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Séance du 6 juillet 2017 (compte rendu intégral des débats)

Mme Michèle André. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, l’ordonnance du 13 octobre 2016 a été prise par le précédent gouvernement sur le fondement de l’article 86 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

L’objet de cette loi était de restaurer la confiance des citoyens dans la puissance publique en consolidant la culture déontologique dans la fonction publique : lutte contre les conflits d’intérêts, création de référents déontologues, nouvelles obligations déclaratives, encadrement des cumuls d’activité, ou encore contrôle du « pantouflage ».

Le II de l’article 86 de cette loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour modifier diverses dispositions relatives aux juridictions financières.

L’ordonnance du 13 octobre 2016 vise, d’une part, la modernisation du code des juridictions financières afin d’en supprimer les dispositions dont nous avons tous fait remarquer qu’elles étaient devenues obsolètes ou de les clarifier, et, d’autre part, l’adaptation de règles statutaires, notamment le régime disciplinaire, la garantie de l’indépendance, ou encore la qualité du recrutement par le tour extérieur.

Le projet de loi de ratification a été adopté par l’Assemblée nationale à l’unanimité. Il faut dire que lors de l’examen du projet de loi Fonction publique, le législateur avait choisi d’inscrire nombre de points dans le « dur » de la loi, de telle sorte que le champ de l’ordonnance s’en était trouvé limité.

L’ordonnance que le Sénat est invité à ratifier contient donc pour l’essentiel des dispositions légistiques ou techniques.

L’ordonnance compte cinquante-trois articles et a trois objectifs.

Le premier objectif est de moderniser les dispositions relatives aux missions et à l’organisation des juridictions financières.

L’ordonnance du 13 octobre 2016 simplifie le code des juridictions financières en proposant une architecture plus claire, en y repositionnant les dispositions pertinentes et en abrogeant celles devenues inutiles. Sur ce volet, elle procède principalement à une révision légistique du code, qui avait perdu de sa cohérence au fur et à mesure que lui avaient été ajoutées des dispositions législatives ponctuelles au cours des dernières années.

Par ailleurs, dans un objectif de clarification et de simplification, elle précise le champ d’application du contrôle opéré par la Cour des comptes, notamment les dispositions relatives au contrôle des entreprises publiques et de leurs filiales, qui dataient de 1976.

Le deuxième objectif est de réformer le statut des membres des juridictions financières.

À titre principal, l’ordonnance met à jour des dispositions relatives au statut des membres des juridictions financières, certaines règles statutaires étant devenues obsolètes depuis l’entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Elle précise par ailleurs le champ d’application des normes professionnelles fixées par le Premier président de la Cour des comptes auxquelles sont tenus de se conformer les magistrats, les conseillers maîtres et référendaires en service extraordinaire, les conseillers experts à la Cour des comptes, ainsi que les rapporteurs extérieurs de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes.

Les règles d’incompatibilité et de récusation des membres de la Cour et des rapporteurs sont également précisées afin de se conformer à l’exigence d’impartialité.

Cette ordonnance a enfin pour objectif de clarifier les règles relatives à l’organisation et la procédure applicable à la Cour de discipline budgétaire et financière sans toucher à ses compétences, que ce soit sur le plan des infractions et sanctions ou sur celui des justiciables.

Il s’agit principalement de tenir compte des règles de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de l’adaptation des pratiques et d’évolutions jurisprudentielles.

La rapporteur de la commission des lois a proposé cinq amendements visant soit à corriger des erreurs matérielles, soit à préciser des dispositions. Ces modifications permettent de conforter encore davantage cette ordonnance qui fait œuvre utile.

Nous voterons en conséquence le projet de loi de ratification.

Permettez-moi d’ajouter – j’aurais préféré que M. Delahaye soit encore présent dans l’hémicycle pour l’entendre – que, lorsque les commissions des finances et des affaires sociales du Sénat ont auditionné le Premier président de la Cour des comptes hier, ce dernier a évoqué non pas la non-sincérité du budget, cette appréciation relevant au reste du seul Conseil constitutionnel, mais des « éléments d’insincérité » dans le budget.

