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Séance du 4 décembre 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, monsieur le haut-commissaire, mes chers collègues, la progression exceptionnelle de 10,8 % des crédits de cette mission constitue un signal fort dans cette période de crise. Si l’on y ajoute les dépenses fiscales, ce sont 24,3 milliards d'euros qui seront consacrés l’an prochain aux familles à revenus modestes et aux personnes âgées ou handicapées, sans oublier la contribution de 27 milliards d'euros que les départements, chefs de file de l’action sociale, apporteront également.

Ce budget prend acte de deux éléments nouveaux : la généralisation du revenu de solidarité active en année pleine et la restructuration des administrations sanitaires et sociales, avec la création des agences régionales de santé. Mon propos portera donc sur ces deux points, ainsi que, bien sûr, sur la politique du handicap, qui, vous le savez tous, me tient particulièrement à cœur.

Le RSA est financé par une dotation de l’État au fonds national des solidarités actives. Pour 2010, celle-ci a été fixée à 1,67 milliard d'euros. Or ce montant, comme l’ont déjà souligné les rapporteurs spéciaux, est surcalibré par rapport au rythme réel de montée en charge du RSA activité : il a été évalué comme si l’ensemble des bénéficiaires potentiels entraient immédiatement dans le dispositif, ce qui n’est évidemment pas le cas. Les dépenses réelles des exercices 2009 et 2010 seront donc très certainement inférieures aux prévisions et dégageront une marge de manœuvre substantielle. Aussi, comme la commission des finances, je proposerai de réduire ces crédits et d’en redéployer une partie vers des programmes moins bien dotés.

La commission des affaires sociales est favorable à l’extension du RSA aux jeunes et en approuve pleinement le principe, dès lors qu’elle est assortie d’une condition d’activité préalable, afin qu’elle ne les dissuade pas de s’engager dans une formation ou d’entrer sur le marché du travail.

Deux questions se posent néanmoins, monsieur le haut-commissaire. D’une part, les conditions d’activité n’étant pas clairement explicitées, pouvez-vous garantir que les dépenses n’excéderont pas les 250 millions d'euros annoncés en année pleine ? D’autre part, à partir de 2011, comment sera financée la partie « socle » du RSA, qui relève normalement des départements ?

J’en viens aux crédits consacrés aux familles vulnérables, notamment à ceux qui sont dédiés à leur accompagnement. Déjà en baisse de 33 % en 2009, ils diminueront encore de 6,5 % en 2010. Madame la secrétaire d'État, pouvez-vous nous expliquer pourquoi et préciser les priorités du Gouvernement en la matière ?

Je m’attarderai davantage sur la politique du handicap, dont le bilan est plutôt positif. Les crédits traduisent les promesses présidentielles en faveur de la revalorisation de l’AAH, de la création de places nouvelles en établissement et service d’aide par le travail et du soutien aux entreprises adaptées.

La commission des affaires sociales partage bien évidemment le double souci de favoriser l’emploi des personnes handicapées qui sont en mesure de travailler et de garantir la dignité de celles qui sont durablement éloignées de l’emploi.

J’exprimerai néanmoins plusieurs regrets ou inquiétudes.

Regret que l’allocation supplémentaire d’invalidité n’ait pas été revalorisée et que l’écart se creuse entre ceux qui la perçoivent et les allocataires de l’AAH.

Regret que la réforme de l’AAH n’ait pu être mise en œuvre dans les temps.

Inquiétude sur la prestation de compensation du handicap, la PCH, dont le succès modeste me conduit à suggérer une nouvelle fois que la contribution de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA, soit modulée en fonction de la dépense de chaque département, certains conseils généraux ayant pratiquement épuisé leurs provisions budgétaires, et que soit intégrée à la PCH une part forfaitaire pour les aides ménagères. Cela paraît d’autant plus nécessaire que les fonds départementaux de compensation n’ont pas été abondés depuis 2007. Je proposerai donc un redéploiement de crédits à leur profit pour corriger cet oubli.

Autre sujet d’inquiétude : les maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH, dont les difficultés sont liées en particulier au statut des personnels mis à disposition par l’État et à la compensation partielle des postes non pourvus ; certaines d’entre elles se trouvent ainsi placées dans une situation financière délicate. Je crois urgent de solder cette dette, de l’ordre de 34 millions d’euros, qui pèse sur les conseils généraux, grâce à un redéploiement de crédits. J’ai déposé un amendement en ce sens.

