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Séance du 29 mars 2011 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Gérard Larcher

Secrétaires :

Mme Monique Cerisier-ben Guiga,

Mme Sylvie Desmarescaux.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le procès-verbal de la séance du mardi 22 mars 2011 a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté.

2

Décès d'un ancien sénateur

M. le président. Mes chers collègues, j’ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue André Duroméa, qui fut sénateur de la Seine-Maritime de 1986 à 1988.

3

Remplacement d'un sénateur nommé membre du Gouvernement

M. le président. En application de l’article 1er de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution, le mandat sénatorial de M. Gérard Longuet, aujourd’hui ministre de la défense et des anciens combattants, a cessé le dimanche 27 mars 2011, à minuit.

Conformément à l’article L.O. 179 du code électoral, M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration m’a fait connaître qu’en application de l’article L.O. 319 du même code, M. Claude Léonard remplace, en qualité de sénateur de la Meuse, M. Gérard Longuet. Son mandat a débuté le lundi 28 mars 2011, à zéro heure. Au nom du Sénat, je lui souhaite la plus cordiale bienvenue.

4

Évolution institutionnelle de Mayotte

M. le président. Mes chers collègues, Mayotte deviendra après-demain le cent-unième département de France et le cinquième en outre-mer.

Je tiens à saluer, au nom du Sénat, cet événement institutionnel, qui marque l’aboutissement de l’engagement de nos collègues mahorais Adrien Giraud et Soibahadine Ibrahim Ramadani.

Ce moment historique est le fruit d’une double constance : la constance des Mahoraises et des Mahorais – il ne s’agit pas d’une simple formule ! – dans leur volonté de rester au sein de la République française ; la constance du Parlement, notamment du Sénat, dans le respect de la volonté librement exprimée par la population de cette île de l’océan Indien.

La départementalisation répond à la mise en œuvre des principes d’égalité sociale, de fraternité et de laïcité ; bref, le droit commun de la République, adapté, le cas échéant, aux réalités locales, dans les limites autorisées par l’article 73 de notre Constitution, s’appliquera à Mayotte.

Aujourd’hui, Mayotte est, en quelque sorte, en avance sur le plan institutionnel, puisque le cinquième département d’outre-mer, cent-unième département français, sera doté d’une assemblée unique, à double compétence départementale et régionale.

Désormais, les Mahorais seront pleinement responsables de leur destin, dans le respect du droit commun de la République. Cela suppose que chacun – l’État, bien sûr, mais aussi les élus – exerce ses responsabilités avec détermination.

Après le jeudi 31 mars 2011, le Sénat sera plus que jamais à l’écoute des élus mahorais pour contribuer à la réussite d’un projet d’avenir, dans l’idéal commun de la République. (Applaudissements.)

5

Décision du Conseil constitutionnel

M. le président. J’ai reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par lettre en date du 29 mars 2011, le texte d’une décision du Conseil constitutionnel qui concerne la conformité à la Constitution de la loi organique relative au Défenseur des droits.

Acte est donné de cette communication.

6

Organismes extraparlementaires

M. le président. J’informe le Sénat que M. le Premier ministre lui a demandé de bien vouloir procéder à la désignation de sénateurs appelés à siéger au sein de trois organismes extraparlementaires.

Conformément à l’article 9 du règlement, j’invite la commission de la culture à présenter un candidat pour la Commission du Fonds national pour l’archéologie préventive, en remplacement de M. Jacques Legendre, et pour la Commission scientifique nationale des collections.

Par ailleurs, j’invite la commission de l’économie à présenter un candidat pour siéger au sein du Conseil national de la sécurité routière, en remplacement de M. Francis Grignon.

Les nominations au sein de ces organismes extraparlementaires auront lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l’article 9 du règlement.

7

Dépôt de documents

M. le président. M. le Premier ministre a transmis au Sénat, en application de l’article 1er de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l’action extérieure de l’État, le contrat d’objectifs et de moyens 2011-2013 entre l’État et l’Agence française de développement, et, en application de l’article 2 de la loi n° 2010-729 du 30 juin 2010 tendant à suspendre la commercialisation de biberons produits à base de bisphénol A, le rapport intermédiaire sur les mesures déjà prises et celles qui sont envisagées pour diminuer l’exposition humaine aux perturbateurs endocriniens.

