Séance du 1er décembre 2015

Mme la présidente. La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Madame la ministre, le Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement, le FNAVDL, qui aide les personnes les plus démunies à entrer dans un logement ordinaire, est abondé par les pénalités versées par l’État au titre du droit au logement opposable, le DALO. Il participe à l’opération « 10 000 logements accompagnés », copilotée par l’État et le mouvement HLM, qui vise à favoriser l’accompagnement des personnes fragiles au sein du mouvement HLM, notamment lorsqu’elles rencontrent des problèmes d’intégration sociale, et à faire entrer dans les résidences des publics fragiles qui ne pourraient pas y accéder en l’absence de suivi. Cette opération a très bien fonctionné cette année, mais nous nous interrogeons sur les crédits qui pourront être libérés l’année prochaine au sein de ce fonds. Madame la ministre, comment comptez-vous assurer la prolongation de ce programme ?

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a décidé que les astreintes liées au DALO devaient être immédiatement liquidées par les tribunaux et versées tous les six mois par l’État. Madame la ministre, comment comptez-vous vous assurer du versement de ces astreintes ? Tout retard dans les versements bloque, vous le savez, toute une série de projets d’intégration des publics fragiles, dans le parc HLM comme dans le logement ordinaire.

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Sylvia Pinel, ministre. Madame Lienemann, vous m’interrogez sur le pacte signé par le mouvement HLM, qui engage l’État et les bailleurs à lancer ensemble un programme de 10 000 logements sociaux accompagnés en trois ans. Il s’agit, comme vous l’avez expliqué, de faciliter l’accès au logement ou le maintien dans le logement des ménages qui, parce qu’ils rencontrent des difficultés particulières, ont besoin d’un accompagnement. Les deux premières vagues de cet appel à projets ont démontré son intérêt pour de nombreux publics, pour lesquels l’accompagnement est déterminant.

La principale source de financement de ce programme est le FNAVDL, alimenté par les astreintes pour non-relogement payées par l’État au titre du DALO. Or ce fonds, qui finance l’ensemble des actions d’accompagnement vers et dans le logement, fait actuellement face, comme vous l’avez souligné, à de graves difficultés de trésorerie, du fait des retards de liquidation et de paiement des astreintes.

Face à cette situation, il a fallu faire des choix. Le comité de gestion du fonds qui s’est tenu en septembre dernier a décidé d’engager 22 millions d’euros par anticipation, pour ne pas fragiliser les conventions en cours, ni bloquer leur renouvellement, ce qui aurait entraîné le licenciement de travailleurs sociaux et aurait considérablement nui au suivi des ménages accompagnés.

En attendant de connaître le montant exact des astreintes prononcées et liquidées en 2015, j’ai suspendu le lancement de la troisième vague de l’appel à projets ; il aura lieu dès que le FNAVDL disposera des crédits suffisants.

L’ingénierie financière très lourde de ce fonds étant source de difficultés, j’ai confié à l’inspection générale des affaires sociales et au conseil général de l’environnement et du développement durable une mission d’évaluation sur son fonctionnement, dont les conclusions, qui viennent de m’être remises, comportent des pistes intéressantes.

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi de finances pour 2016 l’article 55 ter, qui sera examiné dans quelques instants, aux termes duquel les astreintes dues au titre du DALO seront liquidées de manière automatique, puis versées de manière périodique, ce qui assurera une alimentation plus régulière du fonds.

Nous étudierons, madame Lienemann, toutes les autres mesures propres à assurer la pérennité de ce fonds, qui sert un objectif essentiel.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Savin.

M. Michel Savin. Madame la ministre, je souhaite vous interpeller sur un problème qui se pose de plus en plus régulièrement dans le cadre des projets de fusion de communes : je veux parler du cas où une commune de plus de 3 500 habitants qui satisfait à l’objectif de 25 % de logements sociaux fixé par la loi SRU envisage de fusionner avec une ou plusieurs communes qui, comptant moins de 3 500 habitants, ne sont pas soumises à cette loi.

La baisse mécanique du taux de logements sociaux – entre 15 et 18 % selon les cas ; j’ai des exemples très précis dans mon département – qui résulterait de la fusion a pour conséquence de faire reculer les élus dans leur projet de fusion, dans la mesure où le délai prévu pour revenir au niveau de 25 % est fixé à trois ans par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Or, on le sait bien, ce n’est pas en trois ans que l’on peut mener à bien les opérations nécessaires.