J’aurais également souhaité que les MDPH puissent être exonérées de la taxe sur les salaires, mais cette mesure n’a pas reçu l’assentiment de la commission des finances.

Enfin, en matière d’emploi en milieu ordinaire, les résultats sont mitigés. Avec 4,4 % de personnes handicapées employées dans le secteur public, l’action du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, le FIPHFP, mérite d’être saluée. À l’inverse, le taux de 2,8 % enregistré dans le secteur privé n’est pas à mettre au crédit de l’Association pour la gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des handicapés, l’AGEFIPH, qui devrait à l’avenir développer les actions de formation et s’appuyer davantage sur le réseau Cap Emploi plutôt que de recourir à des organismes de placement privés, peu préparés aux spécificités du handicap.

J’évoquerai en quelques mots les mesures en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes, dont la présentation budgétaire reste trop dispersée. J’en profite pour souligner l’utilité du plan de lutte contre les violences faites aux femmes – grande cause nationale – et des crédits qui lui sont dédiés.

Je conclurai mon propos en évoquant la restructuration des administrations sanitaires et sociales et la mise en place des ARS, dont je souhaite qu’elle permette des économies dès 2010.

Au regard des incertitudes qui pèsent sur la définition de l’enveloppe nécessaire à la mise en place des ARS, la commission des affaires sociales demande à être informée des évolutions qu’elle pourrait subir en cours de gestion.

Sous réserve de ces observations et des amendements qu’elle vous présente, la commission des affaires sociales a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de cette mission. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste.)

M. le président. Je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

En application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de trente minutes pour intervenir.

Avant de poursuivre l’examen des crédits de cette mission, je vous informe que, pour le Mondial 2010, la France fait partie du groupe A, avec l’Afrique du Sud, le Mexique et l’Uruguay.

Mme Raymonde Le Texier. Il n’y a que des femmes dans l’hémicycle, monsieur le président ! (Sourires.)

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. C’est vrai !

M. le président. Cette information était surtout destinée à M. le haut-commissaire. (Nouveaux sourires.)

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Gisèle Printz.

Mme Gisèle Printz. Monsieur le président, je me permettrai à mon tour de faire remarquer qu’on ne voit ce soir que des femmes sur les travées du Sénat et que seules des femmes se sont inscrites pour intervenir avant l’examen des crédits de cette mission. Faut-il en conclure que la solidarité, l’insertion et l’égalité des chances n’intéressent que d’assez loin nos collègues masculins ? (Nouveaux sourires.)

M. le président. Les rapporteurs spéciaux et le rapporteur pour avis sont des hommes !

Mme Raymonde Le Texier. Cela prouve simplement que les postes nobles vont toujours aux hommes ! (Nouveaux sourires.)

Mme Gisèle Printz. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, monsieur le haut-commissaire, mes chers collègues, les champs d’action de la mission « Solidarité insertion et égalité des chances » sont vastes. Je me limiterai à aborder deux points auxquels je suis particulièrement attentive : l’égalité entre les hommes et les femmes, la situation des personnes handicapées.

L’an dernier, à pareille époque, je déplorais l’insuffisance des moyens consacrés à l’égalité entre les hommes et les femmes, avec à peine un peu plus de 29 millions d’euros. Qu’en est-il cette année ? Avec 29,5 millions d’euros, autant dire que ces moyens restent stables… L’État ne se donne toujours pas vraiment les moyens de parvenir rapidement à une réelle égalité entre les deux sexes.

Car les inégalités perdurent sur le marché du travail, alors que les femmes représentent 47 % de la population active. En outre, même si les filles réussissent mieux dans leurs études que les garçons, les emplois non qualifiés sont occupés à 60 % par des femmes et 30 % d’entre elles n’ont aucune qualification reconnue. À cette déqualification s’ajoutent les emplois à temps partiel non choisi.

Nous constatons en outre qu’en cette période de crise économique les femmes sont les premières touchées par les fins et les non-renouvellements de contrat, les réductions d’horaires et le sous-emploi. D’après une récente étude du Secours catholique, les femmes sont plus exposées à la pauvreté que les hommes et demeurent pauvres parmi les pauvres.

