M. Jean-François Husson, président de la commission spéciale. Vous n’allez pas vous mettre à chanter, tout de même ! (Nouveaux sourires.)
M. Jérôme Durain. J’ai pu constater, à cette occasion, que le thème de la confiance dans l’administration intéressait largement. Il intéresse les chefs d’entreprise, évidemment, puisque c’est eux qui sont d’abord concernés. Il intéresse aussi les agriculteurs, mais sans doute pas assez puisque vous avez souhaité réserver ce sujet aux discussions du texte de votre collègue Stéphane Travert. Il intéresse également les simples citoyens.
Mais la confiance, pour exister, doit être partagée par tous les maillons de la chaîne. Il me semble, monsieur Dussopt, que c’est là que le bât blesse. Les fonctionnaires ne font aujourd’hui pas totalement confiance à leur gouvernement. Vous leur demandez, avec ce projet de loi, de fournir un travail toujours plus important. Dans le même temps, ils dénoncent une baisse des moyens qui leur sont consacrés. Votre volonté de supprimer 120 000 postes de fonctionnaires en constitue une illustration édifiante.
Avec le rétablissement du jour de carence, la hausse de la CSG et l’absence d’augmentation du point d’indice en 2018, nos fonctionnaires se demandent quel avenir leur est réservé. Vous comprendrez donc, monsieur Darmanin, (Exclamations amusées sur des travées du groupe socialiste et républicain, ainsi que sur des travées du groupe Les Républicains.)… pardon, monsieur Dussopt,…
M. Emmanuel Capus. Ce n’est pas grave ! (Sourires.)
M. Jérôme Durain. … qu’il soit difficile de défendre un texte si celui-ci ne dispose pas des moyens qui devraient lui être consacrés. Au fond, monsieur le secrétaire d’État, le conseil n’exclut pas le contrôle. Et votre administration, avec moins de moyens, devra faire les deux. La simplification pour les uns se traduira nécessairement par du travail pour les autres.
L’autre reproche que je souhaiterais formuler sur ce projet de loi est le caractère parfois trop général des dispositions législatives qui nous sont proposées. C’est sur la base de principes souvent très généraux qu’une très large délégation est accordée au Gouvernement : douze ordonnances, quinze expérimentations ! Un parlementaire qui veut contribuer concrètement à l’action publique peut rester sur sa faim, notamment dans le contexte de révision constitutionnelle que l’on connaît.
D’autres points divers du texte méritent réflexion. Je pense, notamment, à la fin des numéros surtaxés pour joindre les services de l’État, qui représentaient une aberration pour nos concitoyens recherchant une aide précise et directe. Cette fin nécessaire des numéros de téléphone surtaxés constitue un bon point, car tout ne se passe pas sur internet, même en 2018 – ma collègue Michelle Meunier aura l’occasion de développer ce sujet.
Enfin, il me semble regrettable qu’un texte dont l’intitulé revendique la notion de confiance tende à revenir sur certains pouvoirs de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ; la confiance n’exclut pas le contrôle, chers collègues, en matière de transparence comme en matière du droit du travail !
Nous abordons donc, monsieur Dussopt, l’examen de ce texte dans un esprit ouvert, mais avec toute la vigilance nécessaire. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)
M. le président. La parole est à M. Emmanuel Capus, pour le groupe Les Indépendants – République et Territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants – République et Territoires.)
M. Emmanuel Capus. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission spéciale, madame, monsieur les rapporteurs, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui un texte important pour la refondation des relations entre l’administration et les usagers. Son importance tient non pas tant à ses dispositifs – parfois modestes, j’en conviens, madame la rapporteur –, mais avant tout à son ambition, celle d’un véritable changement de logiciel et même de culture, à tous les échelons de l’administration.
Cela fait des années que nous essayons d’instaurer une culture de la confiance entre les administrations, les citoyens et les entreprises. Cela fait des années que nous essayons de rompre avec la maxime classique de La Rochefoucauld selon laquelle la bonne administration « doit être un mystère caché aux regards du peuple ». Au contraire, la bonne administration, au XXIe siècle, est une administration responsable, ouverte, diligente et respectueuse des intérêts des forces vives de la Nation. Le Gouvernement a le mérite, monsieur le secrétaire d’État, de s’attaquer de front à ce problème. Sans confiance, il ne peut y avoir ni sécurité juridique, ni croissance économique, ni, surtout, unité nationale.
