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Séance du 18 juin 2014 (compte rendu intégral des débats)

M. Antoine Lefèvre. C’est certain !

Mme Anne-Marie Escoffier. … mais je sais, monsieur le secrétaire d’État, que nous avons eu aujourd’hui votre oreille. Peut-être même avons-nous emporté votre conviction que nous devons avancer ensemble pour réussir la réforme de l’action publique. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe écologiste, du groupe socialiste, de l’UDI-UCI et de l’UMP.)

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

proposition de loi permettant la création de sociétés d’économie mixte à opération unique

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi permettant la création de sociétés d'économie mixte à opération unique
Article 1er bis

Article 1er

(Non modifié)

Le livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un titre IV ainsi rédigé :

« TITRE IV

« SOCIÉTÉS D’ÉCONOMIE MIXTE À OPÉRATION UNIQUE

« Art. L. 1541-1. – I. – Dans le cadre de ses compétences autres que l’exercice de missions de souveraineté, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales peut créer, avec au moins un actionnaire opérateur économique, sélectionné après une mise en concurrence dans les conditions définies à l’article L. 1541-3, une société d’économie mixte à opération unique.

« La société d’économie mixte à opération unique est constituée, pour une durée limitée, à titre exclusif en vue de la conclusion et de l’exécution d’un contrat avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales dont l’objet unique est :

« 1° Soit la réalisation d’une opération de construction, de développement du logement ou d’aménagement ;

« 2° Soit la gestion d’un service public, pouvant inclure la construction des ouvrages ou l’acquisition des biens nécessaires au service ;

« 3° Soit toute autre opération d’intérêt général relevant de la compétence de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales.

« Cet objet unique ne peut être modifié pendant toute la durée du contrat.



« Le contrat peut inclure la conclusion, entre la société d’économie mixte à opération unique et la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales, d’un bail emphytéotique administratif nécessaire à la réalisation de son objet.



« II. – Sous réserve des dispositions du présent titre, la société d’économie mixte à opération unique revêt la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et par le titre II du présent livre. Elle est composée, par dérogation à l’article L. 225-1 du code de commerce, d’au moins deux actionnaires. Elle ne peut pas prendre de participation dans des sociétés commerciales.



« III. – Les statuts de la société d’économie mixte à opération unique fixent le nombre de sièges d’administrateur ou de membre du conseil de surveillance dont dispose chaque actionnaire. Ils sont attribués en proportion du capital détenu, ce nombre étant, le cas échéant, arrondi à l’unité supérieure.



« Le président du conseil d’administration ou du conseil de surveillance est un représentant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales.



« La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales détient entre 34 % et 85 % du capital de la société et 34 % au moins des voix dans les organes délibérants. La part de capital de l’ensemble des actionnaires opérateurs économiques ne peut être inférieure à 15 %.



« IV. – La société d’économie mixte à opération unique est dissoute de plein droit au terme du contrat avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales ou dès que l’objet de ce contrat est réalisé ou a expiré.



« Art. L. 1541-2. – (Supprimé)



« Art. L. 1541-3. – I. – Sous réserve du présent article, la sélection du ou des actionnaires opérateurs économiques et l’attribution du contrat à la société d’économie mixte à opération unique mise en place sont effectuées par un unique appel public à la concurrence respectant les procédures applicables aux délégations de service public, aux concessions de travaux, aux concessions d’aménagement ou aux marchés publics, selon la nature du contrat destiné à être conclu entre la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales et la société d’économie mixte à opération unique.



« Sont applicables les procédures subséquentes pouvant être mises en œuvre lorsque l’appel public à la concurrence est infructueux.



« II. – Les candidats susceptibles d’être sélectionnés pour être actionnaires opérateurs économiques de la société d’économie mixte à opération unique doivent respecter les conditions de recevabilité des candidatures propre à la procédure applicable au contrat destiné à être conclu.



« III. – En complément des informations obligatoires selon la nature du contrat destiné à être conclu, l’avis d’appel public à la concurrence comporte un document de préfiguration, précisant la volonté de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales de confier l’opération projetée à une société d’économie mixte à opération unique à constituer avec le candidat sélectionné.