Cela se double d’un écart persistant entre les salaires, malgré cinq textes de loi dont le dernier en date, la loi du 23 mars 2006 relative à l’égalité salariale entre les femmes et les hommes, est resté lettre morte faute de mesures réellement contraignantes à l’égard des entreprises. On nous promet une sixième loi, mais, autant le dire tout de suite, nous sommes sceptiques quant à son efficacité, voire à son application. Nous attendons des mesures fortes et coercitives à l’égard des entreprises qui ne respecteront pas l’égalité salariale.

Ces discriminations se retrouvent à l’âge de la retraite, la pension des femmes étant en moyenne inférieure de 38 % à celle des hommes. À ce sujet, nous regrettons encore la remise en cause de la majoration de la durée d’assurance, la MDA, votée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

À côté de ces inégalités persistantes, certains droits fondamentaux pourraient être remis en cause, comme l’accès à l’interruption volontaire de grossesse. En effet, le Mouvement français pour le planning familial a récemment lancé une pétition nationale contre les effets pervers de la loi « hôpital, patients, santé et territoires », qui instaure une logique de rentabilité à l’hôpital.

Cette politique signifie le démantèlement des structures non rentables et dévalorisées comme celles qui ont en charge des IVG. Depuis quelques semaines, les associations déplorent la fermeture de deux structures hospitalières publiques pratiquant des IVG : celle de l’hôpital Tenon, à Paris, et celle de l’hôpital Jean-Rostand, à Ivry-sur-Seine. Sont également menacés le centre IVG de l’hôpital Avicenne, à Bobigny, et l’unité fonctionnelle planification-IVG de la maternité des Bluets, à Paris.

Il s’agit d’une atteinte grave à l’obligation d’organiser l’offre de soin en matière d’avortement à l’hôpital public et d’une remise en cause de la qualité des soins que nous ne pouvons accepter.

Madame la secrétaire d'État, nous souhaitons que des engagements soient pris pour que les centres IVG ne fassent pas les frais de restrictions budgétaires, de mutualisation et de rentabilité et pour que cette activité soit considérée comme une obligation de santé publique.

Un autre droit risque aussi d’être remis en cause en 2010, celui de la parité. Dans le projet de réforme des collectivités territoriales, le mode d’élection des conseillers territoriaux ne favorise pas l’égal accès des hommes et des femmes à ce nouveau mandat. Nous promettons de nous y opposer avec une grande détermination, afin que la Constitution soit respectée.

S’agissant des violences faites aux femmes, nous soutenions, l’an dernier, l’appel du mouvement Ni Putes Ni Soumises pour que la lutte contre les violences faites aux femmes soit décrétée grande cause nationale en 2009. Nous en prenons le chemin pour 2010.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial. Très bien !

Mme Gisèle Printz. Il faut s’en réjouir.

Nous serons attentifs aux mesures prises. Nous souhaitons, notamment, qu’une formation spécifique plus importante soit dispensée au personnel assistant les femmes victimes de violences, en particulier aux médecins, aux policiers ou aux avocats. Nous souhaitons aussi qu’une information sur le respect mutuel et l’égalité soit donnée dans les écoles.

J’en viens aux crédits du programme « Handicap et dépendance ». S’ils affichent une augmentation de 5,5 % par rapport à 2009, nous ne saurions nous en satisfaire, car ils sont loin de garantir un réel accès aux droits fondamentaux à toutes les personnes en situation de handicap, comme le voulait la loi du 11 février 2005.

Si leurs ressources d’existence sont en augmentation de 6,76 %, les personnes en situation de handicap n’en demeurent pas moins en dessous du seuil de pauvreté. Peut-on parler de vie digne dans ces conditions ?

Aujourd’hui, l’AAH maintient bon nombre de personnes handicapées dans la précarité. Depuis plusieurs années, nous demandons qu’elle soit augmentée de façon substantielle, afin de parvenir à la parité avec le SMIC. Nous en sommes encore loin !

Quant à l’attribution de moyens nouveaux aux maisons départementales des personnes handicapées, au moment où ces structures s’apprêtent à exercer de nouvelles compétences, des difficultés perdurent. L’Association des paralysés de France vient de lancer une grande enquête de satisfaction auprès des usagers des MDPH. Il serait opportun que le Gouvernement soit très attentif à ses résultats et en tire les enseignements.