Je veux le souligner ici, la volonté d’ouverture du Gouvernement a été admirablement accompagnée, voire parfois précédée, par le Sénat. En effet, la commission spéciale sénatoriale – c’est l’honneur de son président, Jean-François Husson, et de ses rapporteurs, Pascale Gruny et Jean-Claude Luche – a été à l’initiative de nombreux amendements pragmatiques de clarification, de précision ou, tout simplement, de suppression des dispositions les moins pertinentes.
Je regrette seulement que cette volonté d’efficacité et de bon sens ait peut-être été poussée un peu loin sur la partie du texte relative à l’évaluation, puisque la quasi-totalité des dispositifs prévus a été supprimée, vous l’avez dit, monsieur le rapporteur. Si une rationalisation était effectivement nécessaire, on peut déplorer que la nouvelle méthode d’évaluation prévue au titre III soit considérablement affaiblie, pour ne pas dire anéantie.
De même, la chasse légitime à l’incompétence négative menée par la commission a conduit à vider de leur substance plusieurs dispositions du texte issu de l’Assemblée nationale, notamment l’article 10, portant sur la généralisation du rescrit, qui contenait des avancées intéressantes.
Néanmoins, nous pouvons dire que l’action conjointe du Gouvernement, du Sénat et de l’Assemblée nationale a conduit à un texte plus robuste et plus réaliste, bien qu’il reste en deçà du choc de confiance annoncé. Je pense en particulier aux petites entreprises, que l’action du Sénat a permis de mieux prendre en compte, notamment en limitant à six mois sur une période de trois ans la durée cumulée des contrôles administratifs sur les très petites entreprises.
Je vous présenterai pour ma part deux amendements visant à mieux prendre en considération la situation particulière des PME et des TPE dans leurs rapports avec l’administration. Les grandes entreprises ont davantage de moyens pour traiter la complexité ; nous devons donc redoubler d’attention pour les plus petites, qui n’en ont pas de tels, mais qui sont si essentielles à notre économie.
Je pense également à des problèmes plus structurels, ceux de l’inflation et de l’instabilité normatives, une composante essentielle du manque de confiance des usagers envers l’administration.
Le présent projet de loi affecte l’instabilité législative, au travers du certificat d’information, des possibilités de cristallisation de la norme, des différents types de rescrits.
L’inflation normative, quant à elle – autre serpent de mer –, est presque absente de ce texte. Alors que les débats sur le projet de révision constitutionnelle commencent, je crois que cette problématique gagnerait à être abordée plus sereinement, dans l’idée d’un meilleur pilotage de l’activité normative, sans remettre en cause les droits constitutionnels du Parlement. La confiance entre le Gouvernement et le Parlement est aussi essentielle à une République moderne que celle qui existe entre l’administration et l’usager.
Enfin – troisième point d’incertitude sur lequel vous devrez faire preuve de courage et d’ambition, monsieur le secrétaire d’État –, ce texte appelle de nombreuses expérimentations, de nombreuses habilitations, de nombreux décrets d’application et exigences d’évaluation. En un mot, une grande responsabilité pèse sur le Gouvernement et sur les administrations pour faire de ce projet de loi et de ses grands principes une réussite concrète et tangible. L’adoption de ce texte doit être non pas une fin en soi, mais le début d’une nouvelle logique pour l’administration, qui sera largement responsable de son échec ou de son succès. L’administration devra mériter la confiance que le législateur et l’ensemble des Français placeront en elle pour simplifier et améliorer le quotidien de ces derniers.
Le droit à l’erreur était une promesse de campagne du Président de la République, une campagne placée sous le signe de la confiance ; mais la confiance ne se décrète pas, elle se construit patiemment, brique par brique, elle se mérite au quotidien. Si, pour paraphraser Gustave Le Bon, ce sont les bâtisseurs de confiance qui mènent l’histoire, le groupe Les Indépendants – République et Territoires participera volontiers à cet effort pour construire une France réconciliée, plus confiante et plus unie. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants – République et Territoires, du groupe La République En Marche et du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.)
M. le président. La parole est à M. Jean Louis Masson, pour la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe.
M. Jean Louis Masson. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, le texte, relatif au droit à l’erreur, qui nous est soumis m’amène à formuler un certain nombre de remarques, je dirais même de réticences, aussi bien sur le fond que sur la forme.
