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Séance du 4 juillet 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. S’il existe un décalage de 0,3 % entre l’objectif de 4,5 % que nous nous étions assigné et le déficit réel de 4,8 % constaté en fin de période, c'est pour des raisons tout à fait claires : la recapitalisation de Dexia, qui représente une part non négligeable de ce décalage, et la prise en compte, dans le budget de 2012, d'un certain nombre de dépenses liées à notre engagement européen qui affecteront sans doute également le budget de 2013.

Le précédent budget européen, qui couvre la période 2007-2013, représentait un volume global de crédits d'engagement de 486 millions d'euros et un montant de crédits de paiement de 940 millions d'euros. En novembre 2010, le précédent Président de la République avait adressé à la Commission européenne, avec d'autres dirigeants conservateurs de pays de l'Union européenne, une lettre par laquelle il annonçait sa décision de ne pas verser la totalité des crédits de paiement nécessaires à l'exécution du budget voté pour la période 2007-2013. Ce rabotage a conduit à l'apparition d'un déficit du budget de l'Union européenne, constaté en octobre 2012. L’existence de ce déficit vous a amenés à interroger le Gouvernement sur la difficulté de financer le programme Erasmus et d'honorer tous les engagements pris par notre pays à l'égard de ses territoires en matière de fonds structurels. Il a par conséquent fallu adopter un budget rectificatif à l'automne 2012, pour prévoir un abondement qui explique dans une large mesure le décalage de 0,3 % que j’évoquais à l’instant.

Ce décalage s’explique aussi, pour être parfaitement rigoureux et honnête, par l’écart entre les prévisions de croissance établies en juin 2012 et le taux réel constaté en fin d'année.

Malgré cela, le déficit nominal a diminué et le déficit structurel s'est réduit de 1,2 point en 2012. Nous prévoyons une baisse comprise entre 1,6 et 1,9 point en 2013, l'ajustement structurel devant se prolonger à hauteur de 1 % par an en 2014 et en 2015 : jamais notre pays n’aura connu un tel effort de redressement de ses comptes publics. Il n’y a pas de raisons de penser que nous ne parviendrons pas à atteindre ces objectifs. La Cour des comptes estime d'ailleurs, dans son rapport, que nous sommes en ligne avec nos prévisions d'ajustement structurel.

À cet égard, je rappelle que le déficit structurel était supérieur à 5 % en 2011 et qu'il retrouvera en 2013 son niveau de 2007. La réduction très forte de ce déficit à laquelle nous avons procédé permettra d'atteindre les objectifs que je viens d'indiquer.

M. Francis Delattre. On n'y est pas encore !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Le sérieux budgétaire passe non seulement par la transparence et la réduction des déficits, mais également par la maîtrise des dépenses.

Certains, estimant certainement qu’en perpétuant à l’infini ce bruit de fond il finira par devenir vérité, affirment que, après des années de maîtrise de la dépense, celle-ci déraperait désormais. Je m’appuierai là aussi sur les chiffres incontestables fournis par le rapport de la Cour des comptes : les dépenses publiques ont augmenté de 170 milliards d'euros entre 2007 et 2012 ; au cours de la même période, la révision générale des politiques publiques a permis de dégager une économie nette de 12 milliards d'euros, redistribuée pour partie en mesures catégorielles, à hauteur de 1,9 milliard d'euros.

C’est donc au final une économie de 10 milliards d'euros sur cinq ans, soit de 2 milliards d'euros par an en moyenne, qu’a apportée l’application de la RGPP, tandis que, parallèlement, la dépense publique augmentait de 2,3 % par an entre 2002 et 2007, et de 1,7 % par an entre 2007 et 2012, soit d'un peu plus de 2 % en moyenne annuelle sur dix ans. En 2012, les efforts qui ont été faits ont permis de limiter l’augmentation de la dépense publique à 0,7 % en volume, contre 0,9 % en 2011, et nous avons la volonté de la ramener à environ 0,5 % en 2013 et les années suivantes.

Ainsi, le rythme d'augmentation de la dépense publique a été divisé par quatre entre la moyenne des dix dernières années et le début du quinquennat, ce qui est considérable ! C’est la raison pour laquelle j’ai quelque difficulté à entendre les leçons que nous prodigue de façon réitérée, presque litanique, une opposition qui,…

M. Francis Delattre. On ne vous demande pas la permission !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. … pendant dix ans, a largement contribué à creuser les déficits du fait d’une absence de maîtrise de la dépense publique…

Je voudrais donner deux autres chiffres tout à fait emblématiques de l’effort inédit entrepris depuis le début de la législature.

