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Séance du 11 juin 2015 (compte rendu intégral des débats)

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous sommes réunis, comme chaque année, pour un moment important, qui traduit solennellement l’exercice de notre fonction de contrôle de l’action du Gouvernement, exercice auquel la commission de la culture, de l’éducation et de la communication est très attachée.

Depuis plusieurs années, les gouvernements successifs se sont efforcés de raccourcir les délais de parution des textes d’application des lois que nous adoptons.

En pratique, je note que la plupart des textes attendus pour l’application des « grandes » lois votées depuis le début de la législature dans les secteurs qui relèvent de la compétence de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication sont désormais parus, ce qui confirme les observations générales formulées par M. Claude Bérit-Débat.

Cependant, deux textes manquent encore pour l’application complète de la loi de refondation de l’école de juillet 2013.

Envisagé pour 2014, l’arrêté définissant la périodicité et le contenu des visites médicales reste encore en attente.

L’autre décret prévu et non encore pris concerne l’attestation de maîtrise du socle commun de connaissances, de compétences et de culture par le diplôme national de brevet. Selon les informations qui m’ont été communiquées, ce décret devrait être publié en 2016 ou en 2017.

J’évoquerai un phénomène croissant, celui des mesures d’application non prévues expressément. Il n’a échappé à personne que le Gouvernement a pris, voilà quelques jours, un décret et un arrêté sur la réforme du collège.

Sans entrer dans la polémique sur le contenu de la réforme, je dirai que l’absence de mention de texte destiné à « repenser le collège unique » – mention qui figure dans le rapport annexé à la loi de refondation de l’école, mais pas dans le texte de loi proprement dit – a contribué à alimenter l’effet de surprise.

Mme la ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche a annoncé la publication, d’ici à la rentrée prochaine, des nouveaux programmes. Ceux-ci feront l’objet d’une circulaire qui permettra de préparer très concrètement la mise en œuvre de la réforme des programmes du primaire, comme du secondaire. En 2013, la question de l’approbation de ces programmes par le législateur a été tranchée. Cette proposition n’a pas été suivie. C’est pourquoi il me paraît essentiel que nous soit transmise, en temps et en heure, la circulaire annoncée par la ministre.

Prévoir, dès l’origine, un calendrier prévisionnel pour l’adoption des circulaires pourrait d’ailleurs constituer un pas supplémentaire dans la bonne direction.

Deux décrets pour l’application de la loi relative à l’enseignement supérieur et à la recherche de juillet 2013 restent encore en attente. Il semblerait que le décret fixant les critères d’attribution des logements destinés aux étudiants, ainsi que les modalités de transfert des biens appartenant à l’État ou à un établissement public affectés au logement des étudiants aux collectivités territoriales, soit actuellement en phase de concertation. Pouvez-vous nous apporter des précisions à ce sujet, monsieur le secrétaire d'État ?

Je souhaite que le décret déterminant les conditions dans lesquelles les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel contractant avec les institutions étrangères ou internationales – universitaires ou non – puisse être, lui aussi, publié prochainement.

La récente mission qu’une délégation de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a effectuée le mois dernier au Maroc nous a montré que cette coopération pouvait constituer un élément essentiel pour le renforcement des échanges universitaires et scientifiques.

Enfin, toutes les dispositions de la loi relative à l’indépendance de l’audiovisuel public sont désormais applicables, même si le décret définissant les conditions de contribution des éditeurs de services de télévision à la production audiovisuelle indépendante, dispositions introduites dans la loi sur l’initiative du Sénat, a pris près d’un an de retard par rapport à la date initialement annoncée.

Tel est, monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’essentiel de ce que j’avais à partager avec vous au sujet de ce bilan.

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Filleul, vice-président de la commission du développement durable.

M. Jean-Jacques Filleul, vice-président de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le bilan de l’application des lois suivies par la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire, fait lui aussi apparaître les grandes tendances mises en avant par les autres commissions permanentes du Sénat : une amélioration relative dans la mise en application des lois, mais un taux encore insuffisant de mesures prises dans un délai raisonnable et, par voie de conséquence, des marges de progrès qui nous paraissent encore substantielles.

Plus précisément, qu’avons-nous relevé cette année ?

Je commencerai par évoquer deux motifs de satisfaction.

Premièrement, sur un plan quantitatif, cinq lois dont nous assurons le suivi sont devenues totalement applicables entre le 1er octobre 2013 et le 31 mars 2015.

J’évoquerai deux de ces textes en particulier.

