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Séance du 12 juin 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Jean Boyer.

M. Jean Boyer. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, reconnaissons que notre société est en permanente évolution et que, parallèlement, son organisation doit s’adapter à ces mutations successives. Comme l’a écrit Saint-Exupéry, « entre le passé où sont nos souvenirs » – et parfois, ajouterai-je comme beaucoup d’entre vous, nos regrets – « et l’avenir où sont nos espérances » – et notre volonté de bâtisseurs de société –, « il y a le présent où sont nos devoirs », parmi lesquels la nécessaire simplification de notre société.

Mes chers collègues, les collectivités locales restent plus que jamais au cœur de notre action publique et des préoccupations de notre assemblée. Plus que toute autre, elle doit être un espace de réflexion privilégié sur l’évolution permanente et toujours inachevée des compétences des collectivités. Il est dommage que, dans ce cas précis, le Sénat, qui représente les collectivités locales, doive s’effacer devant l’Assemblée nationale. En effet, nous sommes aussi les défenseurs de la démocratie.

Cette proposition de loi est défendue par notre collègue et ami Éric Doligé, éminent sénateur du Centre.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Géographique !

M. Jean Boyer. Bien entendu !

Éric Doligé est également membre de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Pour cette proposition de loi, il s’est entouré d’une femme à la fois de terrain et de sommet.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Et du centre !

M. Jean Boyer. Je tiens à vous dire, madame Gourault, que nous vous apprécions beaucoup, notamment en raison de votre objectivité.

Tenons-nous bien : aujourd’hui, plus de 400 000 dispositions ou directives freinent indiscutablement le bon fonctionnement des collectivités territoriales. Les pontes – en l’occurrence il ne s’agit pas de cuniculture ni d’aviculture (Sourires.) – sont permanentes, et toujours inachevées. Mes chers collègues, où s’arrêtera-t-on ?

N’avons-nous pas nous-mêmes contribué à cette surenchère des appellations changeantes avec le temps ? Dans mon département – si vous me permettez cette publicité –, la Lentille verte du Puy a une appellation d’origine contrôlée, AOC ; cette dénomination a été choisie une fois pour toutes. En revanche, s'agissant du texte qui nous occupe, nous sommes passés de la PPLSNCL, proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales, à la PPLCNCTSF, proposition de loi relative au contrôle des normes applicables aux collectivités territoriales et à la simplification de leur fonctionnement, et enfin à la PPLSFCT, proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, à l’issue de la première lecture à l’Assemblée nationale. Nous pourrions quand même faire plus simple !

Je voudrais évoquer deux cas précis – madame la ministre, j’avais été confus de devoir partir de la réunion de la commission avant que nous ne m’ayez répondu à leur sujet – qui démontrent que le fonctionnement et la gestion quotidienne de nos collectivités territoriales ne sont en rien facilités. Il est particulièrement regrettable que la succession des règles freine l’action locale.

Je crois pouvoir dire sans exagération qu’une norme ne doit pas être la même à Paris, Lyon ou Marseille, d'une part, et à Montboudif, qui compte 197 habitants, ou à Arlet en Haute-Loire, qui en compte 62, d'autre part. On ne peut pas appréhender de la même manière les normes, comme nous l’avons fait récemment lors de l’examen d’un projet de loi. En l’occurrence, nous n’avons pas fait du sur-mesure.

Madame la ministre, le premier cas que je souhaitais évoquer – il n’est pas propre à mon département, mais illustre une certaine conception de la réglementation qui ne date pas d’aujourd'hui – concerne une modification de limites communales. Incroyable mais vrai : le dossier est prêt depuis 2008. Trois préfets successifs ont émis un avis positif. Les deux communes concernées et les communes périphériques sont favorables au projet. Cependant, l’Administration avec un grand « A », pour laquelle j’ai le plus grand respect, s’est rendu compte qu’il y aurait des élections dans moins d’un an. La modification porte sur 4,10 hectares. Savez-vous combien d’électeurs y vivent ? Même pas deux, un seul ! Malgré tout, les décisions des deux communes, qui relèvent du bons sens et sont attendues non pas depuis des siècles, mais presque, sont bloquées.