« Ce document de préfiguration de la société d’économie mixte à opération unique comporte notamment :



« 1° Les principales caractéristiques de la société d’économie mixte à opération unique : la part de capital que la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales souhaite détenir ; les règles de gouvernance et les modalités de contrôle dont la collectivité ou le groupement de collectivités souhaite disposer sur l’activité de la société définies, le cas échéant, dans un pacte d’actionnaires ; les règles de dévolution des actif et passif de la société lors de sa dissolution ;



« 2° Le coût prévisionnel global de l’opération pour la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales et sa décomposition.



« IV. – Les critères de sélection des candidats sont définis et appréciés par la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales conformément aux règles applicables selon la nature du contrat destiné à être conclu avec la société d’économie mixte à opération unique. Le coût global de l’opération est apprécié en tenant compte de la souscription au capital et au financement de la société d’économie mixte à opération unique.



« V. – À l’issue de la mise en concurrence et de la sélection du candidat, sont arrêtés et publiés les statuts de la société d’économie mixte à opération unique, ainsi que, le cas échéant, le pacte d’actionnaires conclu.



« VI. – Le contrat, comportant les éléments prévus par l’appel public à la concurrence, est conclu entre la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales et la société d’économie mixte à opération unique, qui est substituée au candidat sélectionné pour l’application des modalités de passation prévues selon la nature du contrat. 



« Art. L. 1541-4 et L. 1541-5. – (Supprimés)



« Art. L. 1541-6. – I. – En cas de transformation, de fusion ou de rattachement de la collectivité territoriale actionnaire d’une société d’économie mixte à opération unique au sein d’une autre collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales, la collectivité territoriale actionnaire lui cède ses actions, à leur valeur nominale, à la date à laquelle la transformation, la fusion ou le rattachement est devenu exécutoire.



« En cas de transformation, de fusion ou de rattachement du groupement de collectivités territoriales actionnaire d’une société d’économie mixte à opération unique au sein d’un autre groupement de collectivités territoriales, le groupement de collectivités territoriales actionnaire lui cède ses actions, à leur valeur nominale, à la date à laquelle la transformation, la fusion ou le rattachement est devenu exécutoire.



« La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales bénéficiaire de la cession est substitué au cédant dans tous les actes, délibérations, contrats et décisions en lien avec l’objet de la société d’économie mixte à opération unique.



« II. – En cas de transfert de la compétence qui fait l’objet du contrat conclu avec la société d’économie mixte à opération unique de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales actionnaire au bénéfice d’une autre collectivité territoriale ou d’un autre groupement de collectivités territoriales, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales actionnaire lui cède ses actions, à leur valeur nominale, à la date à laquelle le transfert de la compétence est devenu exécutoire.



« La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales bénéficiaire de la cession est substitué au cédant dans tous les actes, délibérations, contrats et décisions en lien avec l’objet de la société d’économie mixte à opération unique. »

Mme la présidente. L'amendement n° 2, présenté par M. Leconte, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

La création d’une société d’économie mixte à opération unique est soumise aux conditions prévues par l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales pour les contrats de partenariat.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

M. Jean-Yves Leconte. Je suis un peu embarrassé de présenter des amendements à ce stade, alors qu’une quasi-unanimité se dessine pour apporter une réponse à un réel problème.

Les travaux menés en première et en deuxième lectures ont permis de mieux sécuriser ce texte. Je reconnais qu’il est souhaitable que l’initiative parlementaire aboutisse ce soir, mais je veux néanmoins exprimer mon inquiétude sur deux points, au travers de ce que j’appellerai des amendements de témoignage.

Même s’il existe bien entendu des différences entre les contrats de partenariat prévus dans notre droit et les SEM à opération unique que nous nous apprêtons à créer, dans les deux cas, un opérateur pas totalement public interviendra pour le compte d’une collectivité publique. Il y aura donc des transferts d’argent, des engagements financiers, le cas échéant hors bilan.

Au demeurant, certains ont souligné que la création des SEM à opération unique constitue en quelque sorte une réponse à la disette budgétaire actuelle : la puissance publique prendra des engagements financiers envers une société au sein de laquelle elle aura une participation, mais qui n’en sera pas moins de droit privé.

Dès lors, il me semblerait préférable que la procédure de choix de l’opérateur d’une SEM à opération unique soit la même que celle qui est prévue par le code général des collectivités territoriales pour les contrats de partenariat. Cela permettrait de trancher de la manière la plus équitable possible entre les différentes options qui s’offrent à la puissance publique.

