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Séance du 29 novembre 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. Jacques Mézard. Monsieur le ministre, la République ne doit pas craindre l’immigration, et celle-ci doit respecter la République pour pouvoir s’y intégrer.

La mission « Immigration, asile et intégration » représente 564 millions d’euros, sur un montant total de crédits transversaux de 4,2 milliards d’euros, car cette politique est éclatée entre treize missions.

On peut lire ceci dans le rapport pour avis fait au nom de la commission des lois : « Après la phase de construction du ministère en 2008 et les importants changements de périmètre réalisés en 2009, le périmètre global du ministère et le budget correspondant semblent […] désormais bien définis ». Et, patatras ! le 14 novembre dernier, le ministre était supprimé, ce qui est plutôt positif selon nous (Mme Nathalie Goulet approuve.), car cette décision replace au sein du ministère de l’intérieur une mission qui devrait être de liberté, à côté de celle, traditionnelle, de sécurité.

Nous ne pouvons oublier, à cet instant, que le ministère défunt restera associé au malheureux débat sur l’identité nationale, qui a laissé s’exprimer les pires démons de notre société.

On peut voir, à la page 41 de l’avis de la commission des lois, une parfaite illustration des contradictions de la politique menée. En effet, sous le titre « I. Les conséquences budgétaires d’un nombre de demandeurs d’asile toujours en forte progression », on découvre immédiatement après le sous-titre suivant : « A. Un budget en légère diminution sur la période 2011-2013 ». Au moins dans ce rapport, les choses sont claires !

Face aux besoins évidents, une telle évolution est très regrettable car, s’agissant du programme 104, Intégration et accès à la nationalité française, nous constatons une baisse des crédits considérable : de 8,2 % !

Les crédits destinés à l’accueil des demandeurs d’asile et à l’instruction de leurs demandes sont, comme chaque année, sous-évalués. Ils diminuent par rapport à ceux qui étaient disponibles en 2010, alors même que les demandes d’asile ont augmenté de 8,5 % par rapport aux premiers mois de l’année 2009 et que les délais de jugement de la CNDA ne peuvent être réduits rapidement. Un nouveau décret d’avance sera donc nécessaire.

À cet égard, monsieur le ministre, je vous renvoie au rapport de MM. Détraigne et Sutour portant sur la mission « Justice et accès au droit », qui pointe le renforcement indispensable des moyens de la CNDA.

La baisse de 8 % des crédits du programme Intégration et accès à la nationalité française est le résultat d’une diminution du montant des subventions accordées par le ministère pour mener des actions d’intégration des populations étrangères. De plus, en 2011, l’action relative à l’aide au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d’origine a été supprimée. De nombreuses difficultés, tant juridiques que matérielles, en ont rendu impossible la mise en place pratique. Lorsqu’on découvre cette décision, on se rend compte encore davantage du danger des communications médiatiques, voire démagogiques, qui ont chanté l’aide au retour...

Le caractère transversal de la politique globale d’immigration et d’intégration ainsi que la grande complexité de son architecture nuisent à la gestion rigoureuse de cette politique et empêchent d’avoir une lecture claire de ses coûts globaux, particulièrement en matière de reconduite à la frontière.

En effet, la Cour des comptes relève qu’il n’existe aucune synthèse du coût global de la rétention et des reconduites à la frontière. Une étude de l’inspection générale de l’administration avait évalué ce dernier à 232 millions d’euros, soit un coût de 12 645 euros par reconduite forcée.

Les crédits prévus dans le présent projet de loi de finances pour l’hébergement d’urgence et l’ATA restent inférieurs à ceux qui ont été ajoutés en gestion en 2010, ce qui démontre que cette politique est une nouvelle fois sous-évaluée de manière significative.

Enfin, le programme 104, Intégration et accès à la nationalité française, voit son action 13, Aide au retour et à la réinsertion, disparaître. Les crédits de cette ancienne action sont englobés au sein de l’action 12, Actions d’intégration des étrangers en situation régulière, et, de fait, ne sont plus identifiables en tant que tels. La sincérité budgétaire aurait pourtant commandé, selon nous, non pas de fondre cette action au sein d’une autre, mais de la supprimer purement et simplement.