Madame la ministre, si ce ne sont pas le ministre de l’intérieur ni le Conseil d'État qui doivent décider du moment opportun – et, depuis 2008, il y a eu beaucoup de moments opportuns, sans perspectives électorales –, il n’en demeure pas moins que les élus sont écœurés. Les deux maires, qui sont de sensibilités complètement différentes, ne comprennent plus rien. Ils sont convaincus que ce qu’on appelle la France d’en bas est freinée par la France d’en haut d’aujourd'hui comme elle l’était par celle d’hier.

Il est plus difficile – c’est vous qui me l’avez dit un jour, monsieur Emorine – de couper la langue à un sénateur ancien agriculteur que de tenir la main à un voleur quand on est gendarme. (Rires.)

J’en viens à mon second exemple. Mon département est en zone de montagne, et vingt-deux de ses cantons sont en zone de revitalisation rurale, ZRR. Ce sigle court mais inquiétant signifie que, dans ces vingt-deux cantons, il y a moins de 28 habitants par kilomètre carré. Dans une commune qui ne compte que 9 habitants par kilomètre carré, un brave célibataire a cherché un voisin ; pas une voisine, mais un voisin. Il en a trouvé deux – un couple –, qui souhaitaient construire une maison à côté de la sienne. Dans un premier temps, il a été considéré qu’une ancienne ferme était trop proche de la construction. Puis, quand on a appris que la ferme n’abritait plus aucune vache, on a répondu qu’il n’y avait pas continuité d’habitat.

Madame la ministre, vendredi dernier, je suis sorti de mes gonds. Il faut parfois sortir de ses gonds, car on n’est pas convaincant si on n’est pas un peu passionné. En regardant de près entre les lignes, nous avons trouvé une subtilité. Quand la population d’une commune a baissé de plus de 20 % en trois ans, on peut déroger à certaines règles. C’est ce qui sera fait.

Madame la ministre, nous avons besoin de simplification. Nous sommes tous d'accord, sur toutes les travées de cet hémicycle, pour dire qu’il faut simplifier. Cependant, quand les décrets sont publiés,…

Mme Nathalie Goulet. S’ils sont publiés !

M. Jean Boyer. … on voit s’allumer des feux orange qui, quelque temps après, deviennent rouges et alors on ne peut plus passer. (M. Christian Namy applaudit.)

Le langage que je tiens aujourd'hui, je le tenais déjà hier. Nous pourrions tous citer des dizaines de cas similaires aux deux que je viens d’évoquer. Les mesures qu’ils nécessitent ne coûtent pas un centime.

M. Éric Doligé. En effet !

M. Jean Boyer. La situation actuelle démobilise les élus de la France d’en bas. Si un jour les maires ne sont plus qu’officiers d’état civil, gardes-champêtres et présidents d’association, je crois qu’il n’y aura plus de maires, parce qu’ils n’auront plus de raison d’être. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP. – Mmes Gisèle Printz et Hélène Lipietz ainsi que M. Jean-Claude Requier applaudissent également.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Je tiens à dire à tous les orateurs que je les ai écoutés avec la plus grande attention. Lorsque je siégeais dans cet hémicycle, moi aussi je plaidais pour la simplification de nos normes et je citais des exemples à l’envi. Vous avez donc en face de vous une ministre complètement convaincue de la nécessité de simplifier nos normes. Si j’ai été très brève tout à l'heure, c’est parce que nous avons déjà eu un débat de fond. Nous sommes arrivés ensemble à un texte qui me paraît consensuel.

J’en viens à quelques points que vous avez évoqués, en commençant par le principe de proportionnalité. Nous en avons beaucoup débattu. Je n’ai pas avec moi l’avis du Conseil d'État, mais Marylise Lebranchu vous en avait lu un extrait montrant que l’on ne pouvait pas retenir ce principe, car cela serait anticonstitutionnel. Nous devons trouver la manière la plus efficiente possible de donner du sens à notre problématique de la proportionnalité.

La réduction des normes – j’y insiste, car nombre d’entre vous ont mentionné ce problème – ne peut se faire au détriment des principes de sécurité ; je pense notamment à l’accessibilité pour les personnes handicapées. Dans tous les cas, il faut protéger le citoyen ; la loi est là pour ça.

