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Séance du 14 décembre 2020 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Mes chers collègues, au terme de ce débat sur le CESE, force est de constater que l’Assemblée nationale n’a pas pris en compte les points que le Sénat jugeait essentiels. Aucune recherche de compromis n’a pu se concrétiser.

Oui, nous souhaitons un CESE fort, représentatif des corps intermédiaires, et, pour qu’il en soit ainsi, monsieur le ministre, les effectifs ont de l’importance. Si l’on veut que les différents corps intermédiaires, dans leur diversité géographique et fonctionnelle, puissent s’exprimer et trouver leur place dans cette institution, la réduction du nombre de membres n’est pas une bonne mesure.

Nous avions approuvé la proposition du Sénat de supprimer les postes de personnalités qualifiées, tout en gardant le même nombre de membres des organisations représentatives. Vous avez décidé d’aller au-delà. Pourtant, jamais une assemblée comme le CESE, consultative de surcroît, n’est paralysée par le nombre de ses votants. C’est faux !

Nous allons constater une réduction de la diversité, qui va toucher en particulier les petits groupes. Déjà peu nombreux, ils vont être réduits à l’état de traces. Il y a, par exemple, très peu de représentants du logement social et du logement en général au CESE. Or il ne s’agit pas d’une petite question.

Vous l’aurez compris, nous sommes défavorables à la réduction du nombre des membres de cette institution.

Ensuite, nous sommes hostiles à l’idée d’un CESE guichet unique lorsqu’il est consulté sur un texte législatif. La petite amélioration apportée par l’Assemblée nationale ne suffit pas. En conséquence, toute une série de structures – certaines sont inutiles, mais d’autres sont très représentatives, notamment sur quelques sujets très pointus, très professionnels – vont être contournées et ne seront plus réellement entendues. C’est une vraie difficulté.

Bilan des courses : le rôle des corps intermédiaires dans le processus consultatif et législatif est globalement affaibli, comme on a pu l’observer à travers d’autres décisions concernant le paritarisme. Pour nous, c’est une fragilité démocratique.

En revanche, à la différence de nos collègues de la majorité du Sénat, nous sommes favorables à ce que j’appelle « l’implication » ou « l’intrusion » citoyenne dans le moment démocratique, notamment lorsqu’il est consultatif. Nous n’avons donc aucune hostilité de principe aux conférences citoyennes et au tirage au sort, à partir du moment où le cadre est clair et où l’on dit la vérité aux citoyens.

Évidemment, si l’on commence par affirmer que toutes les propositions seront prises en compte, pour ensuite se dédire, comme le fait aujourd’hui le Président de la République avec la Convention citoyenne pour le climat, au terme d’une curieuse gymnastique…

La clarté s’impose. Aujourd’hui, la conférence citoyenne, c’est « le peuple » tiré au sort face à Dieu le père, c’est-à-dire le Président de la République ! (M. le garde des sceaux sesclaffe.) Inutile de vous dire que c’est ironique, monsieur le ministre : vous connaissez notre conception de la Ve République, très hostile à ce présidentialisme excessif.

En tout cas, il eût été nécessaire, d’une part, de consacrer l’obligation pour l’exécutif de donner une réponse à la conférence citoyenne, et, d’autre part, d’organiser la transmission et le dialogue entre les membres de celle-ci et le Parlement. Si l’on associe les citoyens, ce n’est pas forcément pour leur donner raison, mais à tout le moins pour leur offrir un droit de réponse construit et argumenté.

M. le président. Il faut conclure, ma chère collègue.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. En conclusion, nous nous abstiendrons sur la motion à cause de ce désaccord sur la conférence citoyenne et sur l’intrusion des citoyens dans la vie démocratique. (Mme Éliane Assassi applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Arnaud de Belenet.

M. Arnaud de Belenet. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je voudrais revenir sur deux points de vigilance à l’égard du texte qui sera in fine adopté et insister sur une interrogation véritablement légitime.

Nous partageons les objectifs du texte et la nécessité de réformer le CESE. Patrick Bernasconi souhaitait récemment que l’institution incarne une démocratie plus participative, plus moderne, plus mature, plus efficace. Tout est dit, il n’y a plus qu’à faire !

