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Séance du 4 octobre 2016 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. L'amendement n° 685, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. – La sous-section 4 de la section 2 du chapitre II du titre IV du livre Ier de la troisième partie du code du travail est ainsi modifiée :

1° L’intitulé est ainsi rédigé : « Congés de formation de cadres et d’animateurs pour la jeunesse, des responsables associatifs bénévoles, des titulaires de mandats mutualistes autres qu’administrateurs et des membres des conseils citoyens » ;

2° Après l’article L. 3142-54, il est inséré un article L. 3142-54-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 3142-54-1. – Un congé est accordé chaque année, à sa demande, sans condition d’âge, à tout salarié désigné pour siéger à titre bénévole dans l’organe d’administration ou de direction d’une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ou inscrite au registre des associations en application du code civil local applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, déclarée depuis trois ans au moins et dont l’ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l’article 200 du code général des impôts, et à tout salarié exerçant à titre bénévole des fonctions de direction ou d’encadrement, dans des conditions fixées par décret, au sein d’une telle association. Il est également accordé à tout salarié membre d’un conseil citoyen, dont la composition a été reconnue par le représentant de l’État dans le département dans les conditions prévues à l’article 7 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, pour siéger dans les instances internes du conseil citoyen et participer aux instances de pilotage du contrat de ville, y compris celles relatives aux projets de renouvellement urbain. Ce congé peut être fractionné en demi-journées.

« Ce congé est accordé à toute personne, non-administrateur, apportant à une mutuelle, union ou fédération, en dehors de tout contrat de travail, un concours personnel et bénévole, dans le cadre d’un mandat pour lequel elle a été statutairement désignée ou élue.

3° À l’article L. 3142-58, après la référence « L. 3142-54 », sont insérés les mots « et L. 3142-54-1 ».

4° Après l’article L. 3142-58, il est inséré un article L. 3142-58-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 3142-58-1. – Pour mettre en œuvre le droit à congé du salarié mentionné à l’article L. 3142-54-1, une convention ou un accord d’entreprise ou, à défaut, un accord de branche peut fixer les conditions de maintien de la rémunération du salarié pendant la durée de son congé. »

II. – Le 8° de l’article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, de l’article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et de l’article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière est ainsi rédigé :

« 8° À un congé non rémunéré de six jours ouvrables par an, pris en une ou deux fois, accordé, sur sa demande, au fonctionnaire de moins de vingt-cinq ans, pour participer aux activités des organisations de jeunesse et d’éducation populaire, des fédérations et des associations sportives agréées destinées à favoriser la préparation et la formation ou le perfectionnement de cadres et d’animateurs. La durée du congé est assimilée à une période de service effectif. Elle ne peut être imputée sur la durée du congé annuel. Dans les mêmes conditions, un congé est accordé à sa demande, sans condition d’âge, à tout fonctionnaire désigné pour siéger à titre bénévole au sein de l’organe d’administration ou de direction d’une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ou inscrite au registre des associations en application du code civil local applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, déclarée depuis trois ans au moins et dont l’ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l’article 200 du code général des impôts, et à tout fonctionnaire exerçant à titre bénévole des fonctions de direction ou d’encadrement, dans des conditions fixées par décret, au sein d’une telle association. Il est également accordé à tout fonctionnaire membre d’un conseil citoyen dont la composition a été reconnue par le représentant de l’État dans le département dans les conditions prévues à l’article 7 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, pour siéger dans les instances internes du conseil citoyen et participer aux instances de pilotage du contrat de ville, y compris celles relatives aux projets de renouvellement urbain. Il est également accordé à toute personne, non-administrateur, apportant à une mutuelle, union ou fédération, en dehors de son statut de fonctionnaire, un concours personnel et bénévole, dans le cadre d’un mandat pour lequel elle a été statutairement désignée ou élue. Ce congé peut être fractionné en demi-journées. »

III. – Lors d’une prochaine commission et dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, la commission paritaire nationale des chambres de commerce et d’industrie et celle des chambres de métiers et de l’artisanat veillent à la conformité rédactionnelle au présent article, respectivement, de l’article 29 du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d’industrie et de l’article 30 du statut du personnel des chambres de métiers et de l’artisanat.

