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Séance du 2 décembre 2019 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Yannick Botrel.

M. Yannick Botrel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi de faire une observation liminaire sur la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ses crédits s’élèvent à 141 milliards d’euros, soit une augmentation de plus de 5 milliards d’euros par rapport à l’année précédente. La tendance haussière se poursuit donc depuis 2010.

J’en viens maintenant aux crédits des trois missions.

Les crédits du programme 200, « Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État », augmentent de 1,5 milliard d’euros. Cette hausse globale de 1,68 % recouvre des variations, dont les causes sont diverses. Vos explications seraient les bienvenues à cet égard, monsieur le ministre.

Toutefois, les indicateurs peuvent être questionnés. La cible, concernant les demandes de remboursements de crédits de TVA et de restitutions de trop-versé d’impôt sur les sociétés, est fixée à 80 %. Or cette cible, qui était de 89,9 % en 2017 et de 88,3 % en 2018, est en nette diminution. On peut donc s’interroger sur la validité du taux retenu, sur un sujet qui pourrait entraîner des tensions sur la trésorerie des entreprises.

Par ailleurs, les crédits du programme 201, « Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux », augmentent une nouvelle fois de près de 3,2 milliards d’euros, ce qui représente une progression de plus de 16 %. Les remboursements et dégrèvements liés à la taxe d’habitation, qui s’élèvent désormais à 14,7 milliards d’euros, constituent la majeure partie de la dépense, manifestement du fait de la réforme de la taxe d’habitation.

Ainsi, ces remboursements et dégrèvements devraient représenter un tiers environ des recettes fiscales brutes correspondantes. Cette proportion, en constante augmentation, met en évidence que la politique fiscale repose essentiellement sur des décisions de nature à grever les ressources de l’État et à entraver ses marges d’action. Un réexamen des choix politiques qui sous-tendent ces évolutions nous semble d’évidence justifié.

Au regard de ces éléments globaux et malgré les réticences que je viens d’exprimer concernant notamment les orientations politiques du Gouvernement, le groupe socialiste et républicain votera en faveur de l’adoption des crédits de cette mission.

Les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » diminuent de 9,36 %, passant de 42,3 milliards à 38,3 milliards d’euros. Le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l’État », représente 99,5 % des crédits à lui seul, avec un total de 38 145 milliards d’euros pour 2020, soit une baisse de 9,3 %. Cette situation s’explique mécaniquement par la baisse des taux d’intérêt et par les taux négatifs, qui allègent la charge de la dette pour l’année 2020.

Bien qu’il y ait évidemment lieu de se réjouir de cet état de fait positif pour les finances publiques, nous ne devons pas nous laisser gagner par une euphorie anesthésiante ! Vous le savez, mes chers collègues, la faiblesse actuelle des taux est atypique et nul ne peut raisonnablement prédire combien de temps elle durera.

Les engagements hors bilan et les engagements implicites de l’État présentent également des risques. Les premiers ont été multipliés par trois ces quinze dernières années. Les moyens de contrôle du Parlement sur ces engagements sont très limités. Le Gouvernement doit donc fournir les informations nécessaires au Parlement afin de lui permettre d’apprécier pleinement la situation, s’agissant en particulier de la dette de l’État. J’ai d’ailleurs interrogé à ce sujet le rapporteur général de la commission des finances du Sénat.

Pour autant, le groupe socialiste et républicain votera les crédits de cette mission.

La mission « Investissements d’avenir » retrace les crédits du troisième programme d’investissement (PIA 3), adopté en 2017 et doté de 10 milliards d’euros pour la période 2018-2022.

Pour 2020, les crédits demandés s’élèvent à 2,18 milliards d’euros, alors que le montant initialement inscrit était de 1,88 milliard d’euros. Le Gouvernement s’écarte donc de la trajectoire budgétaire du PIA 3, puisqu’il dépasse le plafond de 4 milliards d’euros prévu sur la période triennale 2018-2020.

D’une part, le programme 421, « Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche », est doté de 435 millions d’euros de crédits de paiement pour 2020. D’autre part, le programme 422, « Valorisation de la recherche », est doté de 620 millions d’euros en crédits de paiement.