Le premier document a été transmis à la commission des finances ainsi qu’à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le second à la commission des affaires sociales.

Acte est donné du dépôt de ces documents. Ils seront disponibles au bureau de la distribution.

8

Scrutin pour l'élection d'un vice-président du Sénat

M. le président. Mes chers collègues, comme en a décidé la conférence des présidents, nous allons procéder à l’élection d’un vice-président du Sénat, en remplacement de M. Jean-Claude Gaudin.

Le groupe Union pour un mouvement populaire a présenté la candidature de M. Jean-Pierre Raffarin.

En application de l’article 61 du règlement, cette élection a lieu au scrutin secret, lequel se déroulera dans la salle des conférences.

Aux termes de l’alinéa 2 de l’article 52 du règlement, la majorité absolue des suffrages exprimés est requise pour les deux premiers tours.

Le scrutin sera ouvert pendant une heure.

Le scrutin pour l’élection d’un vice-président du Sénat est ouvert.

9

 
Dossier législatif : proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit
Discussion générale (suite)

Simplification et amélioration de la qualité du droit

Discussion d'une proposition de loi en deuxième lecture

(Texte de la commission)

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi, adoptée avec modifications par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, de simplification et d’amélioration de la qualité du droit (proposition n° 297, texte de la commission n° 342, rapports nos 341 et 334).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le garde des sceaux.

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, Montaigne, déjà, notait que « nous avons en France plus de lois que le reste du monde ensemble, et plus qu’il n’en faudrait à régler tous les mondes d’Épicure ».

L’inflation législative, l’empilement de textes, que dénoncent depuis plusieurs années le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État, mais également l’ensemble de la représentation nationale, est donc un mal ancien. Nous avons déjà eu l’occasion, en première lecture, d’évoquer les méfaits de l’inflation législative.

Cette évolution tient notamment à la diversification et à la multiplication des sources du droit : je pense en particulier au développement du droit international, qu’il s’agisse des conventions internationales, multilatérales ou bilatérales, et au foisonnement du droit européen, directives et règlements communautaires étant, directement ou indirectement, créateurs de règles nouvelles en droit interne.

Mais ce qui doit véritablement nous préoccuper, ce sont les conséquences de cette situation.

Dans son rapport de 1991, le Conseil d’État soulignait que « quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille distraite ». Des lois trop nombreuses, ce sont des lois moins légitimes.

En outre, les modifications législatives successives, dans tous les domaines du droit, aboutissent à un enchevêtrement de textes à la cohérence parfois incertaine, et donc à une insécurité juridique.

Plus fondamentalement, la loi peut-elle encore protéger le faible, garantir la compétitivité de nos entreprises lorsqu’elle est aussi complexe et instable ?

Il est donc de notre devoir de respecter l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.

La proposition de loi dont nous allons aujourd’hui achever l’examen est la troisième initiative parlementaire de cette législature en matière de simplification du droit. Elle répond à un objectif auquel le Gouvernement s’associe pleinement, celui de rendre le droit plus cohérent, plus clair et plus lisible.

Les deux précédents textes de cette nature, devenus la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit et la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allégement des procédures, ont permis d’abroger un grand nombre de textes désuets, d’améliorer la rédaction de lois restant en vigueur, de simplifier des démarches administratives.

Dans le texte soumis aujourd’hui à votre examen, 71 articles restent en discussion, l’Assemblée nationale en ayant voté 136 dans les mêmes termes que le Sénat.

Sur plusieurs points, des désaccords subsistent entre le Gouvernement, l’Assemblée nationale et la Haute Assemblée.

J’exposerai rapidement les principaux amendements que j’ai déposés au nom du Gouvernement, ce texte se caractérisant par sa dimension transversale et concernant directement la quasi-totalité des ministères.

Tout d’abord, le Gouvernement souhaite que les dispositions relatives aux fichiers de souveraineté – fichiers de police, de gendarmerie ou des douanes – soient rapidement inscrites dans la loi.

Je rappelle que les articles en cause tendent à mieux encadrer la création de ces fichiers, afin de garantir les libertés tout en assurant à nos concitoyens la sécurité à laquelle ils aspirent légitimement. Ils visent aussi à étendre les pouvoirs de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, en prévoyant la création en son sein d’une formation spécialisée chargée de ces fichiers. Ils ont enfin pour objet de renforcer l’efficacité du contrôle des fichiers d’antécédents judiciaires par le procureur de la République.

