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Séance du 28 mai 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. Jacques Mézard. Et une fois à Lyon, on nous expliquera que ce que nous disons est très intéressant, mais qu’il en ira autrement !

Je le déplore, mais je ne crois pas au processus de co-élaboration. Plus que jamais, je crois nécessaire de conserver les principes auxquels nous sommes attachés. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Gérard Collomb et Rémi Pointereau mettent en évidence un véritable problème. Il y a là une contradiction de fond, qui remonte notamment à l’invention des métropoles – non parce qu’il s’agit d’intercommunalités particulièrement intégrées, mais parce qu’elles héritent de compétences régionales et départementales –, et qui a été aggravée par la suppression de la clause de compétence générale.

Que faire face à une telle situation ? La mort dans l’âme, je pense que la moins mauvaise solution qui s’offre à nous, celle qui évitera aux collectivités d’être totalement – au moins sur le plan juridique – sous la coupe des régions, est celle que propose la commission. Un effort important a été fait pour tenter de rendre viable un dispositif qui ne l’est pas ; nous commençons à en avoir l’habitude.

Je soutiendrai la position de la commission, bien que je sois intimement persuadé qu’elle ne résoudra rien. Encore une fois, sur le plan pragmatique, il s’agit de la moins mauvaise solution.

Mme la présidente. La parole est à M. Pascal Allizard, pour explication de vote.

M. Pascal Allizard. J’apporte mon complet soutien à l’amendement de mon collègue Rémi Pointereau.

J’ai écouté avec beaucoup d’attention les explications du corapporteur et du ministre. Si je suis sensible au fait que le nombre de schémas existants diminue – ce qui peut s’interpréter comme une certaine rationalisation –, j’y vois aussi des contraintes supplémentaires. Cette rationalisation cache en quelque sorte l’instauration d’une forme de jacobinisme régional qui me fait peur, car il me semble beaucoup plus dangereux que celui auquel nous sommes habitués.

Bien évidemment, on nous explique que la mise en compatibilité, ce n’est pas grand-chose. Je suis un jeune sénateur, mais j’ai présidé pendant près de dix ans une commission locale de l’eau, qui a élaboré un schéma d’aménagement et de gestion des eaux avec des mises en compatibilité, et je préside, depuis huit ans, un SCOT. Fort de cette expérience, j’ai une certaine pratique de ces sujets. C'est la raison pour laquelle je peux vous dire que tout cela n’est pas neutre.

Dans cette discussion, aujourd’hui comme hier, on oppose fréquemment les problématiques des présidents de région, d’agglomération, de métropole ou de département. Quid des élus et des présidents de petites communautés, comme moi et beaucoup d’autres ici ? Nous menons également des projets d’aménagement et de développement, même si nous n’avons pas la taille d’une métropole.

Une fois de plus, la ruralité – sans même parler de l’hyper-ruralité – et les territoires interstitiels ne s’y retrouveront pas. Cette proposition s’inscrit dans une logique non pas de subsidiarité, mais de mise en compatibilité, voire d’opposabilité – la frontière est extrêmement ténue entre les deux…

Je vois dans cette position du Gouvernement et de la commission un acte de défiance majeur face au bloc communal, raison pour laquelle je soutiendrai l’amendement de mon collègue.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Claude Lenoir, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Lenoir. M. le corapporteur a raison de dire qu’il s’agit d’un point essentiel de ce projet de loi. Il a également raison de dire que les schémas régionaux vont permettre de rassembler un certain nombre de documents épars, donc d’améliorer le travail des élus.

Cela dit, je soutiens avec fermeté les deux amendements défendus par Rémi Pointereau et Gérard Collomb. En effet, qu’on le veuille ou non, mes chers collègues, ces schémas auront un caractère prescriptif. Nous ne pourrons échapper, au moment d’élaborer les SCOT ou les PLU intercommunaux, à ce que voudront nous imposer les conseils régionaux, quand bien même nous en aurions décidé autrement.

