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Séance du 11 mai 2016 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. La parole est à M. Ronan Dantec, pour présenter l’amendement n° 233.

M. Ronan Dantec. Vous l’avez compris, il s’agit d’un amendement d’appel, qui soulève deux questions.

Tout d’abord, nous nous interrogeons sur les ressources de l’AFB. S’agira-t-il de ressources affectées, comme c’est le cas pour d’autres très grandes agences telles que l’ADEME ? Je souhaite bien évidemment entendre Mme la secrétaire d'État sur ce point extrêmement important pour l’avenir.

Ensuite – c’est un point plus technique –, la redevance prévue sur la zone économique exclusive et la zone de protection écologique n’est-elle pas potentiellement fléchée sur cette affectation ?

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jérôme Bignon, rapporteur. La commission est défavorable à ces deux amendements identiques.

Je comprends bien le sens de ces appels, qui visent à conforter l’établissement public dans ses missions. Toutefois, ils sont contraires à la LOLF, laquelle fixe un principe d’universalité budgétaire. En découle la règle de non-affectation budgétaire, qui interdit l’utilisation d’une recette déterminée pour le financement d’une dépense déterminée.

Pour autant, c’est vrai, certains établissements publics disposent de recettes affectées, Ronan Dantec l’a dit. Tel n’a pas toujours été le cas pour le Conservatoire du littoral, que je connais bien. Les gens considèrent avec gourmandise cette recette affectée et attendent d’en bénéficier en partie à usage régulier.

Quoi qu’il en soit, il faudrait discuter de cette question dans le cadre d’une loi de finances et certainement pas dans celui de ce projet de loi pour la reconquête de la biodiversité.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Barbara Pompili, secrétaire d'État. Je demande le retrait de ces deux amendements d’appel, qui visent à ce que l’AFB puisse recevoir le produit de redevances et de taxes affectées.

Une telle précision paraît superflue dans la mesure où cette partie de l’article, dont la rédaction n’a pas été modifiée par le Sénat en première lecture, prévoit déjà que l’agence peut bénéficier de toutes les recettes autorisées par les lois et règlements. Ainsi, elle percevra la fraction de la redevance pour pollution diffuse, actuellement affectée à l’ONEMA au titre du plan Écophyto.

Par ailleurs, monsieur Dantec, vous demandiez si la redevance sur la ZEE est fléchée sur l’Agence française pour la biodiversité. Je vous confirme que cette disposition figure dans le projet de loi, à l’alinéa 80 de l’article 40. Nous aurons donc certainement l’occasion de revenir sur ce point.

Mme la présidente. Monsieur Cornano, l'amendement n° 34 rectifié est-il maintenu ?

M. Jacques Cornano. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 34 rectifié est retiré.

L’amendement n° 233 est-il maintenu, monsieur Dantec ?

M. Ronan Dantec. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L’amendement n° 233 est retiré.

Je mets aux voix l'article 9, modifié.

(L'article 9 est adopté.)

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Article 9
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Article 14 (Texte non modifié par la commission)

Article 11 ter

(Non modifié)

L’établissement public de l’État à caractère administratif pour la gestion de l’eau et de la biodiversité du marais poitevin, défini à l’article L. 213-12-1 du code de l’environnement, est rattaché à l’Agence française pour la biodiversité, au sens de l’article L. 131-1 du même code. – (Adopté.)

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Article 11 ter
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Article 15

Article 14

(Non modifié)

L’élection des représentants des personnels au conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité, prévue au 5° de l’article L. 131-10 du code de l’environnement, intervient au plus tard trente mois après la date d’entrée en vigueur du présent titre.

La représentation des personnels au sein du conseil d’administration est déterminée, à titre transitoire, proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques organisées en 2014 au sein des organismes mentionnés à l’article 11 de la présente loi auxquels se substitue l’Agence française pour la biodiversité.

Mme la présidente. L'amendement n° 306, présenté par M. Bignon, au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer les mots :

d'entrée en vigueur du présent titre

par les mots :

de promulgation de la présente loi

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jérôme Bignon, rapporteur. Amendement rédactionnel.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Barbara Pompili, secrétaire d'État. Favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 306.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 14, modifié.

(L'article 14 est adopté.)