C’est pourquoi cette proposition de loi est, de l’avis du Gouvernement, le véhicule législatif le plus adéquat, sans que cette appréciation mette en cause la qualité du travail effectué par le Sénat sur la proposition de loi de Mme Escoffier et de M. Détraigne.

Par ailleurs, je souhaite mettre en exergue l’article 8 du texte, supprimé par la commission des lois du Sénat et qui tendait à prévoir la possibilité d’organiser des « consultations ouvertes », afin d’associer plus largement les citoyens aux décisions des autorités administratives. Celles-ci auraient la faculté de choisir entre la consultation traditionnelle de la commission compétente et le recours à un dispositif permettant aux « parties prenantes », selon la formulation européenne, de s’exprimer. L’Organisation de coopération et de développement économiques – l’OCDE – a d’ailleurs souligné, dans des rapports concernant notamment la France, le caractère souvent trop formel de nos consultations, et nous encourage à ouvrir ces dernières au plus grand nombre. Pour autant, cette faculté n’empêcherait pas l’autorité administrative de combiner les deux modes de consultation si elle le souhaite. C’est pourquoi je défendrai un amendement visant à rétablir ce dispositif souple et peu contraignant.

Le Gouvernement propose également que, à compter de la promulgation de la loi, toute nouvelle disposition législative prévoyant la remise régulière par le Gouvernement d’un rapport au Parlement soit abrogée au terme d’un délai de cinq ans. Cette disposition s’inscrit dans la continuité de l’article 80 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, qui avait supprimé quatre-vingt-dix-huit obligations de dépôt de rapport. Elle crée une règle pérenne pour l’avenir, les rapports demandés antérieurement à la publication de la loi devant pour leur part faire l’objet d’une suppression législative particulière, si leur production est devenue inutile.

En outre, la commission des lois du Sénat a rétabli la disposition visant à étendre au partenaire lié par un pacte civil de solidarité les dispositions de l’article 79 du code civil, qui imposent l’énonciation, dans l’acte de décès, des « prénoms et nom de l’autre époux, si la personne décédée était mariée, veuve ou divorcée ».

Les dispositions prévues par l’article 79 du code civil ont pour objet de faciliter le règlement de la succession du défunt, le conjoint survivant ayant la qualité d’héritier légal. Tel n’est pas le cas pour les couples unis par un PACS, au sein desquels le partenaire survivant n’a pas de vocation successorale légale. Il n’est donc pas utile ni opportun de compléter l’article 79 du code civil.

Enfin, le Gouvernement propose d’aligner sur le droit commun les modalités de paiement des congés payés des salariés pour lesquels les employeurs recourent au chèque emploi associatif, le CEA. La rédaction adoptée par la commission des lois apparaît devoir être source d’une trop grande complexité pour les associations employeurs, alors même que le dispositif du CEA est fait pour leur simplifier l’embauche.

De surcroît, un tel dispositif n’est pas conforme au droit communautaire, en application duquel la période minimale de congés annuels payés ne peut pas être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail. L’alignement proposé sur le système de droit commun est le moyen le plus simple et le plus juste de gérer les congés payés, pour les employeurs, et d’assurer l’effectivité des droits à congés des salariés. C’est pourquoi le Gouvernement propose au Sénat de modifier l’article 25.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le chantier de l’amélioration de la qualité de la loi retient toute l’attention du Gouvernement. Il est vaste et il exige de chacun d’entre nous une grande vigilance : on le sait, les modifications, même formelles, des règles de droit ne sont pas sans conséquences. Au moment où s’engagent nos débats, gardons tous à la mémoire que la qualité de la loi est le gage de sa légitimité, et donc de sa pleine effectivité. (Applaudissements sur les travées de lUnion centriste et de lUMP.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la deuxième lecture de la proposition de loi « Warsmann 3 » tient tout à la fois de l’exercice de simplification du droit – c’est la raison d’être de ce texte – et du toilettage.

À l’issue de son examen de cette proposition de loi en deuxième lecture, le 9 février dernier, l’Assemblée nationale a adopté 136 articles dans les termes du Sénat. C’est une performance !