Lors d’une prochaine commission et dans un délai de quatre ans à compter de la promulgation de la présente loi, la commission nationale de concertation et de proposition du réseau des chambres d’agriculture s’assure de la cohérence des dispositions du statut du personnel des chambres d’agriculture avec celles des congés de formation de cadres et d’animateurs pour la jeunesse, des responsables associatifs bénévoles, des titulaires de mandats mutualistes autres qu’administrateurs et des membres des conseils citoyens, selon les modalités définies par la sous-section 4 de la section 2 du chapitre II du titre IV du livre Ier de la troisième partie du code du travail.

La parole est à M. le ministre.

M. Patrick Kanner, ministre. Le Gouvernement souhaite le rétablissement de la disposition relative au congé engagement citoyen, en permettant aux dirigeants associatifs, mutualistes, mais aussi à ceux qui sont engagés et font preuve de citoyenneté dans un service bénévole utile pour notre nation d’exercer ces fonctions, grâce à ce congé non rémunéré de six jours maximum fractionnables.

Ce faisant, le Gouvernement exprime sa volonté de renforcer l’engagement des actifs au sein des associations et de poursuivre son action de valorisation et de reconnaissance du rôle du secteur associatif dans notre société. Tout le monde considère que la richesse associative est une véritable force dans notre pays, y compris pour le lien national.

C’est dans cette perspective que le Gouvernement souhaite que ce congé d’engagement, qui étend le dispositif du congé de formation de cadres et d’animateurs pour la jeunesse, bénéficie à toutes les tranches d’âge, à tous les secteurs, à tous les actifs.

Avec cette mesure, le Gouvernement ouvrait – je parle à ce stade au passé – un droit aux salariés, celui de consacrer du temps à leur engagement dans de bonnes conditions et dans un cadre sécurisé.

Ce dispositif équilibré offre une possibilité nouvelle aux salariés sans pénaliser l’employeur. C’est un formidable outil et un levier au service de la citoyenneté.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Françoise Gatel, rapporteur. Monsieur le ministre, nous partageons bien entendu votre volonté de mobiliser l’engagement associatif. Toutefois, mon propos sera beaucoup plus nuancé que précédemment.

Dans les faits, en effet, cet amendement vise à créer un nouveau congé, pouvant aller jusqu’à six jours, qui s’ajoute à la liste des congés spécifiques pour tout salarié, qui en compte déjà seize. Or quatre de ses seize congés concernent déjà le monde associatif ou mutualiste.

Monsieur le ministre, dire que le Gouvernement ne crée pas un nouveau congé ne me satisfait pas complètement. Vous affirmez étendre un congé déjà existant. À mon sens, ce n’est pas exact. Le rapport de la commission spéciale présente un tableau sur les points communs et les différences entre le congé de formation de cadres et d’animateurs de la jeunesse et le congé de responsabilité associative : ils ne concernent ni les mêmes personnes ni les mêmes associations ! C’est donc bien un nouveau congé.

Monsieur le ministre, je suis navrée d’avoir à souligner que créer un nouveau congé spécifique revient à créer de nouvelles inégalités entre les grandes et les petites entreprises : les petites entreprises sont pénalisées par les absences de leurs salariés et sont moins en mesure de maintenir la rémunération de ces derniers. Certes, ce n’est pas obligatoire, mais, en autorisant les accords d’entreprise à le prévoir, vous provoquez de fait une inégalité entre les salariés des grandes entreprises et ceux des petites.

En outre, monsieur le ministre, le nombre potentiel de personnes susceptibles de bénéficier du dispositif prévu par votre amendement a explosé : l’élargissement déraisonnable du congé adopté par l’Assemblée nationale le porte à plus de 3 millions !

Un autre argument s’impose, que j’ai rappelé dans la discussion générale, celui de la cohérence avec des dispositions votées par le Sénat précédemment. Lors de l’examen du projet de loi Travail, nous avons parlé des congés. Il ne semble pas nécessaire d’ajouter de la complexité et de l’inégalité avec cet amendement.

C’est la raison pour laquelle la commission spéciale émet un avis défavorable sur ces trois amendements.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements nos 240 et 409 rectifié ?

M. Patrick Kanner, ministre. Le Gouvernement demande le retrait de ces amendements, au profit de son amendement n° 685.

M. le président. Madame Prunaud, l'amendement n° 240 est-il maintenu ?

Mme Christine Prunaud. Oui, je le maintiens, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 240.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Monsieur Magner, l'amendement n° 409 rectifié est-il maintenu ?

M. Jacques-Bernard Magner. Non, je le retire, monsieur le président. Après avoir entendu les explications de M. le ministre, le groupe socialiste et républicain se rallie à l’amendement n° 685 du Gouvernement.

