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Séance du 29 novembre 2010 (compte rendu intégral des débats)

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Modification de l'ordre du jour

Mme la présidente. Mes chers collègues, je vous informe que, sur la proposition de la commission des finances, nous siégerons au cours de notre séance de nuit jusqu’à une heure trente demain matin. Par voie de conséquence, la séance de questions orales ne commencera qu’à dix heures trente.

Nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante-cinq, est reprise à vingt et une heures quarante-cinq.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

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Article 48 et état B (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2011
Deuxième partie

Loi de finances pour 2011

Suite de la discussion d'un projet de loi

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2011
Sécurité civile

Mme la présidente. Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 2011, adopté par l’Assemblée nationale.

Sécurité civile

Deuxième partie
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2011
Article 48 et état B

Mme la présidente. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Sécurité civile » (et article 86 decies).

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Claude Haut, rapporteur spécial de la commission des finances. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, en 2011, la mission « Sécurité civile » sera dotée de 459,8 millions d’euros de crédits en autorisations d’engagement et de 434,9 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 2,5 % des autorisations d’engagement, mais une baisse de 4,6 % des crédits de paiement.

Le programme Intervention des services opérationnels s’appuiera sur 264,8 millions d’euros, tandis que le programme Coordination des moyens de secours bénéficiera de 170,1 millions d’euros.

Ce budget vise à remplir la feuille de route fixée à la sécurité civile par la révision générale des politiques publiques, ou RGPP, et le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Dans ce contexte, la trajectoire budgétaire de la mission suit une programmation triennale, de 2011 à 2013. Cette programmation ne correspond toutefois pas, pour le moment, aux crédits inscrits dans le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPPSI 2, en cours d’examen par le Parlement.

Ainsi, hors charges de pensions, le montant arrêté en crédits de paiement pour 2011 est supérieur de 12 millions d’euros à celui qui est prévu par la LOPPSI 2. Cet écart devrait recevoir une explication de la part du Gouvernement, que nous n’avons pas pu obtenir jusqu’à présent.

J’ajouterai quelques observations et plusieurs réserves.

Comme les années précédentes, se pose la question du financement des services départementaux d’incendie et de secours, ou SDIS. Les collectivités territoriales financent 96 % des dépenses de fonctionnement de ces services, dont le budget prévisionnel pour 2010 représente 5,5 milliards d’euros, soit plus de dix fois celui de la mission « Sécurité civile ». Il convient d’ailleurs de rappeler la prédominance du financement des SDIS par les départements depuis plusieurs années.

Dans le même temps, le montant des crédits du Fonds d’aide à l’investissement des SDIS s’établit au même niveau plancher qu’en 2010, soit 21,36 millions d’euros. Or, les SDIS sont demandeurs de davantage d’aides à l’investissement, notamment pour la mise en place de l’infrastructure nationale partagée d’adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours, dite ANTARES.

Par ailleurs, le coût de fonctionnement anticipé d’ANTARES est estimé à 24 millions d’euros par an. Afin de couvrir cette charge, les SDIS paraissent devoir être sollicités, dans le futur, à hauteur de 10 millions d’euros. Non seulement cette ponction va à rebours des annonces initialement faites par l’État, mais elle s’inscrit dans un contexte où les SDIS ont d’ores et déjà consenti un certain nombre d’efforts pour limiter l’augmentation de leur budget et ainsi la contribution des départements. Il y a tout lieu de penser que les 10 millions d’euros nécessaires à ANTARES seront à nouveau mis à la charge des départements, et, personnellement, je considère que ce n’est absolument pas acceptable.

Je dirai un mot de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers, l’ENSOSP, sujet que nous évoquons chaque année. Elle connaît, pour sa part, une mise en route satisfaisante à Aix-les-Milles. Elle s’appuie sur un budget pour 2010 de 27,2 millions d’euros. Un investissement important a, par ailleurs, été consenti pour sa nouvelle implantation : le total des engagements financiers de cette opération s’élève, au 1er août 2010, à 85,8 millions d’euros, incluant 21,9 millions d’euros pour la réalisation du plateau technique. Je signale que les collectivités locales ont pris part à cet effort à hauteur de 40,8 millions d’euros.