Le Sénat, en première lecture, a fortement enrichi le texte, 21 amendements ayant été adoptés par la commission des lois.

Le premier point de vigilance se trouve à l’article 1er. Il nous paraissait nécessaire de subordonner la saisine des conseils consultatifs créés auprès des collectivités locales ou des groupements par le CESE à l’obtention préalable d’un accord des collectivités et des groupements concernés. L’Assemblée nationale n’a pas retenu cette disposition, se contentant d’une obligation d’information. Cette précaution minimale montre toutefois que nos collègues députés ont partiellement entendu les arguments du Sénat. Je crains toutefois que ce dispositif ne nourrisse à terme une forme de défiance dans la vie locale.

Le Sénat a souhaité également que les pétitions ne portent pas exclusivement sur des sujets locaux. Il a ajouté un critère géographique et porté de six mois à un an le délai pour se prononcer sur celles-ci. Ce dispositif a été repris par les députés.

Pour le reste, l’Assemblée nationale n’a pas repris à son compte la plupart des travaux du Sénat. Pour cette raison, considérant qu’à un moment donné, le débat doit s’arrêter et le désaccord être constaté, le groupe Union Centriste votera pour la motion déposée par Mme la rapporteure.

Second point de vigilance : l’Assemblée nationale a rétabli le dispositif qui permet au Gouvernement, lorsqu’il consulte le CESE sur un projet de loi, de s’exonérer des autres consultations préalables. Cette mesure nous semble exiger une pratique très précautionneuse, puisqu’elle remet en cause, de manière un peu rapide à nos yeux, les fruits de la coconstruction entre la société civile et les institutions.

Concernant la réduction des effectifs du CESE et la représentation des outre-mer, l’essentiel a été dit ; je n’y reviens pas.

Je veux en revanche insister sur un autre point fondamental, le tirage au sort.

Comme on a essayé de le faire avec le Grand débat ou la Convention citoyenne pour le climat, on ne peut plus se contenter de constater la contestation de la démocratie représentative par un certain nombre de nos concitoyens, qui peut aller jusqu’au procès en illégitimité. Nous devons chercher quelque chose de plus réticulaire. Le système pyramidal que nous connaissons, qui est né avec l’humanité, ou en tout cas qui a prévalu depuis que l’humanité s’est organisée, est remis en cause. Le tirage au sort est-il la panacée ? S’agissant du CESE, la réponse est bien évidemment négative, mais l’expérimentation nous semble intéressante, essentielle même. Le tirage au sort peut redonner une nouvelle vigueur et une nouvelle légitimité à nos institutions, même si son application partielle au sein du CESE ne répondra pas à l’enjeu dans sa globalité.

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

M. Jean-Yves Leconte. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans un pays qui débat souvent de façon conflictuelle d’un certain nombre de sujets, l’organisation de la société civile par le Conseil économique, social et environnemental permet d’échanger tranquillement sur les différents enjeux, intérêts et sensibilités qui peuvent s’exprimer dans notre pays. C’est très utile.

Il est donc regrettable de constater, comme en première lecture, que nous ne pouvons parvenir à un accord entre l’Assemblée nationale et Sénat pour réformer la troisième assemblée constitutionnelle de notre pays. En effet, le Parlement comme l’ensemble de la Nation a besoin d’un Conseil économique, social et environnemental qui fonctionne le mieux possible.

Je dirais, comme Mme la rapporteure, que cette réforme, tant sur la forme que sur le fond, n’emportera pas de changement radical, et ce malgré votre engagement, monsieur le garde des sceaux. Vous êtes d’ailleurs bien le seul membre du Gouvernement qui s’est autant engagé sur ce texte, en étant présent chaque fois. Bref, il est probable que le sujet ne mobilise pas les foules – nous le voyons aujourd’hui dans cette enceinte.