M. le président. L'amendement n° 409 rectifié est retiré.

La parole est à M. le ministre.

M. Patrick Kanner, ministre. Je souhaite, sinon convaincre Mme la rapporteur, du moins lui préciser que l’extension du congé d’engagement – je pèse mes mots, il s’agit bien d’une extension – n’est pas assimilable à celle du congé de représentation, puisque le congé d’engagement exclut la représentation, pour se fixer sur la participation aux organes d’administration et de direction d’une association, d’une part, et sur l’exercice bénévole des fonctions de direction et d’encadrement, d’autre part.

Madame la rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, faciliter l’engagement des responsables associatifs – c’est bien de cela qu’il s’agit –, par ailleurs en activité professionnelle, est un réel enjeu pour notre société.

Je rappelle que, pour 29 % des actifs non engagés, la conciliation d’une activité bénévole et d’une activité professionnelle est un frein. Selon un dernier sondage de l’IFOP, quelque 43 % des bénévoles qui ont cessé leur activité la reprendraient s’ils avaient une plus grande disponibilité de temps. Un tel argument mérite d’être pris en considération. La mesure proposée consiste à offrir ce dispositif légal, universel, accessible à tous.

J’entends les arguments sur les difficultés que pourrait représenter tel ou tel congé pour les entreprises. Toutefois, je conteste le fait que les entreprises n’aient rien à gagner à évoluer dans une société où l’engagement serait encore plus développé et à voir leurs salariés s’engager plus encore, d’autant que – j’insiste sur ce point – la négociation est sous-entendue par le congé d’engagement.

Le Gouvernement n’a pas créé ce congé ex nihilo. Les travaux qui insistent sur la nécessité de créer un tel congé sont nombreux. Ainsi, un rapport sénatorial d’information signé par l’un de vos anciens collègues qui ne partageait pas la même sensibilité politique que le Gouvernement, M. Bernard Murat, proposait dès 2005 qu’un congé associatif soit créé. C’est donc un besoin identifié depuis longtemps et depuis longtemps souhaité par nos partenaires associatifs.

Permettez-moi de vous rappeler que le rapport sur l’engagement associatif des actifs, issu d’un groupe de travail conjoint entre le ministère de la ville et l’association Le Rameau, qui m’a été remis en 2014, envisageait la création d’un congé rémunéré. Cette option n’a pas été retenue par le Gouvernement, même si certaines grandes entreprises, comme le groupe Total, l’envisagent.

Madame la rapporteur, si je partage votre idée de ne pas surcharger les entreprises de contraintes, je ne peux que constater avec étonnement que c’est un peu à chaque fois le même discours : quand il s’est agi d’avoir une cinquième semaine de congés payés, c’était aussi déjà trop dur pour les entreprises… (Marques de désapprobation sur les travées du groupe Les Républicains.)

Il est temps de passer aux actes concrets. Je ne suis pas certain que le contrat d’engagement non rémunéré, tel que le Gouvernement le présente, soit une charge pour l’entreprise. Je suis en revanche certain que c’est un plus pour notre société.

M. le président. La parole est à M. François Bonhomme, pour explication de vote.

M. François Bonhomme. Monsieur le ministre, vous mettez de l’idéologie là où elle n’est pas nécessaire !

Mettre en avant la cinquième semaine de congés payés, comme s’il fallait plaquer la situation des bénévoles sur celle des salariés, est un contresens. En étendant aux bénévoles ce qui existe déjà en termes de congé spécifique, on finit par dévoyer l’engagement associatif. Je rappelle, car on finit par l’oublier, qu’un bénévole est quelqu’un qui remplit de bonne grâce et sans but lucratif des fonctions librement choisies.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. Absolument !

M. François Bonhomme. On perd de vue ce principe, au risque de dénaturer complètement la notion même de bénévolat. Je trouve dommage que vous déplaciez le débat sur ce terrain en usant de telles références idéologiques. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à Mme Aline Archimbaud, pour explication de vote.

Mme Aline Archimbaud. Nous voterons cet amendement. Une grande partie du projet de loi appelle à développer une citoyenneté active dans notre pays, pour surmonter les difficultés que nous connaissons et rendre de la cohésion sociale.

Nous savons tous pertinemment, pour parler avec des responsables associatifs, que la charge est lourde : nombreux sont ceux qui s’épuisent dans l’animation des associations.