En dépit d’une hausse apparente de plus de 43 % du programme, les crédits de paiement à destination des opérateurs de l’État sont néanmoins en baisse. En effet, l’Agence nationale de la recherche a reçu 185 millions d’euros en 2019, alors que 115 millions d’euros sont prévus pour 2020. L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) est également affectée, le projet de loi de finances pour 2020 prévoyant de lui accorder 37 millions d’euros en crédits de paiement, contre 40 millions d’euros antérieurement.

Les deux opérateurs chargés d’atteindre les deux objectifs du programme – faciliter l’approche de l’innovation et soutenir les investissements concourant au renforcement de la performance environnementale dans le parc industriel – voient leurs moyens diminuer par rapport à l’exercice antérieur. Nous regrettons fortement ces baisses sans justification apparente, alors que les enjeux sont particulièrement stratégiques.

Compte tenu de ces éléments, le groupe socialiste et républicain s’abstiendra sur les crédits de cette mission.

M. le président. La parole est à Mme Christine Lavarde.

Mme Christine Lavarde. Monsieur le ministre, nous pourrions avoir le sentiment de discuter de sujets sans lien les uns avec les autres, mais tel n’est pas tout à fait le cas.

Le compte d’affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l’État » contribue à la mise en œuvre opérationnelle des investissements d’avenir. En recettes, le CAS est abondé à hauteur de 1,2 milliard d’euros en 2020 à partir du budget général. Les prises de participation dans les entreprises retenues au titre des appels à projets lancés dans le cadre du programme d’investissements d’avenir se traduisent par des dépenses du CAS.

La séparation entre le fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) et le PIA 3 demeure floue, ces deux outils étant rattachés à deux missions différentes. En 2020, le FII investira 70 millions d’euros dans les start-up de la Deep Tech, 120 millions d’euros dans les grands défis de l’innovation de rupture et 60 millions d’euros dans les filières stratégiques, notamment dans le plan Nano 2022 et dans le plan batteries électriques). Or, dans le PIA 3, on trouve 4,8 milliards d’euros pour le plan Nano 2022 et des financements pour le plan batteries électriques.

Enfin, le CAS « Participations financières de l’État » contribue au désendettement à hauteur de 2 milliards d’euros, soit une goutte d’eau au regard des besoins. D’ailleurs, notre rapporteur spécial estime que cet argent pourrait être mieux utilisé pour soutenir les entreprises du portefeuille de l’État.

Ces trois missions et le CAS présentent des défauts communs, notamment en matière de contrôle du Parlement.

La programmation dans le projet de loi de finances du CAS « Participations financières de l’État » est fixée de manière conventionnelle afin de préserver la confidentialité des opérations. Ce n’est qu’au moment de l’examen du projet de loi de règlement que le Parlement est réellement informé.

Le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l’État », et le programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État », contribuent tous deux à alimenter le fonds pour l’innovation et l’industrie. Le contrôle du Parlement sur ce fonds est faible, ce dernier étant géré par le Conseil de l’innovation. La Cour des comptes a d’ailleurs formulé des critiques justifiées dans une note d’exécution budgétaire récente : ce fonds permet « une affectation directe, en dehors du budget de l’État, de recettes de cessions de titres et de dividendes pour réaliser des actions qui auraient pu être financées par des programmes budgétaires ». Les 25 millions d’euros versés par fonds de concours au programme 120 dans le projet de loi de finances pour 2020 lui donnent raison.

Les crédits du PIA sont difficiles à suivre, car ils sont ventilés sur un grand nombre d’actions, ces dernières étant mises en œuvre par quatre opérateurs.

Le Parlement dispose également de peu de moyens pour contrôler les engagements hors bilan, dont le volume a été multiplié par trois ces dernières années.

Depuis 2013, les restitutions de TVA ont augmenté de plus de 11 milliards d’euros. Le mouvement se poursuit en 2020, les restitutions prévisionnelles étant supérieures de 3,5 % au montant de 2019 actualisé. Le Parlement demande à être mieux informé sur le niveau de la fraude à la TVA, compte tenu de l’enjeu pour les finances publiques. Dans son référé du mois de décembre 2018, la Cour des comptes relevait que les indicateurs spécifiques à la délinquance économique et financière, qui figuraient dans les projets et les rapports annuels de performance des programmes 152, « Gendarmerie nationale », et 176, « Police nationale », de la mission « Sécurités », avaient disparu depuis 2014.

