, sans doute à Dakar.

Or en l’Afrique centrale – où se trouve concentrée une grande partie de la population francophone –, dont les richesses suscitent de nombreuses convoitises et dont les jeunes États sont encore très fragiles, on ne peut pas nier que le développement ne va pas sans la sécurité. Du point de vue de la prévention des crises et de l’affermissement de la démocratie, nous aurions intérêt à maintenir des forces prépositionnées dans cette région de l’Afrique, zone particulièrement instable.

Tout cela témoigne, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, d’un rétrécissement de l’ambition nationale.

Ce rétrécissement apparaît également dans les projets de privatisation de la SNPE et de création de filiales minoritaires de DCNS. La politique industrielle de défense doit rester sous le contrôle de la puissance publique, surtout quand il s’agit de la fabrication de matériaux énergétiques nécessaires à la propulsion de nos missiles stratégiques aussi bien qu’aux fusées Ariane.

Comment, à la longue, monsieur le ministre, le consensus national sur la défense pourra-t-il résister à une telle accumulation d’analyses erronées ou superficielles et d’orientations dangereuses ?

Encore une fois, tout n’est pas mauvais, loin de là, dans la loi de programmation et je serai vigilant, comme nombre d’entre nous, à la bonne exécution des principaux programmes intéressant les matériels dont nos armées ont besoin, mais l’adhésion durable de la nation ne peut aller qu’à une politique conforme à l’intérêt national.

Certains membres de mon groupe, le RDSE, privilégieront lors de leur vote les moyens que la loi de programmation accorde à nos armées. D’autres seront plus sensibles à la désinvolture avec laquelle le Gouvernement traite le Sénat, et plus encore à la réorientation de notre politique extérieure et, par conséquent, de notre politique de défense. Ils s’abstiendront ou voteront contre.

Comment sera-t-il possible, en effet, de maintenir durablement une défense indépendante après que nous avons réintégré le giron de l’organisation militaire de l’OTAN, quarante-trois-ans après que le général de Gaulle nous l’avait fait quitter ? Il faudra nous en convaincre, monsieur le ministre. Nous jugerons votre politique sur les actes. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. Didier Boulaud. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Reiner.

M. Daniel Reiner. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, hier, 14 juillet,…

M. Hervé Morin, ministre. Et après, il y a le 15 !

M. Daniel Reiner. …comme chaque année, notre pays s’est rassemblé pour commémorer la fête nationale. Il vient volontiers « voir et complimenter l’armée française », et lui témoigner ainsi son attachement.

Il est vrai que notre nation fait un effort significatif en faveur de la défense nationale. Dans le concert des nations qui comptent en cette matière, par la part du PIB qu’elle y consacre, la France doit tenir son rang de membre permanent du Conseil de sécurité.

L’exercice de programmation militaire sur plusieurs années est déjà ancien et doit être utile. Il permet de renouveler et d’afficher cette volonté, aux yeux de la communauté internationale, de tracer l’avenir de nos armées et d’éclairer les industries.

Il permet aussi, à l’heure ou nos armées sont entièrement professionnalisées, de rappeler et de renforcer le lien entre l’armée et la nation, si facile à distendre dès lors que la conscription a disparu, en expliquant la politique de défense, en détaillant les engagements qui sont pris pour la conduire.

Voilà pourquoi la loi de programmation pour les années 2009-2010 à 2014, si longtemps attendue, méritait un large débat. Dommage qu’il soit escamoté au Sénat par la volonté de la majorité de voter conforme !

Je centrerai mon intervention sur le cœur même de la programmation, à savoir les moyens financiers prévus, les équipements à acquérir et l’évolution des effectifs, c’est-à-dire les articles 3, 4 et 5 de ce projet de loi. Celui-ci est bâti sur deux périodes, mais je m’en tiendrai pour l’essentiel à la première d’entre elles, qui s’étend de 2009-2010 à 2014.

Ce texte vient en effet après d’autres, et il ne peut ignorer les exercices précédents. La loi de programmation couvrant la période 1996 à 2002 s’inspirait du livre blanc de 1994. Elle a, tant bien que mal, intégré la décision de supprimer le service militaire, ce qui n’était pas rien, et engagé la nécessaire restructuration de nos industries de défense.