Ce qui est proposé là est très équilibré et modéré. C’est un signal fort à donner.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 685.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste et républicain.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 1 :

Nombre de votants 343
Nombre de suffrages exprimés 342
Pour l’adoption 155
Contre 187

Le Sénat n'a pas adopté.

En conséquence, l'article 8 demeure supprimé.

Article 8 (supprimé)
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté
Article 8 ter

Article 8 bis

I. – Aux deux occurrences du 4° de l’article L. 123-16-2 et au premier alinéa de l’article L. 821-6-1 du code de commerce, les mots : « appel à la générosité publique » sont remplacés par les mots : « un appel public à la générosité ».

II. – Le code de l’éducation est ainsi modifié :

1° Le II de l’article L. 241-2 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « dans le cadre de campagnes menées à l’échelon national » sont supprimés ;

b) Au même premier alinéa, la première occurrence des mots : « appel à la générosité publique » est remplacée par les mots : « un appel public à la générosité » ;

c) Audit premier alinéa, la seconde occurrence des mots : « à la générosité publique » est remplacée par les mots : « public à la générosité » ;

d) (nouveau) Au deuxième alinéa, les mots : « dans le cadre de ces campagnes » sont remplacés par les mots : « auprès du public » ;

2° Au sixième alinéa de l’article L. 719-13, les mots : « appel à la générosité publique » sont remplacés par les mots : « appel public à la générosité ».

III. – À la première phrase du dernier alinéa de l’article 19-8 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat, les mots : « appel à la générosité publique » sont remplacés par les mots : « d’appel public à la générosité ».

III bis. – (Non modifié) À l’intitulé de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique, les mots : « appel à la générosité publique » sont remplacés par les mots : « un appel public à la générosité ».

IV. – L’article 42 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa du même II est ainsi modifié :

a) Les mots : « dans le cadre de campagnes menées à l’échelon national » sont supprimés ;

b) La première occurrence des mots : « appel à la générosité publique » est remplacée par les mots : « un appel public à la générosité » ;

c) La seconde occurrence des mots : « à la générosité publique » est remplacée par les mots : « public à la générosité » ;

2° À la fin du deuxième alinéa du II, les mots : « auprès du public » sont supprimés.

V. – (Non modifié) Le cinquième alinéa du III de l’article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie est ainsi modifié :

1° À la première phrase, les mots : « appel à la générosité publique » sont remplacés par les mots : « un appel public à la générosité » ;

2° À la seconde phrase, le mot : « publique » est remplacé par les mots : « du public ».

VI, VII, VIII et IX. – (Supprimés)

M. le président. L'amendement n° 320, présenté par Mme Deromedi, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Jacky Deromedi.

Mme Jacky Deromedi. La commission des lois a examiné sur le fondement de mon rapport, le 28 septembre dernier, le projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations. Elle a approuvé la plupart des simplifications, qui sont utiles et intéressantes pour le monde associatif et qui avaient été proposées par le député Yves Blein dans un rapport remis au Premier ministre en 2014.

En revanche, la commission des lois a considéré que la réforme de l’appel à la générosité publique opérée par les articles 8 à 10 de l’ordonnance soulevait des difficultés.

Cette réforme pose d’abord un problème de principe. En effet, alors que le Gouvernement n’était habilité par le Parlement qu’à modifier les règles relatives aux formalités imposées aux associations et fondations, il a modifié par cette ordonnance des règles qui s’appliquent indistinctement à des « organismes » quel que soit leur statut juridique.

Or, en 1991, le législateur a volontairement retenu la notion d’organisme, ce qui regroupe les associations et fondations, mais aussi les mutuelles, les établissements publics, les fonds de dotation, voire de simples groupements de faits.

Rappelons que, comme toute délégation de compétence, le champ de l’habilitation est d’interprétation stricte. Le fait que ces règles concernent essentiellement les associations et fondations n’est pas suffisant. En violation de l’article 38 de la Constitution, les modifications effectuées par ordonnance excédaient donc le champ de l’habilitation.

Il est d’autant plus regrettable de légiférer par ordonnance sur ce sujet qu’il est particulièrement délicat à aborder. Si certaines modifications introduites par l’ordonnance sont bienvenues, comme je l’indique dans mon rapport, d’autres privent l’État de moyens de contrôle.