Regrets aussi, car nous aurions besoin aujourd’hui d’un Conseil économique, social et environnemental qui accompagne nos réflexions, que ce soit sur les conditionnalités indispensables en matière climatique et environnementale dans le plan de relance, sur la manière de vivre avec la dette, sur l’évolution d’une fiscalité qui pèse de plus en plus sur les revenus faibles et moyens, sur la place de la jeunesse dans la société, sur l’accélération de la révolution numérique engendrée par la pandémie, ou encore, alors que le projet de loi sur le séparatisme est lancé, sur le financement des cultes, l’évolution des obligations scolaires ou la liberté d’association.

À cet égard, monsieur le garde des sceaux, nous avons un gros désaccord avec la majorité sénatoriale sur l’article 4.

Comme M. Benarroche l’a dit, nous croyons qu’il faut réformer, expérimenter de nouvelles choses, parce que la démocratie représentative est en crise. La démocratie représentative « à la grand-papa », c’est fini ! La révolution numérique a balayé le fonctionnement des partis politiques tel que nous le connaissions depuis des années. Les démocraties vont mal. Nous avons besoin de trouver de nouvelles manières de faire participer les citoyens à la décision, tout en restant très attachés à ce que ce soit l’élection qui confère la responsabilité de décider.

Sur ce point, nous avons un désaccord majeur avec la majorité sénatoriale, qui semble considérer qu’il n’y a pas de crise de la démocratie aujourd’hui, que la révolution numérique n’a pas impacté son fonctionnement. Selon nous, il faut vraiment mobiliser tous les outils pour faire en sorte qu’un maximum de citoyens se réapproprient le débat et croient dans nos institutions.

Cette adaptation, le projet de loi organique la propose. La majorité sénatoriale ne la retient pas, et c’est regrettable. Toutefois, sur plusieurs points, nous sommes en accord avec nos collègues et en désaccord avec le Gouvernement et l’Assemblée nationale.

C’est vrai de l’idée selon laquelle la réduction du nombre de structures représentées au sein du Conseil économique, social et environnemental renforcerait l’institution. Nous refusons la baisse des membres du CESE, même si nous acceptons la suppression des personnalités qualifiées.

Toutefois, en supprimant les précisions qui figurent aujourd’hui dans l’ordonnance de 1958 sur la représentation de la vie associative, la cohésion sociale et territoriale, la représentation de la jeunesse et de l’outre-mer, on laisse aussi une grande marge de manœuvre au Gouvernement, qui ne donne aucune garantie sur la pluralité de la représentation, particulièrement de l’outre-mer. Nous refusons cette évolution.

Enfin, nous devons constater que les propositions de compromis que nous avions faites sur l’article 6, afin de maintenir la possibilité de consultations sur des sujets qui ne sont pas de la compétence du CESE, n’ont pas été reprises par l’Assemblée nationale. À l’article 9, nous observons également une confusion sur le tirage au sort.

Sur ces sujets, nous sommes en accord avec la majorité sénatoriale. L’Assemblée nationale n’a pas su reprendre les apports du Sénat sur des points essentiels. Par conséquent, nous voterons cette motion tendant à opposer la question préalable, tout en marquant notre soutien à l’idée de faire participer par tirage au sort les citoyens dans un certain nombre de débats.

Il restera donc aux nouveaux membres du Conseil économique, social et environnemental à faire vivre cette réforme en prenant toutes leurs responsabilités. Le groupe socialiste se tiendra à leurs côtés pour les accompagner, parce que le CESE est indispensable à la cohésion de la Nation. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Dany Wattebled.

M. Dany Wattebled. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental a été adopté successivement par l’Assemblée nationale et le Sénat en première lecture sur la base d’un constat que nous partageons tous : il est nécessaire de réformer cette institution, qui, depuis longtemps, peine à trouver sa place dans notre système institutionnel.

Cette assemblée, depuis plusieurs années, ne remplit plus véritablement la mission qui lui a été confiée par le constituant, à savoir représenter un trait d’union entre la société civile organisée et les pouvoirs publics, à tel point que nombreux sont ceux qui s’interrogent sur l’utilité du CESE ou qui plaident en faveur de sa suppression.