En 2012, la dépense publique a diminué de 300 millions d'euros, charge de la dette et pensions comprises, et le projet de budget pour 2014, dont nous allons débattre des orientations, prévoit une diminution nette des dépenses de l’État de 1,5 milliard d'euros, grâce à un effort d'économie de 9 milliards d'euros permettant d'absorber – et au-delà – l'évolution tendancielle de ces dépenses.

Dois-je également rappeler que les dépenses d'assurance maladie ont été parfaitement contenues en 2012, comme elles le seront en 2013 ? En effet, en 2012, elles ont été inférieures de 1 milliard d’euros à l'objectif national des dépenses d'assurance maladie que la précédente majorité s'était assigné. Pour 2013, la commission des comptes de la sécurité sociale a montré qu’elles étaient de 200 millions d'euros inférieures à l’ONDAM.

Les dépenses de l’État et celles de l’assurance maladie ont donc été tenues en 2012 et en 2013, mais nous voulons aller au-delà en 2014. Je voudrais, à cet égard, évoquer quelques enjeux pour l’année à venir.

En 2014, nous accentuerons l'effort d'économie. On nous reproche souvent de ne pas faire d'économies…

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Il n’y a que Mme Batho qui vous le reproche ! (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

M. Yves Daudigny. C’est déplacé !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Non, c’est la réalité !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Monsieur Marini, les propos de Mme Batho témoignent que nous faisons bien des économies !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Vous ne les assumez pas ! On attend le suivant sur la liste…

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Ces économies, je les assume devant vous ! Nous sommes engagés dans une trajectoire de maîtrise des finances publiques et de réduction de nos déficits. Mais je constate que lorsque nous faisons des économies, vous les contestez immédiatement !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Vous ne supportez pas l'opposition, même dans votre gouvernement !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Vous demandez toujours plus d'économies, mais chaque fois que l’on vous en propose, vous les refusez ! Je me souviens avoir entendu, dans cet hémicycle, des sénateurs nous interpeller sur notre intention de simplement maintenir le budget de la défense, sans en faire davantage.

J'ai récemment participé à un débat avec François Fillon. Quand je lui ai dit qu’il nous faudrait bien procéder à des ajustements pour combler le déficit de 2,5 milliards d'euros de la branche famille qu’il nous avait laissé, il m'a répondu qu’il n’en fallait surtout rien faire, qu’il n’y avait pas d'urgence à s'occuper des déficits de la branche famille…

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Vous, vous êtes parfaits, infaillibles !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Parce que vous aviez engagé 245 milliards d'euros de dépenses non financées pour réaliser des infrastructures de transport, d'ailleurs mal subventionnées, nous avons décidé de procéder à une remise en ordre. Or tout à l'heure, dans cet hémicycle, lors des questions d’actualité, vous avez interpellé le Gouvernement pour contester toutes les économies envisagées !

M. Francis Delattre. Et le train modulaire qui desservira Cherbourg ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Justement, le Président Sarkozy était venu au Havre annoncer à grand bruit la création de ce train modulaire,…

Mme Michèle André. Absolument !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. … mais sans prévoir aucun financement !

M. Francis Delattre. Vous n’en voulez pas, du train modulaire ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Annoncer de grands projets qui font rêver les gens sans les financer, c’est à la portée de tout le monde, monsieur le sénateur ! Il est plus difficile de maîtriser les comptes publics et de ne faire aux Français que des promesses que l'on sait pouvoir tenir !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. On verra à combien s'élèvera le déficit réel à la fin de l'année !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. C'est précisément parce que nous ne voulons pas prendre d'engagements qui ne seraient pas financés que nous avons décidé, avec Philippe Duron, à la demande du Président de la République et du Premier ministre, de faire des propositions concernant le financement de nos infrastructures de transport qui soient raisonnables et responsables !