Ainsi, aux termes de l’ordonnance, tous les organismes faisant appel public à la générosité ne sont plus tenus de déposer une déclaration préalable, ni même un compte d’emploi des ressources, pour justifier de l’affectation des ressources. Or la Cour des comptes et l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, qui sont habilitées à contrôler ces organismes, ont démontré dans leurs derniers rapports que certaines obligations élémentaires de publicité sont respectées par moins de la moitié des organismes soumis à cette législation.

Plutôt que de s’aventurer à modifier dans des délais aussi courts une législation si sensible pour l’opinion publique, comme en témoigne le scandale de l’ARC, l'Association pour la recherche sur le cancer, qui est à l’origine de la première législation sur le sujet, la commission des lois a préféré rétablir l’état du droit antérieur à l’ordonnance de 2015.

Le Gouvernement a demandé la ratification de cette ordonnance à l’article 15 sexies du présent projet de loi et a introduit des mesures de coordination à l’article 8 bis. Mes chers collègues, vous l’aurez compris, les deux amendements que j’ai déposés sur ces deux articles visent uniquement à traduire la position adoptée unanimement par la commission des lois la semaine dernière.

Le Parlement doit débattre selon la procédure législative normale de ce sujet primordial, afin de conserver la confiance des donateurs.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Françoise Gatel, rapporteur. L’amendement présenté par Mme Deromedi a été examiné avec beaucoup d’attention par la commission spéciale. L’article 8 bis porte sur un sujet très important, à savoir la transparence sur les fonds collectés dans le cadre d’appels à la générosité publique. Mme Deromedi a évoqué un épisode très douloureux, dont chacun ici se souvient, le scandale de l’ARC.

L’amendement proposé par Mme Deromedi vise à porter une appréciation juridique, non à débattre d’arguties juridiques, termes assez souvent utilisés ces derniers jours…

Notre collègue considère, monsieur le ministre, que vous avez outrepassé les pouvoirs qui sont les vôtres, le champ d’application de la loi concernant non seulement les associations et les fondations, mais aussi les organismes. Elle demande donc la suppression de cet article de coordination.

J’émets donc un avis favorable sur cet amendement. (Très bien ! sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Patrick Kanner, ministre. Il sera sensiblement différent, monsieur le président ! (Sourires.)

Cet amendement tend à supprimer un article de coordination, madame la rapporteur, qui découle des dispositions de l’ordonnance du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations.

Cet article vise notamment – je vais être précis sur la terminologie – à supprimer la notion d’ « appel à la générosité publique », qui n’était plus adaptée aux pratiques actuelles, et à la remplacer par celle d’ « appel public à la générosité ».

En effet, cet appel n’était pas envisagé par la loi, pour d’évidentes raisons. À l’époque, l’appel à la générosité publique se faisait sous forme de collectes sur la voie publique ou de campagnes de presse ou audiovisuelles. Or, mesdames, messieurs les sénateurs, nombre d’associations aujourd'hui collectent les dons des particuliers toute l’année et sur leur site internet, ce qui n’était pas le cas, bien sûr, en 1991.

Par ailleurs, les dispositions antérieures prévoyaient que ces campagnes d’appel à la générosité devaient nécessairement être menées à l’échelon national, ce qui, dans les faits, est loin d’être le cas, comme nous le constatons tous.

L’ordonnance de simplification modernise donc ce cadre en faisant disparaître la référence à la notion de campagne et à sa portée nationale. La terminologie a été modifiée en conséquence. Ce qui compte désormais, c’est que l’appel à la générosité s’adresse bien au public, quelle que soit sa forme, privée ou publique, ou son caractère épisodique ou permanent.

Votre amendement de suppression, madame la sénatrice, est motivé par le fait que les organismes concernés par ces dispositions ne seraient pas exclusivement des associations ou des fondations.

Je considère pour ma part que le Parlement a eu raison en 1991 d’établir une règle qui vaut quel que soit le statut de l’organisme concerné. Je ne puis donc pas être favorable à cet amendement, d’autant plus que, en réalité, les organismes faisant ces appels publics à la générosité sont aujourd'hui en quasi-totalité des associations et des fondations.

S’il était adopté, votre amendement créerait une complexité inutile. Je m’étonne d’ailleurs que Mme la rapporteur la conforte. Selon une étude réalisée en Île-de-France, quelque 99 % des organismes concernés sont des associations ou fondations. Le Conseil d’État n’a d’ailleurs émis aucune réserve sur ce point d’analyse lors de l’examen du texte.

J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement, monsieur le président.