Par ailleurs, monsieur le rapporteur, l’expérience des schémas de cohérence qui nous sont régulièrement soumis ne m’inspire aucune confiance.

J’ai eu l’occasion de rappeler que l’on nous transmettait régulièrement en juin les schémas climat, air, énergie sur lesquels nous avions à nous prononcer dans un délai de trois mois. D’où viennent-ils ? D’instances respectables de par les personnes qui les composent, de gens qui ont beaucoup travaillé… Cependant, quelle est la valeur ajoutée des élus ? Vous me direz qu’ils sont invités à participer à l’élaboration de ces schémas, mais dans des conditions telles qu’ils ne peuvent bien souvent être présents. Finalement, on nous remet un ensemble important, lourd, épais qui s’impose par la force des choses, car nous n’avons pas le temps de formuler des propositions à même de modifier le schéma transmis.

Ces schémas qui viennent d’ailleurs, notamment dans les grandes régions décrites voilà quelques instants, et qui vont s’imposer, seront le fruit non pas de la réflexion du terrain, mais de celle d’un certain nombre de spécialistes, de cabinets, de techniciens et d’ingénieurs.

Vous ne pouvez, monsieur le secrétaire d’État, nous dire aujourd’hui que ces schémas n’auront aucun caractère prescriptif. S’ils ne sont pas prescriptifs, à quoi serviront-ils ? S’ils voient le jour, c’est bien pour imposer un point de vue, une façon de regarder et d’organiser les choses dans les territoires que nous représentons et que nous gérons.

Je conclurai en évoquant le débat extrêmement intéressant que nous avons eu hier soir. C’est à l’unanimité ou presque, me semble-t-il, que la Haute Assemblée a finalement décidé de se ranger à un point de vue largement partagé sur toutes les travées de cet hémicycle, défendant une prise en compte de l’accès du public aux services dans les plans régionaux. À travers le large consensus obtenu sur ce point, nous avons acté la nécessité d’entendre le terrain.

Permettez-moi donc de vous indiquer, monsieur le corapporteur, tout en soulignant le travail très important mené par vous-même et par Jean-Jacques Hyest, que vous faites fausse route en vous opposant aux deux amendements que j’entends soutenir avec beaucoup de fermeté. Et je rappelle que, comme vous l’avez vous-même souligné, nous évoquons ici l’un des points essentiels du projet de loi.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

M. Michel Mercier. Si l’on écrit une loi, mes chers collègues, c’est pour faire évoluer la situation. Sans cela, autant rentrer chez nous un peu plus tôt ou nous mettre en vacances !

M. Ronan Dantec. Nous sommes d’accord !

M. Michel Mercier. Nos corapporteurs sur ce texte nous ont montré une voie, que nous avons accepté de suivre en première lecture.

Cette voie est assez bien définie : premièrement, le fait régional est reconnu et affirmé au travers de la compétence économique et de la compétence en matière d’aménagement du territoire ; deuxièmement, le département est conservé et dispose de véritables compétences ; troisièmement, le bloc communal et intercommunal est renforcé. Bien sûr, ce schéma d’aménagement du territoire constitue une véritable usine à gaz, avec, en sus, la création de grandes régions dont on cerne assez mal les conséquences.

Néanmoins, si l’on en croit l’alinéa 7 de l’article 6 du projet de loi, le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires « fixe les orientations stratégiques ». Ainsi, et c’est le premier point qu’il convient de souligner, il n’est pas prévu d’entrer dans les détails.

Par ailleurs, M. le corapporteur nous explique que refuser de voir ce schéma s’imposer, d’une certaine manière, en matière d’aménagement du territoire revient à ne rien faire et que nous n’aurions rien à craindre, dès lors que l’ensemble des collectivités est associé à la préparation dudit schéma.

Par conséquent, plutôt que de nous disputer sur des problèmes de compatibilité ou de prise en compte, c’est, me semble-t-il, sur la question de la co-élaboration que nous devons tenter de progresser.