S’agissant tout d’abord de la loi du 16 avril 2013 relative à l’indépendance de l’expertise en matière de santé et d’environnement et à la protection des lanceurs d’alerte, qui résulte d’une initiative du groupe écologiste du Sénat, deux décrets du 26 décembre 2014 ont permis de la rendre pleinement applicable : l’un en fixant la composition et le fonctionnement de la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement, l’autre en précisant la liste des établissements et organismes devant tenir un registre des alertes. C’est un vrai motif de satisfaction pour une loi importante voulue par notre assemblée.

Concernant la loi du 1er juillet 2014 relative aux activités privées de protection des navires, l’ensemble des mesures réglementaires nécessaires a été publié avant la fin de l’année 2014, soit dans les six mois du vote de la loi, conformément aux engagements pris par le Gouvernement et dans un contexte d’urgence face à la résurgence de la piraterie maritime. Nous nous félicitons de ce délai rapide, qui devrait bien sûr être la norme.

Deuxièmement – c’est le second motif de satisfaction –, aucune des lois suivies par notre commission n’est totalement inapplicable au 31 mars 2015. Toutes ont fait l’objet d’au moins une mesure réglementaire d’application, ce qui n’a pas toujours été le cas dans le passé.

Voilà pour les points positifs.

Toutefois, comme les années précédentes, plusieurs motifs d’insatisfaction demeurent. J’en développerai trois.

Tout d’abord, 35 % des lois adoptées au cours des dix dernières années et qui relèvent du champ de compétence de notre commission sont encore en attente de mesures d’application ; c’est bien entendu beaucoup trop. En effet, sur les 34 lois adoptées au cours de cette période, 12 ne sont encore que partiellement applicables et seules 5 d’entre elles ont fait l’objet d’une nouvelle mesure d’application entre le 1er avril 2014 et le 31 mars 2015.

Ensuite, aucun rapport sur la mise en application des lois suivies par notre commission ne nous a été transmis par le Gouvernement dans les six mois suivant leur entrée en vigueur. Le principe de cette transmission est pourtant posé à l’article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, déjà citée.

Enfin, mon troisième motif d’insatisfaction concerne le retard, voire l’absence de remise des multiples rapports d’information demandés au Gouvernement au travers des dispositions législatives que nous votons. Sur les 53 rapports d’information demandés au Gouvernement depuis le 1er octobre 2004, 28 ont été remis, soit à peine plus de la moitié. Au cours de l’année parlementaire 2013-2014, seul un rapport intéressant notre commission a été transmis au Sénat : le rapport sur la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement durable 2010-2013.

Ces chiffres témoignent malheureusement de l’inutilité des amendements parlementaires visant au dépôt de tels rapports. Certes, nous avons parfois tendance à encombrer l’administration par des demandes inutiles ou redondantes. Cependant, il arrive que de tels rapports soient pleinement justifiés, et il est alors bien dommage de constater que le Gouvernement n’accorde aucune importance au respect des mesures votées !

Avant de terminer mon propos, je voudrais insister sur une loi emblématique votée l’an dernier : la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.

Plusieurs textes d’application ont déjà été pris, notamment sur les nouvelles instances mises en place et sur les missions des différents établissements créés. Un certain nombre de textes particulièrement sensibles et importants restent toutefois à prendre, tels le « décret socle » qui doit fixer les règles sociales communes aux entreprises ferroviaires et aux gestionnaires d’infrastructures, le décret relatif au service interne de sécurité de la SNCF, ou encore le décret précisant les modalités d’application des transferts de propriété du domaine public ferroviaire au profit des régions. Nous attendons également le décret précisant les formalités à remplir par les entreprises ferroviaires pour le versement de la contribution locale temporaire, créée sur l’initiative du Sénat, pour financer les aménagements extérieurs d’une gare ferroviaire de voyageurs.

Ce sont là des mesures importantes qui ne sauraient être encore retardées. Nous estimons nécessaire qu’elles soient prises dans les meilleurs délais. Il en va du succès de la réforme de notre système ferroviaire auquel, monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, je suis très attaché.

M. le président. La parole est à Mme Michèle André, présidente de la commission des finances.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je tiens à exprimer ma satisfaction de voir le Sénat continuer à s’investir activement dans le contrôle de la mise en œuvre des lois. Je remercie particulièrement M. Claude Bérit-Débat pour son implication sur ce sujet.