Je dois rappeler également que le Sénat n’a pas rejeté la loi de finances pour 2017, mais qu’il a choisi de ne pas l’examiner. C’est, certes, bien dommage, mais ce n’est pas tout à fait la même chose ! (Mme Odette Herviaux applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi, pour le groupe La République en marche.

M. Thani Mohamed Soilihi. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous examinons le projet de loi visant à ratifier l’ordonnance du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières qui découle de la loi sur la déontologie et les droits et obligations des fonctionnaires et qui autorisait le Gouvernement à prendre par ordonnances diverses mesures législatives en rapport avec le code des juridictions financières.

En effet, après avoir proposé dans son projet initial de prendre par voie législative de nombreuses dispositions, notamment en matière de déontologie et dans le domaine statutaire, le précédent gouvernement avait, par lettre rectificative, réintégré ces sujets dans le champ d’une future ordonnance.

Une série de réformes étaient à l’époque en cours de discussion et leurs conclusions devaient pouvoir être intégrées à l’issue du dialogue social interne aux institutions concernées.

L’ordonnance dont la ratification nous est proposée ce matin modernise donc les dispositions relatives aux missions et à l’organisation des juridictions financières dans quatre champs.

Le premier est l’adaptation des dispositions relatives à l’activité, au régime disciplinaire et à l’avancement des magistrats et personnels de la Cour des comptes, ainsi que des magistrats et rapporteurs des chambres régionales et territoriales des comptes afin d’améliorer la garantie de leur indépendance.

Le deuxième est la modification des règles statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes afin de diversifier leur recrutement et de déterminer les règles qui leur sont applicables en matière d’incompatibilité ou de suspension de fonctions.

Le troisième est la modernisation du code des juridictions financières.

Enfin, le quatrième est la limitation de la durée de certaines fonctions juridictionnelles ou administratives exercées par les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes.

Harmonisation des procédures d’enquêtes lorsque la Cour est saisie par le Parlement, simplification de certaines procédures qui tombaient en désuétude, modifications des statuts des membres de la Cour ou des chambres régionales et territoriales des comptes, renforcement des droits des personnes contrôlées par la Cour de discipline budgétaire et financière, force est de constater que ce sont là autant de dispositions qui ne sont ni complexes, ni clivantes, ni contraires au champ d’habilitation donné au Gouvernement, qui a scrupuleusement respecté le périmètre arrêté par le Parlement.

Ces modifications permettent notamment de prendre pleinement en compte le rapprochement opéré entre la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes, qui se voient confier de nouvelles responsabilités, en particulier quant à l’évaluation des politiques publiques.

Enfin, et cela a été souligné en commission la semaine dernière, l’examen de ce projet de loi peut nous conduire à nous interroger sur l’existence même de la Cour de discipline budgétaire et financière, qui est une juridiction administrative, mais dotée de pouvoirs de sanction dans une matière presque pénale pour condamner les faits avérés de mauvaise gestion et de malhonnêteté.

La Cour de cassation semble estimer que de telles sanctions ne devraient pas être du ressort d’une juridiction administrative.

Cependant, tel qu’il est prévu par l’ordonnance, le renforcement des critères d’impartialité de la Cour de discipline de façon à s’aligner sur les critères de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales permet d’asseoir la crédibilité de la Cour. Les spécificités propres aux entreprises et services publics justifient pleinement l’existence de cette chambre.

C’est pour toutes ces raisons qu’une unanimité s’est dégagée lors de l’examen de ce texte en commission. Les ajouts apportés par celle-ci ont permis de préciser le contenu et de coordonner les dispositions relatives à l’outre-mer que le précédent gouvernement n’avait pas prises en compte et que l’Assemblée nationale avait ignorées en février dernier.

Je terminerai en soulignant l’unanimité du jour autour de la procédure de recours aux ordonnances, cette même procédure qui est pourtant fortement décriée en ce moment et dont certains contestent la pertinence ou remettent en cause le caractère démocratique. J’avoue que j’en ai fait partie…

Le projet de loi que nous examinons permet donc de relativiser les critiques dont je vous parlais à l’instant : tout en étant encadré par le Parlement, le recours aux ordonnances peut permettre à l’action gouvernementale une plus grande efficacité en alliant rapidité et souplesse.