Or, d’après l’alinéa 54 de l’article 6, tel qu’il apparaît dans la rédaction qui nous est proposée, le schéma n’a pas de vie juridique si la moitié des départements ou les trois cinquièmes des établissements publics de coopération intercommunale composant la région s’y opposent.

C’est sur cet alinéa que devraient porter les amendements, et non sur les autres dispositions de l’article ! En effet, si, en qualité de président d’EPCI ou de conseil départemental, on a rejeté tel schéma pour en accepter un autre, on serait mal venu de ne pas appliquer les dispositions du schéma que l’on aurait approuvé.

Je propose donc que MM. les corapporteurs peaufinent les dispositions de cet alinéa 54, par exemple en élargissant le rôle des EPCI. Ainsi, le schéma ne peut être entériné si la moitié des départements s’y opposent ; en prévoyant la même disposition pour les EPCI, nous mettrions en place un véritable dispositif de co-élaboration, car le schéma serait accepté par tous, dans de bonnes conditions. Il m’apparaît que, de cette manière, nous résoudrions notre problème.

M. Michel Delebarre. Voilà du Mercier dans le texte ! (Sourires.)

Mme la présidente. La parole est à M. René-Paul Savary, pour explication de vote.

M. René-Paul Savary. Je vois que l’on va passer à l’acte, et cela m’inquiète beaucoup, mes chers collègues. D’une part, que l’on ne prétende pas que le nombre de schémas diminue : on ne fait que compiler des schémas existants ! D’autre part, on le voit bien, le caractère opposable de ces schémas va croissant.

Nous savons quelles sont les difficultés actuelles. Dans le domaine de l’urbanisme, cela a été souligné, les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, les DREAL, imposent notamment leur carcan. Demain, ce sera au tour des régions de le faire, et rien n’aura changé !

Une évolution se produit néanmoins, monsieur le secrétaire d’État. Aujourd'hui, je n’ai que quelques mètres à faire pour aller discuter avec le préfet d’un problème concernant mon département et l’impliquant. Nous avons de bonnes relations, et ce d’autant plus que je l’héberge ! (Sourires.) Si un problème se pose avec le président de région, je parcours cinquante mètres supplémentaires et je suis en mesure de régler la question. Toutefois, demain, il me faudra aller à Strasbourg pour évoquer des difficultés que je rencontre, à Châlons-en-Champagne, dans le cadre de l’application du schéma !

En effet, le dispositif de co-élaboration n’empêche pas que, à un moment donné, la décision doive être prise. Or les majorités changent. La situation de nos territoires est particulièrement difficile et l’éloignement ressenti par nos concitoyens, tant en milieu rural que dans certains quartiers urbains défavorisés, pourrait entraîner l’émergence de majorités régionales qui ne sont pas forcément celles que nous pouvons espérer sur les différentes travées de cet hémicycle. Dans certains domaines, tout ce qui a été construit à ce jour pourrait en souffrir.

Je pense, par exemple, à la politique des parcs naturels régionaux. Aujourd’hui, la région Champagne-Ardenne en compte trois ; demain, la grande région en comptera six, avec une implication complètement différente des divers départements et collectivités locales. Une décision arrêtée dans le cadre du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires pourrait donc entièrement remettre en cause cette politique.

S’agissant de la politique aéroportuaire – nous l’avons évoquée hier soir et il m’a été confirmé qu’elle figurait parmi les compétences de la région –, quelle position adoptera la future grande région par rapport aux aéroports dits, à l’heure actuelle, « régionaux » ? En l’absence de soutien, envisagera-t-on de les fermer ?

On le voit bien, la volonté de clarification affichée dans le projet de loi et la future application des dispositions en découlant pourraient mener à des situations encore plus pénalisantes pour les territoires.