Ces missions et ce CAS présentent des zones de risques. Les conditions de rémunération de la dotation en numéraire du fonds pour l’innovation et l’industrie sont strictement supérieures à ce qui s’observe sur les marchés, ce qui laisse augurer des lendemains douloureux lors de la clause de revoyure fixée à 2023.

Par ailleurs, année après année, les prévisions du programme 200, « Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État », demeurent inférieures aux coûts potentiels des contentieux de droit de l’Union européenne, lesquels se chiffrent à plus de 10 milliards d’euros.

Enfin, l’encours de dette négociable est en hausse constante ces dix dernières années. Cet accroissement traduit l’incapacité de l’État à assainir ses finances publiques. En cas de remontée des taux, la charge de la dette pourrait être multipliée par 1,5 en moins de dix ans.

Le groupe Les Républicains votera les crédits de ces missions et du compte d’affectation spéciale, mais il restera vigilant pour les années à venir.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, il me revient d’essayer de répondre en quelques minutes aux différents intervenants sur ces missions.

J’évoquerai tout d’abord la mission « Engagements financiers de l’État ». Comme l’ont notamment souligné Mme le rapporteur spécial et M. Menonville, la faiblesse des taux d’intérêt réduit la charge de la dette, mais cela ne doit pas nous empêcher de rester vigilants – Mme Vermeillet ou M. Bascher l’ont indiqué.

Ainsi, le scénario de taux retenu pour le chiffrage de la charge de la dette, qui reste prudent, anticipe des conditions de financement encore favorables en 2020, pour les taux à moyen et à long terme comme pour les taux bas.

La prévision pour 2020 fait l’hypothèse – prudente – que le taux à 10 ans est amené à rebondir légèrement, depuis les plus bas historiques atteints à l’été 2019. Le taux à 10 ans s’élèverait à 0,20 % à la fin 2019 et à 0,70 % à la fin 2020.

Dans l’hypothèse où les taux directeurs se maintiendraient à un niveau bas pendant une période prolongée, le taux à trois mois s’élèverait à - 0,50 % à la fin 2019 et à la fin 2020.

Compte tenu de ces hypothèses, la charge de la dette atteindrait 38,6 milliards d’euros en 2020, soit un niveau inférieur de 1,9 milliard d’euros à la prévision actualisée pour 2019, comme l’a notamment souligné Guillaume Arnell.

Toutefois, il nous faut rester extrêmement vigilants, comme nous y a invités Christine Lavarde. Un choc de 1 %, soit 100 points de base, sur l’ensemble des taux, au-delà du scénario de base retenu par le ministère, provoquerait une augmentation de la charge de 2 milliards d’euros la première année, puis de 4,8 milliards d’euros et de 7,3 milliards d’euros les deux années suivantes.

Pour continuer de bénéficier de taux d’intérêt favorables, il est important de garder la confiance des investisseurs en ne déviant pas de la trajectoire de consolidation des finances publiques. Cette situation doit nous inviter à poursuivre les réformes structurelles pour maîtriser les déficits publics. À cet égard, le Gouvernement est résolu à maîtriser la dépense publique, dont le poids passera de 53,8 % du PIB en 2019 à 53,4 % du PIB en 2020.

Pour cela, le ministère de l’économie et des finances a conduit des réformes structurantes.

Pour répondre aux différents défis posés par les mutations de l’économie, tout en contribuant au nécessaire assainissement de nos finances publiques, nous devons aussi transformer nos modalités d’action pour accroître l’efficacité des politiques mises en œuvre par le ministère. C’est l’un de nos objectifs. C’est ainsi que 282 suppressions d’emplois sont prévues en 2020, hors opérateurs, au sein du ministère de l’économie et des finances. La profonde modernisation engagée au sein de la direction générale des entreprises permettra en particulier d’économiser 152 emplois.

Hors charge de la dette, les autres engagements financiers de l’État sont maîtrisés, grâce à des actions engagées par le ministère.