M. Didier Boulaud. Très bien !

M. Daniel Reiner. La loi de programmation 2002-2008, la dernière en date, fut, nous a-t-on dit, un texte volontariste. L’exécution prouve plutôt qu’elle était trop ambitieuse, et elle n’a atteint ses objectifs ni en termes d’effectifs, ni en termes d’équipements.

Les effectifs sont en baisse en 2008, alors qu’ils étaient annoncés en augmentation, et les moyens accordés, année après année, n’ont pas permis de financer les postes inscrits.

Même si, en fin d’année, chaque arme considère qu’elle a pu, avec ses moyens humains réduits, assumer l’essentiel de ses missions, on sent bien qu’il s'agit là avant tout d’une figure de rhétorique.

De même, la programmation n’a pas atteint ses objectifs en termes d’équipements ; faut-il y revenir ?

En dépit de la satisfaction de circonstance, affichée année après année, lors de la discussion des lois de finances initiales successives, par la ministre de la défense de l’époque, il était clair que le ministère ne disposait pas des moyens nécessaires pour respecter les programmes d’acquisition prévus : l’écart grandissait, jusqu’à la découverte de cette fameuse « bosse », qu’il faut bien aujourd’hui « araser ». Et bien sûr, les insuffisances de capacités n’ont pas été entièrement couvertes, donc elles demeurent !

De ce point de vue, les rapports réalisés aussi bien par la commission de la défense, des affaires étrangères et des forces armées que par la commission des finances sont très explicites, même si les rapporteurs, que j’ai bien écoutés tout à l'heure, m’ont paru moins critiques à l’oral que dans leur expression écrite... (M. Didier Boulaud rit.)

Pour tout dire, le modèle d’armée 2015 paraissait séduisant sur le papier mais, au fil des budgets, nous avons constaté qu’il était inatteignable. Le groupe socialiste l’avait souligné en son temps ; il n’est pas satisfait pour autant d’avoir eu raison.

Si je formule ce rappel, c’est parce que l’on peut toujours espérer que les leçons du passé soient utiles pour le présent. En 2009, elles pourraient servir à bâtir une loi de programmation raisonnable et s’inscrivant « simplement » dans le cadre des moyens financiers que la nation consent et peut accorder à sa défense, selon sa volonté, certes – celle-ci est présente, n’en doutons pas –, mais aussi en fonction des possibilités du moment.

Nous n’attendons pas un exercice déclamatoire, mais une programmation réaliste des moyens budgétaires, avec des équipements, des entretiens, des mises en condition et des effectifs convenablement proportionnés aux missions que l’on projette de confier à nos armées.

Or le modèle que vous nous proposez aujourd’hui ressemble comme un frère au précédent, même s’il est bien sûr très amaigri après la cure de RGPP qu’il a subie.

Pourtant, dans le même mouvement, vous maintenez l’essentiel des programmes de matériel et d’équipement, y compris ceux qui sont les plus lourds financièrement.

Discuter du modèle d’armée était sûrement nécessaire. Voulons-nous une armée de projection, celle-ci étant éventuellement lointaine et longue, ou de protection du territoire ? Ou encore des forces aptes à toutes ces tâches ? L’insuffisance des ressources financières est venue à bout du « modèle 2015 ». Les nouveaux objectifs issus du Livre blanc bénéficieront-ils des ressources nécessaires ?

J’entends les déclarations et les promesses. Toutefois, monsieur le ministre, vous savez ce que l’on dit de ces dernières : elles n’engagent que ceux qui les reçoivent ! Reste le doute, et il est né de l’expérience.

Quels sont les budgets affichés par cette loi ? Quelque 30 milliards d'euros par an, augmentés de recettes que l’on annonce « exceptionnelles » pendant cinq ans, soit une moyenne annuelle pour l’équipement de nos forces de 17 à 18 milliards d'euros.

En 2002, le Gouvernement avait annoncé un effort de 14 à 15 milliards d'euros par an. Pour revenir plus loin en arrière, en 1996, c’était autour de 14 milliards d'euros. Bien entendu, dans les deux cas, ces montants n’ont pu être engagés, et c’était pourtant le temps de la croissance !