Pour le groupe RDSE, la question de l’immigration et de l’intégration est polluée par l’utilisation démagogique qui en est faite, et dont la droite et l’extrême droite n’ont d’ailleurs pas le monopole. Les discours laxistes et excessifs ne sont en effet pas de nature à amener nos concitoyens vers une approche réaliste et humaniste du problème (M. Jean-Louis Carrère applaudit.),…

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Jacques Mézard. … car il s’agit de prendre des décisions concernant des êtres humains dont la dignité doit être respectée.

Mme Éliane Assassi. Exactement !

M. Jacques Mézard. Oui, les flux d’immigration doivent être régulés dans l’intérêt même de ceux que l’on accueille. Oui, les hommes et les femmes qui vivent en France doivent accepter les lois de la République.

Ces flux sont et seront de plus en plus nombreux, ce qui nécessite une politique d’intégration très volontariste, avec des implications sur les politiques de la ville, du logement, de l’éducation et aussi, monsieur le ministre, de l’aménagement du territoire.

M. Jacques Mézard. En effet, la question de l’intégration des immigrés ne se pose pas de la même manière sur l’ensemble de notre territoire.

Majoritairement, les membres du groupe RDSE ne sont pas favorables à la politique que vous nous proposez, monsieur le ministre. Nous souhaitons surtout que la question de l’immigration, qui fait le lit de l’extrême droite en Europe – ce qui vient de se passer en Suisse nous le rappelle –, soit traitée dans le respect de la dignité humaine, conformément aux principes fondamentaux de notre République. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !

M. André Trillard, rapporteur pour avis. C’est une position tout à fait équilibrée !

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, compte tenu du temps qui m’est imparti, j’aborderai les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » en insistant plus particulièrement sur le thème de l’asile.

En effet, si l’on s’en tenait aux annonces grandiloquentes faites à propos des crédits de cette mission, on pourrait croire, bien que ce soit surprenant, que le Gouvernement a été pris d’un élan de solidarité envers les demandeurs d’asile...

Mais nous ne sommes pas dupes.

Nous sommes au contraire bien éclairés par les positions successives que vous avez prises en la matière, monsieur le ministre. Elles sont édifiantes et ne sauraient rien cacher.

Les crédits alloués pour 2011 au titre de la mission atteignent 563,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 561,5 millions d’euros en crédits de paiement. On peut observer une légère diminution de ces masses par rapport aux crédits initiaux pour 2010.

Les auteurs des rapports nous expliquent que l’augmentation de 0,73 % des moyens de la mission en crédits de paiement est rendue nécessaire par la hausse du nombre de demandeurs d’asile. Une telle réponse à cette hausse aurait été louable et nous l’aurions assurément appréciée, monsieur le ministre, si vous aviez su redonner du sens au droit d’asile et si votre majorité n’avait pas eu un certain passif en la matière.

À cet égard, certaines vérités sont bonnes à rappeler. Pour mémoire, c’est Nicolas Sarkozy qui, en 2003, jugeant l’état du droit trop « laxiste » dans ce domaine, avait fait adopter une réforme du droit d’asile au contenu révélateur. Cette réforme partait du postulat qu’une majorité des demandes n’étaient pas fondées et que la plupart des personnes qui prétendaient au statut de réfugié n’étaient que des migrants économiques.

Il en est résulté la mise en place d’un arsenal juridique visant à écarter les prétendus « faux demandeurs », arsenal qui n’a cessé de se renforcer depuis ce moment, alors que, je le rappelle, toute demande d’asile se présente d’abord et avant tout comme un drame humain.

Si la confusion que vous entretenez depuis des années entre asile et immigration n’était pas si patente, si les considérations sécuritaires ne prévalaient pas, depuis quelque temps, sur l’exigence de protection des réfugiés et si vos idées délétères ne portaient pas préjudice à l’exercice du droit d’asile en provoquant un climat de suspicion généralisée à l’encontre des demandeurs, nous aurions certainement pu vous croire.