La commission des finances est particulièrement concernée par le suivi de la mise en application des lois, puisque de 20 % à 30 % de l’ensemble des textes réglementaires attendus chaque année à ce titre se rapportent à des lois qu’elle a traitées au fond. L’année dernière, nous avons même connu un pic avec 37 %.

Je dirai tout d’abord un mot des principales statistiques.

Au cours de la période de contrôle, les deux tiers des textes attendus sont parus, ce qui est davantage que l’année dernière, mais moins que la précédente.

Beaucoup moins de textes ont été pris dans le délai de référence de six mois : 44 %, contre les trois quarts l’année dernière et les deux tiers voilà deux ans. Par ailleurs, seuls deux des onze rapports attendus nous ont été remis. Cela nécessitera sans doute que les parlementaires que nous sommes s’interrogent sur les demandes de rapports qu’ils formulent.

J’évoquerai maintenant quelques caractéristiques de la manière dont sont mises en œuvre les lois que nous votons.

On trouve ainsi encore – et ce n’est guère original – des exemples de mesures qui ne sont pas appliquées, l’absence de texte d’application pouvant être qualifiée de « bloquante ». C’est le cas de la taxe générale sur les activités polluantes, la TGAP, sur les sacs plastiques. Au contraire, d’autres dispositions sont appliquées alors même que tous les textes nécessaires ne sont pas parus. Il en va ainsi de crédits d’impôts accordés sans attendre que tous les critères d’éligibilité soient opérationnels. C’est le cas de l’éco-conditionnalité du crédit d’impôt développement durable décidée en 2012, mais appliquée seulement depuis 2014.

Enfin, en matière de réglementation bancaire et financière, l’évolution rapide du droit européen rend souvent nos lois, comme leurs textes d’application, très vite obsolètes. On peut ainsi se demander si nous ne sommes pas entrés dans une ère de « législation à durée déterminée ».

Je voudrais évoquer deux lois dont la mise en œuvre est suivie avec attention par la commission des finances.

Trois semaines nous séparent de l’entrée en vigueur de la règle de séparation des activités bancaires, issue de la loi du 26 juillet 2013. La commission des finances a suivi de près, notamment par ses auditions publiques, la préparation de l’entrée en vigueur de cette règle. L’examen de l’effet combiné des textes réglementaires successifs nous a permis de constater que le contrôle de l’effectivité de la règle avait conduit à doter le régulateur de nouveaux pouvoirs de contrôle très importants, non seulement sur les nouvelles filiales contenant les activités dites « risquées », mais aussi sur les maisons mères.

La mise en œuvre plus ou moins rapide d’une disposition législative ne repose pas seulement sur les textes réglementaires. Je pense à la très importante question de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, engagée en 2010, relancée en 2012, et soumise à un calendrier très difficile puisqu’il exige que les services de l’État réalisent dans des délais très brefs les difficiles simulations nécessaires.

J’insiste sur ce point : les ajustements du calendrier de mise en œuvre de cette loi résultent de considérations techniques, et non des conséquences supposées de la réforme puisque, précisément, les simulations n’ont pas encore été réalisées.

Ces exemples me permettent de conclure en considérant que, si ce travail annuel est nécessaire, c’est au quotidien, en suivant la mise en œuvre des réformes que nous votons et en utilisant nos prérogatives en matière de contrôle, que nous exerçons l’essentiel de notre suivi de l’application des lois.

M. le président. La parole est à M. Philippe Bas, président de la commission des lois.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, au-delà de sa dimension statistique, l’adoption des mesures d’application des lois, dans un délai raisonnable, constitue l’un des corollaires du respect de la volonté du législateur. C’est la raison pour laquelle un suivi des mesures réglementaires d’application doit être effectué, du point de vue tant quantitatif que qualitatif.

Sur le plan quantitatif, bien que des progrès aient été constatés en la matière, le moins que l’on puisse dire est que l’objectif, annoncé depuis 2012, d’un taux d’application des lois de 100 % six mois après la fin de la période de référence prise en compte est loin d’être atteint. Pour les lois promulguées au cours de l’année parlementaire 2013- 2014, et suivies au fond par la commission des lois, 54 % des mesures réglementaires prévues ont été prises, soit un peu plus de la moitié.

Autrement dit, alors que la situation apparaissait satisfaisante l’an dernier, avec un taux d’application de 92 %, principalement en raison du fait que le nombre de mesures d’application prévues au cours de la période de référence avait chuté en valeur absolue au regard des périodes précédentes, notre taux d’application s’inscrit cette année davantage dans la lignée des taux constatés auparavant, ce qui n’est guère satisfaisant.

