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Séance du 23 octobre 2014 (compte rendu intégral des débats)

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, la Haute Assemblée entame aujourd’hui l’examen en première lecture de la proposition de loi tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser l’échange en matière de voies rurales.

Le droit de la propriété des personnes publiques se fonde sur la distinction entre domaine public et domaine privé, l’appartenance d’un bien à l’un ou à l’autre déterminant le régime juridique qui lui est applicable, ainsi que la compétence juridictionnelle en cas de litige. Cependant, les caractéristiques propres à certains biens justifient que leur régime déroge, sur certains points, à cette distinction. Tel est le cas des chemins ruraux, comme l’a expliqué, avec beaucoup de pertinence, Henri Tandonnet, dans l’exposé des motifs de sa proposition de loi et dans son intervention à cette tribune.

La France compte près de 750 000 kilomètres de chemins ruraux, dont l’importance est souvent méconnue, alors qu’il s’agit d’un réseau dont l’histoire est séculaire et qui est considérable si on le compare à ceux des pays voisins de taille comparable.

La définition des chemins ruraux est contenue dans l’article L. 161-1 du code rural, aux termes duquel les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l’usage public, qui n’ont pas été classés comme voies communales ; ils qui font partie du domaine privé de la commune. Il en résulte un droit parfois qualifié d’« hybride », qui alimente un contentieux nourri.

Les deux premiers critères – appartenir aux communes et être affectés à l’usage du public – suffiraient, à eux seuls, à faire appartenir ces voies au domaine public, mais la loi en a décidé autrement, puisqu’elle dispose que ces chemins font partie du domaine privé de la commune.

Ces conditions sont importantes, puisque la propriété de la commune distingue ces chemins ruraux des chemins d’exploitation, qui servent exclusivement à la communication ou à l’exploitation de fonds privés et qui sont présumés appartenir aux riverains. Cela les distingue aussi des autres voies qui appartiennent à des particuliers, même si elles sont ouvertes à la circulation publique.

L’article L. 161-2 du code rural établit que l’affectation à usage du public est présumée, notamment par l’utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de l’autorité municipale en matière de surveillance ou de voirie.

Il existe donc un principe de présomption d’affectation à l’usage du public, et un certain nombre d’éléments de fait sont vérifiés par le juge en cas de contentieux. Ainsi, une circulation exercée par la majorité des habitants peut être la preuve d’une utilisation comme voie de passage. Cependant, de nombreuses communes connaissent des difficultés à vérifier la propriété de ces voies dans leurs archives, et le cadastre n’est pas toujours clair.

La loi établit une autre présomption : l’article L. 161-3 du code rural prévoit que « tout chemin affecté à l’usage du public est présumé, jusqu’à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé ». C’est au propriétaire, en général un propriétaire privé, qui revendique la propriété d’un chemin affecté à la circulation générale, de renverser la présomption, puisque c’est lui qui doit apporter la preuve, par un titre ou par des éléments permettant d’établir une prescription acquisitive, de sa propriété sur ce chemin.

Ainsi, pour qu’un particulier puisse prescrire la propriété d’un chemin rural, le code civil pose un certain nombre d’exigences, notamment en termes de délais.

L’article 2265 fixe la durée à dix ans, dans l’hypothèse où le particulier aurait acquis son chemin « de bonne foi et par juste titre ».

L’article 2262 précise que « toutes les actions, tant réelles que personnelles, sont prescrites par trente ans, sans que celui qui allègue cette prescription soit obligé d’en rapporter un titre ou qu’on puisse lui opposer l’exception déduite de la mauvaise foi ».

Cette dernière disposition empêche les communes de récupérer le chemin qu’elles avaient momentanément délaissé, le plus souvent par simple ignorance de son existence. Elles ne disposent d’aucun recours lorsque le délai de trente ans se trouve révolu.

En outre, l’article L. 161-10 du code rural prévoit que lorsqu’un chemin rural cesse d’être affecté à l’usage du public, la vente peut être décidée, après enquête, par le conseil municipal. La jurisprudence fait une lecture stricte de cet article, qui n’envisage que l’hypothèse d’une vente des chemins ruraux. Elle considère de surcroît que cette disposition exclue toute possibilité d’échanges.

