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Séance du 28 mai 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Claude Lenoir. Vous avez renvoyé le débat au niveau de chaque département, et les cantons, par le nombre des personnes qui y résident, sont tout à fait dissemblables selon les départements.

Troisième principe : je souhaite que soit respecté le choix des élus.

Certains des participants à ce débat voudraient faire croire que le seuil de 5 000 habitants ne doit pas être dépassé pour la création d’une intercommunalité. On a l’impression qu’il y a une sorte de volonté de s’en tenir à des intercommunalités de 5 000 habitants. J’appartiens à un département très rural où, à l’évidence, toutes les communautés de communes, quand bien même le chiffre de 5 000 habitants serait fixé par la loi, envisagent aujourd'hui très clairement de constituer des intercommunalités plus grandes, de 8 000, 10 000 habitants.

Pourquoi alors ne pas rehausser le seuil, me direz-vous ? Tout simplement, monsieur Sueur, parce que la loi de 1992, à laquelle vous avez pris une part active,…

M. Jean-Pierre Sueur. Je m’en souviens !

M. Jean-Claude Lenoir. … a créé une instance importante dont le rôle, d'ailleurs, ne s’est affirmé que très tardivement : la commission départementale de la coopération intercommunale, ou CDCI. Celle-ci rassemble des élus d’origines diverses tant par les territoires qu’ils représentent que par les étiquettes politiques qu’ils affichent. (Mme Cécile Cukierman s’exclame.) Je comprends que, dans certains départements, les choses ne fonctionnent pas aussi bien qu’on pourrait l’espérer, mais je crois, pour l’avoir observé dans bien des endroits, que la commission départementale peut jouer un rôle important. C’est faire confiance aux élus d’un département que de leur permettre de construire une intercommunalité qui correspond exactement aux besoins.

Je ne peux pas accepter que l’on caricature le débat sur l’article 14, en laissant entendre qu’il y a une frilosité, une volonté de ne pas avancer. Ce n’est pas vrai !

Le département de l’Orne compte vingt-neuf intercommunalités. Si le seuil de 20 000 habitants était retenu, ce nombre passerait à dix, et si le seuil de 15 000 habitants était adopté, il passerait à treize. On ne peut pas faire fi de la volonté des élus d’envisager l’avenir avec beaucoup de résolution, avec l’envie de faire évoluer les structures, de développer les équipements, les services. Il faut respecter les élus, et je gage que, si le seuil de 5 000 habitants est finalement gravé dans le marbre de la loi, très peu d’intercommunalités se rapprocheront de ce chiffre.

Ce débat est ouvert depuis longtemps ; il a déjà permis à un certain nombre d’élus qui en ont été les moteurs de faire progresser les idées et peut-être de faire tomber un certain nombre de préventions et d’obstacles. En définitive, nous gagnerons à adopter un texte simple et surtout – c’est le rôle du Sénat – à faire confiance aux élus. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman, sur l'article.

Mme Cécile Cukierman. L’organisation des débats est particulière puisque sont déjà abordés les amendements dont la discussion n’a pas encore commencé…

M. Jean-Claude Lenoir. Cela nous permettra ensuite de gagner du temps !

Mme Cécile Cukierman. Cela étant, mon collègue Christian Favier l’a rappelé, nous soutenons, bien évidemment, la décision de la commission des lois du Sénat de maintenir le seuil à 5 000 habitants, pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, les fusions imposées, encore récemment, ont parfois laissé des plaies dans nos départements qui ont du mal à cicatriser complètement. Les élus, dont certains d'ailleurs avaient fait des propositions, travaillé, voire consulté les populations de leur territoire, ont le sentiment de n’avoir pas été entendus ni respectés. En effet, jusqu’au bout, selon une politique très volontariste, ont été imposés des schémas, présentés certes en commission départementale de la coopération intercommunale, mais on sait très bien combien est limité le pouvoir de la CDCI lorsqu’il s’agit de dégager des majorités et de proposer d’autres cartes que celles qui ont été présentées au départ.

Il s’agira donc pour le groupe socialiste, au cours de l’examen des amendements, de trouver un compromis à 15 000 habitants, puisque ni le seuil de 20 000 ni celui de 5 000 ne vous conviennent, chers collègues. Je ne sais pas comment ce seuil a été déterminé. L’avez-vous joué aux cartes ? Il n’est pas plus satisfaisant, finalement, que celui de 20 000 habitants. Il ne répond à aucune cohérence, pas plus qu’à l’idée selon laquelle à partir d’un seuil donné de population on arriverait à des tailles critiques.