Article 14 (Texte non modifié par la commission)
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Article 15 bis (Texte non modifié par la commission) (début)

Article 15

(Pour coordination)

(Non modifié)

Jusqu’à la proclamation des résultats de l’élection des représentants du personnel au comité technique de l’Agence française pour la biodiversité, qui intervient au plus tard trente mois après la date d’entrée en vigueur du présent titre :

1° La représentation des personnels au sein du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail de l’agence est déterminée, à titre transitoire, proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques organisées en 2014 au sein des organismes mentionnés à l'article 11 auxquels se substitue l’Agence française pour la biodiversité ;

2° Les comités techniques et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail des organismes auxquels se substitue l’Agence française pour la biodiversité sont maintenus en fonction. Durant cette période, le mandat de leurs membres se poursuit ;

3° Le mandat des délégués du personnel en fonction à la date d’entrée en vigueur du présent titre se poursuit.

Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret en Conseil d’État. – (Adopté.)

Article 15
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Article 15 bis (Texte non modifié par la commission) (interruption de la discussion)

Article 15 bis

(Non modifié)

I. – La section 3 du chapitre III du titre Ier du livre II du code de l’environnement est ainsi modifiée :

1° Le premier alinéa de l’article L. 213-8-1 est ainsi modifié :

a) Le mot : « économe » est remplacé par le mot : « durable » ;

b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée :

« Elle peut contribuer à la connaissance, à la protection et à la préservation de la biodiversité terrestre et marine ainsi que du milieu marin, en particulier dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie nationale et des stratégies régionales pour la biodiversité mentionnées à l’article L. 110-3 ainsi que du plan d’action pour le milieu marin mentionné à l’article L. 219-9. » ;

2° L’article L. 213-9-2 est ainsi modifié :

a) Le I est ainsi modifié :

– à la fin du premier alinéa, les mots : « de la ressource en eau et des milieux aquatiques » sont remplacés par les mots : « et durable de la ressource en eau, des milieux aquatiques, du milieu marin ou de la biodiversité » ;

– au second alinéa, après le mot : « eau », sont insérés les mots : « , au milieu marin ou à la biodiversité » ;

b) Le V est complété par une phrase ainsi rédigée :

« La coopération de l’Agence française pour la biodiversité avec les agences de l’eau pour la réalisation des missions incombant à l’établissement public fait l’objet de conventions passées conformément à une convention type fixée par arrêté du ministre chargé de l’environnement. » ;

3° L’article L. 213-9-3 est complété par les mots : «, à l’exception des interventions de l’Agence française pour la biodiversité mentionnées au V de l’article L. 213-9-2 » ;

4°À l’article L. 213-10, après le mot : « privées », sont insérés les mots : « des redevances pour atteintes aux ressources en eau, au milieu marin et à la biodiversité, en particulier ».

II. – Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er janvier 2017, un rapport relatif à l’opportunité de compléter les redevances définies aux articles L. 213-10-1 à L. 213-10-12 du code de l’environnement par une ou plusieurs redevances assises sur l’usage du milieu marin et la dégradation de la biodiversité.

Mme la présidente. La parole est à Mme Évelyne Didier, sur l’article.

Mme Évelyne Didier. Permettez-moi de prononcer quelques mots avant d’entamer la discussion sur cet article.

Celui-ci traite des agences de l’eau et de leurs compétences étendues à la biodiversité marine et terrestre. Or l’intégration totale de la compétence biodiversité au sein des agences est lourde de conséquences, chacun l’a remarqué.

En effet, ce sont les agences qui financeront, à titre principal, la future AFB, à hauteur de 150 millions d’euros sur les 225 millions d’euros annoncés. Donc, sauf à sanctuariser cet apport au sein du budget de l’AFB pour financer les actions en faveur de la biodiversité aquatique, il est devenu nécessaire d’élargir légalement les compétences des agences de l’eau.

Cet élargissement est donc guidé par des motifs non pas politiques, mais bien budgétaires. Il rompt d’ailleurs le principe selon lequel « l’eau finance l’eau ».

Or l’équilibre de ces structures est fragile. Les débats qui se sont déroulés à l’Assemblée nationale ont d’ailleurs apporté un début de réponse, à savoir la possibilité de prélever de nouvelles redevances sur les milieux marins et terrestres. Sans rejeter le principe a priori, nous déplorons l’absence de précisions sur l’assiette et les taux, qui nécessite, madame la secrétaire d’État, des éclaircissements de votre part.