Ainsi, le domaine privé ne bénéficie pas de l’imprescriptibilité, réservée au domaine public, et il peut donc faire l’objet d’une usucapion, le terme utilisé en droit civil pour évoquer la prescription acquisitive – nous sommes un certain nombre à avoir profité de l’examen de la proposition de loi de M. Tandonnet pour rafraîchir nos mémoires d’étudiants en droit civil (Sourires.) –, de la part de particuliers qui, au terme d’un délai de trente ans de possession d’un chemin rural, pourront légitimement se l’approprier. Cette « vulnérabilité » des chemins ruraux a été souvent dénoncée, en particulier ici, au Sénat, ainsi qu’en témoignent les questions de plusieurs sénateurs interpellant les gouvernements successifs sur la nécessité de renforcer la protection de ces chemins.

Face à cette situation, la proposition de loi poursuit deux objectifs : rendre imprescriptibles les biens du domaine privé des collectivités territoriales pour empêcher l’application à leur encontre de la prescription acquisitive et permettre l’échange de terrains sur lesquels se situent des chemins ruraux.

Réunie la semaine dernière par son nouveau président, M. Philippe Bas, dont je veux saluer l’élection, votre commission des lois a examiné cette proposition de loi, sur le rapport de M. Yves Détraigne, dont je salue la qualité du travail.

Face aux difficultés soulevées par l’application à tous les immeubles du domaine privé des collectivités territoriales du principe d’imprescriptibilité, votre rapporteur s’est concentré sur le problème spécifique des chemins ruraux, en écartant l’hypothèse d’un basculement des chemins ruraux dans le domaine public des communes, en raison notamment du coût qu’engendrerait l’obligation d’entretien de ces chemins par les communes. Il a proposé à la commission de privilégier une formule médiane tendant, d’une part, à rapprocher le régime des chemins ruraux de celui du domaine public, sans les y faire entrer pour autant, et, d’autre part, à faciliter leur échange.

Si les membres de la commission ont approuvé cette démarche visant à recentrer la proposition de loi de M. Tandonnet sur la seule question des chemins ruraux, ils se sont en revanche montrés perplexes quant à l’instauration d’une imprescriptibilité des chemins ruraux. C’est pourquoi, au terme d’un débat nourri et riche sur un sujet qui, si l’on n’y pense pas chaque matin en se rasant (Sourires.), se révèle passionnant, votre commission des lois a jugé nécessaire d’approfondir sa réflexion en la matière, comme l’a expliqué à l’instant son rapporteur.

Le Gouvernement rejoint, pour l’essentiel, l’analyse de la commission.

S’agissant de la proposition consistant à rendre imprescriptibles les biens du domaine privé des collectivités territoriales pour empêcher l’application à leur encontre de la prescription acquisitive, le Gouvernement estime qu’attribuer à l’ensemble des biens du domaine privé le caractère d’imprescriptibilité remettrait en cause la frontière entre le régime de la domanialité publique et celui de la domanialité privée.

Concernant la proposition de limiter l’imprescriptibilité aux seuls chemins ruraux, le Gouvernement estime qu’elle créerait une confusion en accordant à un élément du domaine privé une caractéristique propre au domaine public.

Quant à la possibilité d’un échange de parcelles, le principe même de l’autoriser apparaît intéressant et la reconnaître permettrait de combler un « vide » juridique incontestable. Votre rapporteur a proposé, en commission, un dispositif qui s’écarte de celui qui était prévu dans la proposition de loi. Il s’agit non plus d’intégrer l’échange dans le dispositif applicable en cas de vente de chemins ruraux, mais de créer un dispositif ad hoc, avec deux éléments distinctifs : premièrement, une désaffectation préalable du chemin ne serait plus nécessaire et, deuxièmement, l’acte d’échange devrait comporter des clauses permettant de garantir la continuité du chemin rural. Tel qu’il est conçu, ce dispositif d’échange n’aura vocation à être mis en œuvre que dans une hypothèse : lorsqu’il s’agira de faire perdurer le chemin rural, en ajustant son tracé par échanges de parcelles. Ce resserrement du champ d’application du dispositif est une bonne solution, car il garantit que celui-ci ne sera pas un biais pour abandonner un chemin rural.

En conclusion, la réflexion sur la domanialité privée à laquelle invite la proposition de loi de M. Tandonnet est très intéressante, mais, comme l’illustrent les débats de votre commission des lois, elle soulève de nombreuses questions.