De ce texte touffu et hétéroclite, restent donc 77 articles faisant l’objet de la navette, pour lesquels les différends séparant les deux assemblées sont d’inégale importance.

Si le texte voté par les députés opère de nombreux rapprochements, des désaccords persistent.

En première lecture, tout en adhérant pleinement à l’objectif de toilettage de notre droit, nous avions souhaité mieux cerner la notion de simplification. C’est pourquoi la Haute Assemblée avait supprimé les dispositions qui s’en écartaient.

En revanche, malgré nos réticences, et sur l’insistance du Gouvernement, nous avions accepté de garantir la transposition, dans les délais requis, de plusieurs directives communautaires pour permettre le respect par la France de ses obligations européennes.

La commission des lois avait cependant vivement regretté l’insertion dans la présente proposition de loi de dispositions simultanément intégrées dans différents textes en navette. Certes, c’est le moyen commode d’accélérer leur promulgation et de pallier ainsi l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire ou un défaut de programmation ou d’anticipation des combats et des débats législatifs. Toutefois, cet exercice ne favorise pas la clarté des débats ; il implique, en fin de course, de supprimer dans les différents textes toujours en discussion les dispositions entre-temps promulguées.

Le présent texte est d’ailleurs l’illustration de cette démarche, puisque l’Assemblée nationale a anticipé l’adoption définitive de la loi du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques.

Les modifications votées par l’Assemblée nationale en deuxième lecture sont d’inégale importance : certaines constituent des pierres d’achoppement entre les deux assemblées, pour les motifs rappelés précédemment ; d’autres, en revanche, sont rédactionnelles, procèdent à de nouvelles coordinations ou peuvent tout simplement être acceptées au regard des améliorations textuelles qu’elles présentent.

Au titre des points de convergence, je citerai notamment l’établissement des actes de décès des personnes mortes en déportation, l’allégement et l’extension aux motocycles des conditions dans lesquelles un véhicule est réputé abandonné chez un garagiste, les modifications apportées à la législation funéraire pour prévoir l’exonération du versement d’une vacation lors des exhumations administratives et l’allégement des conditions de crémation des restes exhumés.

Il en est de même de l’article 42 ter, inséré sur l’initiative de nos collègues Patrice Gélard et Hervé Maurey, visant à permettre aux maires de procéder à l’exécution d’office des travaux d’élagage pour des raisons de sécurité afin de mettre fin à l’avancée des plantations privées sur l’emprise des voies communales.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Très bien !

M. Bernard Saugey, rapporteur. Les députés ont confirmé la suppression de l’article 40, qui donnait à titre expérimental aux collectivités territoriales et à leurs groupements la possibilité de consulter les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel sur des questions relevant de leur compétence.

Ils ont validé la rédaction adoptée par le Sénat pour l’article 146 bis, relatif au recrutement parmi les anciens élèves de l’ENA, l’École nationale d’administration, des auditeurs du Conseil d’État, dont les conditions de recrutement seront désormais les mêmes que celles des autres fonctionnaires recrutés à la sortie de cette école.

M. Jean-Pierre Sueur. Donc très peu satisfaisantes !

M. Bernard Saugey, rapporteur. Vous en parlerez dans quelques instants, mon cher collègue !

Je me réjouis de l’abandon, par l’Assemblée nationale, de la réforme consistante du droit de préemption qu’elle avait promue. Ce sujet fera l’objet d’un texte spécifique, pour pouvoir, le cas échéant, être examiné par le Parlement de manière approfondie et sereine. L’Assemblée nationale s’est ralliée à ce point de vue.

Nos collègues députés ont souscrit aux innovations introduites par le Sénat pour clarifier le droit applicable aux élections se déroulant à l’étranger. Sur l’initiative de notre collègue Richard Yung, nous avons précisé que les personnes élues à l’étranger pourraient obtenir communication et copie des listes électorales. Nous avons aussi ouvert la voie à l’organisation d’une véritable campagne électorale à l’étranger, en permettant aux candidats aux élections hors du territoire national de mener des actions de propagande électorale.

Je me félicite du choix du Gouvernement, qui s’était initialement opposé à l’intégration de ces dispositions au sein de la présente proposition de loi, de finalement les approuver.