Vous vous êtes également interrogés sur le devenir du rapport de nos excellents missionnaires Alain Lambert et Jean-Claude Boulard. Ce rapport, qui a été remis, comporte deux parties : la première formule des propositions très pragmatiques ; la seconde est plus institutionnelle, elle a trait aux principes. Le Gouvernement a travaillé sur le sujet. L’ensemble des propositions du rapport ont été examinées point par point, une par une, au cours d’une récente réunion interministérielle, afin de déterminer celles qui pouvaient être mises en œuvre à travers une simplification de la loi, celles qui relevaient du niveau réglementaire, voire celles qui ne relevaient que de la circulaire.

Ce travail a été fait. Aujourd'hui, les administrations doivent aller encore un peu plus loin dans cette démarche en cherchant à expurger de la loi ce qui peut l’être et à le traduire au niveau réglementaire, ou du niveau réglementaire au niveau de la circulaire. Nous aurons très vite une réponse à ces différentes situations dans le cadre de la MAP, qui n’est pas du tout la même chose que RGPP, monsieur Requier.

M. André Reichardt. C’est pire !

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Les deux démarches n’ont rien à voir. La MAP vise à trouver une meilleure organisation et non à prendre des mesures financières ; je le dis avec force.

Certains d’entre vous ont évoqué le problème des normes sportives. Ces normes n’ont pas disparu en tant que telles : elles seront reprises par le ministère des sports à l’intérieur d’un dispositif spécifiquement sportif, dans le souci de leur donner une véritable cohérence.

Madame Assassi, je suis très attentive à la problématique des CCAS, que vous développerez tout à l'heure. Cette problématique a largement été évoquée sur ces travées, et elle mérite que nous en débattions.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je serai à votre écoute, afin que le texte réponde vraiment aux attentes des uns et des autres.

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles du texte de la commission.

Je rappelle que, en application de l’article 48, alinéa 5, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets et propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pas encore adopté un texte identique.

En conséquence, sont irrecevables les amendements remettant en cause les articles adoptés conformes ou les amendements tendant à insérer des articles additionnels qui sont sans relation directe avec les dispositions restant en discussion.

TITRE IER

DISPOSITIONS APPLICABLES AUX NORMES CONCERNANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

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Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales
Article 4 bis

Article 2 bis

(Suppression maintenue)

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Article 2 bis
Dossier législatif : proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales
Article 5

Article 4 bis

(Suppression maintenue)

TITRE II

FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Chapitre Ier

Dématérialisation de la publication des actes et recueils administratifs

Article 4 bis
Dossier législatif : proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales
Article 6

Article 5

I. – L’article L. 2121-24 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La publication au recueil des actes administratifs du dispositif des délibérations mentionnées au deuxième alinéa est assurée sous forme papier. Elle peut l’être également, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. La version électronique est mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. Un décret en Conseil d’État définit les catégories d’actes dont, eu égard à leur nature, à leur portée et aux personnes auxquelles ils s’appliquent, la publication sous forme électronique suffit à assurer l’entrée en vigueur. »

II. – L’article L. 2122-29 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La publication au recueil des actes administratifs des arrêtés municipaux mentionnés au deuxième alinéa est assurée sous forme papier. Elle peut l’être également, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. La version électronique est mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. Un décret en Conseil d’État définit les catégories d’actes dont, eu égard à leur nature, à leur portée et aux personnes auxquelles ils s’appliquent, la publication sous forme électronique suffit à assurer l’entrée en vigueur. »

III. – L’article L. 3131-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La publication au recueil des actes administratifs des actes mentionnés au premier alinéa est assurée sous forme papier. Elle peut l’être également, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. La version électronique est mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. Un décret en Conseil d’État définit les catégories d’actes dont, eu égard à leur nature, à leur portée et aux personnes auxquelles ils s’appliquent, la publication sous forme électronique suffit à assurer l’entrée en vigueur. »

IV. – L’article L. 4141-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La publication au recueil des actes administratifs des actes mentionnés au premier alinéa est assurée sous forme papier. Elle peut l’être également, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. La version électronique est mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. Un décret en Conseil d’État définit les catégories d’actes dont, eu égard à leur nature, à leur portée et aux personnes auxquelles ils s’appliquent, la publication sous forme électronique suffit à assurer l’entrée en vigueur. » 

M. le président. Je mets aux voix l'article 5.

(L'article 5 est adopté.)