Certes, comme chaque année, rappelons qu’un tel taux doit être fortement nuancé : d’une part, il ne traduit pas davantage que lors des sessions précédentes l’aspect qualitatif des mesures prises ; d’autre part, a contrario, des mesures d’application « secondaires » peuvent ne pas avoir été prises et diminuer le taux de mise en application d’une loi alors même que celle-ci est parfaitement appliquée et que l’essentiel du dispositif est en place sur le terrain. Cependant, personne ne peut se satisfaire de constater année après année que près d’une mesure réglementaire sur deux ne soit pas adoptée six mois après la fin de la session.

Je tiens à préciser que ce travail de suivi des mesures d’application est l’occasion de constater une fois de plus que la charge de travail à laquelle notre commission a fait face s’est encore amplifiée.

En comptabilisant toutes les situations possibles, notre commission a examiné, au cours de la période, 44 textes au fond, auxquels s’ajoutent 29 avis, dont 21 avis budgétaires, 13 rapports d’information et 5 rapports relatifs à des propositions de résolution, niveau d’activité plus important encore que celui qui avait été constaté lors de la session précédente, et jamais atteint auparavant.

Je n’insiste pas, mes chers collègues, sur ces deux éléments statistiques que vous aurez l’occasion d’examiner plus en détail dans le rapport annuel sur l’application des lois.

Plutôt que de détailler ces données, vous me permettrez cette année, monsieur le secrétaire d’État, d’attirer plus particulièrement votre attention sur trois lois de la période de référence dont certaines mesures réglementaires n’ont pas encore été adoptées.

Il s’agit, tout d’abord, de la loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales : quatre des six mesures d’application prévues par ce texte n’ont toujours pas été prises, alors que le Gouvernement avait engagé la procédure accélérée sur ce texte. Il y a là une incohérence gouvernementale. Je ne sais pas s’il faut aller jusqu’à y voir le signe d’une difficulté à appliquer cette loi, mais il s’agit, dix mois après la promulgation de ce texte, d’une donnée surprenante.

Peut-être disposez-vous, en particulier, d’éléments d’information sur le décret en Conseil d’État, prévu à l’article 35 de la loi ? Cette mesure, non encore adoptée, doit pourtant permettre de rendre effective la faculté donnée aux officiers de police judiciaire d’effectuer, sur autorisation du procureur, des transactions pénales, ce qui n’est pas anodin dans le dispositif législatif dont il est question.

Il en va de même, dans des proportions plus importantes, de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dont 37 mesures réglementaires prévues n’étaient toujours pas prises au 31 mars 2015. Ce constat n’est pas de nature à satisfaire la commission des lois.

Un an et demi après la promulgation de la loi, où en est le décret en Conseil d’État, prévu à l’article 58, qui doit déterminer la nature des biens pris en compte, ainsi que les critères d’éligibilité au fonds pour la réparation des dommages causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques ?

Enfin, la loi du 27 mai 2014 portant transposition de la directive du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012, relative au droit à l’information dans le cadre des procédures pénales, n’est toujours pas pleinement applicable. Le décret, prévu par l’article 11, est toujours en attente.

J’ai choisi ces données et ces trois mesures réglementaires non encore prises, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, parce qu’elles illustrent bien tout l’intérêt pour notre assemblée d’être attentive à la question de l’application des lois.

M. le président. Dans la suite du débat, la parole est à M. Patrick Abate.

M. Patrick Abate. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, en abordant le bilan de l’application des lois, nous interrogeons, au fond, la performance du processus démocratique. Les parlementaires que nous sommes sont au cœur de ce processus, et se trouvent aujourd’hui à la croisée de leurs deux missions : l’élaboration de la loi et le contrôle de l’action du Gouvernement.

Le principe démocratique ne peut être garanti par la seule existence de débats parlementaires, aussi enrichissants soient-ils, mais il doit se traduire par une mise en application des lois qui sont votées.

Quelle portée aurait notre travail si celui-ci ne débouchait pas sur une mise en œuvre réelle des mesures élaborées et votées ?

Nous livrant chaque année à ce débat, nous constatons assez régulièrement des manquements quasi permanents au processus démocratique. Malgré certains progrès, nous ne parvenons toujours pas au taux idéal de 100 % de mise en application des lois dans les délais.