Toutefois, la suppression annoncée pour 2013 de la subvention de fonctionnement de l’État, qui s’élèvera à 3,48 millions d’euros en 2011, contre 4,5 millions d’euros en 2010, risque de fragiliser cette école. En outre, cela ne paraît pas cohérent avec la politique ayant guidé le développement de l’ENSOSP au cours des dernières années. Une véritable stratégie reste à définir pour cette école.

En conclusion, si le rapporteur que je suis a exprimé ses réserves quant aux crédits de cette mission, la commission des finances, par un vote majoritaire, vous propose l’adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité civile ». J’ai parlé pendant exactement cinq minutes ! (Sourires. – Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – Mme Anne-Marie Escoffier et M. Pierre Hérisson applaudissent également.)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Bravo !

Mme la présidente. La parole est à Mme le rapporteur pour avis.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Il va falloir faire aussi bien !

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, en introduction de mes propos, je voudrais rendre hommage à tous les personnels de la sécurité civile, aux sapeurs-pompiers volontaires et professionnels, à tous les secouristes, à tous ces acteurs incontournables qui, au péril de leur vie, s’engagent au quotidien à sauver celle des autres. Je pense tout particulièrement aux sept sapeurs-pompiers qui ont perdu la vie, depuis le début de l’année 2010.

J’aimerais également exprimer, avec force, mon indignation face aux inadmissibles agressions dont font l’objet nos sapeurs-pompiers.

En 2009, 1 080 sapeurs-pompiers en ont été victimes. Depuis 2005, le nombre de soldats du feu agressés est passé de 418 à 1 080, soit une hausse de 158 % !

M. Jean-Claude Peyronnet. Que fait le ministre ?

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. Avec en point d’orgue, il y a une semaine, l’attaque d’une caserne dans les Yvelines par une quarantaine de jeunes. Les sapeurs-pompiers ont été contraints de se barricader face à des assauts d’une grande violence.

Cela est insupportable !

Monsieur le ministre, je ne reviendrai pas sur les éléments strictement budgétaires qui ont été très précisément exposés par notre excellent rapporteur spécial M. Claude Haut.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Absolument !

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. Si les crédits inscrits à la mission « Sécurité civile » sont quasiment stables, je me dois de rappeler que la contribution majeure des collectivités territoriales, qui participent au financement des SDIS, s’élève à un montant global de 5,5 milliards d’euros.

En abordant le budget des SDIS, il me faut évoquer celui du Fonds d’aide à l’investissement, le FAI, dont le budget stable par rapport à 2009 est fortement impacté pour 2011, à hauteur d’un peu plus de 54 %, pour le financement d’ANTARES dont, par ailleurs, l’efficacité est avérée.

Simplement, le montant résiduel du FAI est moindre et ne peut véritablement répondre à des investissements en équipements lourds pour les SDIS.

Si l’investissement pour ANTARES est assuré, notamment par le FAI, la prise en charge de son fonctionnement a donné lieu à des crispations. Il semblerait qu’une solution acceptable pour les SDIS devrait être consacrée dans un accord, sur la base d’une prise en charge pour deux tiers par les services de la police et pour un tiers pour les SDIS. Monsieur le ministre, pouvez-vous me confirmer les termes de cet accord ?

Concernant un autre volet de la sécurité civile, je voudrais aborder celui de la prévention et de l’alerte. La mise en œuvre opérationnelle du Centre régional d’alerte aux tsunamis pour l’Atlantique Nord-Est et la Méditerranée, dit CRATANEM, constitue l’un des objectifs fixés par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Il devrait être opérationnel en 2012.

Or, il me semble qu’à l’issue des arbitrages budgétaires la participation de la direction de la sécurité civile, ou DSC, à ce projet pour 2011 ait été supprimée. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous apporter des éléments de réponse ?

Il me reste, à présent, quelques questions à vous poser, qui portent sur des sujets également majeurs.

Ainsi en est-il du devenir de l’ENSOSP, l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers. Si tout le volet immobilier ne soulève aucun problème et s’il apparaît que le volet formation est quasiment optimisé, reste le problème lié au budget de fonctionnement qui, aujourd’hui, s’articule autour de trois recettes : la facturation des prestations aux SDIS, la dotation du Centre national de la fonction publique territoriale, ou CNFPT, et la subvention de l’État de 3,48 millions d’euros inscrits pour 2011.