Concurrencé par d’autres instances consultatives, qui disposent d’une capacité d’expertise plus spécifique sur des sujets d’une grande complexité, le CESE s’autosaisit de la plupart de ses sujets d’étude, faute de consultations externes, ce qui peut poser question pour une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics.

La commission mixte paritaire, qui s’est réunie le 30 octobre dernier, a toutefois échoué à proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.

Parmi les points sur lesquels nos deux assemblées convergent, et qui se retrouvent dans le texte que nous examinons aujourd’hui, je citerai le maintien de la suppression des personnalités qualifiées dans la composition du CESE, proposé à l’article 7, ce qui conférera au collège des membres une plus grande légitimité.

Néanmoins, nous divergeons sur des sujets essentiels. En nouvelle lecture, l’Assemblée nationale a souhaité conserver la légitimation du tirage au sort dans le fonctionnement du CESE, actant ainsi un désaccord profond avec le Sénat.

L’Assemblée nationale a également maintenu sa position en fixant l’effectif du CESE à 175 membres. Je déplore cette réduction de 25 % des effectifs du Conseil, qui n’apparaît reposer sur aucun critère objectif. De surcroît, cette diminution semble paradoxale, alors que la réforme vise à les solliciter davantage.

Nos collègues députés ont précisé que les outre-mer ne disposeraient que de huit sièges, alors que le Sénat souhaitait leur en attribuer onze, afin que chaque territoire ultramarin puisse être représenté au sein du CESE.

Concernant la question des règles déontologiques, le CESE ne peut demeurer la seule institution dont les membres sont exemptés des obligations déontologiques en matière de prévention des conflits d’intérêts.

Aussi, je me réjouis qu’en nouvelle lecture l’Assemblée nationale ait repris l’essentiel des propositions du Sénat, concernant, notamment, la définition des conflits d’intérêts, les prérogatives de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), ou encore les souplesses laissées au CESE dans l’organisation de son dispositif déontologique. La seule divergence concerne la réintroduction par les députés du rapport annuel d’activité des membres du CESE, dont nous pouvons douter de l’utilité.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, si le CESE est une institution ancienne, paradoxalement, il demeure aujourd’hui une instance consultative méconnue, qui a encore du mal à exister. Il fait l’objet de critiques récurrentes en revenant, de temps en temps, sur le devant de la scène, dans le débat public ; ses travaux manquent de visibilité. Loin d’en faire une « Chambre du futur », ce texte demeure malheureusement en deçà des attentes que les annonces du Président de la République avaient . Beaucoup trop d’éléments entraînent de fortes réserves de notre part. Aussi, le groupe Les Indépendants s’abstiendra sur ce texte.

M. le président. La parole est à Mme Jacky Deromedi.

Mme Jacky Deromedi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous entamons cette semaine par le nouvel examen du projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental. Cette nouvelle discussion a malheureusement été rendue nécessaire par l’échec de la commission mixte paritaire du 30 octobre dernier.

Disons-le d’entrée de jeu, notre groupe ne rejette aucunement l’idée de rénover le CESE. Cet organe constitutionnel consultatif a un rôle à jouer afin de favoriser le dialogue entre les forces vives de la Nation et d’appuyer le législateur dans son travail. D’ailleurs, lors de la première lecture, notre rapporteur, Muriel Jourda, avait mis en exergue la sous-utilisation du potentiel du Conseil, tout en rappelant que, évidemment, il n’avait pas vocation à devenir une « troisième chambre ».

De toute façon, le choix fait par le Gouvernement de réformer le CESE à droit constitutionnel constant écarte d’emblée toute possibilité de changements radicaux.

Quoi qu’il en soit, il est devenu manifeste, au cours de la navette, que la vision du Sénat quant à l’avenir du CESE n’était pas entièrement partagée par la majorité et le Gouvernement. Cela dit, il convient de saluer, comme l’a fait le rapporteur, la qualité du dialogue qui a été noué dans le cadre de la recherche d’un compromis, dialogue qui a rendu possibles certaines convergences sur plusieurs sujets du texte.