J’ajouterai que le texte sur l’immigration, l’intégration et la nationalité, que nous nous apprêtons à examiner ici même en janvier 2011, n’arrange rien à cet état de fait. Au contraire, il l’aggrave ; mais nous en reparlerons le moment venu.

Pour en revenir plus précisément à la question de l’asile, alors que la dotation destinée au fonctionnement des CADA s’élevait à 202,63 millions d’euros en loi de finances pour 2010, elle tombe à 199 millions d’euros, alors même qu’elle finance 1000 places supplémentaires en année pleine. Le prix d’une journée passe ainsi de 26,20 euros en loi de finances initiale pour 2010 à 25,13 euros en projet de loi de finances pour 2011.

À ce propos, je rappelle que le prix d’une place en CADA est ventilé entre le logement des demandeurs d’asile, à hauteur de 30 %, l’allocation mensuelle de subsistance, à hauteur de 15 % et les personnels, à hauteur de 38 %. Ainsi, cette prétendue augmentation du budget des CADA de 3,6 % est purement artificielle.

Surtout, elle ne cache pas le processus largement engagé de criminalisation des étrangers et de culpabilisation des demandeurs d’asile. Pourtant, qu’il s’agisse de la Cour européenne des droits de l’homme, des instances onusiennes de protection des droits humains ou des organes du Conseil de l’Europe, tous recommandent unanimement à la France de remédier à l’absence de recours suspensif devant la Cour nationale du droit d’asile en procédure prioritaire.

La Cour européenne des droits de l’homme est actuellement saisie de sept requêtes dirigées contre le France. Chacune d’entre elles se fonde sur l’absence de recours suspensif devant la Cour nationale du droit d’asile en violation des articles 3 et  13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Le Comité contre la torture des Nations unies s’est montré préoccupé de ce que 22 % des demandes d’asile présentées en 2009 auraient été traitées sous l’angle de la procédure prioritaire, qui n’offre pas de recours suspensif. Le Comité concluait en affirmant qu’il n’était pas convaincu que la procédure prioritaire offre des garanties suffisantes contre un éloignement emportant un risque de torture. À vrai dire, nous sommes également loin de l’être…

De telles condamnations, qui s’ajoutent à celles qui sont intervenues récemment à propos du sort que vous entendez réserver aux Roms, pèsent lourdement sur notre République, à laquelle vous promettez d’ailleurs un sort tout aussi inquiétant.

Pourtant, vous nous rétorquez bien souvent avec aisance que nous devons répondre aux exigences posées par l’Union européenne ; elle a bon dos, l’Union européenne !

Aussi ne peut-on que constater que, si vous appliquez les directives avec beaucoup de zèle, vous ne tenez que rarement compte des décisions de la CEDH ou des injonctions trop humaines qui émanent des instances communautaires. La preuve en est que le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité va bien au-delà de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite « directive retour » ; mais nous aurons l’occasion d’en discuter dès le début de l’année prochaine.

Depuis quelque temps, des contentieux naissent ici ou là sur la question des empreintes digitales des demandeurs d’asile. Les préfectures considèrent en effet de plus en plus qu’elles sont volontairement altérées par ces derniers aux fins de contourner le règlement Dublin II. Sur la base de ces arguments, les personnes se voient refuser l’admission provisoire au titre de l’asile. Dans certains cas, les préfets associent à ce refus de séjour une OQTF, une obligation de quitter le territoire français, et s’abstiennent de mettre les personnes en mesure de saisir l’OFPRA de leur demande d’asile...

Or ces pratiques sont illégales, et ce pour deux raisons. D’abord, il n’est pas démontré que les personnes concernées entendent induire l’autorité en erreur. Ensuite, force est de constater que, de plus en plus souvent, les demandeurs font l’objet d’une notification d’OQTF sans saisine de l’OFPRA, ce qui les prive de tout exercice du droit d’asile et les expose à un refoulement certain.