Or, cette subvention est appelée à disparaître en 2014 et sera versée de façon dégressive d’ici là, au motif que l’ENSOSP n’est plus considérée comme un opérateur de l’État.

Pour autant, cet établissement est une école de référence, reconnue sur le plan international, notamment spécialisée en matière de gestion de crise de type nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif, dit NRBC-E.

Dans la perspective d’une Europe de la sécurité civile, appelée à s’organiser autour d’une force européenne de sécurité civile, l’ENSOSP doit pouvoir être un fer de lance, elle doit être réactive et pouvoir émarger sur les demandes de formation. Son fonctionnement doit être assuré et pérennisé, monsieur le ministre. Dans ce contexte, l’État ne peut se désengager.

Enfin, une question récurrente, invariable depuis 2008, porte sur l’obligation légale d’employer 6 % de travailleurs handicapés au sein des effectifs de sapeurs-pompiers. Cette obligation ne peut être atteinte, malgré la circulaire du 26 octobre 2009 permettant de comptabiliser, au titre d’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, l’ensemble des sapeurs-pompiers professionnels bénéficiant d’une affectation non opérationnelle.

Monsieur le ministre, une nouvelle fois et invariablement, à l’instar des années précédentes, je viens vous demander les résultats d’un bilan qui devait être réalisé dès 2008. Qu’en est-il ? Pourquoi les résultats ne sont-ils toujours pas consultables ?

Ce recensement doit être réalisé et ce bilan doit être soumis au Sénat, monsieur le ministre !

Enfin, et pour conclure, pouvez-vous nous confirmer votre engagement pris à Angoulême d’inscrire à l’ordre du jour du premier semestre 2011 la proposition de loi de M. Pierre Morel-A-L’Huissier, qui apportera une réponse attendue aux inquiétudes de nos sapeurs-pompiers, en leur conférant un réel statut de sapeur-pompier volontaire qui ne s’apparentera ni à celui d’un agent public ni à celui d’un travailleur ?

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, ces observations effectuées, je vous indique que la commission des lois a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Sécurité civile » pour 2011. (Applaudissements sur les travées de lUMP. – Mme Anne-Marie Escoffier et M. Jean Boyer applaudissent également.)

Mme la présidente. J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé, pour cette discussion, à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je vous rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote pour cette mission.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Monsieur le ministre, permettez-moi, en préambule, de vous dire combien nous nous réjouissons de vous voir au banc du Gouvernement. Je vous souhaite, à mon tour, la bienvenue.

M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales. Merci beaucoup, madame la sénatrice.

Mme Anne-Marie Escoffier. Nous sommes sûrement nombreux sur ces travées à avoir été associés aux cérémonies organisées à l’occasion de la Sainte-Barbe, patronne des hommes du feu, sapeurs-pompiers et artificiers.

Sainte Barbe est cette martyre tuée par son propre père, emprisonné pour ce meurtre dans une tour à trois fenêtres. Faut-il voir dans la représentation traditionnelle qui est proposée de cette sainte, reconnaissable à la palme du martyre, l’image du PLF pour 2011, s’agissant de la mission « Sécurité » ? (Sourires sur les travées du groupe socialiste. – Mme Bariza Khiari applaudit.)

Mme Anne-Marie Escoffier. Unanimement, je crois, nous avons été nombreux, une fois encore, à saluer le courage, la compétence et l’abnégation des hommes du feu, des officiers, sous-officiers, sapeurs professionnels ou volontaires, des pilotes d’hélicoptères ou de bombardiers d’eau, des démineurs et de tous ceux qui, au péril de leur vie, ont choisi de sauver celle de l’autre.

À eux tous, avec respect et humilité, nous exprimons notre reconnaissance. Toutefois, s’ils sont bien les porteurs de la palme, qui peut donc être le père qui, derrière les fenêtres de la tour, cherche à comprendre les trois raisons de sa punition ? Ne serait-ce pas le PLF pour 2011 ? (Nouveaux sourires.)