La commission des lois a naturellement maintenu les suppressions effectuées à l’Assemblée nationale par coordination avec l’adoption, dans d’autres textes, des dispositions concernées.

En revanche, le texte, tel qu’il nous revient de l’Assemblée nationale, comporte encore plusieurs pierres d’achoppement.

Il s’agit, en premier lieu, de rétablissements allant au-delà de la simplification.

Sans préjuger de leur bien-fondé, le Sénat, rappelons-le, a considéré que certaines dispositions excédaient l’objet affiché par l’intitulé de la proposition de loi et méritaient un examen particulier. En conséquence, sur l’initiative de la commission des lois, il les a supprimées.

C’est ainsi le cas de l’article 29 concernant la CNIL ou des articles 29 bis à 29 nonies, relatifs au régime des fichiers de police.

À la demande du Gouvernement, l’Assemblée nationale a repris la règle abrogeant automatiquement, au bout de cinq ans, toute disposition législative instituant la remise périodique d’un rapport au Parlement par le Gouvernement. Nous l’avions formellement rejetée, au motif qu’elle portait atteinte à la mission de contrôle et d’évaluation du Parlement, reconnue par la Constitution, et qu’elle constituerait une « prime » aux administrations récalcitrantes à réaliser les rapports demandés par les assemblées.

L’Assemblée nationale a rétabli l’article 8, qui instaure une procédure préalable de « consultation ouverte » permettant de recueillir les observations de toutes les personnes concernées par l’édiction d’un acte réglementaire.

En première lecture, notre assemblée avait estimé que ce dispositif visait à « court-circuiter » des commissions que le pouvoir réglementaire n’osait pas supprimer ou réformer et discréditait les autres.

Au nombre des suppressions non justifiées figure celle de l’article 1er A, adopté par le Sénat sur l’initiative de notre collègue Alima Boumediene-Thiery : il prévoit l’inscription sur l’acte de décès, le cas échéant, de l’identité de la personne à laquelle le défunt était lié par un pacte civil de solidarité.

Il en est de même de celles de l’article 6 bis A, dû à notre collègue Jean-Pierre Sueur, relatif à la copropriété partagée – certains parleraient de « time share » – et de l’article 28 ter A de notre collègue Joëlle Garriaud-Maylam sur le droit au compte des Français de l’étranger.

De la réforme du régime des groupements d’intérêt public, les GIP, reste en discussion un assouplissement proposé par le Sénat et refusé par l’Assemblée nationale : la faculté, pour les collectivités territoriales, de recourir à un GIP pour exercer en commun des activités qui peuvent être confiées à un groupement de collectivités territoriales.

Il me faut, à présent, évoquer des dispositions nouvelles introduites en deuxième lecture sur l’initiative du Gouvernement, même si elles peuvent être comprises comme des mesures de simplification et de clarification.

Il s’agit, en particulier, de la transposition d’une directive sur les obligations comptables des sociétés qui établissent des comptes consolidés et de plusieurs modifications de la procédure de sauvegarde des entreprises, notamment de la sauvegarde financière accélérée, créée il y a moins de six mois sur l’initiative du président de notre commission, Jean-Jacques Hyest.

Sur ce dernier point, en accord avec M. Hyest, je vous proposerai une meilleure rédaction, plus lisible et plus opérante, que celle qui a été insérée dans le texte sur l’initiative du Gouvernement.

Pour l’essentiel, la commission des lois a confirmé les positions arrêtées lors de la première lecture pour contester l’insertion de plusieurs articles dans la présente proposition de loi.

Avant de conclure, je voudrais attirer une nouvelle fois l’attention du Gouvernement sur certaines pratiques qui ne sont pas de bonne méthode législative : l’adoption, dans l’urgence de l’actualité, de dispositifs insuffisamment réfléchis et évalués oblige trop souvent le Parlement à les corriger, parfois quelques courtes semaines après leur adoption. (Exclamations amusées sur les travées socialistes.) La deuxième lecture du projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité nous apportera bientôt une illustration de ce fait.

Cette désinvolture à l’égard de la valeur de la norme est-elle due au « crédit excessif » que les Français lui accordent, selon la réflexion figurant dans le dernier rapport du Médiateur de la République ? Comme le souligne en effet cruellement celui-ci, « alors que la loi devrait être un élément de stabilité et de pondération, paradoxalement, par la superposition de textes, elle devient un véritable facteur d’instabilité ». Mes chers collègues, il nous appartient d’y remédier afin de rendre à la loi toute sa force régulatrice.