Actuellement, les chemins ruraux connaissent un regain d’intérêt, en raison de l’évolution des modes de vie et d’une nouvelle perception de l’espace rural et de l’usage économique qui peut en être fait. La nécessité d’assurer leur protection est donc largement admise, y compris, bien sûr, par le Gouvernement. Dans ce contexte, la position de la commission, tendant à approfondir sa réflexion sur le meilleur moyen d’assurer la protection de ces chemins ruraux, apparaît comme la meilleure solution. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Le Scouarnec.

M. Michel Le Scouarnec. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la proposition de loi déposée par nos collègues du groupe UDI-UC pour régler un problème dont j’ignorais pour l’essentiel jusqu’à cette semaine : n’ayant pas étudié le droit, je ne connaissais pas la prescription acquisitive… De ce point de vue, cette semaine aura donc été utile. (Sourires.)

Si le sujet peut sembler secondaire au regard des enjeux fondamentaux auxquels sont confrontées les collectivités, il mérite, en réalité, tout notre intérêt. En effet, derrière l’aspect extrêmement juridique de cette proposition de loi, liée au régime de domanialité des collectivités, se pose une véritable question, celle de la capacité des collectivités à maîtriser le développement de leur territoire et l’évolution de leur patrimoine. Cela est particulièrement vrai pour les communes rurales, qui sont très étendues par rapport aux villes et, souvent, beaucoup moins peuplées.

Le texte soulève la question du domaine privé des collectivités territoriales, lequel peut être affecté à un usage public. Il en va ainsi des chemins ruraux, aux termes de l’article L. 161-1 du code rural.

Parce qu’ils sont, justement, à l’usage du public et qu’ils remplissent une mission d’intérêt général, un certain nombre d’associations font pression sur les communes pour assurer l’entretien de ces chemins. Or celles-ci n’ont aucune obligation de les entretenir puisqu’ils appartiennent à leur domaine privé. Mais la pression va croissant...

Nous devons être très vigilants : changer le régime de domanialité nous conduirait à créer une obligation d’entretien de ce patrimoine. C’est un engrenage dangereux, d’autant que les collectivités sont financièrement exsangues – de plus en plus, hélas ! Nous sommes, à ce titre, satisfaits que la commission n’ait pas fait le choix de revenir sur ce régime privé de domanialité : nous nous y serions clairement opposés.

Reste la question de la prescriptibilité s’appliquant à ces biens, ce qui est finalement l’objet de notre débat. Aujourd'hui, ce régime est clairement lié à la nature du domaine concerné : si ce domaine est public, alors les biens sont imprescriptibles. Confier les attributs du domaine public au domaine privé et donc changer les règles de jurisprudence administrative pose des questions juridiques lourdes. Cela risque de créer de la confusion et, sûrement, de multiples contentieux. C’est ce qui justifie la prudence affichée par notre très éclairée commission des lois, prudence que nous partageons.

Nous reconnaissons que le régime actuel, qui permet que le non-entretien des chemins ruraux justifie qu’ils deviennent la propriété exclusive de particuliers, est contestable. Ce régime conduit en effet à priver les communes de capacités d’intervention sur leur patrimoine, au bénéfice d’intérêts privés, si légitimes soient-ils, et les condamne, pour l’avenir, au développement de leur tourisme ou à une meilleure préservation de leur patrimoine naturel, voire au développement de liaisons douces, comme des voies vertes.

Une telle situation ne peut pas nous satisfaire pleinement : une politique publique ne se mène pas par défaut ; elle se mène avec volontarisme. Aujourd’hui, pour protéger ces chemins, les collectivités peuvent les inscrire dans leur document d’urbanisme. Or la perte d’ingénierie publique ainsi que le passage au niveau intercommunal d’un certain nombre de plans locaux d’urbanisme ne sont pas sans susciter des inquiétudes sur l’avenir de la capacité de nos communes à protéger leur patrimoine.

La baisse des dotations risque également de peser sur leur budget et donc de les obliger à réduire leurs projets d’investissements, notamment concernant ce type d’espaces, qui, bien souvent, ne sont pas classés dans les priorités de la commune et font l’objet de reports d’année en année. Dans la ville dont j’ai été maire pendant dix-sept ans, on attendait des années et des années avant de rénover les fontaines et les lavoirs, au nom d’urgences supérieures – les écoles, le logement… La situation me semble être la même pour ce qui concerne les chemins ruraux.