Tout d’abord, sur le fond, il y a des dispositions qui relèvent véritablement de la logique du droit à l’erreur, mais, globalement, ce texte est une sorte de fourre-tout. C’est pire que les galeries Lafayette : on y trouve tout et n’importe quoi ! (Sourires sur diverses travées.)
M. Pierre-Yves Collombat. C’est moins cher, tout de même !
M. Jean Louis Masson. Dans ce texte figurent des mesures législatives, des mesures concernant les éoliennes – on ne voit pas quel est le point commun entre les éoliennes et les mesures législatives –,…
M. Pierre-Yves Collombat. On peut se tromper de type d’éolienne… (Sourires.)
M. Jean Louis Masson. … ou encore des mesures visant la géothermie. Quel est le rapport entre la géothermie et le droit à l’erreur ? C’est surréaliste !
Je reconnais que quelques dispositions sont intéressantes, notamment, je veux le souligner, la disposition relative à l’interdiction pour l’administration d’utiliser des numéros de téléphone payants. C’est un véritable scandale, contre lequel je m’élève depuis des années, si ce n’est depuis des décennies. Mais cette mesure mériterait d’être élargie à l’ensemble des services publics conçus le plus largement possible ; elle ne devrait pas concerner seulement l’administration envisagée un peu étroitement.
En effet, actuellement, quand un chômeur, qui, par définition, ne roule pas sur l’or, veut téléphoner à Pôle Emploi, il est obligé de passer par un numéro de téléphone payant. C’est véritablement aberrant ! Sur ce point, il y a là une petite avancée qui est, je tiens à le souligner, positive, à côté d’autres choses également positives. Mais il y a aussi tout un fatras, et je ne comprends même pas que la commission ait pu accepter, au titre de la lutte contre le problème des erreurs administratives, de mettre ces mesures dans ce projet de loi. C’est, à mon avis, une aberration sur le fond.
Sur la forme, la manière d’adopter certaines dispositions ne me convient pas du tout : un nombre non négligeable d’articles renvoient à des ordonnances. Je le reconnais, c’est la règle du jeu ; quels que soient les gouvernements qui se succèdent, de droite, de gauche ou de nulle part (Sourires.), on est confronté à ce problème du recours aux ordonnances. Néanmoins, à trop généraliser celui-ci, on commet une atteinte au débat parlementaire, à la démocratie parlementaire.
M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue.
M. Jean Louis Masson. J’en termine, monsieur le président – quand on est non inscrit, on n’a pas beaucoup de temps de parole.
L’autre remarque que je veux faire concerne le recours à la procédure de législation en commission, qui nous interdit de déposer des amendements et de débattre de certains articles en séance. Je veux simplement dire que le Sénat, en acceptant cette procédure, en la mettant lui-même en route, sera fort mal placé ensuite, quand le moment sera venu, pour protester contre la démarche du Président de la République qui veut nous interdire de débattre par le biais du dépôt d’amendements en séance publique.
M. Pierre-Yves Collombat. Bravo !
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Delattre, pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.)
Mme Nathalie Delattre. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission spéciale, cher Jean-François Husson, madame, monsieur les rapporteurs, chers Pascale Gruny et Jean-Claude Luche – vous avez fait preuve d’une écoute fort appréciable que je tiens à saluer –, mes chers collègues, que dire, de prime abord, de ce projet de loi attendu par nos concitoyens, qui ne cessent de demander à juste titre simplification, expérimentation et bienveillance – termes qui auraient d’ailleurs été plus à propos pour le titre de ce texte ?
Que dire de ce projet de loi que tous ici, ou presque, avons qualifié de texte attrape-tout, à l’image de nombreuses lois dites de simplification que le Parlement a eu à examiner sous chaque législature ?
Que dire de ce texte qui peut s’apparenter à un contresens législatif, puisqu’il nous demande, à nous, législateur, de consacrer, sur 65 articles, pas moins de 12 demandes d’habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances ?
Jusqu’à aujourd’hui, la relation de confiance entre les usagers et leur administration a su s’instaurer autour de principes généraux applicables au service public, comme la continuité, l’égalité, l’accessibilité, mais aussi la neutralité et la laïcité. C’est ainsi que s’est construit le service public à la française, sous l’égide du Conseil d’État.