Certes, voilà un budget qui s’est attaché à prolonger les mesures engagées antérieurement pour répondre aux priorités du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ainsi que de la RGPP : amélioration du dispositif de lutte contre les menaces de type nucléaire, radiologique, biologique, chimique ou explosif ; refondation du service du déminage ; mise en œuvre du dispositif d’alerte pour faire face au risque de tsunami dans la zone de l’Atlantique Nord-Est et en Méditerranée ; optimisation des moyens aériens et de leurs infrastructures ; rénovation du système d’alerte et d’information des populations.

Ce budget, je le répète, s’est attaché à atteindre ces objectifs, mais on peut s’interroger sur sa réelle efficacité. Pour ma part, je lui vois trois handicaps majeurs.

Premièrement, il manque de visibilité. Nos deux rapporteurs ont souligné, l’un comme l’autre, le caractère très artificiel de la séparation entre les programmes Intervention des services opérationnels et Coordination des moyens de secours, qui s’inscrivent dans le champ d’autres administrations de l’État – Intérieur, Santé, Agriculture, Écologie, pour ne citer que les plus importantes – et qui, pris distinctement, transcrivent mal la politique de la mission « Sécurité civile ».

Je citerai deux exemples à ce propos : d'une part, les mouvements de crédits induits par la campagne de vaccination contre le virus de la grippe A1H1N1, au titre de 2010, qui relevait du ministère de la santé ; d'autre part, les opérations partagées entre la DGPN, la Direction générale de la police nationale, la DGGN, la Direction générale de la gendarmerie nationale, et la DSC, la Direction de la sécurité civile, dont on ne sait plus trop à qui revient quoi – je pense, en particulier, aux bases héliportuaires et aux flottes d’hélicoptères.

Il paraît sur ce point tout à fait important de suivre les recommandations du comité interministériel d’audit des programmes afin d’améliorer la cohérence entre orientations prioritaires et analyses de l’efficience des programmes.

Deuxièmement, ce budget pâtit du recours accru au financement des collectivités locales, à un moment où ces dernières s’interrogent sur les futures subventions et dotations de l’État.

Le Fonds d’aide à l’investissement des SDIS affiche, pour la quatrième année consécutive, une diminution de ses crédits qui, il est vrai, est compensée directement par l’État pour financer les infrastructures du projet ANTARES. Toutefois, celui-ci est « somptuaire », pour reprendre le mot de M. le président de la commission des finances, et un nombre non négligeable de collectivités se demandent encore quelle utilisation efficiente en sera faite localement.

Je veux rappeler que, aujourd’hui, les départements et les autres collectivités locales se partagent près de 97 % des frais de fonctionnement des SDIS : ils ont bien compris que, si la sécurité n’a pas de prix, elle a un coût, dont ils ne savent pas s’ils pourront l’assumer encore longtemps.

Troisièmement, je tiens à souligner avec vigueur le sort réservé à l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers.

Peut-être fallait-il offrir une nouvelle structure de formation, adaptée aux exigences scientifiques et techniques que requiert la sécurité, aux officiers de sapeurs-pompiers professionnels relevant statutairement de l’État. Peut-être fallait-il se rapprocher du cœur historique d’Aix-en-Provence. Certainement, il était nécessaire de rendre opérationnel ce pôle pédagogique dont l’ambition s’étend jusqu’au développement d’une véritable coopération internationale dans le domaine de la sécurité civile.

Néanmoins, comment comprendre que l’État veuille cesser de subventionner cet établissement, qui ne serait plus considéré comme l’un de ses opérateurs à partir de 2013 ?

M. Roland Courteau. Bonne question !

Mme Anne-Marie Escoffier. Parmi les comportements incompréhensibles, celui-ci en serait un que nombre d’entre nous, ici et sur nos territoires, auraient des difficultés à accepter.

Voilà, monsieur le ministre, les trois coupables que j’ai enfermés dans la tour aux trois fenêtres. J’espère que, sur ces points, vous pourrez apporter à la Haute Assemblée quelques éclaircissements susceptibles de lever nos doutes sur l’intérêt de voter en l’état ce budget, qui est globalement respectueux de ses engagements mais qui est tellement limité par rapport à l’effort total de près de 5 milliards d’euros engagé par l’ensemble des acteurs de la sécurité civile.