Rappelons par ailleurs que la prescription acquisitive a été instaurée en droit pour pénaliser le propriétaire d’un bien qui laisse une tierce personne exercer une possession sur celui-ci et n’intervient pas pour l’en empêcher. Compte tenu des charges afférentes aux collectivités, ce cadre juridique nous semble tout à fait inacceptable et injuste. En effet, les ressources financières des collectivités et, par là même, leurs capacités d’investissements diminuent loi de finances après loi de finances. Elles ont donc de moins en moins les moyens d’entretenir tous les chemins ruraux, comme, du reste, bien d’autres éléments patrimoniaux à rénover du domaine privé : les moulins, les granges, les fontaines, les fours à pain… L’acquisition prescriptive constitue, alors, un vrai danger, une bombe à retardement. Par conséquent, il est urgent de légiférer pour éviter qu’elle n’explose.

À cet égard, l’intérêt de cette proposition de loi est de laisser à la seule collectivité le choix de la destination d’un chemin rural affecté à l’usage du public : soit elle le déclasse et le vend selon une procédure particulière, soit elle l’échange contre un autre terrain, soit elle le conserve dans son patrimoine privé sans qu’aucune obligation ne pèse sur elle. Nous regrettons donc de ne pas avoir eu le temps nécessaire pour approfondir ce débat intéressant.

Pour finir, je rappellerai tout de même que, s’il est important que les propositions de lois soient juridiquement solides, le renvoi à la commission nous a, de prime abord, interpellés. En effet, nous considérons que le renvoi à la commission de propositions de loi examinées dans le cadre des niches doit rester l’exception. À défaut, l’initiative parlementaire risquerait d’être régulièrement bafouée.

Cependant, et compte tenu du fait que les auteurs du texte ont donné leur accord sur ce renvoi, nous voterons la motion qui nous sera proposée tout à l'heure. Nous la voterons d’autant plus aisément que nous considérons unanimement que ce sujet mérite d’être approfondi et développé, afin de donner naissance à un texte de loi plus pertinent, répondant aux attentes de nos collectivités et adapté à la réalité, qui a évolué au fil du temps. Mes chers collègues, cela pourrait constituer une piste de travail pour la délégation aux collectivités territoriales, laquelle pourrait apporter sa contribution, de manière à aller au bout de la réflexion et à avancer sur ce chemin, certes un peu cahoteux, mais qui ne doit pas devenir une impasse. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste. – Mme Marie-Annick Duchêne applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, les préoccupations du groupe UDI-UC sont vraiment éclectiques. Tout à l'heure, nous surfions sur internet et évoquions la révolution numérique planétaire. Maintenant, nous allons au plus profond de nos territoires, en nous penchant sur le statut des chemins ruraux, ces nombreux petits chemins qui, comme le dit la chanson, sentent bon la noisette… (Rires.)

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Et la framboise !

M. Jean-Claude Requier. L’imprescriptibilité du domaine privé des personnes publiques, que vise à établir la proposition de loi de notre collègue Henri Tandonnet, est intéressante, mais ne nous paraît pas un dispositif adapté à la difficulté, pourtant réelle, que pose la situation des chemins ruraux.

Il faut revenir aux sources de ce principe. Les propriétés des personnes publiques bénéficient d’une protection forte, justifiée par le fait qu’elles sont affectées à l’usage de tous. Le principe d’inaliénabilité du domaine public signifie que les biens appartenant à ce domaine sont insusceptibles d’une appropriation privative. Il s’agissait, à l’époque de l’Édit de Moulins, au XVIe siècle, de « préserver l’intégrité du patrimoine royal » et d’éviter que le roi ou ses conseillers ne dilapident le domaine de la couronne. L’inaliénabilité, corollaire de l’imprescriptibilité, signifie que les biens de ce domaine ne peuvent être cédés d’aucune manière, de façon volontaire ou contrainte, à titre onéreux ou à titre gratuit.

Ainsi, le domaine public est constitué et reconnu en raison de l’intérêt public auquel il est destiné, tandis que le domaine privé, même s’il correspond toujours à un intérêt public, présente plutôt un intérêt patrimonial.