Article 5
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Article 7

Article 6

I. – L’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° (Suppression maintenue)

2° Le début du troisième alinéa est ainsi rédigé : « Le maire peut certifier sous sa responsabilité le... (le reste sans changement). » ;

3° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« La publication ou l'affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sur papier. La publication peut également être assurée, le même jour, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'État de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire papier des actes est mis à disposition du public. La version électronique est mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. »

II. – L’article L. 3131-1 du même code est ainsi modifié :

1° (Suppression maintenue)

2° Le début du troisième alinéa est ainsi rédigé : « Le président du conseil général peut certifier, sous... (le reste sans changement). » ;

3° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« La publication des actes mentionnés au premier alinéa est assurée sur papier. Elle peut également être assurée, le même jour, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'État de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire papier des actes est mis à disposition du public. La version électronique est mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. »

III. – L’article L. 4141-1 du même code est ainsi modifié :

1° (Suppression maintenue)

2° Le début du troisième alinéa est ainsi rédigé : « Le président du conseil régional peut certifier, sous... (le reste sans changement). » ;

3° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« La publication des actes mentionnés au premier alinéa est assurée sur papier. Elle peut également être assurée, le même jour, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'État de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire papier des actes est mis à disposition du public. La version électronique est mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. »

IV. – Le VII de l’article 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité est abrogé.

M. le président. L'amendement n° 8, présenté par Mme Gourault, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéas 5, 10 et 15, premières phrases

Remplacer les mots :

sur papier

par les mots :

sous forme papier

La parole est à Mme la rapporteur.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Il s’agit d’un amendement vraiment rédactionnel, puisqu’il tend, aux alinéas 5, 10 et 15 de l’article 6, à remplacer les mots « sur papier » par les mots « sous forme papier ».

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 8.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 6, modifié.

(L'article 6 est adopté.)

Chapitre II

Dispositions financières, budgétaires et comptables

Article 6
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Article 9

Article 7

(Non modifié)

L’article L. 5211-26 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À la première phrase du I, les mots : « demandée ou requise » sont remplacés par les mots : « demandée, requise ou de plein droit » ;

2° Le II est ainsi modifié :

a) La première phrase du troisième alinéa est ainsi rédigée :

« Lorsque la trésorerie disponible de l’établissement public est insuffisante pour couvrir l’ensemble des charges liées à la dissolution, son assemblée délibérante adopte avant le 31 mars de l’année où l’établissement public est liquidé, ou avant le 15 avril de l’année du renouvellement des organes délibérants, un budget de l’exercice de liquidation, qui prévoit la répartition entre les membres des contributions budgétaires. » ;

b) Avant la dernière phrase du dernier alinéa, sont insérées deux phrases ainsi rédigées :

« En l’absence d’adoption du budget par l’organe délibérant de l’établissement public avant le 31 mars de l’année où l’établissement public est liquidé, ou avant le 15 avril de l’année du renouvellement des organes délibérants, le représentant de l’État dans le département, après mise en demeure et par dérogation à l’article L. 1612-2, règle le budget sur la base du projet élaboré par le liquidateur et le rend exécutoire. Les budgets supplémentaires afférents au même exercice ne sont pas soumis à l’obligation de transmission à la chambre régionale des comptes prévue à l’article L. 1612-9. » ;

c) La dernière phrase du dernier alinéa est complétée par les mots : « et établit, en lieu et place de l’organe délibérant de l’établissement, le compte administratif du dernier exercice de liquidation, qui est arrêté par le représentant de l’État dans le département » ;

3° Le premier alinéa du III est ainsi rédigé :

« III. – L’autorité administrative compétente prononce la dissolution de l’établissement public de coopération intercommunale par arrêté ou décret et constate, sous réserve des droits des tiers, la répartition entre les membres de l’ensemble de l’actif et du passif au vu du dernier compte administratif de l’établissement public de coopération intercommunale dissous voté par l’organe délibérant ou arrêté par le représentant de l’État dans le département dans les conditions prévues au II. » – (Adopté.)