Introduire une fiscalité environnementale n’est pas condamnable en soi, à condition qu’elle ne représente pas une charge nouvelle pour les ménages. En effet, les agences de l’eau sont aujourd'hui financées à 80 % par les particuliers, et il ne faudrait pas – nous y sommes opposés – qu’il en aille de même avec une nouvelle redevance.

C’est pourquoi nous vous demandons, madame la secrétaire d’État, de bien vouloir nous donner quelques pistes sur les financements envisagés.

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L'amendement n° 146 rectifié bis est présenté par M. Pointereau, Mme Cayeux, MM. Calvet, Pillet, Cornu, Danesi, G. Bailly, Cardoux, de Raincourt, Raison, Chasseing, Mouiller, Doligé, Milon, Chaize, Charon, Houel et B. Fournier, Mme Troendlé, MM. Mayet, Karoutchi, Pellevat et Pierre, Mmes Lopez et Lamure, MM. Husson et Lefèvre, Mme Duchêne et MM. J.P. Fournier et Vasselle.

L'amendement n° 184 rectifié quinquies est présenté par MM. D. Dubois, Bonnecarrère, Canevet, Guerriau, Tandonnet, Gabouty et L. Hervé, Mme Billon, M. Longeot, Mme Doineau et M. Cigolotti.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 5

Remplacer le mot :

terrestre

par le mot :

aquatique

La parole est à M. Rémy Pointereau, pour présenter l’amendement n° 146 rectifié bis.

M. Rémy Pointereau. Cet amendement s’inscrit dans le prolongement de ce que vient de dire notre collègue Évelyne Didier.

Les agences de l’eau mettent en œuvre les SDAGE, les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux, dans le but de répondre aux objectifs de la directive-cadre sur l’eau. Elles peuvent donc endosser des missions concernant la préservation de la biodiversité, dès lors que ces dernières concernent le milieu aquatique.

Si cet article était adopté en l’état, les agences de l’eau devraient également assurer des missions concernant la biodiversité terrestre. Une telle extension réduirait de manière significative leurs capacités pour atteindre les objectifs fixés par les SDAGE, alors même que les agences de l’eau se voient ponctionner une partie de leur budget par l’État.

Il sera plutôt du ressort de l’Agence française de la biodiversité, en lien avec ses délégations territoriales, telles qu’elles sont proposées dans ce texte à l’article 9, de traiter des missions de biodiversité terrestre.

Mme la présidente. La parole est à Mme Annick Billon, pour présenter l’amendement n° 184 rectifié quinquies.

Mme Annick Billon. Cet amendement est identique à celui que vient de présenter M. Pointereau.

Pour reprendre les arguments avancés par ma collègue Évelyne Didier, « l’eau finance l’eau ». Ce principe explique le dépôt de ces amendements.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jérôme Bignon, rapporteur. La commission est défavorable à ces deux amendements identiques.

On ne peut pas distinguer la terre de l’eau. Pour avoir de l’eau de qualité, les agences de l’eau financent en permanence des actions en faveur de la biodiversité terrestre. En tant qu’élus locaux, nous passons notre temps à aller voir les agences de l’eau pour financer un périmètre de captage, la restauration d’une zone humide ou une station d’épuration. Il s’agit très clairement de préserver la biodiversité terrestre. Il existe une interaction entre la terre et la mer… Comment financerons-nous les actions en faveur de la biodiversité terrestre sans les agences de l’eau, dans la mesure où la biodiversité terrestre fait partie intégrante de la biodiversité marine ? On ne peut pas les séparer, elles sont consubstantielles, si vous me permettez cette image quelque peu ecclésiastique.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Barbara Pompili, secrétaire d'État. Par ces deux amendements identiques, il s’agit de ne pas élargir les missions des agences de l’eau à la biodiversité terrestre, alors même qu’il leur est déjà possible d’intervenir au profit de la biodiversité aquatique et des zones humides.

Soyons clairs, une telle proposition ne permettrait pas à l’Agence française pour la biodiversité de financer ses missions en matière de biodiversité en expansion à partir de la contribution financière des agences de l’eau, en vertu du principe de spécialité de ces établissements publics.