C’est ainsi que nous pouvons nous féliciter de voir que les députés ont maintenu les apports sénatoriaux relatifs à l’organisation interne du CESE. Il en va de même pour la structuration d’un dispositif déontologique solide, qui fera intervenir la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Cependant, ces convergences ne peuvent masquer les points de désaccord substantiels qui persistent sur un certain nombre des principales dispositions du texte.

Il en est ainsi de la question du recours au tirage au sort pour la participation des groupes de citoyens aux travaux du CESE. L’introduction d’un tel processus dans le fonctionnement d’une institution constitutionnelle, même consultative et dans le cadre d’une procédure de portée limitée, nous semble incompatible avec notre modèle de démocratie représentative. Quand bien même cela ne suffirait pas à nous dissuader, il ne faut pas oublier que, le jeu des récusations aidant, constituer un échantillon un tant soit peu représentatif par le biais du tirage au sort est quelque chose de passablement difficile, comme a pu le rappeler Philippe Bas à l’occasion de la CMP.

Un autre point de désaccord majeur se situait au niveau du dispositif dit de « subrogation », à l’article 6 du projet de loi organique. Ce dernier permet au Gouvernement d’être dispensé de certaines consultations d’organismes, pourvu qu’il consulte le CESE.

Si nous partageons évidemment le désir de donner corps au rôle consultatif du Conseil, il est simplement incohérent et inefficace de le faire de la sorte : d’une part, le CESE ne dispose pas des moyens techniques et administratifs appropriés ; d’autre part, une telle mesure risquerait d’abîmer simultanément sa légitimité, par défaut d’expertise technique, et celle des organes subrogés, qui se verraient ainsi dépossédés périodiquement de leur rôle.

Enfin, il y a d’autres dispositions problématiques sur lesquelles un accord n’a pas été possible. C’est le cas de la consultation des Ceser par le CESE et de la réduction des effectifs du Conseil, laquelle intervient au détriment des conseillers ultramarins.

Vous comprendrez donc qu’à nos yeux, l’accumulation de ces désaccords substantiels exclut que nous nous rangions derrière le texte des députés. Plutôt que de poursuivre en vain la discussion, notre groupe votera donc en faveur de la motion tendant à opposer la question préalable déposée par le rapporteur.

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable.

Question préalable

Discussion générale (suite)
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Question préalable (fin)

M. le président. Je suis saisi, par Mme Muriel Jourda, au nom de la commission, d’une motion n° 1.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi organique, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif au Conseil économique, social et environnemental (n° 129, 2020-2021).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 7, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour dix minutes, un orateur d’opinion contraire, pour dix minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas deux minutes et demie, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à Mme le rapporteur, pour la motion et pour dix minutes maximum. (Sourires.)

Mme Muriel Jourda, rapporteur. Vos souhaits de concision seront exaucés, monsieur le président.

J’ai suffisamment développé, lors de la discussion générale, pourquoi nous ne sommes pas parvenus à un accord, et pourquoi nous ne pourrons pas parvenir à un accord.

J’estime donc que cette motion est défendue.

M. le président. C’est vraiment maximum ! (Rires.)

Personne ne demande la parole contre la motion ?…

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. Monsieur le président, vos vœux seront doublement exaucés, car je serai aussi bref que Mme la rapporteure !

Je suis évidemment totalement défavorable à cette motion. Mais comme j’ai cru comprendre que je n’avais pas l’ombre de l’once d’une chance de vous convaincre de quoi que ce soit, et comme je n’ai, par ailleurs, pas le goût de l’effort inutile, je me rassois immédiatement. (Sourires.)

M. le président. Si toutes les séances pouvaient ressembler à celle-ci… (Nouveaux sourires.)

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix la motion n° 1, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l’adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi organique.

Je rappelle également que l’avis du Gouvernement est défavorable.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

(Mmes et MM. les secrétaires constatent le résultat du scrutin.)

M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 51 :

Nombre de votants 343
Nombre de suffrages exprimés 315
Pour l’adoption 265
Contre 50

Le Sénat a adopté.

En conséquence, le projet de loi organique est rejeté.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures cinq, est reprise à seize heures quinze.)

M. le président. La séance est reprise.

Question préalable (début)
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