Bien entendu, l’adoption de cet amendement empêcherait, par définition, un vote conforme, mais je tenais à exprimer les doutes que m’inspire l’instauration, pour les SEM à opération unique, d’une procédure spécifique de choix de l’opérateur. Il serait, me semble-t-il, plus clair de retenir une procédure unique : si elle ne peut être assimilée à un partenariat public-privé classique, la SEM à opération unique constituera une forme de PPP institutionnalisé, induisant des engagements financiers de la puissance publique envers une entité privée. Cela étant, je salue le travail de M. le rapporteur.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. La commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Monsieur Leconte, nous avons déjà débattu longuement de ce sujet ce matin en commission. Vous voulez absolument assimiler les SEM à opération unique à des partenariats public-privé : nous ne pouvons vous suivre.

Aux termes de l’objet de cet amendement, il serait nécessaire que le recours à la création d’une SEM à opération unique soit « précédé d’une évaluation préalable afin de prendre en compte les coûts liés à la création de la SEM, à sa gestion pendant la durée de son existence ainsi que les implications juridiques liées à une société composée de représentants de collectivités et d’entreprises privées ».

Je vous rappellerai simplement, mon cher collègue, que PPP et SEMOP sont deux choses différentes et qu’il est prévu – cela a encore été souligné dans la discussion générale – que la collectivité publique établisse un document de préfiguration dans lequel elle explicitera les éléments constitutifs de la future SEM et du projet prévu.

L’exécutif ne nous entend pas toujours, mais nous demandons souvent, dans cette enceinte, que l’on fasse confiance à l’intelligence territoriale. À trop vouloir multiplier les contraintes pour nos collectivités locales, on ne leur rend pas service, me semble-t-il, non plus qu’à l’économie de nos territoires.

Les PPP ont donné lieu à certaines dérives, connues et reconnues, et vous voudriez, monsieur Leconte, que l’on procède pour les SEMOP comme pour les PPP ! Cela ne me paraît pas logique.

Eu égard à tous les éléments de sécurisation que nous avons, les uns et les autres, mis en place, il serait bon, à mon avis, que ce texte fasse l’objet d’un vote conforme. Cela constituerait un signal positif adressé à nos collectivités.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Pour les raisons que M. le rapporteur vient d’indiquer, le Gouvernement est lui aussi défavorable à cet amendement.

Si nous créons ce soir ensemble, sur l’initiative du Sénat, un nouvel outil à destination des collectivités locales, c’est justement pour éviter les risques que les PPP font courir à celles-ci. Les intervenants dans la discussion générale ont bien exposé toutes les garanties qui entoureront les futures SEMOP.

Monsieur Leconte, vos craintes sont respectables et il est légitime que vous les exprimiez, mais elles ne sont pas fondées. Le Gouvernement a décidé de soutenir cette initiative sénatoriale visant à permettre la création de SEMOP par les collectivités qui le souhaiteront. L’exécutif, monsieur le rapporteur, a lui aussi la plus grande confiance en l’intelligence territoriale et il connaît le sens des responsabilités des élus locaux, ainsi que leur souci de bonne gestion.

Mme la présidente. Monsieur Leconte, l'amendement n° 2 est-il maintenu ?

M. Jean-Yves Leconte. Par réalisme, je le retire, madame la présidente. Il n’a pas vocation à prospérer, dans la mesure où tout le monde ou presque appelle à un vote conforme.

Je relève néanmoins un léger paradoxe dans les réponses qui m’ont été faites. Je proposais de mettre en place un verrou pour garantir qu’un certain nombre d’études seront réalisées avant qu’une collectivité ne décide de se lancer dans ce type d’engagement. Il me semblait cohérent d’instaurer une procédure unique, afin que les collectivités puissent choisir entre les différentes options qui s’offrent à elles.

Cela étant, je retire donc cet amendement, sans être pour autant entièrement convaincu par les arguments qui m’ont été opposés. Je garde en mémoire certains articles de la loi de finances relatifs à des engagements pris par des collectivités à l’égard de certaines banques ou institutions financières… Mieux vaut prendre en amont des dispositions protectrices et prévenir ainsi d’éventuelles difficultés !