Prenant acte de « l’hypertrophie pathologique du domaine public », les auteurs du code général de la propriété des personnes publiques de 2006 ont retenu une définition qui reprend les deux conditions posées par la jurisprudence antérieure, à savoir l’appartenance à une personne publique et l’affectation à certaines destinations, s’attachant, par là même, à réduire l’étendue du domaine public. La rigueur des règles relatives au domaine public, notamment l’imprescriptibilité et l’inaliénabilité, apparaît en effet souvent en décalage avec la gestion et la valorisation nécessaires des propriétés publiques. C’est dire si la solution proposée par la présente proposition de loi va à l’encontre de la modernisation de la gestion des propriétés publiques…

De nombreuses réflexions, émanant du Conseil constitutionnel, des auteurs de la doctrine, en passant par les gestionnaires que sont les élus locaux, ont souligné l’intérêt d’une « échelle de la domanialité ». À cet égard, le groupe du RDSE ne peut que recommander que l’on travaille sur la base de cette notion clé, afin d’adapter et de moderniser les normes de l’administration, de manière à faciliter la gestion locale.

Concernant la problématique particulière des chemins ruraux, il faut noter que ces derniers faisaient autrefois partie du domaine public de la commune, en tant que propriétés des communes ouvertes à la circulation générale. Le législateur considéra que le régime de domanialité publique était une protection trop lourde, et l’ordonnance du 7 janvier 1959 procéda à leur transfert vers le domaine privé. Le régime du domaine public était en effet inadapté à des biens dont l’importance économique n’était pas considérable et pour lesquels les conséquences de la domanialité publique devenaient une gêne, dans le contexte d’une agriculture en pleine transformation du fait des restructurations et remembrements, lesquels rendaient inutiles, et même gênants, certains chemins ruraux.

Il faut ajouter que les chemins ruraux ont une vocation avant tout agricole : ils permettent aux exploitants d’accéder aux diverses parcelles composant leur exploitation. Depuis que la randonnée pédestre s’est développée, ils en facilitent également la pratique dans nos campagnes. Ce n’est pas peu appréciable ! Trois petits tours dans les bois, et ces chemins partent au hasard, pour le plus grand bonheur des flâneurs, en particulier à l’époque des cèpes et des champignons… (Sourires.) II ne peut donc être question de revenir sur cette facilité de gestion.

Notre rapporteur avait proposé une solution médiane : le renforcement de la protection des chemins ruraux, en les préservant de l’usucapion – terme que, moi aussi, j’ai découvert – et en permettant dans le même temps leur échange.

L’imprescriptibilité appliquée aux seuls chemins ruraux constitue une meilleure réponse. Les biens du domaine privé sont soumis aux règles de la prescriptibilité acquisitive consignées dans le code civil : dix ans, au cas où le possesseur est de bonne foi et possède un titre ; trente ans, au cas où le possesseur ne peut exciper d’un titre et où l’exception de mauvaise foi est inopposable. En réalité, l’usucapion par un particulier est impossible pour les chemins ruraux fréquentés, mais le problème demeure pour les nombreux autres.

Concernant la procédure d’échange, l’hypothèse d’un revirement de jurisprudence avait été avancée, à tort, en 2004. Cela est regrettable, car la position excessivement rigide du juge administratif entraîne des difficultés. Les opérations d’échange sont en effet courantes. Elles permettent, par exemple, un nouveau traçage des parcelles communales. Pourtant, elles ne sauraient être régularisées que par le jeu de la prescription acquisitive.

Parce que les chemins ruraux jouent un rôle essentiel dans le paysage champêtre de la France et parce qu’ils modèlent largement notre appréhension de la géographie de nos campagnes, le groupe du RDSE considère, à l’instar des membres de la commission des lois, que leur protection nécessite une réflexion approfondie, au regard des enjeux multiples qu’ils recouvrent. Mon groupe approuvera ainsi la motion tendant au renvoi à la commission. Les chemins ruraux de nos campagnes valent bien ce petit détour ! (Applaudissements.)

M. Claude Dilain. Vive la poésie !

Mme la présidente. La parole est à M. Mathieu Darnaud.