Enfin, il me paraît essentiel d’évoquer l’incitation à la vie professionnelle des personnes handicapées. Selon une étude de l’Observatoire des inégalités, 19 % des personnes handicapées sont au chômage, soit deux fois plus que la population active.

De plus, après avoir eu du mal à trouver une activité professionnelle, ces personnes ont ensuite beaucoup de difficultés pour accéder à la formation professionnelle. Je rappelle que, en septembre dernier, nous avions proposé, à ce sujet, un amendement au projet de loi relatif à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, afin que ces problèmes ne soient pas ignorés dans le cadre de la stratégie nationale mise en œuvre et coordonnée par l’État, les régions et les partenaires sociaux. Nous regrettons encore qu’il n’ait pas été adopté.

Trop nombreuses sont les entreprises qui préfèrent payer une amende si elles embauchent moins de 6 % d’handicapés. Il est indispensable de faire respecter les obligations légales d’embauche et de montrer l’exemple dans la fonction publique, où le quota de 6 % de travailleurs handicapés n’est pas encore atteint.

Le Gouvernement a annoncé que chaque ministère devrait atteindre l’objectif de 6 % défini par la loi, sous peine de voir ses effectifs gelés. Nous prenons acte de cet engagement, et nous serons attentifs à sa mise en œuvre.

Avant de conclure, j’évoquerai les entreprises adaptées, qui bénéficient de crédits de l’État, se traduisant par une aide aux postes représentant 80 % du SMIC et une subvention d’accompagnement et de développement.

Depuis le 1er janvier 2006, le nombre annuel d’aides au poste est fixé par le ministère, mais ce dispositif contraint les entreprises adaptées à lier leur activité à l’aide accordée, ce qui limite leur développement et leur recrutement. Elles ne peuvent donc plus embaucher de travailleurs handicapés comme elles le souhaitent. Aussi, nous aimerions savoir comment le Gouvernement entend traiter ces difficultés.

Je vous remercie à l’avance, madame la secrétaire d'État, monsieur le haut-commissaire, de répondre à nos interrogations. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à Mme Françoise Henneron.

Mme Françoise Henneron. Monsieur le président, madame le secrétaire d’État, monsieur le haut-commissaire, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, je veux tout d’abord saluer les efforts consentis par le Gouvernement en matière de dépenses sociales dans l’actuel contexte de crise. Les crédits de paiement de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » augmentent, en effet, de 10,6 %, ce qui est considérable.

Les crédits pour 2010 du programme « Handicap et dépendance », en particulier, sont en augmentation de 5,6 %, conformément aux orientations fixées par le Président de la République dans son discours prononcé le 10 juin 2008, lors de la Conférence nationale du handicap. Il est en effet prévu que l’allocation aux adultes handicapés soit revalorisée de 25 % entre 2007 et 2012.

L’insertion professionnelle des personnes handicapées est également favorisée, avec la création de 1 400 places en établissement et service d’aide par le travail, ou ESAT.

Les champs d’action de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » sont vastes. Je souhaite évoquer plus particulièrement un sujet, la lutte contre la pauvreté, avec la création du RSA.

Aujourd'hui, 7,9 millions de personnes vivent au-dessous du seuil de pauvreté, soit plus de 13 % de la population française. En 2008, une mission commune d’information au sein de notre Haute Assemblée a constaté que le visage de la pauvreté s’était profondément transformé avec l’émergence d’une forme paradoxale de précarité, celle de la pauvreté au travail.

Le RSA est l’aboutissement de nombreuses réflexions menées sur la pauvreté en France. Il introduit une rupture majeure dans l’approche de ce problème dans la mesure où il fait des revenus du travail le socle des ressources des individus et le principal rempart contre la pauvreté.

Aussi le RSA n’est-il pas seulement un revenu minimum pour les personnes privées d’emploi. Il est également ouvert à l’ensemble des travailleurs dont les revenus sont inférieurs au seuil de pauvreté. Grâce au RSA, chaque heure travaillée se traduira effectivement par un accroissement du revenu.

En outre, tout avantage social sera désormais accordé en fonction des revenus et de la composition du foyer, et non du seul « statut » d’allocataire d’un minimum social. Cette nouvelle approche rend le système de solidarité plus équitable et permet que l’allocataire ne perde pas ses avantages lors de la reprise d’un emploi.

Je tiens à saluer le travail remarquable que vous avez réalisé, monsieur le haut-commissaire, dans la conception, l’expérimentation et la généralisation du projet.