Je remarque, monsieur le secrétaire d’État, que le document que vous nous aviez distribué lors de la première lecture du présent projet de loi prévoit la fusion de 475 intercommunalités si le seuil des 15 000 habitants, exceptions multiples retenues, était adopté.

Après avoir entendu s’exprimer Jean-Pierre Sueur, je comprends mieux la volonté d’augmenter le seuil de constitution des intercommunalités, d’avoir des régions fortes, des intercommunalités fortes. Mais à quelle fin ?

Nous, à l’inverse, nous voulons des collectivités qui soient avant tout utiles aux populations, des collectivités qui, plus encore aujourd'hui en période de crise, puissent protéger les femmes et les hommes qui vivent et travaillent sur leur territoire. La construction de ces collectivités doit s’opérer en lien permanent avec les élus et les populations. Il importe de rassurer et non pas d’inquiéter, de sécuriser, au sens républicain du terme, et non pas de renforcer encore un peu plus le sentiment d’abandon qui s’exprime – cela a déjà été dit, je n’y insisterai donc pas – dans de nombreux départements, notamment ruraux.

Le Sénat doit maintenir le seuil de 5 000 habitants. Un seuil ne se négocie pas. La loi permet aujourd'hui aux intercommunalités qui le souhaitent de construire des projets, de fusionner – telle est la situation dans de nombreux départements. Deux ou trois intercommunalités peuvent ainsi fusionner si elles estiment, en lien avec la population, que cela est utile et efficace.

Il n’y a donc pas lieu d’en rajouter et de s’engager dans une négociation qui pourrait aboutir dans d’autres cadres qu’au Sénat ou à l’Assemblée nationale. Ce serait à mon sens envoyer un message de non-respect aux élus locaux et à la population de leur territoire.

L’organisation de la République n’est pas un jeu ! On n’administre pas la France en la découpant au hasard de critères économiques concurrentiels. Il faut partir du besoin des femmes et des hommes qui vivent et travaillent sur nos territoires. J’espère que les sénateurs membres de la commission mixte paritaire garderont jusqu’au bout cet état d’esprit.

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, sur l'article.

M. Jacques Mézard. Je persiste et je signe. Comme Jean-Pierre Sueur, mais en aboutissant à des conclusions différentes, je reste fidèle à la position que j’ai toujours défendue dans cette enceinte, y compris sous le précédent gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur. C'est vrai !

M. Jacques Mézard. À l’époque, mes chers collègues, j’ai entendu, sur ces travées, exprimer de nombreuses craintes sur la taille des intercommunalités et sur le pouvoir exorbitant du préfet.

Sur ce dernier point, cher Jean-Pierre Sueur, je vous invite à relire les déclarations de membres de votre groupe lors de la discussion du projet de loi qui était alors défendu, me semble-t-il, par Michel Mercier.

M. Jacques Mézard. Ce qui me choque, c’est que, contrairement au discours qui est tenu, on ne fasse aucunement confiance aux élus locaux.

M. Gérard Longuet. Absolument !

M. Jean-Claude Lenoir. C'est bien le problème !

M. Jacques Mézard. Il est tout de même révélateur que, d’un côté, vous passiez des heures à nous dire qu’il faut rechercher la concertation et la coopération, prévoir des hauts conseils et des comités, et que, de l’autre, dès lors qu’il s’agit de prendre des décisions fondamentales et structurantes pour le territoire, celles-ci nous soient imposées, même si elles ne nous conviennent pas, et ce sans concertation !

Je ne pense pas que des associations d’élus aient réclamé le seuil de 20 000 habitants, ou alors je ne m’en suis pas aperçu… À moins, monsieur le secrétaire d'État, que vous n’en ayez créé une !

M. André Vallini, secrétaire d'État. Et l’Assemblée des communautés de France alors ?

M. Jacques Mézard. Mais l’ADCF représente non pas les communes, mais les intercommunalités,…

M. André Vallini, secrétaire d'État. Chacun représente bien quelque chose !

M. Jacques Mézard. … et quand on interroge les élus communautaires aujourd’hui, ils sont moins certains d’être favorables à ce seuil.

Ce qui est choquant, c’est l’articulation du dispositif proposé. M. Lenoir soulevait la question des cantons. Or l’harmonie entre cantons et intercommunalités n’existe pas ! Inutile de rappeler que c'est actuellement le grand bazar !