M. Mathieu Darnaud. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les élus des collectivités territoriales de la ruralité, en particulier les maires, sont confrontés à des situations qui, souvent, ne rentrent pas ou ne rentrent plus dans le cadre prévu par le législateur. C’est à nous qu’il appartient d’y remédier, en cherchant à faciliter l’exercice de ces mandats. Voilà pourquoi je tiens à saluer l’initiative de notre collègue Henri Tandonnet. Sa proposition de loi nous donne l’occasion de nous pencher sur la question de la prescription acquisitive, qui, comme il l’a parfaitement démontré dans son intervention, a une forte résonance sur nos territoires. J’ai moi-même en mémoire quelques exemples dans mon département de l’Ardèche…

Ce texte a d’abord le grand mérite de s’attaquer à une situation à laquelle de nombreux élus, notamment des maires de petites communes, se sont déjà retrouvés confrontés. Il aborde également un sujet d’avenir, car la question de la prescription acquisitive va se poser avec de plus en plus d’acuité dans les années à venir. En effet, nos chemins ruraux sont davantage empruntés, pour des activités liées à l’exploitation agricole et forestière, mais aussi, de plus en plus, comme des itinéraires de promenade.

Il est souvent difficile pour une municipalité rurale dont les moyens sont, par nature, limités d’avoir une connaissance exhaustive des centaines de kilomètres de chemins ruraux jalonnant son territoire. Il est parfois complexe de détenir une liste à jour de l’ensemble des biens immobiliers du domaine privé, entre telle parcelle, tel ancien moulin ou telle grange oubliée. D’ailleurs, il arrive que ce soit le jour où la commune prend l’initiative de mettre un de ces biens en valeur qu’elle découvre qu’un tiers est fondé à lui opposer la prescription acquisitive.

La philosophie de ce texte repose donc sur une volonté d’aider les collectivités et les élus qui les administrent dans leurs efforts de mise en valeur, d’investissement, voire tout simplement de sauvegarde de leur patrimoine historique ou de la physionomie de leur terroir. Pour autant, comme l’a indiqué notre rapporteur, à qui je veux ici rendre hommage pour la qualité de son analyse, verser dans le domaine public l’ensemble des biens immobiliers des collectivités aurait des conséquences juridiques considérables, créant sans doute des situations inextricables.

La réflexion que notre rapporteur a menée sur un sujet complexe en un minimum de temps me semble donc aller dans le bon sens. Nous ne pouvons aussi radicalement modifier la nature des biens immobiliers du domaine privé des collectivités et, je le rejoins aussi sur ce point, sans doute devons-nous concentrer cette réforme sur la nature des seuls chemins ruraux.

Là aussi, légiférer sans prendre le recul ni mener les études nécessaires risque de créer des situations inextricables. Trop de cas différents sont en cause : un chemin viticole acquis au terme de la durée de prescription n’a pas la même utilité publique qu’un sentier de randonnée. Je pense aussi à ces exploitants de bonne foi, qui ont bâti des activités économiques, notamment agricoles, ou poursuivi des activités préexistantes et qui se trouveraient du jour au lendemain dans une situation intenable.

L’adoption de ce texte dans sa rédaction actuelle poserait donc plus de problèmes que ses auteurs ne voudraient en résoudre, sans parler des contradictions qu’il ferait naître avec notre droit de la propriété. Les dispositions qu’il vise à instaurer auront un impact dont, me semble-t-il, nous n’imaginons pas la portée, avec, notamment, des conséquences sur des situations souvent ignorées par les protagonistes eux-mêmes.

Le groupe UMP souhaite donc exprimer des réserves, non pas sur l’ambition salutaire du texte, mais sur les réponses juridiques qu’il tend à apporter.

Je tiens également à souligner que, malgré ces divergences, le rejet pur et simple de la proposition de loi nous semblerait tout aussi dommageable, car il enterrerait toute idée de réforme. Ce serait là un terrible message de résignation et d’abandon à l’endroit des élus des collectivités territoriales, quand notre mission est de les soutenir et de chercher les moyens de faciliter l’exercice de leur mandat.

Les élus de nos collectivités sont les premiers à affronter des textes trop vite adoptés. Au premier chef d’entre eux, se trouvent les maires de communes rurales, dont les moyens limitent le soutien juridique sur lequel ils peuvent s’appuyer. Nous devons donc prendre le temps de nous pencher sereinement et en profondeur sur cette question. C’est pourquoi le groupe UMP soutiendra la motion tendant au renvoi à la commission, présentée par notre rapporteur, sur proposition du président de la commission. (Applaudissements.)