Nous menons donc une politique très différente de la vôtre, qui consiste, pour tous les projets sur lesquels nous nous engageons, à prendre des décisions dont nous savons financer la mise en œuvre et à documenter les économies qui doivent être faites. Il y va en effet de la crédibilité de notre pays au sein de l'Union européenne, du redressement de ses comptes et du retour à la croissance de son économie. Voilà ce que nous faisons !

M. Claude Dilain. Très bien !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. C’est dans cet esprit que nous proposons 9 milliards d'euros d'économies pour l’État. Mais ces économies, vous les contestez toutes, tout en en demandant par ailleurs davantage. Allez comprendre ! Pendant la campagne présidentielle, certains proposaient de réaliser 10 milliards d'euros d'économies sur les collectivités territoriales, mais selon vous ce n’était pas assez.

Mme Michèle André. Oui, ils l’ont oublié !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Aujourd’hui, nous proposons un effort d’économie de 1,5 milliard d’euros pour les collectivités territoriales, mais vous estimez maintenant que c'est trop ! Allez comprendre, là encore, où est la cohérence !

Nous proposons des économies supplémentaires sur les dépenses d'assurance maladie, mais vous nous expliquerez bientôt que l'hôpital, que vous avez mis à genoux, ne fonctionne plus !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. C'est un exposé purement politique, pas de niveau ministériel.

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Vous avez mis en œuvre la révision générale des politiques publiques, dont j’ai indiqué les glorieux résultats, mais, dans le même temps, vous avez laissé les effectifs des opérateurs de l’État s’accroître de 6 % ! Leurs dépenses de fonctionnement ont ainsi augmenté de 15 % ! Pour notre part, nous entendons réduire les dépenses des opérateurs de l’État de 4 %, car nous voulons œuvrer au rétablissement des comptes publics. Mais j'ai également compris tout à l'heure, au travers d'une question d’actualité posée par l'un d'entre vous, que ces économies sur les opérateurs de l’État, vous les contestiez aussi !

Mme Michèle André. Bien sûr !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Vous ne supportez pas nos questions !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Vous contestez toutes les économies précisément documentées que nous proposons, tout en en demandant davantage ! Quelle est la cohérence de l'opposition ? (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. Francis Delattre rit.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Il arrive que l’on prenne modèle sur l'ancienne opposition…

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Comme je l'ai dit devant l’Assemblée nationale, à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2014, nous proposerons un programme d’économies qui témoignera de notre volonté de rétablir les comptes publics dans la justice, en finançant les priorités. Ces économies, vous devrez bien alors les constater et nous indiquer celles que vous contestez, quitte, éventuellement, à nous en proposer d'autres, ce que vous avez été incapables de faire jusqu'à présent !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Nous ne nous laisserons pas enfermer dans votre dialectique perverse !

Mme Michèle André. C'est trop facile !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Nos efforts en matière d’économies et de sérieux budgétaire s’accompagnent du souci permanent de ne pas obérer les chances de la croissance.

Lorsque nous décidons des économies budgétaires, ce n’est pas en suivant une logique de rabot qui s'appliquerait sans distinction à tous les ministères. Nous le faisons en finançant les domaines prioritaires que sont pour nous l'éducation nationale, la justice (M. le président de la commission des finances et M. Francis Delattre s'exclament.), la sécurité, l'emploi… Nous supprimons un certain nombre d'emplois pour faire en sorte que, à effectifs constants, il soit possible d’en créer dans d'autres secteurs.

Ainsi, entre 2012 et 2013, plus de 28 000 emplois ont été supprimés dans la fonction publique et 2 545 au sein des opérateurs de l’État, mais, dans le même temps, nous en aurons créé, en 2014, 9 800 dans l'éducation nationale, 590 dans la justice, 405 dans la police et dans la gendarmerie. Les économies que nous décidons n’obèrent pas notre volonté d'honorer nos engagements et de financer nos priorités.

Il en va de même pour la politique de l'emploi. Parce que le chômage mine notre pays et sème partout la désespérance, nous donnons au service public de l'emploi, dont le budget augmentera de plus de 1 milliard d'euros, les moyens d’accomplir sa mission.

Telles sont les propositions qui vous sont faites. Le sérieux budgétaire est assez simple à concevoir, mais parfois difficile à mettre en œuvre, parce qu’il y faut de la détermination, du courage, de la persévérance.

M. Francis Delattre. Du courage, il en faut en effet ! On verra bien !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. La transparence est une exigence qui s’impose à nous. Devant vous, je m'engage à me tenir toujours à la disposition des parlementaires pour la rendre possible.