C’est pourquoi je rejoins les propositions de notre collègue Michel Mercier. Il convient de trouver un dispositif dans lequel la compatibilité pourrait être tout à fait naturelle en cas d’entente avec les territoires, mais qui, en cas de mésentente, ménagerait une porte de sortie, afin de ne pas voir l’existant détruit au nom de la clarification.

Peut-être pourrait-on trouver, à ce niveau, une marge de progression. Néanmoins, en l’attente de propositions allant dans ce sens, je reste sur ma position et continue de soutenir les amendements que j’ai cosignés.

Mme la présidente. La parole est à M. Gérard Collomb, pour explication de vote.

M. Gérard Collomb. Tout le monde a compris, me semble-t-il, quelle était la préoccupation des uns et des autres.

Personne ne conteste ici le fait que les régions puissent organiser l’aménagement du territoire dans ses grandes lignes. Ce que nous ne souhaitons pas, c’est qu’elles entrent dans un niveau de détail tel que cela aurait un impact sur la rédaction des schémas de cohérence territoriale - les SCOT –, des plans de déplacements urbains – les PDU – ou d’autres documents, lesquels ne seraient plus que des copies conformes du schéma initial.

M. Bruno Sido. Absolument !

M. Gérard Collomb. Il me semble, monsieur le président de la commission, monsieur le corapporteur, que vous avez parfaitement remarqué le problème qui se pose.

Tel qu’il émane des travaux de la commission, le texte de l’article 6 prévoit effectivement que les différents schémas et plans locaux « prennent en compte les orientations et objectifs du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires ». Vous mentionnez bien une prise en compte, et non une compatibilité. Néanmoins, vous ajoutez à l’alinéa suivant que ces documents « sont compatibles avec les modalités de mise en œuvre des orientations et objectifs du schéma ». Cette phrase, vous le comprenez, n’est évidemment pas des plus claires sur le plan juridique.

Il faut donc essayer, à la fois, de garantir l’élaboration par les régions de grands schémas d’orientation et de priver ces derniers de tout caractère prescriptif sur des documents tels que les schémas de cohérence territoriale ou les plans locaux d’urbanisme.

À cet égard, je pense que Michel Mercier nous a fait une proposition intéressante. (Exclamations sur les travées de l'UDI-UC.)

En renforçant le dispositif de co-élaboration par la suppression de l’obligation d’une majorité des trois cinquièmes pour pouvoir s’opposer, on rendrait nécessaire le dialogue entre les régions, les EPCI, les départements et les communes.

M. René Vandierendonck, corapporteur. Très bien !

M. Gérard Collomb. Si M. le corapporteur s’engageait en ce sens, je retirerais mon amendement, étant précisé que les positions du Gouvernement et de la commission ont été clairement exposées et orienteront les tribunaux administratifs à l’avenir. En clair, nous souhaitons un caractère prescriptif restreint aux grandes orientations générales et n’allant pas jusqu’au détail des SCOT, PDU et autres documents de cette nature.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Noël Cardoux, pour explication de vote.

M. Jean-Noël Cardoux. À l’écoute de ces débats, j’ai tendance à penser que les uns et les autres s’efforcent de trouver des solutions de compromis et d’équilibre à partir d’un texte qui, nous le savons depuis le début, se révèle bien bancal. Je tiens donc à saluer l’effort fourni par nos corapporteurs pour tenter d’avancer à petits pas, ainsi que les propositions formulées à l’instant par nos collègues Michel Mercier et Gérard Collomb, propositions allant tout à fait dans le sens que nous souhaitons.

Une analyse un peu abrupte me conduit donc à considérer qu’à partir d’un mauvais texte, on trouve forcément des compromis boiteux ! J’insisterai en particulier sur trois points.

Premièrement, comme nous sommes nombreux à le constater, nous entrons progressivement dans le schéma d’administration du territoire que beaucoup préconisent depuis longtemps. Ce schéma s’articule autour de l’Europe, des régions et des communautés de communes, en marginalisant – on le sent bien dans le propos des uns et des autres – l’action des départements et du bloc communal.