Pour l’heure, sous le bénéfice de l’ensemble de ces observations, la commission des lois soumet à la délibération du Sénat le texte qu’elle a établi. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici de nouveau conduits à examiner la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, quatrième texte de simplification depuis 2003.

Je vous rappelle que cette proposition de loi a été déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale le 7 août 2009, adoptée en première lecture par les députés le 2 décembre 2009 puis par notre assemblée le 14 décembre 2010, soit plus d’un an après son examen par l’Assemblée nationale. Celle-ci l’a adoptée en deuxième lecture le 9 février dernier. Nous l’examinons aujourd’hui en deuxième lecture et, au vu du déroulement de la réunion de la commission des lois du 9 mars et de celle de ce matin, je ne pense pas prendre beaucoup de risques en prédisant que nous ne l’adopterons pas conforme ! La navette va donc se poursuivre ou, à défaut, une commission mixte paritaire sera réunie.

Cela signifie, monsieur le président, mes chers collègues, qu’il aura fallu près de deux ans au Parlement pour examiner et adopter ce texte.

La longueur de ce parcours nous aura d’ailleurs conduits à amputer cette proposition de loi de nombreuses dispositions. En effet, sur les vingt-cinq articles dont l’examen a été initialement délégué par la commission des lois à celle de l’économie, onze ont été transférés dans d’autres textes : la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche, la loi relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services et la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne.

Tout cela n’est ni sérieux ni satisfaisant. Le long parcours de ce texte et la « fuite » de dispositions vers d’autres supports législatifs renforcent la position que j’avais exprimée dans mon rapport pour avis à l’occasion de la première lecture.

J’avais alors formulé des réserves sur la démarche de simplification choisie et, plus précisément, sur l’opportunité d’élaborer des lois générales de simplification.

La simplification du droit est, à mes yeux, indispensable. Elle est d’ailleurs réclamée par nos concitoyens, bien conscients que l’adage selon lequel « nul n’est censé ignorer la loi » est aujourd’hui irréaliste.

Pour autant, les lois générales de simplification ne constituent pas, à de nombreux égards, une bonne solution : une grande partie de leurs dispositions n’ont que peu d’intérêt et les conditions de leur examen sont loin d’être satisfaisantes, tant pour le Parlement que pour le Gouvernement. Ce n’est pas vous faire injure, monsieur le ministre, que de dire que le garde des sceaux n’est pas toujours en mesure d’éclairer la Haute Assemblée sur des questions aussi diverses et parfois aussi techniques que le tatouage des chats (Sourires), dont traite l’article 15 bis, les règles applicables aux opérateurs réalisant les contrôles relatifs au plomb, abordées à l’article 19, ou encore les organismes d’HLM, faisant l’objet des articles 87 à 87 quinquies.

Ces textes sont eux-mêmes particulièrement complexes. Afin d’illustrer ce dernier point, je vous invite à parcourir l’article 54 quater de la présente proposition de loi : il comprend une cinquantaine d’alinéas et vise notamment à modifier pas moins de onze codes. N’est-il pas surprenant qu’une loi dont l’objet est de rendre le droit plus clair soit elle-même illisible ?

Dans ces conditions, quelles autres voies pouvons-nous suggérer pour simplifier le droit ?

D’une part, il faut adopter la méthode utilisée par nos voisins, consistant à élaborer des textes de simplification sectoriels.

D’autre part, nous devons, en amont, améliorer la qualité des textes que nous votons et, pour ce faire – vous ne me contredirez pas, monsieur le président –, réfléchir aux conditions du travail parlementaire.

Si des textes de simplification sont indispensables, mes chers collègues, c’est bien parce que nous légiférons mal et parce que nous légiférons trop ! Je ne prendrai qu’un seul exemple à cet égard, celui de l’article 16 bis A de la proposition de loi, qui comporte pas moins de trente-deux alinéas, modifiant près d’une trentaine d’articles du code rural et de la pêche maritime moins d’un an après le vote de la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche et la publication d’ordonnances en matière agricole…

J’aimerais que nous ayons un jour le courage de refuser les textes qui ne nous paraissent pas satisfaisants du point de vue de leur qualité et de leur intelligibilité. Le Sénat, dont chacun reconnaît le rôle qualitatif dans l’élaboration de la loi, s’honorerait d’agir ainsi.