Mme la présidente. L'amendement n° 2 est retiré.

L'amendement n° 3, présenté par M. Leconte, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le contrat confié à la société d’économie mixte à opération unique a pour objet la réalisation d’une opération de construction ou de développement de logement, ou la gestion d’un service public incluant la construction d’un ouvrage, le choix de l’équipe de maîtrise d’œuvre fait l’objet d’une mise en concurrence indépendante, par la collectivité ou le groupement de collectivités à l’initiative de la constitution de la société à économie mixte à opération unique.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

M. Jean-Yves Leconte. Cet amendement vise à répondre à une préoccupation évoquée, lors de la discussion générale, par notre collègue du groupe CRC.

Les architectes, entres autres acteurs de l’aménagement des villes et de l’urbanisme, s’inquiètent du fait que des opérateurs pourraient ne plus s’appuyer sur des maîtres d’œuvre indépendants répondant aux conditions posées par la loi sur l’architecture, le code de l’urbanisme, le code des marchés publics et la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée.

Ces textes encadrent, dans notre pays, les opérations lancées par la puissance publique en matière de construction. Il sera possible de créer une SEMOP pour mener ce type d’opérations, même si cet outil n’a pas été conçu dans cet esprit. Dans cette hypothèse, s’il n’était pas recouru à un maître d’œuvre indépendant pour surveiller et superviser les opérations de construction, on serait en droit de s’inquiéter des conséquences que cela pourrait avoir.

Une telle préoccupation peut sembler étonnante de la part d’un sénateur représentant les Français de l’étranger, mais il se trouve que je suis amené à voyager dans beaucoup de pays où les règles d’urbanisme sont plus anarchiques que chez nous. J’ai l’occasion d’observer les conséquences que cela peut emporter en termes d’organisation des villes et sur la société dans son ensemble.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. La commission demande également le retrait de cet amendement. À défaut, son avis serait défavorable.

M. Leconte propose que le choix de l’équipe de maîtrise d’œuvre fasse l’objet d’une mise en concurrence indépendante.

Le texte de la proposition de loi est en parfaite conformité avec toutes les dispositions légales relatives à la maîtrise d’œuvre, y compris avec celles de la loi de 1977.

Mon cher collègue, vous voyagez beaucoup, dites-vous, ce qui vous permet d’observer la situation en matière de construction dans un certain nombre de villes étrangères. Nous, initiateurs de cette proposition de loi, sommes tous des élus locaux, responsables d’exécutifs locaux.

M. Jacques Mézard, rapporteur. Vous avez voté pour l’interdiction du cumul des mandats. Celui-ci présente pourtant l’avantage de permettre à nos travaux de bénéficier de l’expérience de parlementaires qui gèrent des exécutifs locaux, qui connaissent le fonctionnement de nos collectivités et leurs besoins. Sur le terrain, nous avons l’habitude de faire appel à des maîtres d’œuvre, à des entreprises. On pourrait discuter longuement de la notion de maître d’œuvre indépendant que vous avez employée. Je sais pour ma part que c’est le maître d’ouvrage qui décide, qui commande, qui a un projet et qui paye !

M. Jacques Mézard, rapporteur. L’étude de préfiguration permettra à la collectivité de définir ce qu’elle veut faire. L’opérateur unique qu’elle retiendra s’appuiera sur un ou plusieurs maîtres d’œuvre, selon le type de construction à réaliser. Cela se fera naturellement en totale conformité avec les dispositions légales en vigueur. Adopter votre proposition, monsieur Leconte, serait source de complexité et même de difficultés.

.Pour avoir moi-même longtemps exercé une profession libérale, je comprends les inquiétudes de l’Ordre des architectes. Il est naturel qu’un certain corporatisme se manifeste parfois. Notre devoir est de rassurer les architectes en explicitant les objectifs du législateur, ainsi que toutes les garanties qui ont été introduites dans cette proposition de loi.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Je vous demande moi aussi de bien vouloir retirer cet amendement, monsieur le sénateur.

Nous avons bien noté que la création de ce nouvel outil qu’est la SEMOP avait suscité des inquiétudes de la part de certains maîtres d’œuvre intervenant au profit des collectivités locales, en particulier des architectes, qui se sont beaucoup manifestés auprès des parlementaires et du Gouvernement.