Le sérieux budgétaire, c’est la maîtrise des déficits et la réduction de la dépense : je vous ai dit quels étaient nos objectifs et notre stratégie à cet égard.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Quel monument d'autosatisfaction !

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. Je forme le vœu que le débat de cet après-midi soit l'occasion de soulever toutes les questions, d'y apporter toutes les réponses, et qu’il soit, par-delà nos différences, à la hauteur de l’enjeu du redressement des finances publiques, que les Français attendent ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Yves Daudigny. Démonstration implacable !

M. Francis Delattre. Même le Front de gauche n’est pas convaincu !

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi de règlement qui nous est soumis est particulier, car la responsabilité de la gestion de l’exercice 2012 est partagée, compte tenu du changement de majorité intervenu un peu avant le milieu d’année.

Signalons aussi que ce projet de loi comporte, pour la première fois, un article liminaire qui traduit dans notre droit les évolutions récentes de la gouvernance budgétaire européenne. Cet article liminaire vise à rendre compte de notre trajectoire d’ajustement structurel et permet au Haut Conseil des finances publiques d’examiner si un écart important est constaté par rapport à la trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques. Dans un tel cas, le Gouvernement devrait présenter des mesures de redressement dans le rapport préalable au débat d’orientation des finances publiques, puis en tenir compte dans les textes financiers examinés à l’automne.

Pour 2012, il s’agit presque d’un exercice à blanc, car les écarts pourront s’apprécier sur deux années consécutives, ce qui n’est pas possible pour cette première année d’application. Mais la loi de règlement aura, demain, ce nouveau et important rôle de contrôle de nos engagements en matière de redressement de nos finances publiques.

Je pense, mes chers collègues, que chacun peut en convenir : l’année 2012 n’a pas été une année facile…

M. Roland du Luart. Pour personne !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. … pour l’économie, ni pour le budget de l’État. La croissance est en effet la meilleure alliée du redressement des finances publiques, or force est de constater que, après le rebond consécutif aux mesures de relance adoptées à partir de 2009, nous sommes entrés dans une phase de désendettement public et privé très marquée.

La rechute de la croissance est intervenue alors que notre déficit public et notre dette s’étaient considérablement creusés au cours des années précédentes. Cet héritage a pesé de tout son poids au moment où nous devions faire face au retournement de la conjoncture. Rappelons que celui-ci a surpris tout le monde au second semestre de 2011 : en mai, la Commission européenne prévoyait encore, pour la zone euro, une croissance de 1,8 % en 2012, alors qu’elle a finalement connu une récession de 0,6 %.

Les politiques économiques de l’ensemble des pays européens ont en fait évolué selon une séquence assez similaire, ce qui a considérablement accru l’incidence des consolidations sur la croissance et donné lieu au débat que nous savons sur l’ampleur des multiplicateurs budgétaires.

Nous nous rendons compte aujourd’hui des erreurs d’appréciation qui ont été commises dans la gestion de la crise de la zone euro, qui, il est vrai, avait atteint un paroxysme à la fin de l’année 2011, lorsque notre pays voyait le coût de sa dette s’envoler. La politique budgétaire d’austérité généralisée instituée alors comme seule et unique perspective pour l’Europe fait aussi partie de cet héritage avec lequel nous avons dû composer.

Mes chers collègues, la France a finalement plutôt mieux résisté que la moyenne des pays de la zone euro. Elle a connu une croissance nulle, alors que le projet de loi de finances pour 2012 prévoyait un taux de croissance de 1,75 %, ramené à 1 % dès la fin du mois d’octobre 2011, puis à 0,5 % en mars 2012 et, enfin, à 0,3 % l’été suivant. En fait, tous les moteurs de la croissance se sont éteints, ce qui a entraîné une phase de stagnation assez longue, puisque nous n’espérons commencer à en sortir qu’à la fin de cette année.

Ce rappel du contexte économique est important pour analyser nos résultats, car il montre que si le redressement de nos comptes a été moins marqué que prévu – le déficit public s’est élevé à 4,8 % du PIB, alors que l’objectif était de le ramener à 4,5 % –, il est tout de même très significatif au regard de ces conditions très difficiles, sans parler de quelques éléments exceptionnels comme la recapitalisation de Dexia ou la contribution complémentaire au budget européen. Aussi les comparaisons avec 2011, année où la croissance a atteint 2 %, n’ont-elles pas grand sens.