Tel n’est pas le souhait du Gouvernement, qui considère que le financement de la biodiversité terrestre permet de renforcer la capacité de résilience des milieux, ce qui bénéficie aussi à la préservation des masses d’eau.

L’extension du périmètre d’intervention des agences de l’eau à la biodiversité en milieu marin ne remet pas en cause les principes fondateurs de la fiscalité des agences de l’eau, à savoir « pollueur-payeur » et « l’eau paye l’eau ».

Dans la même logique, plusieurs des redevances perçues par les agences de l’eau sont liées aux atteintes à la biodiversité, notamment les pollutions diffuses par les pesticides, qui dégradent les écosystèmes et justifient que les agences de l’eau financent les actions de préservation de la biodiversité.

L’article 15 bis du projet de loi pose par ailleurs le principe de l’élargissement des redevances des agences de l’eau aux actions portant atteinte à la biodiversité des milieux marins et prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement sur l’opportunité de compléter les redevances existantes par de nouvelles redevances en ces domaines.

Enfin, l’élargissement des missions des agences de l’eau à la biodiversité assurera la complémentarité des interventions des établissements publics de l’État dans les domaines de l’eau et de la biodiversité. Les agences de l’eau seront associées à la mise en place des agences régionales de la biodiversité, qui permettront la coordination des missions de l’État et des collectivités, en particulier des régions.

C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur ces deux amendements identiques. Évidemment, le travail sur le financement de la biodiversité est en cours. Rien n’est encore figé. Quoi qu’il en soit, ne privons pas l’Agence française pour la biodiversité de moyens dont elle a besoin.

Mme la présidente. La parole est à M. Charles Revet, pour explication de vote.

M. Charles Revet. Madame la secrétaire d’État, quand je vous ai interrogée tout à l’heure, vous m’avez répondu que les agences de l’eau figuraient parmi les financeurs. Ma collègue Évelyne Didier l’a rappelé, ces dernières sont financées à hauteur de 80 % par des redevances payées par les utilisateurs d’eau potable. Or le Gouvernement effectue, depuis déjà trois ans, un prélèvement très important, représentant environ 20 % de leur budget – ce chiffre n’est peut-être pas tout à fait précis – sur leur fonds de roulement.

Pourtant, le taux de renouvellement des canalisations d’eau n’atteint au mieux que 0,5 %, ce qui signifie que deux cents ans seront nécessaires pour mener à terme cette opération. On le sait, l’essentiel du réseau a été mis en place après-guerre ; il a donc soixante ou soixante-dix ans. Ces canalisations peuvent peut-être durer encore vingt ou trente ans.

Bien entendu, c’est aux agences de l’eau, par-delà les provisions que doivent constituer les syndicats, qu’il appartient de prendre en charge non seulement ces renouvellements, mais aussi le traitement des eaux usées, certaines installations n’étant plus aux normes.

On peut continuer à faire des prélèvements, dans la mesure où, je le comprends bien, il est nécessaire de financer autrement la biodiversité. Toutefois, à un moment donné, il faudra bien qu’on s’interroge, mes chers collègues, sur la situation. Quand des canalisations sauteront un peu partout, il faudra bien les remplacer en urgence, nos concitoyens ne pouvant accepter d’être privés d’eau durant huit ou quinze jours.

Vous avez dit que l’État contribuerait au financement. Il faudra nous dire dans quelle mesure. Si la participation des agences de l’eau reste marginale, très bien ! Mais j’ai cru comprendre que c’était plutôt l’inverse…

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Dubois, pour explication de vote.

M. Daniel Dubois. J’étais intervenu en première lecture sur ce sujet, en faisant part de mes inquiétudes s’agissant du financement de cette agence. Je m’interrogeai notamment sur l’origine de ce financement. Or vous venez de répondre très simplement à cette question, madame la secrétaire d’État, en affirmant : « L’agence a besoin de cet argent. »

On crée donc des agences, mais sans savoir comment les financer. Dès lors, on prend l’argent, en grande partie, aux agences de l’eau, qui ont d’autres missions et sont financées par des taxes. Pourtant, comme l’a dit Charles Revet, les réseaux d’assainissement ne sont pas à la hauteur et les canalisations d’eau, majoritairement en milieu rural, ont plus de cinquante ans, car elles ont été déployées après la guerre.