Voilà quelques mois, vous nous avez dit que les cantons n’avaient aucune importance, qu’ils n’étaient que des circonscriptions électorales. À l’époque, vous pensiez supprimer les conseils départementaux. Or non seulement ils n’ont pas disparu, mais ils disposent de certaines compétences. D’ailleurs, certains d’entre nous ont indiqué qu’ils pourraient même en avoir plus qu’avant. L’articulation entre les cantons et les intercommunalités risque donc de poser un véritable problème sur le terrain.

Vous avez sorti, non pas du chapeau, mais de je ne sais où, ce seuil de 20 000 habitants, qui est tellement pertinent qu’il pourrait, nous dit-on, être abaissé à 15 000. Pourquoi 15 000 maintenant ? Et pourquoi pas 18 000 ou 13 999 ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Alors gardons le seuil de 20 000 !

M. Jacques Mézard. Cela ne nous explique pas pourquoi vous l’avez proposé !

M. André Vallini, secrétaire d'État. Je vais vous le dire !

M. Jacques Mézard. Vous allez le faire à l’occasion de la présentation de l’amendement n° 693, et je vous répondrai !

Quoi qu’il en soit, et je ne plaide pas là pour ma paroisse, pour mon département, avec les dérogations prévues, le seuil sera de 5 000 habitants. Je pose une question d’ordre général. Cette décision a été prise de façon totalement autoritaire. Comme je l’ai rappelé lors de la discussion générale, vous avez mandaté Mme la commissaire générale à l’égalité des territoires pour rédiger un rapport concluant à la fixation de ce seuil de 20 000 habitants.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Mais non !

M. Jacques Mézard. J’ai le rapport, je peux vous le lire !

M. André Vallini, secrétaire d'État. C'est elle qui l’a écrit !

M. Jacques Mézard. J’ai aussi la lettre de mission, dont je peux également vous donner lecture ! On sait parfaitement quel était l’objectif.

Mme la commissaire générale à l’égalité des territoires a conclu, dans son rapport, qu’il fallait fixer le seuil à 20 000 habitants et qu’il fallait prévoir l’élection au suffrage universel des conseillers communautaires. Voilà la réalité !

Je l’affirme et vous demande de le reconnaître, vous avez toujours eu le même objectif, qui est aussi celui de Jean-Pierre Sueur : de grandes régions,…

M. Jean-Pierre Sueur. J’ai dit « fortes », pas « grandes » !

M. Jacques Mézard. … de grandes intercommunalités et rien au milieu ! Et un Haut Conseil à la place de la Haute Assemblée. C'est votre but : assumez-le !

En tout cas, la méthode utilisée n’est pas la bonne à l’égard des élus locaux et des territoires : ce n’est pas ainsi que nous pourrons avancer, alors que nous sommes tous prêts à aller de l’avant.

MM. Jean-Claude Lenoir et Alain Gournac. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jean-François Husson, sur l'article.

M. Jean-François Husson. J’essayerai de ne pas répéter ce qui a déjà été dit et d’apporter quelques arguments pour défendre mon point de vue et montrer l’intérêt du débat.

L'Assemblée nationale a donc rétabli le seuil de 20 000 habitants. Avec les cinq ou six grandes familles de dérogations, ce seuil serait acceptable, puisque la moitié des intercommunalités seraient concernées.

On peut alors s’interroger : pourquoi légiférer pour moins de la majorité des intercommunalités ? Ne faudrait-il pas, au contraire, renverser le sablier, en préparant une loi qui donnerait satisfaction à la grande majorité – disons au moins 80 % – des intercommunalités, tout en prévoyant quelques dérogations ? Un tel dispositif me paraîtrait plus intéressant. C'est l’objet même d’une loi ; en tout cas, c’est ainsi que je l’envisage.

Après avoir entendu les propos des uns et des autres, je voudrais revenir à une époque pas si lointaine que cela : la campagne présidentielle de 2012. Des engagements avaient été alors pris devant les Français – notamment le maintien des dotations à niveau constant pendant toute la durée du mandat –, mais il n’avait pas été question de la réforme qui nous est aujourd’hui proposée. Et depuis, le Président de la République et les gouvernements successifs ont fait des déclarations… Vous avez mangé votre chapeau au moins trois ou quatre fois ! À l’époque, j’ai participé – la démocratie, c'est aussi cela ! – aux états généraux de la démocratie territoriale et entendu, à la Sorbonne, le gouvernement, aux côtés du Président de la République, présenter le grand mouvement de décentralisation. Le premier texte n’était pas encore rédigé qu’un deuxième projet arrivait déjà ; le deuxième n’avait pas pris corps qu’un troisième était présenté...