M. Claude Kern. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. René Vandierendonck.

M. René Vandierendonck. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, rassurons, pour commencer, Henri Tandonnet et apportons-lui des preuves : son assiduité aux travaux du Sénat lui aura certainement permis de voir comment notre collègue Évelyne Didier, à travers une proposition de loi, est parvenue, contre toute attente, à faire bouger les lignes en matière de partage des responsabilités et de prises en charge financières de la gestion des ouvrages d’art.

S’il y a aujourd’hui 750 000 kilomètres de chemins ruraux, comme l’a indiqué M. le secrétaire d’État, je peux vous dire que 200 000 kilomètres ont disparu durant les trente dernières années. C’est dire, mon cher collègue, que nous ne discutons pas la pertinence du débat que vous nous proposez. Croyez-le, nous avons la volonté d’aboutir à une solution. Je tenais d’entrée de jeu à vous en donner l’assurance la plus formelle.

Cela étant, aussi légitime que soit l’objectif, l’emprunt de l’ensemble des caractéristiques de la domanialité publique pour protéger les chemins ruraux pose un problème de construction juridique. Le risque constitutionnel est réel : plusieurs articles de la Constitution garantissent le caractère inviolable et sacré de la propriété privée.

La jurisprudence du Conseil d’État qui interdit le recours à l’échange, des dispositions du code rural assez complexes, voire parfois contradictoires en matière d’aliénation – je pense aux modalités d’enquête publique, aux conditions d’intervention des associations syndicales, notre collègue Le Scouarnec en a parlé, ou aux conditions dans lesquelles intervient la mise en demeure d’acquérir au profit des riverains – montrent que votre proposition de loi est pertinente. Pour une fois, nous n’allons pas simplement nous gargariser de la ruralité ou de l’hyper-ruralité, nous allons pouvoir faire progresser concrètement une question significative pour les élus locaux.

Chacun ici vous remercie, monsieur Tandonnet, d’avoir identifié le problème. Tel est le sens qu’il faut donner au positionnement, tous bords politiques confondus, de la commission des lois. Il est d’ailleurs tout à fait remarquable que M. Détraigne, qui a été nommé rapporteur la veille de la remise de son rapport, comme il l’a lui-même indiqué, ait pu élaborer un rapport complètement dans le cœur du sujet.

Pour pouvoir légiférer, il nous semble vraiment nécessaire d’approfondir la démarche. Je suis, pour ma part, déterminé à le faire. S’il vous faut une raison supplémentaire d’attendre, je dirais aussi qu’il y a, aux franges de ce débat, la question de la compétence. Nous sommes d’ailleurs en plein dans l’actualité puisque, dans quelques jours, le Premier ministre viendra dans cette enceinte en vue d’une déclaration du Gouvernement sur la réforme territoriale. Vous le savez très bien, monsieur le secrétaire d’État, l’Isère en étant un brillant exemple, il y a une compétence départementale en matière de plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée. Notre collègue Michel Mercier y a très explicitement fait allusion dans le cadre des travaux en commission.

Toutes ces problématiques doivent être examinées. Reste qu’il y a un point qui ne soulève aucune discussion : il est éminemment nécessaire, dans l’intérêt général, de parvenir, tout en améliorant la transparence du dispositif, à limiter et encadrer les conditions dans lesquelles la prescription acquisitive – l’usucapion, pour ceux qui aiment le droit romain – peut intervenir dans ce domaine. Je suis donc favorable à ce que nous poursuivions le travail, mais il me semble vraiment indispensable de respecter la summa divisio que constitue la distinction entre domaine public et domaine privé. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Mme Jacqueline Gourault. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il n’est pas aisé d’intervenir en dernier. Néanmoins, je veux indiquer, au nom du groupe UDI-UC, les éléments qui nous semblent essentiels.