Dans le respect de ces principes, le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen accueillait donc favorablement ce projet de réforme, au vu de l’impérieuse nécessité d’une modernisation de l’action publique, aussi bien dans ses finalités que dans ses procédés. Œuvrer à une administration toujours plus efficace, adaptable et capable d’assurer sa pérennité, c’est ce que recherchait le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen dans un texte de ce type pour donner sens et corps au principe de mutabilité du service public.
En effet, la société évolue, tout comme notre environnement économique et social. La définition même de l’intérêt général, que l’on sait contingente, ne saurait rester figée. Il est donc parfaitement cohérent que l’administration évolue elle aussi, notamment dans ses relations avec le public. Dans ce cadre, nous saluons la décision de la commission spéciale d’étendre ce dispositif à l’ensemble des usagers : citoyens, entreprises et collectivités territoriales.
Mon groupe se réjouit de l’instauration, pour plus de proximité entre l’administration et son public, d’un droit à la régularisation, communément présenté comme un droit à l’erreur, qui permet à un usager de commettre une erreur de bonne foi, à condition qu’elle soit rectifiée et que cela soit la première occurrence, par conséquent la seule.
De la même façon, il se félicite que la nouvelle rédaction de l’article 37 éclaircisse, pour apporter plus de fluidité dans les démarches des administrés, le processus de planification des collectivités, notamment le complexe schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, le SRADDET.
Mon groupe soutient également l’objectif du Gouvernement de simplifier, pour apporter plus de transparence, les procédures administratives et la lutte contre la surabondance des normes. À ce titre, l’insertion, par la commission spéciale, de l’article 4 quinquies visant à assouplir l’environnement fiscal et réglementaire des entreprises et à garantir une meilleure information correspond à notre demande et à ce que l’on peut attendre d’un texte de confiance entre la société et son administration.
Il convient de rappeler ici le rôle central de l’administration comme régulateur de la société, comme acteur du pacte social et de la préservation de l’intérêt général. Il est donc regrettable que ce projet de loi conduise à légiférer sur des sujets si divers, mettant à mal la cohérence globale du texte ; eu égard aux enjeux qu’ils comportent, ces sujets auraient mérité, pour beaucoup d’entre eux, d’être évalués très en amont avant d’être débattus. Je pense à l’éolien, à la géothermie, au code de la route, au logement, ou encore à la petite enfance, pour ne citer que quelques objets.
En ce sens, le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen a souhaité réitérer sa demande de suppression de l’article 19, qui a la prétention de trancher à lui seul la question des compétences des chambres agricoles. Après les atermoiements du Gouvernement sur les retraites agricoles, nous demandons que cette question importante ne soit pas traitée au détour d’un article noyé dans la masse, mais fasse l’objet d’une discussion à part entière.
Tout aussi diluées dans le flot de ces nombreux articles, des dispositions introduites par le Gouvernement modifient la loi de 1905 et le principe de séparation des Églises et de l’État, et ce de façon non marginale. La loi de 1905 a fait de la France un État laïque, et ce principe fondateur a, dans notre République, valeur constitutionnelle.
L’article 2 de cette loi dispose : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. » C’est donc en rejetant toute demande d’avantages spécifiques des associations cultuelles que l’État et les collectivités locales assurent le respect du principe de neutralité à l’égard de tous les citoyens et le libre exercice des cultes ou de l’absence de culte.
Vous connaissez l’attachement viscéral de mon groupe à ces principes, qui se confondent avec notre République. C’est par conséquent dans le souci de les défendre qu’il s’oppose pour partie aux articles 25 et 38 du projet de loi qui visent à faire bénéficier les associations cultuelles d’avantages pour compenser la diminution de leurs ressources, comme cela est expliqué dans l’exposé des motifs. Encore faudrait-il réaliser une véritable étude d’impact de cette question, qui est tout sauf anodine, vous et nous le savons bien.
Si la loi de 1905 est consubstantielle à la République, cela n’exclut pas la possibilité qu’elle évolue, et cela a déjà été le cas. Il est évident, sachant que les dispositions en jeu dans ce texte ne sont pas mineures, qu’une question aussi fondamentale vous oblige à un débat sur le fond. Nous attendons, monsieur le secrétaire d’État, que vous ne l’éludiez pas.
En conclusion, j’indique que, si mon groupe partage certains objectifs de ce projet de loi, notamment sur le droit à l’erreur et sur la philosophie qui le sous-tend, nous attachons une grande importance aux amendements relatifs à la loi de 1905 et au monde agricole que nous avons déposés. Nous serons donc particulièrement attentifs à leur sort durant les débats.