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme les orateurs qui m’ont précédée, je souhaite en premier lieu saluer les sapeurs-pompiers, ainsi que l’ensemble des personnels civils et militaires de la sécurité civile. Je veux aussi rendre un hommage tout particulier aux sept sapeurs-pompiers qui ont perdu la vie cette année dans l’exercice de leurs fonctions, ainsi qu’aux 67 d’entre eux qui sont morts depuis 2003. Il s'agit là d’un triste bilan, qui atteste de la dangerosité et de la pénibilité de leurs métiers – des notions que, eux aussi, ils revendiquent.

Aujourd'hui, à l’instar d’autres secteurs et missions, la sécurité civile n’est pas ménagée par ce projet de loi de finances.

En 2009, les 249 300 sapeurs-pompiers, dont 79 % de volontaires, sont intervenus plus de quatre millions de fois, soit une augmentation de 6 % par rapport à 2008. Ces chiffres attestent d’une recrudescence de leur activité, qui est notamment liée à l’émergence de nouveaux risques technologiques et à l’insalubrité croissante des logements en ville et qui les a amenés, par ailleurs, à se professionnaliser.

La sécurité civile est donc une tâche essentielle de notre société, mais aussi une mission régalienne. Elle a pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes.

La réalisation de ces objectifs, éminemment recommandée dans une République digne de ce nom, suppose un budget audacieux. La tempête Xynthia ou encore les inondations intervenues dans le Var ou en Vendée montrent, par leur violence et leur soudaineté, la nécessité d’engager des moyens importants.

Toutefois, une fois encore, monsieur le ministre, ces objectifs ploient sous votre politique antisociale et sous la vaste entreprise de « régression générale des politiques publiques » que vous avez engagée. L’égalité de nos concitoyens devant la sécurité civile ainsi que la préservation du maillage territorial qui en découle sont des impératifs pour le législateur.

Les multiples lois sécuritaires, d’inspiration présidentielle, évoquent quasiment toutes un « droit fondamental à la sécurité ». Nous regrettons sincèrement que cette formulation ne soit devenue, pour vous, qu’une simple figure rhétorique !

La mission « Sécurité civile » ne représente que 0,15 % du total des dépenses du budget de l’État. Or les services départementaux d’incendie et de secours font l’objet d’une stigmatisation constante ; la hausse de leurs crédits de fonctionnement catalyse les critiques de dérive budgétaire qui visent nos collectivités territoriales. Monsieur le ministre, comment ces dernières peuvent-elles agir autrement alors que la départementalisation des services d’incendie et de secours et la loi de 2004 modernisant la sécurité civile, conjuguées à la hausse continue du nombre d’interventions et de personnels, leur imposent d’assumer un accroissement continuel des coûts ?

En effet, ces charges ont augmenté de 6 % en 2008 et de 4,1 % en 2009. En outre, cette inflation des dépenses intervient dans un contexte budgétaire contraint, qui prévoit le gel des dotations de l’État aux collectivités locales pour les trois prochaines années.

Mme Éliane Assassi. Autant dire que cette mesure leur portera certainement et sévèrement préjudice.

Cela dit, en réalité, que représentent ces sommes au regard de la sécurité des personnes et des biens et de la sauvegarde de notre patrimoine naturel ? Peu, ou pas grand-chose pour nous, mais, à l’évidence, beaucoup trop pour vous.

Par ailleurs, je souhaiterais vous faire part de mon inquiétude face à une directive communautaire qui vise à requalifier le statut de volontaire en travail salarié, tout en exigeant un temps de repos de onze heures.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous pouvez ! C’est un véritable problème.

Mme Éliane Assassi. Nous en appelons à la vigilance du Gouvernement sur la transposition de cette directive, qui remettrait en cause l’organisation même de nos services de sécurité,…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Absolument.

Mme Éliane Assassi. … déjà grandement mise à mal par la RGPP.

M. Roland Courteau. Très bien !

Mme Éliane Assassi. Sans les sapeurs-pompiers volontaires, nos services de secours n’existeraient pas car, je le répète, près de 80 % des pompiers français sont volontaires. Du reste, il convient de rappeler que c’est Nicolas Sarkozy, alors qu’il était ministre de l’intérieur, qui fut à l’initiative de la création d’un statut des pompiers volontaires. Nous vous demandons tout simplement d’en prendre acte.

Monsieur le ministre, vous l’aurez compris : les sénateurs du groupe CRC-SPG voteront contre les crédits de la mission « Sécurité civile ». (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.