Cher Henri Tandonnet, je tiens avant toute chose à saluer votre initiative. Le dépôt de votre proposition de loi en janvier dernier nous permet d’aborder aujourd'hui, en séance publique, un problème affectant de très nombreuses communes rurales dans notre pays. Certes, l’adoption d’une motion tendant au renvoi à la commission allongera un peu les délais d’examen de votre texte, mais n’oubliez pas que vous l’avez déposé il y a six mois, ce qui est finalement très court au regard du calendrier habituel d’examen des propositions de loi. (Sourires.)

Suivant l’orientation que souhaite prendre notre rapporteur, je centrerai mon propos sur la problématique des chemins ruraux. Si le champ de la proposition de loi de notre collègue est plus vaste, il reconnaît lui-même que sa réflexion part de la question des chemins ruraux.

Comme l’a rappelé notre rapporteur, il existe des centaines de milliers de kilomètres de chemins ruraux. Ces chemins, bien qu’affectés à l’usage du public, ne sont pas classés comme des voies communales. Ils appartiennent donc au domaine privé des communes. Relevant du droit privé, ils peuvent, comme tout immeuble, après trente ans de « possession » ou d’occupation par un particulier, devenir la propriété de celui-ci, par le jeu de la prescription acquisitive prévue par le code civil.

Cette réalité juridique n’est bien sûr pas sans poser de problème. Il existe un contentieux abondant engendré par l’appropriation par des particuliers d’éléments importants du domaine privé des collectivités tels que des chemins ruraux ou des jardins. Notre collègue Détraigne cite même dans son rapport des cas concernant des moulins ou des presbytères. Dans toutes ces hypothèses, les collectivités se retrouvent lésées ou privées de la possibilité d’aménagements futurs.

Pendant de nombreuses années, les chemins ruraux ne suscitaient que peu d’intérêt. Aujourd’hui, les choses ont changé compte tenu de l’évolution de la société. Les plans départementaux des itinéraires de promenade et de randonnée se sont notamment multipliés. Ces chemins ruraux sont aussi utilisés pour des activités économiques comme le débardage du bois. Cet usage est très important dans ma région, par exemple.

Ces chemins sont donc un élément du développement de nos collectivités que l’on ne doit pas ignorer.

Les statistiques sont apparemment difficiles à obtenir sur le sujet. À cet égard, le cas de la Picardie, rappelé par Yves Détraigne, est frappant : 40 000 kilomètres de chemins ruraux figurent au cadastre, dont 30 000 kilomètres seulement pourraient encore être parcourus aujourd’hui. Que sont devenus les 10 000 kilomètres manquants ?

Cet exemple démontre que nous ne pouvons pas nous désintéresser de ce problème, qui deviendra de plus en plus incontournable à mesure que le tourisme rural se développe, ce qui est une orientation souhaitée dans beaucoup de nos départements.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Très juste !

Mme Jacqueline Gourault. Aussi, je tiens à saluer une fois encore l’initiative d’Henri Tandonnet. Le sujet qu’il nous soumet aujourd’hui touche beaucoup de communes. Moi-même, dès le lendemain de l’examen du rapport en commission des lois, la semaine dernière, j’étais interrogée par un maire de mon département sur cette question. Le hasard fait bien les choses et montre l’utilité de la démarche de notre collègue.

Tout en reconnaissant l’existence d’une vraie problématique, plusieurs membres de notre commission ont invoqué la nécessité de se laisser plus de temps avant de toucher aux concepts fondamentaux de notre droit. C’est la raison pour laquelle il faut prendre le temps et admettre que le calendrier d’examen a été pour le moins ramassé, cela a été souligné, le rapporteur ayant été nommé la veille de la présentation de son rapport.

Nous souscrivons donc à la proposition suggérée par le président de la commission, Philippe Bas, de renvoyer temporairement ce texte en commission pour que la réflexion puisse aboutir à une solution qui garantisse la sécurité juridique et la protection des intérêts de nos collectivités territoriales. C’est la raison pour laquelle le groupe UDI-UC votera la motion de renvoi, tout en rappelant la nécessité que cette proposition de loi revienne rapidement en discussion dans cet hémicycle. (Applaudissements.)

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la motion tendant au renvoi à la commission.

Demande de renvoi à la commission

Mme la présidente. Je suis saisie, par M. Détraigne, au nom de la commission, d'une motion n° 1.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu’il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, la proposition de loi tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser l’échange en matière de voies rurales (n° 292, 2013-2014).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n’est admise.

La parole est à M. le rapporteur, pour la motion.