Vous l’avez compris, le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen arrêtera sa position à la mesure de l’intérêt que vous porterez à ces remarques de fond. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et du groupe Les Indépendants – République et Territoires. – M. le président de la commission spéciale applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Julien Bargeton, pour le groupe La République en Marche.
M. Julien Bargeton. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission spéciale, madame, monsieur les rapporteurs, mes chers collègues, le projet de loi dont nous commençons l’examen est une étape importante dans l’histoire administrative de notre pays. Bien sûr, il y a déjà eu des textes relatifs aux relations entre l’administration et les citoyens, mais celui-ci me paraît revêtir une importance particulière.
Ce texte est important parce qu’il parle de la confiance. Certes, la confiance ne se décrète pas, elle ne se légifère pas, mais les conditions de transformation profonde de l’action publique peuvent – dans cet hémicycle, nous en sommes tous, me semble-t-il, convaincus – être infléchies. Ce que nous demandent ce texte et la disposition qui l’a, en quelque sorte, englouti, c’est de repenser la place de l’erreur dans la société française.
L’erreur est humaine mais ne semble pas toujours française ; reconnaissons-le, la place pour le rebond est moindre dans ce pays qu’outre-Manche, outre-Atlantique ou en Asie. Beaucoup de décisions de vie sonnent encore comme des verdicts irrévocables, comme des choix définitifs et indélébiles. Jusqu’à récemment – admettons que ce soit encore un peu le cas –, notre pays s’est caractérisé par un cercle vicieux : par prévention de l’erreur, par peur de l’échec, par crainte de la sanction, on tente moins, on entreprend moins, on risque moins. Le Léviathan, ce n’est pas l’État, ce n’est pas le marché, c’est la somme terrible des projets reportés, enfouis ou abandonnés, dans un pays qui n’a pas toujours donné sa chance à la chance.
Bien entendu, tout n’est pas justifiable ni pardonnable, mais posons quelques principes. Nous sommes tous faillibles, mais nous sommes souvent de bonne foi. On peut commettre une fois une erreur dans un domaine et se la faire expliquer par l’administration. Le droit à l’erreur cesse évidemment d’exister lorsqu’il devient un abonnement ou un réflexe, mais c’est un atout précieux que de se dire que l’on dispose de ce recours. Oui, chers collègues, tout le monde peut se tromper et c’est cette réalité que le présent texte souhaite rappeler.
La vision que nous avons des pays anglo-saxons, qui relève parfois un peu du poncif, mais qui n’est pas qu’un cliché, souligne la réalité du changement de culture à opérer. Ce changement a évidemment des implications directes sur les relations entre l’administration et les administrés.
Les attentes sont fortes, du côté que ce soit des usagers ou des agents publics. J’insiste sur ce point : les agents publics sont intimement attachés aux valeurs du service public, dont ils sont les garants, dont ils assurent la qualité.
Dans ce contexte, ce projet de loi prévoit un véritable droit au contrôle pour les entreprises, c’est-à-dire la possibilité de demander à une administration de venir la contrôler afin d’assurer sa conformité juridique et de rendre opposables les conclusions de ce contrôle – la commission spéciale a d’ailleurs proposé un dispositif allégé pour les TPE.
Pour ce qui concerne les usagers, le groupe La République en Marche rappelle son attachement à la pratique du rescrit, bien connu de l’administration fiscale ; un accord est souhaitable sur ce point.
La simplification est presque devenue une figure de style de l’action publique. Ce texte se veut une boussole pour les actions de simplification à venir ; il trace des sillons, mais, le Gouvernement a raison d’y insister, il n’a pas vocation, contrairement à ce que j’ai entendu, à être une voiture-balai du concours Lépine de la simplification. Simplifier est une nécessité – je n’ai jamais rencontré d’aficionados de la procédure, de conservateurs de la norme, ni d’inconditionnels de la pièce manquante. C’est pourquoi je ne peux que me féliciter de voir des mesures de bon sens dans ce projet de loi ; c’est le cas du référent unique, mais également de l’interdiction faite aux administrations de recourir à des numéros surtaxés à l’horizon 2021.
Comme La Fontaine avait affligé les animaux de la peste, notre pays est malade de la norme. Ce texte invite le législateur, c’est-à-dire le Gouvernement et nous, parlementaires, à stopper l’hémorragie normative, dont une partie provient de la surtransposition des textes de l’Union européenne.