Entre-temps – faut-il le rappeler ? –, des élections sont intervenues, comme dans toute démocratie en bonne santé. Au printemps 2014 et au printemps 2015, les Français se sont exprimés. Dès lors, il y avait deux solutions : soit on considère que, par leur vote, ils ont émis des souhaits qu’il faut prendre en compte ; soit on estime que les consultations nationales vont, certes, de pair avec la démocratie, mais qu’on ne doit pas changer de cap, même si nos concitoyens expriment majoritairement une forme de désaccord.

Pour ma part, je considère que les Français nous ont adressé des messages à l’occasion des élections tant municipales que départementales. Je le dis avec sérénité, mais aussi avec inquiétude, si le Gouvernement ne prend pas en compte ces messages, je crains que le réveil ne soit douloureux pour certains d’entre nous lors du prochain scrutin. Personnellement, je crois à la démocratie, et je n’ai envie de jouer ni avec le feu ni avec le diable.

J’évoquerai maintenant le cas des cantons. Sauf erreur de ma part, on a aujourd’hui un dispositif qui comprend les arrondissements, les circonscriptions législatives et sénatoriales – elles correspondent aux départements –, les intercommunalités, les cantons. Pour les cantons, il n’existe pas de règle unique et uniforme pour toute la France : chaque département a sa propre règle, et la taille des cantons varie selon les départements.

Certains estiment que 36 000 communes, c'est beaucoup trop. Mais c'est l’histoire qui a fait la France, et il en va ainsi depuis des siècles. On ne va pas rayer d’un trait de plume ce qui fait la singularité de notre pays. Faites confiance aux élus, à leur capacité à travailler ensemble ! Il faut plutôt tendre la main, mettre en place des passerelles et donner les moyens de retisser ce lien de confiance entre les élus des territoires, qu’ils soient urbains, périurbains ou ruraux. Nous en avons la possibilité.

Je terminerai mon propos en citant l’exemple du schéma de cohérence territoriale, ou SCOT, que j’ai la chance d’animer avec un certain nombre d’élus et qui est, de par le nombre de communes qu’il concerne, le plus important de France. Sans bruit, on est passé de 450 à 476 communes, de 30 à 20 intercommunalités et à 570 000 habitants, qui sont tous représentés au travers d’un comité syndical, qui est passé de plus de 200 élus à 90. Le SCOT a été approuvé en moins de six ans. Aujourd’hui, il est mis en œuvre. Preuve en est que, lorsque les élus, avec les services de l’État et l’ensemble des autres collectivités, se prennent en main, il est possible, en se faisant confiance, de construire des projets au service de l’attractivité et du dynamisme de nos territoires, et donc au service de la France. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Nous avons déjà largement eu ce débat lors de la première lecture du présent projet de loi. Je me souviens aussi fort bien des débats sur la loi de 2010, puisque j’avais le bonheur alors de présider la commission des lois. Je ne connais pas de personnes plus acharnées alors à faire baisser le seuil que celles qui défendent aujourd'hui des seuils élevés.

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. D’un seuil de 15 000, on a abouti à un seuil de 5 000…

Les mêmes voulaient aussi que la CDCI puisse empêcher toute velléité autoritaire des préfets. J’avais défendu les préfets, et je continue de le faire, car les propositions doivent émaner non pas d’une commission, mais d’une instance neutre. En revanche, c'est aux élus de décider : si nous ne sommes pas d’accord ou si nous estimons que le projet n’est pas bon, il faut le dire.

Pourquoi la commission des lois est-elle attachée au seuil de 5 000 habitants ?

Premièrement, c'est parce que la loi de 2010 n’a été mise en œuvre que récemment. Vu de Paris, les choses paraissent très faciles : on coupe, on tranche, etc. Mais, en réalité, tout cela est d’une énorme complexité. Quand il s’agit de bâtir une intercommunalité là où il n’y en a pas, je peux vous dire que ce n’est pas si facile à faire et qu’il faut beaucoup convaincre !

Rappelons-nous tout de même que, avant 2010, un tiers du territoire français n’avait pas d’intercommunalités, d’EPCI à fiscalité propre.