Nous saluons donc toutes ces modifications qui étaient attendues et nécessaires. Elles tiennent compte d’évolutions jurisprudentielles et s’adaptent aux exigences de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Ce projet de loi permet aussi de mettre en lumière le travail indispensable de la Cour des comptes, dont l’audit annuel a été dévoilé il y a une semaine, ainsi que le travail de la Cour de discipline budgétaire et financière et des différentes juridictions financières, et par là même de faciliter leur travail.

Cette suite attendue du travail accompli par le Parlement dans le cadre du texte relatif à la déontologie des fonctionnaires contribuera à améliorer l’image de l’administration et du monde politique.

Cependant, ces efforts doivent être amplifiés, et la crise de défiance que nous vivons aujourd’hui nous oblige à toujours plus d’exemplarité. Nous aurons l’occasion d’en reparler ici même dès la semaine prochaine lors de la discussion du projet de loi et du projet de loi organique rétablissant la confiance dans l’action publique.

Le groupe La République en marche votera donc ce texte dans la version issue des travaux de notre commission. (Mme la rapporteur et Mme Éliane Assassi, vice-présidente de la commission des lois, applaudissent.)

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, pour le groupe communiste républicain et citoyen.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, devant la profusion du recours à la procédure des ordonnances durant le quinquennat précédent, l’article 38 ayant été sollicité pour promulguer plus de 500 textes durant la législature, nous allons, avec l’examen de cette ordonnance relative au code des juridictions financières, entamer un exercice de ratification de longue haleine puisque l’actualité législative est emplie d’une bonne quarantaine de projets de loi de même nature.

Le texte de l’ordonnance en lui-même ne constitue pas vraiment un objet de controverse.

L’adoption du projet de loi de ratification par l’Assemblée nationale s’est avérée d’une grande facilité et simplicité, et il a fallu le travail scrupuleux de notre commission des lois pour que, sans rien modifier à la philosophie générale du texte, le projet de loi compte enfin plus d’un article.

Les ajouts qui ont été apportés au texte initial nous rappellent d’ailleurs qu’en dernière instance c’est le législateur qui peut reprendre la main et apporter les derniers éléments nécessaires à la qualité de la loi.

Nous pouvons aussi exercer notre droit de rejeter l’habilitation ou de modifier les règles législatives que l’ordonnance a rendues applicables entre sa promulgation et sa ratification.

Cela étant posé, nous ne voterons pas ce projet de loi, pas plus que nous ne l’avions fait lors de son examen au terme de la commission mixte paritaire, ainsi que l’avait indiqué mon collègue Christian Favier.

Je vous propose néanmoins de dépasser quelque peu le cadre de ce projet de loi pour nous interroger sur le rôle même des juridictions financières, élément parmi d’autres du paysage institutionnel de notre pays. Et ce d’autant que la Cour des comptes, en charge de l’examen des comptes publics et de la certification de ceux de l’État, entre autres fonctions, vient de se manifester par la production d’un audit dans son rapport intitulé Le budget de l’État en 2016 dont le moins que l’on puisse dire est qu’il a déjà fait couler beaucoup d’encre.

Dans un premier temps, la Cour souligne que malgré la fixation d’un déficit budgétaire relativement contenu à 69,1 milliards d’euros, la trajectoire de réduction des déficits que la France semble avoir suivie ne correspond ni aux attentes de la Commission européenne ni aux engagements que nous avions pris.

En foi de quoi la Cour des comptes propose-t-elle un certain nombre de recommandations allant du gel du point d’indice des traitements et du non-remplacement des départs en retraite à la maîtrise des emplois occupés par les titulaires et contractuels au sein des opérateurs de l’État, en passant par un énième coup de rabot sur les dotations aux collectivités locales ou les taxes affectées au fonctionnement et à l’action de certains organismes publics et parapublics.

Je dois dire qu’une telle orientation me surprend d’autant plus que la Cour, dans le même document, souligne la faible progression des recettes fiscales sur la dernière période.