Ce projet de loi est aussi – peut-être d’abord – un texte qui fait du numérique un levier de transformation du service public. Cela est totalement cohérent avec les mutations profondes qu’internet implique et que le Gouvernement souhaite approfondir au travers de l’ambition de dématérialisation de 100 % des procédures.
Internet constitue une transformation permanente, en raison de l’océan de données qui le traverse et qui est aussi un atout pour améliorer la qualité du service rendu. Nous devons encourager un État plateforme, aux méthodes plus agiles et au déploiement plus souple.
Nous devons également utiliser le numérique comme un moyen d’évaluation des services publics par les usagers. C’est pourquoi le groupe La République en Marche a souhaité amender la stratégie nationale d’orientation de l’action publique en rendant disponibles les enquêtes internes de satisfaction de certaines administrations, en les anonymisant, évidemment. La confiance ne se décrète pas, mais elle peut se mesurer avec des outils désormais accessibles à très grande échelle.
Un mot enfin, au moment où nous réfléchissons à l’avenir de nos institutions, sur la méthode de ce texte, qui se fonde sur un recours accru à l’expérimentation. Celle-ci permet d’étendre à l’ensemble du territoire national les résultats positifs ou, au contraire, de n’en rien faire. Le débat permettra par ailleurs d’éclaircir les recours aux ordonnances sur certains points. Sans abandonner notre mission d’évaluation a posteriori, nous souscrivons à ce choix gouvernemental.
Je tiens également à souligner l’importance de ce qui a été appelé le service après-vote, la nécessité pour les parlementaires de se soucier de l’application des différentes mesures contenues dans ce texte. Il faut que les mesures réglementaires soient prises pour faire en sorte que nos concitoyens perçoivent le changement de logique dans les têtes et dans les faits – c’est toute la philosophie du conseil de la réforme.
Je conclus en indiquant que ce texte, loin d’affaiblir l’autorité de l’État, renforce celle-ci, en permettant aux citoyens, au travers de nouveaux droits, de casser ce que l’économiste Yann Algan a justement appelé la « fabrique de la défiance ».
M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue !
M. Julien Bargeton. L’administration de demain, c’est davantage de liberté pour les usagers et davantage d’autonomie pour les agents, c’est un service public efficace et des lois mieux appliquées, car rendues plus applicables. (Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche et sur des travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.)
M. le président. La parole est à M. Éric Bocquet, pour le groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
M. Éric Bocquet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’ambition affichée par ce projet de loi est « de construire un État conscient de son coût, usant à bon escient de ses prérogatives, et œuvrant tout entier à seconder la vie sociale et favoriser son épanouissement, un État au service d’une société de confiance. » Ce texte traduit la vision d’un État « bienveillant et ouvert », selon l’exposé des motifs. Je ne reviendrai pas sur le titre même du texte, entre novlangue orwellienne et langage publicitaire…
Plus crûment, selon une thématique et un discours déjà largement éprouvés depuis le début de la législature, il faudrait penser que l’État coûte trop cher et qu’il n’agit pas toujours comme il conviendrait. Pour remédier à cela, ce projet de loi hétéroclite et parfois difficile à appréhender dans ses conséquences concrètes prévoit simplement de codifier des pratiques administratives existantes ; loin de simplifier, il vise à cristalliser des pratiques administratives quotidiennes.
De manière assez surprenante, il met en question en bien des domaines, singulièrement en matière de fiscalité des entreprises et des patrimoines, des pratiques qui attestent de longue date de la souplesse et de la flexibilité de l’administration devant l’examen des situations concrètes.
Pour ne prendre qu’un seul exemple, parlons du droit à l’erreur, le produit promotionnel d’affichage du projet de loi, un droit qui n’a rien de nouveau et qui est pratiqué singulièrement en matière fiscale. En effet, le code général des impôts dispose à l’article 1729 que « les inexactitudes ou les omissions relevées dans une déclaration ou un acte comportant l’indication d’éléments à retenir pour l’assiette ou la liquidation de l’impôt ainsi que la restitution d’une créance de nature fiscale dont le versement a été indûment obtenu de l’État entraînent l’application » de certaines majorations, détaillées dans la suite de l’article. Pour être tout à fait clair, cela signifie que la bonne foi du contribuable est reconnue a priori sauf dans des cas clairement précisés.
Il en est de même en matière douanière, et le code de la sécurité sociale n’échappe pas à la règle.