Je dois avouer que la présente proposition de loi a d’ailleurs été examinée en première lecture dans des conditions qui ne me paraissent pas très satisfaisantes, puisque nous avons achevé son examen à 2 heures 35 du matin et que, de toute évidence, nous avons adopté des dispositions allant bien au-delà de la seule simplification du droit. J’espère donc – sans trop y croire – que la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui sera le dernier texte général de simplification.

S’agissant plus précisément des articles relevant du champ de compétence de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, dont j’ai l’honneur d’être rapporteur pour avis, onze d’entre eux restent en discussion.

La commission de l’économie a adopté sans modification huit de ces articles.

Les articles 16 bis A, 54 quater, 54 octies, 87 quater, 87 sexies et 87 septies n’avaient été modifiés que sur la forme par les députés.

À l’article 87 ter, les députés ont étendu la suppression de l’avis de France Domaine prévue initialement pour la vente de logements à un organisme d’HLM à la vente de logements à une société d’économie mixte. Cette modification est logique, puisque les sociétés d’économie mixte sont en général soumises aux mêmes règles que les organismes d’HLM.

À l’article 87, les députés ont introduit une disposition sans rapport avec le contenu initial de l’article, reprenant certains éléments d’un amendement, déposé par notre collègue Dominique Braye, qui n’avait pas été adopté en première lecture par notre assemblée. Même si cet ajout n’est pas conforme à la jurisprudence dite « de l’entonnoir » du Conseil constitutionnel, cette disposition permet de répondre à des difficultés rencontrées par les professionnels de l’usufruit locatif social. C'est la raison pour laquelle la commission de l’économie l’a conservée.

La commission de l’économie a ensuite maintenu la suppression de deux articles.

L’article 16 bis A visait à appliquer la garantie des vices cachés à toutes les ventes d’animaux domestiques, y compris les chevaux. L’inquiétude des professionnels de la filière équine a conduit les députés à le supprimer et le ministère de l’agriculture à engager une concertation avec la profession. Cette disposition était intéressante, mais la commission de l’économie et son rapporteur pour avis ont estimé qu’il n’était pas inutile que le Gouvernement prenne le temps de la réflexion et de la pédagogie.

L’article 27 quater A avait été introduit par la Haute Assemblée sur l’initiative de Mme Lamure. Il visait, dans la continuité du rapport d’information de notre collègue établissant un bilan de la loi de modernisation de l’économie, la LME, à harmoniser le régime de sanctions applicables en cas de non-respect des délais de paiement. Les députés ont estimé inopportun de modifier la LME, préférant attendre les conclusions de la mission confiée au président de l’Observatoire des délais de paiement. Le dispositif que nous avions voté ne constituait pourtant qu’un ajustement mineur et ne touchait pas aux éléments de fond de la LME. Pour autant, Mme Lamure n’ayant pas souhaité déposer un amendement de rétablissement de l’article, la commission en a maintenu la suppression. Nous aurons néanmoins un débat sur cette question, puisque nos collègues socialistes ont déposé un tel amendement.

Enfin, il reste un « point sensible », à savoir l’article 1er de la proposition de loi. Cet article porte sur la protection des usagers contre les variations anormales de leurs factures d’eau. En première lecture, la commission de l’économie avait supprimé cet article, préférant cette solution à l’adoption d’un amendement, que je lui avais soumis, encadrant le dispositif proposé par l’Assemblée nationale.

Les députés ont rétabli le dispositif initial, qui est, me semble-t-il, inacceptable : il fait peser, sans qu’une étude d’impact ait été effectuée, une lourde charge sur les services de distribution d’eau et d’assainissement, alors même que les cas recensés sont, d’après les éléments que j’ai obtenus, très peu nombreux. En conséquence, la commission de l’économie a supprimé l’article 1er.

Pour conclure, je vous indique, mes chers collègues, que la commission de l’économie a donné un avis favorable à l’adoption de la proposition de loi, pour les articles relevant de son champ de compétence.