Ces pratiques ne sont en fait qu’une application anticipée de l’article 75 du projet de loi sur l’immigration, c’est-à-dire d’un texte que le Parlement n’a même pas fini d’examiner. Mais peut-être n’êtes-vous pas au courant, monsieur le ministre...

Si l’augmentation des crédits alloués à la mission « Immigration, asile et intégration » doit servir à la mise en œuvre de telles dispositions, autant vous dire que notre déception est aussi grande que notre détermination à combattre ce que nous appelons la « xénophobie d’État ».

Mes chers collègues, vous aurez donc compris que, en leur âme et conscience, les sénateurs du groupe CRC-SPG ne peuvent voter les crédits de cette mission. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Richard Yung.

M. Richard Yung. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’examen du projet de loi de finances pour 2011 vient clore une année 2010 qui aura été marquée par plusieurs débats importants, à commencer par l’inutile débat sur l’identité nationale. D’ailleurs, nous nous réjouissons de voir que vous avez mesuré la dangerosité de ce dernier puisque, si nous l’avons bien compris, il a été discrètement évacué vers d’autres cieux.

M. Jean-Louis Carrère. Il a été reconduit à la frontière ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

M. Richard Yung. Je mentionnerai aussi l’intensification de l’expulsion des ressortissants européens appartenant à la communauté Rom et la disparition du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

Doit-on se réjouir du rattachement de l’immigration au ministère de l’intérieur ? J’imagine que, pour vous, monsieur le ministre, la réponse est affirmative puisque cet ancien ministère était en quelque sorte « votre enfant » et que vous le retrouvez.

Je pense au contraire que la confusion entre, d’une part, le ministère de la sécurité et, d’autre part, le ministère de l’immigration risque de conforter l’idée qu’il y a un lien entre les deux.

M. Jean-Pierre Sueur. Très juste !

M. Richard Yung. C’est d’ailleurs ce qu’affirmait Nicolas Sarkozy dans le discours de Grenoble, en faisant l’amalgame entre immigration et insécurité.

M. Jean-Pierre Sueur. C’était le discours de la confusion !

M. Richard Yung. Je m’inquiète également du transfert des crédits du développement solidaire à la mission « Immigration, asile et intégration », et donc, en fait, au ministère de l’intérieur. On introduit ainsi une séparation entre ces activités et celles qui sont relatives à la coopération. C’est préjudiciable à un double titre : en termes de lisibilité budgétaire et en raison de la mauvaise interprétation que feront de cette décision les pays auxquels cette politique est destinée.

J’en viens à ce projet de budget proprement dit, qui traduit plusieurs choix que vous avez opérés, monsieur le ministre.

Premier choix : vous avez procédé à un relèvement des barrières administratives, ce qui entraîne une augmentation des difficultés et des tracasseries que doivent surmonter les migrants. Il n’est que de voir la politique des taxes que vous mettez en œuvre et sur laquelle nous reviendrons lors de l’examen des amendements : les droits de chancellerie dont doivent s’acquitter les étrangers lors de leur demande de visa augmentent de façon tout à fait considérable. Ainsi, au Mali, il faut débourser 220 euros en moyenne, alors que le salaire moyen local est de 61 euros, sans d’ailleurs avoir la certitude d’obtenir le document demandé.

Une fois arrivés sur le territoire français, les étrangers doivent s’acquitter d’autres taxes, dont le montant ne cesse d’augmenter ; nous y reviendrons tout à l’heure.

Cette politique n’est pas bonne dans la mesure où, de facto, elle encourage indirectement l’immigration irrégulière : les candidats à l’immigration cherchent à éviter d’avoir à payer ces taxes et se tournent vers les filières de passeurs.