Un principe simple doit être rappelé : toute loi votée doit être appliquée, et seule cette issue doit nous satisfaire. Nous ne saurions nous contenter du taux actuel de 60 % ou 65 % de mise en application. Cela est d’autant plus important que le taux d’application des lois d’initiative parlementaire est plus faible que celui des textes d’initiative gouvernementale, et qu’il tend à être encore moins élevé quand ces lois sont issues du Sénat.

La non-application des lois met donc à mal les droits du Parlement, de notre assemblée, et donc l’initiative législative des groupes parlementaires, lesquels ne disposent déjà que de peu d’espaces dédiés à la discussion des propositions de loi.

Nous constatons également des manquements en ce qui concerne les rapports, prescrits par la loi, que le Gouvernement doit remettre au Parlement. Ceux-ci sont pourtant utiles puisqu’ils permettent au Parlement d’exercer un contrôle sur l’action du Gouvernement.

Au-delà de ces constats, je pense que la question de l’application des lois a beaucoup à voir avec les conditions dans lesquelles celles-ci sont présentées et adoptées.

S’il est vrai que les rapports demandés au Gouvernement, compte tenu de leur nombre important, « nous coûtent très cher », comme le disait M. Houel, au nom de la commission des affaires économiques, et correspondent à des demandes parfois « redondantes », pour reprendre le terme employé par le président de la commission du développement durable, cela est aussi la conséquence, tout au moins pour une part non négligeable, de l’impossibilité pour un groupe parlementaire de proposer des mesures législatives engageant les finances de l’État. Nous ne pouvons ni présenter de telles propositions ni en discuter, puisqu’elles sont invariablement censurées par la commission des finances et n’apparaissent à aucun moment dans le débat public.

Nous sommes donc très souvent contraints, pour faire avancer le débat d’idées – nous sommes là pour cela – et envisager des alternatives, de demander des rapports. Ne vaudrait-il pas mieux laisser s’exercer à plein le débat démocratique, ne pas entraver le droit d’amendement et laisser ainsi les parlementaires s’emparer de tous les sujets, quitte à ce que leurs propositions ne soient pas adoptées, le jeu majoritaire et la responsabilité s’exerçant par la suite ? Nous éviterions peut-être ainsi l’inflation de rapports, et par conséquent de rapports non rendus.

Cela étant, nous continuons à faire face à une avalanche de textes qui peinent à trouver leur place dans un calendrier chargé, menant désormais à des sessions qui n’ont plus d’extraordinaires que le nom et à un recours trop important à la procédure accélérée ou, pis encore, aux lois d’habilitation autorisant le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance.

En relation avec l’impossibilité de mettre en œuvre toutes les lois votées, une réflexion sur l’utilité et les bienfaits de ces méthodes doit être engagée.

Cette surcharge nuit à la qualité du travail parlementaire et contredit l’exigence essentielle de stabilité, de sécurité et de lisibilité de la loi pour les citoyens.

En conclusion, nous considérons que les progrès accomplis à ce jour sont réels, mais encore largement insuffisants.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le Sénat débat aujourd’hui, pour la cinquième fois de son histoire, de l’application des lois.

Notre assemblée a joué un rôle précurseur dans le contrôle de l’application des lois. Chaque commission assure en effet, depuis 1971, le suivi de l’application des textes qu’elle a examinés.

Entre novembre 2011 et 2014, la commission pour le contrôle de l’application des lois, organe ad hoc créé par le Sénat, s’est acquittée de cette mission sous l’égide de notre collègue David Assouline, son président. Cette expérience n’a pas été reconduite lors du renouvellement d’octobre 2014, dans le souci de restituer aux commissions permanentes la plénitude de leurs prérogatives de contrôle.

Il ne s’agit pas là d’un débat inutilement technique. Derrière se cachent des enjeux importants pour nos concitoyens, qui attendent les effets et bienfaits des lois que nous avons votées ces derniers mois, et qui concernent de nombreux domaines, comme la consommation, la santé, l’économie réelle, et beaucoup d’autres.

Nous avons dernièrement, par exemple, voté une loi permettant le don de jours de repos à un parent d’enfant gravement malade. Les dispositions relatives à la fonction publique n’ont été publiées que très récemment, comme l’a indiqué tout à l’heure M. le président de la commission des affaires sociales.

Il est vrai que le délai moyen de parution des textes d’application est de plus de huit mois.