Ainsi trouve-t-on, page 25, l’intertitre suivant : « Des recettes à un niveau proche de la LFI malgré des recettes fiscales sensiblement inférieures ».

De même, page suivante, le rapport d’audit souligne le caractère limité de la progression des recettes fiscales, pointant notamment la chute de près de 3 milliards d’euros du produit de l’impôt sur les sociétés.

Une chute largement imputable à la suppression de la contribution exceptionnelle en principe acquittée par les plus grandes entreprises, dispositif supprimé alors même que sa raison d’être, participer au redressement des comptes publics, ne me semble nullement avoir disparu.

Le rapport d’audit met en exergue le déficit primaire du budget de l’État, à savoir une somme de 27,6 milliards d’euros, représentant la différence entre le service de la dette, c’est-à-dire les intérêts versés, et le déficit budgétaire constaté in fine.

Comment ne pas rapprocher cette somme des 24,5 milliards d’euros que le même budget aura consacrés en 2016 pour financer le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE, et le pacte de responsabilité et de solidarité passé entre l’État et les entreprises ?

Ajoutons-y un crédit d’impôt recherche distribué sans contrôle ni examen, et voilà réunies quelques-unes des conditions qui nous amènent au piteux résultat annoncé.

Certes, la Cour souligne aussi, au fil du rapport, la nécessité de procéder à l’évaluation critique des dépenses fiscales tous les trois ans. On peut d’ailleurs se demander pourquoi ce n’est pas le cas ni pour le coûteux CICE ni pour recentrer ou interroger la pertinence des « niches fiscales » qui minent depuis le quinquennat de M. Sarkozy le produit de l’imposition des patrimoines.

Signe des temps : la bonne tenue des rentrées de l’impôt de solidarité sur la fortune et le produit élevé des droits de mutation montrent la vigueur de la progression des patrimoines les plus importants, dont la base d’imposition au titre de l’ISF dépasse désormais allègrement les 1 000 milliards d’euros.

Nous nous devions d’envoyer ce message à tous les contempteurs de la dépense publique et à ceux qui prétendent que les « rapports de classe » sont une vieille lune idéologique. De la même manière, nous sommes attentifs à la mobilisation des fonds publics dans l’action quotidienne de l’État, qui peut effectivement être améliorée.

Que voulez-vous ? Quand nous devons assurer un minimum de revenus et parfois d’activité à ceux qui sont placés hors jeu du monde du travail, force est de s’interroger plus encore sur les dépenses destinées au CICE ou aux allégements de cotisations sociales au niveau du SMIC.

De notre point de vue, ni la Cour ni les chambres régionales et territoriales des comptes ne doivent outrepasser leurs fonctions, essentielles, de contrôle de l’allocation des ressources publiques.

Elles n’ont pas à s’immiscer dans le débat politique sur les choix fondamentaux menés au niveau du pays ou d’une collectivité territoriale, choix qui doivent rester de la pleine compétence de celles et de ceux qui ont reçu pour cela l’onction du suffrage universel et se doivent de respecter les règles de bonne gestion fixées par la loi. Il nous semble qu’il importait de le rappeler.

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour le groupe du Rassemblement démocratique social et européen.

M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le résultat de l’habilitation accordée au Gouvernement par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires n’appelle pas de longs développements de ma part, d’autant moins qu’étant le dernier orateur je risque de vous assoupir complètement !

Je me bornerai donc à quelques observations.

D’abord, le délai d’adoption de l’ordonnance, de six mois, et le délai de dépôt du projet de loi de ratification, de trois mois, ont été respectés.

Ensuite, les clarifications du code des juridictions financières qui ont été introduites, complétant les dispositions de la loi du 20 avril 2016, par exemple le remplacement de la liste d’entreprises publiques, devenue obsolète, par des critères d’appartenance à la sphère publique, sont les bienvenues.

Est également bienvenue la pleine reconnaissance des fonctions d’évaluation des politiques publiques et de certification de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes.

Sont enfin bienvenus les compléments apportés par notre rapporteur en commission, notamment l’inscription dans la loi de la liste des formations des juridictions financières exerçant des fonctions juridictionnelles et l’élargissement du champ des possibilités d’audition par des personnes ayant fait l’objet d’observations.