M. André Vallini, secrétaire d'État. C'est fait maintenant !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Certes, grâce à la loi de 2010. On vient de franchir une étape importante, et voilà qu’il faut recommencer ! Mais, monsieur le secrétaire d'État, les élus locaux…

M. André Vallini, secrétaire d'État. J’en fais partie !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Moi aussi, et je vous assure qu’ils n’en peuvent plus, d’autant que, en parallèle, les dotations baissent…

M. André Vallini, secrétaire d'État. C'est autre chose !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Pour eux, c’est la même chose !

Mme Colette Mélot. Et les rythmes scolaires !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Ils ont l’impression de ne pas être respectés.

M. Jean-François Husson. Même la certitude !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Nous l’avons dit dès la première lecture, certains points ne sont pas totalement réglés ; pour des raisons diverses et variées, on a quelquefois accepté des intercommunalités non pertinentes.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Et les syndicats ?

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Sans parler de seuil, les collectivités peuvent ne pas s’être bien entendues entre elles et les limites territoriales ne sont pas toujours très cohérentes. Corrigeons cela, mais arrêtons-nous là pour l’instant. Ce que le Sénat demande, c'est de faire une pause.

Nous ne sommes pas systématiquement hostiles à la démarche tendant à rendre plus cohérents les périmètres des intercommunalités. Cela ne signifie pas pour autant que nous sommes d’accord pour diminuer de moitié le nombre des intercommunalités avec tous les problèmes que cela pose et que j’ai déjà évoqués ! C’est pourtant à cela qu’on va arriver : sur les 2 134 existantes, in fine, sans dérogation, 910 seraient supprimées.

Prenons l’exemple d’une communauté rurale homogène voisine d’une agglomération : elle fusionnera forcément avec cette agglomération, faute d’avoir une autre solution dans le département, sauf à rejoindre une communauté située dans un autre département, exercice très difficile – on le sait parfaitement – et très rarement réalisé !

De même, à vouloir agrandir les communautés, on fait disparaître certaines compétences de proximité. On ne fera pas d’économies parce qu’on sera obligé de créer de nouveaux syndicats !

Telles sont toutes les réalités au nom desquelles nous en appelons à un peu de prudence.

Nous savons bien aussi, monsieur le secrétaire d'État, à quoi nous nous exposons. L’un de nos collègues nous a exhortés à céder tout de suite, car le Sénat ne sert à rien ! (Exclamations sur les travées de l'UMP.) C’est à peu près ce que nous avons entendu !

M. Jean-Pierre Sueur. Il a eu tort de dire cela !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Mais il l’a dit ou quasiment !

Je dénonce ce genre de propos extrêmement désagréable, car le Sénat joue son rôle. De toute façon, il y aura une deuxième lecture à l’Assemblée nationale puis une commission mixte paritaire sera réunie.

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Cela étant, je l’ai indiqué lors de la discussion générale, nous maintenons en l’état le seuil de 5 000 habitants.

Au terme du travail de la direction générale des collectivités locales, quelque peu complaisante, nous avons cru comprendre, même si ses fonctionnaires ne nous disent pas tout, que, avec un seuil de 15 000 habitants, on évite 200 sacrifiés !

Monsieur le secrétaire d'État, monsieur le directeur général des collectivités locales, si vous aviez vécu au cœur du Moyen Âge, nous n’aurions pas notre belle France avec ses villages et ses villes ! Car la France ne s’est pas faite comme cela ! Heureusement qu’il y a des personnes ayant exercé des responsabilités à l’échelon local et au niveau des préfectures pour ramener un peu de raison !

Franchement, la France que l’on aime reflète non pas forcément l’uniformité, mais la variété ! Si les élus en ont la volonté, des communautés de communes ou des structures de taille moyenne peuvent être tout autant efficaces que de plus grands ensembles !

M. Alain Gournac. Il faut respecter les élus !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. En effet !

C'est pourquoi je n’aime pas trop ni les seuils ni les géomètres. À l’esprit de géométrie, Pascal préférait l’esprit de finesse ! (Sourires et applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Il va falloir un jour que le Gouvernement et son administration arrêtent de vouloir à tout prix penser à la place des élus ! (M. le secrétaire d'État s’exclame.) Il va falloir aussi cesser de vouloir imposer une espèce d’esthétique technocratique à la forme que prendront les regroupements intercommunaux.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Vous voulez rester au Moyen Âge !