Madame la ministre, si le délai prévu par la loi n’est pas considérablement allongé – entre huit et dix ans –, non seulement les projets de fusion de communes ne verront pas le jour, mais force logements sociaux ne pourront pas être construits, à rebours de ce que souhaitent non seulement le Gouvernement, mais aussi nombre d’élus locaux. Ce problème bloque aujourd’hui, je le répète, certains projets de fusion. (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Sylvia Pinel, ministre. Monsieur Savin, vous avez parfaitement expliqué les données du problème que vous soulevez.

La loi SRU s’applique sur le fondement de critères démographiques. Certaines communes se retrouvent soumises à cette loi à la suite de la modification du périmètre de leur intercommunalité, ou simplement lorsqu’elles viennent à franchir le seuil démographique prévu. La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », prévoit déjà une exonération du prélèvement SRU pendant trois ans pour les communes nouvellement créées ou fusionnées.

Comme je l’ai annoncé tout à l’heure, je suis en train de préparer un projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, qui comportera un important volet consacré au logement, touchant, notamment, à la loi SRU. Je prévois de tenir compte de cette problématique. Ainsi, les communes qui entrent dans le champ d’application de la loi SRU par dépassement du seuil démographique pourront bénéficier du même aménagement que celui que j’ai mentionné précédemment.

Par ailleurs, je vous rappelle que les préfets, dans le cadre de l’élaboration du bilan triennal, tiennent compte des difficultés locales et des efforts de rattrapage fournis par les communes. (M. Michel Savin est dubitatif.) Monsieur le sénateur, je vous assure que les préfets prennent en considération les efforts réalisés par les communes ou les contraintes objectives qu’elles subissent.

Enfin, je souhaite que le projet de loi en préparation tienne compte de la pression liée à la demande de logements sociaux dans le périmètre d’application de la loi SRU. En effet, toutes les communes qui entrent dans le champ d’application de cette loi n’ont pas forcément les mêmes besoins en matière de production de logement social, alors qu’il suffisait qu’une commune franchisse le seuil de 50 000 habitants pour que toutes les communes de plus de 3 500 habitants de son agglomération soient automatiquement soumises à la loi SRU.

Monsieur le sénateur, dans le cadre du futur projet de loi, nous devrons tenir compte des situations locales que vous avez décrites.

Mme la présidente. Nous en avons terminé avec le débat interactif et spontané.

La parole est à Mme la présidente de la commission.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Je tiens à remercier Mme la ministre de s’être prêtée à ce débat interactif et spontané, un exercice inédit dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances. Certes, toutes les questions n’ont pas porté sur des problèmes financiers, mais vous avez pu constater, madame la ministre, que nombre de sénateurs sont, comme vous, passionnément intéressés par le logement !

Mes chers collègues, au moment où nous allons débuter l’examen des vingt-huit amendements portant sur les crédits de la mission, je rappelle que, si nous n’avons pas terminé nos travaux à minuit trente – voire minuit trente-cinq, avec l’indulgence de Mme la présidente ! (Sourires.) –, étant entendu que nous prendrons tout le temps nécessaire pour examiner ces amendements, la suite de la discussion sera renvoyée à vendredi matin.

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement », figurant à l’état B.

ÉTAT B

Mme la présidente. L’amendement n° II-257, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à Mme la ministre.

Mme Sylvia Pinel, ministre. Il convient de prendre les mesures nécessaires à l’accueil en France d’environ 30 000 réfugiés dans les conditions prévues par les circulaires relatives au plan « Migrants ».

Pour ce faire, le Gouvernement propose d’abonder le programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l’égalité des territoires » de 267 000 euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, dont 179 200 euros hors compte d’affectation spéciale « Pensions », afin de couvrir les dépenses supplémentaires liées à la création de trois emplois au sein de la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement. Ces emplois sont destinés à renforcer la plateforme nationale de relogement des réfugiés, chargée de mettre en relation les demandes et les offres en matière de logement.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Dans la mesure où la commission des finances propose de rejeter les crédits de la mission, elle ne peut émettre un avis favorable.