La seule disposition positive prévue pour 2011 concerne l’obligation, pour l’administration consulaire, de motiver les décisions de refus de visa. C’est une très bonne mesure. En tant que sénateur représentant les Français établis hors de France, je peux témoigner que les sollicitations à ce sujet représentent une partie importante de notre travail : même si elles sont indues, nous nous acquittons de cette tâche. Je m’interroge seulement sur la capacité des consuls à faire face à cette situation, vu l’état de dénuement dans lequel se trouvent les postes.

Deuxième choix : la « chasse aux étrangers » et l’augmentation du nombre des interpellations. Depuis 2002, les forces de l’ordre sont mobilisées pour procéder à des interpellations de masse qui visent plus particulièrement les étrangers dont on soupçonne qu’ils sont en situation irrégulière.

Cette pratique a un avantage, celui de tirer vers le haut le taux d’élucidation, car un étranger en situation irrégulière interpellé équivaut à un cas élucidé.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. Bien sûr ! C’est un acte de délinquance !

M. Richard Yung. Et les statistiques augmentent d’autant !

Force est de constater, d’ailleurs, que cet acharnement ne produit guère de résultats tangibles puisque, depuis 2008, on observe un tassement du nombre d’expulsions effectivement réalisées : si la France a procédé à 29 288 expulsions en 2009, l’objectif pour 2010 et 2011 est de 28 000 mesures d’expulsion. Mais le Gouvernement continue de gonfler ces chiffres en fusionnant dans un même indicateur de performance les retours forcés, au nombre de 18 760, et les retours volontaires pris en charge par l’OFII, au nombre de 9 240. En d’autres termes, les résultats sont augmentés d’un tiers.

Troisième choix : la banalisation de l’enfermement des étrangers en situation irrégulière. En 2011, il est prévu d’augmenter de 16 % les capacités de rétention administratives : 2036 places en 2011, contre 1 748 en 2010. Nous nous interrogeons sur l’opportunité de cette mesure. On pourrait considérer que, comme pour les prisons, il s’agit d’une bonne disposition; mais le taux moyen d’occupation des centres de rétention administrative est de 58 % – à peu près 60 % au cours du premier trimestre de 2010. On me dit que cela vise à une meilleure adaptation géographique des CRA. Je pense plutôt qu’il s’agit en fait d’anticiper l’augmentation de la durée de rétention, mesure qui figure dans le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité.

Le rapporteur spécial l’a souligné, les documents budgétaires dont nous disposons ne permettent toujours pas d’avoir une vision globale des dépenses liées à la rétention administrative. La mise en place d’un tableau de bord de performance est censée faciliter le calcul du coût complet du fonctionnement des CRA. Or cet outil ne tient pas compte de nombreuses dépenses. Si l’on inclut tous les postes de dépense, on aboutit à un coût largement supérieur à 3 000 euros par personne retenue. Sachant que le taux d’exécution des décisions d’éloignement prononcées s’élève à moins de 30 %, cela représente un gâchis considérable en ces temps de rigueur budgétaire.

J’en viens à présent au dispositif d’assistance juridique aux étrangers placés en rétention administrative. Le projet de loi de finances pour 2011 prévoit une hausse de 4,3 % du montant des crédits alloués aux associations chargées de cette mission : 4,8 millions d'euros en 2011, contre 4,6 millions d'euros en 2010. En raison de l’entrée en vigueur tardive de l’allotissement du marché d’aide aux droits des étrangers, après l’avoir découpé en six ou sept parties dont plusieurs ont été ensuite annulées, le Gouvernement doit procéder à l’indemnisation des frais résultant de l’annulation du marché. Je souhaite savoir si les associations ont déjà été indemnisées et, si oui, pour quel montant.

Quatrième choix : une insuffisance des crédits qui remet en cause le droit d’asile.

Contrairement à ce que le Gouvernement veut nous faire croire, la France n’est pas le pays le plus accueillant pour les demandeurs d’asile : elle est simplement le pays le plus demandé. Si l’on raisonne en termes de taux de reconnaissance du statut de réfugié, on constate que la France est moins généreuse que la plupart des États membres de l’Union européenne.