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Article 7
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Article 10 (Texte non modifié par la commission)

Article 9

I. - L'article L. 2121–31 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé : 

« En l'absence de transmission des comptes de gestion par le conseil municipal en annexe des délibérations qui les arrêtent, suivant les modalités prévues à l'article L. 2131–1, les comptes de gestion sont transmis par voie électronique, sur la demande du maire, au représentant de l'État dans le département, par le directeur départemental ou régional des finances publiques. » 

II. - L'article L. 3312–5 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé : 

« En l'absence de transmission des comptes de gestion par le conseil général en annexe des délibérations qui les arrêtent, suivant les modalités prévues à l'article L. 3131–1, les comptes de gestion sont transmis par voie électronique, sur la demande du président du conseil général, au représentant de l'État dans le département, par le directeur départemental ou régional des finances publiques. »

III. - L'article L. 4312–8 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé : 

« En l'absence de transmission des comptes de gestion par le conseil régional en annexe des délibérations qui les arrêtent, suivant les modalités prévues à l'article L. 4141–1, les comptes de gestion sont transmis par voie électronique, sur la demande du président du conseil régional, au représentant de l'État dans le département, par le directeur régional des finances publiques. » – (Adopté.)

Article 9
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Article 10 ter

Article 10

(Non modifié)

I. – L’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales est complété par un 25° ainsi rédigé :

« 25° D’admettre en non-valeur les titres de recettes, présentés par le comptable public, fondant chacun une créance irrécouvrable d’un montant inférieur à un seuil fixé par décret, le cas échéant pour certaines créances seulement ; ».

II. – Après le 15° de l’article L. 3211-2 du même code, il est inséré un 16° ainsi rédigé :

« 16° D’admettre en non-valeur les titres de recettes, présentés par le comptable public, fondant chacun une créance irrécouvrable d’un montant inférieur à un seuil fixé par décret, le cas échéant pour certaines créances seulement ; ».

III. – Après le 12° de l’article L. 4221-5 du même code, il est inséré un 13° ainsi rédigé :

« 13° D’admettre en non-valeur les titres de recettes, présentés par le comptable public, fondant chacun une créance irrécouvrable d’un montant inférieur à un seuil fixé par décret, le cas échéant pour certaines créances seulement ; ».

M. le président. L'amendement n° 1 rectifié, présenté par MM. Savin et Chauveau, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… - L’article L. 2321-5 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 2321-5. – Les communes dont les habitants représentent, au titre d’une année, plus de 10 % des parturientes ou plus de 10 % des personnes décédées dans un établissement public de santé comportant une maternité et situé sur le territoire d’une autre commune comptant moins de 10 000 habitants contribuent financièrement aux dépenses exposées par cette autre commune pour la tenue de l’état civil et l’exercice des actes de police des funérailles si le rapport entre le nombre des naissances constatées dans cet établissement et la population de la commune d’implantation dépasse 40 %. »

La parole est à M. Jean-Pierre Chauveau.

M. Jean-Pierre Chauveau. Il s’agit, pour les communes dont les habitants représentent, au titre d’une année, plus de 10 % de parturientes ou plus de 10 % des personnes décédées dans un établissement public de santé comportant une maternité et situé sur le territoire d’une commune comptant moins de 10 000 habitants, de contribuer financièrement aux dépenses exposées par cette autre commune pour la tenue de l’état civil et l’exercice des actes de police des funérailles, si le rapport entre le nombre des naissances constatées dans cet établissement et la population de la commune d’implantation dépasse 40 %.

L’amendement tend donc à élargir la compensation financière déjà prévue pour les communes de moins de 3 500 habitants aux communes de moins de 10 000 habitants.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Je comprends tout à fait l’intérêt de cet amendement, dans la mesure où j’ai personnellement, en tant qu’élue locale, à connaître de cette situation, mais il faut savoir qu’une réflexion est actuellement conduite sur cette question, à la demande du M. le président du Sénat. Une proposition de loi va d’ailleurs être déposée prochainement pour en reprendre les conclusions.

Le retrait de votre amendement au profit de ce texte serait donc bienvenu.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Le Gouvernement est du même avis. Le groupe de travail évoqué par Mme la rapporteur est en train de faire des simulations. Tant que nous n’avons pas l’appréciation exacte de ce qui peut être fait dans l’intérêt de nos collectivités, il serait un peu hâtif de légiférer sur ce point. Je sollicite donc le retrait de cet amendement, monsieur le sénateur.