On regrettera cependant l’absence de débat lors de l’habilitation, celle-ci ayant été introduite dans l’un des derniers articles de la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, de même que l’absence de reprise par le texte des dispositions de la loi d’habilitation concernant la diversification du recrutement des magistrats financiers et la limitation de la durée de certaines fonctions.

On regrettera enfin, à l’inverse, le dépassement du périmètre de l’habilitation en ce qui concerne la réforme du fonctionnement et des compétences de la Cour de discipline budgétaire et financière, dépassement souligné par notre rapporteur.

Au final, il s’agit de modifications de forme et de détail plus que de modifications substantielles et de fond. J’en déduis que d’autres textes seront nécessaires si le Gouvernement entend mener à bien la réforme mise en chantier depuis plusieurs années. Je vous renvoie sur ce point au projet de loi portant réforme des juridictions financières du 28 octobre 2009 et à la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux. Est notamment concernée la Cour de discipline budgétaire et financière, qui appelle manifestement une réforme approfondie.

Vous aurez compris que le RDSE n’a aucune raison de ne pas voter le texte qui nous est ici proposé. (Applaudissements sur les travées du RDSE. – Mme la rapporteur et Mme Éliane Assassi, vice-présidente de la commission des lois, applaudissent également.)

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières

Discussion générale (suite)
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Article 2 (nouveau)

Article 1er

(Non modifié)

L’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières est ratifiée.

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
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Article 3 (nouveau)

Article 2 (nouveau)

Le code des juridictions financières est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa de l’article L. 142-1-2, la référence : « au I » est remplacée par la référence : « à l’article L. 142-1 » ;

2° À la troisième phrase du premier alinéa de l’article L. 220-12, les références : « quatrième alinéa de l’article L. 122-2 et au troisième alinéa » sont remplacées par les références : « premier alinéa du II de l’article L. 122-3 et au premier alinéa du III » ;

3° Au premier alinéa de l’article L. 243-4, le mot : « est » est supprimé. – (Adopté.)

Article 2 (nouveau)
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Article 4 (nouveau)

Article 3 (nouveau)

Le code des juridictions financières est ainsi modifié :

1° Après le premier alinéa de l’article L. 142-1-2, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les décisions en matière juridictionnelle sont rendues par la Cour des comptes réunie soit par chambre ou section de chambre, soit toutes chambres réunies statuant en formation plénière ou en formation restreinte. » ;

2° Après le premier alinéa de l’article L. 242-4, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les décisions en matière juridictionnelle sont rendues par la chambre régionale des comptes réunie soit en formation plénière, soit en formation restreinte, soit en section, soit en sections réunies. » ;

3° Après le premier alinéa de l’article L. 262-57, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les décisions en matière juridictionnelle sont rendues par la chambre territoriale des comptes réunie soit en formation plénière, soit en formation restreinte, soit en section, soit en sections réunies. » ;

4° Après le premier alinéa de l’article L. 272-55, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les décisions en matière juridictionnelle sont rendues par la chambre territoriale des comptes réunie soit en formation plénière, soit en formation restreinte, soit en section, soit en sections réunies. » – (Adopté.)

Article 3 (nouveau)
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Article 5 (nouveau)

Article 4 (nouveau)

À la première phrase des articles L. 262-25 et L. 272-28 du code des juridictions financières, la référence : « n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires » est remplacée par la référence : « n° … du … ratifiant l’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières ». – (Adopté.)

Article 4 (nouveau)
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Article 6 (nouveau) (début)

Article 5 (nouveau)

Au début de l’article L. 143-0-2 du code des juridictions financières, sont ajoutés les mots : « Les observations qui font l’objet d’une communication au Parlement ainsi que ». – (Adopté.)

Article 5 (nouveau)
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Article 6 (nouveau) (fin)

Article 6 (nouveau)

Au premier alinéa du II de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les références : « L. 143-5 et L. 132-4 » sont remplacées par les références : « L. 132-5 et L. 143-4 ». – (Adopté.)

M. le président. Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l'ensemble du projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2016–1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières.

(Le projet de loi est adopté.)

Article 6 (nouveau) (début)
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