L’analyse détaillée de l’action n° 2 du programme 303 confirme ce constat. En 2011, les crédits consacrés à la garantie de l’exercice du droit d’asile seront inférieurs de près de 44 millions d'euros aux dépenses constatées en 2009. La hausse du budget alloué à l’asile est donc une hausse en trompe-l’œil et nous savons que, comme les années précédentes, il faudra un décret d’avance pour abonder ce budget en cours d’exercice. En d’autres termes, il faut dire les choses comme elles sont, le projet de budget que l’on nous présente n’est pas très sincère !

Par ailleurs, le Gouvernement entend réduire les délais d’examen des demandes d’asile. A priori, cet objectif va dans le bon sens. Cependant, je crains fort que sa réalisation ne se fasse au détriment de la qualité de l’examen des dossiers. Cette crainte est renforcée par la lecture du prochain projet de loi relatif à l’immigration, qui prévoit notamment d’étendre la procédure prioritaire.

Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas ce projet de budget. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Catherine Troendle.

Mme Catherine Troendle. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le budget que nous examinons aujourd’hui reflète la politique conduite par le Gouvernement en matière d’immigration depuis 2007 : une politique du juste équilibre, attendue par nos compatriotes, entre la fermeté à l’égard des immigrés irrespectueux des lois de la République et la protection de ceux qui partagent nos règles et nos valeurs.

La mission « Immigration, asile et intégration » a bénéficié en 2010 d’une revalorisation de 52 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 42,9 millions d’euros en crédits de paiement, soit, respectivement, une hausse de 9,2 % et de 8,4 % par rapport aux prévisions de la programmation pluriannuelle 2009-2011. En 2011, ces dotations seront maintenues à un niveau très proche de celui de l’exercice en cours.

Ce budget s’inscrit pleinement dans l’effort de rationalisation des dépenses publiques souhaité par le Président de la République et le Premier ministre, à savoir un objectif de réduction des dépenses de fonctionnement et d’intervention de 10 % sur 2011-2013, avec une première étape à 5 % dès 2011.

Ainsi, les dépenses de fonctionnement courant du ministère, hors loyers, sont prévues en baisse en 2011. L’ensemble des crédits du ministère devraient même diminuer sur la période 2011-2013. De même, de nouvelles mesures de modernisation des outils et de simplification des procédures produiront leurs effets dès 2011.

Monsieur le ministre, le budget que vous nous présentez repose sur trois axes principaux. Tout d’abord, il vise à conforter notre politique humaniste en matière d’asile, en améliorant notamment les conditions d’obtention du droit d’asile des réfugiés. Ensuite, il permet de mieux maîtriser les flux migratoires, donc de mieux protéger les personnes souhaitant venir sur notre sol des filières d’immigration illégale. Enfin, il s’inscrit dans une politique résolue d’intégration réussie des immigrés légaux.

Avec 47 686 demandes en 2009, la France reste le premier pays en Europe pour l’accueil des demandeurs d’asile, devant l’Allemagne. Fidèle à ses traditions comme à son histoire, elle est aujourd’hui le fer de lance de la construction d’une politique européenne de l’asile.

Elle connaît cependant depuis deux ans une croissance très forte des demandes, de près de 40%, qui devrait perdurer en 2011. Ainsi, Jean-François Cordet, directeur général de l’OFPRA, l’a estimée de 5,8 % pour 2011 Néanmoins, ces estimations restent à manipuler avec précaution, l’évolution des demandes d’asile dépendant de paramètres sur lesquels il est difficile d’avoir prise.

Compte tenu de ce dynamisme actuel et malgré un contexte budgétaire difficile, vous avez fait le choix, monsieur le ministre, d’une hausse des crédits consacrés à l’asile. En progression de 3,6 % par rapport à 2010, ceux-ci s’élèveront à 327,7 millions d’euros. L’asile est donc bien le premier poste de dépenses de la mission, ce qui témoigne de la détermination du Gouvernement à préserver notre tradition d’accueil. Nous nous en réjouissons.

M. André Trillard, rapporteur pour avis. Très bien !