Pour autant, eu égard au sujet, elle s’en remet à la sagesse du Sénat.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-257.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits, modifiés, de la mission « Égalité des territoires et logement », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits, modifiés.

(Ces crédits ne sont pas adoptés.)

Mme la présidente. J’appelle en discussion les articles 54 à 56 bis, qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Égalité des territoires et logement ».

Égalité des territoires et logement

Article 54

I. – Le IV de l’article 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 est ainsi modifié :

1° À la première phrase du premier alinéa, les mots : « 300 millions d’euros par an en 2014 et en 2015 » sont remplacés par les mots : « 100 millions d’euros en 2016 » ;

2° À la première phrase du second alinéa, les mots : « par quart au plus tard les 16 mars, 16 juin, 16 septembre et 16 décembre » sont remplacés par les mots : « avant le 30 juin ».

II. – Le troisième alinéa du I de l’article 1609 nonies G du code général des impôts est ainsi rédigé :

« Le produit de la taxe est affecté au fonds mentionné à l’article L. 351-6 du code de la construction et de l’habitation, dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. »

III. – Le c de l’article L. 351-7 du code de la construction et de l’habitation est ainsi rétabli :

« c) Le produit de la taxe prévue à l’article 1609 nonies G du code général des impôts ; ».

IV. – Les II et III entrent en vigueur le 1^er janvier 2016.

Mme la présidente. L'amendement n° II-308, présenté par MM. Le Scouarnec, Bosino et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Michel Le Scouarnec.

M. Michel Le Scouarnec. Par cet amendement, nous demandons la suppression de l’article 54 du projet de loi de finances.

En effet, nous ne partageons pas les orientations fixées par cet article, qui perpétue le financement du Fonds national d’aide au logement, le FNAL, par le prélèvement du 1 % logement, un prélèvement mis en place par la loi de finances de 2013.

L’article 54 prévoit de maintenir un prélèvement exceptionnel de 100 millions d’euros, issu de la participation des employeurs et versé à destination de l’effort de construction, alors même que ce prélèvement devait – enfin ! – cesser.

Cet article prévoit également d’affecter au FNAL le produit de la taxe sur les plus-values de cession de biens immobiliers bâtis d’un montant supérieur à 50 000 euros et ce, dans la limite de 45 millions d’euros. Ce produit finançait auparavant un fonds de péréquation géré par la Caisse de garantie du logement locatif social, la CGLSS, qui était principalement destiné à participer au financement des aides à la pierre. Ce fonds doit disparaître pour être remplacé par un fonds national des aides à la pierre. En toute logique, cette ressource aurait donc dû être réorientée non pas vers le FNAL, mais vers ce nouveau fonds.

Depuis de nombreuses années, nous demandons que le 1 % logement cesse de financer l’ensemble de la politique publique du logement, notamment l’ANRU, l’ANAH, et même les aides personnelles au logement.

Nous considérons, par ailleurs, que cette participation doit réellement correspondre à 1 % de la masse salariale des entreprises et non à 0,45 % de celle-ci, comme c’est le cas aujourd’hui. De plus, ce prélèvement doit concerner les entreprises de plus de dix salariés et non pas vingt, comme c’est actuellement le cas.

En tout état de cause, cette ressource doit contribuer à la construction de logements accessibles pour les familles qui en font la demande et qui en ont le droit.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. La commission des finances ne peut pas être favorable à cet amendement. En effet, lors de la discussion générale, j’ai fait part de nos craintes de voir le FNAL manquer des moyens qui lui seraient nécessaires pour faire face à ses dépenses.

Cela étant dit, j’indique que le prélèvement de 100 millions d’euros au titre de la PEEC, la participation des employeurs à l'effort de construction, n’aurait jamais dû exister cette année, au regard des engagements qui avaient été pris.

Certes, je partage une partie de vos observations, mon cher collègue. Toutefois, comme votre amendement vise à réduire les fonds destinés au FNAL, la commission ne peut pas y être favorable, pas plus qu’elle ne peut être favorable à votre proposition de réorienter les 45 millions d’euros affectés aujourd’hui au FNAL.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Sylvia Pinel, ministre. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement, car les crédits d’aide à la pierre sont portés à 250 millions d’euros pour 2016. En conséquence, l’affectation du produit de la taxe sur les plus-values immobilières élevées aux aides à la pierre ne se justifie plus et doit être maintenue au FNAL.