Les nouveaux objectifs peuvent-ils être atteints ? Il faudrait être bien optimiste pour le penser aujourd’hui, compte tenu du contexte budgétaire qui s’annonce pour les prochaines années eu égard au niveau d’endettement exceptionnel accumulé par notre pays. Mes chers collègues, je vous renvoie au débat que nous avons mené en début d’après-midi sur le projet de loi de règlement des comptes : le président de la commission des finances, lors de sa dernière intervention, évoquait une « montagne de dettes ».

Monsieur le ministre, le volontarisme que vous manifestez ne suffira pas, et il n’est guère raisonnable de maintenir dans la loi des chiffres calculés avant la crise, sauf à admettre qu’il s'agit là, une fois encore, d’un texte d’affichage.

Je souhaite pour vous, et surtout pour nos armées, que le plan de relance de la défense, qui ajoute quelques moyens particulièrement bienvenus cette année, ne soit pas seulement une anticipation de court terme, rapidement touchée par la régulation budgétaire. Les dernières années ont en effet montré que celle-ci s’exerçait volontiers et par priorité sur ces dépenses-là...

D’année en année, ces engagements non tenus se traduisent – vous le savez bien, monsieur le ministre – par des retards dans le déroulement des programmes, des livraisons différées, des volumes réduits et des coûts en augmentation, toutes dérives qui désolent les unités et désespèrent les industries.

Mieux vaudrait faire des choix, annoncer moins et faire éventuellement plus, plutôt que prévoir beaucoup et ne pas tenir ses engagements ! Ce serait préférable pour le moral de tous.

Monsieur le ministre, quelles sont vos intentions ?

Si l’on excepte la dissuasion nucléaire, à laquelle nous adhérons et dont les moyens paraissent sanctuarisés, même s’il faudrait peut-être y regarder de plus près, les insuffisances capacitaires relevées au début de l’application de la dernière loi de programmation militaire sont, hélas ! toujours présentes, et elles risquent de le rester, qu’il s’agisse des hélicoptères ou des moyens de transport stratégiques ou tactiques, pour ne citer que quelques équipements ; le rapporteur du programme 146 que je suis ne peut que le constater.

Pour en donner un exemple, les programmes d’hélicoptères de combat Tigre et de transport NH-90, dont on parle depuis plus de vingt ans, figurent toujours parmi les projets pour demain. Les premiers hélicoptères Tigre viennent tout juste d’être livrés et ils sont à peine opérationnels,…

M. Hervé Morin, ministre. Non, ils sont pleinement opérationnels !

M. Daniel Reiner. … tandis que les premiers NH-90 sont « attendus » pour 2011 !

Quant à l’avion de transport A400M, auquel nous sommes tous très attachés, chacun sait au Sénat, pour s’être instruit de l’excellent rapport de nos collègues Jean-Pierre Masseret et Jacques Gautier, ce qu’il en est aujourd’hui. La première livraison attendue en 2009 n’est évidemment plus à l’ordre du jour…

Pour prendre un autre exemple, depuis quelque temps le simple renouvellement des pièces de rechange n’est plus assuré et la disponibilité des matériels majeurs souffre de ces insuffisances. C’est vrai de nos sous-marins ; c’est vrai aussi de nos avions de combat.

Monsieur le ministre, l’objectif de 240 appareils de combat avec un taux de disponibilité de 70 % est-il réellement atteignable ? Puis-je vous demander quel est ce taux aujourd’hui ? Devrez-vous encore réduire le nombre de ces appareils ?

La cadence de livraison du Rafale envisagée d’ici à 2014 par le présent projet de loi conduirait, si elle était prolongée, à la remise du dernier appareil en 2036 (M. Didier Boulaud s’exclame), ce qui, naturellement, conduit à s’interroger sur la cible finale, comme l’a souligné le rapport de la commission des finances.

Quant aux programmes de cohérence opérationnelle, qui sont considérés parfois, et à tort, comme mineurs, ils font constamment l’objet d’arbitrages défavorables.

Pourtant, les programmes d’urgence opérationnelle destinés à parfaire l’équipement de nos unités engagées dans les opérations extérieures font preuve de leur efficacité. Ils sont adaptés au théâtre des opérations, ce qui pourrait donner quelques idées pour l’avenir. En effet, la réalisation de programmes de matériels simples, fiables et adaptables rapidement aux divers théâtres d’opérations constituerait, peut-être, une source d’économies…

Monsieur le ministre, vous le voyez, je plaide pour que nous n’inscrivions dans la loi que ce que nous savons pouvoir réellement faire, pour que nous le fassions bien, en qualité, en quantité et en temps, et pour que nous renoncions clairement à ce que nos moyens ne nous permettent pas de réaliser.