Je précise, à la suite de M. le rapporteur, que cette proposition de loi ne modifiera en rien la loi du 3 janvier 1977 relative à l’architecture, qui restera inchangée et qui s’appliquera dans toutes ses dispositions aux opérations que conduiront les SEMOP. Les collectivités locales ou leurs groupements, lorsqu’ils auront décidé de constituer une SEMOP, continueront bien sûr à s’appuyer sur les compétences et le savoir-faire des architectes pour mener à bien leurs projets. Il n’y a donc aucune inquiétude à avoir.

Je veux à mon tour rassurer les architectes : ils continueront à faire leur travail auprès des collectivités locales, de leurs groupements et des SEMOP.

Mme la présidente. Monsieur Leconte, l'amendement n° 3 est-il maintenu ?

M. Jean-Yves Leconte. Je vais le retirer, madame la présidente, après avoir formulé deux remarques.

Tout d’abord, la richesse du Sénat tient à la diversité des expériences de ses membres. C’est grâce à cette diversité que le débat peut produire les meilleurs résultats !

Ensuite, j’ai bien noté que le présent texte ne modifiera pas la loi de 1977 sur l’architecture. En revanche, les conditions dans lesquelles les SEMOP feront appel aux maîtres d’œuvre ne seront pas les mêmes que pour les autres types d’opérations de construction. C’est bien là le sujet !

M. Jean-Yves Leconte. Recourir à un maître d’œuvre indépendant de celui qui paye représente, pour la puissance publique, une garantie quant au respect de l’ensemble du cahier des charges, à la recherche non pas du moins-disant, mais du mieux-disant. La collectivité ne dispose pas toujours de l’ensemble des compétences permettant de s’en assurer.

Cela étant dit, je retire mon amendement.

Mme la présidente. L'amendement n° 3 est retiré.

Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er (Texte non modifié par la commission)
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Article 1er ter

Article 1er bis

(Non modifié)

Le code de justice administrative est ainsi modifié :

1° À la fin du premier alinéa des articles L. 551-1 et L. 551-5, les mots : « ou la délégation d’un service public » sont remplacés par les mots : « la délégation d’un service public ou la sélection d’un actionnaire opérateur économique d’une société d’économie mixte à opération unique » ;

2° La deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 551-6 est complétée par les mots : « ou à la constitution de la société d’économie mixte à opération unique » ;

3° Au premier alinéa de l’article L. 551-10, après la première occurrence du mot : « contrat », sont insérés les mots : « ou à entrer au capital de la société d’économie mixte à opération unique » et, après les mots : « collectivité territoriale », sont insérés les mots : « , un groupement de collectivités territoriales ». – (Adopté.)

Article 1er bis
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Article 14 (début)

Article 1er ter

(Non modifié)

L’article L. 1411-19 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À la première phrase, après le mot : « locale », sont insérés les mots : « ou à une société d’économie mixte à opération unique » ;

2° À la fin de la seconde phrase, les mots : « que doit assurer la société publique locale délégataire » sont remplacés par le mot : « déléguées ». – (Adopté.)

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Article 1er ter
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Article 14 (fin)

Article 14

(Non modifié)

I. – Le titre VI du livre VIII de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un chapitre III ainsi rédigé :

« Chapitre III

« Sociétés d’économie mixte à opération unique

« Art. L. 1863-1. – Les articles L. 1541-1 à L. 1541-6 sont applicables aux sociétés d’économie mixte à opération unique créées par les communes de la Polynésie française ou par leurs groupements. »

II. – Le chapitre Ier du titre VIII du livre III du code des communes de la Nouvelle-Calédonie est complété par un article L. 381-10 ainsi rédigé :

« Art. L. 381-10. – Les communes et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés d’économie mixte à opération unique.

« Sous réserve de dispositions contraires, les articles L. 1541-1 à L. 1541-6 du code général des collectivités territoriales sont applicables aux sociétés d’économie mixte à opération unique mentionnées au premier alinéa du présent article. » – (Adopté.)

Mme la présidente. Les autres dispositions de la proposition de loi ne font pas l’objet de la deuxième lecture.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi dans le texte de la commission.

(La proposition de loi est définitivement adoptée.)

M. Antoine Lefèvre. Bravo, monsieur Dupont !

Article 14 (début)
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