Deuxièmement, nous avons déjà eu l’occasion de souligner que le fait de s’être intéressé au contenant avant le contenu, à savoir d’avoir commencé par déterminer, contre l’avis de nombreux élus locaux, des régions gigantesques, entraîne les craintes et discussions actuelles. Si nous avions inversé le problème, d’abord en nous penchant sur le présent projet de loi et les pouvoirs attribués aux collectivités, puis en discutant, avec une prise en compte beaucoup plus large de la position des élus locaux, des régions qui seraient chargées d’appliquer cette loi, le débat serait, d’après moi, bien plus serein.

Mme Cécile Cukierman. Il ne fallait pas voter la première loi dans ce cas !

M. Jean-Noël Cardoux. En effet, c’est bien la crainte du gigantisme qui émerge des différentes interventions. Comment, dans des régions couvrant des distances de 300 ou 400 kilomètres, un schéma régional pourra-t-il imposer telle ou telle décision ou orientation d’urbanisme à des territoires qui, bien souvent, sont tout à fait différents sur les plans géographiques ou sociologiques ? L’uniformité ne peut être imposée à l’échelle de telles régions !

Une erreur, que nous avons soulignée, a donc été commise, et de cette erreur découlent les difficultés que nous rencontrons dans la présente discussion.

Troisièmement, je tiens à souligner, suivant en cela les propos de notre collègue Pascal Allizard, que le maintien de la rédaction actuelle de l’article 6 signerait pratiquement la fin des initiatives individuelles.

Bien souvent, les petites collectivités, en travaillant dans leur coin, formulent des propositions originales, mettent en œuvre des actions qui, de par leur importance, finissent par être reprises à l’échelon national. Ces initiatives individuelles, qui font la richesse de notre terroir et forgent la façon de penser dans notre pays, ne doivent pas être annihilées par des dispositions uniformes. Or, si nous poussons à son terme la logique de cet article 6, dans sa rédaction actuelle, c’est la fin, comme beaucoup le pensent, du monde rural et de l’originalité de notre pays.

Chacun doit agir sur le plan politique en fonction de ses convictions. C’est donc conformément à mes convictions que, à moins qu’une solution de compromis ne nous soit proposée, mais cela me paraît difficile, dans les minutes à venir, je voterai l’amendement présenté par Rémy Pointereau.

Mme la présidente. La parole est à M. Didier Guillaume, pour explication de vote.

M. Didier Guillaume. La question qui nous occupe est importante, aussi bien pour l’Assemblée nationale que pour le Sénat. Nous entendons donner des compétences aux régions et leur attribuer l’élaboration des grands schémas, un point sur lequel il ne semble pas possible de revenir. En effet, cela n’aurait aucun sens de procéder de la sorte et de les priver de la maîtrise de ces schémas.

Les grandes régions doivent donc pouvoir s’occuper des schémas, mais l’échelon infrarégional, pour employer un langage technique, doit avoir la possibilité de vivre, sans se voir tout imposer. Il me semble que nous trouvons là une solution de compromis. Les grands schémas s’appliquent à la région. Toutefois, ils ne peuvent s’appesantir sur la parcelle du PLU de tel petit département ou de telle petite commune.

J’entendais ce que disait tout à l’heure Jacques Mézard, qui a raison. Où s’élaboreront et s’établiront ces schémas régionaux ? Certes, ils seront conçus en concertation avec les élus locaux. Il y aura bien une réunion à laquelle tout le monde sera convoqué. Toutefois, les schémas auront déjà été faits !

Il faut donc que la concertation – cela fonctionne dans certaines régions, un peu moins dans d’autres –, soit la plus efficiente possible. Sans doute pourrions-nous tomber d’accord, soit en rectifiant ces amendements, soit en adoptant la proposition de Michel Mercier visant à modifier l’alinéa 54 de l’article 6. Il s’agit de prévoir, afin d’introduire une plus grande cohérence, que la moitié des EPCI et la moitié des départements de la région doivent émettre un avis favorable.