Il en va de même de la contribution de 100 millions d’euros d’Action logement, qui respecte en tous points la convention quinquennale que j’ai signée avec les partenaires sociaux en décembre 2014.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-308.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L'amendement n° II-224 est présenté par M. Marseille.

L'amendement n° II-266 rectifié bis est présenté par Mme Lienemann et MM. Bigot et Courteau.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

A. – Alinéas 4 à 8

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

II. – Au troisième alinéa du I de l’article 1609 nonies G du code général des impôts, l’année : « 2015 » est remplacée par l’année : « 2016 ».

B. – Pour compenser la perte de recettes résultant du A, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… – La perte de recettes résultant pour le fonds national d’aide au logement du présent article est compensée, à due concurrence, par la création et l’affectation d’une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

L'amendement n° II-224 n’est pas soutenu.

La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour présenter l’amendement n° II-266 rectifié bis.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Je crains que mon amendement ne connaisse à peu près le même sort que celui de mon prédécesseur. (Sourires.)

Historiquement, une partie du produit correspondant aux plus-values immobilières était affectée, pour un montant de 45 millions d’euros, au financement des aides à la pierre du logement social grâce à la fameuse CGLSS. Désormais, cette ressource est orientée vers le FNAL, ce qui a pour effet de réduire d’autant les moyens en faveur de l’aide à la pierre et, en tout cas, d’augmenter les prélèvements que doivent verser les organismes d’HLM à cet effet.

C’est pourquoi je propose d’en revenir à la situation antérieure. Même si je crois comprendre que je suis relativement isolée sur le sujet, je défends, par principe, ma position ! (Sourires.)

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. La commission est également défavorable à cet amendement.

Je profite de l’occasion pour vous faire remarquer, madame la ministre, que, lors de vos interventions, vous n’avez pas répondu aux critiques de la commission des finances sur l’insincérité – c’est du moins ce que la commission pense ! – des crédits relatifs à l’hébergement et au FNAL.

Je persiste à dire qu’il manquera au moins 215 millions d’euros au FNAL, c’est-à-dire l’équivalent de la dette constatée à la fin de l’année 2015. Pourtant, ces 215 millions, il faudra bien les trouver, madame la ministre ! On les trouvera probablement en cours d’année, comme c’est souvent le cas ces derniers temps …

Pour autant, nous n’acceptons pas l’idée de diminuer les crédits à destination du FNAL, alors même que l’année 2016 n’a pas débuté.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Sylvia Pinel, ministre. Défavorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-266 rectifié bis.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 54.

(L'article 54 est adopté.)

Article 55

I. – L’article 93 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 est abrogé.

II. – L’article L. 351-3 du code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

1° Au 2, les mots : « Les ressources du demandeur » sont remplacés par les mots : « Les ressources et la valeur en capital du patrimoine du demandeur, lorsque cette valeur est supérieure à 30 000 €, » et, après le mot : « foyer ; », sont insérés les mots : « la détermination et les conditions de prise en compte des ressources et de la valeur du patrimoine sont définies par décret ; »

2° Le premier alinéa du 3 est ainsi modifié :

a) Après le mot : « plafond », sont insérés les mots : « de loyer de base » ;

b) (nouveau) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée :

« Le montant de l’aide diminue au-delà d’un plafond de loyer élevé qui ne peut être inférieur au plafond de loyer de base multiplié par 2,5. » ;

3° (Supprimé)

III. – Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa du 1° du I de l’article L. 542-2 est ainsi modifié :

a) Après le mot : « ressources », sont insérés les mots : « et de la valeur en capital de leur patrimoine, lorsque cette valeur est supérieure à 30 000 € » ;

b) Sont ajoutés les mots : « ; la détermination et les conditions de prise en compte des ressources et de la valeur du patrimoine sont définies par décret » ;

1° bis (nouveau) L’article L. 542-5 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le montant de l’allocation diminue au-delà d’un plafond de loyer élevé qui ne peut être inférieur au plafond de loyer de base multiplié par 2,5. » ;

2° (Supprimé)

3° L’article L. 755-21 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, après la référence : « L. 751-1 », sont insérés les mots : « , à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin » ;

b) Au dernier alinéa, après le mot : « collectivités », sont insérés les mots : « et dans ces départements » ;