Comme le souligne le rapport d’information de Claude Bérit-Débat, le taux d’application des lois de la XIVe législature est aujourd’hui de l’ordre de 60 % à 65 %, même si des écarts notables entre les textes existent parfois. D’une manière générale, la tendance est à l’amélioration du taux d’application des lois ; si celui-ci peut sembler insuffisant, il est cependant largement meilleur qu’avant 2010, où il oscillait entre 15 % et 30 %, soit un taux très médiocre.

Nous ne pouvons que regretter que l’engagement de la procédure accélérée, devenue quasi normale, n’ait pas permis d’améliorer encore ce taux d’application. Une fois de plus, on ne constate aucune différence en termes de taux d’application entre les lois pour lesquelles la procédure accélérée a été engagée et celle dont l’examen a fait l’objet de la procédure parlementaire normale. La procédure accélérée est ainsi devenue un prétexte pour se passer de deuxième lecture, ce qui conduit à surcharger, par la discussion de nouveaux textes, un ordre du jour parlementaire au rythme déjà effréné, qui nous occupe le jour, le soir et nous mène même parfois jusqu’au bout de la nuit...

Les causes de retard ou de carence en matière d’application des lois sont connues et multiples. Le retard peut résulter d’une volonté politique du Gouvernement, en désaccord avec une loi votée par le Parlement, voire avec l’un de ses membres. Il peut également avoir des raisons techniques : difficulté d’élaboration des décrets, obligation de recueillir des avis, complexité des questions à régler, divergence de vues entre ministres, mauvaise rédaction de la loi qui nécessite son interprétation.

Il n’existe pas de véritable contrainte pour obliger le pouvoir réglementaire à s’acquitter de sa mission dans des délais raisonnables. C’est ce constat qui a conduit le groupe du RDSE à déposer une proposition de loi tendant à reconnaître une présomption d’intérêt à agir des membres de l'Assemblée nationale et du Sénat en matière de recours pour excès de pouvoir. Il s’agissait de renforcer la mission de contrôle de l’action du Gouvernement par le Parlement que prévoit, depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’article 24 de la Constitution. Les auteurs de ce texte avaient, à ce propos, rappelé que le contrôle du Parlement revêtait une nature informelle, par le biais du contrôle de l’application des lois et des mesures réglementaires d’application de celles-ci.

La carence du pouvoir exécutif à édicter les mesures réglementaires d’application dans un délai raisonnable, la dénaturation de la volonté du Parlement ou encore l’empiètement sur une compétence du pouvoir législatif ne peuvent faire l’objet d’injonctions du Parlement. L’examen de la proposition de loi simplifiant les conditions de saisine du Conseil national d’évaluation des normes en a été une nouvelle illustration. En outre, plusieurs commissions permanentes ont, encore cette année, déploré que certains règlements d’application ne soient pas conformes à l’intention du législateur et n’assurent donc pas une mise en œuvre fidèle des mesures législatives qu’ils sont censés appliquer.

Un autre point attire notre attention. Le rapport d’information de Claude Bérit-Débat souligne que « le taux de présentation des rapports demandés par le Parlement reste cette année encore très médiocre » et que « sur la moyenne des dix dernières sessions, seulement 60 % des lois demandant un rapport ont été suivies d’effet ».

Nous souhaitons aller plus loin encore dans ce constat. Le législateur multiplie les demandes de rapports au Gouvernement. Pratiquement chaque article du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, actuellement en cours d’examen par le Parlement, prévoit un rapport. Personnellement, j’y suis très réticent et il me vient à l’esprit cette phrase du président américain Eisenhower, ancien général militaire, qui aimait dire à ses collaborateurs : « Faites-moi un schéma, car un schéma en dit souvent plus long que le plus long des rapports. »

Les rapports se substituent ainsi à de véritables mesures législatives normatives. Ils deviennent des palliatifs à l’action du Gouvernement et anticipent sur une réflexion qui aurait dû être menée en amont même du projet de loi. Quid de l’étude d’impact ? Nous en reparlerons lors de l’examen de la proposition de loi organique relative aux études d’impact qu’a déposée le groupe du RDSE. Quand nous votons ce type de dispositions, nous savons le sort qui leur sera réservé. Les demandes de rapport conduisent à dessaisir le Parlement de ses prérogatives, ce qui n’est pas souhaitable !

Il y aurait encore beaucoup à dire sur ce sujet du partage des compétences entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif. Nous conclurons par cette appréciation digne de figurer sur un bulletin scolaire : « Les efforts en la matière sont à poursuivre. Il faut persévérer, particulièrement du côté de l’exécutif, dont la mission est d’exécuter toujours mieux et toujours plus vite ! »