Je citerai ici l’assurance prospection. Géré depuis 2017 par Bpifrance Assurance Export, et réformé en 2018, ce dispositif offre aujourd’hui à 11 000 PME une assurance contre le risque d’échec des actions de prospection à l’étranger, en prenant en charge une part des frais non amortis par un chiffre d’affaires suffisant sur la zone concernée.

Madame le rapporteur spécial, pour ce qui concerne la dotation en capital du mécanisme européen de stabilité, le projet de loi de finances ne prévoit aucune rétrocession. En effet, d’après nos projections, le taux de facilité de dépôt, dont l’évolution dépend de la BCE, restera positif pendant toute l’année 2020. Naturellement, si un besoin se faisait jour, nous nous donnerions les moyens de respecter l’engagement de la France pour la rétrocession des intérêts perçus sur le capital placé auprès des institutions européennes.

La programmation retenue pour le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » témoigne, elle aussi, de notre volonté de maîtriser les finances publiques tout en disposant de marges de manœuvre pour soutenir l’innovation.

Tout d’abord, pour répondre à M. Victorin Lurel et à M. Alain Chatillon, qui s’est exprimé par la voix de Mme Sophie Primas, je tiens à apporter une précision : si la plupart de ces crédits sont notionnels, c’est pour éviter de donner un signal aux marchés quant aux recettes. C’est également du fait de l’impossibilité de connaître le détail, le nombre et le montant de l’ensemble des opérations d’investissement susceptibles d’intervenir.

En effet, le Gouvernement est soumis à une double obligation : d’une part, le devoir d’information et de transparence à l’égard du Parlement ; d’autre part, la nécessité de gérer au mieux les deniers publics, donc de défendre les intérêts du contribuable, ce qui suppose de ne pas révéler aux marchés les intentions de l’État. C’est la tension entre ces deux impératifs qui justifie l’inscription de crédits notionnels.

Les réflexions actuelles portant sur les modalités de mise en œuvre de la LOLF conduiront vraisemblablement à revisiter la construction et le suivi des indicateurs de performance associés aux différentes politiques publiques. Dans ce cadre, le ministère saisira toute occasion de répondre à votre légitime demande d’un échange plus documenté sur ce CAS, qui est désormais un outil de transformation puissant.

La programmation de ce compte d’affectation spéciale à hauteur de 12,18 milliards d’euros en recettes et en dépenses doit permettre l’abondement à hauteur de 8,4 milliards d’euros du fonds pour l’innovation et l’industrie, les investissements en fonds propres au titre du troisième programme d’investissements d’avenir, le PIA 3, à hauteur de 1,18 milliard d’euros et une contribution au désendettement de l’État à hauteur et de 2 milliards d’euros. Dans le même temps, il laisse une latitude pour toute autre dépense au titre du programme 731.

Monsieur Lurel, pour les raisons que j’ai déjà évoquées, il ne me semble pas opportun de diminuer la contribution au désendettement de l’État.

Le FII est un outil complémentaire essentiel pour financer plus spécifiquement des programmes de soutien aux innovations de rupture. Par sa stabilité dans le temps, par l’ampleur des montants distribués à travers lui et par ses conditions de mise en œuvre, il offre des modalités de soutien uniques. La réintégration du FII dans le budget général n’est pas pertinente à ce stade : il convient de garantir la stabilité des dispositifs, gage de confiance pour les acteurs économiques, et leur souplesse d’utilisation, qui est essentielle à une mise en œuvre efficace des actions proposées.

Je terminerai en abordant les questions qui ne relèvent pas directement du ministère de l’économie et des finances.

Monsieur Savoldelli, l’évolution des demandes de remboursement de TVA déposées par les entreprises auprès des services de la direction générale des finances publiques est liée à celle de certains agrégats macroéconomiques. Ainsi, lorsque leurs investissements ou leurs consommations intermédiaires s’accroissent, les entreprises sont davantage en situation de crédit.

Par ailleurs, le coût des contentieux fiscaux est, pour une part, le reflet de la sollicitation accrue des tribunaux par les contribuables et du développement de contentieux de masse. Il résulte également de la complexité de la norme fiscale.