M. Martin Hirsch, haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, haut-commissaire à la jeunesse. Merci !

Mme Françoise Henneron. La mise en place de la loi a été exemplaire : sept décrets d’application ont été pris dans les délais prévus.

Cependant, la montée en charge du dispositif est moins rapide qu’on ne l’avait envisagé, et certains s’en alarment. Du fait de ce lent démarrage, les dépenses prévues au titre du RSA pour 2010 apparaissent surestimées, comme l’ont souligné nos rapporteurs.

Le RSA devrait, à terme, concerner plus de 3 millions de personnes. Au 30 août dernier, selon la Caisse nationale d’allocations familiales, environ 1 467 000 personnes percevaient le RSA.

Je sais que vous avez décidé, monsieur le haut-commissaire, de suivre un rythme volontariste pour atteindre 90 % de la cible au terme d’une période d’un an de mise en œuvre, c’est-à-dire d’ici à juillet 2010. Pourriez-vous nous faire part des derniers chiffres dont vous disposez, nous apporter des précisions sur la situation à venir et nous donner votre avis sur les amendements de nos rapporteurs ?

Je tiens à souligner également l’urgence d’un déploiement du RSA dans les départements d’outre-mer. À la Réunion, le taux de chômage dépasse 27 % et a augmenté de 21 % en un an. Le chômage des jeunes est particulièrement élevé : il atteint près de 50 % des hommes de moins de vingt-cinq ans et 53 % des femmes du même âge. Selon la loi instituant le RSA, ce dispositif devrait être étendu aux départements d’outre-mer à compter du 1er janvier 2011, au plus tard. Pourriez-vous nous préciser vos intentions à ce sujet ?

La situation des jeunes est également difficile en métropole. Je citerai les chiffres donnés dans le Livre vert issu des travaux de la commission de concertation sur la politique de la jeunesse : la classe d’âge des dix-huit à vingt-cinq ans est celle qui connaît le plus fort taux de pauvreté. Un million de ces jeunes, soit plus de 20 % d’entre eux, sont considérés comme pauvres.

Par ailleurs, le taux de chômage des moins de vingt-cinq ans est passé en un an de 18,7 % à 23,9 %, alors qu’il se situe à 9,1 % pour l’ensemble de la population.

Lors de son discours du 29 septembre dernier en Avignon, le Président de la République a annoncé l’extension du RSA aux jeunes de moins de vingt-cinq ans, dès lors que ces derniers ont exercé une activité professionnelle. À l’Assemblée nationale, le Gouvernement a déposé un amendement en ce sens. Je me réjouis de ce geste, qui tient compte des difficultés rencontrées par nos jeunes, notamment lorsqu’ils financent leurs études. Pourriez-vous nous préciser, monsieur le haut-commissaire, à quelle date la mesure devrait entrer en vigueur ?

Le plan d’urgence pour l’emploi des jeunes, lancé dès le mois d’avril, a mis l’accent sur la relance de l’apprentissage, sur l’aide aux contrats de professionnalisation et sur le développement des contrats aidés. Grâce à ce plan, les entrées en apprentissage se sont stabilisées et les entreprises ont pu également s’ouvrir aux jeunes, ce qui est essentiel.

Ces mesures d’urgence ont été complétées par le plan « Agir pour la jeunesse » annoncé par le Président de la République le 29 septembre dernier. Ce plan prévoit une approche globale touchant à la formation, à la lutte contre le décrochage scolaire et à l’insertion, avec le renforcement du contrat d'insertion dans la vie sociale, le CIVIS. Ainsi, 135 millions d’euros seront consacrés en 2010 aux jeunes en difficulté, contre 55 millions d’euros en 2009.

J’approuve cette démarche d’ensemble en faveur de notre jeunesse et, particulièrement, des jeunes les plus éloignés de l’emploi.

Ce budget témoigne d’une réelle constance dans la mise en œuvre de la politique de solidarité. Nous saluons le courage du Gouvernement,…

Mme Raymonde Le Texier. N’en faites pas trop, tout de même !

Mme Françoise Henneron. … qui entend poursuivre ses efforts en ce domaine malgré un contexte de crise économique et financière particulièrement grave.

Notre groupe vous apportera évidemment tout son soutien. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt heures, est reprise à vingt-deux heures, sous la présidence de M. Roger Romani.)