Si ce projet de loi faisait preuve de ce courage, il serait véritablement en progrès par rapport aux autres textes qui l’ont précédé.

Or nous croyons, comme d’autres, que le projet que vous nous soumettez n’a pas cette qualité, car il ne choisit pas, ni en matière d’équipements, ni en ce qui concerne les masses financières promises à la défense. De nouveau, on voudrait tout faire, ou du moins le faire accroire.

Ainsi, il s'agirait d’une armée de projection, capable, affirmez-vous, monsieur le ministre, de déployer 30 000 hommes en moins de six mois, mais sans moyens de projection, car ceux-là sont censés venir après !

Ces budgets et ces équipements n’ont évidemment de sens et de valeur que par les hommes qui les servent, dont nous saluons tous ici régulièrement le professionnalisme, le dévouement et le courage. Or, depuis la suppression du service militaire, ceux-ci ont dû faire preuve, il faut bien le dire, d’une certaine flexibilité !

La définition de l’armée « modèle 2015 » est abandonnée ; il est vrai qu’on en était loin.

En outre, la RGPP, cet objet politique mal identifié par les parlementaires, ainsi que le nouveau modèle d’armée exigent une réduction drastique de près de 54 000 emplois militaires en six ans, une nouvelle organisation du soutien et un déploiement de garnisons resserré autour de 90 bases de défense, dont on dit depuis quelques jours qu’elles pourraient finalement n’être que 70…

Monsieur le ministre, attention à ne pas mettre la barre trop haut ou, plus exactement, trop bas.

L’objectif visé est de 276 000 emplois en 2014, pour les trois armes et leur soutien, avec, d’ici là, 7 000 à 8 000 emplois supprimés par an. Or, le plus surprenant, ce n’est pas la crainte de ne pas atteindre ce seuil, mais plutôt la réponse des personnels, les volontaires au départ étant, paraît-il, plus nombreux que les suppressions de postes prévues par la déflation des effectifs !

Cette réaction est un signe qui, dans une période économique difficile, mérite une analyse fine. Il importe que l’armée attire des vocations, la défense n’étant pas seulement l’affaire des autres.

Mme la présidente. Veuillez conclure, mon cher collègue !

M. Daniel Reiner. J’y viens, madame la présidente. Un budget de 377 milliards d'euros mérite une ou deux minutes supplémentaires, me semble-t-il. (M. Bernard Piras s’esclaffe.)

M. Hervé Morin, ministre. Cela en fait déjà dix !

M. Daniel Reiner. Comment ne pas craindre qu’une sous-estimation de la masse salariale entre 2009 et 2014 ne fasse échouer le si délicat équilibre financier de cette programmation ?

Aujourd’hui, nous avons en permanence 13 000 soldats engagés dans des missions extérieures. Quelque 35 000 hommes participent à des missions de présence et de souveraineté et près de 2 000 autres sont engagés dans des actions de sûreté sur le territoire national.

Monsieur le ministre, pensez-vous que la cure d’amaigrissement que vous imposez permettra de remplir ce « contrat opérationnel » ? Telle est pourtant la mission première du ministère de la défense : maintenir une armée opérationnelle.

En résumé, vous l’aurez compris, mes chers collègues, cette loi présente pour nous des défauts majeurs : la réorientation stratégique qui la sous-tend, des moyens financiers vraisemblablement surévalués et une déflation d’effectifs qui s’apparente à une saignée.

La majorité dont émane le Gouvernement est responsable de la question militaire depuis au moins sept ans, sinon quatorze ans.

La programmation précédente tout comme l’actuelle s’exercent sous votre responsabilité, monsieur le ministre. Les lacunes capacitaires d’aujourd’hui, qui risquent d’être encore un temps celles de demain, sont le résultat de votre action. Comment pourrions-nous, aujourd'hui, faire confiance à ce projet de loi ? (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

MM. Robert Hue et Didier Boulaud. Très bien !

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt et une heures quarante-cinq, sous la présidence de M. Jean-Léonce Dupont.)