Ces constats doivent nous conduire, collectivement, à être plus vigilants quant à la qualité de la norme lors de l’élaboration de la loi fiscale – il faut veiller à la fois à son intelligibilité et à sa régularité au regard des normes de rang supérieur. De même, il faut garantir la stabilité du droit : non seulement cette dernière favorise l’attractivité économique, mais elle tempère le risque de contentieux.

Au sujet du PIA, je souhaite répondre à M. Bizet, qui s’est exprimé par la voix de Mme Lavarde, ainsi qu’à M. Lurel.

Le PIA a pour but de renforcer la croissance potentielle de la France en misant sur l’économie de l’intelligence – enseignement, recherche, innovations économiques et sociales. Il s’agit de consacrer un effort d’investissement exceptionnel, ciblé sur les projets les plus structurants et prometteurs, au-delà des actions poursuivies par les ministères dans le cadre budgétaire habituel.

Le fonctionnement de ce programme repose sur des procédures de sélection ouvertes et compétitives, au moyen d’une stratégie interministérielle et transparente. Aujourd’hui, les objectifs de délais pour formaliser l’engagement de l’État à la suite du dépôt d’un dossier, puis pour contractualiser avec les lauréats, sont majoritairement respectés. Ces délais sont, pour chacune des deux étapes, de l’ordre de trois mois. Toutefois – j’en conviens pleinement –, il faut encore renforcer la démarche de simplification continue afin d’améliorer la qualité du service.

Monsieur Lurel, la gestion budgétaire spécifique du PIA a été instaurée de façon à préserver la vocation pluriannuelle de ce dispositif : les interventions publiques ainsi financées ne doivent pas être soumises aux contraintes politiques et administratives de court terme. Au demeurant, l’aspect dérogatoire du PIA doit être nuancé. Les principes budgétaires d’annualité et d’universalité ont été respectés. De plus, la trajectoire de paiements définie en 2017, puis actualisée en 2019, tient compte des contraintes des opérateurs, qui, à ce jour, n’ont pas fait part de difficulté majeure en gestion ou en trésorerie.

Le rapport de la Cour des comptes relatif à la fraude a également été mentionné.

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. Ah !

M. Marc Fesneau, ministre. En la matière, le Gouvernement est pleinement mobilisé : la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude en est un exemple. Les mesures adoptées ont permis d’encaisser 5,6 milliards d’euros au cours des neuf premiers mois de l’année 2019,…

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. Résultats encore insuffisants !

M. Marc Fesneau, ministre. … contre 4 milliards d’euros au titre de l’année 2018.

Certaines des mesures préconisées par la Cour des comptes sont déjà mises en œuvre. Ainsi, l’évaluation de la fraude fiscale doit être confiée à un organisme indépendant…

Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. Ah !

M. Marc Fesneau, ministre. … et les plateformes numériques seront plus fortement responsabilisées, conformément au projet de loi de finances pour 2020.

La liste des paradis fiscaux va être mise à jour et, toujours en vertu du présent texte, le rôle des lanceurs d’alerte fiscale sera étendu. De surcroît, en matière de finances publiques, le Gouvernement travaille à plusieurs projets visant à améliorer l’efficacité de la réponse pénale.

La question de l’information du Parlement par l’APE a également été évoquée. Cette agence répond à toutes les questions que lui adressent les parlementaires, qu’elles portent sur des données financières ou humaines. En outre, le rapport de l’État actionnaire est joint au projet annuel de performance.

Au total, 88 entreprises relèvent de l’APE, pour un montant total d’environ 73 milliards d’euros. Sur les cinq dernières années, la performance du portefeuille s’établit à 3,9 %, contre 3,3 % pour le CAC 40. Hors énergie, la valeur du portefeuille coté a progressé de 113 % entre 2010 et 2019.

Enfin, monsieur Arnell, je vous le confirme : l’augmentation des montants des remboursements et dégrèvements s’explique par les compensations opérées par l’État au profit des collectivités territoriales, au titre de la réforme de la taxe d’habitation. À cet égard, l’État est bel et bien au rendez-vous de ses engagements.

Mesdames, messieurs les sénateurs, tels sont les éléments de réponse que je souhaitais vous apporter, en vous priant de bien vouloir voter ces crédits !

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à dix-huit heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à treize heures trente-cinq, est reprise à dix-huit heures, sous la présidence de Mme Catherine Troendlé.)