En 2012, l’effort structurel a été de 1,1 % du PIB et a porté principalement sur les recettes, les mesures nouvelles ayant été pour deux tiers introduites sous la précédente majorité et, pour le reste, à l’été 2012.

S’agissant du budget de l’État, le choix d’introduire des mesures fiscales nouvelles à l’été 2012 était pleinement justifié, car il n’était pas possible d’improviser des économies dans l’urgence et il était tout de même nécessaire de redresser le budget de l’État. En effet, compte tenu de l’amélioration du déficit budgétaire à hauteur de 3,5 milliards d’euros, ce sont bien ces mesures prises au début de l’été 2012 qui ont permis de réduire le déficit, ainsi bien entendu que la très grande maîtrise des dépenses de l’État, sur laquelle je reviendrai dans quelques instants.

Au total, pour cette année 2012, les recettes fiscales nettes ont progressé de plus de 13 milliards d’euros, mais cela est entièrement dû aux mesures nouvelles de l’année 2012, car l’évolution spontanée des recettes de l’État a été légèrement négative, c’est-à-dire que, sans mesures nouvelles, le rendement aurait diminué. Ce phénomène, plutôt rare, montre que la stagnation du PIB peut entraîner une diminution des recettes fiscales et justifie en retour l’attention qu’il nous faut porter au soutien à la croissance. Cela doit nous instruire pour l’avenir : il convient de tenir compte de l’élasticité des recettes fiscales.

Quant aux dépenses de l’État, elles ont été plus faibles en 2012 qu’en 2011, ce qui est, mes chers collègues, historique. Les dépenses publiques n’ont augmenté que de 0,7 %, alors qu’elles avaient crû en moyenne de 1,7 % les cinq années précédentes, hors éléments exceptionnels. C’est un point qu’il faut souligner.

Cette performance est la conséquence d’un pilotage très exigeant en cours d’année, avec notamment la mise en réserve, à l’été 2012, de 1,5 milliard d’euros, au-delà de la réserve de précaution, pour faire face aux risques de dérapage identifiés par la Cour des comptes juste après le changement de majorité.

Je vois dans cette performance la preuve de notre détermination à suivre notre trajectoire d’ajustement structurel vers l’objectif à moyen terme, c’est-à-dire le retour à l’équilibre structurel en 2017. C’est elle qui nous a permis de prendre la tête du combat en faveur de la prise en compte de la croissance dans la zone euro, en assurant nos partenaires européens de notre sérieux budgétaire.

L’exercice 2012 est donc riche d’enseignements, notamment pour la présente année 2013, qui, du point de vue de la croissance économique, se présente malheureusement sous des auspices comparables. À cet égard, discuter du projet de loi de règlement et avoir le débat sur l’orientation des finances publiques le même jour fait pleinement sens.

Ces enseignements portent sur les aléas concernant les recettes et sur le fait que le Gouvernement sait à la fois tenir la dépense et prendre des initiatives, y compris coûteuses : le redressement de nos comptes ne doit pas nous faire renoncer à faire évoluer notre pays et à œuvrer en faveur de la jeunesse et de ceux que la crise a le plus affectés. C’est ainsi qu’ont été financés plusieurs milliers de créations de poste dans l’enseignement ou la revalorisation de l’allocation de rentrée scolaire dès l’automne 2012.

Ces enseignements portent enfin sur l’absurdité qu’il y aurait à vouloir à tout prix s’accrocher à des prévisions de solde, fût-ce de solde structurel, car cela reviendrait à définir notre politique uniquement en fonction de données statistiques, qui sont disponibles parfois bien tard dans l’année. Une telle politique entraînerait un pilotage erratique de nos finances publiques, au moment où nous avons besoin, au contraire, de tenir un cap vers le moyen terme.

C’est ainsi, mes chers collègues, que nous refermons en quelque sorte aujourd’hui le livre budgétaire de l’année 2012, qui a posé les jalons du redressement des finances publiques dans lequel nous sommes pleinement engagés.

Pour conclure, j’indique que la commission des finances invite le Sénat à adopter le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2012. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Yvon Collin.