Quant à la transaction, elle est déjà fortement pratiquée, ne serait-ce que pour éviter qu’un contribuable indélicat, notamment une entreprise subissant un redressement, ne se retrouve dans la plus parfaite incapacité de payer. Il arrive même aux « implacables » contrôleurs des URSSAF – il y a en moyenne 70 000 contrôles sur place, chaque année, dans les entreprises – de proposer des transactions, et il y a, me semble-t-il, dans le budget de l’État des crédits pour cela.
De plus, tant le Conseil d’État que le Conseil économique, social et environnemental, le CESE, ont signalé les risques d’atteinte au bon fonctionnement des administrations, dans le contexte budgétaire contraint qui leur est imposé depuis plusieurs années.
En effet, ce texte doit être appréhendé dans le contexte actuel de mise en cause du statut des fonctionnaires, avec le « plan 2022 » de réduction d’effectifs et de développement des contrats de mission et autres emplois contractuels. Outre que la recette est passablement ancienne, comment peut-on faire de la bonne administration, avec la sécurité juridique et la confiance qui conviennent, quand on place les acteurs de cette administration en situation d’insécurité professionnelle ?
Ainsi, le Conseil d’État estime que « ce dispositif, dont le champ d’application est extrêmement vaste, pourrait porter atteinte au bon fonctionnement de l’administration dès lors qu’il prévoit que celle-ci est tenue de faire droit à cette demande dans un délai raisonnable sans tenir suffisamment compte de ses moyens et de ses effectifs. Il relève que les moyens des services de l’État ont souvent été fortement réduits et ne lui permettent pas toujours d’assumer ses missions premières, au risque d’exposer la responsabilité de l’État et la responsabilité pénale de ses agents. »
Non seulement ce projet de loi ne remet nullement en question les politiques qui, de révision générale des politiques publiques en modernisation de l’action publique, ont largement entamé la crédibilité du service public par l’abandon marqué de la présence territoriale des services déconcentrés des différentes administrations, mais encore il les prolonge et en accentue les défauts et travers, pour faire de cas d’espèce la matrice de la suraccumulation législative que nous connaissons.
Sur un plan formel de légistique, observons que la majorité des articles du texte consiste en des habilitations à légiférer par ordonnance et en des dispositifs dérogatoires destinés à être expérimentés. Il prive ainsi la représentation nationale de bien des débats.
L’accès au droit, qui aurait pu constituer l’une des finalités du présent projet de loi, en ressort si peu renforcé que le Défenseur des droits, pourtant favorable à la philosophie générale du texte, souligne lui-même dans son avis « le risque de voir les dispositifs envisagés bénéficier essentiellement aux personnes déjà les plus à même de les mobiliser et de renforcer ainsi les inégalités d’accès aux droits ». Il est évident que, dans la société de confiance décrite par le texte, ce sera avocat-conseil pour les uns, et écrivain public pour les autres…
Enfin, la lutte contre la fraude fiscale et sociale, si chère à nos cœurs et priorité absolue des politiques publiques, semble curieusement absente de ce texte. Elle illustre pourtant par excellence la confiance des administrés envers l’État, dès lors qu’elle signe l’égalité de traitement, ainsi que la continuité du service public, en pleine et entière application du principe d’égalité des citoyens devant l’impôt.
Là serait la véritable ambition de ce gouvernement : renforcer les systèmes déjà existants, donner les moyens aux agents d’assurer au mieux leur mission de service public. En effet, la relation de confiance entre l’administration et les usagers ne peut se créer que si le service public garde ses principes d’équité de traitement et de continuité.
Cela, seul le statut actuel de la fonction publique le garantit. Ce n’est pas parce qu’il date de 1945 et qu’il a été rénové en 1984 qu’il ne recèle pas toute la modernité dont nous avons besoin en 2018 !
Améliorer la relation passe par une action publique renforcée sur le plan des moyens budgétaires autant qu’humains.
Les garanties existent déjà pour les citoyens. Il faut donner aux agents du service public les moyens de les mettre en œuvre, la proximité territoriale permettant à chaque citoyen d’être correctement informé de ses droits et obligations.
Ce projet de loi, teinté d’une once de démagogie, n’est qu’une énième couche à l’indigeste millefeuille législatif qui a dévoyé le sens de l’action publique depuis une bonne vingtaine d’années. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste. – Mme Sophie Taillé-Polian applaudit également.)