Pour ma part, je proposerai volontiers une autre rectification, en vertu de laquelle la moitié des établissements publics ou des départements, et non pas la moitié des établissements publics et des départements doivent émettre un avis favorable. Un tel cadre donnerait la possibilité aux communes et aux EPCI de remettre en cause un schéma établi.

Nous pourrions ainsi nous retrouver sur deux objectifs. Premièrement, les schémas régionaux sont des schémas prescriptifs de grande orientation. Deuxièmement, ils ne pourront pas se faire contre l’avis d’une majorité d’EPCI ou de départements. Chacun s’en sortirait ainsi par le haut, et cela permettrait, monsieur le corapporteur, de rester dans l’esprit du texte et de soutenir le travail que vous avez mené. À partir de là, place à l’intelligence territoriale !

M. Jean-Claude Lenoir. C’est une excellente proposition !

Mme la présidente. La parole est à M. Éric Doligé, pour explication de vote.

M. Éric Doligé. La position du Gouvernement, selon lequel tout est bien dans le meilleur des mondes, est assez idéaliste. Dans la réalité, c'est-à-dire dans les territoires, tout n’est pas si facile, cela vient d’être démontré.

Notre collègue Didier Guillaume, après quelques autres, fait avancer le sujet. Il est bon que nous puissions en débattre. Le Gouvernement propose de mettre en place des grands schémas, bien définis à l’avance quant à leur contenu. Toutefois, comment les choses se passent dans les petites régions ? Quelle est notre expérience à cet égard ? Je le rappelle, nos petites régions se transformeront à la fin de l’année en grandes régions, dans lesquelles il sera d’autant moins aisé de mettre en place des schémas.

Madame la présidente, dans la région dont nous sommes tous deux élus, nous recevons, un jour, un pavé énorme relatif à un schéma. On nous convoque ensuite dans les huit jours, avec une quarantaine de personnes – présidents de départements, présidents de communautés d’agglomération, maires de grandes villes –, pour débattre du document relatif au schéma.

Le schéma est donc déjà décidé. À l’issue de la réunion, où quasiment personne n’est allé parce que personne n’avait la possibilité de s’y rendre dans les délais, le schéma devient prescriptif. Il n’est pas possible de poursuivre dans cette direction. Qui plus est, cette expérience est celle d’un élu d’une région petite et qui restera, par chance, d’une taille modeste. Dès lors, comment les choses se passeront-elles dans les grandes régions ?

Je ne puis donc suivre la position du Gouvernement. Je n’étais pas cosignataire de l’amendement n° 436 rectifié bis, mais je le cosigne ici moralement, et je le voterai. J’espère qu’on pourra avancer dans la réflexion sur ce sujet. Au demeurant, nous avons déjà fait déjà un léger progrès. Il convient d’agir sans précipitation, face à un sujet essentiel.

Mme la présidente. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Mme Nathalie Goulet. Mes chers collègues, pensez aux pauvres parlementaires qui ne cumulent pas les mandats ! (Exclamations amusées.)

Avec ce texte, ils recevront un beau jour un document à lire. Ils ne pourront participer à aucun travail d’élaboration et à aucun débat. Cela encourage à cumuler les mandats ! En effet, je ne vois pas comment nous pourrons apporter notre pierre au dispositif si nous ne disposons d’aucun autre mandat. On est en train de procéder, comme dans un texte précédent, par mithridatisation : on nous donne un texte très mauvais, on essaie de l’améliorer pour le rendre un peu moins mauvais et, finalement, on vote un texte qui n’est pas très bon.

M. Didier Guillaume. Mais si, il est bon !

Mme Éliane Assassi. Vous faites de la méthode Coué, monsieur Guillaume !

Mme la présidente. La parole est à M. Ronan Dantec, pour explication de vote.