Des travaux assez considérables doivent donc être réalisés sur les territoires ruraux, qui seront donc pénalisés deux fois : d’abord au travers du principe de solidarité écologique ; ensuite par le financement des agences de l’eau, qui ira à l’Agence de la biodiversité, au lieu de bénéficier à leur propre territoire.

Encore une fois, on fait des impasses, on ne dit pas les choses. Le réveil sera douloureux pour tout le monde, en particulier pour les habitants des territoires ruraux. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à M. René-Paul Savary, pour explication de vote.

M. René-Paul Savary. Je suis désolé d’en rajouter, madame la secrétaire d’État. Je vous remercie de votre franchise concernant le financement de l’AFB. Vous venez en effet de confirmer que les agences de l’eau y participeront.

Il s’agit donc d’un budget fermé : on prévoit des dépenses supplémentaires, mais pas de recettes supplémentaires ! Qui sera pénalisé, en bout de chaîne ? Encore les collectivités locales, dont les moyens sont d’ores et déjà insuffisants. Je vous le rappelle, les agences de l’eau ont diminué leurs aides à l’investissement pour un certain nombre d’opérations. Je vous le rappelle également, nous avons créé en 2014 la compétence « GEMAPI », ou « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ». Les compétences en la matière ont été réparties de manière complètement différente : les intercommunalités, par le biais des communes, auront des compétences très particulières pour ce qui concerne les inondations ; les EPTB, les établissements publics territoriaux de bassin, seront transformés en EPAGE, ou établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau. Une fois qu’on aura tout transformé, on s’apercevra qu’on n’a pas les moyens de réaliser les travaux en lien avec les inondations, l’eau ou la biodiversité.

Il y a là, véritablement, un détournement insidieux : nous ne pourrons pas financer les politiques que nous voulons mener ! On partage un gâteau restreint ! Ce sont les collectivités locales et, donc, les investissements locaux qui en pâtiront.

Je soutiens donc ces deux amendements identiques.

Mme la présidente. La parole est à M. Rémy Pointereau, pour explication de vote.

M. Rémy Pointereau. Je le redis, l’eau doit aller à l’eau. Si Mme la secrétaire d’État nous assure qu’il n’y aura plus de prélèvement sur les fonds de roulement des agences de l’eau, je suis prêt à retirer mon amendement.

Aujourd'hui, on n’arrive plus à financer ! Dans le cadre de mon rapport consacré à l’évaluation de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques, je m’aperçois que les moyens sont insuffisants pour tenir les engagements que nous avons pris. Or on nous dit aujourd'hui qu’il faudra financer non seulement les règles que nous nous sommes fixées en 2005, mais aussi la loi pour la reconquête de la biodiversité au travers de l’Agence française pour la biodiversité.

Trop, c’est trop ! On n’a déjà pas les moyens de financer les assainissements dans nos communes. À un moment donné, il faut dire stop !

Mme la présidente. La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Mme Barbara Pompili, secrétaire d'État. Il faut savoir raison garder et faire pièce à un certain nombre de contrevérités.

Par exemple, il est faux d’affirmer que le renouvellement des réseaux d’assainissement dépend des agences de l’eau. Cela relève des services publics de l’eau et de l’assainissement, les agences ne faisant que participer au financement. Elles ne sont pas du tout les premières financeuses.

Par ailleurs, je tiens à le préciser, la contribution des agences de l’eau à l’ONEMA, qui sera destinée à l’AFB, n’est absolument pas modifiée. Ne mélangeons donc pas tout !

Un rapport du CGEDD, le Conseil général de l’environnement et du développement durable, est en cours d’élaboration et devrait tracer des pistes. J’espère autant que vous, madame Didier, qu’il sera bientôt publié. En effet, le rôle donné à la protection de la biodiversité mérite qu’on se réinterroge plus précisément sur son financement.

Encore une fois, sachons raison garder ! Quand je vous entends, vous me faites peur ! (Sourires.) Je suis pourtant bien placée pour savoir que la situation ne ressemble pas à l’apocalypse que vous nous décrivez. Vous verrez, cela va bien se passer ! Nous ferons tout pour que la mise en place de l’AFB soit une belle réussite. (Exclamations amusées sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 146 rectifié bis et 184 rectifié quinquies.

(Les amendements sont adoptés.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 15 bis, modifié.

(L'article 15 bis est adopté.)

Article 15 bis (Texte non modifié par la commission) (début)
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