4° L’article L. 831-4 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est ainsi modifié :

– les mots : « ressources de l’allocataire » sont remplacés par les mots : « ressources et de la valeur en capital du patrimoine de l’allocataire, lorsque cette valeur est supérieure à 30 000 € » ;

– est ajoutée une phrase ainsi rédigée :

« La détermination et les conditions de prise en compte des ressources et de la valeur du patrimoine sont définies par décret en Conseil d’État. » ;

b) (Supprimé)

b bis) (nouveau) À l’avant-dernier alinéa, les mots : « de plafonds mensuels fixés » sont remplacés par les mots : « d’un plafond de loyer de base mensuel fixé » ;

b ter) (nouveau) Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le montant de l’allocation diminue au-delà d’un plafond de loyer élevé qui ne peut être inférieur au plafond de loyer de base multiplié par 2,5. » ;

c) Au dernier alinéa, la référence : « du cinquième alinéa de l’article 6 de la loi n° 89-475 du 10 juillet 1989 relative à l’accueil par des particuliers, à leur domicile, à titre onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes, » est remplacée par la référence : « de l’article L. 442-1 du code de l’action sociale et des familles ».

IV. – Le 1° du II et le 1° et le a du 4° du III entrent en vigueur le 1^er octobre 2016 et s’appliquent aux prestations dues à compter de cette date.

Le 2° du II et le 1° bis et les b bis et b ter du 4° du III entrent en vigueur le 1^er juillet 2016 et s’appliquent aux prestations dues à compter de cette date.

Le 3° et le c du 4° du III entrent en vigueur le 1^er janvier 2016.

Mme la présidente. L'amendement n° II-309, présenté par MM. Le Scouarnec, Bosino et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Michel Le Scouarnec.

M. Michel Le Scouarnec. L’article 55 est très important dans la mesure où il modifie les modalités de prise en compte de la situation des bénéficiaires des aides personnelles au logement, les APL.

Le but de la réforme est connu : alléger le poids des APL dans le budget de l’État. Le Gouvernement attend des ressources supplémentaires à hauteur de 185 millions d’euros cette année et de 274 millions d’euros en année pleine. Soyons clairs : c’est bien peu en comparaison du coût global des aides personnelles au logement, qui représentent plus de 18 milliards d’euros, dont 15 milliards d’euros à la charge de l’État.

Si cette question doit être posée, elle mérite mieux que d’être traitée au détour d’un article rattaché de la loi de finances. En effet, ce sont tout de même 13 millions de personnes qui sont concernées par ces aides !

Au regard de la situation actuelle du mal-logement, nous ne pouvons agir à la légère. Nos décisions auront des conséquences très concrètes.

La réforme permettrait la prise en compte, pour le calcul de ces APL, de la valeur en capital du patrimoine détenu par l’allocataire. Nous trouvons ce dispositif contestable. En effet, une telle disposition reviendrait à pénaliser, notamment, les jeunes qui épargnent en vue d’une acquisition future. Cela ne semble pas très pertinent de faire baisser le montant de leur APL, au motif que leur épargne doit être considérée comme du patrimoine.

En outre, une dégressivité des aides serait établie dans le cas où le montant du loyer versé serait excessif. Nous sommes dubitatifs à l’égard de cette disposition : en quoi le locataire est-il responsable du niveau anormalement élevé du marché locatif ? À nos yeux, la réponse devrait consister non pas à pénaliser le locataire, mais bien à réguler les loyers.

Dans un premier temps, l’article 55 pénalisait particulièrement les jeunes de moins de vingt-cinq ans au travers de l’évaluation forfaitaire. Heureusement, le Gouvernement a reculé sur ce point, tant cette décision a ému les associations étudiantes. Quand on sait que près d’un quart des jeunes vivent sous le seuil de pauvreté, cette disposition n’était en effet pas juste !

En revanche, nous approuvons le maintien de l’APL accession. En tout état de cause, nous aurions souhaité disposer de davantage de temps pour procéder à des auditions et engager une véritable concertation, avant de revoir l’architecture globale des aides personnelles au logement.

Nous restons persuadés que la solution réside non pas dans les économies à trouver, mais dans une meilleure régulation du marché locatif et dans la construction de nouveaux logements.